Séance en hémicycle du 7 avril 2016 à 14h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

J’informe le Sénat que le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale en deuxième lecture, pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages (n° 484, 2015-2016), dont la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable est saisie au fond, est envoyé pour avis, à sa demande, à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale.

L’ordre du jour appelle, à la demande du groupe du RDSE, la discussion de la proposition de loi modifiant la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour permettre de rallonger d’un an le délai d’entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités, présentée par M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues (proposition n° 415 rectifié, texte de la commission n° 517, rapport n° 516).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Jacques Mézard, auteur de la proposition de loi.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, on n’échappe pas à sa destinée. La nôtre, monsieur le ministre, est donc, par-delà l’amitié qui nous rapproche, de nous opposer par la volonté de l’exécutif et de son chef. J’en suis désolé, mais je l’assume et ne faiblirai en rien dans cette confrontation, que je n’ai point souhaitée et que le Gouvernement désire, par principe et sans regard sur l’expression de nos territoires.

Par la proposition de loi que le RDSE soumet aujourd’hui au vote du Sénat, texte que nous avons élaboré avant votre nomination au Gouvernement, nous avons tout simplement voulu restituer aux élus locaux un peu de cette liberté que leur a arrachée la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, la loi NOTRe, leur donner une bouffée d’oxygène pour desserrer le carcan autoritaire qui les étouffe.

De quoi s’agit-il ? Tout simplement de permettre, à titre exceptionnel, à ceux qui en expriment la volonté, confirmée par un vote majoritaire de la commission départementale de la coopération intercommunale, la CDCI, de différer d’un an la création par fusion d’une nouvelle intercommunalité.

De grâce, assez de caricatures et d’approximations ! Soyons clairs : le but n’est aucunement de remettre en cause le principe et l’application de la loi NOTRe, quoi que l’on en pense et quoi que vous en ayez pensé, monsieur le ministre.

Notre proposition de loi ne remet pas en question les schémas départementaux des nouvelles intercommunalités arrêtés par les préfets : nous n’y touchons pas. Au contraire, ces schémas sont validés dans tous les départements, sauf recours administratifs. Il appartiendra ensuite aux préfets de procéder aux ajustements en vertu des articles de la loi qui leur permettent de le faire.

Nous voulons uniquement donner aux collectivités la possibilité de faire saisir la CDCI par le préfet ou par 20 % de ses membres avant le 31 juillet, afin que la commission puisse décider, à la majorité de ses membres, le report d’un an de l’entrée en vigueur du schéma pour les intercommunalités qui auront voté cette demande de délai – et seulement pour celles-là.

Cela signifie que les nouvelles intercommunalités prêtes à fusionner d’ici au 1er janvier 2017 pourront le faire dans chaque département. Elles ne seront en rien gênées par cette mesure.

Pour répondre à une critique de l’exécutif non encore exprimée ouvertement mais infondée, cela signifie aussi que notre texte n’a pas pour but de donner du temps, jusqu’à une alternance possible, afin de remettre en cause le chapitre de la loi NOTRerelatif à la fusion des intercommunalités. Effectivement, dans chaque département, dans une grande majorité de cas, les fusions seront réalisées avec effet au 1er janvier 2017. Il sera donc impossible de revenir en arrière, même si un nouvel exécutif le souhaitait.

Que risque par conséquent le Gouvernement en souscrivant à notre proposition ? Strictement rien ! En ce cas, arguer de problèmes de zones de revitalisation rurale ou de dotation globale de fonctionnement est fallacieux, puisque les périmètres seront fixés et non modifiables, sauf volonté des préfets – il faut s’attendre à ce qu’une telle volonté s’exprime dans certains cas.

L’argumentation du Gouvernement est, d’ailleurs, totalement contradictoire – ce n’est pas la première fois que cela arrive… D’un côté, on entend, dans les directions, que tout va bien, qu’il n’y a pas de problème, que, dans les départements, les préfets et les élus locaux vivent leur lune de miel… Dès lors, à quoi bon un an de plus ? Mais, de l’autre, on nous promet une avalanche de cas de rallongement d’un an du délai d’entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités si l’on consacre cette possibilité. Mettez-vous d’accord ! Au reste, les deux arguments me semblent également erronés.

Que se passe-t-il sur le terrain ? Dans un certain nombre de départements, on constate de vrais problèmes techniques et administratifs. On constate aussi que des difficultés de gouvernance vont se poser dans le futur. Ce n’est pas toujours simple de fusionner des communautés de communes à régimes de fiscalité différents, notamment à fiscalité additionnelle, non plus que des agglomérations ou des communautés urbaines avec des communautés de communes, ou encore des intercommunalités aux compétences très différentes, dont certaines devront être restituées aux communes.

Ces fusions ne doivent pas se faire à la hussarde, n’importe comment, sans étude ni réflexion suffisantes. Il ne suffit pas de dire aux élus empêtrés dans ces difficultés : « rassurez-vous, les services de l’État sont à votre disposition pour vous aider », car ce n’est pas la réalité, en particulier dans nos départements ruraux. Les préfectures, les directions départementales des finances publiques, les DDFIP, ne sont pas vraiment en mesure d’apporter des éléments techniques fiables dans des délais aussi contraints, ce qui provoquera, au cours de l’année 2017, bien des difficultés.

D'ailleurs, c’est vrai aussi quand on reçoit les notifications de dotation globale de fonctionnement sans aucune explication et que l’on veut favoriser l’open data ! Des progrès devront être faits.

Le cas des « intercommunalités XXL » a été largement mis en exergue par d’autres, à juste titre. Dans certaines intercommunalités, plus de 200 élus siégeront, au mépris de toute vie démocratique et de proximité avec les citoyens.

Quant aux problèmes de gouvernance, ils ont été sciemment éludés par l’exécutif et n’ont donné lieu à aucune communication sur le terrain. En ce début d’année 2016, le RDSE a posé une question d’actualité à Mme Lebranchu, lui demandant de faire notifier par les préfets, en même temps que les schémas, la composition des nouveaux conseils communautaires. Comme d’habitude, elle n’a pas répondu… De nombreux conseillers communautaires élus démocratiquement en avril 2014 découvriront dans les mois qui viennent qu’ils perdront leur mandat.

Eh oui !

Quel manque de considération pour nos élus locaux !

Tous ces problèmes ne se constatent pas dans tous les départements, mais ils se posent de manière suffisamment importante pour justifier notre proposition de loi. Monsieur le ministre, si vos directions prétendent que tout va bien sur le terrain, c’est une nouvelle fois la démonstration de la coupure qui existe entre la technocratie et la réalité du terrain.

Si l’Assemblée des communautés de France, qui représente la grande majorité des EPCI, soutient notre texte et l’a confirmé dans un communiqué de presse, c’est que les problèmes sont bien réels.

Si dix-neuf députés socialistes ont déposé, à l’Assemblée nationale, une proposition de loi aux termes identiques à la nôtre, …

Tant que cela ?

… c’est bien que ces problèmes sont reconnus par les élus de toutes sensibilités, ce que confirment aussi les deux propositions de loi respectivement déposées par des députés radicaux et par des députés républicains.

Et si notre initiative reçoit le soutien d’une large majorité des membres de la Haute Assemblée, qui, en vertu de la Constitution, représente les collectivités territoriales, c’est parce que les sénateurs sont ancrés dans les territoires. À cet égard, nous pardonnons à notre collègue René Vandierendonck, du groupe socialiste et républicain, les propos qu’il a tenus en commission, qualifiant notre texte de « compulsif » et d’« électoraliste » : il a tellement bataillé, dans cet hémicycle, pour tenter de rendre le texte de Mme Lebranchu compréhensible… pas toujours avec succès, d'ailleurs.

Je tiens à saluer le travail de M. le rapporteur, Patrick Masclet, qui, avec sagesse et modération, a amélioré la rédaction de notre proposition de loi. Qu’il en soit remercié.

Vous allez nous dire, monsieur le ministre : « La loi de la République doit être appliquée quoi qu’on en pense ». Nous sommes d’accord, mais ne vaut-il pas mieux encore appliquer intelligemment la loi, même si c’est assez contradictoire avec les habitudes de notre technocratie ?

Pourquoi cela ne se passe-t-il pas bien ? Parce que le Gouvernement et son exécutant – votre prédécesseur – ont voulu passer en force, en brutalisant les élus locaux. Ordre fut donné aux préfets de fabriquer des intercommunalités les plus grosses possibles, bien au-delà du seuil de 15 000 habitants, en piétinant l’accord conclu avec le Sénat sur la possibilité de dérogations à 5 000 habitants dans cinquante-sept départements, dérogations qui ont été jetées aux oubliettes par les préfets.

C’est la stricte vérité, et celle-ci a une raison : cette réforme est la traduction des propositions non des élus de la République, mais encore une fois de la haute fonction publique, depuis le fameux rapport de Terra Nova jusqu’à celui qui a été rendu, en 2014, par Mme la commissaire générale à l’égalité des territoires.

Dans son rapport, celle-ci a écrit à vos prédécesseurs, Mme Lebranchu et M. Vallini : « Il faut raisonner en territoire vécu. […] L’objectif est de limiter le nombre d’EPCI, pour augmenter leurs atouts. Un nombre inférieur à 1 000 (2 108 actuellement) semble une bonne cible. […] La loi devra être très restrictive sur les exceptions de taille »… J’en passe et des meilleures ! Elle a aussi traité le problème de la même manière pour un département de 2 millions d’habitants que pour un département de 150 000 habitants.

Voilà où l’on en arrive quand les élus de la République abandonnent le pouvoir à la technocratie ; le vrai but, des très grandes régions avec de grands EPCI, la suppression des départements – objectif de la loi NOTRe – et, in fine, du Sénat !

Quelle singulière conception de la démocratie : réforme des cantons, sans lien avec les nouvelles intercommunalités, fusion des régions, fusion des EPCI… Que n’avions-nous pas dit ensemble, monsieur le ministre, contre le projet de création du conseiller territorial, en 2011 ?

Lorsqu’il s’agit de gagner du temps sur l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, on fabrique un référendum. Lorsqu’il s’agit de la réforme territoriale, le Gouvernement passe en force, au motif que, s’il consultait les élus, les réponses de ces derniers seraient négatives.

Monsieur le ministre, nous avons mené ensemble un combat contre ces textes. Nous comprenons que vous vouliez désormais appliquer les lois et nous avons pensé – peut-être à tort, mais j’ai toujours foi dans le bon sens et dans votre souci de trouver des solutions – que, avec son intuition profonde, le chef de l’État avait considéré que vous étiez le mieux à même de le faire avec la sagesse d’un élu local d’expérience et la capacité de concilier les objectifs de l’exécutif, les réalités du terrain et les difficultés des élus de nos territoires.

Avec cette proposition de loi, nous vous offrons le moyen de tendre la main aux collectivités sans renier votre engagement au sein du Gouvernement, le moyen de donner une nouvelle image de la relation entre le Gouvernement et les collectivités. Vous n’avez rien à y perdre et tout à y gagner !

Monsieur le ministre, cher Jean-Michel Baylet, tout en demandant au Gouvernement, par votre intermédiaire, un peu de liberté pour nos collectivités, je ne saurais conclure sans citer un extrait du Discours pour la liberté de Clemenceau, en espérant que vous l’écouterez en manifestant plus d’intérêt que pour mon discours : « Dans la République, la liberté c’est le droit commun de chacun ; et l’autorité […] ne peut être que la garantie de la liberté de chacun. »

Comme ultime conclusion, je veux citer cet autre extrait : « malgré vous, je demeure solidaire de mon parti à condition qu’il représente nos idées ; et si mon parti abandonne, pour un moment, ces idées, je continuerai, fussé-je seul, à les défendre ! »

Très bien !

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à mon sens, la proposition de loi de Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues que nous examinons ce jour est de nature à faciliter la révision des schémas départementaux de coopération intercommunale voulue par la loi NOTRe du 7 août 2015.

Si j’en arrive, avant toute démonstration, à cette conclusion, c’est que les nombreux retours d’expérience des territoires mettent en évidence un besoin réel de disposer de davantage de temps pour gérer les situations les plus complexes, afin de « construire » un véritable projet intercommunal.

Pour autant, tous les représentants des territoires ne demandent pas de délai supplémentaire exprimant même, pour certains, le souhait d’aboutir le plus rapidement possible dans la mise en œuvre, car, il faut bien l’admettre, la réflexion intercommunale n’en est pas au même état d’avancement en tous points de notre territoire national.

À cet égard, je veux remercier les cent présidents des associations départementales des maires qui ont répondu de manière significative à notre consultation. En résumé, les réponses convergent absolument toutes vers un même souci : réussir de la meilleure façon possible la mise en œuvre des schémas.

Je veux également remercier les associations nationales d’élus locaux, l’Association des maires de France, ainsi que l’Assemblée des communautés de France, de leur écoute et de leurs remarques, qui, elles aussi, convergent sur deux grands principes : la nécessité de ne pas modifier les schémas départementaux de coopération intercommunale, qui, depuis le 31 mars, sont une affaire réglée, mais aussi le constat de délais très contraints, en tout cas beaucoup plus contraints que ceux qui sont définis par la précédente réforme, dans le cadre de la loi de réforme des collectivités territoriales.

Sur le premier point, il me semble que nous sommes tous d’accord. D’ailleurs, la modification des schémas n’est pas du tout évoquée dans la proposition de loi : nous ne remettons pas en cause les schémas départementaux. Laissons aujourd’hui aux communes le soin de s’exprimer sur les projets de périmètre. À partir du 15 juin 2016, elles auront l’obligation de répondre dans un délai de soixante-quinze jours. Il est, d’ailleurs, préférable qu’elles répondent – comme on le sait, qui ne dit mot consent !

Sur le second point, je me permets de rappeler la position de l’Assemblée des communautés de France, au-delà du communiqué de presse de soutien à la proposition de loi, qui considère que le « délai moyen de préparation » des fusions d’EPCI est d’environ quinze mois. Une telle durée permet d’éviter l’apparition ou de garantir un meilleur traitement des difficultés liées à l’harmonisation des compétences, au rapprochement des fiscalités, à la répartition des sièges, ou encore à la réorganisation des services.

Pour ce qui concerne l’harmonisation des compétences, cette proposition de loi, en autorisant le report d’une année de la mise en œuvre du schéma, permet, dans les situations les plus complexes, de laisser davantage de temps à la discussion et au rapprochement des points de vue sur le transfert des compétences obligatoires et, en même temps, de rester dans le calendrier du mandat s’agissant des compétences facultatives et optionnelles, dont je vous rappelle, mes chers collègues, qu’elles s’exercent en quelque sorte de façon territoriale pendant une, voire deux années. Il convient donc de stabiliser cet ensemble avant les élections municipales de 2020.

C’est d’ailleurs un sujet sensible dans les intercommunalités qui exerçaient des compétences liées aux services à la personne et qui doivent fusionner avec des intercommunalités de plus grande taille, lesquelles, bien souvent, n’ont pas retenu ce type de compétence.

Avec cette hypothèse de report d’une année, le régime des compétences sera ainsi complètement stabilisé en 2020.

C’est un sujet d’importance que ce calendrier, car il permettra de garder l’un des principes de la loi NOTRe consistant à ne pas faire glisser d’un mandat sur l’autre, et donc vers de nouveaux élus, la mise en œuvre d’une nouvelle intercommunalité.

Pour ce qui est de la fiscalité, il faut bien reconnaître la complexité de certaines situations : taxe professionnelle unique, fiscalité additionnelle, fiscalité mixte… Pour autant, dans de très nombreuses intercommunalités, on ajoute un nouveau régime fiscal transitoire à celui qui est déjà en vigueur depuis la loi de 2010.

Il faut enfin relever certaines difficultés liées aux nouveaux conseils communautaires nés de la volonté des élus ou de celle des préfets et qui sont allés beaucoup plus loin que les seuils fixés par la loi. Sont visées des communautés de très grande taille, dites « XXL », dont on a du mal à concevoir les modes de gouvernance. Nous devons garder à l’esprit, à chaque instant, que les communes et leurs élus sont au cœur du dispositif de l’intercommunalité.

Comme je l’ai indiqué en préambule, tous les territoires ne sont pas au même stade d’avancement. Cette proposition de loi a vocation non pas à imposer une modification des délais, mais à proposer une clause permettant de faciliter la mise en œuvre des projets de fusion.

Nous avons recentré ce texte, avec l’accord de son auteur, sur les cas de fusions de communautés – les plus nombreux –, ce qui permet de ne pas « ralentir » les projets d’extension de périmètre prêts au 1er janvier 2017.

Nous avons également pensé que la saisine de la commission départementale de la coopération intercommunale devait être définie dans le cadre de cette proposition de loi.

Ainsi, avant le 31 juillet 2016, et ce avant que les communes ne se déterminent sur le projet préfectoral de périmètre, le préfet ou 20 % des membres composant la CDCI pourront saisir la commission départementale de la coopération intercommunale afin d’obtenir ce délai supplémentaire d’une année.

Les conditions de majorité ont également été redéfinies pour être portées à 50 % des membres composant la CDCI, ce qui nous semble, tout en étant très représentatif, beaucoup plus souple que la majorité des deux tiers, extrêmement difficile à obtenir.

Voilà, mes chers collègues, en quelques mots – j’ignore s’ils sont de sagesse, monsieur Mézard –, les éléments que je souhaitais livrer à votre réflexion sur un texte qui vise simplement, comme vous l’aurez compris, à mettre du lien dans la construction de l’intercommunalité de notre pays, texte que je vous encourage à adopter.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, la proposition de loi que vous examinez aujourd’hui prétend faire écho à l’inquiétude qui serait celle de certains de nos élus, plus particulièrement les maires.

À cet égard, le Sénat, représentant des collectivités territoriales, est parfaitement dans son rôle. Je tiens à saluer l’initiative prise par les auteurs de cette proposition de loi, notamment Jacques Mézard, qui me permet de poser tranquillement les termes de ce débat et, je l’espère, de rassurer bon nombre d’entre vous.

Huit mois, jour pour jour, après la promulgation de la loi NOTRe, adoptée après bien des débats par les deux chambres, à l’issue d’une commission mixte paritaire dont le travail de synthèse aura permis de construire un accord équilibré entre l’Assemblée nationale et le Sénat, vous posez de nouveau la question du calendrier de mise en œuvre de son volet intercommunal, alors même que les procédures ne sont pas terminées.

L’auteur de la proposition de loi et le rapporteur ont rappelé, avec talent, que la loi NOTRe a fixé, dans son article 33, un nouveau seuil démographique minimal de 15 000 habitants pour les intercommunalités, tout en permettant certaines adaptations – largement utilisées – dans la construction des schémas.

Ce seuil, comme vous le savez, résulte d’un accord en commission mixte paritaire. Il a fait l’objet de beaucoup de discussions et de nombreux échanges – je n’y reviens pas.

Il s’agit de créer des intercommunalités d’une taille suffisante pour disposer des moyens budgétaires et techniques – je pense en particulier à l’ingénierie territoriale – leur permettant d’exercer leurs compétences de manière optimale au profit des habitants, en synergie, pour ne pas dire en osmose, avec les communes membres de ces intercommunalités.

Cet objectif est d’ailleurs « presque unanimement partagé », comme le rappelle l’exposé des motifs de cette proposition de loi. Ses auteurs soulignent que, dans l’intérêt général, ce processus « doit aboutir à la détermination de territoires équilibrés dans lesquels l’action publique sera facilitée et optimisée au service de nos concitoyens ».

Ce seuil est néanmoins pondéré et fait l’objet de plusieurs aménagements en fonction des particularismes reconnus des territoires, notamment insulaires et de montagne, ou de ceux qui disposent d’une faible densité de population.

Les EPCI ayant connu une fusion récente – après 2012 – peuvent également, s’ils le souhaitent, voir leur périmètre inchangé, selon la clause dite « de repos ». Tout cela est connu, mais il est bon de le rappeler.

Par ailleurs, je sais que l’appréciation qui a été portée sur le seuil de population par les représentants de l’État dans les départements a fait l’objet d’une étude de la mission sénatoriale de contrôle et de suivi de la mise en œuvre des lois de réforme territoriale, dont je tiens à saluer les rapporteurs.

Enfin, même si je reconnais la qualité de vos travaux, je me permets de vous rappeler que ce seuil de 15 000 habitants n’est, au sens de la loi, qu’un minimum en dessous duquel aucune intercommunalité ne pouvait être constituée et que, de surcroît, il devait être envisagé à l’aune de tous les autres critères.

Mesdames, messieurs les sénateurs, pour redessiner la carte intercommunale, les préfets, après un long travail de concertation avec les élus, ont soumis dès le mois de septembre aux commissions départementales les projets de schémas départementaux.

Après cette première présentation, les conseils municipaux et les conseils communautaires ont été invités à se prononcer entre les mois d’octobre et de décembre derniers.

Il ressort de ces consultations que les avis ont été très majoritairement favorables, dans plus de la moitié des départements.

Ces projets ont ensuite été examinés, entre le 1er janvier et jeudi dernier, date butoir, par les membres des CDCI qui ont pu les amender – ils ne se sont pas gênés pour le faire – à la majorité des deux tiers.

Je profite de l’occasion qui m’est donnée aujourd’hui pour vous informer que, à ce stade, le nombre d’EPCI passerait de 2 061, au 1er janvier 2016, à 1 249, au 1er janvier 2017, soit une baisse de 39%.

C’est bien ce que nous disions !

Certes, monsieur Mézard, je ne dirai pas que cette phase a suscité partout un consensus généralisé…

Toutefois, a contrario, il est tout aussi inexact de prétendre qu’elle s’est mal passée, puisque tous les schémas ont été adoptés par les élus locaux, le plus souvent à de larges majorités. Je le sais d’autant mieux que je continue de siéger dans une CDCI, ce qui me permet de faire des travaux pratiques. Je ne me contente pas, comme vous le prétendez, d’aller chercher mes informations auprès de la haute administration, que l’on critique beaucoup, mais dont nous avons bien besoin. Je suis sur le terrain et je connais tout aussi bien que vous les sujets dont nous parlons.

Aujourd’hui, force est de le reconnaître, une concertation satisfaisante a été conduite dans la grande majorité des départements et les élus ont pleinement pris leurs responsabilités.

D’ailleurs, dans de nombreux départements, les CDCI ont exercé leur pouvoir d’amendement, parfois même en proposant un schéma plus ambitieux encore que les propositions du préfet ; c’est le cas dans quatorze départements.

M. Jacques Mézard. Ce sont des inféodés !

Au final, les amendements adoptés par les CDCI sont très nombreux et ont permis, dans la plupart des cas, d’aboutir à un consensus.

Je relève que rares ont été les propositions de retour au statu quo. De nombreuses communautés, qui respectaient déjà les nouveaux seuils imposés par la loi, ont souhaité s’inscrire dans un processus de fusion. Elles ont ainsi explicitement affirmé, dans le cadre des CDCI, leur volonté de gagner en efficacité et de peser davantage à l’échelle des nouvelles régions. Elles ont compris la nécessité de disposer d’une masse critique beaucoup plus importante.

Ce bilan est globalement positif, même si je n’ignore pas la persistance de certaines crispations.

La proposition de loi qui vous est aujourd’hui soumise souligne ainsi, dans son exposé des motifs, que « l’absence de délai pour la mise en œuvre de ces nouvelles intercommunalités est incompatible avec une mise en place harmonieuse et efficace des dispositions prévues par la loi », établissant un comparatif avec la précédente réforme globale de la carte intercommunale engagée en 2010.

L’article unique de ce texte a donc pour objet de prévoir la possibilité d’accorder un délai supplémentaire d’un an pour la mise en œuvre de certaines intercommunalités.

Je veux saluer le travail que vous avez effectué, monsieur le rapporteur, ainsi que celui de la commission des lois, qui a adopté un certain nombre de précisions rédactionnelles et procédurales, afin de mieux circonscrire les possibilités d’intervention de la CDCI pour proposer de tels reports.

Toutefois, la question de fond demeure : qu’apporterait un tel report ? Est-il nécessaire, utile, voire opportun ?

Je vais, avec la même franchise que M. Mézard, vous dire, mesdames, messieurs les sénateurs, de façon claire, mon opinion : je ne suis pas favorable au principe d’un délai supplémentaire. Après la concertation doit intervenir le temps de la décision et de son application.

Il reste encore neuf mois pour parachever la mise en place des nouvelles intercommunalités. Qu’aurions-nous à gagner à porter ce délai à vingt mois ?

Nous allons vous le dire !

Qu’a-t-on à espérer de débattre inlassablement durant vingt mois – nous le faisons déjà depuis un bon moment et pendant encore neuf mois – sinon des difficultés supplémentaires ? Ce n’est pas en se donnant davantage de temps que l’on règle les problèmes délicats et les différends. Bien au contraire, il faut, à un certain moment, avoir la volonté de trancher et d’appliquer les textes. Vous nous avez suffisamment reproché l’instabilité institutionnelle !

Elle n’a pas cessé !

Vous avez raison de dire qu’il faut sortir de ce tunnel de réformes. Allons maintenant vers la stabilité institutionnelle en décidant d’appliquer la loi et laissons les élus mettre en place les nouvelles intercommunalités dans les délais prévus.

Ces nouvelles organisations, plus proches des réalités vécues par nos concitoyens, sont attendues. La phase d’explication de neuf mois doit nous permettre de démontrer l’intérêt de ces nouveaux périmètres.

De plus, le degré d’engagement des CDCI dans les projets de fusion rendrait désormais contre-productif un report, même si la présente proposition de loi ne vise pas, fort heureusement, je l’ai bien constaté et j’en prends acte, à remettre en cause le contour de la nouvelle carte intercommunale.

Je ne peux cependant occulter le fait que ce texte comprend plusieurs implications qui ne peuvent attendre une année supplémentaire – je pense notamment à la définition des zones de revitalisation rurale.

En effet, comme vous le savez, le projet de loi de finances pour 2015 met en place de nouveaux critères de classement à compter du 1er juillet 2017, prolongeant d’autant la validité de l’actuel arrêté de classement.

Dès lors, l’hypothèse d’un report de la création effective des nouvelles intercommunalités, même d’un an, fragiliserait sérieusement le bénéfice des mesures d’exonération fiscale et sociale attachées à ce classement dans la mesure où elles ne reposeraient plus sur un arrêté en vigueur. Croyez-moi, les élus des zones concernées l’ont bien remarqué ; nombre d’entre eux sont dans l’attente et m’ont saisi de ce sujet.

Je sais également, comme l’a souligné M. Mézard, que le sort de certains élus communautaires, dont le mandat s’achèverait avant 2020, est source d’incertitudes, voire même de tensions. Mais je veux vous rappeler que la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne permet pas, pour respecter le poids démographique de chaque commune au sein du nouvel EPCI, de maintenir l’ensemble des membres des conseils communautaires.

Et quid de la baisse des dotations ?

En outre, j’estime que le délai supplémentaire proposé compliquerait encore le déploiement des projets intercommunaux et ralentirait la mise en œuvre de dispositions utiles à nos concitoyens.

De surcroît, un tel délai entraînerait immanquablement un affaiblissement inopportun de l’investissement public dans les territoires concernés, dans l’attente de la fusion effective.

Le Gouvernement, pleinement conscient de certaines problématiques découlant du processus de rationalisation de la carte intercommunale, a déjà apporté certains éléments de réponse. Au demeurant, il reste ouvert à l’élaboration de nouvelles dispositions facilitant la mise en œuvre des schémas.

Mesdames, messieurs les sénateurs, des dispositifs actuellement prévus par la loi NOTRe permettent d’apporter des réponses aux questionnements des élus.

Ainsi, certains font état de leur crainte qu’une partie des compétences exercées par les anciens EPCI ne soient pas reprises par le nouvel ensemble issu de leur fusion, ce qui entraînerait une diminution de l’intégration communautaire. Or la loi prévoit plusieurs dispositifs transitoires pour éviter une telle situation. Je veux profiter de cette tribune pour détailler certaines de ces mesures.

S’agissant des compétences optionnelles et facultatives, la loi prévoit une période transitoire permettant l’harmonisation des compétences des EPCI à fiscalité propre en cas de fusion.

Pendant une période maximale d’un an, pour les compétences optionnelles, ou de deux ans, pour les compétences facultatives, les compétences des anciens EPCI à fiscalité propre continuent d’être exercées par le nouvel ensemble sur les anciens périmètres.

Ces délais donnent ainsi le temps nécessaire au nouvel EPCI à fiscalité propre pour réfléchir aux modalités selon lesquelles il souhaite exercer ou ne pas exercer les anciennes compétences des EPCI ayant fusionné. Le cas échéant, les communes disposent d’un délai suffisant pour déterminer les nouvelles modalités d’exercice de ces compétences.

À l’issue de celle période, la loi prévoit de nombreuses possibilités pour assurer la continuité de l’exercice de la compétence, telle sa reprise partielle par l’EPCI à travers, entre autres, la définition de l’intérêt communautaire.

Dans le même sens, le développement des mécanismes de mutualisation peut également permettre à des communes de maintenir une gestion intercommunale, tandis que d’autres continueraient d’exercer la compétence elles-mêmes. Ces aménagements doivent permettre d’assurer la continuité de l’exercice des compétences et la qualité du service rendu aux habitants.

De plus, le code général des collectivités territoriales prévoit déjà des possibilités de conventionnement entre communes et intercommunalités leur permettant de se confier réciproquement la gestion de certains services ou équipements. Ces dispositifs visent une gestion de proximité, adaptée à chaque territoire et permettant de ne pas modifier immédiatement l’existant.

Enfin, d’autres mesures de souplesse sont envisagées. Je pense, par exemple, à la question du PLUI. Le Gouvernement a bien identifié les problèmes susceptibles de se poser et travaille pour trouver une solution adaptée aux spécificités de nos territoires.

On peut donc leur donner plus de temps !

Le Parlement sera très bientôt saisi de cette question dans le cadre du projet de loi égalité et citoyenneté. Vous aurez donc l’occasion, mesdames, messieurs les sénateurs, d’en discuter et d’amender le texte si nécessaire.

D’autres mesures pourraient trouver leur place dans la prochaine loi de finances, notamment.

En matière fiscale, la loi prévoit déjà une harmonisation très progressive des taux en cas de fusion d’EPCI à fiscalité propre, puisque le lissage de ces derniers est échelonné sur une période de douze ans pour la fiscalité professionnelle unique.

Pour la TEOM, il est par ailleurs possible de maintenir, à titre transitoire, les taux antérieurement pratiqués en se fondant sur le niveau de service rendu, ce qui permet, là encore, de disposer du temps nécessaire pour réorganiser ce service et, éventuellement, les taux pratiqués.

Vous le constatez, des aménagements nombreux sont prévus pour permettre de réussir la nouvelle carte intercommunale.

Par ailleurs, je sais que l’attention des élus se porte également sur les conditions de fusion.

Sur tous ces sujets, le Gouvernement enverra dans les tout prochains jours aux préfets une circulaire, afin de leur rappeler tous les dispositifs d’ores et déjà existants, que j’ai rapidement évoqués, pour qu’ils puissent informer les élus.

De plus, je viens de saisir le ministre des finances pour qu’il mobilise les DDFIP, les directions départementales des finances publiques, afin qu’elles accompagnent fortement, et en faisant preuve de la plus grande disponibilité, les élus, tout particulièrement ceux des petites communes et intercommunalités, dans leurs travaux de simulations fiscales liées, c’est vrai, à l’évolution des périmètres intercommunaux.

Mon prédécesseur a indiqué aux préfets, dans une circulaire du 27 août dernier, qu’il convenait de limiter l’utilisation de la procédure dite du « passer outre » aux seuls cas de consensus avec la CDCI. Cette procédure doit être utilisée non pour passer en force contre la volonté des élus, mais lorsqu’elle est impérativement nécessaire pour appliquer convenablement la loi. §Elle doit donc être un élément de souplesse et non pas un acte d’autorité.

Telles sont les instructions que, depuis mon arrivée au ministère, j’ai données aux préfets pour la période de clôture des schémas : ils doivent faire preuve d’une grande souplesse et tenir compte de l’avis de l’ensemble des élus, pour peu que ces derniers soient d’accord entre eux, ce qui n’est pas toujours le cas.

Eh oui !

Enfin, d’autres difficultés ont été recensées ces derniers mois. Je suis prêt à y travailler avec vous et à trouver les bonnes solutions.

Actuellement, une fusion d’EPCI implique nécessairement une harmonisation des taux d’abattement de la taxe d’habitation dès la première année de mise en œuvre. Une telle situation peut entraîner des évolutions fiscales non souhaitées. Une modification de ce dispositif, par exemple, dans le projet de loi de finances pour 2017, pourrait permettre d’apporter, si nécessaire, un correctif opportun.

De même, pour ce qui concerne le versement transport, il est aujourd’hui possible pour un EPCI d’en moduler le taux selon le territoire durant cinq ans, voire de le fixer à zéro, ce qui permet une mise en place progressive, en fonction du calibrage du service souhaité et de l’histoire des intercommunalités.

Dans ce cadre, et pour répondre à une attente exprimée localement, nous pouvons envisager d’augmenter, dans la prochaine loi de finances, cette période jusqu’à douze ans, voire réfléchir à des zonages durables. Sur tous ces sujets, je suis tout à fait disposé à travailler avec le Parlement pour résoudre les difficultés techniques apparues sur le terrain.

Vous le constatez, la position du Gouvernement est simple et claire : garder, pour nos territoires et nos populations, l’ambition inscrite dans les lois de réforme territoriale, tout en y apportant, le cas échéant, les correctifs nécessaires, et en demeurant à l’écoute des élus locaux, ainsi, bien sûr, que des parlementaires.

Cependant, afin que les nouvelles intercommunalités puissent disposer des services nécessaires sans tarder, il importe que le calendrier de mise en œuvre des nouveaux périmètres soit tenu. Il y va de la stabilité institutionnelle que j’appelais de mes vœux voilà un instant et de la nécessité d’appliquer une loi qui a été votée. C’est tout de même la moindre des choses !

Enfin, vous m’avez personnellement et amicalement interpellé, monsieur Mézard. Pour ma part, je veux vous dire que nous partageons une amitié que rien ne peut entacher, même si nos visions sont parfois différentes, ce qui n’est d’ailleurs pas le cas en l’espèce. Je suis membre de l’exécutif, tandis que vous représentez le pouvoir législatif. En mon âme et conscience, je considère qu’il serait néfaste de donner davantage de temps à une réforme dont la mise en place doit encore prendre neuf mois. Un délai de vingt mois irait au-delà de la période de raison. Je vous rassure, je ne renie rien de nos combats passés ni des positions que j’ai prises. S’il fallait le refaire, je n’hésiterais pas un instant, d’autant que, sur les sujets essentiels, à savoir les départements et la défense du Sénat, nous avons triomphé.

S’agissant de l’intercommunalité, vous savez combien j’y suis personnellement attaché, puisque, en d’autres temps déjà, au sein d’un autre gouvernement, j’avais créé les communautés de communes. Je pense que tout cela va dans le bon sens. Ce n’est pas parce que nous sommes amis que nous devons automatiquement être du même avis.

Enfin, je vous rassure sur un dernier point : personne ne m’a donné d’instruction. C’est, en mon âme et conscience, la position que je défends au nom du Gouvernement. J’espère que, à défaut de vous convaincre totalement, les précisions que je vous ai apportées sur les possibilités d’assouplissement, ainsi que ma grande disponibilité pour trouver les bonnes solutions sur un certain nombre de sujets, vous auront rassuré.

Je souhaite que les textes contribuent à créer une vie communale, intercommunale et locale plus riche et plus dense, ce dont le Sénat ne pourra naturellement que se féliciter.

La parole est à Mme Françoise Laborde.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi présentée par le groupe du RDSE pourra-t-elle aider les élus locaux à adapter aux territoires les nouvelles intercommunalités, créées pour respecter les seuils de la loi NOTRE ?

Oui !

Nous en sommes convaincus, car nous leur proposons, s’ils le souhaitent, davantage de temps pour s’organiser.

Cette proposition de loi est le fruit des rencontres de terrain et des liens que nous avons, au quotidien, avec les élus. Je vous le promets, nous n’avançons rien sans vérification préalable.

Pour mener à bien la rationalisation des périmètres des intercommunalités, les schémas départementaux de coopération intercommunale ont été arrêtés le 31 mars 2016 et l’arrêté préfectoral fixant le périmètre de l’intercommunalité sera pris avant la fin de cette année. L’entrée en vigueur de cet arrêté définitif de périmètre est fixée par circulaire au 1er janvier 2017. Or, une fois les schémas validés dans les délais légaux, il est clairement nécessaire d’ouvrir la possibilité d’accorder un délai supplémentaire aux collectivités pour organiser administrativement et techniquement leur fusion. Nous n’imposons rien, nous rendons possible. Cela s’appelle accorder de la liberté. C’est ce dont ont le plus besoin les territoires et les élus locaux de ce pays.

La création de nouvelles intercommunalités issues de fusions se heurtera à des difficultés d’harmonisation et de gouvernance qu’il faut anticiper afin de permettre le succès ! La réorganisation prendra du temps, car les études d’impact budgétaires et fiscales des projets de périmètre ne pourront pas tout régler sur le terrain.

Le réagencement des compétences exercées par les communautés fusionnées, lequel passe par la mise en place des convergences entre les compétences communes ou la réintégration à une commune de certaines compétences très liées à un contexte local, soulèvera de lourdes questions administratives et financières que la collectivité devra gérer.

Concernant les ressources humaines, la réorganisation et l’harmonisation des conditions de travail des équipes administratives et techniques dans les nouvelles intercommunalités ne se régleront pas intégralement pendant la durée des consultations.

L’aménagement du territoire intercommunal et la répartition des services et des équipements sont autant d’éléments qui doivent également être anticipés.

De nombreux maires et présidents d’intercommunalité ont fait remonter, lors de diverses consultations, les difficultés réelles qu’ils rencontrent pour procéder à des simulations financières et à des audits dans les délais prévus, qui sont actuellement trop contraints. Or les fusions impliquent aussi de réfléchir à de nouveaux choix fiscaux, quand les intercommunalités fusionnées relèvent de régimes de fiscalité différents.

Enfin, la gouvernance de ces nouvelles intercommunalités et le choix de la répartition des sièges entre les communes membres de la nouvelle intercommunalité doivent être préparés minutieusement. Il faut être particulièrement vigilant à la participation effective des plus petites communes aux décisions prises par la nouvelle collectivité.

Ces quelques constatations corroborent l’idée que la fusion d’intercommunalités est une opération subtile et que des délais trop contraints peuvent remettre en cause des projets pertinents de fusion, paralyser l’action publique et s’avérer très coûteux. Je le dis, notre proposition de loi ne remet pas en cause la taille des communautés de communes ni l’application de la loi votée. Elle a pour objectif d’allonger le délai de mise en œuvre des nouvelles intercommunalités, si celles-ci le souhaitent.

Elle permettra aux CDCI de rendre possible le report d’un an de la date d’entrée en vigueur de l’arrêté définitif du préfet de mise en œuvre du schéma, date qui passera du 1er janvier 2017 au 1er janvier 2018. Simple question de bon sens !

Elle permettra également aux élus de préparer dans de bonnes conditions la mise en place, sur le terrain, des nouvelles intercommunalités issues de fusions, avant l’application de l’arrêté du préfet qui sera dans ce cas différé d’un an.

Il ne s’agit nullement de remettre à plus tard le règlement de cas de figure difficiles, comme certains ont pu le soutenir, mais bien d’utiliser ce délai facultatif pour préparer les changements majeurs que représente l’harmonisation des fiscalités, des compétences et des services. En effet, tout cela ne peut être totalement réglé durant une consultation de seulement quelques mois.

Par ailleurs, les consultations au sujet des projets d’arrêtés de périmètre pourront également aboutir plus facilement à des accords, grâce à la possibilité de délai ouverte par la proposition de loi, « goutte d’huile » apportée aux rouages de la négociation, pour reprendre les termes de M. le rapporteur.

Ne l’oublions pas, l’intercommunalité, coopérative de communes, est un outil. Par conséquent, c’est un devoir de laisser les élus mener à leur terme leur réflexion sur l’organisation technique et administrative de cet outil. Il est également important de créer – ou de recréer – un climat de confiance avec eux, en leur redonnant le droit à la réflexion ! Nous souhaitons ainsi assurer le renforcement de l’action et du fonctionnement des nouvelles intercommunalités.

Sans fine réflexion sur l’organisation de la gouvernance ou des compétences, il est impossible de mener à bien les missions pour lesquelles a été créée l’intercommunalité. En adoptant ce texte, la Haute Assemblée défendra une nouvelle fois une certaine conception de la démocratie locale, fondée sur la confiance et la responsabilité de chacun, mais surtout sur la liberté des élus locaux de ce pays.

La parole est à M. Jean-François Longeot.

M. Jean-François Longeot. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, tout d’abord, permettez-moi de saluer le conseil municipal des jeunes de Saint-Hilaire-de-Riez, commune de Vendée, accompagnés par leur maire, M. Laurent Boudelier.

Je tiens aussi à saluer l’initiative du groupe du RDSE et de son président, Jacques Mézard, qui a déposé sur le bureau de notre assemblée cette proposition de loi, dont l’objectif est d’adapter aux réalités des territoires les enjeux de la nouvelle carte intercommunale, en laissant un temps suffisant de planification aux élus pour la mise en œuvre des nouvelles intercommunalités.

Ce texte prévoit, si la commission départementale de la coopération intercommunale le propose dans le cadre d’un vote à la majorité simple, de différer du 1er janvier 2017 au 1er janvier 2018 l’entrée en vigueur de l’arrêté prévu dans la loi NOTRe créant les nouvelles intercommunalités.

Le texte, modifié par la commission des lois, précise que la CDCI intervient sur la saisine du préfet ou du cinquième de ses membres et fixe au 31 juillet 2016 le terme du délai ouvert pour décider d’un report.

Il est important de prendre garde à ne pas rouvrir les sujets liés à la loi NOTRe. Or il s’agit ici de procéder à un simple ajustement, non de revenir sur l’esprit de cette loi, et de répondre à un cas qui n’avait pas été prévu par cette dernière.

La possibilité de repousser d’un an supplémentaire le délai pour la mise en œuvre des nouvelles intercommunalités de plus de 15 000 habitants semble intéressante. Cela permettrait en effet aux élus de disposer du temps nécessaire à la mise en place de fusions parfois complexes, tout en provoquant le dialogue entre ces derniers et l’État.

De plus, ce nouveau délai pourrait permettre de réfléchir à des questions annexes liées aux intercommunalités. Je pense notamment à la fiscalité.

J’ajoute qu’il ne s’agit pas non plus d’une nouvelle demande sénatoriale, puisque la date limite de mise en place préconisée par la Haute Assemblée lors des débats sur la loi NOTRe était déjà le 1er janvier 2018. Néanmoins, dans le cadre du compromis trouvé entre le Sénat et l’Assemblée nationale en commission mixte paritaire, cette date n’avait pas été retenue.

Si, pour la direction générale des collectivités locales, le délai initialement prévu ne pose aucun problème, l’Association des maires de France, lors de l’examen parlementaire, avait alerté sur le risque d’une mise en œuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale, les SDCI, dans des délais très contraints, qui laissent peu de temps au dialogue entre les élus et l’État.

Par ailleurs, on pourrait voir apparaître des compétences dites « orphelines », en cas de fusion bloc par bloc, auquel cas la création de syndicats intercommunaux spécifiquement dédiés serait nécessaire. Effectivement, les projets préfectoraux de SDCI privilégient majoritairement l’élargissement des périmètres intercommunaux par la fusion bloc par bloc. Or créer un nouvel EPCI à fiscalité propre par le regroupement de communautés préexistantes est une opération délicate qu’il convient de préparer minutieusement pour en assurer la réussite.

En relevant le seuil de l’intercommunalité de 5 000 à 15 000 habitants, l’article 33 de la loi NOTRe augmente les compétences des intercommunalités, permet la diminution du nombre de syndicats intercommunaux et entraîne des économies de gestion pour ce qui concerne les services utilisés au quotidien par nos concitoyens.

L’article unique de la présente proposition de loi tend donc à favoriser l’adaptation des enjeux de la nouvelle carte intercommunale aux réalités des territoires, en laissant un temps suffisant de planification aux élus pour la mise en œuvre des projets les plus complexes. Il s’agit de donner de la souplesse aux communes, en limitant le caractère contraignant du calendrier imposé par la loi NOTRe.

En conclusion, je citerai, une fois n’est pas coutume, François Mitterrand, qui disait : « il faut laisser du temps au temps » !

La parole est à M. Christian Favier.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au cours de nos débats sur le projet de loi NOTRe, de nombreux intervenants, sur toutes les travées de cet hémicycle, s’étaient interrogés sur la pertinence d’ouvrir une nouvelle phase dite « de rationalisation de la carte intercommunale ».

Ils notaient, comme nous, que les intercommunalités actuellement en place venaient de se constituer et n’avaient pas encore eu le temps de construire des programmes d’actions dans leurs domaines de compétences, …

C’est vrai !

… pas plus qu’elles n’avaient encore permis aux élus de se connaître et d’apprendre à travailler ensemble. Le président Larcher déclarait lui-même alors que les collectivités territoriales avaient besoin de stabilité.

D’autres intervenants s’interrogeaient sur le rythme de cette nouvelle concentration des territoires qui ne laissait pas le temps nécessaire à la réflexion sur les nouveaux projets de territoire, ainsi que sur les politiques publiques communes à mettre en œuvre.

Enfin, bon nombre se demandaient s’il fallait instaurer un relèvement du seuil minimal d’habitants, relançant le débat déjà ouvert en 2010 sur la pertinence d’un seuil aussi désincarné, ne prenant pas assez en compte les réalités géographiques des territoires non plus que le travail déjà mis en œuvre dans les intercommunalités existantes, ni même certains projets en construction.

Malgré ces interrogations, critiques et désaccords, au moment de l’adoption du texte, toutes ces remarques furent balayées, et les sénatrices et sénateurs du groupe CRC se retrouvèrent bien seuls à voter contre les articles relançant un nouveau processus de regroupement intercommunal.

Depuis, les projets de schémas départementaux de coopération intercommunale sont en cours d’adoption, et chacun sait que beaucoup de critiques se font jour. Cependant, en de nombreux endroits, en vertu de la règle de la majorité qualifiée en vigueur au sein des comités départementaux, ce sont les projets préfectoraux qui sont finalement adoptés, malgré les nombreux désaccords.

Ainsi, en Isère, trois communes ont décidé de former au 1er janvier 2016 la commune nouvelle des Abrets-en-Dauphiné. Le conseil municipal de cette dernière demande son rattachement à la communauté d’agglomération du Pays voironnais contre l’avis du préfet, qui prévoit son rattachement à la communauté de communes de Bourbre-Tisserands. La commission départementale de la coopération intercommunale doit donc se prononcer sur ce rattachement. Or, sur les cinquante-trois membres de la CDCI, vingt-sept, soit la majorité, votent contre la prescription du préfet. C’est tout de même le projet du préfet qui sera mis en œuvre, car ce vote ne dégage pas la majorité qualifiée des deux tiers.

Sans nul doute, partout en France, lorsque les conseils municipaux seront saisis des propositions du préfet, bon nombre n’adopteront pas celles-ci, mais leur vote ne sera alors pris en compte que si le préfet en fait le choix, car il a tout pouvoir en ce domaine.

Notons à ce propos que le débat sur le seuil d’habitants, seuil fixé par le Gouvernement à 20 000 puis finalement ramené par le Parlement à 15 000, est bien loin derrière nous. En fait, cette disposition n’a pour ainsi dire jamais été un critère retenu par les préfets.

Tout à fait !

Les projets de regroupements sont en fait souvent bien plus larges. On parle maintenant d’« intercommunalités XXL », avec parfois plusieurs dizaines de communes regroupées, jusqu’à 200 même, et rassemblant plusieurs dizaines de milliers d’habitants.

L’obésité mène au diabète !

Il paraît que ces nouveaux territoires regrouperaient alors les communes d’un même bassin de vie, sans d'ailleurs que celui-ci soit vraiment défini à partir du croisement de plusieurs données objectives.

Les flux de population habitat-travail sont souvent pris en compte dans la définition de ces nouveaux territoires, mais ils ne peuvent être considérés comme la seule donnée pertinente. Ils s’apparentent plus à une donnée de zone de chalandise des entreprises actuellement implantées, comme s’il s’agissait d’un aménagement figé, sur lequel nous décidions de ne pas agir, considérant sans doute qu’il ne pourra plus évoluer. De plus, la prise en compte du seul rythme de vie lié à l’emploi renvoie au triptyque bien connu « boulot-transport-dodo », qui laisse peu de place à la vie et ne rend compte de la situation que d’une partie de la population.

En fait, ces projets d’intercommunalité correspondent davantage à des territoires de consolidation des situations acquises de développement, sans porter la moindre volonté politique de perspective d’évolution fondée sur des projets partagés prenant en compte les besoins, dans le cadre d’un aménagement du territoire harmonieux et équilibré, et répondant aux multiples attentes de la population dans son ensemble.

Ces projets de nouvelles intercommunalités ne laissent par ailleurs que peu de place aux élus de nos communes et excluent de la réflexion et de la décision les citoyens eux-mêmes.

Dans ce contexte, en lisant le titre de la présente proposition de loi, nous étions enclins à la soutenir, car il nous semblait alors qu’elle pouvait donner plus de temps pour éventuellement modifier les projets préfectoraux.

Or il n’en est rien. Ce texte ne fait que permettre de reculer d’un an, non pas la mise en œuvre de la définition des nouvelles intercommunalités, mais seulement le délai de mise en place de certaines d’entre elles. Comme le précise d’ailleurs l’exposé des motifs, il s’agit uniquement de laisser du temps afin de permettre de régler les difficultés résultant de projets particulièrement complexes.

Nous regrettons les limites de ce texte, qui ne remet donc nullement en cause le nouveau processus de rationalisation de la carte des intercommunalités que nous avions refusée et qui va réduire leur nombre de près de 40 % – 39 % avez-vous dit, monsieur le ministre.

Aussi, malgré nos remarques et nos désaccords, et pour ne pas rajouter de la difficulté aux élus qui sont aujourd'hui, il faut bien le dire, confrontés à l’incohérence d’une loi sous bien des aspects quasiment inapplicable en l’état, nous nous abstiendrons, tout en rappelant notre ferme opposition à cette évolution autoritaire de notre organisation territoriale.

La parole est à Mme Delphine Bataille.

Mme Delphine Bataille. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, en introduction, permettez-moi de saluer un groupe de jeunes élus du conseil municipal d’Angles, en Vendée, et d’autres élus de la commune qui sont présents en tribune et de leur souhaiter la bienvenue.

La question du report du délai de mise en œuvre des nouvelles intercommunalités, objet de la présente proposition de loi présentée par M. Mézard et les membres du RDSE, a été tranchée, voilà moins d’un an, lors de l’examen du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, devenue la loi dite « NOTRe ».

Certes, à deux reprises, le Sénat, dans sa majorité, avait porté le délai de mise en place de la nouvelle carte de l’intercommunalité au 1er janvier 2018. Néanmoins, l’accord qui est ensuite intervenu lors de la commission mixte paritaire a permis d’aboutir à un calendrier que nous jugeons adapté et qui conserve l’objectif d’achèvement de la refonte de la carte intercommunale au 1er janvier 2017. Ainsi, sénateurs et députés s’étaient accordés pour ajuster le calendrier initial, donnant ainsi au préfet et à la commission départementale de la coopération intercommunale le temps supplémentaire nécessaire à la concertation pour élaborer le nouveau schéma de coopération intercommunale conformément aux orientations définies par la loi NOTRe.

Il s’agissait là, je le crois, d’un bon compromis, obtenu après un véritable travail de convergence avec l’Assemblée nationale, ce qui a permis au Sénat d’obtenir de nombreuses avancées. Je veux rappeler à ce stade l’important travail qui a été mené par notre collègue René Vandierendonck et notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest pour aboutir à ce compromis, qui a été trouvé en contrepartie d’un assouplissement du seuil à 15 000 habitants, ainsi que d’un certain nombre de dérogations à ce seuil.

La plupart d’entre nous, mes chers collègues, nous étions alors félicités de cet équilibre retrouvé autour d’un calendrier plus resserré. Si le délai semble aujourd'hui contraint, il s’inscrit néanmoins dans un calendrier fixé en toute connaissance de cause et dans le cadre d’un compromis accepté par la majorité des parlementaires.

Monsieur le ministre, vous avez décliné un certain nombre d’orientations que je partage, mais je veux rappeler que l’un des objectifs de la loi NOTRe – vous en êtes d’accord, mes chers collègues – est de renforcer les intercommunalités. Le relèvement du seuil minimal de création des intercommunalités à 15 000 habitants permettra de mieux faire coïncider leur périmètre avec les bassins de vie et les réalités des territoires et de leurs habitants.

Je comprends, bien entendu, les inquiétudes qui ont été relayées notamment par l’Association des maires ruraux de France et par de nombreuses associations départementales. Néanmoins, nous sommes persuadés que l’intercommunalité, qui ne signifie pas une remise en cause de la commune, …

Allons !

Eh bien si !

… constitue un moyen d’offrir aux habitants des services publics de qualité, dans une logique de solidarité et de subsidiarité. En mutualisant leur gestion et leur financement, elle permet l’accès à des services nouveaux que les petites communes n’auraient pas pu financer seules, d’autant que, tout le monde en est d’accord, le contexte budgétaire est contraint.

Par ailleurs, un certain nombre de revendications ont été entendues et un certain nombre d’inquiétudes apaisées.

Pour ce qui concerne le seuil, des dérogations sont prévues pour tenir compte des spécificités locales, notamment dans les territoires les moins denses ou de montagne.

Quant à l’accroissement des compétences, la loi NOTRe apporte des éléments de souplesse au nouvel EPCI à fiscalité propre, qui reprend toutes les compétences obligatoires, optionnelles et facultatives communes aux EPCI fusionnés.

Ainsi, s’agissant des compétences optionnelles, le nouvel EPCI disposera d’un délai d’un an pour délibérer en faveur soit de ces compétences, soit de la restitution de celles-ci aux communes membres. Le délai est même porté à deux ans pour les compétences facultatives.

Il est également prévu un transfert différé de certaines compétences nouvelles à caractère obligatoire : en janvier 2017 pour la promotion du tourisme, la collecte et le traitement des déchets, l’accueil des gens du voyage ; en janvier 2018 pour la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » ; en janvier 2020 pour l’eau et l’assainissement.

Des délais ont donc été accordés pour permettre aux maires de se préparer sereinement et de décider de l’organisation la mieux adaptée à leurs territoires.

En réalité, la plupart des intercommunalités ont évolué plus vite que la législation.

C’est vrai !

Elles exercent déjà un nombre croissant de compétences et une grande majorité des fusions d’EPCI en cours se font, heureusement, sur la base du consensus.

Les préfets ont engagé un travail collaboratif avec les élus locaux et les membres des commissions départementales de la coopération intercommunale pour préparer les projets de schéma actualisé. À cet égard, de nombreuses remontées de terrain témoignent des discussions fructueuses qui ont eu lieu entre les services de l’État et les élus locaux.

C’est le monde rêvé !

Certains territoires ont même anticipé le travail en commençant les réflexions collectives dès l’été 2014, date du dépôt du projet de loi NOTRe au Sénat, et de nombreuses concertations ont effectivement été engagées avant l’automne 2015 au sein des commissions départementales de la coopération intercommunale.

Rallonger les délais pour certains territoires et surtout pour ceux qui n’ont pas anticipé les évolutions donnerait, à coup sûr, un mauvais signal aux très nombreuses collectivités qui les ont largement préparées.

De surcroît, la phase d’élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale vient juste de s’achever avec succès dans la très grande majorité des territoires, et un gros travail a déjà été effectué au sein des CDCI.

Ainsi, et M. le rapporteur peut en témoigner, dans le département du Nord, à l’issue d’un important travail de concertation mené dans le cadre de la CDCI depuis son installation en décembre 2014, le nouveau schéma arrêté par le préfet permet la suppression des enclaves et des discontinuités territoriales, ainsi que la rationalisation des périmètres des EPCI.

Il semble donc plus difficile de retarder des regroupements intercommunaux qui permettent, j’y insiste, d’étendre, en particulier dans les zones rurales, des services publics très attendus par les habitants, de mutualiser les budgets et les projets, et de répondre aux nombreux problèmes de gestion que rencontrent les élus municipaux.

Prévoir de reporter, même partiellement pour les fusions les plus complexes, la date de mise en œuvre au 1er janvier 2018, comme vous le proposez, monsieur Mézard, pourrait constituer un obstacle à une mise en place efficace de cette nouvelle organisation. Un tel report pourrait également avoir des effets collatéraux dommageables pour les territoires.

Ce sera d’autant plus difficile que les enjeux financiers et fiscaux de la nouvelle carte intercommunale ne sont pas négligeables.

Ainsi, les modifications de périmètre ont naturellement une incidence sur le classement en zone de revitalisation rurale. En effet, la réforme du dispositif des ZRR est maintenant engagée, mais le classement actuel demeure jusqu’au 30 juin 2017, justement pour tenir compte des reconfigurations des périmètres intercommunaux qui pourront intervenir jusqu’au 31 décembre 2016.

Le nouveau classement des communes sera fonction de quatre principes.

Le classement en ZRR se fera au niveau de l’intercommunalité « sans distinction entre les communes la composant, afin d’éviter les effets de concurrence au sein d’une même intercommunalité ».

Le classement pluriannuel couvrant la durée des mandats communautaires permettra « aux élus de disposer d’un cadre stable et pérenne ».

À ces deux principes sont venus s’ajouter deux nouveaux critères : d’une part, la densité et la richesse des habitants, critère qui reflète mieux l’isolement des territoires et leur santé économique que ceux qui sont actuellement en vigueur ; d’autre part, le maintien des seuls avantages fiscaux ayant un réel effet sur le développement des territoires ruraux.

En conclusion, notons que le report au 1er janvier 2018 interviendrait après une année électorale importante – ce qui n’aura échappé à personne –, chargée en élections, et, dans le même temps, remarquons que l’inscription à ce moment du calendrier parlementaire ne doit certainement rien au hasard.

Dans ce contexte, mon groupe n’est pas favorable à une proposition de loi qui prévoit de rallonger d’un an, même à titre exceptionnel, l’entrée en vigueur de certaines intercommunalités.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Lenoir.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je dois des remerciements d’abord à l’auteur de la proposition de loi, l’excellent Jacques Mézard, qui nous a présenté une solution de bon sens pour régler des problèmes qui subsistent dans nos départements, des remerciements ensuite au rapporteur, qui a fait une démonstration convaincante qui devrait, je le pense, emporter la plus grande majorité d’entre nous dans un vote positif.

Et, n’en soyez pas surpris, je veux vous remercier également, monsieur le ministre, car, grâce à vous, nous avons assisté à un moment très rare : un ministre affichant le principe de la solidarité gouvernementale. §Reconnaissez que ce sont des démonstrations qui ne sont pas si fréquentes que cela…

Venons-en maintenant au sujet. Il y a des problèmes, monsieur le ministre, dans l’application de la loi, cette loi que le Sénat a votée, mais ne vous méprenez pas sur le vote de sa majorité.

Nous étions extrêmement attachés à ce que puissent subsister des communautés de communes dont la population soit d’une taille correspondant à ce que nous appelons, notamment dans nos territoires ruraux, un « bassin de vie ».

Si nous n’avions pas adopté le texte proposé par la commission mixte paritaire, le seuil de population retenu par l’Assemblée nationale, qui aurait eu le dernier mot, aurait prévalu.

Tout à fait !

C’est la raison majeure pour laquelle, avec confiance, nous avons remis un texte qui a été publié au Journal officiel, promulgué par le Président de la République, mais qui est aujourd'hui battu en brèche, …

Eh oui !

… puisque l’encre était à peine séchée que l’on voyait les représentants du Gouvernement dans les départements, les préfets, dessiner des territoires qui ne correspondaient ni aux souhaits ni aux réalités.

Vous avez dit, monsieur le ministre, ce que je crois être une erreur, que, dans la plupart des départements, les commissions départementales de la coopération intercommunale avaient finalement ratifié les schémas approuvés par les préfets. Non, monsieur le ministre ! Ce n’est pas possible, puisque la loi ne donnait pas cette faculté aux élus des CDCI.

Eh oui !

M. Jean-Claude Lenoir. La seule possibilité qui leur était laissée par la loi consistait à voter ou non les amendements visant à modifier le projet de périmètre figurant dans le schéma.

Au point où nous en sommes, monsieur le ministre, je propose que nous soyons pragmatiques : mettons de côté, dans une malle, les idées, les convictions, pourquoi pas même le respect d’une directive donnée, et fermons cette malle à clef. Les élus ont besoin, dans certains cas, d’un peu de temps pour s’y retrouver.

Voilà !

Pourquoi le leur refuser ? Le nombre de cas n’est pas si élevé : il n’y a pas de raison de les ignorer.

Je voudrais conclure mon propos, monsieur le ministre, en me réclamant d’un philosophe dont je sais qu’il nourrit votre réflexion, et qui a la particularité d’être né dans ma commune, Mortagne-au-Perche.

Vous le connaissez : vous êtes allé vous incliner devant sa statue, laquelle est plus grande que nature, quand bien même l’homme était très grand ! Alain, puisque c’est de lui qu’il s’agit, disait que les deux vertus du citoyen sont la résistance et l’obéissance.

Tout à fait !

« Par l’obéissance, il assure l’ordre ; par la résistance, il assure la liberté. »

Monsieur le ministre, retrouvez les mânes du philosophe Alain, et faites un peu de résistance – autrement dit : donnez de la liberté !

La parole est à M. Mathieu Darnaud.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, qu’il me soit à mon tour permis de féliciter et de remercier l’auteur de cette proposition de loi, M. Mézard, ainsi que M. le rapporteur, de la qualité de leurs travaux.

Comme vous, monsieur le ministre, je voudrais saluer le rôle du Sénat lorsqu’il s’est agi, lors de l’examen du projet de loi NOTRe, en commission mixte paritaire, de faire entendre la voix des territoires et de ses nombreux élus.

Ces derniers appelaient notre institution à revenir sur la définition des seuils adoptée par l’Assemblée nationale, à les préserver d’une élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct, et surtout à les laisser un peu respirer en ménageant leur capacité à exercer de nouvelles compétences.

Vous avez aussi salué tout à l’heure, monsieur le ministre, le travail de la mission sénatoriale de contrôle et de suivi de la mise en œuvre des lois de réforme territoriale, dont je suis corapporteur, avec Pierre-Yves Collombat, René Vandierendonck et Michel Mercier.

Qu’il me soit permis, à ce titre, de porter témoignage et de dire que, entre les discours tenus à l’encontre des CDCI et la réalité, un écart important existe.

Ma conviction est que le texte qui nous est présenté par M. Mézard est un texte « facilitateur ». Il fera œuvre utile auprès de tous ces élus qui ont bien pris acte de la nécessité d’adapter la taille des intercommunalités, mais ne souhaitent pas pour autant se perdre en errements ; ils refusent, par-dessus tout, de devoir user de multiples artifices pour finalement dévoyer le but de la loi NOTRe qui est de redéfinir le contour des intercommunalités.

Je ne reviendrai pas sur l’exemple des compétences exercées par les anciennes communautés, et qui risquent de se retrouver orphelines. La prise en charge de ces compétences orphelines pourrait nécessiter – reconnaissez que ce serait paradoxal ! – la création de nouveaux syndicats mixtes, voire de communes nouvelles, dont la seule finalité serait en définitive d’assurer cette prise en charge.

Il y a lieu, au contraire, de faire confiance aux élus, donc de leur laisser, dans certains cas, un peu plus de temps, sans pour autant remettre en cause les dispositions de la loi NOTRe, ni bien sûr les nouveaux périmètres définis dans les schémas départementaux de coopération intercommunale.

Ce texte a l’intérêt majeur – je viens de l’évoquer – de faire entendre la voix des territoires et des élus, qui nous demandent parfois de ralentir légèrement le rythme beaucoup trop rapide de la réforme.

Fusionner dix intercommunalités, regrouper près de 210 communes, cela nécessite des adaptations, notamment pour ce qui concerne l’exercice de nouvelles compétences. Il est par conséquent naturel que cela prenne un petit peu de temps ! Ce temps nécessaire à la mise en œuvre de la réforme, nous devons le laisser aux élus !

Il nous faudra par ailleurs mesurer avec exactitude l’incidence, qui n’est pas neutre, de la création de ces nouvelles intercommunalités sur le futur calcul des dotations.

Je renouvelle donc mon soutien – largement partagé, me semble-t-il – à ce texte, qui constitue une avancée significative, et dont les signataires, fidèles à l’esprit porté par le Sénat lors de la commission mixte paritaire que j’ai évoquée tout à l’heure, tentent de faire entendre la voix des territoires.

Il est peut-être temps en effet, monsieur le ministre, d’entendre cette voix. Elle nous rappelle combien ces réformes territoriales sont souvent anxiogènes, et lourdes à mettre en place.

M. le président. La parole est à M. Bernard Delcros.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, toute évolution de l’organisation territoriale de proximité, celle qui touche au cœur de nos territoires, doit à mon sens respecter trois principes.

Premier principe : notre organisation territoriale, dans un monde qui change, ne peut pas rester figée. Le développement du numérique, en particulier, accélère les mutations, remodèle tout un pan de notre société, tout en ouvrant de nouveaux champs du possible, en particulier dans les territoires ruraux.

Si cette organisation ne peut rester figée, c’est aussi parce que le contexte institutionnel évolue. Depuis la création des intercommunalités à fiscalité propre par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, une succession de lois et de réformes a en effet changé la donne.

Autre changement majeur : les dotations de l’État aux collectivités, hier en forte progression, connaissent aujourd’hui une diminution importante, ce qui conduit les élus locaux à rechercher des pistes de mutualisation et de rationalisation, ou même à repenser le développement de leurs collectivités.

Il était donc bel et bien nécessaire, dans un tel contexte, d’adapter l’organisation de nos territoires.

Deuxième principe : pour pouvoir inscrire leur action dans la durée, les élus locaux ont besoin de visibilité.

Certes, je l’ai dit, il est parfois nécessaire de faire évoluer l’organisation de nos territoires, pour l’adapter à un contexte nouveau. Mais, une fois cette adaptation réalisée, une période de stabilité est nécessaire.

Nous parviendrons bientôt au terme d’une période de profonds bouleversements : fusion des cantons, fusion des régions, agrandissement des intercommunalités, nouveaux transferts de compétences, de l’État vers les collectivités, et entre collectivités, baisse des dotations de l’État, engagement de la réforme de la dotation globale de fonctionnement.

Lorsque cette étape aura été franchie, une période de stabilité s’imposera. Nous le savons bien, en effet : pour construire efficacement l’avenir des territoires, les élus locaux ont besoin de s’inscrire dans la durée.

Nous aurons donc bien besoin de visibilité, sur le plan à la fois institutionnel et financier.

Troisième principe : pour donner aux territoires toutes les chances de réussir, nous devons entendre et tenir compte de l’avis des élus de terrain qui détiennent la légitimité du suffrage universel de proximité.

Quelle est la situation, aujourd’hui, dans les départements ?

Cela a été dit, dans la grande majorité des cas, les élus ont anticipé ; ils avaient déjà des habitudes de travail en commun, et préparent les fusions. Ils seront prêts pour le 1er janvier 2017, et souhaitent pouvoir avancer sans délai. Il faut le leur permettre : nous ne devons pas les retarder.

Mais tous les territoires n’ont pas la même histoire : des spécificités locales existent et, dans certains cas, les élus demandent un délai supplémentaire pour l’entrée en vigueur des nouveaux périmètres.

Nous le savons, pour que ces nouvelles intercommunalités se construisent sur des bases solides, les élus doivent mettre en place les harmonisations techniques nécessaires en matière financière, en matière fiscale, ou s’agissant de l’exercice de compétences nouvelles – plusieurs orateurs en ont parlé. Mais ils doivent aussi et surtout réussir à construire ensemble une nouvelle stratégie de développement, un nouveau projet de territoire, un nouveau programme pluriannuel d’actions.

C’est pourquoi il est nécessaire d’entendre ces élus, et de leur accorder un délai supplémentaire. D’ailleurs, cela ne pose vraiment pas de difficulté ; je n’en vois en tout cas aucune.

Tel est précisément l’objet de la proposition de loi de Jacques Mézard que j’ai personnellement tenu à signer.

Je veux à cet égard, et à mon tour, saluer le travail de la commission, qui a, dès que c’était nécessaire, modifié et amélioré le texte initial, en en encadrant les dispositions – mon collègue Jean-François Longeot l’a rappelé.

La commission a aussi souhaité limiter la portée de ce texte aux cas de fusion.

Mon groupe est donc majoritairement favorable à cette proposition de loi.

La parole est à M. Michel Vaspart.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je salue à mon tour l’excellente initiative de Jacques Mézard. Sa proposition de loi ouvre aux collectivités la faculté de différer d’un an l’entrée en vigueur des arrêtés de fusion créant les nouvelles intercommunalités, modifiant ainsi la loi NOTRe.

Elle permet aux collectivités qui en ont besoin de prendre le temps nécessaire à la construction de nouvelles entités, en appréhendant de façon plus satisfaisante les conséquences de cette construction en termes de compétences exercées, d’évolution de la fiscalité ou de projections financières.

J’espère vivement que cette proposition de loi ira jusqu’au terme de son parcours législatif, et que ses dispositions seront appliquées.

Les collectivités, jusqu’à présent, n’ont ressenti aucun choc de simplification. Elles demandent avec force des assouplissements. Il faut les entendre, monsieur le ministre !

Il n’était guère besoin d’être visionnaire pour imaginer, dès le stade de sa discussion, les difficultés d’application de la loi NOTRe. Le Sénat avait certes permis l’amélioration du texte issu des travaux de l’Assemblée nationale, comme l’a rappelé Jean-Claude Lenoir. Mais, à l’époque déjà, s’il y avait bien une certitude, c’était celle des difficultés pratiques inhérentes à la mise en œuvre simultanée d’opérations de fusion et de mutualisation.

Anticipant, comme beaucoup d’entre vous, ces difficultés, j’avais déposé un amendement au projet de loi visant à reporter, du 1er mars 2016 au 1er septembre 2016, la date à laquelle devait être transmis pour avis aux conseils municipaux des communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, le rapport relatif aux mutualisations de services et le projet de schéma afférent, et du 1er juillet 2016 au 31 décembre 2016 son adoption par l’EPCI.

Ce double report était justifié par la nouvelle carte intercommunale qui devait intervenir, en application de l’article 14 dudit projet de loi, avant le 31 décembre 2016. Cela permettait d’harmoniser les dates de fusion et de mutualisation.

Cet amendement avait été adopté et intégré dans le texte. Malheureusement, l’examen du projet de loi par l’Assemblée nationale lui avait ensuite été fatal.

Monsieur le ministre, différer d’un an la date d’entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités, ce n’est pas faire preuve de mauvaise volonté ! C’est laisser le temps aux collectivités de finaliser leurs projections fiscales et d’harmoniser leurs fonctionnements respectifs. C’est permettre aux élus locaux, là où c’est difficile, de mettre en œuvre ces fusions dans la sérénité.

D’autres problèmes se posent déjà ; il faut y apporter des réponses, et vite.

Monsieur le ministre, je vous ai saisi de ces questions voilà déjà plusieurs semaines.

Je prends l’exemple des conséquences fiscales de ces fusions sur les taxes d’habitation perçues par les communes. Les projections font état de répercussions fortes, à la hausse et à la baisse, sur les taux de taxe d’habitation. Certaines communes, par le simple effet de la fusion, verraient leur taux augmenter de 5, de 7 ou de 11 %. C’est insupportable et inadmissible !

Or la loi ne permet pas, actuellement, de lisser sur plusieurs années ces hausses du taux de la taxe d’habitation, sauf si le taux appliqué dans l’EPCI préexistant le moins imposé était inférieur à 90 % du taux appliqué dans l’EPCI préexistant le plus imposé – ce taux, qui était auparavant de 80 %, a été fixé à 90 % au 1er janvier 2016. Mais il semble que cela soit insuffisant : il faudrait un lissage total.

Concernant le FPIC, le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, j’attire votre attention sur le fait que certaines intercommunalités n’en bénéficient pas. Le seul fait de fusionner peut permettre au nouvel ensemble d’en bénéficier.

Ainsi, dans mon territoire, une commune qui ne percevait rien du FPIC recevra désormais une dotation de 100 000 euros. La fusion la rend-elle plus pauvre pour autant ? Dans le même temps, et sur le même territoire, des communes qui ont géré leur budget de façon rigoureuse depuis des années vont voir leur taux de taxe d’habitation augmenter significativement !

Où est l’équité, où est la justice ? Tout cela se fait dans la précipitation, sans évaluation préalable. Comme le disait Jacques Mézard, la technocratie a fait son œuvre, une fois de plus.

Eh oui !

M. Michel Vaspart. Dans bien des territoires, nous avons de mauvaises surprises, dont nous n’imaginons pas encore toutes les conséquences. Monsieur le ministre, il faudra ajuster la loi au fur et à mesure que nous en connaîtrons les conséquences néfastes, si nous ne voulons pas que le mécontentement des élus locaux se renforce terriblement, et à juste titre.

La parole est à M. le ministre.

Je souhaite remercier l’ensemble des sénatrices et des sénateurs de leurs propos empreints de bon sens, comme c’est toujours le cas dans cette assemblée, et de la qualité de cette discussion. La sérénité du Sénat est toujours un véritable bonheur pour un membre du Gouvernement.

Je voudrais, sans répondre dans le détail à chacune et à chacun, préciser quelques points.

Monsieur le sénateur Vaspart, des textes relatifs à l’intercommunalité ne peuvent être néfastes. J’ai moi-même, dans une autre vie gouvernementale, porté l’intercommunalité sur les fonts baptismaux, et je mesure, en trente ans, les progrès réalisés en la matière.

On peut être d’accord ou ne pas l’être, mais parler de texte aux « conséquences néfastes », c’est peut-être excessif !

Je voudrais maintenant – c’est ce qui m’a décidé à intervenir – m’adresser à l’excellent sénateur Lenoir pour louer la qualité de son art oratoire. Qu’il ne se laisse pas, cependant, au nom même de cet art, entraîner à tenir des propos qui sont peu respectueux des convictions de chacun.

Je respecte vos convictions, monsieur le sénateur, mais je ne peux accepter que vous disiez que, au nom de la solidarité gouvernementale ou d’instructions que j’aurais reçues, je prendrais des positions contraires à mes convictions. C’est tout le contraire !

Je l’ai dit dès mon intervention liminaire, je le précise de nouveau : je considère que porter à vingt mois le délai d’entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités serait une erreur : au lieu d’aller dans le sens de la simplification, qu’un certain nombre d’entre vous ont pourtant appelé de leurs vœux, vous iriez vers davantage de complexité.

À partir d’un moment, lorsque les textes ont été votés, lorsque le débat a eu lieu – et il y a un moment déjà que le débat sur la réalisation de ces schémas est engagé ; il reste d’ailleurs neuf mois pour débattre ! –, il faut avoir le courage et la volonté de passer à l’action, ne serait-ce qu’au nom de la stabilité institutionnelle, dont vous êtes tous ici des défenseurs. Je précise en outre que je connais bien ce sujet, puisque je préside moi-même une intercommunalité.

Monsieur Lenoir, au fond nous avons tous deux raison.

Je pense qu’un seul de nous deux a raison, monsieur le ministre !

Alors j’ai raison ! Au risque de vous contredire, la loi n’oblige certes pas à procéder à un vote officiel sur les projets de schéma, …

Elle ne le permet pas !

M. Jean-Michel Baylet, ministre. … mais les élus ont souhaité, dans un certain nombre de départements, qu’un vote solennel sur les nouveaux schémas soit organisé. Il y a donc bel et bien eu des votes !

Ce n’est pas ce que dit la loi !

C’est du bricolage !

M. Jean-Michel Baylet, ministre. Lorsque c’est la volonté des élus, ce n’est jamais du bricolage ! Ces votes ont eu lieu à leur demande, tout de même ! J’avais cru comprendre que, au Sénat, même sur vos travées, messieurs les sénateurs de la majorité sénatoriale, on respectait les élus !

Monsieur Favier, s’agissant de la demande de rattachement d’une commune nouvelle à une communauté d’agglomération que vous avez citée, elle sera de nouveau soumise par le préfet, comme le prévoit la loi, à la consultation des communes de l’ensemble du périmètre. Il n’y a aucune automaticité dans l’application du schéma !

J’ai par ailleurs entendu, monsieur Collombat, que certains EPCI, présentés comme des créatures quasi fantasmagoriques, regrouperaient plus de 200 communes.

C’est vrai !

Seuls deux EPCI, un dans le Pays basque et l’autre dans le Cotentin, compteront plus de 150 communes, et neuf EPCI auront plus de 100 communes.

Vous voyez que ce n’est tout de même pas la règle générale ! Et les cas concernés répondent chacun à des problématiques particulières.

La parole est à M. le président de la commission.

Monsieur le ministre, croyez bien que tous les membres de la Haute Assemblée ont un immense respect pour les élus municipaux. C’est précisément au nom de ce respect que la présente proposition de loi a été préparée par notre collègue Jacques Mézard.

Lors de l’examen de la nouvelle organisation territoriale de la République, nous avons approfondi le débat sur la nature même de l’intercommunalité. Il n’y avait pas, d’un côté, des parlementaires partisans de l’intercommunalité et, de l’autre, des opposants ! Nous sommes tous des acteurs du mouvement intercommunal. Seuls le rythme et le respect de la nature profonde de l’intercommunalité sont en discussion parmi nous.

Notre débat a principalement porté sur le seuil. Nous ne voulions pas que l’on impose un niveau de regroupement excessif aux communes. Nous voulions que l’intercommunalité soit naturelle. Nous voulions que les communautés de communes correspondent à des bassins de vie. En résumé, nous voulions qu’une affectio societatis soit à la base du succès de l’intercommunalité.

Créer des intercommunalités de grande dimension – cela peut être un choix ; je n’en conteste pas le principe –, c’est entrer dans un autre univers qui n’a pas fait l’objet de la discussion du Parlement.

Ce dont nous avons discuté, c’est des moyens pour les communes de mettre en œuvre une cogestion des affaires communales, dans un ensemble dont la dimension ne serait pas telle que les représentants des communes soient noyés dans de grandes assemblées ressemblant, en quelque sorte, à des chambres d’enregistrement !

Ce que nous avons voulu, c’est que la responsabilité des maires soit respectée, et non pas diluée. Ce que nous avons voulu, c’est que la démocratie locale puisse s’exprimer, avec, en retour, l’exigence de rendre compte à nos concitoyens.

Quand nous constituons de grandes intercommunalités, ce ne sont plus des intercommunalités. Ce sont des organismes territoriaux – je ne sais pas comment les qualifier – avec des assemblées composées de 100, 200 ou 300 élus, y compris si les regroupements comptent moins de 200 communes ; vous avez évoqué un certain nombre de cas, monsieur le président. Or, dans des assemblées si nombreuses, le pouvoir se concentre entre le président, les membres du bureau, le directeur général ou les directeurs généraux adjoints. L’on voit alors apparaître une sorte de centralisme intercommunal qui n’a strictement rien à envier au centralisme d’État que nous combattons depuis des générations !

Si, pour des raisons qui nous appartiennent, nous voulons créer des ensembles vastes, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République n’est tout simplement pas l’instrument approprié ! Sa mise en œuvre se heurtera à des difficultés pratiques très grandes, tant lors de l’installation de l’institution que pendant sa vie : ses organes dirigeants n’ont pas été conçus pour gérer ce type de structures.

Nous prenons évidemment acte du fait que la loi doit entrer en vigueur. Personne ici, à commencer par notre collègue Jacques Mézard, ne propose de donner un coup d’arrêt au processus de regroupement en cours.

Certes, nous sommes nombreux à penser que les choses vont trop vite. La plupart des intercommunalités de notre pays ont été mises en place le 1er janvier 2014. Nous sommes en 2016. Et les nouvelles habitudes de travail à peine prises, il faut déjà les remettre en cause pour rejoindre des groupes de communes plus importants !

Mais laissons cela de côté. Nous sommes réalistes et pragmatiques. Nous savons bien que ce processus amorcé ne peut pas être brutalement arrêté. D’ailleurs, nous ne le souhaitons pas.

Monsieur le ministre, compte tenu de ce que vous dites vous-même, notamment sur le consensus que vous avez relevé dans les départements, la proposition de loi de notre collègue Jacques Mézard ne nous paraît pas de nature – c’est peut-être là que réside le principal de nos désaccords – à entraîner des revendications si nombreuses qu’elles pourraient enrayer le processus.

En revanche, là où c’est utile, il faut prendre le temps de la réflexion, et attendre que les nouveaux instruments juridiques soient forgés. Je pense notamment à la dotation de centralité, à la dotation de solidarité rurale ou au mode d’emploi de la dotation d’équipement des territoires ruraux. Je pourrais aborder beaucoup d’autres questions financières. Il faudrait aussi évoquer l’organisation de proximité.

Que faire quand la nouvelle grande intercommunalité ne veut pas exercer les compétences que les communes avaient déléguées à des intercommunalités à taille humaine ? Quelles sont les structures qui pourront prendre en charge la piscine, la maison de l’enfance ou la maison de retraite médicalisée, autrefois sous la responsabilité de la petite communauté de communes, mais dont la grande ne veut pas s’occuper ?

Nous ne demandons qu’une chose, sans en faire une question dogmatique ou idéologique : laisser le temps, là où les problèmes sont les plus aigus, à l’État lui-même, mais aussi aux élus chargés de la mise en place de la nouvelle intercommunalité, de régler les problèmes pratiques. Ne les plaçons pas au pied du mur en agissant dans la précipitation !

Je gage d’ailleurs que, dans un certain nombre de cas, le délai laissé par la loi aux intercommunalités pour se constituer n’aura peut-être même pas besoin d’être entièrement employé. Si le Gouvernement y met du sien, il doit pouvoir faire l’inventaire des difficultés. Or elles sont assez nombreuses quand la loi est utilisée à des fins autres que celles pour lesquelles elle a été votée !

La proposition de loi de notre collègue me semble donc raisonnable. Je remercie d’ailleurs les si nombreux collègues qui se sont relayés après notre rapporteur à la tribune pour dire tout le bien qu’ils en pensaient.

La parole est à M. le ministre.

Sans rouvrir le débat sur le fond, je rappelle qu’il reste encore neuf mois.

Certes, chacun est libre d’exiger un délai de vingt mois ou de réclamer le report à 2020 – pourquoi pas à 2030 ? –, comme cela est proposé dans l’amendement que le Sénat examinera dans quelques instants…

Mais neuf mois, cela laisse tout de même beaucoup temps !

Monsieur le président de la commission, encore une fois, il n’y aura aucun EPCI de plus de 200 communes.

Cela faisait partie des projets !

Précisément ! C’étaient des « projets ». Les projets sont une chose ; la réalité en est une autre. Il est important d’être précis, surtout dans l’hémicycle du Sénat !

C’est justement pour cela qu’il ne faut pas raconter n’importe quoi !

Encore une fois, deux EPCI ont plus de 150 communes. Le premier se situe au Pays basque et le second dans le Cotentin, c'est-à-dire dans votre propre département, la Manche, monsieur le président de la commission !

Neuf EPCI auront plus de 100 communes.

Sur le fond, ma vision de l’intercommunalité n’est pas le « XXL » ! Mais vous ne pouvez pas affirmer, comme le font certains depuis le début de l’après-midi, qu’il appartient aux élus, et à eux seuls, de décider, le préfet devant suivre leur opinion, tout en vous opposant à leurs décisions lorsqu’ils optent pour les grandes intercommunalités !

Mais ce n’est pas ce qu’il se passe en pratique !

La loi que vous avez votée a fixé un plancher, mais elle n’a fixé aucun plafond. Nous sommes donc simplement dans le cadre de l’application de la loi.

Dans les faits – M. le président de la commission des lois connaît bien cette situation, puisque c’est le cas dans son département, ainsi que dans beaucoup d’autres –, les décideurs sont généralement de hauts responsables des associations de maires ou d’élus.

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

La parole est à M. Marc Laménie, sur l'article unique.

Je salue notre collègue Jacques Mézard et les membres de son groupe, qui ont pris l’initiative de déposer la présente proposition de loi.

Beaucoup d’intervenants ont défendu avec passion nos territoires, notamment nos territoires ruraux.

La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a été évoquée. Tout va beaucoup trop vite. Nous nous apercevons aujourd'hui des difficultés de mise en place des intercommunalités, dont on nous vantait les mérites voilà quelques années.

En tant que modeste membre de la commission départementale de la coopération intercommunale des Ardennes, qui se compose de 42 membres, je perçois les tiraillements. L’ambiance devient pesante. De nombreux problèmes surgissent, en particulier, mais pas seulement, en termes de pouvoir et de gouvernance.

Nous respectons évidemment les préfets et les services de l’État, qui ont beaucoup de mérite. Mais nous sommes confrontés à beaucoup d’incertitudes, notamment financières. M. le président de la commission des lois vient de faire référence aux dotations. Nous disposons des simulations ; je profite d’ailleurs de l’occasion pour féliciter les directions générales des finances publiques de leur travail.

Laissons du temps au temps ! Je pense qu’il ne faut rien accélérer.

Je voterai l’article unique de cette proposition de loi, qui a droit à toute notre reconnaissance, au nom du respect de la démocratie de proximité et de la défense des élus de base que nous sommes pour la plupart.

La parole est à M. Jacques Mézard, sur l'article unique.

M. le ministre a déjà parlé trois plus que l’auteur de la proposition de loi. Mais c’est tout à fait normal.

Il a, me semble-t-il, répondu à côté. Notre propos n’est pas de remettre en cause la loi NOTRe ; il est de donner un minimum de temps aux intercommunalités qui en ont besoin pour leur permettre d’appliquer les schémas sur le terrain.

Monsieur le ministre, vous indiquez ne pas voir les avantages de la proposition de loi sous prétexte que les instruments existent déjà. Mais je n’ai pas encore entendu quel serait le véritable inconvénient à accorder ce délai supplémentaire et en quoi cela pourrait être problématique.

Nous tendons la main au Gouvernement, pour lui donner l’occasion de dire enfin aux collectivités territoriales que le seul système n’est pas le passage en force.

Ces derniers temps, dans notre République, quelles sont les seules institutions vis-à-vis desquelles le Gouvernement n’a fait usage que d’autorité, voire de brutalité ? Sur n’importe quel autre sujet, en cas de problème, il est facile de reculer ; c’est même devenu une habitude ! Montrer du doigt les collectivités territoriales, dire que les élus locaux ne font pas bien leur travail et coûtent trop cher : nous dénoncions déjà ce discours sous un autre quinquennat !

Je pense qu’il faut écouter les élus locaux. Le Gouvernement avait l’occasion de leur exprimer son intention de tenir compte des difficultés et d'essayer d’améliorer la situation, de faciliter leur travail.

Selon vous, vingt mois, c’est trop ? Mais des regroupements sont imposés par des préfets, pas par tous, certes ! Souvenez-vous du débat que nous avions eu, déjà, sur les intercommunalités lors de l’examen du texte instituant le conseiller territorial. À l’époque, nous trouvions excessif que le préfet puisse donner un avis. Aujourd'hui, il a la quasi-totalité du pouvoir !

Nous avons besoin d’un peu de temps. Encore une minute, monsieur le bourreau !

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, sur l'article unique.

Monsieur le ministre, que de chemin parcouru depuis la loi Joxe-Baylet de 1992 !

Selon un fameux article de ce texte, en l’occurrence l’article 66, l’intercommunalité devait relever de la « libre volonté des communes ». C’est d’ailleurs pour cela que, à l’époque, l’Association des maires ruraux de France était ravie.

Mais là, ce n’est plus du tout le cas ! Un ensemble de règles plus ou moins compliquées empêche de modifier quoi que ce soit, sauf dans quelques circonstances particulières, et à condition d’avoir une majorité qualifiée, ce qui est rarement le cas !

Le problème est simple. Il n’y a aucune raison de s’opposer à ce texte. La seule raison valable aurait été la remise en cause des périmètres. Mais, après en avoir discuté, je crois que notre rapporteur a eu raison de limiter la possibilité d’aménagement du calendrier aux situations de fusion. Certes, des problèmes se posent aussi ailleurs, mais là, au moins, on ne remet pas en cause les choix en matière de périmètre, qui sont tout de même les plus difficiles à faire.

On nous dit que l’adoption de la proposition de loi serait un très mauvais signe adressé aux autres. Mais les autres s’en moquent ! Ils ont déjà suffisamment de problèmes !

Et quand on nous dit qu’il faut « appliquer la loi », on se moque complètement de nous ! Pour le report de la réforme de la dotation globale de fonctionnement, annoncé récemment après trois ou quatre mois de tergiversations, ça a été une autre paire de manches ! Et, trois mois à peine après l’adoption de loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, qui avait rétabli la compétence générale des départements et des régions, le Président de la République et le Premier ministre se sont remis à vouloir des compétences spécifiques ! Là, tout allait très bien…

Aujourd'hui, à propos d'une situation tout à fait particulière, le Gouvernement s’oppose à une proposition de loi qui n’a pas pour objet de remettre en cause les périmètres en nous expliquant qu’il faut appliquer la loi pour « sortir du tunnel ».

Mais « sortir du tunnel » pour aller où ? Il vaut toujours mieux faire du bon ouvrage plutôt que laisser les choses en l’état et être confronté à des problèmes latents pendant des années et des années !

La parole est à M. Jean-François Husson, sur l'article unique.

Honnêtement, je suis très surpris de la position du Gouvernement, qui vient d’adresser une fin de non-recevoir à la présente proposition de loi.

À mon sens, vous faites entrer les communes et les intercommunalités dans une ère de jamais-vu en matière d’instabilité fiscale et financière. Nos collectivités territoriales découvrent aujourd'hui que les dotations sont inférieures à ce qui leur avait été communiqué. Elles vont donc devoir travailler à des convergences, à des regroupements, à des fusions, en n’ayant aucune visibilité !

Dans ces conditions, comment voulez-vous qu’elles puissent sereinement élaborer des budgets ou engager des projets au service des territoires et des habitants ? Et je n’oppose pas – ce n’est pas dans ma culture – les habitants des villes à ceux des villages ou des zones périurbaines. Je parle de la France, dans la diversité de toutes ses composantes, qui font sa richesse !

Une telle situation créera forcément de l’instabilité financière, car on n’arrivera pas à ajuster les besoins en temps réel.

Monsieur le ministre, permettez-moi de vous poser une question, même s’il me semble que la réponse n’est pas évidente. Prenons l’exemple de la fusion entre deux intercommunalités. Selon le Gouvernement, tout est prévu, les intercommunalités ont une année pour décider de tout. Tout va donc bien.

Pouvez-vous prendre, au nom du Gouvernement, un engagement en faveur des intercommunalités si d’aventure au 1er janvier 2018 certaines d’entre elles rencontraient des difficultés dans la mise en place de fusions de taxes – par exemple la taxe d’enlèvement des ordures ménagères – ou de redevances ? Ces territoires pourraient se retrouver, d’un point de vue pratique, dans l’illégalité…

Enfin, je souhaite vous faire une proposition que j’avais déjà eu l’occasion de formuler auprès de vos prédécesseurs. En cette période de baisse des dotations et des moyens, puisque l’on appelle à la convergence – tout un travail est à réaliser au niveau des bassins de vie –, les territoires attendent surtout de nous que nous mettions en place des outils incitatifs et des mécanismes permettant à plusieurs intercommunalités, sur des équipements structurants pour les territoires, au service des populations, de bénéficier de bonifications de concours et de dotations de l’État. Mettons autour de la table en fonction de leurs compétences, qui les départements, qui les régions. Ce sont de solutions de ce type que les Français ont aujourd’hui le plus besoin !

La parole est à M. Mathieu Darnaud, sur l'article unique.

Je souhaite revenir sur l’intervention de Pierre-Yves Collombat, ainsi que sur celle de Jacques Mézard. Pourquoi serait-il inconcevable d’imaginer une telle solution pour des raisons essentiellement d’ordre technique ?

J’aimerais que nous ayons une réponse du Gouvernement à cette question. Est-il normal, alors même que l’esprit de la loi NOTRe est de repenser les périmètres et les contours de l’intercommunalité, c'est-à-dire de simplifier la carte électorale, que l’on tende à recréer des syndicats mixtes, notamment pour porter les compétences orphelines ?

La mission que nous conduisons sur les territoires nous conforte dans l’idée qu’il faudra à un moment donné recréer des structures intercommunales pour exercer certaines compétences. Nous savons tous que très peu de départements échapperont à cette règle. Si l’on me dit que c’est conforme à l’esprit de la loi…

J’insiste sur ce point, car c’est souvent l’État et les préfets qui proposent la création de tels syndicats, se trouvant totalement démunis. Il n’est en effet pas possible de créer une commune nouvelle à seule fin de porter une compétence orpheline ! J’avoue que mon incompréhension sur ce sujet est totale.

De plus, on nous répond que nous avons neuf mois pour mettre en œuvre les schémas. C’est inexact, car il y aura beaucoup de « passer outre » au sujet de l’arrêté de périmètre. La date avancée est celle du mois de juin. Mais certaines intercommunalités aujourd'hui ne sont pas encore connues…

Mme Delphine Bataille a d’ailleurs déploré un manque d’anticipation. Comment voulez-vous anticiper, ma chère collègue, alors que certains territoires ont mis en place les schémas et ne retrouvent pas l’œuvre qu’ils ont réalisée, les contours qu’ils ont souhaité tracer, parce que le préfet ou la commission départementale de la coopération intercommunale en ont décidé autrement ?

Dans de nombreux cas, il est donc totalement impossible d’anticiper ! Ajoutez à cela le fait que, malheureusement, les délais sont très courts. Notre collègue rapporteur, Patrick Masclet, a souligné à juste titre qu’ils se situaient aujourd'hui plutôt autour de quinze mois, à en croire les chiffres de l’Assemblée des communautés de France. Que sont quinze mois, au vu des difficultés financières auxquelles Jean-François Husson a fait référence tout à l’heure et qui ont trait à la prise ou non de certaines compétences, et à la capacité de les exercer ? Je pense à la compétence transport ou à la compétence voirie. Quid d’une intercommunalité rurale qui fusionnera avec une grande intercommunalité urbaine ?

Tous ces sujets pratiques nécessitent un peu de temps et de pédagogie. Il est surtout important que l’on entende les souhaits de nos collègues élus de terrain, car ils commencent à être exaspérés !

Très bien !

La parole est à M. Jean-Pierre Bosino, sur l'article unique.

Christian Favier a exprimé les raisons pour lesquelles nous nous abstiendrons.

Néanmoins, l’intervention de Jacques Mézard, qui réclame au bourreau encore une minute supplémentaire, nous conforte dans cette position : cela signifie que la tête va tomber quand même !

J’ai participé ce matin, avec certainement d’autres collègues présents dans cet hémicycle, au comité directeur de l’Association des maires de France. Le moment a été assez exceptionnel, car j’ai assisté à une prise de conscience de la part des élus, qui réalisent que la démarche engagée au travers des différentes lois qui se succèdent vise à mettre en cause les communes !

Un certain nombre de maires ont même souligné qu’au sein du comité directeur se trouvaient des parlementaires, des députés et des sénateurs, ayant voté les différentes lois tendant aujourd'hui à ce résultat, et ce par deux moyens : par l’asphyxie financière et par la ponction de DGF, qui existe toujours. Pourtant, l’actualité récente prouve que, de l’argent, il y en a et qu’il faut juste un peu de courage politique pour aller le chercher…

Par ailleurs, le changement des périmètres d’intercommunalité s’opère en dehors de nos concitoyens. Compte tenu des délais fixés par la loi NOTRe, comment est-il possible de les consulter ?

Ce matin, lors du comité directeur, il n’y avait aucune opposition communes-intercommunalités. Les maires sont conscients que l’intercommunalité peut effectivement être utile en ce qui concerne un certain nombre de services et aller dans le sens de l’intérêt de nos concitoyens – c’est la raison d’être de nos collectivités.

Je tenais à apporter ce témoignage relatif à la tenue du comité directeur de l’AMF, car le congrès qui aura lieu à la fin du mois de mai prochain reviendra certainement fortement sur la question de l’existence des communes et sur l’exigence qu’elles continuent à vivre. Or toutes les dispositions tendant vers plus d’intercommunalité vont exactement dans le sens inverse de cette demande !

La parole est à M. Jean-François Longeot, sur l'article unique.

Je souhaite rappeler un point essentiel : il ne s’agit nullement de remettre en cause la proposition faite ni de repousser l’échéance à 2020. Nous souhaitons simplement desserrer un peu les délais. Bien sûr, le retour que nous avons des commissions départementales de la coopération intercommunale, c’est que les schémas sont adoptés. Oui, les schémas seront adoptés, mais dans la douleur !

Certes, le seuil est de 15 000 habitants minimum. Mais quand une communauté de communes de 4 000 habitants n’a pas trouvé les 1 000 habitants manquant pour respecter le seuil des 5 000 habitants pour être inscrite dans le périmètre « montagne », que fait-on ? On la place au milieu de 79 communes, avec 25 000 habitants. Elle se retrouve donc dans un secteur, sans trop savoir ce qu’elle y fait. C’est soit ça, soit une annonce sur le site Leboncoin !

Il est également important de tenir compte du souhait des communes. L’élection des conseillers régionaux a eu lieu avant la loi sur la fusion des régions. Pourquoi imposer à des maires élus en 2014 dans une intercommunalité de finir leur mandat dans une autre intercommunalité ?

Il est essentiel de laisser un peu de temps aux élus pour discuter. Ce n’est pas facile pour les élus, mais ce n’est pas simple non plus pour les préfets – vous le savez, monsieur le ministre –, qui se trouvent obligés d’organiser un schéma qui n’est pas toujours conforme à celui qu’ils souhaitent. Bref, c’est compliqué pour tout le monde. Laissez-nous donc un peu de temps pour discuter avec les services de l’État !

La parole est à Mme Françoise Gatel, sur l'article unique.

Mme Françoise Gatel. Monsieur le ministre, la question doit être résumée à sa finalité. Il ne s’agit nullement ici de remettre en cause une loi qui s’appelle la loi NOTRe, mais dont nul ne sait plus très bien à qui elle appartient tant elle se trouve largement contestée…

Indépendamment de cet état de fait, je suis sûre que nous partageons le même objectif et la même volonté, à savoir la réussite de nos territoires.

Il y a deux façons de procéder. Soit l’État administre les territoires, décide et gère ; et nous rendons les clés de nos mairies. Soit nous croyons vous et nous, et je sais que telle est votre conviction, que la vitalité des territoires et leur réussite viennent de la capacité des hommes et des femmes à travailler ensemble. La réussite des territoires, monsieur le ministre, c’est ce que nous recherchons. Nous voulons juste un assouplissement pour que cette loi qui a été votée, parce qu’il fallait en voter une et qu’il était important de trouver un compromis, soit réalisable.

In fine, de quoi s’agit-il sinon de réussir l’action publique territoriale dans l’intérêt de nos concitoyens ? Monsieur le ministre, il faut juste desserrer la corde, un moment, un instant, pour que, ensemble, nous réussissions nos territoires !

La parole est à Mme Brigitte Micouleau, sur l'article unique.

Que nous soyons membres ou non de la CDCI de notre département, nous avons tous déjà été témoins, au cours de ces derniers mois, de la difficile mise en œuvre des nouveaux schémas de coopération départementale. À titre d’exemple, dans mon département de la Haute-Garonne un projet de fusion sur deux proposés initialement par le préfet a recueilli une majorité d’avis défavorables lors de la consultation des collectivités locales concernées. Un sur deux, c’est énorme – ce n’est pas Mme Laborde qui me contredira.

Absolument !

Parmi les collectivités s’étant prononcées favorablement, faisant parfois contre mauvaise fortune bon cœur, combien se sont légitimement plaintes du « trop peu » qui leur était laissé pour réussir ces mariages de raison ?

Nous le savons, l’harmonisation des compétences, de la fiscalité et les questions des personnels ne se règlent pas en un claquement de doigts.

C’est vrai !

Gagnés par la lassitude, voire par un vrai ras-le-bol, certains maires m’ont confié être prêts à rendre les clés aux représentants de l’État le 31 décembre prochain si on ne leur laissait pas le temps de se préparer sereinement à de telles fusions.

En tout état de cause, je soutiendrai cette proposition de loi.

La parole est à M. Yves Détraigne, sur l'article unique.

Mon intervention semblera peut-être une redite par rapport aux propos des précédents orateurs.

Initialement, je n’étais pas favorable à cette proposition de loi. Je craignais que le fait d’accorder un an de plus pour la mise en œuvre de ces nouvelles intercommunalités ne laisse croire à un certain nombre d’élus qu’ils avaient le temps, que nous étions en train de réfléchir et que, dans un an, ils ne se retrouvent par conséquent dans la même situation qu’aujourd'hui, face aux mêmes problèmes.

C’est la raison pour laquelle je serai défavorable à l’amendement n° 2 rectifié bis, qui vise à allonger encore davantage le délai.

En tout état de cause, il me semble que l’extension d’un an proposée par la commission permettra de trouver des solutions pour régler les différents problèmes. Néanmoins, nous devons être fermes : il s’agit d’un délai non reconductible. Personne ne doit imaginer que le Sénat rallongera encore par la suite le délai d’entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités. Ceux qui penseraient cela auraient tout faux !

Je ne connais pas d’intercommunalité qui se fasse sans discussion. Il y a toujours des difficultés à régler. Mais c’est justement parce que le délai limite ne sera pas éloigné que l’on réglera les difficultés. Si l’on accorde un délai trop long, le dispositif s’affadira et nous raterons la réforme de l’intercommunalité qui est en marche.

Certes, ce n’est pas la réforme de l’intercommunalité dont je rêvais, mais elle est là. Dans un département comme le mien, celui de la Marne, qui compte 580 000 habitants et 620 communes, seules 34 % d’entre elles ont encore une école. Il faut bien en être conscient ! Nous pratiquons donc au quotidien l’intercommunalité.

Je cite le cas de l’école, mais j’aurais pu évoquer également l’organisation de la collecte des ordures ménagères, car c’est encore à une plus grande échelle que nous l’avons organisée.

L’argent public étant rare, nous serons de plus en plus amenés à nous organiser de la sorte, à des échelles intercommunales, pour gérer le territoire. Donnons-nous un délai supplémentaire pour ne pas rater cette étape, mais fixons-nous une durée qui ne soit pas trop longue, car il ne peut être question de laisser les problèmes en l’état. Voilà pourquoi je suivrai la commission.

Très bien !

L'amendement n° 2 rectifié bis, présenté par MM. Joyandet, Vasselle, Morisset et Laufoaulu, Mmes Lopez, Procaccia et Cayeux, MM. Saugey et Huré, Mme Micouleau, M. Trillard, Mme Duchêne et MM. Grosdidier, Laménie, Houpert, Chaize, Raison, Revet, Gremillet, Grosperrin et Cardoux, est ainsi libellé :

Alinéa 2, seconde phrase

Remplacer l’année :

par l’année :

La parole est à M. Alain Vasselle.

Cet amendement, dont le premier signataire est Alain Joyandet, va dans le sens de ce qui a été souhaité par les uns et les autres. Les arguments ne manquent pas en faveur d’un report d’application du schéma tel qu’il aurait été adopté dans tous les départements, sous l’autorité du préfet. Car il ne s’agit pas aujourd'hui de se donner une échéance supplémentaire pour l’élaboration du schéma ; il s’agit simplement de se donner du temps pour sa mise en œuvre.

Monsieur le ministre, sur le terrain, cette loi de compromis fait la quasi-unanimité contre elle. En tant que président d’une association de maires, dont beaucoup de communes rurales, j’ai pu constater que ces dernières étaient très inquiètes pour leur avenir. Notre collègue Bosino et d’autres l’ont souligné tout à l’heure : la conjonction à la fois des dispositions de la loi NOTRe et la baisse des dotations d’État mettent les communes rurales dans une situation particulièrement difficile. À cela vient s’ajouter le fait, comme notre collègue membre de la mission l’a rappelé, que le rapprochement de certaines intercommunalités qui n’exercent pas les mêmes compétences contraindra certaines communes à reprendre des compétences que les communautés de communes n’exercent pas.

Monsieur le ministre, vous qui avez été – et qui l’êtes peut-être encore – élu local, vous savez très bien que des modifications de cette nature, qui doivent s’accompagner d’une nécessaire harmonisation fiscale, ne s’opèrent pas en deux ou trois mois, ni même en neuf mois : certaines communautés de communes gèrent la redevance des ordures ménagères, d’autres la TEOM, d’autres encore financent le service de collecte et de traitement des ordures ménagères ! Une telle harmonisation prend du temps, nécessite des allers et retours, impose des échanges.

Par ailleurs, ce qui fait surtout défaut – sur ce point, monsieur le ministre, le Gouvernement aurait matière à faire –, c’est que les directions départementales des finances publiques n’arrivent pas à faire face à la demande de toutes les intercommunalités. Dans mon département, la direction des finances publiques sera dans l’incapacité, dans les délais impartis, de procéder à toutes les simulations qui permettraient aux collectivités de trouver l’harmonisation nécessaire dans le cadre de ce regroupement d’intercommunalités.

Travailler dans la précipitation n’a jamais été une bonne chose. Aujourd'hui, les inquiétudes sont telles que les élus, pour la plupart, ne savent plus à quel saint se vouer. Ils se demandent comment le Parlement a pu aboutir à un compromis qui change la règle du jeu en cours de route !

C’est ce qui m’amène à défendre cet amendement, qui prévoit de reporter la mise en œuvre des nouveaux SDCI à 2020, c'est-à-dire au moment du renouvellement de l’ensemble des équipes municipales.

Quel est l’avis de la commission ?

Je développerai trois arguments pour justifier le maintien de la proposition de la commission des lois, à savoir la date butoir du 1er janvier 2018.

Tout d’abord, durant les débats sur la loi NOTRe, le Sénat a défendu de manière constante la mise en œuvre à cette date de la disposition proposée.

Ensuite, au cours de nos auditions, ni l’Association des maires de France, ni l’Assemblée des communautés de France, ni les présidents d’associations de maires de France, personne, sauf vous, cher Alain Vasselle, n’a proposé une extension du délai jusqu’en 2020.

Enfin, je voudrais insister sur la mise en application complète des compétences, un délai d’une ou deux années étant octroyé pour les compétences facultatives et optionnelles. Il s’agit ainsi de stabiliser les compétences sur l’ensemble du mandat municipal, qui a débuté en 2014. Cet amendement, au contraire, entraînerait une prolongation de la mise en œuvre, laquelle incomberait aux futurs conseils municipaux.

Permettez-moi, mon cher collègue, de citer la conclusion de votre exposé des motifs : « […] il serait pertinent de reporter la mise en œuvre des nouveaux SDCI au 1er janvier 2020 plutôt qu’au 1er janvier 2018, même si cette dernière échéance est – en tout état de cause – toujours préférable à celle envisagée actuellement par la loi NOTRe. »

Pour ces raisons, je demande le retrait de l’amendement ; à défaut, l’avis serait défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

En toute cohérence, si le Gouvernement ne souhaite pas reporter à 2018 la mise en œuvre des nouveaux SDCI, il ne souhaite pas davantage la reporter à 2020.

L’avis du Gouvernement est donc défavorable.

J’en profite, puisque l’on se réfère beaucoup à l’Association des maires de France dans ce débat, pour vous lire une partie du communiqué publié à quatorze heures trente par l’AMF : « Il ne peut y avoir de prolongation généralisée du délai d’entrée en vigueur des nouveaux périmètres. »

Monsieur Vasselle, l’amendement n° 2 rectifié bis est-il maintenu ?

L’Association des maires de France a demandé que l’on ne reporte pas l’application des schémas au-delà de la date prévue par la loi.

L’amendement n’est pas en contradiction avec la proposition de loi, qui prévoit de nous donner du temps pour la mise en œuvre et l’application des schémas tels qu’ils ont été arrêtés à la fin du mois de mars dernier par l’ensemble des préfets.

Vous me faites un appel du pied, monsieur le rapporteur, pour que je retire mon amendement. Je rappelle tout de même ce que j’ai dit à la fin de mon propos : le changement de la règle du jeu en cours de mandat par l’ensemble des élus est très mal vécu. C’est l’une des raisons qui m’ont fait cosigner cet amendement. La logique voudrait que les dispositions ne s’appliquent qu’à l’occasion du prochain mandat municipal, comme on l’a fait sur d’autres textes, et que l’on profite de ce délai pour préparer cette mise en œuvre le moment venu.

Vous prévoyez de nous donner du temps jusqu’au 1er janvier 2018. En 2017, nous pourrons encore réfléchir, mais ce sera aussi une année particulière, marquée par un certain nombre d’échéances… Nous verrons bien ce que le futur gouvernement ou la future majorité qui sortira de l’Assemblée nationale penseront de la loi NOTRe et des aménagements qu’il y aura lieu d’y apporter.

Comme il vaut mieux tenir que courir, et pour permettre à la commission mixte paritaire d’être concluante, comme je l’espère, je suis prêt à retirer cet amendement.

La Haute Assemblée vous donne donc, monsieur le rapporteur, le mandat impérial §– je veux dire « impérieux » ! – de réussir lors de cette commission mixte paritaire, sauf à me faire regretter d’avoir retiré mon amendement.

Je retire l’amendement, monsieur le président.

L’amendement n° 2 rectifié bis est retiré.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote sur l’article unique.

J’ai expliqué voilà quelques minutes qu’il n’y avait aucune raison de ne pas voter ce texte. Je voudrais maintenant, dans le peu de temps dont je dispose, dire qu’il y a aussi de bien bonnes raisons de le voter ; elles ont été exposées et il me suffira de les rappeler.

Tout d’abord, cela permettra de régler intelligemment tous les problèmes liés à la fiscalité, qui ne se résument pas, comme on a voulu le laisser croire, à des questions de lissage.

On oublie souvent, à propos de la fiscalité, qu’il ne s’agit pas seulement de problèmes techniques : en la modifiant, on déplace la richesse, les charges. C’est un transfert de certaines communes vers d’autres – en général, des communes rurales vers celles qui ne le sont pas –, qui peut nécessiter un certain nombre d’aménagements.

Ensuite, cela permettra de résoudre tous les problèmes liés à la gouvernance, évoqués par Mathieu Darnaud. Car dans les très grandes intercommunalités – celles-ci ne comprennent certes pas 200 communes, comme le prévoyaient certains projets préfectoraux ; ce chiffre a été quelque peu réduit –, cela devient extrêmement compliqué !

De nombreuses difficultés sont liées, bien sûr, au fait que des compétences ne sont plus attribuées. Il se pose aussi un autre problème, que nous avons découvert à l’occasion de notre mission : dans certains endroits, on a voulu régler les choses en créant des communes nouvelles. Or les personnes qui les ont créées ne savent pas vraiment ce dont il s’agit et croient que, malgré cette création, leur commune continuera tout de même à exister… J’aime autant vous dire qu’en 2020, il y aura des réveils assez sanglants !

Il y a donc un ensemble de problèmes très compliqués, et qui le sont d’autant plus que les intercommunalités sont grandes. Il conviendrait tout de même de prendre le temps de les régler !

On me demande ce que l’on gagnera à donner un peu de temps. Cela permettra, tout simplement, d’agir intelligemment, plutôt que bêtement en montant un projet qui ne tiendra pas.

Par ailleurs, si l’on veut envoyer un message aux communes, comme le disait Jacques Mézard, c’est le moment ! On pourrait, par exemple, leur dire que le Gouvernement n’est pas leur adversaire. Cela nous rappellera des souvenirs…

La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote sur l’article unique.

Au moment de la conclusion de ce débat, je veux dire que j’ai entendu le point de vue exprimé par une grande majorité de nos collègues.

J’ai aussi entendu les observations des membres du groupe communiste, auxquels je réponds que la majorité de notre groupe n’a pas voté la loi NOTRe. Nous l’avions d’ailleurs, à l’époque, dénommée la « loi LEUR(re) » !

Pourtant, ce jour, il ne s’agit aucunement de la remettre en cause, car nous sommes profondément républicains. Du moment que la loi est votée et que la mécanique est lancée, la bonne solution est de faire en sorte qu’elle soit appliquée du mieux possible, en respectant les collectivités locales et ceux et celles qui les dirigent, c’est-à-dire les élus locaux.

Une République dans laquelle l’exécutif ne prend pas en compte les aspirations et les votes des élus locaux n’évolue pas dans le bon sens. C’est la réalité que nous vivons sur le terrain !

On nous dit que les services de l’État vont nous aider et qu’ils nous aident déjà. Nous ne doutons pas de la compétence de ces services ! Nous disons simplement qu’ils n’ont pas les moyens, dans les délais qui ont été rappelés – pour nombre d’intercommunalités, il ne s’agira pas de neuf mois –, d’apporter le concours nécessaire, car cela va trop vite.

Encore une fois, monsieur le ministre, nous avons voulu tendre la main au Gouvernement. Vous ne preniez strictement aucun risque à saisir cette main et à dire aux collectivités locales que vous étiez capables de les entendre, sans renoncer aux principes que vous avez voulu leur imposer, que vous étiez capables de les écouter et de faire en sorte que les choses se passent le moins mal possible.

Au vu des difficultés cumulées auxquelles sont confrontées les collectivités locales, nous demandons un peu de liberté !

La parole est à M. Alain Vasselle, pour explication de vote sur l’article unique.

Je n’ai rien à retirer de l’argumentation qui vient d’être développée par nos collègues Jacques Mézard et Pierre-Yves Collombat.

Si j’avais siégé dans cet hémicycle au moment du débat sur la loi NOTRe, je me serais certainement opposé à nombre de ses dispositions. Mais je suis revenu au Sénat en cours de mandat, ce qui ne m’a pas permis de participer à cette discussion.

Je tiens à insister sur un point qui a été évoqué par Pierre-Yves Collombat, celui des effets pervers de la loi.

Ces effets pervers, MM. Collombat, Darnaud et moi-même avons pu les constater sur le terrain, en Normandie, notamment dans le Calvados et en Seine-Maritime.

Dans le Calvados, des communautés de communes regroupant plusieurs dizaines de communes rurales se sont transformées en communes nouvelles en arguant, pour l’essentiel, des conséquences financières de la baisse des dotations d’État. Dans ces territoires, le président de l’intercommunalité a réussi à convaincre les maires des petites communes que celles-ci n’avaient plus aucun avenir, que leur seul avenir consistait à se rassembler au sein d’une commune nouvelle.

La loi a été faite pour ça !

Si c’est à cela que vous voulez aboutir, vous avez de bonnes chances d’y parvenir !

Le délai que nous demandons peut justement permettre à de nombreuses communes rurales de réfléchir aux conséquences qui résulteraient de l’intégration dans une commune nouvelle et aux modalités de mise en œuvre, comme je l’ai dit en défendant mon amendement, en termes d’harmonisation de la fiscalité et d’exercice des compétences. En effet, telle ou telle compétence risque de revenir à une commune donnée si la communauté de communes dans laquelle elle est intégrée ne l’assume pas…

Pour toutes ces raisons, je voterai l’article unique de la proposition de loi. Je souhaite, mon cher rapporteur, que vous soyez suffisamment convaincant auprès de nos collègues de l’Assemblée nationale afin que le Parlement adopte à l’unanimité cette disposition.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

Je vous écoute depuis des heures, mesdames, messieurs les sénateurs ! Permettez-moi tout de même de répondre à vos interpellations, en particulier celles qui touchent à la liberté.

Je ne crois pas, pour ma part, que celles et ceux qui assistent à ce débat puissent considérer que la liberté est en quelque manière battue en brèche. Chacun s’est en effet exprimé avec une totale liberté de ton, d’esprit, de parole.

Cher président Mézard, la liberté est bien présente dans ce débat, comme elle l’est dans les communautés de communes et parmi les élus locaux qui siègent dans les commissions départementales de la coopération intercommunale.

Vous dites que je ne suis pas capable de vous entendre. Je pourrais vous rétorquer la même chose : rien de ce que j’ai entendu, dans vos interventions de qualité, ne m’a convaincu de la nécessité d’accepter un report de la mise en application de la loi.

La République, monsieur Mézard, prend en compte les votes des élus locaux puisque ce sont eux qui siègent au sein des CDCI.

En vous écoutant tous, on pourrait croire que les élus souhaitent à l’unanimité un report. C’est loin d’être le cas ! Nombre de présidents de communauté de communes, de parlementaires et d’élus locaux me disent tout le contraire. Ils veulent désormais passer à la phase suivante, celle de la stabilité institutionnelle, laisser tout cela derrière eux et avancer ! Je figure au nombre de ces présidents de communauté de communes.

Je respecte vos positions, respectez les nôtres ! Vous ne m’avez pas plus convaincu que je n’ai réussi à le faire. Vous allez voter. Mais je ne peux pas laisser dire que la liberté et le vote des élus ne sont pas respectés, dans cet hémicycle ou par le Gouvernement.

Je mets aux voix l’article unique.

L’amendement n° 1 rectifié ter, présenté par MM. Canevet, Paul, Kern, Cigolotti, Médevielle et Longeot, Mmes Joissains et N. Goulet, M. Luche, Mme Férat et MM. L. Hervé, Tandonnet, Maurey, Lemoyne et Guerriau, est ainsi libellé :

Après l’article unique

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le V de l’article 35 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés :

« Jusqu’au prochain renouvellement suivant la constitution de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre issue d’un schéma départemental de coopération intercommunale révisé selon les modalités prévues à l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, il est procédé à la détermination du nombre et à la répartition des sièges de conseiller communautaire dans les conditions suivantes :

« a) Soit le conseil communautaire est composé de l’ensemble des membres des conseils communautaires des anciens établissements publics de coopération intercommunale, si les conseils communautaires concernés le décident par délibérations concordantes prises avant le 15 décembre 2016 ;

« b) Soit le nombre et la répartition des sièges au sein de l’organe délibérant de l’établissement public ont été déterminés dans les conditions fixées à l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales avant le 15 décembre 2016.

« Dans tous les cas, le montant cumulé des indemnités des membres du conseil communautaire du nouvel établissement public de coopération intercommunale ne peut excéder le montant cumulé des indemnités maximales auxquelles auraient droit les membres du conseil communautaire composé dans les conditions prévues aux articles L. 5211-6, L. 5211-6-1 et L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales.

2° Le deuxième alinéa est ainsi modifié :

1° À la première phrase, les mots : « au premier alinéa » sont remplacés par les mots : « aux quatre premiers alinéas » ;

2° À la deuxième phrase, les mots : « des conseils municipaux » sont supprimés et les mots : « au même premier alinéa » sont remplacés par les mots : « aux mêmes alinéas ».

La parole est à M. Jean-François Longeot.

En application de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, les préfets ont arrêté, le 31 mars dernier, des schémas départementaux de coopération intercommunale.

Ces schémas aboutissent à des regroupements de communautés de communes, choisis ou imposés, y compris pour des collectivités de grande taille contraintes d’intégrer des collectivités attenantes plus petites.

Dans le cadre de la loi améliorant les conditions de création des communes nouvelles, un article a prévu la possibilité de conserver à titre transitoire, pour le restant de la mandature, l’ensemble des élus des conseils municipaux des communes fusionnées, considérant qu’ils ont été élus pour la durée du mandat.

Il est proposé dans le présent amendement de procéder de la même façon afin d’encourager les regroupements d’intercommunalités, de ne pas pénaliser les élus ayant engagé un mandat au sein des conseils communautaires, et cela si les conseils communautaires le décident au moment de l’élaboration des statuts du nouvel EPCI.

Cette solution transitoire pour le temps du mandat restant à courir n’a pas d’incidence sur le montant des indemnités susceptibles d’être attribuées.

Quel est l’avis de la commission ?

Je développerai deux arguments.

Le premier concerne les communautés « XXL », dont la définition varie. L’Assemblée des communautés de France, l’ADCF, s’accorde à dire que, au-delà de 50 communes, on peut employer cette expression.

Je comprends l’esprit de cet amendement. Il s’agit de dire : « N’écartons personne ! » Or nous avons regardé de plus près quelles pourraient être les conséquences d’une telle disposition dans certaines intercommunalités et certains départements : l’effet serait accélérateur au sein de ce que d’aucuns appellent désormais les « assemblées communautaires ». Ainsi, dans le Cotentin, même s’il n’y a pas 200 communes, car la communauté urbaine s’est transformée en commune nouvelle, on compterait près de 500 membres. Et, au Pays basque, le conseil communautaire compterait environ 350 membres.

On voit donc bien que, si le dispositif peut se concevoir dans des départements et des intercommunalités de petite taille, l’effet multiplicateur est tout de même très important.

Second argument : vous établissez une analogie avec les communes nouvelles. Il est vrai que la disposition transitoire est fondamentale. En effet, si un régime transitoire n’avait pas été conçu spécifiquement pour les communes nouvelles mises en place, le risque était que des titulaires de mandats locaux élus au suffrage universel, des conseillers municipaux, disparaissent purement et simplement du paysage de ces communes nouvelles.

Il en va ici un peu différemment. Il est vrai que des mandats de conseiller communautaire peuvent disparaître. Nous avions dit au moment du débat sur la loi NOTRe qu’il fallait demander au préfet de prévenir les communautés de communes qui allaient fusionner. Un certain nombre de conseillers communautaires ne siégeront donc pas au sein de la nouvelle intercommunalité, mais ils ne perdront pas leur mandant d’élu local.

Pour ces raisons, je vous demande, mon cher collègue, de bien vouloir retirer l’amendement ; à défaut, l’avis sera défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement vise à ce que le conseil communautaire des EPCI fusionnés dans le cadre des schémas puisse être composé de l’ensemble des conseillers communautaires des anciens EPCI jusqu’au prochain renouvellement des conseils municipaux, en 2020. Une telle proposition va à l’encontre, à l’évidence, de la jurisprudence constitutionnelle sur la composition des conseils communautaires des EPCI à fiscalité propre.

À deux reprises en effet, dans sa décision n° 2014-405 QPC Commune de Salbris du 20 juin 2014, puis dans celle du 5 mars 2015 sur la loi autorisant l’accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire, le Conseil constitutionnel a indiqué que la répartition des sièges de conseiller communautaire entre communes devait être effectuée sur des critères essentiellement démographiques. Or les modalités de représentation des communes prévues dans l’amendement conduisent à ne pas respecter ce principe, dès lors que la représentation de chaque commune au sein de l’EPCI fusionné ne serait pas déterminée proportionnellement à la population de la commune au sein du nouvel EPCI, mais en fonction de la composition des anciens EPCI.

Le Gouvernement n’est donc pas favorable à cet amendement. Celui-ci pose néanmoins, comme le soulignait M. le rapporteur, une véritable question : celle de la nécessaire information des élus sur les conséquences de la rationalisation de la carte intercommunale.

Mes services ont travaillé avec l’AMF pour mettre en place un simulateur d’accords locaux. Celui-ci est en ligne sur le site de l’AMF, et l’État s’engage à en vérifier les résultats EPCI par EPCI, chaque fois que la demande en sera faite.

Nous demanderons aussi aux préfets de prendre les devants en informant les EPCI susceptibles d’être concernés, comme pour les simulations qu’ils doivent fournir en matière fiscale.

Monsieur Longeot, l'amendement n° 1 rectifié ter est-il maintenu ?

Au regard des explications qui m’ont été fournies, à la fois par M. le ministre et par M. le rapporteur – j’ai bien compris ses propos sur l’important effet de seuil des élus –, je retire l’amendement.

L'amendement n° 1 rectifié ter est retiré.

Personne ne demande la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l’ensemble de la proposition de loi modifiant la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour permettre, à titre exceptionnel, de différer d’un an la création d’une nouvelle intercommunalité.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe du RDSE.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 200 :

Nombre de votants343Nombre de suffrages exprimés322Pour l’adoption203Contre 119Le Sénat a adopté.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour cinq minutes. Il va de soi que cette interruption sera décomptée des quatre heures allouées au groupe du RDSE cet après-midi.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

J’informe le Sénat que le groupe écologiste a fait connaître à la présidence le nom du candidat qu’il propose pour siéger à la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne.

Cette candidature a été publiée et la nomination aura lieu conformément à l’article 8 du règlement.

L’ordre du jour appelle le débat sur l’offre de soins dans les territoires ruraux, organisé à la demande du groupe du RDSE.

Mes chers collègues, je vous rappelle que le temps imparti au groupe du RDSE est fixé à quatre heures. Compte tenu de la précédente interruption de séance, je serai dans l’obligation d’interrompre ce débat à dix-huit heures quarante. Je demande donc à tous les orateurs de respecter strictement leur temps de parole afin que Mme la secrétaire d'État dispose d’un temps de réponse correct.

La parole est à M. Raymond Vall, orateur du groupe auteur de la demande.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, le débat sur l’offre de soins dans les territoires ruraux, proposé par notre groupe, traite un sujet qui préoccupe aujourd’hui tous les Français, puisque tous les territoires sont progressivement concernés.

C’est pourquoi j’avais interpellé Mme la ministre de la santé dans le cadre des questions d’actualité au Gouvernement le 22 mars dernier. Sa réponse, que beaucoup ont perçue comme inadaptée, voire inacceptable, au regard de la gravité de la situation, rend ce débat plus que jamais indispensable.

Face à un constat d’échec quant à la pérennisation de l’offre de soins dans les territoires ruraux et périurbains, des décisions efficaces et réalistes doivent être prises d’urgence.

En effet, madame la secrétaire d'État, si, comme on l’entend souvent, la France n’a jamais compté autant de médecins, les inégalités territoriales n’ont jamais été aussi flagrantes.

Le Conseil national de l’Ordre des médecins lui-même, dans l’édition 2015 de l’Atlas de la démographie médicale, constate que 83 % des départements français sont concernés par une perte d’effectifs en médecine. Cette diminution du nombre de praticiens est imputable non seulement aux départs en retraite non remplacés, mais aussi à une dépréciation constatée dans les facultés de médecine pour cette spécialité, malgré l’augmentation du numerus clausus.

Certes, il y a eu des mesures concrètes.

Plus de 600 maisons de santé plurisciplinaires ont été aménagées et on en prévoit 1 000 à l’horizon 2017. Mais certaines d’entre elles manquent déjà de médecins !

Les contrats d’engagement de service public et les contrats de praticien territorial de médecine générale montent en puissance. Mais, de l’aveu même du ministère, ces dispositifs nécessitent des améliorations pour être plus efficaces.

Malgré les différentes mesures des pactes territoire-santé, le bilan n’est pas à la hauteur de l’enjeu. Selon le Conseil national de l’ordre des médecins, la France compte aujourd’hui 192 déserts médicaux qui concernent 2, 5 millions d’habitants ; 26, 4 % des médecins inscrits au tableau de l’ordre ont plus de 60 ans et ce sont donc près de 52 000 praticiens qui souhaiteront prendre leur retraite dans moins de cinq ans.

Or le resserrement du numerus clausus dans les années quatre-vingt-dix provoquera une diminution de près de 10 % du nombre de médecins entre 2010 et 2020. Par ailleurs, 25 % des diplômés n’exercent jamais la médecine. Enfin, il n’y a pas toujours de cohérence entre le numerus clausus et le nombre de postes proposés à l’internat. Celui-ci est défini par la capacité d’accueil des centres hospitaliers et non par rapport aux besoins des territoires.

Comment peut-on imaginer attirer des médecins en milieu rural ou périurbain, alors que, durant toute la durée de leurs études, peu de rencontres sont organisées hors du milieu hospitalier pour leur permettre de découvrir les conditions d’exercice de la médecine générale dans ces territoires ?

Madame la secrétaire d'État, les élus sont désarmés et même désespérés. Ils ont tout essayé. Je n’énumérerai pas ici tout ce que les élus locaux sont obligés de faire. Quand on veut monter une maison médicale, c'est deux à trois ans, voire cinq ans, de travail !

Les élus locaux en sont arrivés à financer des loyers à des prix très modérés, à salarier des médecins et à essayer de trouver, s’il le faut, un emploi pour le conjoint du médecin. La réalité est difficile pour eux. Peuvent-ils faire plus ? Certainement pas ! Encore une fois, ils sont désespérés et il faut absolument que nous prenions des décisions, car il y a urgence. À cela s’ajoute le fait que vont rapidement être mis en place les groupements hospitaliers de territoire, les GHT, ce qui inquiète également les élus.

L’Association des maires de France est allée voir récemment Mme la ministre de la santé. Dans son communiqué du 29 mars 2016, elle a souhaité rassurer les élus en indiquant qu’ils seront dorénavant associés à cette démarche, alors qu’elle a pratiquement cessé dans la plupart des territoires.

Bien sûr, il n’est pas question de remettre en cause les GHT, dont chacun reconnaît l’intérêt en termes de mutualisation et de maîtrise des dépenses. Mais tels qu’ils sont définis et présentés dans le texte actuel, les GHT concentreront le pouvoir de décision au niveau du directeur de l’établissement pivot, plaçant pratiquement sous tutelle les centres hospitaliers locaux. L’avis du comité stratégique auquel participeront les élus n’est que consultatif. Il s’agit là d’une centralisation administrative sans précédent que les associations nationales d’élus – Assemblée des communautés de France, Association des maires ruraux de France, Association des petites villes de France, Association nationale des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux et des pays – dénoncent dans un manifeste du 2 avril 2016. J’espère que nous pourrons rediscuter de la rédaction du décret d’application. Les élus demandent que les hôpitaux locaux de proximité soient considérés comme des établissements « partenaires », et non comme des établissements sous tutelle.

Si cet équilibre de partenariat n’est pas rétabli, l’Association nationale des centres hospitaliers locaux prévoit la disparition de 300 hôpitaux de proximité sur les 1 300 existants dans les trois ans, ce qui est en totale contradiction avec l’objectif de la ministre rappelé dans son dernier communiqué : « Tous les établissements, quels que soient leur taille et leur positionnement dans l’offre de soins, joueront un rôle majeur dans les GHT […] et [participent] donc à l’égalité d’accès aux soins au cœur des territoires. »

Madame la secrétaire d'État, vous en conviendrez, la situation est intenable, et nous avons perdu suffisamment de temps.

Depuis 2009, tous les rapports concluent à la nécessité d’engager des réformes de fond.

Je vous renvoie aux propositions formulées dans le rapport d’information de notre collègue Hervé Maurey, intitulé Déserts médicaux : agir vraiment, que nous sommes nombreux à soutenir, ainsi qu’à celles du Conseil national de l’Ordre des médecins dans son livre blanc Pour l’avenir de la santé.

Il est nécessaire de réformer fondamentalement les études de médecine en favorisant au plus tôt la connaissance et la pratique de plusieurs modes d’exercices médicaux par les étudiants. J’en discutais aujourd'hui avec le vice-président de l’ordre des médecins : il est tout à fait d’accord pour reconnaître que la formation des jeunes médecins se fait surtout en milieu hospitalier fermé et qu’ils n’ont que peu d’occasions, voire aucune, d’aller sur le terrain voir comment s’exerce la médecine en milieu rural ou périurbain.

Il faut également renforcer les obligations de stage par une diversification des modes de pratiques et une période d’une durée revalorisée en cabinet de ville.

Enfin, une régionalisation des épreuves classantes nationales et l’ouverture de postes d’internes en adéquation avec les particularités de la région en termes de démographie médicale sont indispensables pour répondre précisément aux besoins des territoires.

Ce sont des mesures de moyen et de long terme. Dans l’attente des effets que produiront ces mesures, je vous demande une décision d’urgence : il faut définir une durée pendant laquelle il sera demandé par convention aux jeunes médecins de s’installer en milieu rural.

On ne peut pas ignorer que la plupart des acteurs de santé, qu’il s’agisse des pharmaciens, des infirmiers, des kinésithérapeutes, des sages-femmes, des chirurgiens-dentistes et des orthophonistes, en sont arrivés là plus ou moins rapidement. Aujourd'hui, le conventionnement existe pour tous ces acteurs.

Je ne parle évidemment pas seulement des médecins généralistes. On connaît, dans ces territoires ruraux comme ailleurs, la problématique des spécialistes. Il faut attendre entre trois et douze mois pour avoir un rendez-vous avec un orthophoniste, et il y a, en plus, de grandes différences de tarifs.

C'est la raison pour laquelle il est aujourd’hui nécessaire, pour accompagner la reconquête des territoires ruraux, que nous allions jusqu’à la suppression des aides financières, quelles qu’elles soient, lorsque les médecins s’installent dans des territoires surdotés. Là aussi, il y a un problème. On peut trouver dans des territoires surdotés des médecins exonérés de cotisations URSSAF ! Par conséquent, il est temps de recentrer tous nos efforts, et ce dans les meilleurs délais, sur la problématique de la ruralité et du périurbain, d’autant que celle-ci commence même à s’étendre aux petites villes.

Ensuite, comme je l’expliquais, il faut s’assurer que la mise en place des groupements hospitaliers de territoire n’aggrave pas le problème d’accueil des jeunes médecins. En effet, la première interrogation de ces derniers lorsqu’on les rencontre porte non seulement sur la présence d’une maison de santé, mais encore sur l’existence d’un hôpital rural de proximité, qui leur permet de maintenir un rapport avec le patient. La politique ambulatoire trouve, là aussi, une concrétisation : l’existence d’un lien entre le médecin, le patient et la famille. Ce lien est assuré par l’hôpital de proximité, que la ministre a affirmé plusieurs fois vouloir pérenniser.

Madame la secrétaire d’État, je vous demande avec solennité de mesurer la gravité de la situation et de répondre à la détresse et à l’injustice que subissent nos concitoyens quand leur pays ne leur garantit plus l’égalité d’accès aux soins.

La parole est à Mme Françoise Laborde, pour le groupe du RDSE.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la France n’a jamais eu autant de médecins et, pourtant, leur présence sur le territoire est très inégalement répartie. Contrairement aux idées reçues, si les territoires ruraux isolés sont particulièrement touchés, des villes moyennes et des métropoles sont également concernées.

Le vieillissement des praticiens et la difficulté à trouver des remplaçants expliquent en partie ce phénomène de désertification médicale, d’autant que, chaque année, 25 % des médecins diplômés de la faculté française décident de ne pas s’inscrire à l’ordre pour exercer d’autres professions. Il est évident que les jeunes médecins qui ont fait huit ans d’études hésitent à venir s’installer dans les zones rurales où le bureau de poste, l’école et les petits commerces ont bien souvent disparu.

À la fois confident, assistant social, soignant aussi bien de l’âme que du corps, le médecin de campagne, comme en témoigne le film de Thomas Lilti sorti sur les écrans il y a deux semaines, est malheureusement une espèce en voie de disparition, tout comme les maternités de proximité, dont nous avons débattu l’année dernière. La fermeture de ces structures obligera ainsi les femmes à parcourir jusqu’à une heure de route pour aller accoucher, ce qui aggravera les inégalités territoriales du point de vue de l’accès aux soins et pourra mettre en danger la sécurité des mères et des nouveau-nés.

Maintenir une offre de soins satisfaisante sur l’ensemble de notre territoire est une impérieuse nécessité ; un retour en arrière dans ce domaine ne serait ni compréhensible ni acceptable. De nombreuses initiatives locales, pour le moins originales, tentent de remédier à la pénurie de médecins : l’opération « SOS Villages », la plateforme d’offres d’emploi de médecin trocundoc.com, l’organisation de généralistes datings ou encore l’Instal’box, qui propose aux professionnels de santé de passer deux jours tous frais payés et en famille dans un département, pour découvrir un lieu où ils pourraient exercer.

Si ces initiatives locales prêtent à sourire, elles reflètent aussi une situation dramatique pour bon nombre de nos communes rurales, qui souffrent de la pénurie de médecins.

Je sais, madame la secrétaire d’État, que la lutte contre la désertification médicale est l’une des préoccupations du Gouvernement. J’en veux pour preuve les résultats du pacte territoire-santé lancé fin 2012, qui vise à améliorer l’accès aux soins de proximité, à réduire les inégalités entre les territoires et à lutter contre les déserts médicaux. Ce dispositif a permis l’installation de plus de 500 professionnels dans des territoires manquant de médecins.

En outre, je sais que le pacte territoire-santé 2 prévoit l’installation, d’ici à 2017, de 1 000 généralistes et spécialistes. Ce pacte contient de nouvelles mesures pour « que chaque Français puisse se faire soigner facilement près de chez lui partout sur le territoire ». Cela se traduira notamment par une augmentation du numerus clausus dans dix régions manquant de médecins et le développement de la télémédecine. Ces mesures vont certes dans le bon sens, mais suffiront-elles à lutter contre les déserts médicaux ?

Évoquons également la mise en place des maisons de santé pluridisciplinaires, dispositif qui participe pleinement à la diversité de l’offre de soins dans nos territoires ruraux. La médecine libérale évolue et le développement de ces structures est en effet indispensable pour attirer les jeunes médecins qui hésitent de plus en plus à travailler de manière isolée. La mutualisation des ressources médicales leur offre un certain confort de travail et leur permet d’assurer un meilleur suivi des patients.

De la même façon, si nous nous réjouissons de la création, par la loi de modernisation de notre système de santé, des groupements hospitaliers de territoire, nous nous inquiétons de la trop faible place laissée aux élus locaux dans leur gouvernance, lesquels ont, je le rappelle, une connaissance très précise de leur territoire et de ses besoins en santé.

Notre collègue Raymond Vall l’a parfaitement démontré : l’offre de soins dans nos territoires ruraux soulève de fortes inquiétudes et nous impose de mettre en place une véritable réforme, plus contraignante. Les pistes qu’il a évoquées et que préconise le Conseil national de l’Ordre des médecins sont particulièrement intéressantes et mériteraient que l’on s’y attarde pour améliorer notre système de santé, aujourd’hui en grande souffrance.

La parole est à M. Michel Savin, pour le groupe Les Républicains.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, je tiens tout d’abord à saluer l’inscription de ce débat à l’ordre du jour de la Haute Assemblée. Les questions relatives aux soins occupent une place majeure dans les préoccupations de nos concitoyens et elles constituent un enjeu central du lien social dans les territoires ruraux français. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales, abordera dans quelques instants le fond du problème, à savoir la reconnaissance du métier et la nécessité que l’on connaisse, dans notre pays, le coût réel de la santé.

Pour ma part, je souhaite insister aujourd’hui sur un problème bien concret affectant les soins en milieu rural de montagne et soulignant les inégalités croissantes d’accès à la santé.

Madame la secrétaire d’État, je vous ai déjà sollicitée à ce sujet par voie postale, ainsi que, le 4 février dernier, au travers d’une question orale sans débat, mais, à ce jour, je n’ai toujours pas reçu de réponse de votre part. Aussi, je souhaite à nouveau vous alerter, ainsi que mes collègues ici présents, sur un sujet qui peut concerner d’autres départements de montage. En effet, avoir un débat sur l’offre de soins, c’est bien, mais répondre aux inquiétudes des professionnels de santé qui interviennent chaque jour dans ces zones, c’est encore mieux.

La caisse primaire d’assurance maladie de l’Isère a annoncé voilà quelques mois sa décision de ne plus prendre en charge, pour les professionnels de santé installés en plaine, les indemnités kilométriques des trajets de montagne au tarif applicable à cette zone, et ce même si le domicile du patient se situe, lui, en zone de montagne. Cela conduit à une différence de 15 centimes par kilomètre parcouru pour administrer des soins à domicile en zone montagneuse.

Cette modification de la prise en charge kilométrique va largement affecter les professionnels de santé du département de l’Isère et elle soulève de nombreuses interrogations au sein des professions concernées, infirmières et soignants à domicile.

Alors que l’ensemble des élus locaux et nationaux et l’État, que vous représentez, madame la secrétaire d’État, appellent à l’adéquation de l’aménagement du territoire aux besoins des populations, il semble aujourd’hui nécessaire de prendre en compte la réalité du quotidien des professionnels pour démontrer la nécessité de moyens destinés à assurer l’égal accès aux soins. Or cette décision de la CPAM, qui se fonde sur l’article 13 de la nomenclature générale des actes professionnels, laquelle fait d’ailleurs l’objet d’interprétations variables entre départements – cela pose problème –, met en péril les soins à domicile dans ces zones souvent difficiles d’accès.

À titre d’exemple – j’ai moi-même rencontré des professionnels de santé –, pour un trajet de 4 kilomètres dans une zone auparavant concernée par la tarification applicable à la montagne, le changement d’indemnité et d’abattement kilométriques entraîne une diminution des indemnités de 1, 90 euro par aller-retour, soit 1 387 euros par an pour un soin quotidien.

Alors que les trajets en montagne s’avèrent plus longs et plus coûteux – en raison des contraintes géographiques et de l’usure accrue des véhicules – qu’en plaine, cette modification de la prise en charge des indemnités kilométriques par la CPAM de l’Isère renforcera, dans un avenir proche, l’apparition de déserts médicaux dans ces secteurs montagneux, où, par ailleurs, la demande en soins augmente.

De même, la CPAM de Savoie a modifié les modalités de remboursement kilométrique des professionnels de santé, notamment des infirmières, sur la base d’une nouvelle interprétation du calcul des indemnités, bien qu’aucune loi n’ait modifié les textes en vigueur.

Tout cela m’inquiète ; c’est source de déstabilisation pour l’offre de soins en milieu rural montagnard. Les décisions prises par les différentes CPAM dans ces zones montagneuses menacent directement l’offre médicale dans ces secteurs ; c’est dramatique et nous ne pouvons pas l’accepter. C’est pourquoi il me paraît important, madame la secrétaire d’État, que des mesures concrètes soient prises rapidement pour mettre en cohérence les actes avec le discours s’opposant à l’émergence de déserts médicaux.

La parole est à Mme Françoise Gatel, pour le groupe UDI-UC.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, les difficultés liées à l’accès aux soins dans les territoires ruraux, mais aussi dans certaines villes petites ou moyennes, sont inquiétantes, d’une part, parce que c’est une réalité pour des millions de Français et, d’autre part, parce que le phénomène ne fait que s’accroître.

Aujourd’hui, on recense en métropole 192 déserts médicaux, dans lesquels vivent 2, 5 millions de personnes. Ce constat est d’autant plus inquiétant que la France n’a jamais compté autant de médecins généralistes : ils sont à peu près 200 000, soit environ 1 pour 300 habitants.

Toutefois, s’il n’y a jamais eu autant de médecins, ils n’ont jamais été aussi mal répartis sur le territoire. En outre, l’existence de ces zones sous-médicalisées a des effets cumulatifs : les autres professionnels de santé – pharmaciens, kinés et autres – disparaissent avec le médecin, créant ainsi de véritables déserts médicaux.

Les territoires ruraux, disais-je, ne sont pas les seuls touchés puisque, selon une étude de l’Association des petites villes de France, les habitants de petites villes se trouvent parfois à 30 minutes de transport d’un médecin généraliste.

Les écarts de densité varient d’un département à l’autre, dans un rapport de un à quatre, mais également d’une spécialité à l’autre. Ainsi, l’oto-rhino-laryngologie, la dermatologie et la rhumatologie sont les spécialités les plus touchées, avec une conséquence directe sur les délais d’attente d’une consultation. Les chiffres sont éloquents : en moyenne, il faut 40 jours pour avoir un rendez-vous chez un gynécologue et 133 jours chez un ophtalmologue, délai pouvant s’allonger jusqu’à 18 mois à Châteauroux !

Comment expliquer une telle évolution ?

Tout d’abord, la population médicale est vieillissante, notamment pour les médecins généralistes. À cela s’ajoute, ensuite, l’augmentation de la population âgée, la plus demandeuse de soins de proximité, mais aussi la moins mobile.

Enfin, l’activité libérale est de moins en moins attractive, ce qui s’explique avant tout par les contraintes du métier. Ainsi, en 2012, 9, 5 % des médecins dits « entrants » ont choisi d’exercer la médecine libérale tandis que 69 % de ces médecins choisissaient le salariat. Par ailleurs, 25 % de nos nouveaux médecins sont recrutés à l’étranger. L’hôpital public devient par conséquent le premier employeur de généralistes, alors même que les centres hospitaliers sont inégalement répartis sur le territoire, ce qui aggrave les disparités territoriales.

Les jeunes médecins, qui s’installent rarement dans les zones fragilisées, laissent donc sans successeur les médecins de zones sous-dotées. La jeune génération aspire, très légitimement, à d’autres conditions de travail : des horaires raisonnables et conciliables avec une vie de famille et des loisirs, et la proximité avec une ville pour permettre au conjoint de travailler.

Face à ces constats inquiétants, le Gouvernement a mis en place le pacte territoire-santé, dont l’ensemble des mesures sont incitatives. La plupart des solutions proposées ont donc pour objectif d’attirer de jeunes praticiens dans ces territoires : bourse d’études ou encore contrat de praticiens territoriaux de médecine générale.

En la matière, nous devons aussi souligner le volontarisme des élus locaux, mes collègues l’ont déjà fait. En ce sens, la mise en place de maisons de santé pluridisciplinaires représente sans aucun doute une solution puisque les pratiques des médecins ont fortement évolué vers le travail en groupe. Ces maisons sont instituées en concertation avec les collectivités territoriales, qui les financent largement, et se développent avant tout à l’échelon communal ou intercommunal.

Toutefois, elles nécessitent avant tout une forte implication des professionnels de santé, un accompagnement renforcé de l’agence régionale de santé, l’ARS, mais aussi le soutien financier de l’État, car elles ne peuvent être qu’un projet immobilier.

Pourtant, force est de constater que l’effet de ces dispositions est trop limité. Compte tenu de la gravité de la situation, il faut accélérer le déploiement de la télémédecine et de la délégation de soins. En réalité, il convient de donner aux différents acteurs politiques – les collectivités territoriales et l’État, via les agences régionales de santé – les outils et les moyens suffisants pour trouver une solution adaptée à chaque territoire.

Mon collègue Hervé Maurey, président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, a rappelé avec force, lors des débats sur la loi de santé, combien il est vain de penser que l’incitation suffira à amener les médecins dans les zones démédicalisées. Le conventionnement sélectif, mis en place pour les infirmières libérales en 2008, est un outil qui a démontré son efficacité, le nombre d’installations dans les zones sous-dotées ayant augmenté de plus de 30 %.

À cet égard, il convient d’évoquer la proposition de mon collègue Jean-François Longeot, rapporteur pour avis au nom de la commission de l’aménagement du territoire sur la loi de santé, d’appliquer la règle « une entrée pour un départ ». Il s’agit non pas de contraindre les médecins ni de leur interdire de s’installer où ils le souhaitent, y compris en zone surdotée, mais simplement de contenir l’hémorragie en conditionnant le conventionnement d’un nouveau médecin en zone surdotée au départ à la retraite ou au déménagement d’un médecin installé.

Après la régulation de l’installation de médecins, il faut aussi évoquer la nécessaire professionnalisation des études de médecine, avec la systématisation d’une immersion précoce dans l’environnement professionnel. Il s’agirait d’instaurer un stage d’initiation à la médecine générale dès la seconde année de formation. L’initiative prise en ce sens en Aveyron a ainsi permis d’attirer 35 médecins, dont 20 généralistes.

Néanmoins, on ne peut pas aborder les politiques de santé de proximité sans aborder aussi la question épineuse de la gouvernance. Les élus locaux, par leur parfaite connaissance de leur territoire et par leurs nombreuses initiatives en matière de santé, sont des acteurs incontournables de la politique d’accès aux soins. Nous ne prétendons pas incarner les politiques de santé ; nous voulons juste être mieux informés et plus consultés. En particulier, nous attendons de l’ARS d’être davantage associés aux processus de décision affectant directement nos territoires et d’être mieux accompagnés dans nos initiatives.

Les groupements hospitaliers de territoire prévus par la loi de santé doivent permettre une meilleure prise en charge du patient, mais aussi une plus grande égalité d’accès à des soins de qualité. Toutefois, les hôpitaux sont ancrés dans un territoire et, à ce titre, les élus locaux ne peuvent pas être écartés de leur gouvernance. Dès lors qu’ils fournissent des soins de qualité, il faut préserver les hôpitaux de proximité pour assurer le suivi de toutes les populations, notamment les plus fragiles, et pour désengorger les hôpitaux centres.

Madame la secrétaire d’État, la désertification est un constat largement partagé. Nous ne saurions donc en rester là compte tenu de ses conséquences du point de vue de la dégradation de l’état de santé de tous nos concitoyens et de la dévitalisation tant des territoires ruraux que des villes moyennes et petites. Il est urgent et impératif d’agir en rassemblant tous les acteurs de l’offre de soins pour faire évoluer un modèle devenu insuffisant.

La parole est à Mme Laurence Cohen, pour le groupe CRC.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, je veux à mon tour remercier le groupe du RDSE d’avoir initié ce débat sur l’offre de soins dans les territoires ruraux. C’est une question d’importance, que l’on peut élargir, plusieurs collègues l’ont souligné, à la pénurie de l’offre de soins dans un certain nombre de zones urbanisées.

Quoi qu’il advienne, l’ensemble du groupe CRC espère que, à l’issue de ce débat, des mesures pourront être engagées par le Gouvernement pour moderniser et améliorer l’offre de soins dans notre pays, en particulier dans les territoires ruraux.

Que constatons-nous sur l’ensemble du territoire ? Les inégalités d’accès aux soins tendent à augmenter dans les zones rurales, mais également dans les quartiers populaires. L’apparition de déserts médicaux dans certaines zones surdenses tend à généraliser les difficultés d’accès aux soins.

À cela s’ajoute la mauvaise répartition territoriale des professionnels de santé. Alors que, depuis 2005, la France a perdu 3 500 généralistes, la population a crû de 3 millions de personnes, faisant ainsi reculer la densité de généralistes de 8, 5 %. Malgré le relèvement sensible, en 2011, du numerus clausus, le nombre de médecins en activité ne retrouvera son niveau actuel qu’en 2030 ; pendant ce temps, la population continuera de vieillir.

Les études prévoient d’ici à 2030 une diminution du nombre de médecins de 25 % dans les territoires ruraux. Le non-remplacement des départs en retraite des médecins baby-boomers amputera donc d’un quart le nombre de médecins exerçant en zone rurale.

Cette situation n’est pas isolée puisque le nombre de médecins exerçant en couronne périurbaine ou dans une commune multipolarisée diminuera de 10 % et le nombre de médecins exerçant dans un pôle urbain sans CHU de 6, 2 %.

Si l’on ajoute à cette situation les conséquences de la création par la loi de modernisation de notre système de santé des groupements hospitaliers de territoire, qui vont supprimer les structures de proximité – Françoise Laborde a évoqué le drame des maternités –, l’accès aux soins dans les territoires ruraux et urbains va encore se dégrader.

Pour lutter contre les inégalités territoriales de santé, il faut donc s’attaquer en priorité à la répartition géographique des médecins, des personnels médicaux et paramédicaux. Or cette répartition est très inégale, et les pénuries de ressources médicales s’aggravent.

La théorie économique libérale de l’autorégulation, selon laquelle les médecins s’implanteront dans les lieux où ils pourront percevoir les revenus les plus élevés, c’est-à-dire là où la demande est plus importante que l’offre, est contredite par les faits.

Dès lors, si la liberté d’installation ne permet pas naturellement de parvenir à un équilibre territorial de l’offre médicale, les pouvoirs publics doivent prendre des mesures incitatives, voire plus contraignantes.

Une première approche, fondée sur la persuasion, consiste à respecter strictement la liberté d’installation des médecins tout en les incitant à mieux se répartir sur le territoire.

Ainsi, depuis une dizaine d’années, les mesures d’aide à l’installation dans les zones déficitaires se multiplient. Elles sont financées par les collectivités locales – je pense aux bourses d’études en troisième cycle, aux aides à l’installation, aux subventions d’investissement ou encore aux exonérations fiscales –, mais aussi par l’assurance maladie – je pense à la rémunération forfaitaire, à la modulation des cotisations sociales, etc. Ces mesures incitatives n’ont malheureusement pas permis jusqu’à présent d’inverser la tendance des départs non remplacés des médecins.

Pour garantir l’égalité d’accès aux soins et mettre en œuvre une réelle couverture territoriale, ne faudrait-il pas agir de manière plus contraignante ? Les études dans le domaine de la santé étant le fruit d’investissements publics, est-il absurde de proposer que les professionnels de santé contractualisent leur installation sur le territoire ?

Pour sa part, le groupe CRC estime que, en contrepartie du financement des études de santé, les jeunes diplômés devraient s’engager à exercer dans le service public ou dans les zones qualifiées de désert médical pendant au moins cinq ans. Une telle pratique est en vigueur dans l’éducation nationale, les enseignants commençant par exercer dans les zones en difficultés. Pourquoi, madame la secrétaire d’État, ne pas expérimenter ce processus dans le domaine de la santé ?

En parallèle, il faut également revoir la formation des professionnels de santé afin de revaloriser les professions de médecin généraliste et de soignant.

Pour relever les défis à venir, il est également nécessaire d’augmenter le numerus clausus à la hauteur des besoins estimés.

Enfin, les problèmes d’installation des médecins libéraux traduisent une crise des vocations. Aujourd’hui, les femmes, mais aussi les hommes qui achèvent leurs études de médecine souhaitent pouvoir profiter de leur vie sociale, quitte à en rabattre sur leurs rémunérations.

La solution consiste pour ces jeunes médecins à se regrouper dans les territoires, au sein de structures où s’exercent plusieurs spécialités. Dans cet esprit, les centres de santé sont une solution concrète répondant à leurs aspirations. Les centres de santé, organismes gestionnaires publics ou privés à but non lucratif, à ne pas confondre avec les maisons de santé libérales, constituent la meilleure réponse de proximité, d’accessibilité et de démocratie sanitaire.

Les 357 centres de santé actuels sont développés sur le fondement d’une évaluation territoriale permettant de définir des zones prioritaires d’implantation, du point de vue tant économique que géographique, en vue de rétablir une égalité d’accès aux soins.

Comme le préconise le professeur Vigneron, le Gouvernement doit lancer un plan de développement des centres de santé de premiers recours sur l’ensemble du territoire national. Il faudrait en créer 400 en France pour répondre aux besoins en matière de santé.

Ce plan de développement doit s’accompagner d’une revalorisation des moyens des centres de santé existants afin que ces derniers puissent remplir leurs missions. Je les rappelle ici : délivrance des soins ambulatoires, prévention, promotion de la santé, éducation thérapeutique, pratique de l’IVG ambulatoire.

Ces missions, qui sont actuellement toutes assurées grâce au tiers payant, permettent de supprimer les barrières financières d’accès aux soins.

Vous le voyez, madame la secrétaire d’État, des solutions crédibles et alternatives existent pour améliorer l’offre de soins sur l’ensemble de notre territoire partout où l’on constate une pénurie de professionnels de santé, notamment dans les zones rurales ; j’en ai évoqué un certain nombre. Le Gouvernement a désormais le choix, madame la secrétaire d’État, et j’en appelle à vous en particulier, entre les mettre en œuvre ou laisser les inégalités d’accès aux soins s’aggraver.

La parole est à M. Jean-Yves Roux, pour le groupe socialiste et républicain.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, bien des petites villes et bien des quartiers sont en effet touchés par la désertification médicale. Cela étant dit, le monde rural et les zones de montagne sont plus particulièrement et structurellement sous-dotés en médecins, qu’ils soient généralistes ou spécialistes.

Dans son rapport de février 2016 portant sur l’accessibilité potentielle locale, l’Institut de recherche et documentation en économie de la santé, l’IRDES, souligne que quand la moyenne équivalent temps plein est de 66 % pour l’ensemble des Français, elle est de 59, 9 % pour les communes rurales isolées. Les communes rurales appartenant à de grands pôles sont sous-dotées à 49, 3 %.

Le paradoxe est grand. Une étude de septembre dernier portant sur les aspirations des Français est pourtant des plus formelles : alors que 65 % des Français sont des citadins, 64 % d’entre eux souhaitent vivre à la campagne. Alors que les territoires ruraux sont très attractifs pour l’ensemble des Français, ils ne le sont pas assez pour les médecins, généralistes ou spécialistes, et leurs familles.

D’ici à trois ans, une grande proportion de médecins partira à la retraite. Certains seront remplacés, d’autres non. Dans mon département des Alpes-de-Haute-Provence, 27, 5 % des médecins ont ainsi plus de soixante ans.

Des spécialités entières disparaissent de certains territoires. Ainsi mon département ne compte-t-il plus que trois gynécologues libéraux pour 165 000 habitants. Obtenir un rendez-vous chez un ophtalmologue peut demander plusieurs mois et nécessiter ensuite de parcourir des centaines de kilomètres pour s’y rendre. Or le département des Alpes-de-Haute-Provence est considéré par le schéma régional d’organisation des soins, le SROS, non pas comme un désert médical, mais comme un département à risque de désertification.

Il y a, à n’en pas douter, un réel décalage entre ces chiffres et le vécu des patients. Le ratio entre la densité de médecins et la population ne me semble pas être le seul critère pertinent pour évaluer les inégalités territoriales et donc pour améliorer la couverture des territoires moins bien dotés.

Je souhaite à ce titre que nous changions de logiciel : il faut passer du ratio entre nombre de médecins et nombre de malades à une logique d’accès réel aux soins. À cet égard, j’évoquerai la situation des zones de montagne et des zones touristiques.

Le rapport Laclais-Genevard sur l’acte II de la loi montagne en préparation rappelle très justement que « les caractéristiques géographiques […] et climatiques […], ainsi que la faible offre de transports en commun, rendent de manière ponctuelle ou permanente les conditions d’accès aux services de santé difficiles ».

Nous devrons de la même manière réfléchir à la prise en compte des zones touristiques, qui présentent des fluctuations importantes de population. Des difficultés d’accès aux soins sont possibles en dehors des saisons touristiques, malgré une densité apparente de professionnels qui semble correcte, voire élevée. Une durée de trente minutes pour accéder à un médecin n’a pas la même signification partout, notamment quand il s’agit d’un médecin traitant qui est amené à refuser des patients supplémentaires.

Mes chers collègues, voilà quelques mois, nous nous félicitions tous ensemble de la signature des accords de Paris. Nous avons ici l’occasion de concrétiser notre engagement. Je propose que nous intégrions le critère de déplacement, de temps de transport, dans tous les schémas d’organisation du système de santé. Nous y gagnerons en qualité de vie bien sûr, mais aussi financièrement, car la prise en charge des transports coûte cher à la sécurité sociale.

Mes chers collègues, La COP 21 est aussi un outil d’aménagement du territoire pertinent pour l’offre de soins.

Dans ce contexte, de nombreuses décisions – de bonnes décisions ! – ont été prises ces dernières années. Bien des expériences locales ont été menées, certaines ont été des réussites, d’autres ont été loin de l’être. C’est la coexistence de tous ces leviers qui permettra d’obtenir des résultats, à la condition que ces possibilités soient connues de tous les médecins, en devenir ou souhaitant s’installer.

L’organisation de la table ronde sur la démographie médicale par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat du 17 février dernier a été à ce titre particulièrement riche d’enseignements.

Premier enseignement : les maisons médicales répondent aux aspirations des médecins, des professions paramédicales, des hôpitaux, mais aussi des élus. À cet égard, je me réjouis de la décision du Gouvernement de soutenir la création de maisons de santé, dont le nombre sera supérieur à 1 000 en 2017, contre 170 en 2012. Je souhaite que les nouveaux schémas régionaux d’organisation des soins veillent scrupuleusement à ce maillage afin qu’il n’y ait pas de concurrence territoriale entre les maisons médicales. À défaut, des élus se retrouveront avec des bâtiments vides, après avoir consenti des investissements importants.

Deuxième enseignement, et non des moindres : il est nécessaire de mettre en place une politique territoriale de santé encore plus fine au cours de la formation des jeunes médecins, en particulier lors de leurs stages d’internat. Ces derniers pourraient plus souvent avoir lieu dans des territoires moins dotés, avec des conventionnements augmentant la part des gratifications correspondantes.

C’est la raison pour laquelle je souscris pleinement à l’annonce qui a été faite lors de la conférence de la santé de février 2016 de créer un numerus clausus régional, tant pour les généralistes que pour les spécialistes. Ce numerus clausus gagnerait sans doute à être élaboré en étroite collaboration avec les SROS.

Troisième enseignement : il faut concentrer les politiques publiques sur les jeunes générations. Les tentatives pour convaincre des médecins en zones surdotées de s’installer dans des zones moins dotées ont donné assez peu de résultats. Le recours à des médecins européens, en particulier roumains, a eu du succès dans certains endroits, mais il s’est aussi révélé fragile. Le plus grand vivier de médecins réside donc parmi les jeunes générations ou les primo-installations.

À cet égard, je salue les annonces faites lors de la conférence de la santé qui vont dans ce sens, notamment la réforme de la formation initiale ou les passerelles entre les professions paramédicales et médicales. Le recrutement de 1 700 contrats de jeunes médecins en milieu rural, contre 350 en 2012, est notable.

Pour autant, et c’est un point auquel je tiens particulièrement, je souhaite vivement que l’on décrive aux étudiants dans les facultés de médecine la réalité de l’exercice du métier de médecin en milieu rural, lequel est très différent du métier de médecin généraliste en ville.

Il s’agit d’un métier très polyvalent, qui crée du lien social. Le film Médecin de campagne est un beau témoignage de cette réalité. Il s’agit aussi d’un métier de haute technicité, permettant une pratique médicale variée, de la traumatologie aux premiers dépistages d’ophtalmologie.

En outre, ces médecins utilisent bien entendu les dernières avancées de la télémédecine. L’accès au très haut débit est donc indispensable à la pratique médicale en milieu rural. De la même manière, ces médecins disposent bien souvent d’un matériel de pointe et de plateaux techniques, par exemple des rétinographes, nécessitant de lourds investissements.

Je propose donc que des aides spécifiques soient allouées aux médecins équipés de ces matériels de dépistage ou de premier secours. Au final, l’assurance maladie serait gagnante et le parcours de soins préservé.

Je souhaite enfin que nous réfléchissions à la création d’une nouvelle spécialité médicale, celle de médecin rural. Cette nouvelle classification permettrait de reconnaître la spécificité de ce métier, sa technicité, et de revaloriser le traitement des médecins l’exerçant.

Les territoires ruraux ne sont pas seulement des handicaps territoriaux à compenser, ils sont aussi des lieux d’innovation et d’excellence technique, y compris dans le domaine médical.

Très bien !

La parole est à M. Hervé Poher, pour le groupe écologiste.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, il n’est nul besoin d’être diplômé de la faculté pour s’apercevoir que notre système médical n’est pas très en forme, particulièrement en milieu rural, où il présente des symptômes inquiétants.

C’est logique, car en France, on n’a jamais su faire du préventif. Puisqu’on fait du curatif, il faut avant tout établir un diagnostic étiologique, c’est-à-dire examiner et analyser les causes de cette situation afin de trouver des pistes et quelques solutions ! Des solutions, certains oseront vous en proposer. Mais en médecine, comme en politique, si l’on ne traite pas la cause, la rémission risque d’être de courte durée.

Vous me pardonnerez donc d’énumérer des causes ayant parfois été maintes fois évoquées, mais les piqûres de rappel ont souvent leur utilité. Pour ma part, je ne parlerai que du problème de la démographie médicale en milieu rural, car c’est mon domaine.

Ce problème résulte de la conjonction – je dis bien : de la conjonction – de réglementations, d’orientations et d’évolutions dont nous sommes tous, les décideurs politiques, le monde médical et la société en général, collectivement responsables. Aucun élément n’est responsable à lui seul.

Premier élément : le numerus clausus, qu’on ne peut pas ne pas évoquer. Oui, bien sûr, nous le savons, il n’y a jamais eu autant de médecins qu’en ce moment et ils sont mal répartis sur le territoire, mais une erreur stratégique et une mauvaise appréciation de la chronologie du temps médical expliquent cet état de fait. Je vais m’expliquer très schématiquement.

Les médecins des années cinquante, qui ont créé les réseaux en milieu rural, ont été accompagnés et remplacés par les étudiants des années soixante-dix, qui eux-mêmes seront accompagnés et remplacés par les étudiants des années quatre-vingt-dix et deux mille.

Or le numerus clausus est apparu en 1971 et a été au plus bas en 1995. Le numerus clausus a été instauré afin de limiter le nombre de médecins, au motif que plus il y a de médecins, plus on dépense, ce qui n’est pas entièrement faux. C’est d’ailleurs pour la même raison que l’on a malencontreusement aidé certains médecins à prendre une retraite anticipée. Il est toujours ennuyeux de ne raisonner qu’en termes financiers !

Ce n’est donc pas un hasard si nous constatons aujourd'hui le manque de médecins : c’est parce que la première génération de médecins « numéruclausés », les étudiants de 1971, ceux qui ont expérimenté le numerus clausus, prennent leur retraite en ce moment. L’arrivée de médecins étrangers n’a pas atténué le malaise et le desserrement du numerus clausus en 1999 a été trop tardif.

Deuxième élément : la formation. Il y a eu, au fil des décennies, un changement notable de la formation des médecins. Avant, on disait d’un généraliste qu’il était un omnipraticien. On lui apprenait à faire plein de choses en plus de la médecine généraliste : de la petite chirurgie, de la pédiatrie, de la gynécologie, de l’obstétrique, de l’ORL, etc. Tous ces actes peuvent être bien utiles en milieu rural. Et quand on sait faire parce qu’on a appris, on a moins d’angoisse ! Cette polyvalence a malheureusement disparu parce que les spécialistes voulaient se réserver certains actes et que la menace de la judiciarisation n’incitait pas les médecins à en faire plus.

Alors le médecin aux mains nues, perdu dans la campagne, c’est encore possible, mais cela a maintenant des limites.

Troisième élément responsable dénoncé par beaucoup : l’hospitalo-centrisme, soit le fait que les études médicales se déroulent principalement à l’hôpital. Or ce n’est pas à l’hôpital qu’on apprend véritablement la médecine ; ce n’est pas à l’hôpital qu’on découvre le métier de médecin. C’est sur le terrain !

Quatrième élément, et erreur fondamentale : sous prétexte que les études de médecine comprennent de la physique, de la chimie et de la biochimie, les candidats doivent avoir un profil scientifique. Or, pour être médecin, surtout médecin généraliste, il faut être non pas un matheux, mais un philosophe et un humaniste. Un médecin n’est pas un ingénieur ou un technicien. Il peut l’être, certes, mais s’il n’est que cela, il ne fait pas un très bon médecin.

Cinquième et dernier élément : force est de reconnaître que les jeunes médecins ont des objectifs de vie différents aujourd'hui, qu’ils ont une autre conception du confort de vie et de leur profession.

Associés les uns aux autres, tous ces éléments expliquent l’impasse dans laquelle nous nous trouvons aujourd’hui. Alors que faire, sachant que toutes les mesures incitatives n’ont pas été probantes ou qu’elles ont été un échec, selon la Caisse nationale d’assurance maladie et le Conseil de l’ordre, d’après les déclarations qu’ont faites, au sein même de cette maison, leurs représentants ?

Il faut continuer à réformer les études médicales, le mode de sélection, la formation, les stages, la pratique du terrain, sans avoir peur de bousculer certains ordres établis et certains corporatismes ou poujadismes professionnels.

Il faut bien sûr favoriser les regroupements, les maisons médicales, inventer de nouveaux fonctionnements, sans oublier que l’ordinateur et le téléphone ne remplaceront jamais le contact direct, sauf à accepter un certain pourcentage d’accidents. Dans ce cas, nous n’avons pas la même conception de la médecine.

Permettez-moi maintenant de prononcer un « gros mot » : il faudra bien, un jour, toucher à la liberté d’installation. Nous savons que cela ne plaît pas aux syndicats médicaux, à l’Ordre, que cela ne plaît pas forcément au Gouvernement non plus, et que les lobbies sont puissants, mais il faudra y venir tôt ou tard, c’est une évidence.

Ayant une certaine expérience en tant que médecin et en tant qu’élu, j’affirme qu’il y a des constantes qui ne peuvent et qui ne doivent pas changer : la médecine n’est pas qu’une boîte à sous, elle est avant tout un service public. Le médecin généraliste a par définition un rôle de traitant, mais il a aussi, dans ses gènes, un rôle social, qu’il soit médecin à Paris ou toubib en rase campagne. C’est bien parce qu’il y a enchevêtrement du rôle, des images et des fonctions que des petites communes sont un peu perdues quand elles n’ont plus de médecin.

Les solutions ne seront jamais exclusivement financières. Elles seront un peu éducatives, un peu philosophiques, beaucoup réglementaires. C’est vrai, je l’avoue, c’est un peu compliqué pour les décideurs politiques, mais la médecine, ce n’est pas qu’un métier. Poser un diagnostic, trouver le bon traitement, c’est parfois aussi un peu compliqué.

La parole est à M. Cyril Pellevat, pour le groupe Les Républicains.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, le sujet dont nous débattons recouvre un défi immense : garantir un accès à des soins de qualité pour l’ensemble de la population, sur tout le territoire. Les enjeux sont le respect d’un droit fondamental à la santé pour tous, du principe de continuité du service public et de celui de l’égalité devant le service public de santé, sans oublier l’enjeu de la vitalité des territoires.

Le constat s’impose : les territoires ruraux manquent cruellement de médecins. Nombreux sont les habitants de milieux ruraux qui se plaignent de cette pénurie tant de médecins généralistes que de spécialistes, de délais d’attente très longs pour obtenir un rendez-vous, voire du refus de certains médecins qui ne souhaitent pas augmenter leur patientèle de les recevoir.

Ce manque d’offre de soins est lié au vieillissement des médecins qui exercent en milieu rural et de la non-installation de jeunes médecins dans ce dernier.

Le problème ne tient pas au nombre de médecins en France, puisque celui-ci est suffisant ; c’est un problème de répartition des médecins, ceux-ci jouissant du droit de libre installation et s’installant principalement en milieu urbain.

Il convient donc de s’interroger sur les freins à leur installation en milieu rural.

Ces freins sont multiples : solitude, éloignement de l’hôpital, qui demeure un lien d’échanges entre praticiens et de formation, changement de mentalité marqué par une volonté de conjuguer vie de famille et vie professionnelle - précisons qu’un médecin sur deux est une femme.

Les freins à la première installation, que ce soit en milieu urbain, périurbain ou rural, tiennent aussi à la complexité administrative et au coût de la première installation.

Je tiens en outre à souligner le problème des jeunes Français qui font leurs études à l’étranger en raison d’un numerus clausus trop restreint en France. Environ 15 000 Français partent désormais étudier à l’étranger et un quart des nouveaux médecins exerçant en France ont acquis leur diplôme à l’étranger.

Quels dispositifs pouvons-nous mettre en œuvre pour améliorer l’accès aux soins dans les territoires ruraux ?

Les incitations financières existantes ne permettent pas de combler le déficit. Les maires ruraux dépensent parfois des sommes importantes pour attirer un médecin dans leur commune. Il convient de veiller à trouver le juste degré d’intervention eu égard à la libre installation des médecins et aux contraintes pesant sur les finances locales.

Nous devons garder à l’esprit que ce n’est pas au milieu rural de s’adapter à l’offre de soins ; c’est à l’offre de soins de s’adapter au milieu rural et aux besoins des populations.

Les réflexions sur ce sujet doivent conduire à des innovations en matière d’organisation des soins. Je pense notamment à de nouvelles pratiques telle la télémédecine ou médecine à distance. Il s’agit d’une solution d’avenir. Les professionnels de santé doivent prendre en compte le progrès technologique et informatique pour accomplir leurs missions. Cela permettra en outre de lutter contre l’explosion des dépenses de santé.

Sur le plan purement organisationnel, cette pratique permet à la plupart des établissements hospitaliers de remédier au problème de la désertification médicale et d’offrir ainsi aux patients la possibilité d’accéder à des soins appropriés sans avoir nécessairement besoin de se déplacer physiquement ni de patienter longuement pour être reçus par le premier praticien disponible. En effet, la maîtrise du coût et la maximisation du gain de temps constituent également des avantages directement procurés par cette nouvelle pratique.

La télémédecine a néanmoins des limites. Pour les personnes âgées ou seules, le contact physique avec le professionnel de santé est important, celui-ci jouant un véritable rôle social. De plus, les personnes âgées n’ont pas toutes accès à l’internet. Toutefois, à long terme, cette difficulté sera levée.

Une autre limite réside dans le fait que l’administration doit s’adapter. L’interopérabilité avec les différents systèmes de dossiers médicaux informatisés doit être améliorée, afin que ceux-ci puissent être associés à la télémédecine. En ce qui concerne l’assurance maladie, la tarification des actes et l’utilisation de la carte Vitale doivent être adaptées.

Enfin, la médecine repose sur quatre volets : interrogatoire, observation, palpation, auscultation. Ces deux dernières ne peuvent bien sûr être effectuées à distance. La télémédecine est un outil, mais les consultations physiques doivent toujours avoir lieu.

Les personnes doivent aussi devenir davantage actrices de leur santé. Les programmes de responsabilisation, d’éducation à la santé doivent être développés.

De nombreuses innovations pratiques ont vu le jour, se soldant tantôt par des échecs, tantôt par des succès prometteurs. Je pense ici aux nouvelles formes d’installation telles que le bus mobile, dans lequel un médecin donne des consultations, ou la mise en circulation de véhicules équipés de matériel médical.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 avait créé les maisons de santé. Les résultats sont bons : les maisons de santé se développent et fonctionnent bien. Les maisons pluridisciplinaires ou centres de santé municipaux sont nombreux.

Pour inciter les étudiants à envisager de travailler en zones déficitaires, peut-être faudrait-il davantage de mise en réseaux, pour faire le lien entre le professionnel déjà installé et les futurs praticiens, les clichés sur le milieu rural étant nombreux.

Les Français vivent de plus en plus vieux, les besoins ne diminuent pas ; nous devons donc promouvoir toute nouvelle idée pratique allant dans le sens d’une amélioration de l’offre de soins dans les territoires ruraux.

La parole est à M. Yves Daudigny, pour le groupe socialiste et républicain.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, de longue date, cette question majeure de l’offre de soins, en particulier dans les territoires ruraux, mais pas seulement, donne lieu à de nombreux échanges et contributions. Le diagnostic est partagé sur deux points : les professionnels de santé se répartissent spontanément de manière très inégale sur le territoire national, les perspectives de renouvellement démographique sont négatives pour les dix années à venir et le secteur hospitalier est dans l’incertitude s’agissant d’une partie de son personnel et de ses finances. Nous nous accordons également pour constater qu’aucune mesure prise isolément n’est à même de remédier à ces difficultés.

Le programme de réformes engagé en 2012 traduit cette nécessité d’agir sur tous les déterminants de notre système de santé, selon une approche décloisonnée de la prévention, du soin proprement dit et de l’accompagnement, pour créer un parcours de santé coordonné assurant la continuité des prises en charge. La stratégie nationale de santé en a fixé le cadre, avec pour priorité d’assurer l’accès aux soins pour tous sur l’ensemble du territoire. Pacte de confiance pour l’hôpital, pacte territoire-santé en 2012, poursuivi et complété en 2015, et loi de modernisation de notre système de santé relèvent très concrètement de cet objectif.

Nombre des mesures prises étaient attendues et sont largement approuvées. Elles concernent la formation des professionnels de santé – stages en médecine de ville, augmentation ciblée du numerus clausus –, les conditions d’installation dans les territoires sous-dotés – contrats d’engagement de service public, dispositif des praticiens territoriaux de médecine générale et de médecine ambulatoire pour les spécialistes, référent installation unique dans chaque région. Elles concernent aussi les conditions d’exercice : travail en équipe, communautés professionnelles territoriales de santé volontaires, structures regroupées en maisons de santé pluridisciplinaires, pôles ou centres de santé, nouveaux modes de rémunération, pratique avancée de premier recours. J’insiste sur cette évolution de l’exercice infirmier en pratique avancée, qui peut constituer un axe de réponse au problème des déserts médicaux en termes de proximité, de délais et de coût, limitant le recours aux urgences et à l’hospitalisation, mais aussi en matière de prévention, d’éducation thérapeutique, de suivi des patients chroniques, de vaccination ou de prescription.

Cette politique de maillage territorial inclut la permanence des soins avec le développement de la télémédecine et l’augmentation du nombre de médecins référents du SAMU de 150 en 2012 à 600 à la fin de 2015.

La loi doit-elle instaurer un conventionnement sélectif pour les médecins dans les zones sur-dotées ou, à tout le moins, comme le prévoyait un amendement adopté par la commission il y a peu, une obligation de négocier sur ce point lors de la révision de la convention médicale ? Il est vrai que la charte d’installation de la médecine libérale date de 1927 et que la situation n’est plus tout à fait la même aujourd’hui. La régulation des installations mise en œuvre depuis 2008 pour les infirmiers a eu un effet positif, sans pour autant permettre de résorber totalement les disparités entre territoires.

L’opposabilité du schéma régional d’organisation des soins est également une option, dont nous avons débattu lors de l’examen de la loi HPST portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, en 2009, puis à nouveau en 2010 dans le cadre de la discussion de la proposition de loi de notre ancien collègue Jean-Pierre Fourcade. Le choix du Gouvernement a été et reste celui de l’incitation et de la responsabilité des médecins libéraux.

Les jeunes générations de praticiens, quant à elles, aspirent à de nouvelles pratiques professionnelles ; elles sont ouvertes à l’innovation et aux coopérations. Plusieurs syndicats les représentant ont d’ailleurs participé aux négociations conventionnelles en cours, durant lesquelles – je ne sais pas s’il y a un lien direct de cause à effet – a été décidée la mise en place d’un groupe de travail sur les questions de coopération, à l’identique de celui qui a été créé entre ophtalmologistes et orthoptistes par la loi du 26 janvier 2016.

La restructuration du secteur hospitalier, qui participe lui aussi à l’offre de soins, est également largement engagée depuis 2012 : adaptation de la tarification à l’activité, système de facturation, renforcement de l’attractivité de l’exercice en hôpital public à la suite du rapport de notre ancien collègue Jacky Le Menn, financement au titre des activités isolées des hôpitaux locaux, rétablissement du service public hospitalier, ce qui n’est pas la moindre des évolutions.

La création de groupements hospitaliers de territoire, source de mutualisation et d’efficacité, constitue une réforme majeure. Ses modalités de mise en œuvre ont fait l’objet de concertations attentives avec les élus locaux, qui en seront bien parties prenantes.

Ainsi, tous les leviers sont utilisés pour adapter notre système de santé aux mutations démographiques, épidémiologiques et technologiques que nous connaissons, sans pour autant – ce point est essentiel – le déstabiliser.

Ce programme de réformes pour garantir l’accès aux soins est aussi transversal et trouve place parmi les objectifs fixés par le comité interministériel aux ruralités, qui devrait tenir une troisième réunion à la suite de l’entretien entre l’Association des maires ruraux de France et le Président de la République du 1er mars dernier. Il est également soutenu par une politique de redressement des comptes sociaux dont les résultats positifs de 2014 se confirment en 2015. Le retour aux équilibres est bien le premier garant des innovations et du progrès.

En seulement quatre ans, un résultat, insuffisant certes, se dessine, qui confirme que la trajectoire suivie est la bonne. Exiger qu’en si peu de temps s’effacent les conséquences d’un mouvement poursuivi sur une décennie ne serait ni réaliste ni honnête à l’égard de nos concitoyens. Seule une approche globale, volontaire permettra d’atteindre ce qui peut se résumer par la formule suivante : « les bons soins par les bons professionnels, au bon moment ».

La parole est à M. Alain Milon, pour le groupe Les Républicains.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, ce débat sur l’offre de soins dans les territoires ruraux me rappelle les échanges que nous avions eus ici même lors de l’examen du projet de loi HPST, lorsque nous évoquions la régionalisation de la politique de santé, ou, plus récemment, il y a quelques semaines, à l’occasion de la discussion du texte relatif à la modernisation de notre système de santé.

La garantie de l’accès aux soins apparaît comme la première attente des habitants des territoires ruraux en termes de services. On prévoit, à l’horizon de 2025, une baisse de 10 % du nombre de médecins, soit 21 000 médecins de moins, ainsi qu’une diminution de 15 % de la densité médicale, qui passerait de 336 à 283 médecins pour 100 000 habitants.

De fortes disparités existent à cet égard entre les territoires, le nombre de généralistes pouvant varier, d’une région à l’autre, de 194 à 137 pour 100 000 habitants. Ce sont près de 2, 5 millions de nos concitoyens qui vivent dans des zones en difficulté ou fragiles de ce point de vue.

Pour certains patients, se faire soigner en ville mobilise plusieurs professionnels de santé et représente un parcours complexe. Quelles sont les pistes qui pourraient permettre de faire évoluer les choses ou à quelle méthode recourir pour parvenir à une meilleure connaissance du rôle de chacun, pour faciliter les échanges d’informations entre professionnels des secteurs sanitaire, médico-social et social ?

Une première réponse tient déjà au mode d’exercice permis par les maisons de santé pluriprofessionnelles : en limitant les tâches administratives des médecins et en favorisant les coopérations, il optimise l’emploi d’une partie de la ressource médicale. Le développement de ces établissements est un des éléments de réponse à la désaffection des jeunes médecins pour la médecine générale et aux problèmes de démographie médicale, ce développement ne pouvant se faire que sur l’initiative, non exclusive certes, des professionnels.

En outre, l’exercice au sein des maisons de santé contribue à améliorer la qualité des soins, en facilitant la coordination des prises en charge des patients.

Par ailleurs, la loi prévoit aujourd’hui un ensemble d’outils cohérents destinés à améliorer l’offre de santé dans les territoires : les contrats d’engagement de service public, permettant aux étudiants en médecine de recevoir une bourse mensuelle en contrepartie de leur engagement à exercer ponctuellement dans des zones où l’offre médicale est faible ; l’adaptation du nombre d’internes formés dans chaque université aux besoins de la région ; une meilleure organisation des soins avec l’élaboration d’un volet ambulatoire du schéma régional d’organisation des soins, le SROS ; l’accroissement de la souplesse dans l’organisation de la permanence des soins ; la contractualisation entre l’agence régionale de santé et les offreurs de soins au travers du contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens, le CPOM ; les contrats locaux de santé.

Enfin, la télémédecine, ou télésanté, offre des potentialités importantes en termes d’offre de santé.

À ce propos, il me semble que l’amélioration de l’offre de soins en ruralité, comme en ville d’ailleurs, passe par une couverture numérique totale du territoire. Nous sommes tous conscients des risques liés à l’existence de zones blanches toujours pas desservies par les réseaux de téléphonie mobile ou par internet. Or, je le redis une nouvelle fois, le développement de l’e-médecine est nécessaire pour permettre une couverture médicale satisfaisante, et la télémédecine, tout comme la télésurveillance des patients hospitalisés chez eux, est une piste à explorer en vue d’une intégration aux services des pôles pluridisciplinaires de santé.

Cependant, si l’aspect géographique est bien connu des élus, notamment dans les territoires ruraux, il ne faut pas non plus négliger la pénurie de médecins facturant au tarif de la sécurité sociale, y compris dans les zones urbaines les plus denses. Nous sommes tous d’accord ici pour affirmer qu’il faut tenter d’y remédier et qu’il est donc urgent de mettre fin à cette fracture sanitaire, de lutter contre la renonciation aux soins que l’on constate de ce fait de la part d’un nombre croissant de Français et de traiter la problématique de la répartition des médecins sur le territoire national.

Nous en revenons en fait au débat sur la désertification médicale que nous avons déjà eu dans cet hémicycle, à la question de savoir s’il faut en rester aux politiques purement incitatives ou s’orienter non pas vers la coercition – personne n’y est favorable, du moins je l’espère –, mais vers une forme de régulation.

Pourtant, comme je l’ai déjà souligné, les rapports du Conseil national de l’Ordre des médecins sur la démographie médicale montrent que, contrairement à ce que l’on peut croire, le nombre des installations dans les régions considérées comme sur-denses diminue. C’est en particulier le cas dans la région Provence-Alpes-Côte d’Azur : les médecins y sont nombreux, mais vieillissants, et les jeunes s’installent ailleurs, notamment en Alsace.

S’agissant des jeunes médecins, nous savons que ceux-ci ont aujourd'hui tendance à vouloir exercer en groupe plutôt que de manière isolée. Bien souvent, par ailleurs, ils sont formés à l’hôpital et ne sont pas assez sensibilisés à la notion de médecine de proximité.

Vous le savez bien, mes chers collègues, il est beaucoup plus facile de trouver la solution à un problème lorsqu’on laisse les personnes directement concernées en discuter et y réfléchir entre elles. Ainsi, pour remédier à court terme aux problématiques qui handicapent le système de santé dans les territoires ruraux, il faudra aussi tenir compte de ces éléments, comme il faudra mener une large réflexion avec les jeunes médecins eux-mêmes, que nous devrons habituer au contact avec les patients, et non pas uniquement avec la maladie.

Je souhaite évoquer maintenant un autre constat fait par la commission des affaires sociales. Pour certaines professions de santé, des accords ont permis de modifier la répartition des installations. J’insiste sur le fait que cette évolution est le résultat d’accords, et non pas de l’instauration d’une obligation légale, et donc sur la nécessité d’instaurer un dialogue et une concertation.

Les sénateurs du groupe Les Républicains sont attachés à l’exercice libéral de la médecine. Aussi ai-je proposé, m’inspirant de ces expériences, que, dans le cadre de la négociation de la convention devant être signée entre les caisses d’assurance maladie et les syndicats de médecins, y compris – et surtout – les syndicats de jeunes médecins, une discussion se tienne obligatoirement avec les médecins, les professionnels des secteurs sanitaire, médico-social et social, sur la façon dont doit être réglé le problème de la répartition des installations entre les zones sur-denses et les zones sous-denses, afin de déboucher sur l’identification d’actions d’amélioration, notamment en termes de communication d’informations entre professionnels, d’élaboration de protocoles locaux de prise en charge et d’organisation des soins.

Nous avons toujours considéré que les discussions conventionnelles qui ont lieu assez régulièrement entre la sécurité sociale et les syndicats de médecins pour régler différents problèmes de la médecine sont le meilleur cadre pour évoquer cette question.

Pour conclure, je dirai que, si nous sommes tous conscients de la nécessité d’avoir une vision de l’état de santé des populations des territoires ruraux et de ses déterminants fondée sur une sélection d’indicateurs, il me semble que, dans la mesure où nous serons amenés à faire des choix et à mettre en place de nouvelles stratégies, les Français doivent connaître le coût réel de leur santé.

C’est pourquoi il n’est pas envisageable que la prochaine campagne pour l’élection présidentielle se déroule sans que l’on parle de santé, de prévention, de recherche, de médecine prédictive, sans que soient abordés les problèmes du coût de la santé et de la nouvelle façon dont on doit financer la sécurité sociale.

Très bien !

La parole est à Mme la secrétaire d’État.

Monsieur le président, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, je souhaite tout d’abord l’affirmer une nouvelle fois, la France, grâce à des professionnels de santé de grande qualité, continue de disposer de l’un des meilleurs systèmes de santé au monde. Toutefois, des inégalités territoriales dans l’accès aux soins font apparaître de nouvelles fractures entre les villes et les territoires ruraux, mais aussi au sein des villes elles-mêmes.

Le nombre de médecins en France se situe aujourd’hui dans la moyenne des pays de l’OCDE, avec 337 médecins pour 100 000 habitants, et l’enjeu est bien maintenant celui de leur répartition sur le territoire. L’enjeu est également démographique, le départ à la retraite de médecins fragilisant l’accès aux soins dans certains territoires.

Cette question de l’accès à des professionnels de santé à proximité de chez soi est devenue une préoccupation majeure pour nos concitoyens et une priorité pour le Gouvernement.

Depuis 2012, le Gouvernement a fait le choix de mener une politique volontariste et incitative pour renforcer l’accès aux soins de proximité partout en France, au travers du pacte territoire santé.

Ainsi, l’implantation des jeunes médecins et des futurs professionnels a été facilitée dans les territoires fragiles. Le « contrat d’engagement de service public » s’adresse aux jeunes médecins ou dentistes en formation. Ils perçoivent une bourse de 1 200 euros bruts par mois en contrepartie de l’engagement de s’installer dans un territoire manquant de professionnels. L’objectif de 1 700 contrats fixé pour 2017 a d’ores et déjà été dépassé, puisque 1 750 jeunes médecins ou dentistes se sont déjà engagés dans le dispositif. Parmi eux, monsieur Vall, quatre vont s’installer dans différentes communes de votre département, le Gers.

M. Jacques Mézard. Voilà une bonne nouvelle !

Mme Ségolène Neuville, secrétaire d'État. De plus, les « contrats de praticiens territoriaux de médecine générale » sécurisent l’activité des jeunes médecins en leur garantissant un revenu mensuel de 6 900 euros bruts pendant deux ans et en leur offrant une meilleure protection sociale. Ces contrats ont permis, en trois ans, l’installation de près de 600 professionnels dans des territoires manquant de médecins, dont trois dans le Gers, monsieur Vall !

M. Raymond Vall. C’est presque trop !

Marisol Touraine a fixé un objectif de 1 000 contrats signés d’ici à l’année prochaine.

Par ailleurs, les projets d’exercice coordonné au sein des maisons pluri-professionnelles de santé sont en plein essor. Il y a près de 800 maisons de ce type en fonctionnement aujourd’hui. Comme certains d’entre vous l’ont souligné, ces projets doivent être concertés entre élus locaux et professionnels de santé, l’objectif étant d’atteindre le chiffre de 1 000 maisons de santé d’ici à 2017.

L’acte II du pacte territoire santé a aussi amplifié le mouvement, en innovant pour la formation des futurs professionnels de santé et leur exercice dans les territoires.

Par exemple, nous avons augmenté le nombre de médecins à former dans dix universités situées dans des régions où la densité médicale est la plus faible. Nous le savons, augmenter le numerus clausus national ne suffit pas pour combler les inégalités entre territoires et répartir la hausse des étudiants de façon égalitaire. Ainsi, entre 2000 et 2008, le numerus clausus a doublé et, pour autant, la densité médicale a continué de baisser dans certaines zones.

Après avoir connu une forte croissance jusqu’en 2008, le numerus clausus est maintenant plutôt stable : il s’établit à 8 000, alors qu’il était descendu jusqu’à 3 500 au cours des années quatre-vingt-dix. Il faut du temps pour que les effets de l’augmentation du numerus clausus se fassent sentir, car neuf ans sont nécessaires pour former un médecin généraliste, et de dix à onze ans – parfois davantage – pour former un médecin spécialiste.

Avec ce nouveau volet du pacte, les stages en cabinet de médecine générale ont également été renforcés. Ils ont par ailleurs été ouverts auprès de médecins libéraux d’autres spécialités comme la pédiatrie, la psychiatrie et la gynécologie médicale. Pour attirer les jeunes vers la médecine libérale, il est essentiel de les former dans les conditions réelles de leur futur exercice.

Pour faciliter l’implantation des professionnels, il faut également mettre à leur disposition une information complète, afin qu’ils puissent savoir dans quelles conditions ils peuvent s’installer et quelles sont les régions déficitaires. À la fin de 2015 a donc été ouvert un nouveau portail d’accompagnement des professionnels de santé, à l’adresse www.paps.sante.fr. Ce site décline les informations pratiques pour chaque région. Concrètement, les professionnels auront accès à toutes les informations relatives aux lieux de stage, aux aides proposées pour l’installation ou encore aux démarches pour monter une maison de santé ou s’inscrire dans une coopération territoriale.

La force du pacte territoire santé réside non pas dans une succession de dispositifs, mais bien dans une volonté de tous les acteurs concernés de faire changer les choses.

Les agences régionales de santé ont donc été pleinement mobilisées. Des référents installation ont été identifiés depuis 2013 pour mieux informer et accompagner les professionnels. Les ARS doivent également être les interlocutrices des élus locaux pour trouver des solutions sur mesure.

La présence de l’hôpital dans tous les territoires menacés de désertification médicale est également essentielle. Sa complémentarité avec les soins de ville doit être soulignée.

Oui, l’accès à la santé dans les territoires ruraux repose aussi sur un maillage hospitalier de qualité et de proximité. Depuis 2012, ce gouvernement n’a eu de cesse de consolider l’accès au service hospitalier sur tout le territoire.

Certains orateurs ont évoqué la création des groupements hospitaliers de territoire, qui peut inquiéter, comme tout changement. Je veux les rassurer. Les périmètres de ces groupements seront définis au début de juillet, ainsi que les orientations stratégiques des projets médicaux partagés. Comme Marisol Touraine l’a rappelé à de nombreuses reprises, les élus locaux, les maires en particulier, seront étroitement associés à la définition de ces groupements hospitaliers de territoire, à travers le comité territorial des élus locaux, dont le rôle et la composition seront prochainement précisés par décret et qui intégrera les maires de toutes les communes concernées, même lorsque ces derniers ne sont pas membres du conseil de surveillance de l’hôpital.

Toutefois, l’hôpital public est également confronté à des difficultés de recrutement. C’est pourquoi Marisol Touraine a pris des mesures fortes au travers du plan d’action pour l’attractivité de l’exercice médical à l’hôpital public, fin 2015. Ce plan, élaboré sur la base du rapport et des recommandations de votre ancien collègue Jacky Le Menn, est construit autour de deux objectifs structurants.

Le premier objectif est de favoriser l’engagement dans la carrière médicale hospitalière. Pour cela, le plan prévoit un meilleur accompagnement de chaque jeune praticien dans ses choix d’orientation professionnelle, mais aussi le versement d’une prime d’engagement, créée pour encourager 3 000 praticiens à exercer, d’ici à 2018, dans les hôpitaux qui manquent de professionnels médicaux.

Ce plan prévoit également de favoriser, pour les personnels médicaux et paramédicaux, des modes d’exercice mixte, à la fois hospitalier et libéral. C’est aussi une demande forte des professionnels.

Le second objectif est de fidéliser les professionnels qui exercent à l’hôpital – certains le quittent au profit d’autres modes d’exercice – et de favoriser leur implication dans les projets médicaux de territoire. Le plan a ainsi créé une prime d’exercice territorial destinée à encourager l’exercice sur plusieurs sites et permettant par exemple la mise en place de consultations avancées dans les hôpitaux de proximité, qui n’offrent pas toujours des consultations de spécialistes.

L’action du Gouvernement porte aussi directement sur le soutien financier aux établissements de santé, qui assurent une offre de soins de proximité dans les territoires dits fragiles. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 a permis aux établissements situés dans des zones caractérisées par un certain isolement géographique de bénéficier d’un financement complémentaire de la tarification à l’activité, la « T2A ».

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 a également prévu la mise en place d’un mode de financement adapté aux « hôpitaux de proximité », qui s’écarte de la T2A. Il concerne notamment les anciens « hôpitaux locaux », qui s’appuient sur un exercice mixte, hospitalier et libéral, des praticiens pour répondre aux besoins de la population. La T2A ne permettait pas d’assurer leur équilibre sur le long terme. C’est pourquoi un nouveau mode de financement a été finalisé. Cette réforme sera opérationnelle avant l’été.

Mesdames, messieurs les sénateurs, pour valoriser la médecine de proximité, il nous faut moderniser la formation, innover en matière d’organisation et de conditions d’exercice des professionnels de santé. C’est bien tout l’enjeu de la politique menée par la ministre de la santé, avec les premier et second pactes territoire santé, le plan d’action pour l’attractivité de l’exercice médical à l’hôpital public, la loi de modernisation de notre système de santé, ainsi que la grande conférence de la santé. Tous ces éléments se conjuguent pour former une politique solide visant à revaloriser la médecine de proximité et à assurer l’égalité de tous les Français dans l’accès aux soins.

Oui, notre système de santé est bien l’un des meilleurs au monde. Oui, nous disposons de professionnels de santé dont l’excellence est reconnue dans le monde entier. Cependant, nous devons sans cesse adapter notre modèle pour faire en sorte que tous les Français aient accès aux soins dans les mêmes conditions : cela est indispensable si nous voulons lui conserver son excellence.

Nous en avons terminé avec le débat sur l’offre de soins dans les territoires ruraux.

Je rappelle au Sénat que le groupe écologiste a présenté une candidature pour la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne.

Le délai prévu par l’article 8 du règlement est expiré.

La présidence n’a reçu aucune opposition.

En conséquence, je déclare cette candidature ratifiée et je proclame Mme Corinne Bouchoux, membre de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle l’examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires (texte de la commission n° 507 rectifié, rapport n° 506).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous arrivons aujourd’hui au terme d’un long processus : ce projet de loi avait été déposé il y a deux ans et demi, le 17 juillet 2013, avant d’être rectifié par le Gouvernement le 17 juin dernier.

Le texte qui vous est soumis est issu de la commission mixte paritaire qui, le 29 mars, s’est tenue au Sénat pendant près de deux heures.

Nous parvenons donc au terme d’un important travail parlementaire : le Sénat aura examiné pas moins de 386 amendements sur ce texte, dont 204 ont été adoptés.

Je tiens à saluer le travail très précis réalisé par l’Assemblée nationale et, tout particulièrement, par sa rapporteur, Mme Françoise Descamps-Crosnier, avec qui j’ai pu aborder dans le détail tous les sujets. Il me semble que nous sommes parvenus à un compromis équilibré, dans lequel les apports du Sénat sont nombreux.

Je rends également hommage à Mmes Marylise Lebranchu et Annick Girardin, qui ont successivement défendu ce projet de loi à la fois riche et complexe.

Je commencerai par quelques rappels sur le contenu du texte, qui comporte un volet déontologique et un volet social, ce dernier résultant des pourparlers conduits entre les syndicats et le Gouvernement.

En matière de déontologie, sont rappelés les principes essentiels de la fonction publique : impartialité, intégrité, dignité, neutralité et laïcité.

Des déclarations d’intérêts et de situation patrimoniale devront être faites par ceux qui occupent les postes les plus sensibles, afin de prévenir tout conflit d’intérêts. Les compétences de la commission de déontologie concernant les départs vers le secteur privé – ce que l’on appelle plus communément le « pantouflage » – sont également renforcées.

Enfin, des dispositifs spécifiques ont été intégrés dans le texte en cours d’examen pour les militaires et les magistrats administratifs et financiers.

Concernant le volet social, le texte contient diverses dispositions issues du dialogue entre l’État et les organisations syndicales.

Il s’agit, par exemple, de l’extension jusqu’en 2018 du dispositif de la loi Sauvadet de résorption de la précarité, de la création d’un nouveau congé avec traitement de deux jours pour les représentants du personnel au sein des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail, les CHSCT, etc.

Un délai de prescription de trois ans en matière disciplinaire est également prévu au bénéfice des agents publics.

Je rappelle que le texte initial prévoyait une harmonisation plus complète du régime disciplinaire des trois fonctions publiques, mais cette volonté n’a finalement pas pu être mise en œuvre, eu égard aux divergences persistantes entre les syndicats et les employeurs publics. Nous avons donc supprimé les articles 13 et 13 bis.

Quels ont été les apports du Sénat à ce texte ?

Notre assemblée a suivi une ligne de conduite constante, visant à renforcer l’efficacité des procédures déontologiques et à garantir un juste équilibre entre les droits des agents, d’une part, et les marges de manœuvre nécessaires aux employeurs, d’autre part.

Les propositions du Sénat qui ont été retenues par la commission mixte paritaire s’articulent autour de trois axes : la déontologie, l’intérim et la fonction publique territoriale.

Concernant les dispositifs déontologiques, nous avons veillé à ce qu’ils soient plus efficaces et respectent les droits des agents.

Ainsi, sur l’initiative du Sénat, la déclaration de situation patrimoniale est envoyée après la nomination du fonctionnaire, et non avant, afin de ne pas contraindre la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique à examiner la situation de candidats non retenus.

De plus grandes garanties de confidentialité sont offertes pour la déclaration d’intérêts versée au dossier du fonctionnaire. Ce document est, en effet, susceptible de comporter des informations relatives à la vie privée des agents, qu’il convient de ne pas divulguer. Ce point a fait l’objet d’un échange au sein de la commission mixte paritaire : nous souhaitions que toutes garanties soient apportées quant à cette confidentialité, et des engagements très clairs ont été pris par l’Assemblée nationale sur ce point.

Enfin, le Sénat n’a pas « cédé » sur le devoir de réserve, contrairement à ce qu’a pu écrire la presse. Certes, il a accepté que ce principe ne figure pas dans le texte, mais à la condition que les députés précisent très clairement, en commission mixte paritaire, la volonté du législateur, à savoir que le respect de ce principe jurisprudentiel soit maintenu sous le contrôle du juge administratif.

Par ailleurs, le maintien de l’intérim dans les trois fonctions publiques, qui avait initialement été remis en cause, alors qu’il constitue, à mon sens, une souplesse indispensable à la continuité du service public, a été décidé sur l’initiative du Sénat.

Nous avons également œuvré pour assurer une gestion plus rationnelle des fonctionnaires territoriaux, en reprenant à la fois des dispositions de la proposition de loi que j’avais déposée avec plusieurs dizaines de sénateurs en septembre 2015 et des mécanismes proposés par Mmes Troendlé et Di Folco, dont je salue l’engagement sur ce texte.

Ainsi, nous avons maintenu le droit en vigueur pour les recrutements sans concours des agents de catégorie C, alors que le Gouvernement souhaitait la mise en place de comités de sélection, qui aurait à mon sens représenté une charge supplémentaire pour les collectivités territoriales. Je souhaite que nous fassions confiance aux élus locaux, qui gèrent quotidiennement des dizaines de fonctionnaires, pour faire marcher les services publics.

Nous avons en outre sécurisé les actions des centres de gestion, afin de leur permettre, par exemple, d’assurer des prestations d’archivage à la demande des collectivités.

Ils pourront mettre en œuvre la dégressivité de la rémunération des fonctionnaires territoriaux momentanément privés d’emploi sur une période de trois ans. C’était une demande formulée par Mme Di Folco, au nom de tous les présidents de centre de gestion.

Nous avons étendu le recours aux concours sur titres, afin de faciliter le recrutement de certains professionnels de santé, comme les infirmiers ou les puéricultrices.

Nous avons maintenu le juge administratif dans les conseils de discipline de la fonction publique territoriale.

Enfin, nous permettrons aux centres de gestion un meilleur suivi des « reçus-collés », en créant l’obligation, pour les lauréats des concours de la fonction publique territoriale, de donner des informations écrites sur leur situation. Nous engageons aussi les centres de gestion à suivre eux-mêmes leur devenir.

Je voudrais maintenant esquisser quelques perspectives concernant des propositions du Sénat qui n’ont pas été retenues à ce stade mais qui continueront, à mon sens, de faire débat.

Le Gouvernement et l’Assemblée nationale ont rejeté l’idée d’une fusion entre la commission de déontologie et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Mme Di Folco avait présenté un amendement sur ce sujet. Subsistent ainsi des enchevêtrements de compétences entre ces deux structures, qui ne renforcent pas la lisibilité des dispositifs déontologiques, même si l’Assemblée nationale et le Sénat ont amélioré leur articulation. Sur ce point, je pense avoir raison trop tôt, cette fusion me semblant difficilement évitable à moyen terme.

Sur le temps de travail dans la fonction publique, nous attendons avec impatience, madame la ministre, le rapport de M. Philippe Laurent, puisque vous aviez insisté auprès de moi pour que ne soient pas maintenus les dispositifs que nous avions adoptés.

Il me semble difficilement justifiable que certains fonctionnaires territoriaux, qui ne représentent pas la majorité des agents, bien entendu, puissent travailler moins de trente-cinq heures par semaine, alors que l’on demande des efforts au secteur privé, notamment dans le cadre du projet de loi El Khomri, qui fera l’objet de très longs débats…

De même, je continue de penser que l’introduction d’un ou de plusieurs jours de carence dans la fonction publique serait une mesure d’équité entre le public et le privé, comme l’a rappelé Mme Jacqueline Gourault lors de la commission mixte paritaire. Pensant ouvrir la voie à un compromis, Mme Gourault avait déposé un amendement prévoyant un jour de carence, mais nos collègues de l’Assemblée nationale ne l’ont pas entendu ainsi. Nous avons cédé, avant sans doute d’y revenir un peu plus tard…

Par ailleurs, la généralisation des primes de performance dans la fonction publique doit être examinée précisément et en dehors de considérations purement idéologiques.

Enfin, je regrette que la question de l’âge du départ à la retraite d’un fonctionnaire ne soit traitée que de manière marginale et pour répondre à un cas particulier que tout le monde a en tête. Je vous renvoie à l’article 27 du projet de loi.

J’appelle de mes vœux la poursuite du débat sur l’ensemble de ces perspectives, notamment lors de la discussion du projet de loi « égalité et citoyenneté », qui doit être prochainement examiné par le conseil des ministres. J’espère, madame la ministre, que nous pourrons avoir à cette occasion aussi un débat approfondi, de façon à faire avancer les choses.

En conclusion, la commission vous propose, mes chers collègues, d’adopter le présent texte, au regard des nombreux apports du Sénat que la commission mixte paritaire a retenus.

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, votre assemblée débat donc ce soir du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Ce texte a pour ambition de renforcer les valeurs que doivent incarner les agents publics au service de leurs concitoyens, tout en leur reconnaissant de nouveaux droits. Il conforte ainsi notre fonction publique, conformément à la politique menée par le Gouvernement depuis 2012.

À l’issue d’un important travail, les positions des deux chambres ont pu converger dans le cadre de la commission mixte paritaire réunie la semaine dernière.

Je souhaite profiter de ce débat pour rappeler le travail accompli par ma prédécesseur, Marylise Lebranchu, sur ce texte.

J’aimerais vous remercier particulièrement, monsieur le rapporteur Alain Vasselle, d’avoir su appréhender la portée de ce projet de loi et rechercher, dans le cadre de la commission mixte paritaire, les compromis qui ont permis d’aboutir au texte aujourd’hui soumis au Sénat. Certes, j’ai bien entendu, monsieur le rapporteur, que vous éprouviez quelques regrets et que vous nous donniez rendez-vous lors de l’examen de futurs textes…

Je tiens également à saluer Philippe Bas et Dominique Raimbourg, respectivement président et vice-président de la commission mixte paritaire, ainsi que la rapporteur de l’Assemblée nationale, Françoise Descamps-Crosnier.

Ce texte arrive donc « à bon port », à un moment tout à fait opportun puisqu’il vient actualiser et renforcer les droits et les obligations des fonctionnaires, sujet qui n’avait plus été abordé depuis une trentaine d’années et les quatre grandes lois de 1983, de 1984 et de 1986.

Ce projet de loi s’inscrit dans la continuité de ces textes fondateurs, en les modernisant et en les adaptant aux nouvelles attentes de la société, notamment en matière de transparence et d’exemplarité. Il reflète également le profond attachement du Gouvernement envers le statut de la fonction publique, l’unicité de ses principes fondateurs et le respect de la spécificité de ses trois versants.

Comme je l’ai rappelé devant les députés mardi soir, si ce texte est ambitieux, il est aussi juste, car il répond à une véritable attente tant des agents que des citoyens.

Je me réjouis qu’il puisse clarifier les principes qui guident l’action publique au quotidien. Pour la première fois, ces principes sont inscrits dans la loi : dignité, impartialité, intégrité, probité et neutralité. À ceux-là s’en ajoute un autre auquel je suis profondément attachée : le principe de laïcité, dont les contours sont ici précisément bornés.

Le fonctionnaire doit s’abstenir de manifester ses opinions religieuses dans l’exercice de ses fonctions, mais il doit aussi respecter la liberté de conscience et assurer l’égalité de traitement des usagers qu’il sert.

Ce projet de loi s’adresse à l’ensemble des agents publics dans une logique de cohérence, mais aussi de cohésion, une logique que vous avez réussi à restituer au travers des propositions que vous avez faites pour consolider le texte.

J’ajoute que ce texte vient prolonger et parachever la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, car il instaure, dans le même esprit, les nouvelles obligations déontologiques imparties à l’ensemble des agents publics, civils et militaires. Il renforce notablement les pouvoirs de la commission de déontologie, qui devient ainsi une sorte de vigie déontologique pour notre fonction publique.

L’introduction dans le statut général des fonctionnaires de la protection des « lanceurs d’alerte » s’inscrit également dans ce contexte. La disposition introduite par le Sénat visant à l’interdiction, pour un fonctionnaire employé comme dirigeant d’un organisme public et d’une entreprise privée, de toucher des indemnités autres que les indemnités de congés payés relève du souci de renforcer la déontologie de la fonction publique. Une situation récente nous a laissé à tous un goût amer…

Le devoir d’exemplarité des fonctionnaires, quel que soit leur grade ou leur échelon, commence par le fait de ne pas toucher des indemnités indécentes dans le cadre de leur activité. C’était l’un des points sur lequel le Sénat avait, avec raison, insisté lors des débats parlementaires.

Outre les obligations déontologiques, ce projet de loi comporte des mesures fortes pour améliorer la situation des contractuels et favoriser leur accès à un contrat à durée indéterminée ou à la titularisation, pour mieux organiser les mobilités des fonctionnaires qui souhaitent rejoindre le territoire ultramarin où ils ont leurs attaches – je sais combien cette dernière mesure est attendue –, pour donner aux fonctionnaires les mêmes droits qu’aux salariés en matière de congés pour maternité, pour adoption et de paternité, pour étendre les missions du Centre national de la fonction publique territoriale, en vue de faciliter le développement de l’apprentissage, avec la mise en œuvre d’un dispositif d’accompagnement personnalisé des étudiants pour préparer les concours de catégorie A.

Comme le souhaitait l’Assemblée nationale, le texte introduit également la prescription de l’action disciplinaire. Ainsi, aucune procédure disciplinaire ne pourra être engagée au-delà d’un délai de trois ans à compter du jour où l’administration a eu connaissance effective de la réalité, de la nature et de l’ampleur des faits passibles de sanction, le délai étant interrompu en cas de poursuites pénales.

Je rends hommage à la commission mixte paritaire, qui a su trouver la rédaction propre à fixer avec la plus grande clarté les contours de ce nouveau droit. Cet article instaure ainsi une liberté fondamentale pour les fonctionnaires, tout en préservant les intérêts du service public lorsqu’un agent a failli.

Autre avancée, les droits des agents et de leurs familles sont élargis avec le renforcement de la protection fonctionnelle. Malheureusement, les agents sont régulièrement les cibles de violences, et il est indispensable de leur manifester un soutien inconditionnel.

À travers eux, à travers parfois un membre de leur famille visé par les violences du seul fait de sa qualité de parent d’un agent public, c’est en réalité l’État ou la collectivité publique au sein de laquelle ils exercent leurs fonctions qui est visé. Ce sont eux qui sont en première ligne.

Je reviens tout juste d’un déplacement à Berlin, où j’ai eu le plaisir d’échanger avec mon homologue allemand, Thomas de Maizière, lors d’une conférence sur les violences à l’encontre des fonctionnaires. Nous constatons, dans nos deux pays, une hausse des violences à l’encontre des agents publics. Une étude menée en 2012 et en 2013 nous apprend que, en France, 43 % des agents publics se disent victimes de violences verbales ou physiques. Il nous fallait donc agir.

En matière de ressources humaines, le Sénat a appuyé le renforcement des centres de gestion de la fonction publique territoriale.

La loi prévoira désormais que ces structures peuvent assurer toute tâche administrative et des missions d’archivage, de numérisation, de conseil en organisation et de conseil juridique, à la demande des collectivités et de leurs établissements.

Enfin, cette loi modernise le dialogue social dans la fonction publique, par exemple en instaurant des obligations en matière de représentation équilibrée entre les femmes et les hommes au sein des instances professionnelles.

Telles sont les grandes lignes de ce texte de compromis auquel vous avez grandement contribué. C’est un texte juste et équilibré, qui rappelle constamment que de nouveaux droits supposent de nouveaux devoirs.

Je remercie la commission mixte paritaire d’avoir retiré certaines propositions qui ne me semblaient pas conformes à l’équilibre et à la justice nécessaires. Je pense notamment à l’instauration de trois jours de carence. Nous avons clairement une divergence sur ce point ; je n’ai pas besoin d’y revenir aujourd’hui.

Le Parlement va adopter un texte efficace pour moderniser la fonction publique, mais aussi pour la protéger. Dans un contexte où son utilité est sans cesse mise en question, notamment dans la presse, à l’heure où certaines personnalités politiques en appellent de manière à peine voilée à son démantèlement, je le redis avec force : les fonctionnaires, les agents publics ne sont pas des travailleurs comme les autres ; ils sont au service de la collectivité et sont les principaux garants de la bonne santé de notre société. Mieux que personne, ils incarnent l’intérêt général, et ce serait une grave erreur que de sous-estimer leur apport et leurs efforts au service de nos concitoyens.

Enfin, je profite de cette occasion pour rappeler les marques de confiance que le Gouvernement a déjà données aux agents de la fonction publique.

Je pense à la revalorisation des salaires des personnels de catégorie C, les plus bas de la fonction publique, en février 2014 et en janvier 2015. Nous mettons maintenant en œuvre le protocole sur les carrières et les rémunérations, le PPCR, dont la loi de finances pour 2016 a posé les grands principes et qui nous conduit à modifier quelque 500 textes d’ici à la fin de l’année. Nous serons au rendez-vous.

Enfin, je vous rappelle que le Gouvernement a décidé de revaloriser le point d’indice de la fonction publique, qui était gelé depuis juillet 2010. Il augmentera de 0, 6 % au 1er juillet 2016 et de 0, 6 % au 1er février 2017, ce qui représente une hausse de 1, 2 % en année pleine.

Toutes ces mesures constituent un signal fort de reconnaissance du travail des agents publics. Elles marquent l’intérêt que nous portons tous, je n’en doute pas, au service public, dans un contexte budgétaire difficile.

Dans la continuité de ces réalisations, permettez-moi d’évoquer devant vous les perspectives que je souhaite tracer pour la fonction publique de demain, celle du XXIe siècle.

Mon approche se fonde sur trois grandes pistes de réflexion : tout d’abord – cela fait écho au présent texte –, la réaffirmation de la laïcité comme condition d’un vivre ensemble apaisé ; ensuite, l’innovation, qui doit permettre à la fonction publique de mieux s’adapter à l’évolution des attentes de nos concitoyens ; enfin, l’engagement des jeunes au service de l’État, qui constitue à mes yeux une nécessité dans le difficile contexte actuel.

Pour cela, nous aurons besoin d’une fonction publique qui se modernise et s’adapte en permanence, d’une fonction publique ouverte à la diversité des talents de notre pays, exemplaire dans la gestion de ses ressources humaines et dans le comportement de ses agents et, bien sûr, transparente.

Tel est le sens du texte qui vous est soumis aujourd’hui, tel est le sens de mon engagement au service de la fonction publique, de ses agents et des citoyens qu’elle sert au quotidien.

La parole est à Mme Catherine Di Folco.

Monsieur le président, madame la ministre, chers collègues, je tiens tout d’abord à remercier notre rapporteur, Alain Vasselle, de l’excellent travail accompli lors de l’examen de ce texte, ainsi que dans le cadre de la commission mixte paritaire avec Mme Descamps-Crosnier, rapporteur pour l’Assemblée nationale. Il est heureux que cette commission mixte paritaire ait abouti à une conclusion positive pour cette deux-cent-treizième modification du statut général des fonctionnaires…

Ce texte comporte de nombreuses avancées, énumérées par Mme la ministre, et mon groupe est satisfait que beaucoup d’éléments apportés par la Haute Assemblée aient été définitivement retenus. Je me permettrai d’en rappeler quelques-uns, à la suite de M. le rapporteur.

Ainsi, tout le volet concernant le statut des militaires que nous avions ajouté figure dans le texte issu de la commission mixte paritaire.

Par ailleurs, en cas de conflit d’intérêts, le supérieur hiérarchique pourra s’autosaisir et demander de lui-même au fonctionnaire concerné de se décharger du dossier.

Les dispositions propres à la déontologie du Conseil d’État ont été harmonisées avec celles qui ont été adoptées par le Sénat pour les magistrats, en matière de déclaration d’intérêts et d’entretien déontologique. Les déclarations de patrimoine du vice-président et des présidents de section du Conseil d’État ont également fait l’objet d’une harmonisation, en se référant au droit commun établi par la loi de 2013. Enfin, les modifications apportées pour les magistrats administratifs vaudront également pour les magistrats financiers.

La situation patrimoniale des fonctionnaires concernés par l’obligation de déclaration devra être communiquée dans les deux mois qui suivent la nomination plutôt que d’être demandée à tous les candidats.

La possibilité, pour les fonctionnaires de La Poste, d’être intégrés dans les trois fonctions publiques a été prorogée jusqu’au 31 décembre 2020.

Les sanctions disciplinaires de un à trois jours d’exclusion temporaire sont maintenues dans le premier groupe. La présidence du conseil de discipline par un magistrat de l’ordre administratif, garant de l’indépendance des avis rendus, est maintenue, les autorités territoriales ne pouvant être juge et partie.

La rémunération des fonctionnaires momentanément privés d’emploi, les FMPE, sera dégressive à partir de la troisième année, la prise en charge de ces agents étant particulièrement coûteuse pour les collectivités dont ils sont issus – plusieurs centaines de milliers d’euros – et le dispositif en vigueur n’étant pas véritablement incitatif au retour à l’emploi. Ainsi, au niveau national, plusieurs centaines d’agents se trouvent en situation de FMPE depuis de nombreuses années. Je peux en témoigner, puisque le centre de gestion de mon département compte une personne en position de FMPE depuis plus de vingt ans !

Des agents de catégorie C pourront être recrutés sans concours pour le grade de base. La mise en place obligatoire de commissions de sélection aurait allongé les délais de recrutement et entraîné un coût non négligeable pour les collectivités territoriales, notamment les plus petites. Comme l’a dit M. le rapporteur, il faut faire confiance aux élus locaux, et leur laisser un peu de latitude pour recruter rapidement lorsque des postes sont vacants.

Le recrutement sur titres sera possible dans la fonction publique territoriale pour les filières sociale, médico-sociale et médico-technique, qui recouvrent des métiers en tension. En revanche, j’émets des réserves sur l’obligation d’un entretien ajoutée par la commission mixte paritaire, car elle risque de poser des difficultés, déjà identifiées depuis plusieurs années pour le concours interne de recrutement des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles, les ATSEM. Il conviendra de suivre de près le déroulement des prochains concours et d’en tirer les éventuelles conséquences.

Le recours à l’intérim dans la fonction publique d’État et la fonction publique territoriale est maintenu, car il est complémentaire de l’action des centres de gestion, qui ne disposent pas tous d’un service de remplacement suffisamment étoffé pour couvrir tous les besoins, notamment pour des missions très spécifiques.

Certaines missions des centres de gestion de la fonction publique territoriale sont mutualisées au niveau régional, notamment la gestion de l’observatoire régional de l’emploi, qui est le prolongement naturel de leur mission « emploi », et la gestion des agents de catégorie B, à l’instar de celle des agents de catégorie A. Cette mutualisation permettra d’assurer une homogénéité des pratiques de gestion des agents au sein de plusieurs départements, ainsi que des économies d’échelle.

En outre, les missions obligatoires des centres de gestion sont renforcées : il en va ainsi de la mission de référent déontologue intégrant le socle commun de compétences et du secrétariat des commissions consultatives paritaires.

Enfin, l’élargissement des missions facultatives des centres de gestion est entériné : les tâches administratives, les missions d’archivage, de numérisation, de conseil en organisation et de conseil juridique, qui profitent notamment aux petites et moyennes collectivités, ainsi qu’aux intercommunalités nouvellement créées, et ce à des coûts très modérés, car ces missions sont mutualisées à un échelon au moins départemental.

Cependant, je tiens à rappeler quelques mesures que nous avions proposées, qui n’ont pas été retenues et auxquelles nous tenons particulièrement.

Premièrement, j’évoquerai le devoir de réserve, un agent public étant tenu de s’exprimer avec tact et retenue. Ce principe est reconnu par la jurisprudence depuis 1935 et chacun s’accorde à dire que, de fait, cette obligation est applicable aux fonctionnaires – cela a encore été rappelé lors de la réunion de la commission mixte paritaire. Je ne comprends donc pas ces réticences à inscrire formellement ce principe dans le statut. En tant que présidente de nombreux jurys de concours, je ne manquerai pas de rappeler son existence aux candidats à l’entrée dans la fonction publique territoriale.

Deuxièmement, la suppression d’un dispositif de dérogation aux 35 heures dans la fonction publique n’a pas été maintenue.

La hausse du temps de travail dans la fonction publique est un levier d’action essentiel dans un contexte de tension des finances publiques, comme l’a souligné la Cour des comptes dans divers rapports depuis 2013. Quelque 1 550 collectivités territoriales ont recours à cette dérogation. Remédier à cette situation permettrait de dégager d’importantes économies. En effet, si douze agents d’une collectivité passaient de 32 heures à 35 heures hebdomadaires, un équivalent temps plein serait libéré chaque année. Nous serons donc nous aussi particulièrement attentifs aux conclusions du rapport de M. Philippe Laurent sur le temps de travail dans la fonction publique, qui devrait être publié incessamment.

Troisièmement, je reviendrai sur la question des jours de carence. Devant l’augmentation ininterrompue de l’absentéisme dans la fonction publique, le jour de carence entré en vigueur le 1er janvier 2012 avait fait baisser les arrêts courts de façon très significative. Le nombre des arrêts maladie d’une journée avait chuté de plus de 43 % entre 2011 et 2012 dans les collectivités locales, permettant une économie de 164 millions d’euros en 2012 pour les trois fonctions publiques.

À l’heure où chacun doit contribuer à l’effort de redressement des finances publiques et où la fonction publique est régulièrement mise en cause du fait d’avantages supposés, ce type d’écart par rapport au régime général peine à trouver sa justification. Nous ne manquerons pas de proposer de nouveau d’introduire ce dispositif à la faveur de l’examen d’un prochain texte de loi.

Saluant une nouvelle fois l’excellent travail des deux rapporteurs et de la commission mixte paritaire, le groupe Les Républicains votera le texte issu des travaux de celle-ci.

La parole est à M. Christian Favier.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le statut des fonctionnaires, qui concerne directement 5 millions d’agents et, plus largement, leurs familles, mais aussi l’ensemble de la population, méritait mieux qu’un débat raccourci par la procédure accélérée et que cet accord en commission mixte paritaire entre les parlementaires de droite et ceux soutenant le Gouvernement.

Nous savons tous que les nombreuses préoccupations des fonctionnaires trouvent finalement peu d’écho dans ce projet de loi. Les sénatrices et sénateurs communistes républicains et citoyens regrettent que si peu de chose ait réellement bougé pendant cette mandature.

Ce projet de loi rectifié, présenté par le Gouvernement en avril 2015, comportait vingt-cinq articles, au lieu des cinquante-neuf initialement prévus dans le texte déposé en juillet 2013. Il était recentré sur le renforcement de la déontologie des agents publics, les autres dispositions figurant initialement dans le projet de loi étant renvoyées à des ordonnances.

L’Assemblée nationale en a décidé autrement. Elle a refusé ce renvoi aux ordonnances, introduisant cinquante-quatre articles supplémentaires. Ensuite, la majorité sénatoriale de droite a apporté au texte de substantielles modifications.

En ouverture de nos débats, j’avais souligné que ce texte contenait de nombreuses dispositions positives, utiles dans le cadre de la lutte contre les conflits d’intérêts ou concernant la titularisation et la « CDIsation » d’agents contractuels au statut incertain. D’autres dispositions, utiles également, élargissaient les dispositifs prévus en matière de mobilité des fonctionnaires ou apportaient de nouvelles garanties statutaires dans certaines circonstances.

Aujourd’hui, je ne retire rien de ce que j’avais dit alors, d’autant que, dans le même temps, j’avais insisté sur le manque d’ambition globale de ce projet de loi et exprimé notre désaccord sur certaines dispositions, en particulier dans le domaine disciplinaire. Nous refusons en effet que tout agent de la fonction publique puisse dorénavant être sanctionné de trois jours de mise à pied sans recours obligatoire au conseil de discipline.

Nous avions aussi déploré la trop grande timidité des mesures annoncées, en particulier dans le domaine de la lutte contre la précarité. Bref, nous regrettions le décalage entre les dispositions contenues dans le texte et les attentes légitimes des agents publics. J’avais enfin réaffirmé le besoin de soutenir les garanties statutaires comme vecteurs de développement des services publics dans notre pays.

C’est pourquoi j’avais aussi fait état de mon désaccord avec bon nombre d’amendements retenus par notre commission des lois et de ma crainte de voir, au cours de nos débats, d’autres amendements venus de la droite de notre hémicycle fragiliser la situation des fonctionnaires. Nos craintes se sont malheureusement avérées fondées.

Ainsi, profitant de ce texte, la droite sénatoriale a institué l’obligation de réserve pour tous les fonctionnaires, trois jours de carence en cas d’arrêt maladie, l’élargissement des recrutements en CDD, le renforcement de l’individualisation des salaires… Dans ces conditions, il nous était impossible de soutenir ce texte.

C’est donc avec intérêt que nous notons les inflexions apportées en commission mixte paritaire, en particulier la suppression de certaines des dispositions adoptées par le Sénat.

Malheureusement, d’autres mesures négatives demeurent dans le texte qui nous est soumis. Elles s’ajoutent aux faiblesses, aux désaccords que nous avions soulignés et aux lacunes que nous avions déplorées. Le risque d’installation d’une fonction publique low cost prend corps peu à peu, en particulier pour ses deux versants territorial et hospitalier.

Ce glissement vers des garanties amoindries, vers des emplois hors statut ouvre la voie à d’autres mesures aujourd’hui préconisées par certains partis, et même par un ancien Président de la République qui n’hésite plus à envisager une diminution drastique du nombre de fonctionnaires – il parle de supprimer 300 000 postes ! –, voire la fin de la fonction publique territoriale.

Aussi ne pouvons-nous que regretter le rejet des amendements présentés par notre groupe qui auraient permis à bon nombre d’agents à statut précaire d’être intégrés dans la fonction publique et à de nombreux fonctionnaires de disposer enfin de la plénitude de leurs droits et de leurs garanties statutaires dans diverses autorités administratives.

Par ailleurs, nous restons persuadés qu’il eût été utile à la démocratie sociale d’élargir le droit de grève à certaines catégories de fonctionnaires qui en sont aujourd’hui privées, en particulier au sein de l’administration pénitentiaire, et de renforcer les libertés syndicales en faveur du développement d’un dialogue constructif, lequel fait souvent défaut au sein de la fonction publique.

En outre, nous regrettons, madame la ministre, que le Gouvernement n’ait pas saisi l’occasion de l’examen de ce texte pour revenir sur ce qu’il est convenu d’appeler « l’amendement Lamassoure ». Nous aurions en effet souhaité que la retenue d’un trentième du salaire en cas d’absence, quelle que soit la durée de celle-ci dès lors qu’elle est inférieure à un jour, soit supprimée, conformément à la demande du Comité européen des droits sociaux, car cette disposition est contraire à l’article 6, paragraphe 4, de la Charte sociale européenne, qui garantit le droit de grève.

Tel qu’il se présente aujourd’hui, ce texte est plus proche d’une loi relative à diverses mesures portant sur les droits et obligations des fonctionnaires que d’une loi ambitieuse fondant ou refondant un engagement politique fort en faveur d’une fonction publique démocratisée, ouverte et dynamique, au service de l’intérêt général.

Dans ces conditions et compte tenu de nos remarques, regrets et désaccords, mais aussi de notre soutien à de nombreuses mesures contenues dans ce texte, nous nous abstiendrons sur ce projet de loi, dans sa rédaction issue des conclusions de la commission mixte paritaire.

La parole est à Mme Françoise Laborde.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, bien que son fonctionnement tende à s’en rapprocher parfois, l’État ne peut être appréhendé comme une entreprise et ne doit pas l’être.

La recherche de l’intérêt général implique la mise en place d’une administration agissant conformément au droit, mais aussi respectueuse des principes déontologiques qui garantissent son indépendance à l’égard des intérêts particuliers. Nous avons besoin d’un État juste et efficace ; nous avons donc besoin d’une administration compétente et intelligente, sans quoi l’autorité de l’État, si indispensable, ne sera plus qu’une idée abstraite.

Il convient donc d’assurer un traitement honnête à ceux qui servent l’État et qui ont choisi de faire vivre le service public. À ce titre, nous vous félicitons, madame la ministre, pour la revalorisation du point d’indice, qui n’avait pas évolué depuis 2010. Nous savons la part qui vous revient dans cette décision.

Bien sûr, nous approuvons les dispositions du projet de loi qui vont dans le sens d’une amélioration des droits des fonctionnaires, telles que le renforcement de la protection fonctionnelle et la prescription de l’action disciplinaire, ou encore celles qui viennent atténuer la précarité de la situation des agents contractuels, comme la prolongation du plan de titularisation « Sauvadet » ou la généralisation du primo-recrutement en CDI.

En ce qui concerne le cumul d’activités, les nouvelles restrictions sont bienvenues, en particulier celle qui interdit au fonctionnaire de procéder à des consultations et de plaider en justice dans les litiges lorsque la prestation s’exerce au profit d’une personne publique relevant du secteur concurrentiel.

J’en viens aux dispositions qui nous préoccupent, en particulier la transposition aux fonctionnaires des obligations déclaratives prévues par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique pour les responsables politiques.

Deux questions centrales se posent : la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique dispose-t-elle de moyens suffisants pour accomplir ses missions ? Est-elle en mesure de statuer dans les délais impartis par la loi, sachant que ce n’est actuellement pas le cas pour les élus ?

Je rappelle que nous avions déposé un amendement visant à ce que toute décision intervenant après les délais soit réputée favorable au déclarant. Il a été rejeté, et je déplore que le fonctionnement de la Haute Autorité ne soit pas plus encadré.

En effet, déjà encombrée par les déclarations des personnes relevant de la loi de 2013, la Haute Autorité risque de se retrouver submergée par les 20 000 nouvelles déclarations d’intérêts et les 4 000 déclarations patrimoniales. Comment gérera-t-elle cette charge de travail supplémentaire, alors qu’elle peine à examiner la situation de sénateurs élus en 2014 ? Certains attendent encore de ses nouvelles…

L’intégration de la commission de déontologie à la Haute Autorité n’aurait pas été pertinente et cohérente, la présence de personnes issues de la fonction publique concernée étant essentielle pour être en mesure de juger de la situation personnelle du fonctionnaire en cas de cumul d’activités ou de départ vers le privé. Nous approuvons donc ce retrait.

À la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire, il apparaît qu’il s’agit bien d’un texte de compromis, qui comporte, selon nous, une sérieuse lacune.

Par le biais d’un amendement de nos collègues Collombat, Portelli et Mézard adopté dans cet hémicycle, nous avions introduit l’obligation, pour la Haute Autorité, de motiver ses décisions, ainsi que la mise en place de voies de recours devant le Conseil d’État.

Il serait en effet équitable de faire connaître aux déclarants les raisons qui leur ont valu une décision défavorable, tout comme il serait plus démocratique de leur offrir expressément des voies de recours face à une instance toute-puissante. Nous comprenons assez mal que, sous prétexte d’une absence de recul sur l’application de la loi du 11 octobre 2013, nous ne puissions dès à présent œuvrer en ce sens. Nous étendons pourtant les obligations déclaratives de cette loi à un grand nombre de fonctionnaires sans avoir préalablement évalué son application…

Ce projet de loi, déposé au Parlement en juillet 2013, sera-t-il à la hauteur des ambitions affichées ? Que veulent nos concitoyens ? Que la loi soit la même pour tous et que le code pénal s’applique à ceux qui incarnent l’État lorsqu’ils ont commis des infractions.

Les dispositions de ce texte seront-elles suffisantes pour guérir les « maladies » dont souffrent certains fonctionnaires, diagnostiquées par le vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Marc Sauvé, lors d’un colloque qui s’est tenu en novembre dernier ? Parmi celles-ci, on peut relever la « schizophrénie existentielle », qui conduit à énoncer de grands principes sans chercher à les mettre en œuvre concrètement ni à les appliquer soi-même, et la « maladie de la rivalité et de la vanité », où la recherche des avantages personnels l’emporte sur le service du bien commun.

Cependant, ne cédons pas, mes chers collègues, à la suspicion généralisée ! La majorité des fonctionnaires ont parfaitement conscience de l’importance de leur mission au service de l’État et de nos concitoyens ; celle-ci impose des exigences fortes à chacun d’entre eux et le respect de règles de droit identiques pour tous.

La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, au nom du groupe socialiste et républicain, je me félicite de l’accord obtenu en commission mixte paritaire, le 29 mars dernier, sur le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Députés et sénateurs sont parvenus à un accord sur ce texte important pour les 5, 4 millions d’agents publics des trois versants de la fonction publique. Il vient conforter et moderniser le statut de notre fonction publique, plus de trente ans après la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

Les avancées les plus importantes ont été préservées dans le texte de la CMP, les dispositions les plus sensibles ayant été retirées d’un commun accord ou retravaillées conjointement, grâce aux efforts des deux rapporteurs, Françoise Descamps-Crosnier et Alain Vasselle, que je remercie vivement de leur implication.

Le groupe socialiste et républicain, par l’intermédiaire de notre collègue René Vandierendonck, qui ne pouvait malheureusement être parmi nous aujourd’hui, avait défendu un certain nombre de mesures et d’amendements, qui figurent pour l’essentiel dans le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire.

Tout d’abord, au travers de son titre Ier, le projet de loi permet l’émergence d’une nouvelle culture de la déontologie pour les fonctionnaires, grâce à des mesures structurantes devant guider leur action.

Il s’agit, au premier chef, de l’inscription dans la loi des grands principes de la fonction publique, qui étaient jusqu’à présent seulement encadrés par la jurisprudence. Pour la première fois, des valeurs qui fondent la spécificité même de l’action des agents publics sont consacrées dans la loi : dignité, impartialité, intégrité, probité, neutralité, laïcité.

Le projet de loi intègre également différents outils dédiés permettant d’appliquer ces principes : mesures préventives des risques de conflits d’intérêts, s’inscrivant dans la ligne de la loi sur la transparence de la vie publique ; accroissement des prérogatives de la commission de déontologie, notamment par le renforcement du contrôle des départs des fonctionnaires vers le privé et des cumuls d’activités des fonctionnaires ; protection des lanceurs d’alerte et création de référents déontologues.

Le groupe socialiste et républicain est très satisfait de la création d’un droit à un conseil déontologique pour tout agent public, tout comme de la faculté, pour les centres de gestion, de proposer, dans le cadre de leurs missions facultatives, une assistance juridique à cette fonction de référent déontologue. L’introduction de cette disposition résulte de l’adoption d’un amendement que notre groupe avait présenté lors de l’examen du texte au Sénat.

La déontologie est loin d’être le seul objet du projet de loi, dont la portée est bien plus large.

Le texte est également source de droits et de garanties nouveaux pour les agents publics. Je pense notamment à l’extension de la protection fonctionnelle des agents, aux mesures facilitant leurs évolutions de carrière et leur mobilité, au renforcement de l’égalité entre hommes et femmes, ou encore à la résorption de la précarité dans la fonction publique.

Je souhaite revenir sur quatre de ces mesures, qui avaient donné lieu à débat dans notre hémicycle lors de l’examen du texte.

Sur la question des « reçus-collés », la commission mixte paritaire est parvenue à un compromis. Si l’allongement de la durée de validité de la liste d’aptitude à quatre ans est entériné, les candidats devront informer chaque année par écrit le centre de gestion sur leur situation à partir de la deuxième année.

Tout à fait !

En outre, les centres de gestion devront assurer un suivi de ces agents.

Le plan de titularisation prévu dans la loi Sauvadet sur les contractuels sera prolongé jusqu’en 2018, et non jusqu’en 2020 comme l’avait proposé le Sénat. Ce délai apparaît comme un bon ajustement au vu du bilan de la mise en œuvre de cette loi. Par ailleurs, il nous semble important de maintenir l’objectif de réduction de la précarité dans la fonction publique à un horizon raisonnable.

Sur les sanctions disciplinaires, les conceptions de l’Assemblée nationale et du Sénat divergeaient, et les rapporteurs se sont accordés pour maintenir le droit en vigueur. Ainsi, l’exclusion temporaire de trois jours demeure une sanction du premier groupe dans la fonction publique territoriale, comme nous l’appelions de nos vœux. En outre, la présidence des conseils de discipline par un juge administratif est maintenue.

Enfin, la CMP a supprimé la disposition ajoutée par le Sénat sur les trois jours de carence dans les trois fonctions publiques en cas d’arrêt maladie, mesure à laquelle notre groupe était unanimement opposé.

Hélas ! On en paiera le prix !

En conclusion, ce projet de loi, sans doute le seul de la législature à porter exclusivement sur la fonction publique, est véritablement un texte de confiance envers les fonctionnaires, qui agissent au quotidien au service de l’intérêt général.

Il vient accompagner des mesures prises par le Gouvernement qui étaient très attendues par les agents publics, au premier rang desquelles figurent la revalorisation des salaires des catégories C décidée en 2014 et en 2015, ainsi que celle du point d’indice de la fonction publique, qui était gelé depuis juillet 2010.

Ce n’est pas dans le texte ! Toutes les occasions sont bonnes pour en parler…

Le texte de la commission mixte paritaire a été adopté par l’Assemblée nationale hier, grâce à l’ensemble des voix de gauche. Je suis certain qu’il en ira de même au Sénat aujourd’hui.

En tout état de cause, le groupe socialiste et républicain votera ce projet de loi.

La parole est à M. Yves Détraigne.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous devons avant toute chose nous féliciter d’avoir trouvé un compromis sur un texte important pour l’ensemble des agents des fonctions publiques d’État, territoriale et hospitalière.

Je veux souligner ici la qualité du travail de notre rapporteur, Alain Vasselle, qui a si bien su faire entendre la voix du Sénat que le texte de la CMP est très proche de celui que souhaitait notre institution.

Merci !

C’est principalement la volonté de moderniser le statut de la fonction publique en vue de mieux concilier les droits et obligations des fonctionnaires avec les impératifs des employeurs publics qui a guidé nos échanges.

En première lecture, ma collègue Jacqueline Gourault s’était engagée, au nom du groupe UDI-UC, en faveur de plusieurs évolutions du texte, sur lesquelles je voudrais revenir.

Tout d’abord, concernant les règles d’accès à la fonction publique, elle avait rappelé son attachement au concours comme principale voie d’accès aux emplois publics. Pour autant, cette règle ne doit pas empêcher l’existence de contrats plus souples répondant à des besoins particuliers ou momentanés des différents employeurs publics. Cette souplesse se retrouve dans le texte proposé par la commission mixte paritaire. Celle-ci a en effet maintenu la possibilité de recourir à l’intérim dans la fonction publique territoriale, comme le souhaitait le Sénat.

La CMP a par ailleurs maintenu la suppression des comités de sélection pour les agents de catégorie C, dont l’instauration complexifiait fortement la procédure de recrutement. Là encore, le Sénat s’était opposé à cette proposition.

Ma collègue Jacqueline Gourault avait également déposé un amendement ayant pour objet de proposer une nouvelle rédaction de l’article 16 du projet de loi relatif au recours par certains établissements publics à des personnels de droit privé, par dérogation au principe de l’emploi titulaire.

L’article initial fragilisait l’équilibre qui avait été trouvé entre agents relevant du droit public et agents de droit privé au bénéfice des usagers d’établissements comme le Centre national de la propriété forestière ou les monuments nationaux, tels les petits châteaux, dont la fréquentation fluctuante durant l’année impose qu’une seule et même personne puisse à la fois vendre des tickets d’accès – mission normalement dévolue à un agent public – et assurer la visite et l’entretien des lieux.

La nouvelle rédaction de l’article ouvre cette dérogation aux établissements publics qui requièrent des qualifications professionnelles particulières, indispensables à l’exercice de leurs missions spécifiques ou locales, et non dévolues à des corps de fonctionnaires.

Mme Descamps-Crosnier, rapporteur du texte à l’Assemblée nationale, ayant assuré que le caractère spécifique ou local de certaines missions était bien pris en compte par l’actuelle rédaction, cet amendement a été retiré.

Concernant ensuite la discipline, sujet qui est au cœur de ce projet de loi, la commission mixte paritaire est tombée d’accord sur la suppression des articles 13 et 13 bis.

L’article 13 visait à uniformiser l’échelle des sanctions disciplinaires entre les trois fonctions publiques. Nous avions souligné l’importance, notamment pour les collectivités territoriales, du maintien de la sanction d’exclusion de un à trois jours au sein du premier groupe, donc de l’application du droit en vigueur, alors que l’uniformisation consistait, dans la version du Gouvernement, en un passage de cette sanction dans le deuxième groupe, imposant la réunion d’un conseil de discipline. Cette obligation aurait rendu cette sanction quasiment inopérante, sachant la lourdeur de ces instances.

L’Assemblée nationale et le Sénat s’étaient presque accordés pour que cette sanction intègre le premier groupe dans les trois fonctions publiques, notre rapporteur ayant d’ailleurs essayé de trouver une solution intermédiaire, que je qualifierai de « diplomatique », en prévoyant malgré tout la réunion d’un conseil de discipline. Il a finalement été décidé de revenir au droit en vigueur, tout comme pour l’article 13 bis, qui supprimait la présidence du conseil de discipline par un magistrat de l’ordre administratif.

Nous le savons tous, ces discussions récurrentes sur la fonction publique suscitent souvent de fortes réactions dans notre pays. On l’oppose régulièrement au monde de l’entreprise, en mettant en doute sa capacité à évoluer.

Je refuse cette conception, connaissant la qualité de nos agents, qu’ils soient fonctionnaires territoriaux, d’État ou hospitaliers, et leur capacité à accompagner la modernisation des institutions, collectivités, ministères ou établissements et entreprises publics dans lesquels ils travaillent.

Nous devons cependant nous assurer de l’équité entre les agents publics et les salariés du secteur privé. Je veux ici parler, principalement, de l’application de trois jours de carence aux fonctionnaires en cas d’arrêt maladie. Il est vrai que cette volonté d’équilibrer les règles entre fonction publique et salariat privé doit être précisée, sachant notamment que près des deux tiers des salariés du secteur privé bénéficient d’une prise en charge des jours de carence par leur complémentaire santé.

C’est pourquoi ma collègue Jacqueline Gourault a proposé à la commission mixte paritaire l’instauration d’un seul jour de carence, ce qui constituerait, selon moi, une contribution nécessaire au redressement des finances publiques et au bon fonctionnement des services publics, entravé par un absentéisme parfois injustifié.

C’était un amendement de sagesse !

M. Yves Détraigne. Un amendement sénatorial, en somme…

La commission mixte paritaire a considéré que cette disposition méritait de nouvelles discussions, que nous pourrons avoir lors de l’examen des articles du projet de loi « égalité et citoyenneté » qui concerneront la fonction publique.

Nous aurons également, j’en suis sûr, l’occasion d’en reparler dans le cadre des discussions sur les conclusions du rapport de Philippe Laurent sur le temps de travail dans la fonction publique, qui devrait paraître très prochainement.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, ce texte constitue un outil bienvenu pour la modernisation de notre fonction publique. C’est pourquoi le groupe UDI-UC le votera, dans sa version issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Pour autant, il ne s’agit bien entendu pas d’une fin en soi. La fonction publique devra continuer d’évoluer et de s’adapter aux enjeux d’un monde qui, lui, ne cesse de changer. Cette évolution passera par des réformes ambitieuses, mais surtout bien préparées, concertées et expliquées.

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l'article 42, alinéa 12, du règlement, le Sénat, lorsqu'il examine après l'Assemblée nationale le texte élaboré par la commission mixte paritaire, se prononce par un seul vote sur l'ensemble du texte en ne retenant que les amendements présentés ou acceptés par le Gouvernement.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :