Séance en hémicycle du 30 juin 2011 à 9h00

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président du Sénat a reçu de M. le président de l’Agence de lutte contre le dopage le rapport annuel d’activité 2010, établi en application de l’article L. 232-5 du code du sport.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Ce document a été transmis à la commission de la culture, de l’éducation et de la communication. Il est disponible au bureau de la distribution.

Mme la présidente. Mes chers collègues, j’ai le très grand plaisir, au nom du Sénat tout entier, de saluer la présence, dans notre tribune officielle, d’une délégation du Conseil de la Nation de la République algérienne, conduite par Mme Zohra Drif-Bitat, vice-présidente du Conseil de la Nation.

Nous sommes particulièrement sensibles à l’intérêt et à la sympathie qu’ils portent à notre institution.

Cette délégation est accompagnée par notre collègue, M. Claude Domeizel, président de notre groupe d’amitié France-Algérie.

Au nom du Sénat de la République, je leur souhaite la bienvenue et je forme des vœux pour que leur séjour en France contribue à renforcer les liens d’amitié entre nos deux pays.

L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe Union pour un mouvement populaire, de la proposition de loi visant à renforcer l’attractivité et à faciliter l’exercice du mandat local, présentée par M. Bernard Saugey et Mme Marie-Hélène Des Esgaulx (proposition n° 449, texte de la commission n° 622, rapport n° 621).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Bernard Saugey, auteur de la proposition de loi.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la France compte plus de 500 000 élus locaux qui ont choisi de consacrer tout ou partie de leur temps à la chose publique.

Ces 500 000 maires, conseillers municipaux, généraux ou régionaux sont une chance pour notre pays. Ils sont à la fois les serviteurs d’un modèle démocratique qui associe le plus grand nombre de ses citoyens à la conduite des affaires de la cité et des acteurs essentiels du savoir-vivre à la française.

La grandeur de leur mission résulte de la dimension humaine de celle-ci : les élus locaux exercent de véritables magistères sociaux ; ils constituent le premier recours auquel chaque citoyen peut avoir accès en cas de difficultés.

Cependant, bien que les élus locaux tirent une satisfaction personnelle de leur engagement au service du bien commun, une majorité d’entre eux est en proie au découragement.

La réalité, c’est que la représentation politique locale doit faire face à une crise de l’engagement qui connaît un degré de gravité sans précédent ; de là le risque d’une crise profonde des vocations, si je puis dire.

Beaucoup dénoncent l’impossibilité à laquelle ils sont confrontés d’exercer des responsabilités de plus en plus lourdes et d’accomplir des devoirs qui n’ont cessé de croître depuis quarante ans.

En effet, l’exercice du mandat va bien au-delà des tâches de représentation, d’administration ou de gestion. La société se montre de plus en plus exigeante vis-à-vis de la représentation démocratique locale, dont on attend qu’elle apporte toutes les réponses. Le métier de maire est devenu un sacerdoce, qui exige, aujourd’hui, des sacrifices personnels très importants.

Avec ma collègue et amie Marie-Hélène Des Esgaulx, nous avons souhaité présenter un texte permettant de lutter contre la désaffection qui caractérise aujourd’hui l’exercice du mandat local. La présente proposition de loi ne met pas l’élu au-dessus des lois. Elle lui permet simplement d’exercer son mandat avec toute la sérénité et la disponibilité nécessaires. Il en va de la vitalité de notre démocratie.

L’État doit aider les élus locaux dans l’accomplissement d’une mission devenue plus complexe. Avant de contrôler, les préfectures et l’ensemble des services doivent conseiller et soutenir les responsables des collectivités territoriales.

Il est essentiel que les femmes et les hommes qui s’engagent et qui ont le courage de se présenter devant le suffrage se sentent à l’abri de critiques qu’ils ne méritent pas.

En ce sens, je me réjouis que ce texte, grâce aux apports de la commission, protège plus efficacement les élus locaux en encadrant de manière plus stricte les délits de favoritisme et de prise illégale d’intérêt.

Toutefois, il faut garder à l’esprit, mes chers collègues, que si nous sommes amenés à préciser ces délits, c’est uniquement sous l’effet d’une dérive récente qui conduit parfois le juge à contester l’esprit de la loi, le risque étant que les arbitrages des élus ne se fassent plus seulement en fonction de l’intérêt général, mais au nom de leur propre protection juridique.

Les élus locaux doivent pouvoir bénéficier d’une formation adaptée à leurs besoins. L’accès à la formation est un gage de liberté dans la prise de décision. Face à la multiplication des intérêts catégoriels, seule la connaissance et la maîtrise des réglementations peut guider les élus vers l’intérêt général.

En ce sens, je regrette, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, que le système péréquateur de formation que nous avions proposé et qui permettait aux élus des plus petites communes d’avoir accès à des formations ne soit que partiellement repris.

Enfin, je souhaiterais rendre hommage au travail très important accompli par le Sénat, notamment par mon collègue Éric Doligé, pour identifier un certain nombre de normes obsolètes ou inadéquates s’appliquant aux collectivités locales.

Depuis trop longtemps, l’administration multiplie les normes. Celles-ci exaspèrent les élus locaux, très souvent confrontés à des réglementations kafkaïennes qui les obligent, par exemple, à construire des bâtiments laids et inadaptés mais respectant les normes légales, ou qui leur imposent le respect d’une réglementation identique en zone urbaine comme à la campagne.

Le plus inquiétant, et c’est la raison pour laquelle le travail conduit par le Sénat est remarquable, c’est que cette multiplication des normes tend à judiciariser notre société en ouvrant à la plainte un champ d’action illimité. L’accroissement de la responsabilité pénale des élus constitue, à n’en pas douter, une régression pour notre démocratie.

Je remercie tous mes collègues, au premier rang desquels Patrice Gélard, qui ont travaillé sur ce texte et l’ont fait évoluer pour améliorer les conditions d’exercice du mandat local.

Les maires seront sensibles à cette attention, à l’heure où un renouvellement sénatorial se profile et où notre assemblée est plus que jamais reconnue comme l’interlocuteur privilégié des collectivités locales.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, ce texte peut être considéré comme une étape supplémentaire dans le processus de réforme des collectivités locales engagé depuis dix ans. Je souhaiterais que l’on en dresse un bilan, ici au Sénat, afin notamment de mettre en exergue ses points forts et surtout ceux, plus faibles, qui appelleront des changements.

La parole est à M. le rapporteur.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je tiens à saluer l’initiative de Bernard Saugey et de Marie-Hélène Des Esgaulx. À travers leur proposition de loi, ils mettent le doigt sur un véritable problème, celui de l’attractivité du mandat local.

Comme l’a très bien souligné Bernard Saugey, à l’heure actuelle, les élus locaux manifestent parfois une certaine désespérance – je pense en particulier aux maires qui sortent épuisés d’un, deux, voire trois mandats et qui jettent l’éponge, car la fonction devient trop lourde, les responsabilités trop pesantes et les exigences de nos concitoyens trop fortes. C'est la raison pour laquelle cette proposition de loi arrive au bon moment.

Nous sommes cependant confrontés à trois grandes difficultés.

La première est liée à l’éternel problème du statut de l’élu, qui figure bel et bien dans un chapitre du code général des collectivités territoriales, même si on le connaît mal. Il existe toute une série de dispositions, notamment celles qui sont relatives à la disponibilité ou à la retraite ; certes, elles sont parfois incomplètes, mais elles établissent en réalité un véritable statut de l’élu.

À ce problème s’ajoute la tradition française du bénévolat des fonctions locales : l’élu local est censé agir gratuitement, sans toucher un salaire. Peu à peu, on a vu toutefois apparaître une rémunération des membres des exécutifs, quelquefois élargie à d’autres élus, ce qui a conduit à créer une sorte de statut salarié, peut-être contradictoire avec la notion d’élu local. Sans doute devrions-nous réfléchir à ce problème.

Par ailleurs, je regrette que ni les auteurs de cette proposition de loi ni la commission n’aient abordé la question de l’accès des femmes aux responsabilités locales qui, semble-t-il, n’est pas encouragé par le système actuel. Nous pourrions saisir la délégation aux droits des femmes sur ce point.

La deuxième difficulté tient à la prochaine discussion du projet de loi n° 61 relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, qui comprend, notamment, toute une série de dispositions relatives au statut de l’élu local. Or nous ne pouvons pas intégrer dans la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui des dispositions qui feront l’objet d’un débat ultérieur, car nous risquerions d’empiéter sur le champ d’application du projet de loi n° 61 et de nous trouver ainsi en contradiction avec son contenu.

Par conséquent, nous proposerons que l’ensemble de ces dispositions soient renvoyées à l’examen du projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, dit « projet n° 61 ».

Le deuxième obstacle, pour certains difficile à franchir, vient de ce que toute réforme du statut met en jeu des éléments financiers. Or, monsieur Collombat, qui dit éléments financiers, dit application de l’article 40 de la Constitution !

C'est la raison pour laquelle une trentaine des amendements déposés ont été jugés irrecevables au titre de l’article 40. Cela n’empêchera pas toutefois que nous les évoquions au cours du débat.

J’en viens au contenu de la proposition de loi et à la façon dont la commission a travaillé.

Tout d’abord, nous n’avons pas voulu anticiper sur les prochains débats que nous aurons à l’occasion de l’examen du projet de loi n° 61. Pour cette raison, mes chers collègues, nous vous proposons le retrait de l’article 1er de la proposition de loi, relatif au seuil nécessaire pour bénéficier du congé électoral, car il n’est pas applicable tant que les modalités du scrutin proportionnel aux élections communales n’auront pas été fixées.

Nous avons ensuite cherché à éviter les dispositions superflues, relevant du caractère réglementaire ou n’apportant pas grand-chose à la législation actuelle.

Ainsi, nous avons proposé la suppression de l’article 2 du texte, qui prévoyait la publication annuelle d’un nouveau rapport du Conseil d’État, relatif à l’application du droit par les collectivités territoriales. De fait, le Conseil d’État a déjà publié de nombreuses études sur cette question. Surtout, nous estimons que c’est au Sénat, gardien et protecteur des libertés locales, qu’il appartient d’établir un tel rapport.

De même, nous avons proposé la suppression de l’article 3, relatif à la réception, par le préfet, de l’ensemble des nouveaux élus afin de leur délivrer les informations nécessaires à l'exercice de leurs attributions. En effet, une telle disposition relève du domaine réglementaire. Par ailleurs, la pratique est d’ores et déjà assez courante, les préfets ayant imaginé différentes formules pour informer les nouveaux élus.

Nous avons également supprimé les deuxième et troisième alinéas de l’article 8 : anticipant sur la mise en place des conseillers territoriaux, ils relevaient, selon nous, du projet de loi n° 61.

Nous avons ensuite écarté les dispositions sans lien direct avec le but visé par les auteurs. Ainsi, nous avons supprimé l’article 11, relatif aux incompatibilités, car celles-ci sont dépourvues de lien direct avec l’attractivité de la fonction d’élu local.

En revanche, nous avons retenu, prolongé et amélioré toute une série de dispositions de la proposition de loi, concernant l’entrée dans la fonction d’élu local, l’exécution du mandat et la sortie du mandat.

En ce qui concerne l’entrée dans la fonction d’élu local, nous avons élargi l’information aux employeurs prévue par l’article 4, car celle-ci se limitait à un seul aspect des droits du nouvel élu. Nous étant par ailleurs aperçus qu’un certain nombre d’élus locaux ne souhaitaient pas que leur employeur soit informé de leur élection, car ils craignent que cela n’entraîne des conséquences sur leur vie professionnelle, nous avons ajouté que l’information de l’employeur se faisait avec l’accord de l’élu local intéressé.

S’agissant ensuite de l’exécution du mandat, nous avons repris, réécrit, voire prolongé de nombreuses dispositions.

Concernant tout d’abord la formation des élus, à laquelle Mme Des Esgaulx est particulièrement attachée, et que trop de collectivités locales n’ont pas suffisamment pris en compte, nous avons proposé un mécanisme – nous verrons à l’usage s’il est performant – grâce auquel les dépenses de formation non engagées seront reportées automatiquement l’année suivante, jusqu’à la fin du mandat, de manière à ce que les différentes sommes mises annuellement à la disposition des élus puissent être cumulées en vue d’une opération de formation plus importante. Nous avons également rappelé que toute municipalité devait rendre compte de ses actions de formation.

Toujours à propos de la formation, nous avons repris de la proposition de loi l’établissement d’un plancher en lieu et place du plafond actuellement existant.

Nous avons également progressé, à l’article 7 bis, en ce qui concerne le calcul du montant total des indemnités maximales susceptibles d’être allouées au maire et aux adjoints : sera désormais pris en compte non plus le nombre réel des adjoints, mais leur nombre théorique.

Autre amélioration : à l’article 7 ter, nous avons harmonisé le statut des délégués communautaires, en alignant le statut des délégués des communautés de communes sur celui des délégués des communautés d’agglomération.

Surtout, nous avons avancé s'agissant du délit de favoritisme – je vous renvoie sur ce point aux propos de M. Saugey –, et avons repris un amendement de M. Collombat sur la prise illégale d’intérêt, non pour sanctionner les élus locaux, mais pour mieux les protéger face à un certain nombre de dérives jurisprudentielles récentes ; je rappelle que nous avions précédemment adopté un amendement similaire, dans le cadre de l’examen de la proposition de loi visant à clarifier le champ des poursuites de la prise illégale d'intérêt, déposée sur l’initiative de Bernard Saugey.

Enfin, s’agissant de la sortie du mandat, nous avons procédé à un certain nombre d’aménagements : en particulier, nous avons élargi le périmètre des bénéficiaires de l’allocation de fin de mandat ; à l’article 9, nous avons proposé, par coordination, de relever le seuil démographique applicable aux adjoints de 3 500 à 10 000 habitants. Enfin, nous avons mis en place toute une série d’éléments de réinsertion professionnelle permettant la validation des acquis, que la législation actuelle ne prenait pas en compte.

Dorénavant, un élu local pourra faire valider une longue expérience acquise, par exemple, dans l’aménagement du territoire ou la délivrance des permis de construire, et devenir ainsi titulaire d’un diplôme tel que le DUT, le diplôme universitaire de technologie, le BTS ou leurs équivalents, ce qui n’est pratiquement pas possible à l’heure actuelle.

J’ai également, à titre personnel, déposé un amendement ayant pour objet de permettre aux élus locaux d’être recrutés en tant que vacataires dans l’enseignement supérieur, ce qui, aujourd'hui, n’est pas possible s’ils n’exercent pas d’activité professionnelle ou s’ils ne sont pas chefs d’entreprise.

Enfin, je tiens à rendre hommage à Mme Gourault, qui a déposé en commission un amendement particulièrement pertinent afin que les maires des communes de moins de 1 000 habitants puissent bénéficier automatiquement d’une indemnité de fonction fixée au taux maximal prévu par le barème, ce qui n’était pas le cas auparavant, alors même que certains maires, par pudeur, refusaient en outre de toucher l’indemnité de maire. Dorénavant, le montant de l’indemnité de fonction versée aux maires ne donnera plus lieu à discussion. En revanche, rien n’interdira à ces derniers de refuser après coup cette indemnité et de la reverser à d’autres conseillers municipaux ou à leurs adjoints.

Je terminerai mon intervention par deux petites remarques. La première concerne l’honorariat. Ce dernier, à l’heure actuelle, est décerné aux maires, aux adjoints au maire ou aux conseillers municipaux après trois mandats, soit dix-huit ans. Une durée aussi longue n’est peut-être plus appropriée aujourd’hui. Nous vous proposons donc, mes chers collègues, de la réduire à douze ans, c’est-à-dire ce qui correspond à deux mandats.

Ma seconde remarque finale concerne les délais d’attribution de la médaille d’honneur, qui est, pour les élus, comme une médaille du travail, avec différents échelons : argent, vermeil et or. Monsieur le ministre, je vous propose de réduire ces délais, qui sont aujourd'hui trop longs.

Pour l’ensemble de ces raisons, que j’ai essayé de vous présenter brièvement, je vous demanderai, mes chers collègues, de bien vouloir approuver la proposition de loi de M. Saugey et de Mme Des Esgaulx, telle que l’a adoptée la commission des lois.

La parole est à M. le ministre.

Madame la présidente, monsieur le président de la commission des lois, monsieur Saugey, madame Marie-Hélène Des Esgaulx, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous demande, tout d’abord, de bien vouloir excuser le ministre chargé des collectivités territoriales, Philippe Richert, qui accompagne aujourd’hui même le Président de la République dans le Lot-et-Garonne, à l’occasion d’un déplacement placé justement sous le signe des élus locaux.

Il m’appartient donc de représenter aujourd'hui le Gouvernement. Je m’en réjouis, d’abord comme ministre – j’y reviendrai –, mais aussi comme élu local. En effet, au travers des différents mandats que m’ont confiés mes concitoyens – adjoint au maire, maire, conseiller général –, j’ai, comme la plupart d’entre vous, mesdames, messieurs les sénateurs, fait l’expérience exigeante et si enrichissante de la démocratie locale.

J’en profite pour assurer le Sénat, « maison mère » des collectivités territoriales, du respect que je nourris, ainsi que les autres membres du Gouvernement, pour ces fantassins de la démocratie que sont les quelque 500 000 élus locaux de notre pays.

Malgré leur engagement de tous les jours, parfois au détriment de leur vie familiale ou professionnelle, ces héros de la République peuvent parfois se sentir fatigués ou découragés, lorsque la charge se fait trop pesante ou trop complexe.

Voilà pourquoi la question du statut de l’élu local est si importante : elle se trouve au cœur de notre modèle démocratique.

La France s’honore d’avoir mis progressivement en œuvre une série de mesures favorisant et facilitant cet engagement citoyen si singulier qu’est celui d’un élu de la République.

La loi de 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux comme celle de 2002 relative à la démocratie de proximité ont constitué à cet égard des étapes déterminantes ayant permis d’améliorer sensiblement la situation des élus locaux.

Congé spécial, crédits d’heures, formation – chère à Mme Des Esgaulx –, allocation différentielle de fin de mandat, retraite... : autant de dispositifs qui accompagnent désormais les élus avant, pendant et après l’exercice de leur mandat.

Toutefois, pour l’avoir vécu, tous les élus le savent : il existe encore des freins à l’engagement électoral, surtout dans nos petites communes.

Monsieur Saugey, madame Des Esgaulx, en levant certains de ces obstacles, votre proposition de loi apporte des réponses concrètes, des solutions ciblées, issues de vos expériences respectives du terrain.

Votre initiative est donc la bienvenue, et je la salue. Je dirais même qu’elle vient à point nommé, car elle rejoint une préoccupation exprimée de longue date par le Gouvernement, comme par la majorité sénatoriale.

La réforme territoriale s’est fixé comme objectif de renforcer notre démocratie locale par une meilleure organisation des structures et par la clarification des compétences.

Néanmoins, elle ne saurait faire l’impasse sur celles et ceux qui font vivre au quotidien la « République décentralisée » – pour reprendre l’expression de la Constitution – qui scelle notre attachement indéfectible aux libertés locales.

C’est pourquoi le Gouvernement a voulu donner aux femmes et aux hommes qui s’engagent au service de nos collectivités territoriales les moyens de le faire dans les meilleures conditions.

C’est d'ailleurs tout le sens du projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, dit « projet 61 », que vous connaissez bien, mesdames, messieurs les sénateurs, puisqu’il a été déposé sur le bureau de la Haute assemblée.

Ce texte a vocation à compléter l’édifice que nous avons bâti ensemble depuis 2009.

Les dispositions du titre III du projet de loi n° 61 ont précisément pour objet de faciliter, de valoriser et d’encourager l’exercice des fonctions électives, en particulier dans les petites communes. Sur le fond, je veux le souligner, les vues du Gouvernement et de la majorité concordent totalement, et j’espère que cet accord pourra s’étendre à toutes les travées de cette assemblée, s’agissant d’un sujet qui touche à la vitalité démocratique de la République.

Des sous !

Il n’y a pas que les sous qui comptent, monsieur le sénateur !

Mais ça peut aider !

Il y a aussi des élus qui ne sont pas uniquement intéressés par l’argent, monsieur le sénateur !

Heureusement !

Évidemment, certains ne font pas de voyages à l’étranger, ils restent chez eux !

Le Gouvernement est prêt à saisir sans attendre l’occasion, la « fenêtre de tir » parlementaire que lui offre le groupe UMP en inscrivant cette proposition de loi à son ordre du jour réservé, pour faire avancer dès aujourd’hui le statut de l’élu. Nous compléterons le cas échéant ces dispositions à l’occasion de l’examen par le Sénat du projet de loi n° 61 ; nous en reparlerons.

Ces points de convergence nous permettent d’ores et déjà, de manière pragmatique et résolue, de réaliser une avancée concernant le statut de l’élu.

Je voudrais tout d’abord souligner ici l’excellence du travail réalisé par M. le rapporteur, le doyen Patrice Gélard.

Absolument !

Sur la base du texte de la proposition de loi déposée par Bernard Saugey et Marie-Hélène Des Esgaulx, il a entrepris de rapprocher les points de vue pour rendre possible l’adoption d’un texte, dans le temps imparti à cette séance réservée à l’initiative parlementaire. Pour le Gouvernement, le texte adopté par la commission va clairement dans le bon sens, monsieur le rapporteur.

Il en va ainsi de l’obligation faite aux collectivités d’informer, avec l’accord des élus concernés, les employeurs sur l’ensemble des garanties et droits offerts aux élus salariés. Cette disposition fait l’objet de l’article 4. Il en va de même dans le domaine de la formation des élus : dans l’esprit de ce que propose le projet de loi n° 61, l’effectivité du droit à la formation est renforcée.

L’article 5 met en place un plancher de dépenses de formation, fixé à 1 % pour toutes les collectivités, et accorde la possibilité d’un report des crédits d’une année sur l’autre, dans la limite de la durée du mandat.

Le régime indemnitaire des élus locaux est complété par des dispositions issues du projet de loi n° 61 qui donnent un peu de souplesse, dans le respect des contraintes budgétaires : il s’agit des articles 7 bis nouveau, 7 ter et 9 bis nouveau, ce dernier résultant d’un amendement déposé par Mme Gourault.

S’agissant des dispositifs d’accompagnement et de sortie de mandat, la proposition de loi, dans ses articles 8 et 9, étend le champ des bénéficiaires du droit à la suspension du contrat de travail ainsi que de l’allocation différentielle de fin de mandat : tous les maires et tous les adjoints aux maires des communes de plus de 10 000 habitants auront accès à ces dispositifs, alors que le seuil est actuellement fixé à 20 000 habitants. Il s’agit là d’une véritable avancée à laquelle le Gouvernement souscrit entièrement ; elle améliore potentiellement la situation de près de 5 000 adjoints aux maires supplémentaires.

Avec le même objectif de faciliter le retour à l’emploi après le mandat, votre commission a adopté un amendement tout à fait judicieux du rapporteur visant à prendre en compte les fonctions d’élus dans les dispositifs de validation des acquis de l’expérience. Cet amendement est donc devenu l’article 8 bis nouveau.

Enfin, l’article 10 de la proposition de loi, reprenant en cela une disposition du projet de loi n° 61, abaisse de dix-huit ans à douze ans, soit deux mandats au lieu de trois, la durée nécessaire pour obtenir l’honorariat. Il s’agit là d’une reconnaissance attendue et légitime de la nation envers ses élus locaux.

Je souhaiterais maintenant évoquer les articles 7 et 7 A du texte de la commission, relatifs au statut pénal des élus.

L’article 7 A tend à modifier la définition du délit de prise illégale d’intérêt. Le Gouvernement sait que la définition de cette infraction, qui peut sembler appréhender des situations bien différentes, fait l’objet de la préoccupation des élus. Cependant, la modification proposée constitue-t-elle la solution ?

Le Gouvernement appelle l’attention sur ce point qui suscite toujours des réactions circonspectes de la part de nos concitoyens. En effet, l’existence de cette infraction a une vertu préventive et est aussi un moyen de protéger l’élu. Modifier la définition de l’infraction risque de provoquer des interrogations et, surtout, d’ouvrir une nouvelle période d’incertitude jurisprudentielle, alors que la définition existant actuellement est bien établie et connue des élus et de leurs collaborateurs.

Enfin, dans le cadre du respect de nos obligations internationales relatives au respect de la probité dans la vie publique, une modification de l’incrimination de prise illégale d’intérêt ne manquerait pas de susciter des interrogations de la part des autres États signataires. Nous devons également nous poser cette question !

S’agissant du favoritisme, envisagé à l’article 7, le Gouvernement ne peut contester que la création d’un dol spécial, caractérisant le fait que l’élu n’a pas respecté les règles relatives aux marchés publics dans le but de favoriser l’un des candidats, apporterait une plus grande sécurité juridique aux élus dans cette matière complexe. En outre, la proposition d’aggraver les sanctions pénales dans ce cas montre que le législateur entend maintenir une grande fermeté à l’égard des comportements les plus blâmables. Mais cette réflexion avait été conçue à l’origine comme un élément d’une réforme plus globale du régime de responsabilité des élus.

Le Gouvernement n’est donc pas favorable à ces dispositions introduites par la commission des lois. Je sais que, lors de l’examen d’autres textes, le Sénat a déjà eu l’occasion d’en débattre et de s’y déclarer favorable. Le Gouvernement en prend acte, mais cette question devra être approfondie et débattue dans la suite de la procédure parlementaire…

Attendons la navette !

Bien entendu, monsieur le rapporteur ! Il faut poursuivre le dialogue afin de faire évoluer de manière consensuelle et pragmatique cette proposition de loi.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous l’aurez compris, le Gouvernement accueille favorablement les principales dispositions de la proposition de loi adoptée par votre commission des lois. En effet, ce texte nous offre l’occasion de témoigner dès aujourd’hui notre attachement aux élus de la République ; il permet des avancées réelles concernant le statut de l’élu ; il est, enfin, pleinement cohérent avec les positions défendues par le Gouvernement dans le cadre de la réforme territoriale. Voilà autant de raisons qui militent en faveur de l’adoption de cette proposition de loi, comme vous y invite la commission des lois !

La parole est à M. Yvon Collin.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je remercie nos collègues Bernard Saugey et Marie-Hélène des Esgaulx d’avoir déposé cette proposition de loi dont l’ambition, partagée me semble-t-il sur l’ensemble de nos travées, est de renforcer le cadre juridique et financier applicable à l’exercice des fonctions d’élu local.

Je tiens d’ailleurs à rendre ici hommage aux 500 000 élus qui, sur l’ensemble de notre territoire, exercent au quotidien leurs fonctions dans des conditions souvent difficiles, mais toujours en gardant à l’esprit la défense de l’intérêt général, a fortiori quand il s’agit d’élus bénévoles qui se battent pour faire vivre nos territoires ruraux ou les zones urbaines défavorisées.

Je regrette que cette proposition de loi, pour intéressante qu’elle soit, ne nous soit soumise qu’en fin de session, nichée parmi les textes que notre ordre du jour particulièrement chargé – pour ne pas dire surchargé – nous impose d’examiner avant la fin de nos travaux. Elle méritait sans doute plus de lumière.

Surtout, cette proposition de loi ne répond que très partiellement aux besoins des élus qui nécessiteraient la mise en œuvre d’un véritable statut de l’élu local. Faut-il rappeler que la réforme territoriale était supposée apporter une réponse globale, notamment avec le projet de loi n° 61 ? Nous risquons, en réalité, d’attendre longtemps la discussion de ce texte !

Il est finalement très regrettable de créer au forceps le conseiller territorial – nous en examinerons, la semaine prochaine, le dernier avatar – pour, paraît-il, diminuer le coût des élus, alors que, dans le même temps, les élus des plus petites collectivités se débattent dans des conditions financières difficiles pour faire vivre les services publics. Tout cela ne présage pas un avenir radieux pour nos territoires !

Pour en venir au cœur de la présente proposition de loi, il est certain que le principe de gratuité des fonctions électives municipales, affirmé à l’article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales, s’inscrit, à l’évidence, en contradiction avec l’engagement inhérent à ces mandats et le temps qui leur est consacré. M. le rapporteur l’a rappelé, le statut de l’élu résulte d’une lente, trop lente construction qui se résume, finalement, à une succession d’aménagements de ce principe.

Le Sénat, comme il est normal, est impliqué depuis longtemps dans cette réflexion. Je rappellerai, par exemple, le rapport du groupe de travail constitué en 1978 autour de notre ancien collègue Roger Boileau, qui soulignait déjà la difficulté de concilier la vie élective, la vie professionnelle et la vie personnelle.

En 1982, le rapport Debarge, du nom d’un autre de nos anciens collègues, avait mis l’accent sur la formation de tous les élus, la revalorisation substantielle des indemnités, le droit à une retraite décente, l’assouplissement du régime des autorisations d’absence, les crédits d’heures et la réinsertion sociale de l’élu en fin de mandat. La loi du 3 février 1992, qui constitue aujourd’hui, avec la loi du 27 février 2002, l’essentiel du statut de l’élu local, s’est très largement inspirée des conclusions de ce rapport.

Force est de constater que les besoins des élus sont aujourd’hui importants, particulièrement en matière de droit à la formation, au vu du rythme d’évolution des normes imposées aux collectivités. Sur ce point, la lecture du rapport de notre collègue Éric Doligé sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales est aussi instructive qu’édifiante. Nous ne pouvons pas continuer à produire autant de normes, a fortiori de façon aussi évolutive et rapide, et exiger des petites communes qu’elles appliquent avec célérité le droit de la République. D’ailleurs, il est certain que la réforme territoriale n’apportera aucune amélioration sur ce point – du moins, je ne le crois pas.

C’est finalement pour les élus de ces petites collectivités que l’écart entre les besoins et les moyens est le plus grand, et donc le plus préjudiciable à l’intérêt public local. Combien d’élus de petites communes préfèrent ne pas percevoir leurs indemnités plutôt que de grever le budget municipal ? Combien choisissent de ne pas se faire rembourser les frais exposés sur leurs deniers personnels ? Combien sont contraints de renoncer à leurs autorisations d’absence pour ne pas porter préjudice à leur carrière professionnelle ? À l’évidence, beaucoup trop ! Cette situation explique également que nombre d’entre eux n’exercent qu’un seul mandat avant d’y renoncer, découragés par des conditions d’exercice qu’ils jugent trop lourdes et trop contraignantes.

Je me réjouis néanmoins que la présente proposition de loi tende à rapprocher la condition matérielle des élus des communes de moins de 3 500 habitants de celle des élus des autres communes, particulièrement en ce qui concerne les droits sociaux des élus dans le cadre de leur activité professionnelle. Tout comme mes collègues du groupe du RDSE, je souscris aux modifications adoptées par la commission des lois, notamment celles qui sont relatives au plancher des crédits de formation et au régime indemnitaire des élus des communes de moins de 1 000 habitants et des délégués communautaires.

Pour ce qui concerne la complexification de l’environnement juridique des collectivités locales, je soutiendrai bien évidemment les dispositions relatives à la clarification des délits de prise illégale d’intérêt et de favoritisme, introduites par M. le rapporteur et par notre collègue Pierre-Yves Collombat. Sur l’initiative de mon groupe, plus exactement sur celle de notre collègue Anne-Marie Escoffier, le Sénat avait déjà repris, dans la proposition de loi de simplification du droit, la formulation de la proposition de loi de notre collègue Bernard Saugey visant à réformer le champ des poursuites de la prise illégale d’intérêt des élus locaux, voté ici même à l’unanimité le 24 juin 2010. Nous espérons, monsieur le ministre, que l’Assemblée nationale comprendra enfin le message que nous lui adressons une nouvelle fois aujourd’hui.

Mes chers collègues, nous sommes tous conscients du fait que les milliers d’élus locaux, la plupart bénévoles, sont des acteurs incontournables de la vie sociale de notre pays. Cette proposition de loi se veut modeste dans son objet, mais apportera, à n’en pas douter, de nouveaux droits à ces élus : il s’agit donc d’une avancée. L’ensemble du groupe du RDSE la votera donc, tout en attendant avec impatience la grande réforme du statut de l’élu local qui doit accompagner toute réforme des collectivités territoriales et qui, plus que jamais, s’avère nécessaire !

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la création d’un véritable statut de l’élu local joue jusqu’à ce jour l’arlésienne. Il est tout à fait regrettable que la proposition de loi qui nous est soumise aujourd’hui ne fasse pas avancer le débat, à l’heure où la réforme des collectivités territoriales condamne ce statut.

Cet impératif ne peut se contenter d’une simple loi d’affichage et d’opportunité, discutée dans la perspective de la campagne précédant les élections sénatoriales.

Le statut de l’élu, envisagé dès les premières lois de décentralisation comme un pilier indispensable de sa mise en œuvre, s’affirme avant tout comme une exigence démocratique.

Tout citoyen doit pouvoir être candidat à une élection politique. Or, force est de constater que, encore aujourd’hui, les assemblées élues ne sont pas le reflet de notre société.

Si la loi reconnaît un certain nombre de droits aux élus locaux, l’ensemble de ces droits ne suffit pas à sécuriser les élus déjà en poste ou à renforcer l’attractivité du mandat local.

Pour permettre de réelles avancées, l’évolution du statut de l’élu doit concerner l’ensemble des élus locaux et non pas les seuls membres des exécutifs. À l’encontre de toute professionnalisation de la vie politique, il s’agit à notre sens de donner au plus grand nombre de nos concitoyens les moyens d’exercer un mandat d’élu sans préjudice pour leur vie personnelle ou professionnelle.

Dans cette optique, les sénateurs communistes ont déposé dès 1989 une proposition de loi sur les fonctions électives. Depuis, nous n’avons cessé de tenter d’améliorer les dispositifs, afin de les rendre toujours plus conformes aux attentes des élus et de nos concitoyens.

Nos propositions allaient beaucoup plus loin que la proposition de loi qui nous est soumise aujourd’hui. Ce n’est pas en donnant une médaille aux élus ou en les faisant bénéficier plus tôt de l’honorariat que nous renforcerons l’attractivité des mandats locaux !

Une sécurité matérielle et professionnelle, une formation et une clarification du statut juridique et des responsabilités de l’élu local sont des conditions indispensables à la constitution d’un tissu électif diversifié et actif.

Pour notre part, nous estimons que le statut de l’élu se doit de favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives. En effet, nous savons tous ici que, si les femmes sont éligibles, elles sont peu nombreuses à être élues et, en tout cas, se retrouvent rarement à la tête des exécutifs.

Les diverses mesures législatives censées favoriser l’accès des femmes aux mandats locaux sont cantonnées à celles qui favorisent la parité. Ce sont là des mesures quantitatives bien insuffisantes, insignifiantes, voire méprisantes. Le mode de scrutin choisi pour l’élection des conseillers territoriaux dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales est le témoignage récent de ce mépris qui perdure.

Le scrutin uninominal à deux tours, en plus de saborder l’objectif constitutionnel de parité, s’inscrit à contre-courant de la dynamique de représentation des femmes en politique. L’exclusion des femmes sera indubitablement la conséquence directe de votre réforme, en tant qu’elle remet aussi en cause le principe de parité dans les exécutifs régionaux.

Nous souhaitons pour notre part que le mode de scrutin proportionnel soit étendu à l’ensemble des élections locales, car ce mode de scrutin demeure le seul qui garantisse pleinement la représentation du peuple et la présence à parité des hommes et des femmes dans les assemblées locales.

Par ailleurs, les fonctionnaires sont objectivement davantage représentés que les salariés dans les fonctions électives locales. Cette situation s’explique particulièrement par le fait que, en dépit des garanties légales, le rapport joue en défaveur du salarié, rarement en situation de négocier ses disponibilités et sur lequel plane la menace de la perte d’emploi.

Il faudrait donc envisager que les pertes de salaires liées aux absences soient intégralement compensées à l’aide de la mise en place d’un fonds de péréquation pour les entreprises qui seraient les plus pénalisées, à l’instar de ce que prévoyaient nos propositions.

Il faudrait en outre envisager que les frais engagés, notamment ceux qui sont liés aux gardes d’enfants – cela intéresse surtout les jeunes élus – soient remboursés, à l’instar de ce que prévoyaient également nos propositions.

Il s’avère tout aussi nécessaire que les compétences acquises par les élus locaux soient reconnues de façon effective afin de favoriser leur retour à l’emploi.

Voilà autant de mesures indispensables au renforcement de l’attractivité du mandat local mais qui ne figurent pas, hélas ! dans la proposition de loi qui nous est soumise. Compte tenu de ces faiblesses, notre groupe s’abstiendra sur ce texte. §

La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je tiens tout d’abord à remercier Bernard Saugey et Marie-Hélène Des Esgaulx de leur proposition de loi visant à renforcer l’attractivité et à faciliter l’exercice du mandat local.

Sous l’autorité du président de la commission des lois, Jean-Jacques Hyest, et du rapporteur, Patrice Gélard, nous avons bien travaillé. Au-delà de l’approbation, de la modification ou de l’ajout d’un certain nombre d’articles qui nous paraissaient nécessaires à l’application rapide du texte, l’examen en commission a également montré qu’il faudrait un jour s’atteler à un travail complet, c'est-à-dire reprendre l’ensemble des articles du code général des collectivités territoriales et les rassembler en un ensemble clair, structuré et cohérent.

Comme l’a dit tout à l’heure M. le rapporteur, un statut de l’élu existe, mais nous aurions besoin d’une vision plus rassemblée, d’une codification spécifique afin d’y voir plus clair. Il me paraît nécessaire de pouvoir, à l’avenir, nous référer à un code précis.

La commission a supprimé plusieurs articles, dont l’article 1er, pour tenir compte de l’arrivée de nouveaux élus. Nous allons ainsi examiner bientôt – nous le supposons tout au moins – le projet de loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région, la loi précédemment votée ayant été invalidée par le Conseil constitutionnel pour ne pas avoir été présentée en première lecture au Sénat. Ce n’est pourtant pas faute de vous avoir prévenus à cet égard !

Les conseillers territoriaux vont donc revenir sur le tapis, monsieur le ministre !

La commission a donc supprimé l’article 1er, disais-je, pour tenir compte de l’arrivée de nouveaux élus, notamment des conseillers territoriaux.

Comme l’a indiqué le doyen Gélard, des amendements ont été rejetés en vertu de l’article 40 de la Constitution. Nous avons également veillé à ne pas empiéter sur le fameux projet de loi n° 61, …

L’arlésienne !

… qui nous donnera l’occasion de revenir sur la manière d’élire les conseillers communautaires mais aussi, je l’espère, d’apporter quelques précisions sur la loi de réforme des collectivités territoriales.

Le doyen Gélard a rappelé les décisions que nous avions intégrées. Il a eu la gentillesse d’évoquer l’amendement que j’ai défendu, accepté par la commission des lois, sur lequel je voudrais revenir quelques instants.

Comme vous le savez, la France compte de nombreuses communes de moins de 1 000 habitants, dans lesquelles les élus, en particulier les maires, ne disposent pas d’un entourage administratif très important et sont donc extrêmement occupés.

J’ai pu constater dans mon département – et ailleurs, bien entendu – qu’un certain nombre d’élus n’osaient pas demander à percevoir l’indemnité qui leur revenait, les maires précédents ne l’ayant pas fait, et que cela constituait un handicap pour renouveler le personnel des petites communes.

Les jeunes actifs, en particulier, qui doivent trouver du temps, parfois sur leur travail, sont gênés dans l’exercice de la fonction de maire. Les maires des communes de moins de 1 000 habitants ne sauraient être uniquement des retraités ou des personnes disposant de moyens financiers suffisants.

En tout état de cause, l’État verse une dotation particulière relative à l’exercice des mandats locaux aux communes de moins de 1 000 habitants. Certes, toutes les communes ne sont pas concernées, puisque cette dotation est liée notamment au potentiel fiscal. Toutefois, en 2010, 23 353 communes en ont bénéficié, soit 87, 64 % des communes de moins de 1 000 habitants.

Cette dotation, mise en place par la loi du 3 février 1992, relative aux conditions d’exercice des mandats locaux, est versée par l’État aux petites communes rurales pour les aider à payer les indemnités des maires. Il est donc tout à fait légitime de prévoir, pour les communes de moins de 1 000 habitants, l’automaticité de la fixation du montant de l’indemnité, afin d’éviter le passage par une délibération du conseil municipal, qui pose parfois des problèmes dans les petites communes.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le statut de l’élu local n’existe pas, et pourtant nous l’avons tous rencontré, en tout cas ses effets réels dans l’essentiel des domaines de préoccupation des élus locaux.

Ces préoccupations sont, globalement, de trois ordres.

Tout d’abord, les élus locaux doivent disposer de la disponibilité nécessaire à leur action et à l’autonomie de leurs décisions. Cela suppose des indemnités et une disponibilité temporelle suffisante.

Ensuite, ils doivent bénéficier d’une sécurité juridique et matérielle minimale. Les élus étant responsables de tout et risquant donc un jour d’être coupables de quelque chose, le minimum serait qu’ils ne se voient pas opposer des motifs d’incrimination vagues et qu’il soit tenu compte de la spécificité de leur situation.

Leur mandat étant temporaire, la moindre des choses serait qu’ils disposent de sécurité en matière sociale en cours d’exercice et lors de la cessation de celui-ci, qu’il s’agisse d’un départ à la retraite ou d’une reprise d’activité.

Enfin, corollaire de l’assurance d’exercer leur mandat dans de bonnes conditions, les élus sont tenus à l’obligation de consacrer le temps nécessaire à l’exercice de leur mandat – c’est le problème du cumul –, à une obligation de formation, de transparence et de démocratie envers les citoyens mais aussi envers l’opposition.

Dans ces trois domaines, la proposition de loi de nos collègues Bernard Saugey et Marie-Hélène Des Esgaulx apporte sa pierre à l’édifice en construction, pierre retaillée par la commission des lois et son rapporteur. Notre groupe y apportera sa contribution avec les amendements que nous examinerons dans quelques instants.

Je parle évidemment des amendements qui viendront en discussion et non de ceux que le « Saint-Office financier » a passés à la trappe de l’article 40 ! Ils ont disparu, se sont volatilisés, ce qui dispensera le Gouvernement et sa majorité, à la veille d’un cycle électoral décisif, de donner un contenu sonnant et trébuchant à leurs intentions qui, par définition, ne peuvent être que bonnes ! On discutera donc seulement de ce qui ne coûte rien ou si peu que, précisément, on pourra en parler.

Les marchés et les générations futures seront contents. Quant aux élus locaux, ils le seront probablement moins, mais ils ont appris à être patients et, grâce à cette loi, ils obtiendront plus facilement une médaille, avec les louanges qui vont avec !

Nous ne parlerons donc pas de l’amendement déposé sur l’initiative de notre collègue Jean-Marc Todeschini, qui tend à fixer au maximum légal l’indemnité allouée aux maires des communes de moins de 3 500 habitants. Nous devrons nous limiter aux communes de moins 1 000 habitants, grâce à l’amendement de Jacqueline Gourault, repris par la commission, et qui a échappé par miracle à l’article 40.

Mme Jacqueline Gourault. Ce n’est pas la peine de le faire remarquer !

Nous ne parlerons pas non plus de la revalorisation des indemnités des maires des communes de moins de 3 500 habitants, proposée dans l’un de nos amendements. Comme M. le ministre l’a rappelé, un mandat est d’autant plus beau qu’il ne coûte pas cher.

Nous n’évoquerons pas non plus la création d’un fonds de péréquation des dépenses de formation, qui aurait pourtant permis de doper la formation des élus ruraux, laquelle tourne actuellement au ralenti. La création d’un tel fonds aurait notamment facilité le financement d’actions en situation plutôt que dans des centres éloignés et hors sol. Les dépenses de formation étant déjà inscrites dans les budgets, on pourrait se demander pourquoi l’article 40 a été invoqué si on ne connaissait pas déjà la réponse : il n’y a rien à comprendre !

La preuve en est que la proposition de la commission de fixer un plancher des dépenses de formation et de reporter les sommes non dépensées sur l’exercice suivant a bénéficié, elle, d’un nihil obstat bienveillant. C’est pourtant là créer une dépense supplémentaire…

Cerise sur le gâteau, l’amendement n° 26 du groupe socialiste a, lui, été déclaré recevable. Je rappelle qu’il tend à reprendre les planchers des dépenses prévus par la proposition de loi initiale, lesquels étaient plus élevés que ceux qui ont été retenus par la commission des lois, et à instaurer un mécanisme de péréquation, par l’intermédiaire d’un Conseil national de la formation des élus locaux, lequel nous paraissait bienvenu. Sans doute la commission des finances a-t-elle eu un moment d’égarement...

Enfin, nous ne discuterons pas non plus de la proposition de notre collègue Roland Povinelli tendant à autoriser les élus ayant cessé d’exercer leur activité professionnelle au profit de leur mandat à cotiser au régime de retraite par rente.

Le ministre du budget nous l’a récemment rappelé : « Nous devons maintenir notre AAA. » Les élus locaux coûtent cher : circulez, il n’y a rien à voir !

Heureusement, nous examinerons plusieurs propositions ou amendements dont la mise en œuvre ne coûterait rien.

Ainsi, afin d’accroître la disponibilité des élus locaux, le texte initial de Bernard Saugey et de Marie-Hélène Des Esgaulx instaurait le droit à un congé électif au bénéfice des salariés candidats aux élections municipales dans les communes comptant jusqu’à 3 499 habitants, disposition que le groupe socialiste a souhaité étendre aux communes comptant jusqu’à 500 habitants ; mais cet article a été supprimé par la commission, sur proposition de M. le rapporteur.

Par ailleurs, nous proposons d’étendre les crédits d’heures à l’ensemble des conseillers municipaux, quelle que soit la taille de leur commune, et le droit à suspension du contrat de travail à l’ensemble des conseillers généraux et régionaux titulaires d’une délégation, ainsi qu’aux adjoints des communes de plus de 3 500 habitants.

Plusieurs de nos propositions visent à sécuriser les conditions d’exercice du mandat, matériellement et juridiquement.

Deux propositions, reprises par la commission des lois, tendent à préciser le champ d’application du délit de favoritisme – c’est l’article 7 – et de la prise illégale d’intérêts – c’est l’article 7 A nouveau. Cette dernière proposition ayant déjà été adoptée deux fois à l’unanimité par le Sénat sans qu’il y ait été donné suite, on se demande ce qu’il en adviendra cette fois.

Nous proposons également d’étendre le bénéfice de l’allocation de fin de mandat aux adjoints des communes de plus de 3 500 habitants. Une autre de nos propositions porte sur l’information des employeurs.

L’amendement proposé par Virginie Klès, qui vise à étendre le bénéfice de la médecine du travail aux élus ayant cessé leur activité professionnelle, et celui de Marc Daunis, qui tend à améliorer le régime d’indemnisation des conseillers municipaux chargés de mandats spéciaux par le conseil, vont dans la même direction.

Les élus ont des devoirs. Outre celui de se former – je ne reviens pas sur ce qui a déjà été dit à ce sujet –, ils doivent être candidats pour être élus. Je rappelle que faire acte de candidature n’est pas obligatoire dans les communes de moins de 3 500 habitants, ce qui donne lieu parfois à des manipulations extrêmement intéressantes : ainsi un même candidat peut-il figurer sur deux listes adverses. Faire acte de candidature doit donc être une obligation. Tel est le sens de l’un des amendements de notre collègue Jean-Marc Todeschini. J’ajoute qu’il s’agit là d’une revendication ancienne de l’Association des maires ruraux de France.

Selon moi, le renforcement de la démocratie locale devrait aussi passer par une extension des possibilités d’information des conseillers municipaux, qu’ils appartiennent à la majorité ou à l’opposition.

Dernière proposition, et non la moindre : il serait logique d’inclure dans la liste des mandats électoraux auxquels s’applique la règle de non-cumul des mandats les fonctions de président d’un EPCI de plus de 30 000 habitants et de vice-président d’un EPCI de plus de 100 000 habitants. Que les fonctions de maire d’une commune de 3 501 habitants soient prises en compte, mais pas celles de président d’une communauté urbaine d’un million d’habitants est tout de même un peu incongru.

Cette proposition de loi, si elle est adoptée, permettra d’améliorer les conditions d’exercice du mandat local, d’autant plus, mes chers collègues, que vous ferez bon accueil à nos amendements ! Cependant, un authentique statut de l’élu local, formé d’un ensemble de dispositions cohérentes et faisant sens, fera toujours défaut.

Il aura fallu attendre la loi du 24 juillet 1952 pour qu’un véritable, mais misérable, régime indemnitaire des élus locaux voie le jour. Vingt ans plus tard, la loi du 22 décembre 1972 a permis aux élus locaux de bénéficier d’une retraite sous le régime des agents non titulaires des collectivités. Comme si les élus étaient des contractuels ! Malgré le rapport Debarge du 29 janvier 1982, qui a fait franchir à la réflexion un saut qualitatif, il aura fallu dix ans supplémentaires pour qu’un progrès décisif soit accompli, grâce à la loi du 3 février 1992. Une avancée nouvelle a été permise en février 2002, grâce à la loi relative à la démocratie de proximité.

Vous aurez remarqué que, depuis quarante ans, c’est à des gouvernements de gauche que l’on doit, à quelques broutilles près, l’essentiel des améliorations des conditions d’exercice des mandats locaux : 1982, 1992, 2002. Si le tempo est respecté, il devrait se passer quelque chose en 2012 !

En attendant, nous voterons la proposition de loi qui nous est aujourd'hui soumise.

La parole est à Mme Marie-Hélène Des Esgaulx.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, la récente loi de réforme des collectivités territoriales a mis en lumière le grand chantier de décentralisation auquel nous sommes aujourd'hui confrontés.

En effet, cela fait maintenant près de trente ans que la loi Defferre du 2 mars 1982 supprimant la tutelle administrative régit nos collectivités territoriales. Celle-ci est l’emblème d’un processus de décentralisation voulu par nos gouvernements depuis les années soixante-dix, processus qui a entièrement modifié la fonction non seulement de nos collectivités territoriales, mais aussi de nos élus.

Il me semble donc aujourd'hui plus qu’approprié de revoir la fonction d’élu afin qu’elle puisse être plus en adéquation avec les évolutions qu’elle a connues et les nouvelles charges de travail qu’elle implique. C’est du reste la reconnaissance du rôle accru de l’élu local qui justifie à mon sens l’instauration d’une compensation nécessaire pour garantir l’égal accès de tous au mandat électif.

Cependant, la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui ne vise pas à mettre en place un nouveau statut de l’élu local. Envisagé expressément par les lois de décentralisation, un tel statut s’est révélé difficile à mettre en œuvre, compte tenu de l’hétérogénéité qui caractérise la communauté des élus, mais aussi du coût qu’une telle réforme entraînerait. Un tel coût semble en effet, aujourd'hui, incompatible avec les restrictions budgétaires que la conjoncture mondiale nous impose. Un nouveau statut sera pourtant nécessaire, tôt ou tard.

C’est dans ces conditions et pour l’ensemble de ces raisons que mon excellent collègue Bernard Saugey et moi-même avons formulé des propositions afin de tenter de faciliter l’exercice du mandat local et de le rendre plus attractif.

Il s’agit de donner une nouvelle image des élus dans nos collectivités territoriales, mais aussi de former ces derniers au nombre grandissant de tâches qui leur sont confiées. En effet, les élus sont passés d’une fonction de simple représentation à celle de gestionnaire : ils doivent désormais être attentifs aux préoccupations des citoyens, mettre en place des politiques publiques de premier plan et gérer des budgets chaque année plus importants.

Dès lors, la question se pose : la loi ne devrait-elle pas prévoir les moyens et les outils nécessaires à l’accomplissement de ces tâches importantes ?

La proposition de loi que mon collègue Bernard Saugey et moi-même vous présentons aujourd'hui pourrait permettre de combler ce néant législatif grâce à la fixation d’un « plancher bas » en matière de droit à la formation ; ce faisant, le droit à la formation deviendrait aussi un devoir.

L’objectif recherché est une meilleure mise en place des politiques publiques à l’échelon local, mais aussi un renforcement de l’attractivité de la fonction d’élu. Il faut en effet redorer l’image de cette fonction et mettre en avant le fait que l’élu a des devoirs auxquels il doit se contraindre.

C’est bien dans cette optique que nous souhaitons encadrer plus strictement le favoritisme, qui, outre le fait qu’il est de nature à ternir l’image de l’élu, met en cause la sécurité juridique des élus de bonne foi.

Cette proposition de loi vise également à rappeler que les élus locaux sont bien les acteurs fondamentaux de notre contrat social et à tenter de contrer le désenchantement à l’égard de la fonction élective que l’on constate depuis quelques années dans notre pays.

En somme, il s’agit, grâce à des propositions concrètes, de rappeler à tous les citoyens que l’élu a non seulement un certain nombre de droits, mais aussi des devoirs, une tâche à accomplir, et ce au nom de l’intérêt général.

Je ne reviendrai pas en détail sur les différents articles de ce texte, mais je tiens à préciser qu’il tend vers une plus grande information, une meilleure protection et une formation plus importante des élus locaux. J’insisterai particulièrement sur ce dernier point, qui est selon moi majeur.

Faciliter l’exercice du mandat local passe à l’évidence par le développement et l’amélioration de la formation des élus, notamment dans les petites et moyennes communes. Il faut inciter les élus locaux à se former et faciliter notamment l’accès à la formation des élus des communes les plus pauvres, afin qu’il n’y ait pas de rupture d’égalité. La formation de tous les élus, quelle que soit la collectivité à laquelle ils appartiennent – conseil municipal, conseil communautaire, conseil général, conseil régional – et qu’ils soient de la majorité ou minoritaires, doit aujourd'hui être considérée comme un impératif.

Aujourd'hui déjà, les frais afférents à cette formation représentent une dépense obligatoire pour les collectivités locales, à condition que l’organisme dispensateur de la formation soit agréé par le ministère de l’intérieur.

Cependant, le Conseil national de la formation des élus locaux a mis en évidence dans ses rapports annuels, depuis déjà une dizaine d’années, la faible mobilisation de crédits de formation pour les élus locaux.

J’attire votre attention, monsieur le ministre, sur la situation des petites communes, qui ont dans ce domaine des capacités de financement trop modestes. Il me semble indispensable, face à l’insuffisante mobilisation des crédits de formation, de faire de ces dépenses des dépenses obligatoires, susceptibles d’être inscrites d’office.

Notre proposition de loi vise donc à renforcer les crédits dédiés à la formation des élus locaux de façon à établir un socle de budget de formation plus solide, par l’instauration d’un plancher de dépenses de formation, fixé par rapport au montant total des indemnités que perçoivent les élus des collectivités.

Je regrette que nous ne soyons pas allés plus loin concernant la mutualisation des budgets de formation, mutualisation qui a d’ailleurs été introduite par la loi du 13 février 2002. Une mutualisation dans ce domaine permettrait, d’une part, aux élus des communes les plus pauvres d’accéder à une formation – il n’y aurait ainsi pas de rupture d’égalité – et, d’autre part, à des élus ayant de forts besoins en formation d’avoir recours aux crédits non utilisés par leurs collègues.

Certaines communes jugent qu’elles sont trop pauvres pour former leurs élus. Parallèlement, de grandes collectivités territoriales votent des budgets de formation qu’elles ne dépensent pas en totalité, voire pas du tout.

Je rappelle – mais chacun le sait ici – que plus une collectivité est petite, plus la tâche des élus est difficile, faute de moyens techniques et humains. C’est la raison pour laquelle instaurer une mutualisation entre collectivités des crédits de formation non dépensés a du sens. Il faudra, monsieur le ministre, mes chers collègues, revenir sur ce point.

On pourrait imaginer un système de mutualisation des budgets de formation non dépensés dont le fonctionnement serait proche de celui qui est en vigueur en matière de formation professionnelle continue, grâce à la création d’un fonds qui serait géré à l’échelon départemental ou régional par un organisme regroupant des élus des communes, des départements et des régions. J’aimerais, monsieur le ministre, que cette position soit prise en compte dans le futur projet de loi n° 61.

Par ailleurs, j’attire votre attention sur l’importance de l’annualisation des budgets de formation des élus. On constate en effet que certaines collectivités territoriales comptabilisent le droit à la formation sur l’ensemble du mandat au lieu de l’annualiser.

Si les collectivités territoriales ont l’obligation de délibérer en début de mandature pour fixer les orientations en matière de formation de leurs élus et, chaque année, pour déterminer l’utilisation des crédits de formation, le principe de l’annualisation n’est pas réellement affirmé.

Cela permettrait pourtant d’éviter que certains élus ne dépensent lors de la première année de leur mandat, sans le savoir, la totalité du crédit de formation qui leur est imparti pour l’ensemble du mandat.

En outre, il serait tout à fait justifié que la collectivité informe chaque élu personnellement, en début d’année, du montant de son droit à la formation pour l’année civile.

Ces propositions pourraient donc, à mon sens, faire l’objet d’une prochaine étape.

Le dernier point que je souhaite évoquer est celui de l’importance du libre choix par l’élu de son institut de formation, étant entendu que celui-ci doit être agréé par le ministère de l’intérieur pour la formation des élus locaux.

On observe en effet que, dans un certain nombre de collectivités, l’exécutif ou l’administration impose un institut de formation aux élus, alors que le module de formation ne correspond pas toujours à leur besoin réel. C’est peut-être là l’une des raisons pour lesquelles certains élus renoncent à leur formation.

Il est donc souhaitable que le principe de libre choix par l’élu de son institut de formation soit inscrit dans la loi.

Ces questions sont essentielles si nous voulons ensemble, monsieur le ministre, faire évoluer la fonction de l’élu local.

La proposition de loi que Bernard Saugey et moi-même vous présentons aujourd’hui constitue, à nos yeux, une étape dans le cadre de l’adaptation nécessaire du mandat local. Il sera néanmoins indispensable d’aller encore plus avant lors de l’examen du projet de loi qui parachèvera la grande réforme territoriale : le projet de loi n° 61 dont nous appelons la discussion de nos vœux.

Je voudrais naturellement rendre hommage au travail de la commission des lois et de son éminent rapporteur, Patrice Gélard, dont nous connaissons les grandes compétences en matière de collectivités territoriales et dont les observations pertinentes ne peuvent que rendre plus efficaces les mesures présentées dans cette proposition de loi.

Ce texte pourrait représenter le début d’une réelle réforme de la fonction d’élu et de l’image de celui-ci, qui ne pourra qu’être restaurée par les obligations de formation qui lui seront imposées. Cette réforme pourrait déboucher sur une meilleure mise en place des politiques publiques locales, dont la gestion devient de plus en plus technique.

C’est bien dans ce sens que cette proposition de loi me paraît indispensable.

J’ai bien noté que certaines questions trouveront mieux leur place dans le cadre du projet de loi n° 61 relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale. Cependant, monsieur le ministre, nous aimerions être sûrs que ce texte sera inscrit à l’ordre du jour des travaux du Sénat dans un délai raisonnable. Je remercie donc le Gouvernement de faire son possible en ce sens.

Les lois de décentralisation ont confié aux élus locaux de nouvelles compétences, leur conférant par là même des responsabilités éminentes dans la prise en charge des besoins de leurs administrés. Ils doivent aujourd’hui répondre à la multiplication des missions qui leur sont assignées et aux attentes de plus en plus grandes de la population, notamment en matière d’environnement ou de sécurité. Notre responsabilité – elle concerne en effet particulièrement le Sénat – est de les accompagner sur ce chemin.

Telles sont les raisons pour lesquelles, mes chers collègues, je vous remercie de réserver un accueil favorable à cette proposition de loi certes modeste mais qui s’inscrit dans le droit fil de la réforme territoriale. Elle apporte sa contribution à l’amélioration du statut de l’élu local en faveur d’une plus grande vitalité de la démocratie locale, et préfigure surtout des réformes d’envergure à venir.

La parole est à M. Michel Houel.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, il existe en France, à la différence de la situation qui prévaut dans les pays anglo-saxons, une défiance traditionnelle et spontanée envers les élus. Les élus y ont toujours été contestés.

Cette défiance va – hélas ! – grandissant, bien que les élus locaux, notamment les maires, conservent une popularité importante. Cette défiance s’explique par l’enthousiasme croissant des médias pour le spectaculaire et par l’acharnement de certains juges qui, se parant de l’habit du chevalier blanc, mènent de véritables offensives contre les élus.

S’ajoute à cette crise de défiance une transformation de la fonction d’élu local sous l’effet des importants transferts de compétences liés aux lois de décentralisation. Ces transferts font peser sur l’élu d’innombrables responsabilités, exigeant une disponibilité de tous les instants. Ils l’obligent à d’importants sacrifices familiaux et professionnels afin de se consacrer pleinement à la chose publique. Ils lui imposent enfin d’appréhender un vaste éventail de règles et de normes qui s’est élargi dans tous les domaines.

Ainsi, mes chers collègues, nous assistons aux prémices d’une crise des vocations, particulièrement dramatique dans les petites communes, crise qui menace la vitalité de notre démocratie.

Je souscris donc pleinement à la proposition de loi déposée par Bernard Saugey et Marie-Hélène Des Esgaulx, qui vise à renforcer l’attractivité du mandat local et à en faciliter l’exercice.

L’élu local doit être en mesure de libérer le temps nécessaire à l’exercice de son mandat, de faire face sans drame aux aléas de l’élection, de pouvoir subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille et, enfin, de pouvoir bénéficier, s’il le désire, d’une formation.

Enfin – c’est sur ce point que j’aimerais concentrer mon propos –, il doit pouvoir compter sur un régime de retraite adapté pour envisager l’avenir sans appréhension.

Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je voudrais attirer votre attention sur la différence de traitement existant entre les élus ayant cessé leur activité professionnelle pour se consacrer exclusivement à leur mandat et les élus ne l’ayant pas cessée.

Les premiers sont affiliés, pour leur retraite de base, à l’assurance vieillesse du régime général de la sécurité sociale. Par ailleurs, au même titre que les seconds, ils sont également affiliés à l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques, l’IRCANTEC.

En revanche, alors qu’ils ont consenti d’importants sacrifices pour se dévouer entièrement à leurs concitoyens, ils ne peuvent pas acquérir de droits à pension auprès du régime de retraite par rente, comme le Fonds de pension des élus locaux, le FONPEL, ou la Caisse autonome de retraite des élus locaux, la CAREL.

Pour pallier cette injustice, il serait souhaitable d’autoriser ces élus à cotiser au régime de retraite par rente géré dans le cadre du FONPEL ou de la CAREL. C’était l’objet d’un amendement de mon collègue Antoine Lefèvre. Frappé d’irrecevabilité financière au titre l’article 40 de la Constitution, il ne peut faire l’objet d’un examen ni en commission ni en séance.

Monsieur le ministre, vous connaissez bien cette situation. Vous vous en étiez d’ailleurs ému en déposant, il y a certes longtemps, une proposition de loi allant dans ce sens.

Je crois m’en souvenir !

Je vous demande donc si le Gouvernement envisage de réparer cette injustice.

Pour conclure cette intervention, je voudrais rendre hommage aux élus locaux dont la Haute Assemblée connaît bien les difficultés, puisque beaucoup d’entre nous exercent des responsabilités locales.

Nous savons la solitude de l’engagement local, surtout dans les petites communes. Nous savons les difficultés à répondre aux attentes croissantes de nos concitoyens. Nous savons enfin la quasi-impossibilité de concilier vie familiale, vie professionnelle et mandat.

Je voudrais également rendre hommage à ces élus locaux qui, pour soulager le budget de leur commune, renoncent à leurs indemnités. À ce titre, monsieur le ministre, ils ne peuvent cotiser à aucune caisse de retraite.

Je voudrais aussi rendre hommage à ces élus locaux qui, ayant perdu leur emploi durant leur mandat, se trouvent dans une situation ubuesque, puisqu’ils sont obligés de pointer à Pôle emploi alors qu’ils sont en charge d’une part de l’avenir de la France !

Enfin, je voudrais rendre hommage à ces élus qui consentent d’énormes sacrifices pour perpétuer une certaine idée de ce qu’est la France.

La parole est à M. Alain Anziani.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je débuterai mon intervention par quelques observations.

Tout d’abord, je voudrais dire tout le bien que je pense de cette proposition de loi. C’est une initiative pertinente et bienvenue.

Cependant, j’ajoute immédiatement qu’elle est d’autant plus bienvenue qu’elle intervient après deux ans de débats sur la réforme territoriale, qui ont laissé un goût amer aux élus locaux. Elle exprime comme un remords, après toutes les accusations qui ont pu être lancées contre les différents élus à l’occasion de cette réforme.

Le Sénat cherche à se rattraper !

Il s’agit donc d’un texte de complément, qui ne parviendra cependant pas à adoucir les effets de la réforme territoriale.

À ce titre, je voudrais signaler à M. le ministre que démonstration est faite des difficultés occasionnées par la réforme territoriale. Nous sommes en effet tous confrontés aux nombreuses interrogations suscitées par le redécoupage de la carte intercommunale.

Monsieur le ministre chargé des collectivités territoriales nous a certes apporté quelques précisions. Néanmoins, il demeure nécessaire de redéfinir les pouvoirs du préfet.

Il y a à l’évidence une contradiction : on veut rendre plus attractif le mandat local mais on diminue en même temps le pouvoir de l’élu local au profit du représentant de l’État ! Il se pose à ce sujet des questions simples pour lesquelles nous n’avons pas de réponse ! J’ai d’ailleurs posé une question écrite au ministre chargé des collectivités territoriales sur les modalités d’adoption du futur schéma départemental de coopération intercommunale et la notion de « proposition alternative au projet du préfet », et j’attends toujours la réponse.

Je vous pose la question directement, monsieur le ministre : qu’est-ce qu’une « proposition alternative » ? Je me demande – et la France avec moi ! – quelle « proposition alternative » serait de nature à amender le projet de schéma départemental de coopération intercommunale élaboré par le préfet. Proposer le statu quo sera-t-il considéré comme une « proposition alternative » ? Il s’agit d’une question très importante qui reste sans réponse !

Néanmoins, je le redis, ce texte est intéressant. Il l’est d’autant plus que la plupart des propositions sont reprises du projet de loi n° 61. À mon tour, je souhaiterais – d’autres ont formulé la même demande avant moi – que le Gouvernement nous donne l’assurance que le projet de loi n° 61 sera bien inscrit à l’ordre du jour du Sénat, alors qu’il dort sur le bureau de celui-ci depuis le 21 octobre 2009 !

Je dois dire que j’en doute, car les propositions du présent texte ne sont que la reprise de nombre de dispositions du projet de loi n° 61. L’articulation entre ce qui nous est proposé aujourd'hui et ledit projet de loi me paraît donc difficile.

S’il s’agit ainsi d’une bonne proposition de loi, je dirai néanmoins à ses deux auteurs, non sans malice et amitié à leur égard, que, pour rendre le mandat local plus attractif, le mieux eût été qu’ils ne votent point la réforme territoriale, laquelle a été adoptée au Sénat à une seule voix de majorité ! Si l’on n’avait pas voté cette réforme qui affaiblit tant les collectivités territoriales, on aurait sans doute fait un plus grand pas en faveur de l’attractivité locale qu’avec cette proposition de loi !

Cela dit, je partage largement les préoccupations exprimées par les uns et les autres. Il faut un nouveau statut pour l’élu local. Pierre-Yves Collombat a souligné tout à l’heure avec force que les grandes avancées en la matière ont été celles du gouvernement Mauroy et du gouvernement Jospin. Ce nouveau statut doit permettre de progresser sur deux grands volets : les droits et les devoirs de l’élu.

En ce qui concerne les droits des élus, nous devrions à l’évidence faire front commun pour lutter contre le populisme ambiant, qui considère que les élus sont trop payés, quand il n’estime pas qu’ils ne devraient pas l’être du tout !

Nous avons tort, à gauche comme à droite, de fuir ce débat, qui s’affiche chaque jour dans la presse. Nous devrions rappeler avec force quelle est la nature du travail de l’élu local et que ce travail, pour être bien effectué, justifie une indemnité donnant à l’élu les moyens d’assumer ce mandat. Beaucoup d’entre nous ont souligné que la plupart des élus n’osaient même pas percevoir d’indemnité parce qu’ils ne voulaient pas alourdir le budget de leur commune. Le mot « alourdir » est d’ailleurs très significatif !

À ce titre, je fais une proposition – elle se heurtera, à n’en pas douter, à beaucoup de difficultés, y compris constitutionnelles – qui tend à dissocier le lieu de versement de l’indemnité du lieu de sa perception. Aujourd'hui, l’indemnité est versée par le conseil municipal. Pourquoi ne pas envisager une caisse nationale abondée par l’ensemble des collectivités – cela permettrait en outre une forme de péréquation – qui reverserait les indemnités aux élus ? Ma proposition, j’en suis conscient, pose également problème, mais je tenais à vous en faire part.

L’autre volet qui devrait être concerné par la réforme du statut de l’élu local concerne les devoirs de ce dernier. Nous sommes tous tenus à de nombreux devoirs, dont celui de probité. Je partage totalement les propositions contenues à ce sujet dans la présente proposition de loi, qui concernent les différents délits spécifiques aux élus, notamment les délits de corruption. Sur ces sujets, il faudra effectivement légiférer.

Cela étant, nous devrons faire preuve de beaucoup de pédagogie sur cette question, car il sera très difficile de nous faire comprendre de l’opinion publique. Le Sénat ne doit pas donner l’impression d’être animé par une sorte de corporatisme qui le pousserait à réduire systématiquement les peines encourues par les élus manquant au devoir de probité que j’évoquai à l’instant.

Les élus ont également un devoir d’écoute, un devoir de disponibilité, mais aussi un devoir de formation. Sur ce dernier point, je voudrais souligner que, dans la plupart des professions, il existe une obligation de formation, parfois de formation continue. Or, tout se passe comme si l’onction du suffrage universel rendait l’élu omnicompétent et capable du jour au lendemain de traiter de sujets aussi divers que l’urbanisme, les finances publiques ou la gestion du personnel ! Une démocratie moderne ne peut fonctionner ainsi ! Pour être en mesure d’assumer ses responsabilités et de dialoguer à armes égales tant avec les services qui dépendent de lui qu’avec l’État ou les autres collectivités, un élu doit être formé. En cas de manquement, sa responsabilité personnelle est engagée. À mes yeux, la formation va de pair avec la décentralisation.

La parole est à M. Laurent Béteille.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je voudrais tout d’abord saluer l’initiative de nos collègues Marie-Hélène Des Esgaulx et Bernard Saugey.

Un tel sujet ne peut que nous interpeller, mais ne s’agit-il pas de créer l’attractivité du mandat local, plutôt que de la renforcer ?...

Comme cela a été souligné, l’élaboration d’un statut de l’élu cohérent et protecteur constitue l’une des revendications les plus constantes de tous ceux qui exercent des responsabilités locales. Certes, ce statut existe déjà, mais il est pour l’heure illisible et dépourvu de cohérence, parce qu’éclaté entre des textes tout à fait disparates : je citerai notamment la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux, la loi du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels ou encore la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Si la proposition de loi dont nous sommes aujourd'hui saisis ne prétend pas remédier à cette situation, elle apporte néanmoins à l’évidence un certain nombre de réponses précises et pragmatiques, tout à fait bienvenues. Je tiens à saluer, à cet instant, le travail remarquable du rapporteur de la commission des lois.

Je souhaiterais maintenant revenir sur deux propositions que j’avais formulées en commission, concernant l’une les petites communes, l’autre les élus de l’opposition, sujet qui n’a pas encore été abordé à cette tribune.

Le plus souvent, les maires des petites communes renoncent au bénéfice de leurs indemnités, soit pour soulager le budget municipal, soit pour des raisons politiques, voire morales. J’avais donc suggéré – une telle mesure ne pourrait évidemment s’appliquer qu’à partir de 2014 – de transférer le service de ces indemnités à l’EPCI dont la commune est membre. Cela permettrait de remédier aux difficultés que nous constatons aujourd'hui. Certes, je n’ignore pas que la mise en œuvre d’une telle proposition poserait des problèmes, mais je pense que nous devrions pouvoir procéder aux réglages nécessaires d’ici à 2014. Je ne méconnais pas l’intérêt du dispositif proposé par notre collègue Jacqueline Gourault, mais je pense qu’il risquerait fort d’être contourné…

Par ailleurs, si nous avons tendance à nous intéresser en priorité aux élus majoritaires, par définition les plus nombreux, l’action des élus d’opposition dans les communes mérite d’être saluée. En effet, leur rôle est difficile, souvent très ingrat. Dans certaines municipalités, la perspective d’un changement de majorité est quasiment inexistante, pour des raisons sociologiques. Or, malgré tout, les élus minoritaires s’efforcent de contrôler le travail de l’exécutif, apportant ainsi une indispensable respiration démocratique. Ils le font avec des moyens dérisoires, sauf s’il s’agit de conseillers généraux, par exemple, d’autant que l’exécutif ne leur facilite pas toujours la tâche…

À mon sens, pour instituer un authentique dialogue démocratique au sein des communes, il serait souhaitable de créer un véritable statut de chef de l’opposition, comportant notamment un régime d’autorisation d’absence et des indemnités d’un montant comparable à celles d’un adjoint au maire. Je crois qu’il serait intéressant d’y réfléchir, car il faut renforcer aussi l’attractivité de la fonction d’élu de l’opposition.

La parole est à M. le ministre.

Je voudrais d’abord remercier de leur contribution l’ensemble des orateurs, auxquels j’ai déjà dans une large mesure répondu par anticipation dans mon intervention liminaire.

Monsieur le rapporteur, le Gouvernement retient votre suggestion s’agissant de la médaille d’honneur régionale, départementale et communale.

M. Pierre-Yves Collombat. Ah ! nous voilà rassurés !

Abaisser de vingt à dix-huit ans – cela correspond à trois mandats de six ans – la durée de mandat exigée pour l’attribution de la médaille d’argent est une idée tout à fait pertinente. Par cohérence, il serait souhaitable, à l’avenir, de conditionner l’attribution des échelons suivants à des durées de mandat multiples de six. Nous allons réfléchir aux dispositions à prendre, qui relèvent bien sûr du domaine réglementaire. Vous avez donc satisfaction, monsieur le rapporteur.

Monsieur Collin, le Président de la République a annoncé, le 17 juin, qu’un texte de loi visant à mettre en œuvre les propositions du rapport Doligé serait présenté au Parlement avant la fin de l’année.

Madame Mathon-Poinat, j’ai cru comprendre que vous optiez pour une abstention de consensus.

De prudence !

Je salue l’esprit républicain dans lequel vous avez abordé ce débat. Certes, nous avons des désaccords, mais il me paraît important que nous puissions nous retrouver sur la défense des élus locaux.

Madame Gourault, vous avez rappelé que le Conseil constitutionnel a invalidé le projet de loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région pour un motif de procédure parlementaire. Nous avons pris acte de cette décision. Le Sénat examinera le texte dès lundi prochain : j’en remercie la conférence des présidents et la commission des lois.

Vous le pouvez !

J’en suis conscient, monsieur le président de la commission des lois !

Monsieur Collombat, vous avez évoqué les aspects financiers des mandats locaux. Certes, ils doivent être pris en compte, mais l’argent n’est pas, fort heureusement, la seule motivation des élus locaux, dont le sens de l’intérêt général doit être salué. La proposition de loi contient des avancées notables, introduisant de la souplesse pour les conseillers municipaux, les délégués des communautés de communes et les maires des communes de moins de 1 000 habitants. Par ailleurs, ouvrir à 5 000 adjoints au maire supplémentaires le bénéfice du droit à suspension du contrat de travail et de l’allocation différentielle de fin de mandat est également une bonne chose.

Madame Des Esgaulx, la proposition de loi que M. Bernard Saugey et vous-même avez cosignée marque un progrès considérable pour le statut de l’élu local, dont la formation est une des pierres angulaires. Le Gouvernement, qui partage votre approche, a inscrit dans le projet de loi n° 61 un plancher de 1 % du montant total des indemnités des élus pour les dépenses de formation. Cette idée a été reprise par la commission. Grâce à M. le rapporteur, les crédits correspondants pourront être reportés d’une année sur l’autre, dans la limite de la durée du mandat. Je crois que vous avez satisfaction, madame la sénatrice.

Monsieur Houel, vous avez évoqué l’extension de l’affiliation au régime de retraite par rente aux élus locaux ayant cessé leur activité professionnelle. Nous reviendrons sur ce sujet à l’occasion de l’examen de l’amendement n° 5 rectifié bis. Je vous remercie d’avoir fait référence à la proposition de loi que j’avais déposée en d’autres temps…

Monsieur Anziani, ainsi que l’a clairement indiqué mon collègue Philippe Richert, les schémas départementaux de coopération intercommunale devront évoluer en fonction des avis que sont appelés à rendre, d’ici à la fin de l’année, les EPCI et les commissions départementales de coopération intercommunale. Il s’agira d’une véritable « coproduction » entre les élus et les préfets ; les schémas départementaux de coopération intercommunale ne seront pas imposés.

Monsieur Béteille, vous nous avez appelés à saisir l’occasion qu’offre l’examen de cette proposition de loi pour améliorer le statut de l’élu local : nous cheminons dans cette voie, mais certaines de vos suggestions vont peut-être un peu loin… Pour exercer un mandat dans une ville de 80 000 habitants, après avoir été maire d’une commune rurale, je connais la diversité des situations des élus locaux en termes de moyens : il faut à mon sens faire preuve de mesure et de pragmatisme.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

La parole est à M. le président de la commission.

Mes chers collègues, je vous rappelle que nous devons avoir achevé l’examen du présent texte à treize heures. Je vous invite donc à vous exprimer de façon complète, mais dense…

J’espère que vous serez entendu !

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission.

L'amendement n° 11, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Avant l'article L. 260 du code électoral, il est inséré un article L. 260 A ainsi rédigé :

« Art. L. 260 A. - Les membres des conseils municipaux sont élus au mode de scrutin proportionnel. »

II. - Les articles L. 252 à L. 259 ainsi que les troisième et quatrième alinéas de l'article L. 261 du code électoral sont abrogés.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Nous poursuivons notre combat en faveur du scrutin proportionnel et contre les modes de scrutin injustes, qui donnent une image déformée de la réalité politique et sociale de notre pays, étouffent la diversité politique, nient le principe d’égalité et décrédibilisent la parité en politique.

Seul le scrutin proportionnel est à même de permettre l’application du principe de parité consacré par la loi constitutionnelle de 1999. Nous savons tous que le chemin vers l’égalité entre hommes et femmes, notamment en politique, est encore long, tortueux ; pour mettre véritablement en œuvre la parité, il faut modifier le mode de scrutin actuel.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. La question du mode de scrutin pour les élections municipales sera traitée lors de l’examen du projet de loi n° 61.

La commission demande le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Ce sujet, je le confirme, sera abordé dans le projet de loi n° 61. Comme la commission, le Gouvernement demande le retrait de cet amendement.

Madame Mathon-Poinat, l'amendement est-il maintenu ?

Tout à fait !

Je mets aux voix l'amendement n° 11.

L'amendement n° 20 rectifié, présenté par MM. Collombat, Anziani, Bérit-Débat, Daunis, Frécon, C. Gautier et Guillaume, Mme Klès, MM. Michel, Povinelli, Sueur, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le premier alinéa de l’article L. 46-1 du code électoral est complété par les mots : «, président d’un établissement public à fiscalité propre de plus de 30 000 habitants, vice-président d’un établissement public à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants ».

La parole est à M. Charles Gautier.

Cet amendement vise à prendre en compte, au titre de la limitation du cumul des mandats, les fonctions de président ou de vice-président de certains établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Nos compatriotes comprennent de plus en plus mal les situations de cumul. La loi a déjà limité la possibilité de cumuler plusieurs mandats exécutifs locaux avec un mandat national, et tous les partis de gouvernement envisagent de poursuivre dans cette voie. Celui auquel j’appartiens, en particulier, est très attaché à cette idée et tient à en faire, sinon un des thèmes de la campagne présidentielle, du moins l’une des réformes qu’engagera le futur Président de la République.

Les fonctions de président ou de vice-président d’EPCI à fiscalité propre échappent, pour le moment, au champ du dispositif de limitation du cumul, parce qu’elles ne sont pas considérées comme des mandats électifs. Or, dans la plupart des cas, ces fonctions sont rémunérées et plutôt prenantes, notamment lorsqu’il s’agit de grandes agglomérations.

La situation actuelle me paraît donc tout à fait anormale. Elle amène même à se demander si les élus sont tous égaux, puisque la limitation du cumul des mandats s’applique à certains d’entre eux, mais pas à d’autres.

Bien au-delà de cet amendement et de cette proposition de loi, il faudra que nous nous penchions sérieusement sur la signification réelle de l’engagement politique aujourd’hui et sur ses implications pour un citoyen français qui décide de vouer sa vie à la défense de l’intérêt général.

Il s’agit également ici de la diversité de notre classe politique, en termes de sexe, d’âge, d’origine et d’activité professionnelle.

Les mandats politiques sont aujourd’hui « trustés » par les professionnels de la politique, les membres des professions libérales et les fonctionnaires. Il faudra un jour trancher : doit-on favoriser la professionnalisation du monde politique ou au contraire permettre à tout citoyen d’accéder à un mandat ?

Je suis convaincu qu’un débat bien plus ambitieux doit être engagé avant d’envisager de réformer sur quelque point que ce soit l’exercice des mandats locaux.

Quel est l’avis de la commission ?

Les intercommunalités ne sont pas des collectivités territoriales.

La question des incompatibilités devant être examinée lors de la discussion du projet de loi n° 61, …

Ce sera un texte épais !

… la commission demande le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement mêle mandats et fonctions exécutives au regard de la limitation du cumul, contrairement à l’économie du régime actuel de l’article L. 46-1 du code électoral, qui ne concerne que les mandats électifs.

Par ailleurs, les EPCI ne sont pas, à ce jour, des collectivités territoriales de la République, et les fonctions exécutives exercées à leur tête ne font pas l’objet de règles d’incompatibilité.

En tout état de cause, ce sujet sera évoqué lors de l’examen du projet de loi n° 61. Par cohérence, mieux vaut donc ne pas anticiper le débat qui se tiendra alors.

Le Gouvernement demande lui aussi le retrait de cet amendement. À défaut, il émettra un avis défavorable.

La parole est à M. Alain Anziani, pour explication de vote.

Vous nous renvoyez à l’examen du projet de loi n° 61, or la plupart des propositions figurant dans le texte qui nous est soumis sont issues, parfois au mot près, de celui-ci ! Pourquoi ne leur réservez-vous pas le même accueil qu’à nos amendements ? C’est deux poids, deux mesures !

Les élections sénatoriales approchent…

La parole est à M. Claude Bérit-Débat, pour explication de vote.

Je rejoins tout à fait mon ami Alain Anziani, d’autant que vous nous avez souvent tenu le même discours lors de la réforme des collectivités territoriales. Nous souhaitons aborder ces questions sans attendre l’examen du projet de loi n° 61.

Par ailleurs, distinguer collectivités territoriales et EPCI, c’est faire de la sémantique. Dans les faits, la fonction de président d’une communauté urbaine ou d’une grosse communauté d’agglomération est aussi prenante qu’un mandat électoral : pourquoi ne serait-elle pas prise en compte au titre de la limitation du cumul des mandats ? J’ajoute que notre amendement tient compte de la taille des intercommunalités, puisqu’il prévoit des seuils pour l’application de la limitation du cumul.

La parole est à M. le président de la commission.

Il faut être vigilant lorsque l’on fixe des seuils en la matière. Par exemple, si l’on adoptait votre proposition, mes chers collègues, un maire ne pourrait présider une intercommunalité comptant plus de 30 000 habitants. J’attire votre attention sur ce point !

Le seuil peut être revu, c’est le principe qui compte !

Par ailleurs, s’il est vrai que la commission a repris deux dispositions du projet de loi n° 61, celles-ci s’inscrivent parfaitement dans le cadre de la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui, ce qui n’est pas le cas des mesures que vous préconisez en matière d’incompatibilités. L’examen du projet de loi n° 61 nous permettra d’avoir une vue d’ensemble de ces questions. Je considère moi aussi que certains cumuls ne sont plus acceptables aujourd'hui. Des progrès ont déjà été réalisés à cet égard, sous divers gouvernements, mais le développement de l’intercommunalité nous impose maintenant d’aller plus loin. Pour autant, il convient à mon sens d’envisager le problème de manière globale, plutôt que d’examiner des dispositions éparses : c’est la seule chose qui nous sépare ! Voilà pourquoi, à ce stade, je ne voterai pas cet amendement.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Il faut être sérieux ! Après l’article 40, on nous oppose maintenant le projet de loi n° 61 !

Puisque vous parlez de cohérence, je vous rappelle que le projet de loi n° 60 ne devait pas traiter des modes de scrutin, cette question étant renvoyée au projet de loi n° 61.

D’accord !

On nous avait en outre expliqué en long, en large et en travers qu’elle relevait du domaine réglementaire.

Non !

Puis nous est arrivé de l’Assemblée nationale le projet de loi électorale…

C’est vrai !

M. Pierre-Yves Collombat. Par conséquent, la cohérence, c’est quand ça vous arrange !

Que reste-t-il de l’initiative parlementaire ?

Elle est intacte !

Il n’y en a plus !

Dès que nous déposons une proposition de loi, aussi élémentaire soit-elle, on nous oppose l’article 40 ; aujourd’hui, on oppose à nos amendements l’examen d’un texte qui interviendra à l’automne, en 2012 ou en 2015…

Mais non, ce sera à l’automne !

Ce n’est pas sérieux !

Par ailleurs, je veux bien que l’on fasse du juridisme et que l’on distingue les mandats des fonctions, mais ces arguties mêmes témoignent qu’il est fondamental que nous ayons ce débat sur le statut de l’élu que nous réclamons tous : il permettra de préciser les choses. On sait bien que le problème, c’est non pas le cumul des mandats, mais celui des fonctions ! Il convient de le régler très rapidement. Dans cette optique, notre proposition n’a rien d’excessif ! Certes, monsieur le président de la commission, on peut discuter des seuils, mais ceux que nous avons retenus sont raisonnables, dans la mesure où ils permettent qu’un maire préside un EPCI de petite taille.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le sénateur, je regrette que vous preniez ce ton…

C’est la passion, monsieur le ministre !

Je le comprends, mais il me semblait qu’il y avait un consensus sur ce texte ; je souhaite qu’il perdure jusqu’au terme du débat.

Mais oui, nous voterons ce texte !

Je vous en remercie, mais si vous souhaitez maintenir le consensus, il faut suivre la commission des lois. En l’occurrence, la liberté d’initiative sénatoriale est totale : c’est la commission des lois du Sénat qui a ajouté un certain nombre de dispositions issues du projet de loi n° 61, le Gouvernement s’est contenté de les approuver, parce qu’elles sont cohérentes avec l’excellente proposition de loi de M. Saugey et de Mme Des Esgaulx.

Pour votre part, vous souhaitez engager la discussion sur des sujets qui relèvent spécifiquement du projet de loi n° 61. Nous y viendrons lors de l’examen de ce dernier, à l’automne ; pour l’heure, préservons la cohérence de ce débat et le climat de consensus qui, jusqu’à présent, nous a permis d’avancer de manière très constructive.

Je mets aux voix l'amendement n° 20 rectifié.

L'amendement n° 9, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À l'article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, les mots : « Les fonctionnaires et agents non titulaires de droit public » sont remplacés par les mots : « Les titulaires d'emplois supérieurs, les fonctionnaires, les agents non titulaires de droit public employés par l'État, une collectivité territoriale ou un établissement public, les membres d'un cabinet ministériel, les collaborateurs de cabinet des autorités territoriales, les agents contractuels de droit public ou de droit privé d'une autorité administrative indépendante ».

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Certes, avec cet amendement, nous anticipons : M. le rapporteur et M. le ministre vont sans aucun doute nous dire que cette question sera étudiée lors de l’examen du projet de loi n° 61… Cela étant, ne serait-ce que pour ne pas l’oublier, il est préférable de l’aborder aujourd’hui.

La confiance du citoyen en l’État se trouve au cœur du pacte républicain. C’est parce que le peuple attend de ses représentants une parfaite exemplarité que subsiste le lien essentiel entre souveraineté populaire et représentation. Le contrat social qui fonde l’État repose sur l’exigence de probité, d’impartialité et de responsabilité de la part des agents de l’État, qu’ils soient fonctionnaires, collaborateurs de cabinet ou titulaires d’un emploi supérieur nommés par le Gouvernement, à l’échelon tant national que local, bref de la part de tous ceux qui assurent des missions d’intérêt général avec lesquelles pourrait interférer un intérêt privé.

Quel est l’avis de la commission ?

L’objet de cet amendement excède celui de la proposition de loi : il n’a qu’un très lointain rapport avec le mandat local. De plus, il s’inscrit dans le champ du projet de loi relatif aux conflits d’intérêts – et non dans celui du projet de loi n° 61 –, qui devrait être déposé sur le bureau des assemblées dans les prochaines semaines, pour faire suite au rapport Sauvé.

Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il est également défavorable. Je n’ai rien à ajouter aux propos de M. le rapporteur : le Gouvernement a effectivement pris l’initiative d’élaborer un projet de loi sur ce problème, qui sera examiné en son temps.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. J’aimerais que l’on nous communique la liste des projets de loi à venir : cela nous éviterait de déposer des amendements superflus et nous faciliterait le travail pour la prochaine session !

Nous aussi, nous souhaiterions disposer d’une telle liste !

Je mets aux voix l'amendement n° 9.

L’article 1er a été supprimé, mais l'amendement n° 22, présenté par MM. Collombat, Anziani, Bérit-Débat, Daunis, Frécon, C. Gautier et Guillaume, Mme Klès, MM. Michel, Povinelli, Sueur, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, tend à le rétablir dans la rédaction suivante :

Au 2° de l’article L. 3142-56 du code du travail, les mots : « dans une commune d’au moins 3 500 habitants » sont remplacés par les mots : « dans une commune d’au moins 500 habitants ».

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Cet amendement va sans doute également se voir opposer le projet de loi n° 61…

Il s’agit d’étendre à l’ensemble des communes d’au moins 500 habitants le régime de congé électif pour les candidats salariés. En effet, selon l’étude d’impact du projet de loi n° 61, rien ne permet de penser que l’application de ce régime constitue une contrainte excessive pour les entreprises.

Quel est l’avis de la commission ?

Je suis effectivement contraint de vous renvoyer à l’examen du projet de loi n° 61, mon cher collègue. La commission des lois a supprimé l’article 1er de la proposition de loi, car la mise en place du congé électif est liée à l’application du scrutin municipal de liste. Cette question sera débattue lors de la discussion du projet de loi n° 61, qui prévoit pour l’heure d’abaisser le seuil de population de la commune à 500 habitants. Par conséquent, la commission demande le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Nous ne céderons pas !

Je mets aux voix l'amendement n° 22.

En conséquence, l’article 1er demeure supprimé.

Je suis saisie de trois amendements identiques.

L'amendement n° 2 rectifié bis est présenté par Mme Gourault.

L'amendement n° 15 est présenté par M. Guené.

L'amendement n° 24 est présenté par MM. Povinelli, Collombat, Anziani, Bérit-Débat, Daunis, Frécon, C. Gautier et Guillaume, Mme Klès, MM. Michel, Sueur, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Après l'alinéa 1

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...°Au 4° du II de l'article L. 2123-2, les mots : « 3 500 à 9 999 habitants » sont remplacés par les mots : « moins de 10 000 habitants ».

La parole est à Mme Jacqueline Gourault, pour présenter l’amendement n° 2 rectifié bis.

Il s’agit simplement de corriger une erreur rédactionnelle à l’article L. 2123-2 du code général des collectivités territoriales. L’objet de cet amendement est d’accorder des crédits d’heures aux conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants, ainsi que d’en fixer le montant.

L’amendement n° 15 n’est pas soutenu.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour présenter l’amendement n° 24.

Cet amendement a le même objet que celui qui vient d’être défendu.

Quel est l’avis de la commission ?

Ces amendements ne sont pas tout à fait de nature rédactionnelle…

La loi du 27 février 2002 a étendu le principe du bénéfice du crédit d’heures à tous les conseillers municipaux, mais elle n’a pas prévu de quota forfaitaire pour les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants.

Comprenant le souci d’harmonisation des auteurs des amendements, la commission émet un avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

En effet, ces amendements n’ont rien de rédactionnel !

L’article L. 2123-2 du code général des collectivités territoriales attribue actuellement un crédit d’heures aux maires et aux adjoints de toutes les communes, ainsi qu’aux conseillers municipaux des communes de plus de 3 500 habitants. L’objectif est de leur donner le temps nécessaire à l’exercice de leur mandat.

Le bénéfice du crédit d’heures doit rester lié à l’étendue des responsabilités exercées.

En outre, l’utilisation des crédits d’heures constitue une contrainte pour l’employeur et se traduit par une charge financière pour la commune, qui compense les pertes de salaire supportées par l’élu.

L’élargissement du bénéfice de la quotité forfaitaire de crédit d’heures à tous les conseillers municipaux aurait donc, à ce double titre, une incidence significative, eu égard au nombre élevé des élus concernés, de l’ordre de 300 000.

Le Gouvernement, même s’il comprend la philosophie de ces amendements, tient à souligner leurs implications, qui sont considérables. Je le répète, ils ne sont pas rédactionnels.

Je retire le mot « rédactionnel ».

Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 2 rectifié bis et 24.

Je constate que ces amendements ont été adoptés à l’unanimité des présents.

L'amendement n° 23, présenté par MM. Collombat, Anziani, Bérit-Débat, Daunis, Frécon, C. Gautier et Guillaume, Mme Klès, MM. Michel, Povinelli, Sueur, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Remplacer le mot :

maire

par les mots :

le représentant de l’État dans le département

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Cet amendement tend à modifier légèrement le texte de la commission, s’agissant de l’information des employeurs sur les droits des élus municipaux salariés. Il serait préférable, à nos yeux, que le préfet assure cette information, ce qui lui donnerait un aspect à la fois plus neutre et plus officiel. Cela s’inscrit d’ailleurs tout à fait dans la fonction du préfet, puisqu’il s’agit simplement de rappeler la loi, sans s’immiscer dans la gestion locale.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. M. Collombat paraît très jacobin en la circonstance !

En réalité, si nous avons maintenu l’information par le maire, c’est parce que, un département pouvant compter un très grand nombre d’élus, le préfet serait submergé par la tâche et des erreurs risqueraient d’être commises, d’autant que, à la demande des élus eux-mêmes, nous avons prévu que l’élu devra donner son accord à une telle information. Il est beaucoup plus facile pour le maire de recueillir cet accord.

L’information des employeurs d’élus salariés sera donc assurée bien plus simplement par la collectivité à laquelle ceux-ci appartiennent, qui les connaît et pourra rapidement recueillir leur consentement, que par le préfet.

Par conséquent, l’avis de la commission est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet le même avis.

Monsieur Collombat, je m’étonne qu’un élu comme vous propose de revenir sur la décentralisation ! Faire intervenir le préfet dans cette matière me semble critiquable.

En outre, la mesure proposée serait inapplicable en pratique. En effet, sa mise en œuvre supposerait la création d’un dispositif lourd et complexe de centralisation des données, avec des risques d’erreurs inacceptables dans un domaine aussi sensible. Le maire est le mieux à même d’assurer cette mission.

C’est à bon droit que M. le rapporteur a parlé de jacobinisme !

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Il y a des limites à la mauvaise foi ! Rappeler la loi fait tout de même partie des missions du préfet ! Encore une fois, il ne s’agit pas qu’il interfère dans les affaires communales !

Certes, le dispositif du texte est moins compliqué que celui que nous proposons, mais il ne servira à rien ! C’est peut-être d’ailleurs votre objectif…

Je mets aux voix l'amendement n° 23.

Je mets aux voix l'article 4, modifié.

L'amendement n° 25, présenté par MM. Collombat, Anziani, Bérit-Débat, Daunis, Frécon, C. Gautier et Guillaume, Mme Klès, MM. Michel, Povinelli, Sueur, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l’article 4, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La seconde phrase du dernier alinéa de l’article L. 2123-12 du code général des collectivités territoriales est complétée par les mots : « même si aucune action de formation n’a encore été financée par la commune ».

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Dans de nombreuses communes, l’obligation de procéder à un débat annuel sur la formation des membres du conseil municipal n’est pas respectée quand aucune action de formation n’a été financée. En somme, puisqu’il n’y a pas d’objet sur lequel débattre, le débat est inutile !

L’objet de cet amendement est de renforcer le caractère obligatoire de l’organisation de ce débat, qui servira au moins à constater qu’aucune action de formation n’a été menée, ce qui incitera peut-être à faire évoluer les choses.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Collombat soulève un vrai problème : dans un certain nombre de communes, la loi n’est pas respectée.

L’article L. 2123-12 du code général des collectivités territoriales prévoit déjà l’obligation d’organiser un débat annuel sur la formation des élus. C'est la raison pour laquelle cet amendement, qui procède certes de bonnes intentions, est superfétatoire. En conséquence, j’en demande le retrait ; à défaut, l’avis sera défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix l'amendement n° 25.

L'amendement n° 26, présenté par MM. Collombat, Anziani, Bérit-Débat, Daunis, Frécon, C. Gautier et Guillaume, Mme Klès, MM. Michel, Povinelli, Sueur, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Le montant prévisionnel des dépenses de formation ne peut être inférieur à 1 % pour les communes de 5 000 habitants au moins, 3 % pour les communes de 10 000 habitants au moins et 5 % pour les communes de 20 000 au moins, du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux membres du conseil municipal en application des articles L. 2123-23, L. 2123-24, L. 2123-24-1 et, le cas échéant, L. 2123-22. Le montant des dépenses de formation ne peut excéder 20 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux élus de la commune. Les sommes non dépensées sont obligatoirement reversées au Fonds national de la formation des élus locaux qui les redistribue aux communes de 3 500 habitants au plus afin de financer des actions de formation, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d’État ; »

II. – Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Le montant prévisionnel des dépenses de formation ne peut être inférieur à 5 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux membres du conseil général, par le conseil général ou le conseil régional, en application des articles L. 3123-16 et L. 3123-17. Le montant des dépenses de formation ne peut excéder 20 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux élus du département. Les sommes non dépensées sont obligatoirement reversées au Fonds national de la formation des élus locaux qui les redistribue aux communes de 3 500 habitants au plus afin de financer des actions de formation, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d’État. » ;

III. – Alinéa 7

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Le montant prévisionnel des dépenses de formation ne peut être inférieur à 5 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux membres du conseil régional en application des articles L. 4135-16 et L. 4135-17. Le montant des dépenses de formation ne peut excéder 20 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux élus de la région. Les sommes non dépensées sont obligatoirement reversées au Fonds national de la formation des élus locaux qui les redistribue aux communes de 3 500 habitants au plus afin de financer des actions de formation, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d’État. »

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Le texte initial de la proposition de loi prévoyait la création d’un fonds de péréquation entre les communes pour le financement des dépenses de formation, ce qui nous paraissait tout à fait opportun, en vue de favoriser le développement de la formation, notamment dans les petites collectivités.

Un certain nombre de modifications ont été apportées au texte par la commission, mais l’idée de mettre en place un tel fonds de péréquation était bonne.

Cet amendement a étrangement échappé au couperet de la commission des finances : c’est un miraculé de l’article 40 !

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement, qui tend à revenir au texte initial de la proposition de loi, est contraire à la position de la commission sur au moins trois points.

Tout d’abord, nous avons décidé d’unifier le plancher des crédits de formation à 1 % du montant total des indemnités de fonction, quelles que soient la nature de la collectivité et la taille de celle-ci.

Nous avons préféré retenir un dispositif de report d’une année sur l’autre des sommes non dépensées, cela dans la limite du mandat en cours, plutôt que de les transférer au Conseil national de la formation des élus locaux.

J’ajoute que le Conseil national de la formation des élus locaux n’est absolument pas compétent pour gérer un tel fonds. De surcroît, il faudrait modifier la loi relative à cet organisme, ce qui, en l’occurrence, n’est pas prévu.

Par conséquent, j’émets un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis que la commission.

Le consensus dont je parlais tout à l'heure porte sur le texte tel qu’il ressort des travaux de la commission, avec laquelle les auteurs de la proposition de loi sont d’accord. Le dispositif est cohérent avec le projet de loi n° 61.

En conséquence, je sollicite le retrait de cet amendement ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 26.

Je mets aux voix l'article 5.

L'amendement n° 14, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l’article 5, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Un décret en Conseil d'État fixe les conditions dans lesquelles la compétence acquise par tout élu municipal, départemental et régional au cours de l’exercice de son mandat est reconnue dans son parcours professionnel pour l’ouverture des droits au congé individuel de formation prévu à l’article L. 6323-1 du code du travail.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Cet amendement s’inscrit dans un contexte marqué par deux grandes tendances : la décentralisation, qui a amené le transfert de lourdes responsabilités aux élus locaux ; la transformation des conditions économiques et sociales, qui rend plus difficile la réinsertion professionnelle des anciens élus ayant dû suspendre leur activité professionnelle le temps de leur mandat.

La réinsertion professionnelle aléatoire des anciens élus, dénoncée dans le Livre blanc de l’Association des petites villes de France, l’APVF, est rendue encore plus complexe lorsqu’il s’agit des droits ouverts aux salariés sur justification d’une ancienneté minimale dans l’entreprise.

Pourtant, en accomplissant les missions d’intérêt général nécessaires à la mise en œuvre de l’intervention publique, les élus municipaux, départementaux et régionaux acquièrent des compétences, juridiques ou managériales, qui devraient être valorisées dans le secteur privé. Voilà pourquoi nous proposons que l’expérience acquise par les élus locaux au cours de l’exercice de leur mandat soit reconnue dans leur parcours professionnel pour l’ouverture du droit au congé individuel de formation.

Quel est l’avis de la commission ?

La proposition du groupe CRC-SPG est intéressante, mais elle soulève différents problèmes.

L’article L. 6323-1 du code du travail prévoit un droit individuel à la formation, le DIF, de vingt heures pour les titulaires d’un CDI justifiant d’une ancienneté minimale d’un an dans l’entreprise.

Or l’amendement prend en compte le mandat électif pour l’ouverture du bénéfice du DIF, ce qui ne s’inscrit pas dans la logique de celui-ci : le droit individuel à la formation serait alors fondé sur une activité extérieure à l’entreprise.

Rappelons que l’élu peut déjà bénéficier de plusieurs autres dispositifs.

Ainsi, les élus qui ont suspendu leur activité professionnelle durant leur mandat bénéficient à l’issue de celui-ci, sur leur demande, d’une formation professionnelle et d’un bilan de compétences.

En outre, la commission a prévu la valorisation des acquis de l’expérience professionnelle – ce qui est une grande nouveauté – pour les titulaires de fonctions exécutives en vue de la délivrance d’un diplôme ou d’un titre universitaire, comme cela existe déjà pour les formations professionnelles.

Par conséquent, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Pour les mêmes raisons que la commission, le Gouvernement émet lui aussi un avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 14.

La parole est à M. Antoine Lefèvre, sur l'article.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le présent article traite des indemnités des maires et adjoints.

Si je prends la parole, c’est surtout pour évoquer un amendement que j’avais déposé et qui a été déclaré irrecevable au titre de l’article 40. Il visait à revenir sur la gratuité des mandats électoraux, proposition qui avait été cosignée par une vingtaine de nos collègues.

La tradition de gratuité des mandats électoraux est ancienne, puisqu’elle est issue de la pensée de Montaigne, qui affirmait que « la charge de maire semble d’autant plus belle qu’elle n’a ni loyer ni gain autre que l’honneur de son exécution ».

Ce principe de gratuité était gage du dévouement et du désintéressement de l’élu. Dans notre droit, l’article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales s’en fait l’écho de en disposant que « les fonctions de maire, d’adjoint et de conseiller municipal sont gratuites ».

Pour autant, cette tradition française a été progressivement aménagée par les remboursements de frais et l’attribution d’indemnités de fonction aux maires et aux adjoints, ainsi que par la mise en place du régime de retraite des maires.

Il pourrait donc être envisagé de mettre fin au mythe originel du bénévolat des fonctions électives locales. À l’archétype du notable administrant sa commune en bon père de famille s’est substitué, sous l’effet des lois de décentralisation, un système qui a confié aux élus locaux des responsabilités beaucoup plus importantes, nécessitant une implication de tous les jours.

L’abrogation symbolique de l’article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales serait une juste reconnaissance de l’engagement dont font preuve les élus locaux dans l’exercice de leurs fonctions.

Je mets aux voix l'article 7 bis.

L'amendement n° 5 rectifié bis, présenté par MM. Lefèvre, Frassa, Cambon, Milon et Bécot, Mme Malovry, M. Hérisson, Mme Sittler, M. Pierre, Mmes Dumas et Bruguière, MM. B. Fournier, Dufaut et Vasselle, Mme Rozier, M. Demuynck, Mme Mélot et M. Houel, est ainsi libellé :

Après l’article 7 ter, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement avant le 31 décembre 2011 un rapport présentant une analyse et des propositions portant sur les systèmes et niveaux de retraite des élus locaux

La parole est à M. Antoine Lefèvre.

Cet amendement vise à prévoir que le Gouvernement remette au Parlement un rapport comportant des propositions sur les retraites des élus locaux.

En effet, les élus locaux bénéficient de retraites fort disparates selon leur carrière et les mandats qu’ils ont exercés. Il apparaît donc opportun de dresser un état des lieux, notamment en matière de droits à pension au titre de régimes de retraite par rente auxquels certains élus n’ont pas accès, en particulier les élus locaux ayant cessé leur activité professionnelle pour se consacrer exclusivement à leur mandat.

Différentes propositions de loi visant à améliorer le régime de retraite de ces élus ont été déposées soit à l’Assemblée nationale, soit au Sénat, mais elles n’ont jamais été inscrites à l’ordre du jour des assemblées. Au Sénat, celle de 2005 avait pour premier signataire M. Philippe Richert, aujourd’hui ministre chargé des collectivités territoriales. Elle a été déclarée caduque, mais ses termes sont toujours d’actualité. J’avais d’ailleurs déposé un amendement tendant à les reprendre, mais l’article 40 de la Constitution lui a été opposé.

En l’espèce, comme l’a rappelé notre collègue Michel Houel lors de la discussion générale, les élus locaux ayant cessé d’exercer leur activité professionnelle pour se consacrer exclusivement à leur mandat et qui n’acquièrent aucun droit à pension au titre d’un régime obligatoire d’assurance vieillesse sont alors affiliés, pour leur retraite de base, à l’assurance vieillesse du régime général de sécurité sociale.

En revanche, et à la différence des élus locaux n’ayant pas cessé d’exercer leur activité professionnelle pendant la durée de leur mandat, ces élus ne peuvent pas acquérir de droits à pension auprès des régimes de retraite par rente qui ont été spécialement constitués en faveur des conseillers municipaux, généraux et régionaux, tels que le fonds de pension des élus locaux, le FONPEL, et la caisse de retraites des élus locaux, la CAREL.

Or cette exclusion est d’autant plus injuste qu’elle s’applique à des élus ayant consenti d’importants sacrifices, en termes tant de carrière professionnelle que de revenus personnels, pour se consacrer entièrement à leur mandat et se dévouer au service de leurs concitoyens. Ces élus sont en outre pénalisés, en matière de retraite, par le niveau généralement modeste des pensions servies, au titre de leur mandat, par le régime général de sécurité sociale et par l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques, l’IRCANTEC.

Afin de corriger cette injustice, il paraît donc indispensable d’autoriser ces élus à cotiser également aux régimes de retraite par rente gérés par le FONPEL ou la CAREL.

Nous souhaitons que le Gouvernement se penche sur cette disparité manifeste et fasse des propositions pour y remédier.

Quel est l’avis de la commission ?

Je tiens à rappeler tout d’abord la réticence de la Haute Assemblée devant la multiplication des rapports. Qui plus est, la réforme constitutionnelle de 2008 nous impose un travail de contrôle qui peut parfaitement se substituer à ces rapports, souvent inutiles ou négligés.

Permettez-moi ensuite de rappeler les dispositions qui régissent la retraite des élus.

Tous les élus percevant une indemnité de fonction sont obligatoirement affiliés à l’IRCANTEC.

Les membres d’exécutifs locaux qui ont suspendu leur activité professionnelle pour se consacrer à leur mandat et qui ne relèvent d’aucun autre régime de base peuvent être affiliés au régime général d’assurance vieillesse.

Les élus locaux qui perçoivent des indemnités de fonction et qui ne sont pas affiliés ès qualité au régime général d’assurance vieillesse peuvent adhérer à un fonds de pension par rente auquel la collectivité contribue à parité. Cette faculté a été introduite en 1992 pour compenser la diminution de rémunération, et donc de cotisation, pouvant résulter de la réduction d’activité professionnelle du fait de l’exercice du mandat électif. Son fondement est donc spécifique.

Le rapport demandé au travers de cet amendement n’apparaît donc pas nécessaire en l’état, d’autant que, comme je le disais à l’instant, la révision constitutionnelle de 2008 impose au Parlement d’assurer ces contrôles, le cas échéant.

La commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement n’a rien à ajouter à l’excellente démonstration de M. le rapporteur et souscrit tout à fait à ses arguments : l’avis est défavorable.

Monsieur Lefèvre, l'amendement n° 5 rectifié bis est-il maintenu ?

Je vais le retirer, même si les explications qui viennent de m’être apportées ne me donnent pas tout à fait satisfaction. Je souligne que les élus ressortissants au régime général de la sécurité sociale ne peuvent toujours pas cotiser au titre du FONPEL et de la CAREL, ce qui est, selon moi, une injustice. Je souhaiterais que le Gouvernement se penche sur cette question.

L'amendement n° 5 rectifié bis est retiré.

Je suis saisie de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 12, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° À l’article L. 2123-9, les mots : « de 20 000 habitants au moins » sont supprimés ;

2° À l'article L. 3123-7, les mots : « Le président ou les vice-présidents ayant délégation de l'exécutif du conseil général » sont remplacés par les mots : « Les conseillers généraux » ;

3° À l'article L. 4135-7, les mots : « Le président ou les vice-présidents ayant délégation de l'exécutif du conseil régional » sont remplacés par les mots : « Les conseillers régionaux ».

4° Après l’article L. 5211-12, il est inséré un article L. 5211-12-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 5211 -12 -1. - Les présidents des établissements publics de coopération intercommunale mentionnés aux articles L. 5211-12 et L. 5215-1 qui pour l’exercice de leur mandat ont cessé d’exercer leur activité professionnelle bénéficient, s’ils sont salariés, des dispositions des articles L. 3142-60 à L. 3142-64 du code du travail relatives aux salariés élus, membres de l’Assemblée nationale et du Sénat. »

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Les lois de décentralisation qui se sont succédé depuis 1982 ont considérablement alourdi les prérogatives des exécutifs territoriaux, en particulier ceux des plus petites communes, et ont érigé les collectivités locales en acteurs pleinement autonomes de l’action publique, comme l’a constaté l’Association des petites villes de France dans son Livre blanc de 2005.

Cette évolution s’est produite au détriment de nombreux maires et adjoints de petites communes, contraints d’abandonner leur activité professionnelle pour se consacrer entièrement à leur mandat municipal et aux responsabilités accrues qui s’y attachent. Il en résulte un décalage de plus en plus profond entre les responsabilités qui leur sont confiées et les moyens dont ils disposent pour les assumer.

Ce transfert de compétences a également étendu les attributions des conseillers généraux et régionaux, ainsi que celles des membres des exécutifs des EPCI, qui devraient eux aussi pouvoir bénéficier des droits accordés aux parlementaires afin de concilier leur mandat et leur activité professionnelle.

L'amendement n° 31, présenté par MM. Povinelli, Collombat, Anziani, Bérit-Débat, Daunis, Frécon, C. Gautier et Guillaume, Mme Klès, MM. Michel, Sueur, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Remplacer le nombre :

par le nombre :

La parole est à M. Claude Bérit-Débat.

La loi du 3 février 1992, qui a été modifiée par celle du 5 avril 2000, a défini les modalités selon lesquelles les élus locaux peuvent suspendre leur activité professionnelle pour exercer leur mandat puis retourner dans le monde du travail à l’expiration de celui-ci.

Toutefois, le dispositif ne profite actuellement qu’aux maires et aux adjoints des communes de plus de 20 000 habitants, aux présidents de communauté ou de syndicat mixte ouvert, aux vice-présidents de communauté de plus de 20 000 habitants ou de syndicat mixte ouvert associant exclusivement des collectivités territoriales et des groupements de collectivités de plus de 20 000 habitants, aux présidents et vice-présidents de conseil général ou régional.

Dans sa rédaction initiale, la présente proposition de loi élargissait le champ des bénéficiaires de la suspension du contrat de travail et du droit à réinsertion dans l’entreprise à l’issue de leur mandat aux adjoints au maire salariés des communes de 10 000 habitants au moins, ainsi qu’aux conseillers généraux et régionaux.

La commission des lois, si elle a approuvé cet élargissement aux adjoints au maire susvisés, n’a pas souhaité qu’il concerne les conseillers généraux et régionaux.

L’amendement n° 31 a pour objet d’étendre le bénéfice de la suspension du contrat de travail et du droit à réinsertion dans l’entreprise à l’issue du mandat aux adjoints au maire des communes de plus de 3 500 habitants.

L'amendement n° 30, présenté par MM. Collombat, Anziani, Bérit-Débat, Daunis, Frécon, C. Gautier et Guillaume, Mme Klès, MM. Michel, Povinelli, Sueur, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

... - À l’article L. 3123-7 du même code, les mots : « Le président ou les vice-présidents ayant délégation de l’exécutif du conseil général » sont remplacés par les mots : « Les conseillers généraux titulaires d’une délégation de l’exécutif du conseil général ».

... - À l’article L. 4135-7 du même code, les mots : « Le président ou les vice-présidents ayant délégation de l’exécutif du conseil régional » sont remplacés par les mots : « Les conseillers régionaux titulaires d’une délégation de l’exécutif du conseil régional ».

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Aux termes du droit en vigueur, les présidents et vice-présidents ayant délégation de l’exécutif d’un conseil général ou d’un conseil régional peuvent bénéficier de la suspension de leur contrat de travail.

La rédaction initiale de la proposition de loi prévoyait l’extension de cette possibilité à l’ensemble des conseillers généraux et régionaux, mais la commission des lois a supprimé cette disposition.

Cet amendement de compromis a pour objet d’étendre la faculté précitée aux conseillers généraux et régionaux titulaires d’une délégation de l’exécutif, respectivement, du conseil général ou du conseil régional.

Quel est l’avis de la commission ?

Pour ce qui concerne l’amendement n° 12, la commission a souhaité préserver le lien entre le bénéfice de la suspension du contrat de travail et l’exercice de fonctions exécutives. Elle a étendu aux adjoints au maire des communes de 10 000 habitants et plus le bénéfice de ce droit à suspension du contrat de travail, au regard de la taille de ces collectivités.

Le sixième alinéa du présent amendement est satisfait par le droit en vigueur, puisque ce droit à suspension du contrat de travail est étendu aux communautés de communes, aux communautés d’agglomération et aux communautés urbaines, ainsi qu’aux métropoles. Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.

La commission a, par ailleurs, retenu le seuil de population de 10 000 habitants, contre 20 000 actuellement, pour l’ouverture aux adjoints au maire du bénéfice du droit à suspension du contrat de travail, les responsabilités exercées par eux dans des communes de cette taille semblant le justifier. Ne souhaitant pas abaisser encore ce seuil, elle est défavorable à l’amendement n° 31.

Enfin, le droit à suspension du contrat de travail est lié à l’exercice de fonctions particulières au sein de la collectivité. C’est la raison pour laquelle la commission a visé les présidents et vice-présidents des conseils régionaux et généraux. Il ne semble pas opportun d’aller au-delà. Je rappelle néanmoins que les conseillers généraux ou régionaux peuvent recevoir délégation de l’exécutif, soit en l’absence ou en cas d’empêchement des vice-présidents, soit lorsque les vice-présidents sont tous titulaires d’une délégation. L’adoption de l’amendement n° 30 pourrait entraîner un effet pervers : une délégation pourrait être accordée à tous les membres du conseil général ou régional appartenant à la majorité, ce qui aboutirait à un détournement de l’esprit de la loi. En conséquence, l’avis est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est lui aussi défavorable à ces trois amendements ; je vais m’en expliquer.

Actuellement, seuls les adjoints au maire des communes de plus de 20 000 habitants ont la possibilité de suspendre leur activité professionnelle pour se consacrer à leur mandat, ce qui représente 5 624 élus de 455 communes.

L’extension de cette faculté aux adjoints au maire des 495 communes de 10 000 à 20 000 habitants proposée à l’article 8 ouvrirait ce droit à 4 901 adjoints au maire supplémentaires. L’élargissement complémentaire du dispositif, proposé par M. Collombat, aux adjoints au maire des 1 952 communes de 3 500 à 10 000 habitants permettrait à 16 454 adjoints supplémentaires de bénéficier de ce droit. Quant à la suppression pure et simple du seuil de population proposée par Mme Mathon-Poinat, elle aboutirait à élargir encore le champ de ce dernier aux 131 449 adjoints des 33 779 communes de moins de 3 500 habitants.

Je tenais, mesdames, messieurs les sénateurs, à vous faire part de ces éléments, afin que chacun d’entre vous comprenne bien la portée des amendements qui vous sont soumis.

Il me paraît essentiel que l’ouverture de la possibilité de suspendre une activité professionnelle soit liée à l’étendue des responsabilités exercées. À cet égard, l’article 8 représente déjà une avancée très significative. Le Gouvernement, souscrivant à la position de la commission des lois, est défavorable aux amendements n° 12, 31 et 30.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote sur l’amendement n° 12.

Monsieur le ministre, ces chiffres sont impressionnants, mais que prouvent-ils ? On ne demande tout de même pas la suspension de son contrat de travail par plaisir ! Il faut avoir une forte motivation pour le faire, car cela n’est pas sans conséquences sur le plan professionnel. J’ajoute que l’entreprise n’en est pas pour autant pénalisée.

Je mets aux voix l'amendement n° 12.

La parole est à M. Claude Bérit-Débat, pour explication de vote sur l'amendement n° 31.

Je le reconnais, cette proposition de loi représente une réelle avancée, et je ne doute pas de la sincérité des chiffres que vient de nous fournir M. le ministre.

Cela étant, pour pouvoir exercer les fonctions de maire d’une commune de 4 000 habitants, j’ai dû demander à travailler à mi-temps. La charge de travail de l’exécutif, dans une commune de 3 500 à 10 000 habitants, est d’autant plus lourde qu’il ne dispose pas des mêmes services techniques et administratifs que celui d’une commune de plus grande taille.

Évidemment, la différence est considérable !

Je voudrais insister sur l’utilité sociale des maires des petites communes : lorsqu’un problème survient, c’est directement à eux que s’adressent les pompiers, les gendarmes ou la police. Leur charge de travail est donc très importante, et il ne nous semblait pas déraisonnable d’abaisser le seuil de population en question à 3 500 habitants.

Je mets aux voix l'amendement n° 31.

Je mets aux voix l'amendement n° 30.

Je mets aux voix l'article 8.

L'amendement n° 19, présenté par M. Gélard, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - À la première phrase du troisième alinéa de l’article L. 952-1 du code de l’éducation, après les mots : « activité professionnelle principale », sont insérés les mots : « ou un mandat électif local ».

La parole est à M. Patrice Gélard.

Selon les textes en vigueur, seuls peuvent assurer des vacations dans l’enseignement supérieur les titulaires d’un contrat de travail, d’une part, et les chefs d’entreprise, d’autre part.

Ainsi, pourra intervenir dans un cursus de mastère d’aménagement du territoire le directeur de l’urbanisme de la commune, mais pas un conseiller municipal ou l’adjoint au maire chargé de ce domaine s’il n’a pas d’activité professionnelle. Il conviendrait de remédier à cette anomalie, afin qu’un élu local puisse effectuer des vacations et faire ainsi bénéficier les étudiants de son expérience en matière d’urbanisme ou d’aménagement du territoire, par exemple. J’ajoute qu’une telle mesure ne coûterait strictement rien au budget de l’État.

Quel est l’avis de la commission ?

Sont en l’espèce visés les élus locaux qui se consacrent entièrement à leur mandat, ceux qui sont salariés ou chefs d’entreprise pouvant d’ores et déjà assurer de telles vacations. Il est en effet paradoxal que des élus justifiant des titres nécessaires ne puissent intervenir dans l’enseignement supérieur, au contraire par exemple d’un agent communal, au seul motif qu’ils exercent leur mandat à plein temps.

Une telle ouverture pourrait remettre en cause le statut des enseignants, nous dit-on. N’exagérons rien ! Il ne s’agit que de vacations, de quelques heures de cours, et cette disposition ne concernera qu’un nombre de cas très limité. Les élus en question, je le répète, devront, comme tous les autres vacataires, remplir les conditions de titres.

La commission a émis un avis favorable sur cet amendement de l’excellent doyen Gélard.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’article L. 952-1 du code de l’éducation permet aux présidents d’université et aux directeurs d’établissement de recruter des personnes exerçant à titre principal une activité professionnelle autre que l’enseignement.

L’amendement présenté vise à ouvrir à tous les élus locaux la possibilité d’être recrutés en qualité de chargé d’enseignement et de faire ainsi profiter les étudiants de leur expérience.

L’intérêt de cet amendement est manifeste, toutefois l’exercice d’un mandat local ne constitue pas une activité professionnelle. Je souhaite que l’on soit très vigilant sur la compétence des candidats. En effet, si, par exemple, le directeur du service de l’urbanisme d’une commune est à l’évidence compétent dans son domaine d’activité professionnelle, un conseiller municipal ne l’est pas forcément au même degré. Il convient d’être attentif à ce point, même si les élus en question devront eux aussi remplir les conditions de titres requises.

La parole est à M. Patrice Gélard.

Ce sont les universités et leurs organes de recrutement, notamment les commissions de spécialistes, qui statueront. Celles-ci ne recruteront pas un vacataire au seul motif qu’il est conseiller municipal ! Elles veilleront à ce qu’il possède les compétences scientifiques nécessaires. Par exemple, un élu local docteur en droit se consacrant à son seul mandat pourra enseigner, puisqu’il détient les titres requis.

La parole est à M. le ministre.

Il était bon que M. Gélard apporte ces précisions. J’y insiste, il est nécessaire d’être vigilant s'agissant des titres et des compétences des personnes concernées. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat sur cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 19.

Je mets aux voix l'article 8 bis, modifié.

L'amendement n° 32, présenté par MM. Collombat, Anziani, Bérit-Débat, Daunis, Frécon, C. Gautier et Guillaume, Mme Klès, MM. Michel, Povinelli, Sueur, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Remplacer le nombre :

par le nombre :

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Il s’agit d’un problème dont l’importance est apparue progressivement : celui de la fin de mandat. En effet, ce dernier est périssable, même si on essaie de l’oublier…

Une allocation différentielle de fin de mandat a été créée. Cette allocation est aujourd'hui perçue par tout maire d’une commune de 1 000 habitants au moins ou tout adjoint dans une commune de 20 000 habitants au moins ayant reçu délégation de fonction de celui-ci.

La rédaction initiale de la proposition de loi prévoyait d’étendre le champ des bénéficiaires de l’allocation différentielle de fin de mandat à tous les maires et aux adjoints dans les communes de 3 500 habitants au moins ayant reçu délégation de fonction de celui-ci. La commission des lois a conservé l’extension du dispositif à l’ensemble des maires, mais a relevé le seuil de population à 10 000 habitants pour les adjoints.

L’objet de notre amendement est de revenir au texte initial de la proposition de loi.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement est contraire au texte de la commission, laquelle a retenu le seuil d’application du droit à suspension du contrat de travail pour déterminer le champ des bénéficiaires de l’allocation différentielle de fin de mandat. En outre, il est incompatible avec l’article 8, que nous précédemment adopté.

Je rappelle que l’allocation en question est destinée aux élus qui ont suspendu leur activité professionnelle pour se consacrer exclusivement à leurs fonctions exécutives locales.

La commission émet un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet lui aussi un avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 32.

Je mets aux voix l'article 9.

L'amendement n° 40 rectifié bis, présenté par M. Daunis et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Après l’article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° L’article L. 2122-22 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« 25° D’accorder, en cas d’urgence, un mandat spécial à un membre du conseil municipal pour une opération précise, exceptionnelle, indispensable et limitée dans le temps en signant un ordre de mission précisant le motif, la durée de cette mission ainsi que les moyens de déplacement et le cas échéant la possibilité d’utiliser les véhicules de service. »

2° L’article L. 2123-18 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les dépenses engagées au titre du mandat spécial accordé dans les conditions prévues au 25° de l’article L. 2122-22 sont remboursées dans les conditions prévues aux alinéas précédents. »

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Cet amendement, rédigé de manière quelque peu sibylline, peut-être, vise à lever une difficulté en matière de remboursement de frais aux conseillers municipaux exerçant des mandats spéciaux. En effet, il est parfois difficile de prévoir à l’avance l’attribution de tels mandats ou de convoquer un conseil municipal pour en délibérer.

L’adoption de notre amendement permettrait de conférer davantage de souplesse à la gestion des mandats spéciaux.

Quel est l’avis de la commission ?

Les dispositions proposées prévoient que, par délégation du conseil municipal et pour la durée de son mandat, le maire sera compétent pour attribuer un mandat spécial à un conseiller municipal.

Les dépenses engagées à ce titre seraient remboursées dans les conditions de l’article L. 2123-18 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit le remboursement des frais occasionnés par l’exécution d’un mandat spécial. Il s’agit d’un remboursement forfaitaire dans la limite du montant des indemnités journalières allouées à cet effet aux fonctionnaires de l’État. Les dépenses de transport effectuées dans l’accomplissement de ces missions sont remboursées sur présentation d’un état de frais. Les autres dépenses liées à l’exercice d’un mandat spécial peuvent être remboursées par la commune sur présentation d’un état de frais et après délibération du conseil municipal.

L’amendement n° 40 rectifié bis prévoit une délégation imprécise, les opérations pouvant faire l’objet d’un mandat spécial n’étant ni déterminées ni délimitées. Or l’exercice de tels mandats peut entraîner des frais importants pour la collectivité territoriale : celle-ci doit pouvoir délibérer de leur attribution.

Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet lui aussi un avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 40 rectifié bis.

La parole est à M. Jean-Marc Todeschini, sur l’article.

Cet article introduit par la commission des lois va dans le bon sens. Il reprend le dispositif d’une proposition de loi de Mme Gourault, ainsi que, en partie, celui de la proposition de loi que Gisèle Printz, Jean-Pierre Masseret, Daniel Reiner et moi-même avions déposé en avril dernier au nom du groupe socialiste ; j’y reviendrai.

Il s’agit avant tout de sécuriser l’indemnité de fonction des maires des petites communes. Depuis 2002, la loi prévoit l’attribution automatique des indemnités maximales pour les maires des communes de moins de 1 000 habitants, sauf décision contraire du conseil municipal. Cet article constitue une avancée en ce qu’il supprime cette faculté conférée au conseil municipal.

En effet, l’indemnité du maire peut, en début de mandat, faire l’objet de vifs débats avec l’opposition, pouvant déboucher sur le vote d’une indemnisation inférieure à ce qu’autorisent les textes. Dans d’autres communes, du fait de la faiblesse des moyens financiers, il arrive que le conseil municipal, souvent à la demande du maire, ne vote pas le taux maximal d’indemnisation autorisé.

Le dispositif de l’article 9 bis devrait permettre d’éviter que le maire ne soit amené à renoncer à ses indemnités de fonction, pourtant attachées à un mandat auquel il consacrera beaucoup de temps et d’énergie.

Nous le savons, être maire d’une petite commune n’est pas chose facile. Les charges et les responsabilités s’accroissent, les procédures sont de plus en plus complexes et exigeantes, tandis que les moyens s’amenuisent au fil des lois de finances. En l’absence de services techniques, administratifs et financiers, hormis quelques heures de secrétariat, le maire fait bien souvent office de premier bénévole au service de sa commune. Il s’agit d’un vrai sacerdoce pour de nombreux maires de petite commune, qui doivent se rendre disponibles vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours sur sept, et parfois même conjuguer ce travail au service de l’intérêt général avec une activité professionnelle.

J’en viens à un second aspect, qui fut fatal à la proposition de loi que mes collègues socialistes et moi-même avions déposée en avril dernier : l’extension de l’automaticité de l’attribution des indemnités maximales aux maires des communes de 1 000 à 3 500 habitants, qui éprouvent eux aussi de grandes difficultés à exercer leurs fonctions.

J’ai représenté le dispositif de cette proposition de loi au travers d’un amendement lors de l’examen du texte par la commission des lois, pensant que cela ne poserait aucun problème puisque sa recevabilité avait déjà été contrôlée lors du dépôt de celle-ci. De surcroît, les modalités de son financement étaient précisées : nous indiquions que, afin de soutenir financièrement les communes concernées, nous proposerions par voie d’amendement lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2012 une augmentation de la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux, prévue à l’article L. 2335-1 du code général des collectivités territoriales.

Pourtant, cet amendement a été déclaré irrecevable. C'est pourquoi j’ai demandé la parole sur le présent article.

L’application de l’article 40 de la Constitution, à laquelle s’ajoutera peut-être bientôt celle de la « règle d’or », débouche sur une situation ridicule : un amendement reprenant le dispositif d’une proposition de loi jugée recevable lors de son dépôt est déclaré irrecevable… L’initiative parlementaire s’en trouve totalement décrédibilisée, et les élus locaux ont le sentiment d’avoir été abusés.

Pour en revenir à l’objet de l’article 9 bis, je tiens à souligner que l’indemnité du maire peut faire débat aussi dans les communes de 1 000 à 3 500 habitants et se trouver minorée.

Or la réalité du terrain montre que la fonction de maire d’une commune de moins de 3 500 habitants représente une tâche considérable, qui doit être accomplie sans l’appui des services municipaux nécessaires. Ces maires sont eux aussi confrontés à la complexité des procédures, à l’alourdissement des responsabilités et à l’amenuisement des moyens.

Rappelons-le, il s’agit ici d’améliorer le statut de l’élu, pour rendre la démocratie locale plus attractive et élargir le recrutement des élus locaux. Il aurait donc été souhaitable d’étendre l’automaticité de l’attribution des indemnités maximales aux maires des communes de 1 000 à 3 500 habitants.

Je mets aux voix l'article 9 bis.

L'amendement n° 8, présenté par M. Guené, est ainsi libellé :

Après l’article 10, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article L. 141-7 du code des assurances est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« Le I ne s’applique pas au régime de retraite complémentaire institué par l’Association pour la gestion du fonds de pension des élus locaux.

« Les adhérents au régime de retraite complémentaire institué par l’Association pour la gestion du fonds de pension des élus locaux sont informés individuellement, trente jours au moins avant la date fixée pour la réunion de l’assemblée générale, de son ordre du jour, et de la possibilité d’obtenir sur demande communication du procès-verbal de cette réunion. »

Cet amendement n'est pas soutenu.

L'amendement n° 36, présenté par M. Todeschini, Mme Printz, MM. Masseret, Reiner, Collombat, Anziani, Bérit-Débat, C. Gautier, Frécon et Guillaume, Mme Klès, MM. Michel, Povinelli, Sueur et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l’article 11, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article L. 254 du code électoral est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Nul ne peut être candidat sur plus d’une liste dans la même commune ou dans plusieurs sections électorales d’une même commune, ni être candidat dans plusieurs communes. »

La parole est à M. Jean-Marc Todeschini.

Aujourd’hui, le panachage permet le dépôt de listes incomplètes dans les communes de moins de 2 500 habitants, et l’ajout par les électeurs de noms de personnes n’étant pas candidates à l’élection municipale. Ne sont comptés que les noms arrivant en premier sur la liste dans la limite du nombre de sièges à pourvoir.

Cette grande liberté laissée à l’électeur encourage la juxtaposition de personnes, au détriment d’un projet collectif pour la commune. Elle est également source d’instabilité et de conflits au sein des majorités municipales.

Cet amendement vise à ce que soient considérés comme nuls, lors du dépouillement, les bulletins de vote comportant plus de noms qu’il n’y a de conseillers municipaux à élire ou mentionnant le nom d’une ou de plusieurs personnes n’ayant pas fait acte de candidature.

Sans remettre en cause le principe du panachage, il s’agit de favoriser une logique d’équipe et de programme municipal.

Quel est l’avis de la commission ?

Le scrutin municipal n’est pas l’objet de la présente proposition de loi. Cette question relève plutôt du projet de loi n° 61.

La commission demande donc le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Dans le même souci de cohérence, je renvoie ce débat à l’examen du projet de loi n° 61.

Je souhaiterais donc que cet amendement soit retiré. À défaut, le Gouvernement émettra lui aussi un avis défavorable.

Monsieur Todeschini, l'amendement n° 36 est-il maintenu ?

Oui, madame la présidente.

Je mets aux voix l'amendement n° 36.

L'amendement n° 35, présenté par M. Todeschini, Mme Printz, MM. Masseret, Reiner, Collombat, Anziani, Bérit-Débat, C. Gautier, Frécon et Guillaume, Mme Klès, MM. Michel, Povinelli, Sueur et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l’article 11, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après la section 1 du chapitre II du titre IV du livre premier du code électoral, il est inséré une section ainsi rédigée :

« Section I bis

« Déclarations de candidature

« Art. L. 255 -1 -1. – Nul ne peut être élu s’il n’a fait préalablement acte de candidature dans les conditions définies aux articles L. 255-1-2 et L. 255-1-3.

« Art. L. 255 -1 -2. – Une déclaration de candidature est obligatoire pour chaque tour de scrutin. Seules peuvent être candidates :

« – pour les communes de moins de 2 500 habitants, les personnes ayant fait collectivement ou à titre individuel acte de candidature ;

« – pour les communes dont la population est comprise entre 2 500 et 3 499 habitants, et au regard de l’article L. 256, les personnes ayant fait collectivement acte de candidature.

« Cette déclaration de candidature est faite selon les modalités définies aux deuxième à huitième alinéas de l’article L. 265 et à l’article L.O. 265-1.

« Art. L. 255 -1 -3. – Le dépôt des déclarations de candidature s’effectue en sous-préfecture ou en préfecture, au plus tard :

« – pour le premier tour, le troisième jeudi qui précède le jour du scrutin, à 18 heures ;

« – pour le second tour, le mardi qui suit le premier tour, à 18 heures. »

La parole est à M. Jean-Marc Todeschini.

Sans doute me renverra-t-on là aussi à l’examen du projet de loi n° 61…

Cet amendement vise à étendre aux communes de moins de 3 500 habitants certaines dispositions du code électoral concernant les formalités de déclaration de candidature s’appliquant aux communes dont la population dépasse ce seuil.

Il s’agit de répondre à une demande formulée à plusieurs reprises par les maires des petites communes, en posant le principe que nul ne peut être élu s’il n’a préalablement fait acte de candidature et en rendant obligatoire, pour chaque tour de scrutin, le dépôt d’une déclaration de candidature, individuelle ou collective, selon des modalités pratiques inspirées de celles qui valent pour les communes de plus de 3 500 habitants.

Aujourd’hui, dans les petites communes, il est possible de se porter candidat jusqu’au moment du vote, au premier comme au second tour.

Cette pratique, qui est constatée à chaque élection municipale dans de nombreuses communes, ne concoure pas à assurer ensuite une gestion sereine des collectivités concernées.

Se porter candidat au conseil municipal de sa commune doit être une décision réfléchie et assumée, prise en toute conscience des responsabilités qui incombent aux élus et avec le souci de permettre aux électeurs de faire un choix éclairé quant aux orientations proposées, notamment en matière de gestion des deniers publics.

Dans cette perspective, il est nécessaire que tous les candidats ou listes de candidats se soient préalablement déclarés, et ce dans un délai suffisant pour répondre aux questions des citoyens et participer au débat démocratique dès le premier tour.

Quel est l’avis de la commission ?

La question de la déclaration de candidature dans les communes de moins de 3 500 habitants sera réglée dans le projet de loi n° 61. La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Par cohérence, l’avis du Gouvernement est également défavorable.

La parole est à Mme Jacqueline Gourault, pour explication de vote.

Je tiens à préciser que, sur le fond, nous approuvons totalement cet amendement. Nous soutiendrons sa reprise lors de l’examen du projet de loi n° 61. L’adoption d’un tel dispositif est en effet essentielle pour assurer la lisibilité du débat démocratique lors des élections municipales.

La parole est à M. le président de la commission.

L’obligation de présenter des listes s’appliquera à partir d’un certain seuil de population, mais je considère moi aussi que la loi devra imposer de faire acte de candidature quel que soit le nombre d’habitants de la commune.

Absolument !

En effet, il a même pu arriver, dans de très petits villages, que des personnes élues sans s’être portées candidates refusent de siéger !

La parole est à M. le ministre.

Que les choses soient bien claires : le Gouvernement est défavorable à l’adoption de cet amendement aujourd’hui, par souci de cohérence, mais pas à son principe.

J’ai vécu la situation anormale que décrivait à l’instant M. Hyest dans la commune dont j’ai été maire. Quelqu’un qui n’a pas fait acte de candidature n’a pas vocation à s’investir dans un mandat local.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Il s’agit d’un point extrêmement important, sur lequel l’Association des maires ruraux de France insiste depuis des lustres : il n’est pas normal que l’on puisse être élu sans avoir été candidat, et cela quel que soit le mode de scrutin.

Nous sommes d’accord !

Il faut qu’il y ait acte de candidature, individuelle s’il s’agit d’un scrutin uninominal, collective s’il s’agit d’un scrutin de liste. L’application du système actuel engendre certains effets folkloriques, par exemple quand le dépouillement s’achève à quatre heures du matin parce que tous les poivrots du village ont obtenu des voix, et d’autres beaucoup plus pervers, des manipulations étant possibles.

C’est vrai !

M. Pierre-Yves Collombat. Ainsi, chez moi, il est arrivé qu’une liste soit constituée en « vampirisant » la liste sortante : certains noms figuraient sur les deux, et les électeurs étaient complètement désorientés, ne sachant plus qui était avec ou contre le maire ! Il faut en finir avec ce folklore ! Certains peuvent trouver qu’il ne s’agit là que d’une sympathique tradition de la France profonde, mais la France profonde, elle en a marre !

La parole est à M. Jean-Marc Todeschini, pour explication de vote.

Bien entendu, je ne retirerai pas cet amendement.

La situation est tout de même surprenante : nous sommes tous d’accord, mais l’avis est défavorable et on nous renvoie au projet de loi n° 61 !

Si l’examen de cette proposition de loi a été inscrit à cet ordre du jour réservé au groupe UMP, ce n’est pas le fait du hasard : cela tient à l’approche des élections sénatoriales de septembre !

Mais non !

Rassurez-vous, monsieur Hyest, nous allons la voter, car elle va dans le bon sens ! Cela étant, qu’est-ce qui vous empêche de voter aujourd'hui cet amendement ?

C’est un cavalier !

Mais non ! Il s’agit bien d’un élément du statut de l’élu local ! Il n’est pas normal que des candidatures sauvages puissent être présentées au dernier moment. D’ailleurs, s’il provenait de l’autre côté de notre hémicycle, peut-être cet amendement recevrait-il un avis favorable…

Je mets aux voix l'amendement n° 35.

L'amendement n° 37, présenté par M. Todeschini, Mme Printz, MM. Masseret, Reiner, Collombat, Anziani, Bérit-Débat, C. Gautier, Frécon et Guillaume, Mme Klès, MM. Michel, Povinelli, Sueur et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l’article 11, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article L. 257 du code électoral est ainsi rédigé :

« Art. L. 257. – Tout bulletin de vote comportant plus de noms qu’il n’y a de conseillers à élire ou comportant le nom d’une ou plusieurs personnes n’ayant pas fait acte de candidature est considéré comme nul. »

La parole est à Mme Gisèle Printz.

En France, l’interdiction des candidatures multiples constitue une tradition bien établie, depuis le recours à cette pratique par le général Boulanger, à la fin du xixe siècle.

Cette tradition repose sur l’idée qu’un candidat sollicite le suffrage des électeurs en vue d’exercer ensuite son mandat s’il est élu, les candidatures multiples pouvant apparaître peu respectueuses du corps électoral et destinées à le « manipuler ».

Toutefois, l’interdiction des candidatures multiples n’a pas été établie pour tous les scrutins. Ainsi, dans les communes de moins de 3 500 habitants, il est particulièrement choquant que des candidats puissent briguer un mandat électif tout en sachant pertinemment qu’ils ne l’exerceront pas s’ils sont élus.

L’objet de cet amendement est de combler cette lacune législative en posant pour principe que nul ne peut être candidat sur plus d’une liste ou dans plusieurs sections électorales dans une même commune, non plus que dans plusieurs communes.

Quel est l’avis de la commission ?

Ne s’agit-il pas d’un amendement de coordination avec le précédent ? Si c’est le cas, il n’a plus d’objet.

En tout état de cause, la commission émet un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Je voudrais que l’on m’explique en quoi il s’agit d’un amendement de coordination. L’objet est ici non plus de rendre obligatoires les déclarations de candidature, mais d’empêcher les candidatures multiples.

Elles sont déjà impossibles !

Exactement !

Je mets aux voix l'amendement n° 37.

L'amendement n° 38, présenté par M. Collombat, est ainsi libellé :

Après l’article 11, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales est complété par les mots : « y compris par la communication des documents préparatoires à celle-ci ».

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Cet amendement porte sur les droits des élus, notamment ceux des élus de l’opposition.

Il s’agit de préciser les dispositions relatives à la communication des documents nécessaires aux membres des assemblées délibérantes pour se forger une opinion, aussi éclairée et aussi objective que possible, sur les questions qui leur sont soumises.

Les conseillers municipaux ont actuellement déjà le droit d’accéder à de nombreux documents, à l’exclusion cependant de ce que l’on appelle les documents préparatoires, lesquels sont pourtant de nature à apporter un éclairage utile.

Cet amendement tend à permettre que tous les élus, qu’ils soient de la majorité ou de l’opposition, aient accès aux mêmes informations, tout en limitant le champ de cette disposition aux seules matières dont ils doivent délibérer, en excluant donc tout ce qui relève de la seule compétence du maire, par exemple la gestion du personnel.

Je serais ravi, monsieur le rapporteur, que vous m’annonciez que le dispositif de cet amendement sera repris dans le projet de loi n° 61, …

Ce ne sera pas le cas !

… car il traite d’un véritable problème. Il faut faire en sorte que les débats et les délibérations puissent avoir lieu dans la plus totale clarté.

Quel est l’avis de la commission ?

Non, monsieur Collombat, cette fois je ne vous opposerai pas le projet de loi n° 61 !

En fait, cet amendement est intégralement satisfait par la jurisprudence du Conseil d'État, dont un arrêt relativement récent précise par exemple nettement que « tous les documents » nécessaires à l’information des élus doivent leur être transmis avant la réunion du conseil municipal.

Cette jurisprudence est donc très claire, et votre amendement, monsieur Collombat, est d’ailleurs plus restrictif, puisqu’il vise les « documents préparatoires », expression qui devrait en outre faire l’objet d’une interprétation du Conseil d'État.

Je demande donc le retrait de cet amendement, sur lequel j’émettrai sinon un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’avis du Gouvernement est bien entendu défavorable.

D’abord, l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales pose le principe du droit à l’information des conseillers municipaux préalablement au vote des délibérations. En application de cette disposition, avant la réunion du conseil, le maire ne peut refuser aux conseillers municipaux qui en font la demande la consultation des documents préparatoires qui accompagnent le projet de décision.

Ensuite, comme le rapporteur vient de l’indiquer, une jurisprudence du Conseil d'État a précisé ces dispositions, de telle sorte qu’il n’y a aucune équivoque possible.

Enfin, M. Gélard a raison : quels sont les « documents préparatoires » visés par votre amendement ? Si la jurisprudence du Conseil d'État, qui fait référence à « tous » les documents, est sans équivoque, votre rédaction laisse une marge à l’interprétation.

Monsieur Collombat, l'amendement n° 38 est-il maintenu ?

Je persiste et signe !

Ma rédaction n’est nullement restrictive, puisqu’elle vise à compléter la rédaction actuelle de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales en ajoutant une référence à la communication des documents préparatoires, outre les autres documents utiles.

Si j’ai déposé cet amendement, c’est parce qu’il existe une doctrine selon laquelle doivent être communiqués les documents finalisés, à l’exclusion des documents préparatoires. Cela étant, je ne doute pas un instant que tous les maires ou anciens maires présents dans cet hémicycle ont, ou ont eu, un comportement irréprochable à l’égard de leur opposition, et se sont toujours fait un devoir de lui communiquer tous les documents pertinents !

C’est suspect !

Non, c’est le scrutin majoritaire qui l’a voulu !

Néanmoins, les recours formés devant la Commission d’accès aux documents administratifs, la CADA, montrent que certains maires ont un comportement quelque peu monarchique.

Plutôt que de multiplier les conseils de quartier ou autres instances de « dialogue participatif », il conviendrait de dynamiser la démocratie locale là où elle doit s’exercer, c'est-à-dire au conseil municipal ! Cela suppose que tous les élus puissent accéder à un maximum d’éléments d’information sur les sujets soumis à délibération. Une telle proposition ne me paraît pas excessive !

Je mets aux voix l'amendement n° 38.

Je m’abstiens !

L'amendement n° 39, présenté par Mme Klès, MM. Collombat, Anziani, Bérit-Débat, Daunis, Frécon, C. Gautier, Guillaume, Michel, Povinelli, Sueur, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l’article 11, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les élus locaux ayant cessé leur activité professionnelle pour exercer leur mandat sont rattachés à la médecine du travail de la collectivité territoriale dans laquelle ils exercent leur mandat.

Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application de cet article.

La parole est à M. Claude Bérit-Débat.

Cet amendement a été déposé sur l’initiative de notre collègue Virginie Klès.

Il s’agit de permettre aux élus ayant cessé leur activité professionnelle pour exercer leur mandat de bénéficier de la médecine du travail, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

Quel est l’avis de la commission ?

Il m’est difficile de donner un avis construit sur cet amendement, car il assimile, en réalité, un élu local à un fonctionnaire. Va-t-on faire passer à l’élu local une sorte de visite médicale d’embauche avant son entrée en fonctions, afin de vérifier son aptitude ? Devra-t-il subir une visite médicale au retour d’un congé pour maladie ?

La commission souhaiterait entendre l’avis du Gouvernement sur cet amendement, qui pose de nombreux problèmes.

Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

Monsieur le rapporteur, votre argumentation est, quoi que vous en disiez, tellement construite que le Gouvernement ne peut qu’être d’accord avec vous !

Je rappelle que la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale prévoit que chaque collectivité doit disposer d’un service de médecine préventive, dont la mission est d’éviter toute altération de l’état de santé des agents du fait de leur travail.

En outre, l’article 2-1 du décret du 10 juin 1985, qui fixe les règles relatives à l’hygiène et à la sécurité au travail ainsi qu’à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale, dispose que « les autorités territoriales sont chargées de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité ».

Une distinction très claire est donc faite entre les élus et les salariés qui exercent leurs missions sous leur autorité. La médecine préventive s’adresse à ces derniers, et n’a pas vocation à suivre les élus locaux, qui ne sont pas des fonctionnaires territoriaux placés sous l’autorité de la collectivité. Les élus sont des Français comme les autres lorsqu’il leur arrive d’être malades : ils bénéficient à cet égard des mêmes droits que tous leurs compatriotes. Il n’y a pas à opérer, me semble-t-il, de confusion entre l’agent local, dont l’activité s’inscrit dans le cadre du travail salarié, et l’élu, qui a choisi de se consacrer à une mission citoyenne.

Je dirai enfin, à titre accessoire, que l’amendement fait référence à la médecine du travail, alors que les collectivités sont dotées d’un service de médecine préventive : c’est là une autre confusion.

Pour toutes ces raisons, j’émets, au nom du Gouvernement, un avis défavorable sur l’amendement n° 39.

La parole est à M. Claude Bérit-Débat, pour explication de vote.

Les élus locaux n’exerçant plus d’activité professionnelle sont privés de la possibilité de recourir, à titre préventif, aux services de la médecine du travail, ce qui n’est pas sans risques pour eux, notamment dans les petites communes. Il s’agit non pas d’assimiler les élus aux salariés, mais de leur permettre de pouvoir bénéficier, comme tous nos compatriotes, d’un suivi médical préventif.

La parole est à M. le président de la commission.

Vous faites une confusion, mon cher collègue ! En effet, la médecine du travail intervient dans le cadre du travail. Elle n’a pas vocation à s’adresser aux élus, cela n’a pas de sens !

En revanche, un élu ayant cessé son activité professionnelle est bien entendu affilié au régime général de la sécurité sociale et peut bénéficier, à ce titre, des services de la médecine préventive. C’est autre chose !

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Que de subtilités pour dire qu’en réalité il n’y a pas de médecine préventive pour tous les citoyens !

Mais si !

Non !

En revanche, il y a une médecine du travail, qui assure d’ailleurs un suivi de plus en plus distendu des salariés, faute de médecins…

Les visites de la médecine du travail ont une visée préventive. Elles sont l’occasion de détecter un éventuel problème de santé chez le salarié et de l’inciter à consulter, ce qu’il ne ferait peut-être pas spontanément.

Je signale au passage que les sénateurs, qui sont des élus, ne se plaignent pas de bénéficier d’une visite médicale tous les deux ans.

Vous faites une confusion !

C’est la sécurité sociale !

Les élus qui ont suspendu leur activité professionnelle pour exercer leur mandat doivent pouvoir continuer à bénéficier d’un suivi au titre de la médecine préventive, dans les mêmes conditions que lorsqu’ils étaient salariés !

La parole est à Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, pour explication de vote.

Cet amendement me semble très dangereux !

Je voudrais d’abord rappeler à notre excellente collègue que tous les élus ne sont pas issus du salariat : on trouve aussi parmi eux des membres de professions libérales, des chefs d’entreprise… Même s’ils ne sont pas suffisamment nombreux de mon point de vue, il faut tout de même en tenir compte ! Ils ne bénéficient pas non plus de la médecine du travail !

Qu’ils revendiquent ! Les salariés l’ont gagné, le droit à la médecine préventive !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. Qu’ils le veuillent ou non, les auteurs de l’amendement établissent un lien entre l’état de santé de l’élu et sa fonction. Où va-t-on ? Je trouve cette proposition extrêmement dangereuse, y compris au regard de la confidentialité du dossier médical.

Un tel amendement est complètement hors sujet et étranger à l’esprit de la proposition de loi, dont l’objet, je le rappelle, est de renforcer l’attractivité du mandat local et de faciliter son exercice !

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

J’adore les arguments « juridiques » : ils sont ductiles, on peut les utiliser à sa convenance !

Selon vous, faire bénéficier les élus d’un service de médecine préventive – nous sommes disposés à rectifier l’amendement pour qu’il ne fasse plus référence à la médecine du travail – reviendrait à les assimiler à des fonctionnaires.

En revanche, lorsqu’il s’est agi de leur attribuer une petite retraite, on n’a pas hésité à les affilier à l’IRCANTEC, la caisse de retraite des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques…

Par facilité !

Quant au respect de la confidentialité, c’est un problème d’éthique médicale. Je ne vois pas pourquoi il serait moindre pour les élus que pour les salariés.

En tout état de cause, cette discussion a le grand avantage de démontrer la nécessité d’établir un statut de l’élu, qui préciserait la nature juridique de la « bête » !

En 1993, le président de l’Association des maires de France d’alors, M. Michel Giraud, faisait la déclaration suivante : « Je ne suis pas convaincu que le terme de statut de l’élu local soit le bon. Qui dit statut, dit fonctionnarisation. Or je considère comme essentiel que l’on préserve la gratuité, ce qui contribue pour une large part à la grandeur du mandat électif local. C’est pour cela je parle de règle du jeu, et non de mandat local. En dehors des grandes villes, je suis contre le statut de l’élu local à temps complet. Il faut qu’il y ait une part de disponibilité, de générosité, de gratuité. Et le terme de statut me gêne. »

Aujourd'hui, parler d’un statut de l’élu ne choque plus personne. D’ailleurs, tout le monde réclame sa création, en particulier pour résoudre ce problème juridique. Mais, voilà, près de vingt ans ont passé depuis les propos de Michel Giraud ! Espérons que nous n’attendrons pas encore quarante ans pour trancher la question.

Je veux bien qu’on ergote sur l’idée de prévention ou de travail, mais considérer que faire bénéficier les élus ayant cessé toute activité des services de la médecine préventive serait l'antichambre du goulag me paraît quelque peu excessif !

La parole est à M. Alain Anziani, pour explication de vote.

M. le ministre nous a demandé de faire montre d'un esprit consensuel. Si nous avons bien entendu sa requête, j'ai l'impression que tel n’est pas le cas sur toutes les travées. Nous essuyons en effet un tir de barrage tellement nourri que nous en sommes pour le moins étonnés.

Votre amendement n'a pas de rapport avec le texte !

Ah bon ?

Une telle opposition n’a pas de sens. La santé publique est une préoccupation, je dirai même une obsession pour nous tous. Le Président de la République lui-même en parle souvent. Pourquoi tous les Français auraient-ils droit à la santé, à l'exception d'une catégorie, les élus ? Ce sont des Français comme les autres !

Nous comprenons mal les raisons qui vous poussent à refuser de faire bénéficier les élus de la médecine préventive. Une telle mesure est-elle si éloignée de l'objet d’une proposition de loi qui vise à renforcer l’attractivité et à faciliter l’exercice du mandat local ? Bien entendu que non !

Le droit à la santé fait aussi partie des droits des élus. Par conséquent, nous devrions tous voter cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 39.

Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette explication de vote prendra la forme d’un bref bilan des propositions que nous vous avons soumises à l’occasion de l’examen de ce texte.

Si je résume bien, nos propositions sont trop chères : du coup, on nous oppose l'article 40 de la Constitution. Elles viennent trop tôt : on nous demande alors d’attendre le projet de loi n° 61. Elles sont trop dangereuses : le Gouvernement nous exhorte à être attentifs aux questions de prise illégale d'intérêts et de délit de favoritisme. Que penserait l'opinion nous rétorque-t-on, c'est-à-dire la presse en fait ?

On admet fort bien que les élus aient des obligations spécifiques. Mais on refuse d’en tenir compte dans certaines circonstances !

Cela a été rappelé, la proposition de loi visant à réformer le champ des poursuites de la prise illégale d’intérêts des élus locaux a été élaborée par des sénateurs de toutes orientations politiques : Bernard Saugey et Anne-Marie Escoffier y ont travaillé ; j’y ai également contribué.

C’est vrai !

Elle a été votée à l’unanimité. Cela n’arrive tout de même pas tous les jours au Sénat, surtout sur un sujet aussi délicat !

À l’issue de la navette parlementaire – peut-être n’y en aura-t-il jamais, d’ailleurs –, que restera-t-il de toutes les préoccupations que nous avons exprimées ? Rien ou presque rien sans doute !

Malgré toutes ces réserves, nous voterons ce texte, car il contient quelques points positifs. Ne rechignons pas, car nous savons bien comment va l'histoire : même si le statut de l'élu n’est pas encore créé, car cela pose effectivement quelques problèmes juridiques un peu curieux, dans les faits, sinon en droit, petit à petit la situation évolue.

Reste que nous sommes sans illusion. Certes, on distribuera plus facilement des médailles, on prononcera de beaux discours sur la gratuité de la fonction et sur sa grandeur, mais je crains fort que cela ne satisfasse pas vraiment les élus locaux, encore moins ceux des zones rurales. Car c’est tout de même dans ces territoires que les difficultés sont les plus nombreuses. Dans les grandes collectivités, le cumul des mandats permet de mettre un peu de beurre dans les épinards…

Soyons sans regret : ce texte permet des avancées, ce que nous ne pouvons négliger. Pour autant, nous ne sommes pas totalement satisfaits. Reste pour nous l’espoir de 2012.

La parole est à M. Jean Boyer.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, à l’issue de nos débats, je souhaite saluer, au nom du groupe de l’Union centriste, l’initiative de nos collègues Bernard Saugey et Marie-Hélène Des Esgaulx. Leur proposition de loi nous a permis d’engager une réflexion d’ensemble sur les adaptations nécessaires à apporter aux dispositions régissant les conditions d’exercice des mandats locaux. Certes, il reste encore à faire, mais reconnaissons que tout chemin est jalonné d’étapes qu’il faut franchir les unes après les autres.

Je tiens en particulier à souligner les évolutions relatives à la formation des élus, qui vont dans le bon sens, ainsi que celles qui portent sur leur régime indemnitaire. Je pense notamment à la sécurisation de l’indemnité de fonction des maires des communes de moins de 1 000 habitants, qui ont été introduites en commission – rendons à César ce qui lui appartient !

Je tiens également à féliciter le rapporteur de l’excellent travail qu’il a accompli. Sa volonté de limiter le champ de cette proposition de loi afin de la recentrer sur son objet premier et de ne pas empiéter prématurément sur les débats que nous aurons lors de l’examen du projet de loi n° 61 relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale me paraît tout à fait légitime. Il faut savoir patienter. Je rappelle que ce projet de loi est très attendu. M. le ministre nous a assurés qu’il serait examiné par la Haute Assemblée à l’automne prochain.

Je ne saurais oublier de saluer l’action des maires de la France rurale. Pour avoir été pendant trente ans maire d’une commune de 200 habitants, je peux, en toute modestie, parler en connaissance de cause. Je veux évoquer ceux qui ne bénéficient pas de services municipaux étoffés et qui doivent assurer tout à la fois plusieurs missions : secrétaire de mairie, assistante sociale parfois, officier de police judiciaire, médiateur, et de plus en plus aujourd'hui, conseiller ou avocat. Mes chers collègues, ceux d’entre vous, de droite comme de gauche, qui ont été ou sont encore maire d’une petite commune ne me démentiront pas.

Il ne faut pas négliger un point fondamental. Le rôle d’un maire n’est pas seulement de bâtir des routes ou de faire des ouvertures de chemin. Il doit aussi rassembler. Sa mission est de faire en sorte que sa commune reste une grande famille.

Aujourd'hui, même s’il ne faut pas opposer les maires des villes et les maires des champs, force est de constater que l’individualisme est plus facile à personnaliser à la campagne qu’en ville : il est malheureusement plus vivant dans les territoires ruraux que dans les grandes agglomérations où l’on s’ignore davantage.

Les maires ne bénéficient pas d’une juste reconnaissance de l’État, qui ne leur donne pas les moyens d’exercer leur mission avec suffisamment de liberté. Nous vivons une période où le vrai pouvoir est souvent lié à la grande machine qu’est l’administration.

Admettons-le : il y a cinquante ans, l’indemnité était très faible, mais les exigences moins fortes. Certes, cette époque se caractérisait par moins d’égoïsme et plus de solidarité, mais, surtout, les complications administratives étaient moindres !

Les maires de France constituent la plus belle force civique, une force qui gère le territoire. Ils nous donnent l’exemple. Malgré les avancées que nous nous efforçons d’apporter à nos collègues, trouvera-t-on, demain, dans la France rurale, assez d’hommes de bonne volonté pour qu’une commune reste une commune ?

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi.

Le groupe CRC-SPG s’abstient !

Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.

La séance est suspendue.