Séance en hémicycle du 26 novembre 2008 à 15h20

La séance est reprise.

Nous poursuivons la discussion des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2009, adopté par l’assemblée nationale.

Dans la discussion des articles relatifs aux recettes des collectivités territoriales, nous en sommes parvenus à l’article 16.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° I-193, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

I. - L'article L. 3334-2 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2009, le montant de la dotation est majoré d'un montant de 300 millions d'euros. »

II. - La perte de recettes pour l'État découlant du I ci-dessus sont compensées à due concurrence par un relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Bernard Vera.

Le transfert de 50 000 personnels TOS et des DDE vers les départements et les régions va contribuer pour près de la moitié à la hausse sensible des frais de personnel des collectivités locales, lesquels, avec une augmentation de 8, 1 %, s’élèveront à 52 milliards d’euros.

Voilà comment un responsable de Dexia commente, dans une note de conjoncture récente, la situation des collectivités locales. La charge financière considérable qui leur incombe n’est donc pas compensée à sa juste mesure.

Lors de la discussion du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, nous nous sommes fermement opposés à ces transferts de personnels en direction de nos départements, qui ne sont, en fait, qu’une façon déguisée pour l’État de se décharger sur les collectivités locales.

Nous avons alerté, dès le départ, sur tous les problèmes qui allaient surgir et, depuis l’adoption de la loi Raffarin, tout confirme aujourd’hui que les problèmes se posent chaque année avec une acuité de plus en plus grande.

L’article 16 de ce projet de loi de finances a pour objet de trouver des financements pour les départements. Une fois encore, la solution retenue est celle du partage du produit de la TIPP, la taxe intérieure sur les produits pétroliers. En fait, par ce biais, vous souhaitez faire financer ces transferts de charges aux départements par les citoyens, qui sont contraints de se chauffer et de se déplacer.

Or, dans le même temps, Total annonce des profits très importants pour l’année 2008 : son bénéfice net, qui s’élève à 4, 1 milliards d’euros, a progressé de 35 % au troisième trimestre. Depuis le début de l’année, il est même de 11 milliards d’euros !

Nous ne pouvons accepter une telle conception de la fiscalité qui transfère vers la majorité des ménages l’essentiel du poids de la fiscalité, dédouanant ainsi les contribuables aisés et les entreprises.

La TIPP est un impôt injuste, qui frappe les salariés obligés de prendre leur voiture pour aller travailler et les ménages, notamment les plus modestes, qui sont le plus durement touchés.

Aussi pensons-nous que ces dépenses de fonctionnement devraient ressortir à la dotation globale de fonctionnement. La DGF jouerait alors pleinement son rôle, de façon pérenne, et répondrait, de surcroît, à des règles d’évolution qui en garantissent le pouvoir d’achat, eu égard aux charges transférées.

L'amendement n° I-255, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Remplacer le 1° du II de cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

1° Au début de la première phrase du cinquième alinéa, les mots : « À compter de 2008 » sont remplacés par les mots : « À compter de 2009 » ;

1° bis Dans la seconde phrase du même alinéa, le montant : « 0, 456 euro » est remplacé par le montant : « 1, 476 euro » et le montant : « 0, 323 euro » est remplacé par le montant : « 1, 045 euro » ;

II. - Rédiger comme suit le tableau constituant le dernier alinéa du 3° du II de cet article :

Département

AIN

AISNE

ALLIER

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

HAUTES-ALPES

ALPES-MARITIMES

ARDÈCHE

ARDENNES

ARIÈGE

AUBE

AUDE

AVEYRON

BOUCHES-DU-RHÔNE

CALVADOS

CANTAL

CHARENTE

CHARENTE-MARITIME

CHER

CORRÈZE

CORSE-DU-SUD

HAUTE-CORSE

CÔTE-D’OR

CÔTES-D’ARMOR

CREUSE

DORDOGNE

DOUBS

DROME

EURE

EURE-ET-LOIR

FINISTÈRE

GARD

HAUTE-GARONNE

GERS

GIRONDE

HÉRAULT

ILLE-ET-VILAINE

INDRE

INDRE-ET-LOIRE

ISÈRE

JURA

LANDES

LOIR-ET-CHER

LOIRE

HAUTE-LOIRE

LOIRE-ATLANTIQUE

LOIRET

LOT

LOT-ET-GARONNE

LOZÈRE

MAINE-ET-LOIRE

MANCHE

MARNE

HAUTE-MARNE

MAYENNE

MEURTHE-ET-MOSELLE

MEUSE

MORBIHAN

MOSELLE

NIÈVRE

NORD

OISE

ORNE

PAS-DE-CALAIS

PUY-DE-DÔME

PYRÉNÉES-ATLANTIQUES

HAUTES-PYRÉNÉES

PYRÉNÉES-ORIENTALES

BAS-RHIN

HAUT-RHIN

RHÔNE

HAUTE-SAÔNE

SAÔNE-ET-LOIRE

SARTHE

SAVOIE

HAUTE-SAVOIE

PARIS

SEINE-MARITIME

SEINE-ET-MARNE

YVELINES

DEUX-SÈVRES

SOMME

TARN

TARN-ET-GARONNE

VAR

VAUCLUSE

VENDÉE

VIENNE

HAUTE-VIENNE

VOSGES

YONNE

TERRITOIRE-DE-BELFORT

ESSONNE

HAUTS-DE-SEINE

SEINE-SAINT-DENIS

VAL-DE-MARNE

VAL-D'OISE

GUADELOUPE

MARTINIQUE

GUYANE

RÉUNION

TOTAL

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Cet amendement vise à majorer la compensation financière versée à hauteur de 122, 1 millions d’euros sous forme de fiscalité aux départements au titre des transferts de compétences prévus par la loi relative aux libertés et responsabilités locales.

Ainsi, nous prenons en compte certains ajustements à hauteur de 49, 9 millions d’euros, au titre des transferts de compétences intervenus jusqu’en 2008, et, principalement, des transferts de personnels du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, le MEEDDAT, et des personnels TOS du ministère de l'éducation nationale. Afin d’assurer un versement complémentaire cette année, cet ajustement donnera également lieu à un amendement dans le projet de loi de finances rectificative pour 2008.

Cet amendement vise également à tenir compte de plusieurs ajustements sur les transferts prévus depuis le dépôt du projet de loi de finances pour 2009 à l'Assemblée nationale et intervenant, à compter de 2009, pour un montant de 72, 2 millions d’euros.

Il s’agit principalement de la compensation due au titre des transferts de personnels en raison de l'exercice tardif du droit d'option des agents, pour un montant de 50, 5 millions d’euros ; de la compensation du transfert des personnels des services déconcentrés du MEEDDAT, à hauteur de 50, 4 millions d’euros, et de ceux du ministère de l’agriculture et de la pêche, à hauteur de 0, 1 million d’euros.

Par ailleurs, il convient de tenir compte de la compensation du transfert des personnels des ministères chargés de la santé et de l’action sociale qui participent à l’exercice des compétences transférées aux départements, principalement au titre du RMI, à hauteur de 16 millions d’euros. Cette mesure était attendue des départements ; le projet de loi de finances pour 2009 en sera la traduction concrète.

Lors de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances, le Gouvernement proposera plusieurs amendements visant à diminuer corrélativement les crédits budgétaires des missions concernées.

Quel est l’avis de la commission ?

Le coût budgétaire de l’amendement n° I-193 nous conduit à émettre un avis défavorable.

L’amendement n° I-255 du Gouvernement, à caractère essentiellement technique, présente le grand avantage de montrer, notamment à nos collègues de l’opposition, que le Gouvernement est parfaitement scrupuleux en matière de transferts de charges.

Ainsi que M. le secrétaire d’État l’a expliqué, cet amendement vise à procéder à un ajustement des recettes versées aux collectivités au titre des transferts de compétences intervenus jusqu’en 2008, puis de ceux qui interviendront à compter de 2009. Cette disposition respecte strictement ce que j’appellerai un « contrat de confiance » entre l’État et les collectivités auxquelles ces charges ont été transférées, mais qui doivent pouvoir assumer les fonctions correspondantes.

Monsieur le secrétaire d'État, la commission observe que le coût de ces ajustements, soit 122 millions d’euros affectés aux départements, est bel et bien compensé par une diminution des crédits des missions et des programmes du budget de l’État, et vous en donne acte. Mes chers collègues, voilà un exercice pratique qui illustre la règle du jeu consistant à compenser scrupuleusement les transferts de compétences, du moins les plus récents.

En conséquence, la commission a émis un avis favorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° I-193 ?

Le Gouvernement demande à M. Vera de bien vouloir le retirer ; à défaut, le Gouvernement émettra un avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° I-193.

Je mets aux voix l'amendement n° I-255.

Je mets aux voix l'article 16, modifié.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° I-194, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

I. - L'article L. 4332-4 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2009, ce montant est majoré d'un montant de 200 millions d'euros. »

II. - La perte de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Bernard Vera.

régions n’est pas sans créer des vagues, les premières illusions s’étant vite dissipées. Vous aviez promis une compensation à l’euro près ; la réalité vécue au jour le jour par ces collectivités en est loin.

Par principe, vous aviez indiqué, dans le cadre del’instrument de cette compensation.

Dans d’autres pays qui mettent en œuvre une politique de décentralisation, on affecte aux collectivités une part plus importante des impôts d’État. Mais vous avez opté pour un système mixte, alliant prélèvements locaux et fiscalité dédiée.

Pour autant, le produit de la TIPP ne compense pas aujourd’hui l’augmentation des dépenses des collectivités. Quant aux transferts financiers à partir de recettes de l’État, ils n’évoluent pas en fonction des besoins, qui sont toujours croissants. Les collectivités, qui se trouvent bien souvent dans l’obligation de prendre en charge des chantiers laissés à l’abandon, doivent donc, de manière mécanique, prévoir des impositions locales supplémentaires. Ainsi, certains lycées ont été transférés aux régions dans des conditions d’entretien assez déplorables. De même, a été transféré aux collectivités régionales le versement des pensions de personnels en fin de carrière.

Le transfert des personnels TOS de l’éducation nationale représente un accroissement énorme des charges de personnel pour les régions. L’augmentation des charges s’est aggravée parce que les demandes des établissements n’avaient pas été prises en compte depuis des années.

Alors que la DGF pourrait pérenniser cette prévision de dépenses de fonctionnement, vous préférez vous en tenir à une recette hautement aléatoire, en l’occurrence la TIPP, dont j’ai rappelé le caractère foncièrement injuste.

À la sécurité de gestion à long terme nécessaire, vous préférez une vision à court terme. Monsieur le secrétaire d'État, nous ne partageons pas cette orientation, qui pénalise en plus les habitants de nos régions.

L'amendement n° I-256, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant le deuxième alinéa de cet article :

RÉGIONS

Gazole

Supercarburant sans plomb

ALSACE

AQUITAINE

AUVERGNE

BOURGOGNE

BRETAGNE

CENTRE

CHAMPAGNE-ARDENNE

CORSE

FRANCHE-COMTÉ

ILE-DE-FRANCE

LANGUEDOC-ROUSSILLON

LIMOUSIN

LORRAINE

MIDI-PYRÉNÉES

NORD-PAS DE CALAIS

BASSE-NORMANDIE

HAUTE-NORMANDIE

PAYS DE LOIRE

PICARDIE

POITOU-CHARENTES

PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

RHÔNE-ALPES

La parole est à M. le secrétaire d'État.

De la même manière que pour les départements, cet amendement vise à majorer, à hauteur de 22, 8 millions d’euros, la compensation financière versée, sous forme de fiscalité, aux régions au titre des transferts de compétences prévus par la loi relative aux libertés et responsabilités locales.

Cet amendement prend ainsi en compte 14, 9 millions d’euros d’ajustement au titre des transferts de compétences intervenus jusqu’en 2008. Ces derniers concernent principalement les personnels techniciens, ouvriers et de services, dits personnels TOS, du ministère de l’éducation nationale.

Cet ajustement donnera également lieu à un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2008, afin qu’un versement complémentaire soit fait cette année.

L’amendement tient également compte de deux ajustements d’un montant global de 7, 9 millions d’euros, relatifs aux transferts devant avoir lieu à compter de 2009. Intervenus depuis le dépôt du projet de loi de finances à l’Assemblée nationale, ils concernent, tout d’abord, à hauteur de 6, 5 millions d’euros, les transferts de personnels résultant de l’exercice tardif du droit d’option des agents. Ce montant de 6, 5 millions d’euros recouvre, pour 5, 2 millions d’euros, la compensation du transfert aux régions des personnels TOS des lycées agricoles et, pour 1, 3 million d’euros, la compensation du transfert des personnels du ministère de la culture au titre de l’inventaire culturel.

Ces ajustements incluent par ailleurs la compensation du transfert des services des ministères chargés de la santé et de l’action sociale qui participent à l’exercice des compétences transférées aux régions au titre des formations sanitaires et sociales. Le montant de cette compensation s’élève à 1, 4 million d’euros.

Les ajustements de compensation au profit des régions d’outre-mer seront effectués lors de l’examen, en seconde partie, des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », par affectation de la dotation générale de décentralisation.

Lors de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances, le Gouvernement proposera par ailleurs plusieurs amendements visant à diminuer corrélativement les crédits budgétaires des missions concernées.

Quel est l’avis de la commission ?

L’article 17 présente une forte analogie avec l’article 16. De même, les amendements sur l’article 17 présentés par Mme Beaufils et par le Gouvernement procèdent d’un esprit proche de celui qui a inspiré leurs amendements sur l’article 16. Mon commentaire sera donc le même.

Manifestement trop coûteuse, la solution préconisée par le groupe communiste républicain et citoyen excéderait la stricte compensation financière. À l’inverse, avec l’amendement n° I-256, le Gouvernement nous semble appliquer correctement les droits des régions, puisqu’il s’agit ici d’ajuster les fractions de tarif de TIPP attribuées aux régions pour compenser les transferts de compétences, qu’il s’agisse des transferts antérieurs au 31 décembre 2008 ou de ceux qui auront lieu à compter du 1er janvier 2009.

La commission vous donne de nouveau acte, monsieur le ministre, de ces dispositions.

Nous tenons toutefois à souligner que, malgré la compensation opérée pour partie à l’article 16 sur les crédits des missions et des programmes, l’impact net des deux amendements du Gouvernement – celui que nous venons d’adopter et celui que nous nous apprêtons à voter – représente 41 millions d’euros d’augmentation du déficit. Je me permets de le signaler à nos excellents collègues, parfois si prompts à déplorer le malheur des temps ou à dénoncer la manière dont le Gouvernement gère les relations et transferts financiers entre l’État et les collectivités territoriales.

Les mesures prévues par ces deux amendements aggravent le solde de 41 millions d’euros. Si l’État était d’une rigueur absolue, ces sommes devraient être incluses dans l’enveloppe fermée.

Nous émettons donc un avis favorable sur l’amendement n° I-256 du Gouvernement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Comme la commission, nous souhaitons le retrait, sinon le rejet, de l’amendement n° I-194.

Je mets aux voix l'amendement n° I-194.

La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote sur l'amendement n° I-256.

Je me réjouis de la présence du président Garrec alors qu’est abordée la question de la compensation.

Je voudrais simplement évoquer le problème des transferts des personnels TOS des lycées agricoles. La compensation est une excellente nouvelle. Ces transferts de personnels avaient effectivement entraîné une avalanche de problèmes l’an dernier. Les rentrées scolaires s’en étaient trouvées fort perturbées. Je suis d’autant plus contente que cette question ait pu être réglée que la Basse-Normandie a connu de considérables transferts de personnels.

Je remercie donc le Gouvernement de cet amendement, que je vais voter des deux mains.

La parole est à M. Daniel Dubois, pour explication de vote.

Je vais bien entendu voter l’amendement. Cela dit, que le Gouvernement assume ses engagements est tout de même la moindre des choses, mes chers collègues.

Lorsque des fonctionnaires de l’État, payés par l’État, choisissent de devenir des fonctionnaires territoriaux, il revient non plus à l’État mais aux collectivités territoriales de les payer. En conséquence, une compensation devait être faite, et c’est la moindre des choses qu’elle le soit.

Je mets aux voix l'amendement n° I-256.

Je mets aux voix l'article 17, modifié.

La parole est à M. Gérard Miquel, sur l'article.

Le 4 novembre dernier, la commission mixte paritaire est parvenue à un accord sur le projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion. Le texte issu de ces travaux nous sera soumis d’ici quarante-huit heures, jeudi prochain, au matin.

Son article 3 dispose qu’« en ce qui concerne l’extension de compétences réalisée par la présente loi, les charges supplémentaires qui en résultent pour les départements sont intégralement compensées par l’État dans les conditions fixées par la loi de finances. »

C’est donc par anticipation que l’article 18 du projet de loi de finances dont nous débattons ce soir propose de fixer ces conditions.

La question posée est celle d’une compensation qui soit à la fois réellement intégrale mais aussi pérenne.

Les départements n’en peuvent plus, monsieur le secrétaire d’État! Les précédents transferts de compétences, concernant notamment l’allocation personnalisée d’autonomie, le revenu minimum d’insertion, le revenu minimum d’activité et le handicap, étaient déjà sous-compensés. Aux déficits qui en résultent s’ajoutent aujourd’hui le gel des dotations, la perspective de recettes fiscales en baisse et un contexte économique récessif. Imposer de nouvelles charges aux collectivités territoriales, c’est les conduire immanquablement à l’asphyxie.

Or c’est bien le risque de voir se reproduire le scénario du sous-financement du transfert du RMI qui plane désormais sur le RSA. Je rappelle que ce sous-financement a entraîné un déficit cumulé de 2 milliards d’euros.

Que l’on emploie l’expression de « transfert de compétence » dans le cas du RMI et celle d’« extension de compétence » dans le cas du RSA n’y change d’ailleurs rien. Malgré les garanties constitutionnelles qui s’attachent apparemment à l’un et non à l’autre, il existe dans les deux cas un risque de décalage entre le montant du droit à compensation et la charge réelle assumée par les départements, nous l’avons déjà souligné.

C’est précisément pour cette raison que l’intervention du comité consultatif d’évaluation des charges, dont le contrôle n’a absolument pas empêché un tel décalage, ne constitue pas une garantie de compensation intégrale.

Or, dans les deux cas – transfert ou extension –, les conditions de compensation fixées laissent évidemment craindre que les mêmes causes produisent les mêmes effets.

Il s’agit, en premier lieu, du montant du droit à compensation, fixé à 322 millions d’euros pour 2009 et à 644 millions d’euros en année pleine, montant prévisionnel qui ne vaut que pour une année. Nonobstant la clause de revoyure, qui doit permettre son réajustement dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2009, nous appelons de nos vœux un montant plus adapté à la réalité.

Il s’agit, en second lieu, du mode de financement de la compensation, assis sur le produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers. Les fluctuations de ce dernier rendent l’avenir incertain. Un réajustement est également prévu, cette fois dans le cadre de la loi de finances pour 2010, mais qu’adviendra-t-il ensuite ? Nous ne disposons d’aucune visibilité. Pourtant, il faudra bien assumer la charge du RSA, car nous l’aurons mis en place entre-temps.

L'amendement n° I-195, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

I. - Remplacer les six premiers alinéas du I de cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

Les ressources attribuées aux départements métropolitains au titre de l'extension de compétence résultant de la loi n° du généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion sont composées d'une part du produit de l'impôt de solidarité sur la fortune en application du tarif défini à l'article 885 U du code général des impôts.

La fraction de tarif mentionnée à l'alinéa précédent est calculée de sorte qu'elle conduise à un produit égal au montant prévu par le deuxième alinéa du II de l'article 3 de la loi n° du ... précitée.

II. - Rédiger comme suit le septième alinéa de cet article :

À compter du 1er juillet 2009, cette fraction est répartie selon les pourcentages suivants :

La parole est à M. Bernard Vera.

Votre conception de la solidarité, monsieur le secrétaire d’État, est plus qu’orientée, peut-être tendancieuse.

Vous avez voulu faire croire aux Français que vous alliez faire payer le RSA par les plus riches, mais chacun a pu se rendre compte que la réalité était tout autre. En prélevant 1, 1 % des revenus du capital, vous preniez la précaution d’usage d’inclure cet impôt dans le bouclier fiscal. Ainsi les plus hauts revenus étaient-ils exemptés des exigences de la solidarité envers les plus démunis. Votre cible était donc toute trouvée : vous touchiez les petits épargnants tout en laissant passer les très hauts revenus, soumis à l’impôt de solidarité sur la fortune, l’ISF, au travers des mailles du filet.

Le financement proposé dans cet article permet d’élargir la population de ceux qui doivent participer à cette solidarité. Nous aurions pu croire que vous alliez l’étendre aux plus fortunés. Tel n’est pas le cas.

Le respect des principes dont vous vous prévalez conduit à décider, par symétrie avec le financement du RMI tel qu’il a été modifié au cours de la précédente législature, un financement du RSA assuré par prélèvement sur les recettes de TIPP.

Une fois encore, vous allez toucher les couches sociales qui souffrent le plus.

Vous ne retenez de l’ISF qu’un sigle. Ainsi oubliez-vous qu’il s’agit d’un impôt de solidarité : c’est pourtant là son sens véritable. Nous ne pouvons accepter une conception de la fiscalité qui transfère l’essentiel du poids de celle-ci vers la majorité des ménages, soulageant d’autant contribuables aisés et entreprises.

Les besoins des collectivités responsables de l’action sociale démontrent cependant la nécessité de collecter des recettes pérennes. Nous pensons qu’une augmentation substantielle de l’ISF serait de nature à assurer la solidarité la plus conforme à la justice sociale.

Nous proposons donc d’affecter une partie du produit de l’ISF au financement du RSA. Rappelons-le : l’article 18 envisage d’allouer 322 millions d’euros au financement du RSA par les départements. Cette somme ne suffira pas, alors que le produit de l’ISF s’élève, pour sa part, à 3, 9 milliards d’euros cette année.

L’ISF étant un impôt très parisien, la répartition de son produit proposée par notre amendement tend à organiser une véritable solidarité nationale entre les zones où se concentre la fortune et celles où se concentrent les besoins sociaux.

Quel est l’avis de la commission ?

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cet amendement est tout à fait inacceptable.

Le financement du RSA a été longuement débattu cet été. C’est bien un prélèvement supplémentaire de 1, 1 % sur les revenus du patrimoine qui a été retenu. Cela devrait vous satisfaire pleinement, chers collègues.

Je crois que vous devriez reconnaître le sens de la solidarité du Président de la République et y souscrire. Il n’a effectivement pas hésité, sur ce point, à s’exposer aux critiques de certains de ses amis parmi les plus engagés. Je crois que vous devriez en être contents et retirer votre amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Nous sommes du même avis que la commission, monsieur le président.

Je mets aux voix l'amendement n° I-195.

Je mets aux voix l'article 18.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° I-17, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

I. - Dans le premier alinéa de cet article, remplacer le montant :

par le montant :

II. - Rédiger ainsi le tableau constituant le second alinéa de cet article :

Intitulé du prélèvement

Montant

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation globale de fonctionnement

Prélèvement sur les recettes de l'État du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle

Prélèvement sur les recettes de l'État au profit du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale

Dotation élu local

Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

Dotation départementale d'équipement des collèges

Dotation régionale d'équipement scolaire

Compensation d'exonération au titre de la réduction de la fraction des recettes prises en compte dans les bases de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux

Compensation d'exonération de la taxe foncière relative au non-bâti agricole (hors la Corse)

Fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles

TOTAL

III. - Pour compenser la perte de recettes résultant des I et II ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

II. - La perte de recettes résultant pour l'État de la majoration des prélèvements au profit des collectivités territoriales est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

IV. - En conséquence, faire précéder le début de cet article de la mention :

I. -

La parole est à M. le rapporteur général.

Il s’agit d’un amendement de coordination.

Cela dit, j’ai cru comprendre que l’amendement suivant, présenté par le Gouvernement, était également un amendement de coordination. Comment coordonner nos coordinations ?

M. le président. Eh bien, coordonnons !

L'amendement n° I-259, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi le tableau constituant le second alinéa de cet article :

Intitulé du prélèvement

Montant

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation globale de fonctionnement

Prélèvement sur les recettes de l'État du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle

Prélèvement sur les recettes de l'État au profit du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale

Dotation élu local

Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

Dotation départementale d'équipement des collèges

Dotation régionale d'équipement scolaire

Compensation d'exonération au titre de la réduction de la fraction des recettes prises en compte dans les bases de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux

Compensation d'exonération de la taxe foncière relative au non-bâti agricole (hors la Corse)

Fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles

Total

La parole est à M. le secrétaire d'État, pour présenter cet amendement et donner l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° I-17.

Par cet amendement, le Gouvernement tire les conséquences de l’amendement qu’il a présenté à l’article 15.

Il s’agit tout d’abord de diminuer de 25 millions d’euros le montant du prélèvement sur recettes relatif à la compensation de la part salaires de la taxe professionnelle au profit des compensations d’exonérations mentionnées à l’article 15.

Il tend également à retirer de la liste des compensations d’exonérations concernées par cet article celles qui portent sur la taxe professionnelle en Corse, qui nous a occupés ce matin.

Il prend aussi en compte une diminution du périmètre de la DGF à hauteur de 6, 2 millions d’euros, liée à la recentralisation de tout ou partie des compétences de prévention sanitaire de cinq départements, la Haute-Corse, le Nord, le Pas-de-Calais, les Hauts-de-Seine et la Réunion.

Cette recentralisation fait suite à la dénonciation par ces départements des conventions passées à ce sujet entre eux-mêmes et le ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative.

Ces crédits seront transférés au budget de ce même ministère, sur le programme n° 204 « Prévention et sécurité sanitaire », lors de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2009.

Cette mesure résulte de l’application de l’article 71 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, complété par l’article 100 de la loi du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004, qui précise que les départements qui renonceront à l’exercice de cette compétence verront la dotation de compensation de leur dotation globale de fonctionnement réduite d’un montant égal au droit à compensation établi sur la base de l’exploitation des comptes administratifs des départements de 1983 et actualisé en valeur 2005.

Ces crédits concernent des actions d’information dans le domaine de la lutte contre les grandes maladies : vaccination, lutte contre la lèpre et la tuberculose, lutte contre les infections sexuellement transmissibles et dépistage des cancers.

Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° I-259 ?

Me référant au droit existant, j’ai le sentiment, sous réserve d’un examen plus approfondi, que cet amendement de coordination tire les conséquences de nos votes précédents et rectifie la DGF à due proportion des compétences auxquelles plusieurs départements ont renoncé au profit de l’État.

Après avoir consulté du regard M. le président de la commission des finances, il ne me semble pas qu’il soit absolument nécessaire de réunir la commission pour examiner cet amendement. Les membres de la commission semblent également opiner

Dans ces conditions, la commission émet un avis favorable sur cet amendement et retire l’amendement n° I-17.

L’amendement n° I-17 est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° I-259.

Je mets aux voix l'article 19, modifié.

B. – Autres dispositions

Dans la discussion des articles de la première partie, nous en sommes parvenus aux amendements portant articles additionnels après l’article 23.

L'amendement n° I-197, présenté par MM. Ralite et Renar, Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Après l'article 23, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le 1° de l'article 1605 bis du code général des impôts est ainsi rédigé :

« 1° Une seule redevance audiovisuelle est due, quel que soit le nombre d'appareils récepteurs de télévision ou dispositifs assimilés dont est équipé le local meublé affecté à l'habitation pour lequel le redevable et ses enfants rattachés à son foyer fiscal en application du 3 de l'article 6 sont imposés à la taxe d'habitation. »

La parole est à M. Bernard Vera.

Au moment où la télévision de service public voit son budget déjà insuffisant amputé de plus de un milliard d’euros par une décision présidentielle arbitraire, au moment où s’abat sur l’audiovisuel public le spectre d’un véritable moins-disant culturel, au moment où la question du financement de l’audiovisuel public est posée avec une urgence et une acuité inquiétantes, il est impensable de ne pas poser la question du montant et du périmètre de la redevance.

Celui qui est conscient de l’importance, pour la démocratie et le rayonnement d’un pays, de l’existence d’un secteur public de l’audiovisuel fort, légitime et de qualité, doit faire preuve de courage politique.

Nous avons dit, lors de la défense d’un amendement précédent, que nous considérions la redevance comme un financement particulièrement légitime pour l’audiovisuel public, car il peut être assimilé à un actionnariat populaire et démocratique.

Dans cet amendement précédent, nous proposions d’augmenter le montant de la redevance. Dans celui-ci, nous souhaitons élargir son assiette en réintroduisant dans la loi l’assujettissement des résidences secondaires à cet impôt.

Rappelons qu’une telle mesure fut supprimée en 2004 par le ministre de l’économie de l’époque, M. Nicolas Sarkozy.

L’élargissement de l’assiette de la redevance est nécessaire et doit s’articuler avec l’augmentation de son montant, laquelle ne pourra se faire que très progressivement, ce qui ne permettra pas de compenser de cette seule manière les fonds manquants.

Madame la ministre, mes chers collègues, la redevance est un impôt dont l’importance doit être mesurée à l’aune de la place que tient l’audiovisuel public dans l’espace social et démocratique. Ne pas l’augmenter ni en élargir l’assiette, alors qu’il manque aujourd’hui plus de 1, 2 milliard d’euros au budget de France Télévisions, qui est déjà sous-financée, c’est une responsabilité lourde de conséquences à court et à long terme.

Quel est l’avis de la commission ?

Par cet amendement, cher collègue, vous attirez notre attention sur une situation qui est tout de même un peu étrange, car, dans le droit actuel, que nous avons voté, une seule redevance audiovisuelle est due pour les foyers équipés d’un poste de télévision, et ce quel que soit le nombre de résidences.

À mes yeux, cette solution est, je l’avoue, assez baroque. Après tout, plus il y a de résidences, plus il y a de télévisions, et plus on devrait payer ! Ce serait une mesure sociale. Je reconnais ne plus comprendre aujourd’hui quelle logique avait sous-tendu une telle solution.

Au demeurant, si l’on me poussait dans mes retranchements, j’estimerais même assez normal de prévoir une redevance par poste de télévision. Ainsi, il y en aurait peut-être moins dans les chambres d’enfants ! Pardonnez-moi, mes chers collègues, de vous faire part de sentiments personnels et de me départir du ton mesuré qui est généralement celui d’un rapporteur général.

Cet amendement a pour objet d’imposer les foyers au titre des résidences secondaires, ce qui rapporterait tout de même un peu d’argent. Sans doute cette mesure poserait-elle des problèmes de contrôle, quoique je n’en sois pas totalement persuadé. Je souhaiterais donc connaître l’avis du Gouvernement sur ce sujet, car cette idée peut paraître séduisante.

Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

La réforme qui a eu lieu en 2004 et a porté ses fruits en 2005 avait notamment pour objet de simplifier le système et d’éviter sinon des mécanismes d’évasion, du moins des oublis fort opportuns quand il s’agissait de payer plusieurs redevances.

Il a donc été décidé de lier, pour leur paiement, la taxe d’habitation et la redevance audiovisuelle.

En l’état actuel des textes, une seule redevance est due, quel que soit le nombre de téléviseurs et de résidences.

Il ne nous paraît pas opportun, dans la situation actuelle, de modifier cet état du droit, d’autant plus que la redevance est apparemment mieux collectée aujourd’hui qu’hier.

Je vous demande donc, monsieur le sénateur, de bien vouloir retirer votre amendement, votre demande paraissant satisfaite. À défaut, le Gouvernement émettra un avis défavorable, pour conserver un système simple : une taxe d’habitation, une redevance, et ce quel que soit le nombre de téléviseurs.

Quel est maintenant l’avis de la commission, monsieur le rapporteur général ?

madame la ministre ? Mais allez au bout de la logique : une taxe d’habitation pour la résidence principale, une redevance pour la résidence principale ; une taxe d’habitation pour la résidence secondaire – elle n’en est pas exonérée ! –, une redevance pour la résidence secondaire. Ne serait-ce pas une bonne solution ?

M. Michel Mercier. Non ! Je suis d’accord avec Mme la ministre !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Compte tenu du grand trouble qui est le mien en cette période et en cette fin de débat, je m’en remets à la sagesse du Sénat sur cet amendement.

Monsieur Vera, l’amendement n° I-197 est-il maintenu ?

Je regrette, madame la ministre, que vous n’ayez pas été convaincue par les hésitations et les interrogations de M. le rapporteur général.

Dans le contexte actuel, l’augmentation des recettes me semble être une question de cohérence. On ne peut pas tout à la fois prétendre souhaiter un service public audiovisuel fort et l’amputer d’un tiers de ses recettes en supprimant la publicité, tout en refusant, par ailleurs, d’augmenter ses recettes.

C’est la raison pour laquelle, monsieur le président, je maintiens cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° I-197.

L'amendement n° I-20, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Après l'article 23, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - L'article 39 bis A du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le 1 est ainsi modifié :

a) Dans le premier alinéa, après les mots : « l'information politique et », le mot : « générale » est remplacé par les mots : « d'intérêt général » ;

b) Il est complété par trois alinéas ainsi rédigés :

« Sont regardées comme se consacrant pour une large part à l'information politique et d'intérêt général, les publications réunissant les caractéristiques suivantes :

« - apporter de façon périodique sur l'actualité locale, nationale ou internationale des informations ou des commentaires tendant à éclairer le jugement des citoyens ou d'une catégorie de lecteurs ;

« - consacrer la majorité de leur surface rédactionnelle à cet objet. »

2° Le 2 bis est supprimé.

II. - La perte de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus est compensée par une augmentation à due concurrence des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. le rapporteur général.

Cette question récurrente est très délicate, puisqu’il s’agit du régime des aides à la presse et, plus précisément, de la provision pour investissement des entreprises de presse.

Nous avions adopté, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2007, un amendement tendant à ne pas exclure de la provision pour investissement les titres de la presse spécialisée, qu’elle soit agricole, médicale, scientifique ou juridique. Néanmoins, madame la ministre, le décret d'application s’est complètement « assis » sur le vote du Parlement. Ce n’est pas le seul cas, …

Certes !

Aucun journal ne l’a relevé !

… puisque nous avons relevé un cas de même nature, voilà quelques jours, au cours de la discussion du présent projet de loi de finances.

Il est donc proposé de rétablir les titres de la presse spécialisée définis comme « se consacrant pour une large part à l'information politique et générale », dans le champ des bénéficiaires de la PPI.

Le coût de la mesure paraît limité, cette disposition ne devant coûter que quelques dizaines de milliers d’euros. Au demeurant, il faut que ces titres soient bénéficiaires. L’adoption de cet amendement, qui constituerait une satisfaction à la limite du symbolique, permettrait toutefois de restituer à ces organes spécialisés ce dont ils bénéficiaient avant 2007.

Le sous-amendement n° I-260, présenté par M. Charasse, est ainsi libellé :

Au troisième alinéa du b du 1° du I de l'amendement n° I-20, après le mot :

éclairer

insérer les mots :

d'une manière pluraliste

La parole est à M. Michel Charasse.

Monsieur le président, puisque vous étiez vous-même en séance à l’époque, vous vous souvenez certainement que, lorsque nous avons adopté en première lecture, au mois de juillet dernier, le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, nous avons, sur une proposition - largement soutenue, y compris par moi-même -, du groupe socialiste, fait entrer dans le champ de la loi - article 34 de la Constitution – la fixation des règles concernant ce principe fondamental que constitue le pluralisme des moyens d’information.

Désormais, monsieur le rapporteur général, je pense que nous avons l’obligation de veiller à ce que tous les avantages fiscaux et financiers consentis à la presse le soient à des organes qui respectent le pluralisme, puisque c’est un principe fondamental.

Très bien !

Par conséquent, ce sous-amendement vise à préciser, au troisième alinéa du b du 1° du I de l’amendement n° I-20, que les informations ou les commentaires apportés par les organes de presse tendent « à éclairer d’une manière pluraliste le jugement des citoyens ».

Sinon, je ne sais pas pourquoi les contribuables payent, si ce n’est, de temps en temps, pour voir les responsables politiques se faire insulter !

Quel est l’avis de la commission ?

Je vais exprimer moins l’avis de la commission qu’un sentiment personnel, monsieur le président.

On connaît mon attachement au libéralisme, notamment en matière de diffusion des opinions. Je ne peux donc qu’éprouver de la sympathie pour l’approche suivie par Michel Charasse.

Maintenant, qui est le mieux placé pour se faire juge du pluralisme ?

Ah !

Bonne question !

À mon sens, c’est le lecteur !

Cela étant dit, tout le monde peut souscrire à l’ambition qui anime l’auteur de ce sous-amendement. Par son initiative, Michel Charasse entend éviter qu’un organe professionnel ou d’apparence professionnelle ne soit en réalité contrôlé par une force politique qui en profiterait pour faire son propre éloge sans rien dire sur les autres sensibilités.

Je m’en remets donc, pour ma part, à la sagesse du Sénat.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je souhaiterais rapidement revenir sur le déroulement des faits.

L’article 39 bis A du code général des impôts, que la commission veut modifier, permet aux entreprises de presse dont les publications sont consacrées pour une large part à l’information politique et générale de constituer des provisions pour investissement.

Vous l’avez indiqué très justement, monsieur le rapporteur général, le décret pris en application de la loi de finances pour 2007 a probablement été maladroitement rédigé en ce qu’il a restreint de manière très étroite un champ d’application dont le Parlement avait au contraire souhaité qu’il fût élargi.

La direction du développement des médias est probablement restée en deçà des volontés du législateur.

Cependant, je vous propose, monsieur le rapporteur général - j’étends également cette invitation à l’auteur du sous-amendement -, de participer à la rédaction d’un nouveau décret qui rapporterait le précédent et respecterait la volonté du législateur, tout en tenant compte des résultats des états généraux de la presse qui se tiennent actuellement et qui visent, notamment, à renforcer la situation financière de tous les organes de presse, pas seulement ceux de la presse d’information politique et générale, mais aussi ceux de la presse spécialisée.

Dans cette perspective, je vous propose de retirer l’amendement, monsieur le rapporteur général, ainsi que le sous-amendement, monsieur le sénateur.

Le décret doit être pluraliste, c’est la Constitution !

Monsieur le rapporteur général, l'amendement n° I-20 est-il maintenu ?

Je voudrais m’assurer d’avoir bien compris le sens de votre réponse, madame la ministre.

Sauf erreur de ma part, vous reconnaissez que le décret n’avait pas tenu compte de la volonté du Parlement et vous proposez de nous associer à une nouvelle rédaction qui respecterait l’intention du législateur.

Je vous en sais gré, madame la ministre et, dans ces conditions, je vais retirer l’amendement, non sans avoir relevé que, depuis le début de la discussion de la première partie, nous avons déjà constaté au moins à deux reprises que le même ministère, celui de la culture et de la communication, s’était assis sur les votes du Parlement. Au palmarès, ce ministère mérite la première place !

Cela étant, je retire l’amendement, monsieur le président.

Le Parlement, ils ne savent pas ce que c’est !

L'amendement n° I-20 est retiré et le sous-amendement n°I-260 n’a plus d’objet.

Je reprends l’amendement, monsieur le président.

Je suis donc saisi d’un amendement n° I-20 rectifié, présenté par M. Charasse et ainsi libellé :

Après l'article 23, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - L'article 39 bis A du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le 1 est ainsi modifié :

a) Dans le premier alinéa, après les mots : « l'information politique et », le mot : « générale » est remplacé par les mots : « d'intérêt général » ;

b) Il est complété par trois alinéas ainsi rédigés :

« Sont regardées comme se consacrant pour une large part à l'information politique et d'intérêt général, les publications réunissant les caractéristiques suivantes :

« - apporter de façon périodique sur l'actualité locale, nationale ou internationale des informations ou des commentaires tendant à éclairer le jugement des citoyens ou d'une catégorie de lecteurs ;

« - consacrer la majorité de leur surface rédactionnelle à cet objet. »

2° Le 2 bis est supprimé.

II. - La perte de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus est compensée par une augmentation à due concurrence des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Michel Charasse.

Je me permets de reprendre cet amendement l’espace d’un instant pour faire observer à Mme la ministre qu’à partir du moment où le pluralisme est un impératif constitutionnel il doit être inscrit dans tous les textes, y compris dans le décret d’application.

Si un décret doit être pris à l’issue des états généraux de la presse, comme Mme Lagarde vient de nous l’annoncer, je n’y vois pas d’inconvénient, à condition que l’objectif de pluralisme y figure. Ainsi, seuls les journaux pluralistes seront financés, et non ceux qui ne le sont pas.

Cette remarque étant faite, et en espérant qu’elle aura été notée, je vais retirer l’amendement et le sous-amendement une fois que nos collègues qui le souhaitent auront expliqué leur vote.

La parole est à Mme Catherine Morin-Desailly, pour explication de vote.

En effet, madame la ministre, ces questions sont largement évoquées dans le cadre des états généraux de la presse qui se tiennent actuellement.

Ayant été désignée par la commission des affaires culturelles pour siéger au sein de l’un des pôles de réflexion, je pense qu’il serait prématuré de légiférer aujourd’hui sur ce sujet, quelle que soit la qualité de la proposition faite par notre collègue Philippe Marini.

Si nous ne voulons pas froisser les professionnels qui s’investissent, aujourd’hui, dans ce travail, nous devons attendre les conclusions de ces états généraux avant de légiférer.

Je retire l’amendement, monsieur le président.

L'amendement n° I-20 rectifié est retiré.

Nous changeons complètement de sujet, pour parler de la répartition du produit de la taxe de l’aviation civile.

Cet article prévoit une ventilation nouvelle entre le budget général de l’État et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

De l’avis de la commission des finances, cette répartition, qui s’apparente à une débudgétisation, n’est pas conforme aux principes de la loi organique relative aux lois de finances. On qualifie souvent la LOLF de Constitution financière de l’État ; il conviendrait donc de la respecter !

Je rappelle que l’article 18 de la LOLF prévoit explicitement qu'un budget annexe ne doit retracer que les « seules opérations des services de l’État [...] résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances ».

Or le projet de loi de finances initiale pour 2009 regroupe au sein du budget annexe des « activités qui ne sont pas strictement des prestations de services », comme le Gouvernement l’indique lui-même dans les informations qu'il nous a fournies. Il opère donc une extension du périmètre du budget annexe, à hauteur de 108 millions d'euros, qui n’est pas conforme aux principes de la LOLF.

La nouvelle répartition de la taxe proposée par l’article 24 du projet de loi tire les conséquences de cette modification du périmètre en augmentant la part de la taxe de l'aviation civile affectée au budget annexe.

Je vous prie de bien vouloir m’excuser, madame la ministre, mais il est impossible pour la commission de renoncer à cet amendement. En effet, je ne vois pas à quoi sert la LOLF si le Gouvernement lui-même se permet de la violer dans les propositions qu’il nous soumet.

Comment nous, commission des finances, pourrions-nous avoir la moindre autorité vis-à-vis de nos collègues, notamment lorsque nous essayons de faire respecter les règles de procédure et de fond, avec le contingentement des amendements qui s’ensuit, si le Gouvernement, ses ministères et ses représentants formulent des propositions qui ne sont pas conformes à la loi organique ?

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La LOLF fut un exercice laborieux, méritoire, et dont nous souhaitons évidemment respecter les principes et recueillir les bénéfices. Loin de nous l’idée de la violer d’une quelconque manière, monsieur le rapporteur général !

Le projet de loi de finances pour 2009 entend simplement modifier le périmètre du budget annexe afin de tirer les conséquences de la réorganisation en cours, en particulier au sein de la direction générale de l’aviation civile avec la création, à partir du 1er janvier 2009, d’une direction de la sécurité de l’aviation civile, service à compétence nationale.

Les dépenses de ce nouveau service seront désormais intégralement retracées dans le budget annexe, ce qui entraîne un transfert de 108 millions d’euros du budget général au budget annexe.

Pour équilibrer ce mouvement, un transfert de recettes d’un même montant est proposé, ce qui explique le transfert du budget général au budget annexe de 108 millions d’euros de produit de la taxe de l'aviation civile.

Les deux opérations sont strictement équilibrées dans leur montant. Il n’y a donc pas de dépenses supplémentaires pour l’État.

Comme nous étions soucieux de l’application de la LOLF, nous avons consulté le Conseil d’État sur la question de savoir si ce transfert respectait les règles de gestion d’un budget annexe. Le Conseil d’État a examiné la question sous cet angle précis du respect de la LOLF et nous a indiqué que les nouvelles activités transférées au budget annexe ne modifiaient pas l’équilibre actuel et ne constituaient donc pas une atteinte aux principes de la LOLF. C’est donc munis de cet avis du Conseil d'État que nous maintenons cette proposition.

L’amendement proposé, s’il était adopté, entraverait, au moins sur le plan de son organisation budgétaire, l’effort de réorganisation de la direction générale de l’aviation civile. Nous souhaitons en effet pouvoir mettre en musique financière et comptable, si je puis m’exprimer ainsi, la réorganisation à laquelle nous procédons au niveau de l’aviation civile.

Monsieur Marini, l'amendement n° I-237 est-il maintenu ?

Que l’on ne s’y méprenne pas, madame la ministre : il n’y a aucune opposition de principe entre nous.

L’aviation civile a bien besoin d’être réformée, mais l’article 18 de la LOLF n’en doit pas moins être respecté.

Le Conseil d'État n’est pas seul juge en la matière. Autant que je sache, la loi est votée par le Parlement !

La loi organique relative aux lois de finances trouve sa source dans une initiative parlementaire. Ce n’est pas parce qu’une section du Conseil d'État donne telle interprétation de tel texte que le Parlement doit obligatoirement y souscrire.

Je regrette d’avoir à le rappeler, mais le Conseil d'État n’est pas une assemblée parlementaire. C’est le conseil du Gouvernement ; il dépend de l’exécutif.

Il statue en opportunité !

Il me semble que nos assemblées sont aussi bien placées que le Conseil d'État pour interpréter l’article 18 de la LOLF, d’autant que celui-ci est très explicite : un budget annexe ne doit retracer que les « seules opérations des services de l’État […] résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances ».

S’agit-il d’une telle activité ici ? Je n’en ai pas vraiment le sentiment… C’est la seule raison pour laquelle il n’est pas possible de vous suivre, madame la ministre. Vous m’en voyez sincèrement désolé, mais les services qui rédigent les textes doivent s’astreindre au respect du droit. En revanche, sur le fond, ce que vous proposez est tout à fait excellent.

Je mets aux voix l'amendement n° I-237.

En conséquence, l'article 24 est supprimé.

Je suis saisi de quatre amendements faisant l’objet d'une discussion commune.

L’amendement n° I-146, présenté par M. Pinton, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

I. - Dans le 3° du II de l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, le montant : « 30 millions d'euros » est remplacé par le montant : « 48, 05 millions d'euros ».

II. - La perte de recettes résultant pour l'Agence de financement des infrastructures de transport de France du I ci-dessus est compensée à due concurrence par l'institution d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Louis Pinton.

Alors que les conseils généraux financent sur leur domaine public routier des travaux de sécurisation très onéreux, dont les coûts réels évoluent plus vite que l’inflation, la fraction du produit des amendes de radars automatiques affectée aux départements reste cantonnée par la loi de finances pour 2008 à 30 millions d’euros. À l’inverse, le dynamisme constaté, d’une année sur l’autre, dans la progression des crédits dévolus au compte d’affectation spéciale, qui connaissent une augmentation de 54 millions d’euros en loi de finances pour 2008, et de 18 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2009, ne semble pas justifié au regard du rythme de déploiement des radars qu’est censé financer ce compte.

Aussi serait-il équitable, en 2009, de verser aux départements plutôt qu’au compte d’affectation spéciale les 18, 5 millions d’euros de recettes supplémentaires affectés à la sécurisation du réseau routier. Il est à noter que les 30 millions d’euros théoriquement affectés aux départements n’ont toujours pas été versés.

L’amendement n° I-198, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

À la fin de cet article, remplacer le montant :

212, 05 millions d'euros

par le montant :

197, 88 millions d'euros

La parole est à M. Bernard Vera.

L’article 25 du présent projet de loi de finances complète les dispositions relatives aux collectivités locales. En l’occurrence, il s’agit de modifier la clé de répartition des ressources tirées des amendes de police de la circulation, notamment celles qui sont destinées au compte d’affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ».

Si, comme il est indiqué dans le rapport, les ressources tirées des amendes sanctionnant ces infractions qui sont dévolues aux collectivités locales n’évoluent pas, il n’en est pas de même de la répartition entre le budget général et l’Agence de financement des infrastructures de transports de France, l’AFITF.

Cette agence, soumise à des mouvements divers depuis la privatisation de la part détenue par l’État dans le capital des sociétés autoroutières, se voit ainsi privée de plusieurs millions d’euros de ressources, au motif qu’il faut financer le déploiement des instruments de contrôle, en l’occurrence les radars automatiques.

Pour autant, cet article montre une fois encore les limites des dispositifs d’affectation spéciale, puisque le solde des comptes d’affectation spéciale, les CAS, sert d’ultime variable d’ajustement de l’équilibre budgétaire. Quant à la somme confiée au CAS « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », elle connaît une progression plus sensible que bien d’autres concours, du fait même des orientations de fond de la politique de sécurité routière.

Il s’agit bel et bien, en recourant à de tels artifices comptables, d’organiser une forme d’externalisation de charges qui devraient être exclusivement budgétaires et intégrées au budget général.

Nous ne souhaitons donc pas, en toute logique, que la dotation du compte d’affectation spéciale connaisse une évolution supérieure à celle mise en œuvre, par exemple, pour les dotations aux collectivités locales. Quant au solde ainsi dégagé, il peut être utilement reversé à l’AFITF comme aux collectivités locales.

L’amendement n° I-66, présenté par M. Miquel, Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :

... - Dans la première phrase du 3° du II de l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, la somme : « 30 millions d'euros » est remplacée par la somme : « 120 millions d'euros ».

... - La perte de recettes résultant de la majoration de la part des amendes forfaitaires revenant aux départements pour l'agence de financement des infrastructures de transport de France est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Gérard Miquel.

Madame la ministre, l’État a été très généreux envers les départements : il leur a transféré un kilométrage très important de routes nationales, qu’il a confiées aux conseils généraux, à tel point que certains départements n’ont quasiment plus de routes nationales. Dans mon département, le Lot, il n’en reste que 16 kilomètres sur un total de 4 300 kilomètres de routes !

M. Henri de Raincourt. C’est déjà pas mal !

Sur ces routes à présent départementales sont installés de nombreux radars.

C’est vrai !

Les départements entretiennent donc les routes et l’État leur demande l’autorisation d’installer des radars afin de contrôler la vitesse. C’est bien normal !

Les départements demandent, depuis de nombreuses années, à pouvoir récupérer, non pas les recettes provenant des radars installés sur les routes nationales, qui sont versées à l’État, mais celles qi proviennent des radars installés sur les routes départementales, étant entendu que les frais de gestion et l’amortissement de ces équipements doivent être déduits au préalable, comme nous le comprenons bien.

Cet amendement tend donc à majorer la part du produit des amendes des radars automatiques affectée aux départements, laquelle s’élève pour le moment au montant, très faible, de 30 millions d’euros, sur un total escompté de 550 à 600 millions d’euros en 2009.

La répartition du produit des amendes issue de la loi de finances pour 2008 prévoit quatre bénéficiaires : le compte d’affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » pour 212, 05 millions d’euros, les communes et leurs groupements pour 100 millions d’euros, les départements pour 30 millions d’euros et, enfin, l’AFITF pour le solde, c’est-à-dire environ 151 millions d’euros.

En 2009, le compte d’affectation spéciale bénéficiera, une nouvelle fois, d’une augmentation de plus de 18 millions d’euros, soit près de 10 %. Le produit des amendes infligées à la suite de contrôles radars est estimé, pour la même année, entre 550 et 600 millions d’euros, ce qui représente une augmentation de plus de 15 %, qui permettrait à l’AFITF de percevoir un gain supplémentaire de 57 millions d’euros, soit plus de 37 % d’augmentation, et donc un total de 208 millions d’euros.

Cependant, les départements voient leur part plafonnée, alors qu’ils ont des raisons légitimes de réclamer une augmentation. En effet, du fait du transfert aux départements des routes nationales d’intérêt local, les RNIL, décidé aux termes de la loi du 13 août 2004, il serait normal qu’ils puissent bénéficier d’une partie non négligeable du produit des amendes, et ce à un double titre.

Tout d’abord, les conditions de transfert de ces routes ont été très défavorables financièrement aux départements, car ces derniers ont souvent été contraints d’effectuer d’importants travaux de remise en état. De plus, les conseils généraux financent d’importants travaux de sécurisation routière sur leur domaine public routier, travaux dont les coûts évoluent très rapidement.

Ensuite, rien ne peut justifier que les départements soient tenus à l’écart de la répartition du produit des amendes sanctionnant des infractions commises sur un domaine où ils exercent un pouvoir général de police administrative.

La hausse de l’affectation que nous proposons entraînerait une perte financière du même montant pour l’AFITF, dont on ne saisit pas toujours l’utilité. Nous reviendrons ultérieurement sur ce point au cours de la discussion budgétaire.

Compte tenu de ces arguments, j’espère vous avoir convaincus, madame la ministre, mes chers collègues, du bien-fondé de notre proposition, qui prévoit d’affecter aux départements un montant de ressources de 120 millions d’euros.

L’amendement n° I-65, présenté par M. Miquel, Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :

... - Dans la première phrase du 3° du II de l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, la somme : « 30 millions d'euros » est remplacée par la somme : « 100 millions d'euros ».

... - La perte de recettes résultant de la majoration de la part des amendes forfaitaires revenant aux départements pour l'agence de financement des infrastructures de transport de France est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Gérard Miquel.

Il s’agit d’un amendement de repli, qui tend à affecter 100 millions d’euros aux départements, contre 30 millions d’euros prévus dans le texte. Ce serait une avancée appréciée par l’ensemble des conseillers généraux de France et par les présidents de conseil général, qui sont nombreux parmi nous.

Bravo !

Quel est l’avis de la commission ?

Ces quatre amendements ont des dispositifs différents mais traitent du même sujet. Je vais essayer d’être aussi synthétique que possible.

L’amendement n° I-146 tend à maintenir le niveau de ressources du compte d’affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », qui était de 190 millions d’euros en 2008 et devrait permettre l’installation de 560 nouveaux radars.

M. Pinton considère cependant que l’augmentation de 18 millions d’euros prévue par l’article 25 ne s’impose pas, le montant initial de ressources de 190 millions d’euros ainsi que le chiffre de 560 nouveaux radars étant bien suffisants. Il propose donc d’affecter ces 18 millions d’euros supplémentaires aux départements.

Dans l’amendement n° I-198, M. Vera prend également acte de cette augmentation de 18 millions d’euros. Cet amendement, un peu plus modéré que le précédent, tend à réduire ce montant de 3, 88 millions d’euros et à affecter la somme restante, soit 14 millions d’euros environ, non pas au compte d’affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », ou aux départements, mais à l’AFTIF, dite « Agence Longuet », autrement dit au financement des infrastructures.

Les deux amendements n° I-66 et I-65 ne visent pas à modifier les recettes du compte d’affectation spéciale, le nombre de radars, ou l’augmentation du compte d’affectation spéciale. Ils respectent donc totalement la politique du Gouvernement en matière de radars. Mais le président de conseil général qu’est M. Miquel propose un redéploiement entre les parts de l’AFITF, c’est-à-dire l’agence chargée du financement des infrastructures, et des départements pour un montant de 90 millions d’euros, au travers de l’amendement n° I-66, ou de 70 millions d’euros, dans l’amendement de repli n° I-65.

La commission souhaite connaître l’avis du Gouvernement sur ces amendements, mais il me paraîtrait sage, à titre personnel, de retenir l’amendement n° I-146 de M. Pinton. Après tout, 194 millions d’euros et 560 nouveaux radars, ce n’est déjà pas mal !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La question dont nous débattons est celle du « partage du gâteau », c’est-à-dire des ressources provenant des amendes infligées aux conducteurs dont la conduite trop rapide est repérée par les radars. Elle avait déjà fait l’objet d’une discussion l’année dernière, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2008, au terme de laquelle un point d’équilibre avait été trouvé.

Aux termes de la loi de finances pour 2008, les amendes sanctionnant des excès de vitesse repérés par des radars représentaient un total de 474 millions d’euros. Sur ce montant, 194 millions d’euros allaient au compte d’affectation spéciale, un organisme chargé de l’entretien, de l’exploitation, de la rénovation et du développement du réseau des radars en France, 130 millions d’euros aux collectivités locales – 100 millions d’euros aux communes et 30 millions d’euros aux départements – et 150 millions d’euros à l’AFITF, dite « Agence Longuet », qui est chargée du financement des infrastructures de transport et dont l’utilité n’échappe à personne dans le cadre du Grenelle de l’environnement et de la politique de développement d’un réseau efficace d’infrastructures routières.

Il faudrait 7 milliards !

Mme Christine Lagarde, ministre. Ces quatre amendements ont pour objet d’augmenter la part des départements, mais leurs auteurs ne démontrent pas pour autant que les départements ont besoin de ce financement pour entretenir ou développer les radars.

Seulement pour entretenir les routes, madame la ministre !

Le Gouvernement est défavorable à ces amendements, car il considère que le point d’équilibre trouvé l’année dernière était satisfaisant.

Il n’y a pas d’élément particulier nouveau, en dehors du fait que nos concitoyens continuent malheureusement à rouler trop vite sur les routes de France, que le nombre de radars nécessaires croît et qu’il faut les entretenir. Par conséquent, le compte d’affectation spéciale comme l’Agence de financement des infrastructures de France ont des besoins financiers nouveaux.

Certes, il y a là une cagnotte et je comprends la tentation d’infléchir quelque peu le cours de la distribution en direction des départements. Mais nous sommes parvenus à un point d’équilibre sur lequel je ne vois aucune raison de revenir par rapport à l’année dernière, hormis le souhait des départements de récupérer une part de ce gâteau du produit des amendes !

Par conséquent, le Gouvernement est défavorable à cet amendement, dont l’adoption viendrait gonfler de manière injustifiée la part attribuable aux départements.

La parole est à M. Gérard Miquel, pour explication de vote.

Madame la ministre, j’ai bien entendu l’ensemble des explications que vous nous avez données, mais notre analyse diverge sur un point.

Vous nous avez dit que les départements avaient les moyens d’entretenir les routes. Je prends à témoin ceux de nos collègues qui sont conseillers généraux ou présidents de conseil général, la charge d’entretien des routes devient insupportable et nous devons continuer à investir. L’État met en place des dispositifs de contrôle de la vitesse qui répondent à une nécessité Soit ! De notre côté, nous affectons des crédits au financement de la résorption des « points noirs » et à l’installation de dispositifs de sécurité routière.

Nous allons dans le même sens et nous ne pouvons pas, madame la ministre, entendre sans réagir des propos laissant croire à nos concitoyens que les départements ont les moyens d’entretenir les routes.

Mon amendement vise à mettre à égalité les communes et les départements. Si nous faisons le ratio du kilométrage de routes, je ne crois pas qu’il soit au désavantage des départements.

Simplement, si l’on donne, par exemple, 100 millions d’euros aux unes, qu’on donne autant aux autres, et la répartition sera équitable. Il restera 350 millions d’euros à répartir entre l’AFITF et le compte d’affectation spéciale. Les choses seraient dans le bon ordre si cet amendement était voté.

La parole est à M. Philippe Adnot, pour explication de vote.

M. Philippe Adnot. Madame la ministre, ainsi donc nous n’aurions pas de charges supplémentaires ! Écoutez cette petite anecdote : dans mon département, sur 370 kilomètres de voirie nationale, on nous en a transféré 300 ; le transfert venait à peine d’être fait que j’ai reçu, c’était il y a trois semaines, une lettre du préfet m’indiquant qu’il faudrait refaire la pente d’un rond-point, au motif qu’elle aurait été est mal calculée. Je lui ai rappelé que c’est lui qui, au nom de l’État, avait réalisé l’ouvrage avant de le transmettre au département. Et ce serait maintenant au département de faire la dépense ?

Madame la ministre, souvenez-vous qu’avant le transfert aux départements des routes nationales les régions investissaient à parité avec nous dans le cadre des contrats de plan État-régions.

Depuis que le transfert a eu lieu, ces financements nous ont été retirés. Non contents de nous avoir ôté 38 % sur les financements destinés à l’aménagement des routes nationales, voici qu’on nous impose des dépenses non engagées avant le transfert ! Et, selon vous, nous ne supporterions pas de charges supplémentaires ?

Je voterai l’amendement n° I-146 de M. Pinton parce qu’il est très raisonnable. Bien sûr, la proposition qui me plairait le plus est celle de M. Miquel. Mais, si l’on commençait par l’amendement n° I-146, ce ne serait déjà pas mal !

La parole est à Mme la ministre.

Messieurs les sénateurs, je n’ai parlé à aucun moment de l’entretien des routes. Mes remarques portaient sur les radars.

Je veux apporter une précision complémentaire au sujet du paiement.

La répartition des amendes entre les départements sera inscrite au comité des finances locales qui se tiendra en février puisque c’est à terme échu et une fois l’ensemble des amendes collectées au titre de l’exercice 2008 que les paiements seront effectués au bénéfice de celles des parties qui sont dans la répartition.

En outre, un rapport du Gouvernement au Parlement vous sera présenté au 1er octobre 2010 afin de faire le bilan de la répartition du produit des amendes des radars automatiques.

Je mets aux voix l'amendement n° I-146.

En conséquence, l'article 25 est ainsi rédigé et les amendements n° I-198, I-66 et I-65 n'ont plus d'objet.

L'amendement n° I-199, présenté par M. Voguet, Mme Gonthier-Maurin, MM. Ralite, Renar et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Après l'article 25, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le III de l'article 53 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi rédigé :

« III. – À compter du 1er janvier 2006, un prélèvement de 1, 78 % est effectué chaque année sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer par La Française des jeux. Le produit de ce prélèvement est affecté à l'établissement public chargé du développement du sport dans la limite de 150 millions d'euros.

« À compter du 1er janvier 2008, le taux et le plafond du prélèvement mentionnés précédemment sont portés respectivement à 1, 8% et à 163 millions d'euros.

« À compter du 1er janvier 2009, le taux du prélèvement mentionné précédemment est porté à 3 % »

II. - La perte de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Bernard Vera.

Nous ne reviendrons pas ici sur les motifs qui ont présidé à la transformation du Fonds national de développement du sport, FNDS, en Comité national pour le développement du sport, CNDS.

Cependant, à l’occasion de ce changement, le gouvernement de l’époque avait décidé de réduire les ressources de cet organisme, ce que nous avions alors contesté. À ce moment-là, il nous était affirmé que cette réduction s’expliquait par un périmètre d’action plus réduit du nouveau CNDS. Or cette affirmation est inexacte.

Alors que l’ensemble des politiques d’interventions nationales et les équipements structurants devaient relever du budget de la mission « Sport », le CNDS doit dorénavant assurer le soutien financier à la construction et à la rénovation de l’ensemble des équipements sportifs.

Il doit aussi assurer le développement du sport pour tous, après une baisse de plus de 50 % du budget ministériel en ce domaine.

Il a, par ailleurs, dû prendre en charge le soutien aux activités sportives périscolaires dans le cadre de l’accompagnement éducatif.

Enfin, et l’on est en droit de se demander pourquoi, il assumera le financement des actions du Comité national olympique et sportif français, le CNOSF, et du Comité paralympique français. À croire que ces actions ne sont pas de dimension nationale !

Depuis 2006, les moyens du CNDS ayant été très fortement réduits et ses missions élargies, il est de plus en plus difficile d’obtenir des subventions du CNDS. C’est pourquoi notre amendement vise à rétablir les ressources nécessaires à l’accomplissement des missions de cet organisme.

Depuis le budget 2006, le prélèvement à son profit sur la Française des Jeux est passé de 2, 9 % à 1, 78 %. Après avoir été plafonné à 150 millions d’euros les deux premières années, il est passé à un taux de 1, 8 %, avec un plafond de 163 millions d’euros en 2008.

Dans le même temps, un fonds spécial était créé en son sein en 2006, et pour trois ans, au profit du Plan national pour le développement du sport. Aussi, pour financer ce fonds, un prélèvement supplémentaire était effectué sur la Française des Jeux, limité à 63 millions d’euros en 2008.

Dans le cadre du budget 2009, il nous est proposé, d’une part, la disparition de ce prélèvement exceptionnel, d’autre part, le maintien à son niveau du prélèvement ordinaire, qui ne serait donc pas augmenté. Ainsi, les sommes prélevées sur la Française des Jeux au profit du CNDS vont diminuer de 28 % ! C’est faire peu de cas de l’importance des missions maintenues dans le périmètre d’action du CNDS : elles nécessitent des budgets plus importants.

Tous les ans, nous vous demandons d’augmenter le prélèvement sur la Française des Jeux à son profit. Cette mesure devient de plus en plus urgente.

D’ailleurs le CNOSF vient de demander le passage à 2, 5 % de ce prélèvement, pour compenser, dit-il, les pertes budgétaires. Certes, nous serions satisfaits, pour partie, si vous accédiez à cette demande. Cependant, cette augmentation ne saurait suffire pour répondre aux besoins de nos 180 000 associations sportives et de nos collectivités locales.

Par ailleurs, chacun reconnaît qu’il est urgent de lancer un plan national de rénovation des équipements sportifs. Notre amendement permettrait de commencer à le mettre en œuvre. En fait, le manque de moyens est aujourd’hui criant. Il faut donc augmenter les ressources mises à disposition du CNDS.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission n’est pas convaincue par cet amendement. Nous avons le souvenir de plusieurs débats sur des amendements analogues. Nous ne voyons pas vraiment pourquoi et en fonction de quels besoins il faudrait relever ainsi le prélèvement sur les jeux au profit du CNDS.

À la lumière des travaux effectués au sein de notre commission, dont le rapporteur spécial sur les sujets sportifs est notre excellent collègue Michel Sergent, cet amendement ne s’impose pas.

Il me semble que le CNDS peut faire quelques efforts pour rechercher d’autres sources de financement, à l’instar d’un grand nombre d’opérateurs publics. Aujourd'hui, dans une période de très forte tension sur les finances publiques, un tel amendement serait une solution de facilité. C'est la raison pour laquelle la commission des finances appelle à son rejet.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est également défavorable à cet amendement.

Monsieur Vera, le budget du CNDS, qui bénéficie du prélèvement du 1, 8 % sur les mises de la Française des Jeux, bénéficiera l’année prochaine d’une augmentation : il passera de 206 millions d'euros en 2008 à 212 millions d'euros en 2009.

En outre, le CNDS ne dépense que partiellement ses recettes, puisque son fonds de roulement est de l’ordre de 50 millions d'euros. Il ne nous paraît pas justifié sur le plan financier de solliciter une augmentation supplémentaire de son affectation.

Enfin, il est prématuré de toucher à la fiscalité des jeux qui vient, pour le reste, alimenter les recettes de l’État.

L’avis du Gouvernement est donc défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° I-199.

L'amendement n° I-21, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le rapporteur général.

Cet amendement vise à supprimer un article qui, lui-même, autorise l’État à procéder à la reprise de la dette de l’établissement public dénommé ERAP.

Nous souhaitons faire quelques remarques et interroger le Gouvernement.

L’inscription directe de la dette de l’ERAP au sein de la dette de l’État conduit à l’inscription du service d’intérêts sur le budget général à hauteur de 90 millions d'euros en 2009. Le motif que vous avancez, madame le ministre, pour cette opération est le risque que le compte d’affection spéciale « Participations financières de l’État » ne dispose pas de ressources suffisantes pour recapitaliser l’ERAP en 2010 et lui permettre d’amortir cette dette à la date d’échéance.

Nous ne comprenons pas bien pourquoi vous nous présentez cette disposition dans le cadre de la loi de finances pour 2009, sans attendre 2010. Si tel est l’argument, il y a assez d’argent pour financer les intérêts de 2009 sans avoir besoin de procéder à ce changement de portage.

Il me semble donc que la raison donnée n’est pas la bonne et nous aimerions bien connaître la bonne raison. Nous sommes d'ailleurs assez désireux de recueillir un certain nombre d’informations et d’explications sur la manière dont le Gouvernement compte s’y prendre pour créer le fonds stratégique, car nous tournons un peu autour du même sujet.

Il faudrait donc nous dire, madame la ministre, si l’ERAP, en tant que structure intermédiaire destinée à prendre, à la demande de l’État, des participations, est utile ou inutile.

Dites-nous quelles sont votre vision et votre stratégie pour cet établissement public.

Au passage, dites-nous également ce qui demeurerait éventuellement de la responsabilité de l’ERAP, en particulier au regard des activités minières et des enjeux en Nouvelle-Calédonie. Le sujet est tout de même substantiel, et l’on ne saurait aborder, au détour d’un article de loi de finances, une conséquence technique comptable sans être, au minimum, informé sur le fond des choses, d’où cette interrogation supplémentaire de ma part.

Enfin, l’ERAP porte une fraction du capital de France Télécom, puisqu’il avait été choisi d’y faire appel lors de la restructuration financière de cette société – il a d’ailleurs, à cette occasion, joué un rôle utile –, et il serait peut-être bon que nous sachions quel est le devenir de cette participation.

Au total, madame la ministre, la commission des finances n’a évidemment aucune amitié particulière pour l’ERAP, non plus d’ailleurs qu’un sentiment négatif à son encontre, car ce n’est qu’un outil, un instrument n’ayant aucune valeur en soi, mais elle aimerait connaître votre volonté, votre stratégie, la place de cet outil dans votre panoplie.

C’est bien parce que nous avons eu le sentiment de n’être informés que sur les détails et de ne pas l’être sur l’essentiel que la commission m’a prié de présenter cet amendement de suppression.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur le rapporteur général, si cet amendement a essentiellement pour objet l’obtention de plus d’informations, je vais tenter de répondre à votre appel et de vous convaincre que, tel qu’il est libellé, l’article 28 ne présente en définitive que des avantages pour les finances publiques.

D’abord, cet article permet d’éviter d’avoir à consacrer 2, 4 milliards d’euros de recettes de privatisation, que la conjoncture financière actuelle rend moins facilement prévisibles, au remboursement de la dette de l’ERAP.

Ensuite, s’il n’était pas forcément nécessaire, je vous le concède, d’inscrire le transfert prévu à cet article dans le projet de loi de finances pour 2009 puisque, en effet, nous pouvions attendre un peu, rien ne s’oppose à ce que nous le fassions dès maintenant.

En effet, même si le Gouvernement n’a pas l’intention de supprimer l’ERAP, ce type de société « coquille » étant souvent utile, la remontée des titres que prévoit l’article 28 permettra d’éviter un certain nombre de dépenses de fonctionnement qui, certes, correspondent aujourd'hui à l’emploi de cinq personnes, mais pour un coût annuel de 2, 5 millions d’euros…

Pour cinq personnes ?

Absolument !

L’opération a donc au moins l’avantage de rationaliser les coûts. La somme concernée paraît peut-être peu de chose comparée au budget de l’État, mais il n’y a pas de petites économies !

L’ERAP appartient à la sphère des administrations publiques. La reprise de dette est donc neutre au regard du solde maastrichtien et de la norme de dépenses, ce qui me permet de dire qu’il n’y a que des avantages sur le plan des dépenses publiques.

Vous m’interrogez par ailleurs, monsieur le rapporteur général, quant à l’existence d’autres propositions ou décisions de nature stratégique que cacherait cette remontée de dette accompagnée d’une remontée de titres.

Bien entendu, dans le cadre de la constitution du fonds stratégique d’investissement et des apports qui seront consentis, d’une part, par la Caisse des dépôts et consignations, de participations qu’elle détient, d’autre part, par l’État, et à concurrence de sommes équivalentes, de participations qu’il détient, la possibilité d’apporter tout ou partie de titres détenus par l’État dans une société dont les titres sont actuellement détenus par l’ERAP ne serait envisagée qu’à titre d’alternative : c’est l’une des options, mais elle n’est pas nécessairement retenue en l’état.

Le Président de la République a fait référence à deux autres entreprises, en l’espèce Renault SA et Air France.

Rien n’est exclu, et il est évident qu’il faudra arriver à des parités : parité moins une pour l’État, plus une pour la Caisse des dépôts et consignations.

Très clairement, cela aurait pour effet de faciliter toute opération de ce type si elle devait être décidée et non plus seulement envisagée comme l’une des multiples options.

J’espère, monsieur le rapporteur général, avoir répondu à votre demande.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Madame la ministre, cet amendement vous invitait à nous préciser votre vision du sort qui attend cette institution que vous allez vider de son contenu et conserver comme réceptacle potentiel pour des opérations plus stratégiques.

Il me semble que votre explication est tout à fait recevable et que, dans ces conditions, la commission des finances peut renoncer à son amendement.

Je le retire !

L’amendement n° I-21 est retiré.

Je mets aux voix l'article 28.

L'amendement n° I-238, présenté par MM. Marini et Lambert, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Après le premier alinéa du I de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

Les dispositions de l'article 13 de la loi n° 85-11 du 3 janvier 1985 relative aux comptes consolidés de certaines sociétés commerciales et entreprises publiques ne sont pas applicables aux comptes financiers des exercices 2008 et 2009 de l'établissement. Ces comptes sont arrêtés et approuvés par décision conjointe du ministre chargé du budget, du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé de la voirie routière. Il est mis fin au mandat des commissaires aux comptes dès l'exercice 2008.

La parole est à M. le rapporteur général.

Les dispositions de la loi relative aux comptes consolidés de certaines sociétés commerciales et entreprises publiques définissent les conditions dans lesquelles les comptes de l'établissement doivent être consolidés et certifiés.

L'établissement Autoroutes de France étant dissous au 1er janvier 2009, il n'est pas nécessaire de prévoir une consolidation et une certification des comptes financiers de l'exercice 2008, compte tenu de sa complexité, de son coût et de son faible intérêt, non plus que de l'exercice 2009, dans la mesure où cet exercice ne s'étendrait que sur un seul jour.

Cette simplification de nos dispositifs, dont l’initiative revient à Alain Lambert, me semble constituer une mesure de bonne gestion.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable !

Je mets aux voix l'amendement n° I-238.

Je mets aux voix l'article 29, modifié.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° I-158, présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Vera et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Bernard Vera.

On affirme ne pas vouloir augmenter les prélèvements obligatoires, mais on n’hésite pas à trouver quelques recettes quand il s’agit d’équilibrer, tant bien que mal, d’ailleurs, les comptes publics.

La solution de la biométrie pour la réalisation des passeports destinés à permettre aux ressortissants français de voyager dans le monde entier est un choix technique et politique que nous avons discuté.

Les garanties de sécurité offertes par la biométrie semblent d’ailleurs de plus en plus mises en question et des failles dans la sécurité apparaîtraient.

Le débat s’est également centré sur la qualité de l’organisme chargé de réaliser les passeports concernés, et c’est l’Imprimerie nationale, on le sait, qui a fini par être désignée pour ce faire.

Pour autant, dans ce contexte, et en motivant sans doute ce choix par la rapidité de la réalisation des documents, le Gouvernement nous propose dans le présent article de procéder à une sensible augmentation du prix de confection de ces petits livrets administratifs.

Ainsi, le prix du passeport pour les adultes est majoré de presque 50 %, tandis que celui du passeport pour les enfants est plus que doublé.

Voici, a priori, 131 millions d’euros supplémentaires dans les caisses de l’État !

Soyons clairs : une telle mesure nous semble parfaitement inadaptée à la situation et, surtout, totalement injuste, d’autant que l’État a toujours autant de peine à rembourser les collectivités locales au titre des charges qu’il leur a transférées en matière de gestion des documents administratifs.

L'amendement n° I-64 rectifié, présenté par Mmes M. André et Bricq, M. Yung, Mmes Cerisier-ben Guiga et Lepage, MM. Demerliat, Marc, Angels, Auban, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

I. - Après le I de cet article, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

... - Le premier alinéa du I du même article est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Si le demandeur fournit deux photographies d'identité, tel que prévu à l'article 6-1 du décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports électroniques, le montant du titre sera de 79 €. »

II. - Compléter le second alinéa du II de cet article par une phrase ainsi rédigée :

« Si le demandeur fournit deux photographies d'identité, tel que prévu à l'article 6-1 du décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports électroniques, le montant du titre pour un mineur de quinze ans et plus sera fixé à 35 €, et à 10 € pour un enfant de moins de quinze ans. »

III. - Pour compenser la perte de recettes résultant par l'État des I et II ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

Les conséquences financières résultant pour l'État de la minoration du droit de timbre pour la délivrance du passeport en cas de fourniture par le demandeur de deux photographies d'identité sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à Mme Michèle André.

Outre une nouvelle diminution du pouvoir d’achat de nos concitoyens, qui seront encore mis à contribution à cause de la hausse du droit du timbre, le passage aux passeports biométriques aura des conséquences pour l’économie photographique.

En effet, les photographies nécessaires à l’établissement du passeport pourront dorénavant être directement réalisées en mairie, sans qu’il soit nécessaire d’avoir recours aux services d’un photographe extérieur.

C’est donc à une perte importante de recettes que devront faire face les photographes professionnels, puisqu’ils perdront toute leur clientèle demandeuse de photos d’identité. Or les photographies réalisées pour des documents officiels représentent entre 15 et 20 % du chiffre d’affaires de certains d’entre eux, 2, 5 millions de photos d’identité étant réalisées chaque année.

Par ailleurs, à la demande du ministre de l’intérieur, les photographes professionnels ont dû faire des efforts pour s’adapter au nouveau format des photos d’identité, avec la mise aux normes ISO.

Dans un contexte de crise économique et au moment où le pouvoir d’achat des Français diminue, il pourrait être envisagé de réduire le prix du passeport dès lors que les photos ne sont pas réalisées en mairie.

Cela permettrait, d’une part, un gain pour le demandeur, alors que le prix moyen d’une plaquette de quatre photos est d’environ 8 euros, et, d’autre part, le maintien d’une économie photographique en France; sachant que les 3 000 magasins de photographes restants peuvent disparaître du fait de la « nationalisation » de la prise de vue de photos d’identité, qui serait désormais réalisée en mairie.

Cette solution est envisageable puisque l’article 5 du décret n° 2008-426 du 30 avril 2008 permet au demandeur du titre de venir avec ses propres photos, à condition que celles-ci soient conformes aux exigences de l’administration.

Or, si le prix est identique selon que les usagers fournissent ou non leurs photos, ceux-ci n’auront fort probablement plus recours aux professionnels de la photo et s’en remettront exclusivement aux services de la mairie.

Certaines mairies se sont d’ailleurs engagées à soutenir les professionnels de la photographie en n’utilisant pas la fonction « photo » de l’appareil destiné à capter l’image et les empreintes digitales.

Nous proposons donc de diminuer le droit de timbre de 10 euros lorsque le demandeur fournit lui-même ses photographies.

Par ailleurs, l’augmentation du droit de timbre entraînera des recettes supplémentaires pour l’État, lequel, dans le même temps, compense de manière très insuffisante le transfert de la charge de la gestion des demandes de passeport aux communes, sujet sur lequel nous reviendrons dans quelques jours lors de l’examen des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État ».

Pour toutes ces raisons, il nous semble indispensable, si ce n’est de supprimer l’augmentation du droit de timbre, tout du moins de la diminuer dans les cas où le demandeur fournit ses photos.

Quel est l’avis de la commission ?

L’amendement n° I-158 a pour objet de supprimer l’augmentation du droit de timbre pour les passeports des majeurs et des mineurs.

Il revient également sur la création d’un droit de timbre pour les mineurs de moins de quinze ans.

Supprimant la ressource attendue, cet amendement a dès lors un coût de 83, 5 millions d’euros, qui feront défaut à l’Agence nationale des titres sécurisés.

La commission des finances n’est donc pas enthousiaste et penche plutôt pour le retrait.

Quant à l’amendement n° I-64 rectifié, présenté par Mme Michèle André, qui, par ailleurs, est rapporteur spécial de la mission « Administration générale et territoriale de l’État », il a le mérite d’envisager la diminution du droit de timbre lorsque le demandeur fournit lui-même les deux photographies d’identité nécessaires à la confection du passeport.

Mes chers collègues, nous sommes nombreux à avoir été sollicités par des professionnels indépendants, par des commerçants de la photographie. Or le ministère de l’intérieur n’a pas l’air d’attacher la moindre importance aux réactions dans ce domaine. Il raisonne de façon verticale : tout le monde en rang !

C’est bureaucratique !

Cependant, les photographes qui ont investi et qui vont se trouver privés d’une partie de leur activité méritent bien d’avoir une réponse, et Michèle André a raison de nous inciter à nous intéresser à ce problème.

La mise en place des nouveaux passeports biométriques s’accompagnera de nouvelles spécifications. Il est notamment prévu l’installation de stations d’enregistrement dans certaines mairies pour réaliser les photographies et les prises d’empreintes nécessaires.

Pourquoi exclure les photographes professionnels ?

Après tout, on demande aux maires d’assurer cette fonction dans leur mairie sans aucune compensation autre que tout à fait symbolique, ce à quoi le vote de l’excellent amendement de Michèle André ne changera d’ailleurs rien, car le coût sera toujours très loin d’être compensé, et je pense notamment au coût en personnel, sans compter qu’il y aura peut-être un effet d’éviction sur d’autres fonctions exercées par les employés de mairie.

De quel droit imposerait-on aux maires, dès lors qu’ils assument cette charge, de s’organiser de telle manière plutôt qu’une autre ? Après tout, si les spécifications du ministère de l’intérieur sont satisfaites, pourquoi n’aurait-on pas le droit de passer un accord avec un professionnel ? C’est tout à fait possible !

J’avoue ne pas comprendre cet esprit de « verticalisation » et cette indifférence, parfois caractéristiques de l’administration et même du ministère de l’intérieur par les temps qui courent. Il faudrait trouver une solution raisonnable.

Quel est le coût de la mesure ? Michèle André nous propose de diminuer le droit de timbre. Cela permet-il d’aboutir à un équilibre financier ? La ressource de 83, 5 millions d’euros est affectée à l’Agence nationale des titres sécurisés à qui revient notamment la charge du passage au passeport électronique, au plus tard le 28 juin 2009, en application du règlement communautaire du 13 décembre 2004.

Madame la ministre, nous serions heureux de connaître votre avis. Je suggère, pour ma part, que nous approfondissions la question – d’ici la commission mixte paritaire, voire d’ici le collectif budgétaire – et que nous marquions ainsi notre intérêt pour ce sujet. Mais je ne veux pas préjuger de votre réponse.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’amendement n° I-158 présenté par M. Vera vise à supprimer purement et simplement l’augmentation du droit de timbre des passeports prévue par l’article 30.

Les passeports biométriques représentent une avancée majeure en termes de sécurisation des titres d’identité. Personne ne le conteste. Dans ces conditions, cela constituera un moyen de lutte efficace contre les fraudes constatées avec les passeports et les moyens d’identification « classiques ».

Le niveau de sécurité des passeports biométriques, la hausse du coût de fabrication des passeports dotés de composants électroniques et l’équipement de 200 000 mairies en stations d’enregistrement – nécessaires, quelles que soient, d’ailleurs, les exigences en matière de photographie – expliquent la hausse du prix des passeports. Ce dernier passera, pour un adulte, de 60 à 89 euros, pour un mineur entre 15 et 18 ans, de 30 à 45 euros, et, pour un mineur de moins de 15 ans, à 20 euros.

Ce ne sont pas des hausses phénoménales. J’ajoute, au passage, que l’on ne renouvelle son passeport que tous les dix ans. Il ne s’agit donc pas d’une dépense récurrente qui viendrait grever le budget des ménages tous les mois ou tous les ans. À titre de comparaison, un passeport biométrique en Suisse coûte 156 euros.

Par ailleurs, rien n’oblige à effectuer cette dépense tout de suite, sauf si l’on doit se rendre dans certains pays, elle peut n’intervenir qu’au moment du remplacement du passeport venant à expiration. En outre, la détention d’un passeport est facultative, elle n’est requise que lorsque l’on voyage à destination de certains pays et tout le monde ne voyage pas.

Pour ces raisons, le Gouvernement est défavorable à l’amendement de suppression. La hausse du prix des passeports nous paraît nécessaire tant à la sécurité qu’au bon ordre des finances, puisque le coût de cette opération est supporté par les bénéficiaires du titre.

Je demande donc le retrait de cet amendement.

L’amendement n° I-64 rectifié, madame André, est intéressant mais difficile. En effet, vous proposez d’instaurer deux tarifs : le premier serait minoré de dix euros par passeport, dès lors que le demandeur du titre ferait effectuer sa photographie à l’extérieur par un photographe professionnel, mais conformément aux exigences prescrites par le cahier des charges.

Je précise qu’il n’est fait aucune obligation, en l’état du texte, à qui que ce soit, d’être photographié en mairie. Tout demandeur de passeport peut donc, s’il le souhaite, fournir une photographie élaborée par les soins d’un photographe professionnel. La liberté reste intacte pour le bénéficiaire comme pour le prestataire.

Cette mesure constituerait donc simplement une incitation de 10 euros pour soutenir une profession qui ne sera sollicitée que tous les dix ans, puisque l’on ne renouvelle son passeport que tous les dix ans, et à laquelle on a bien plus souvent recours pour les photographies exigées pour d’autres titres, comme les cartes de cantines, de club de sport ou les cartes professionnelles diverses et variées, qui, elles, sont changées très régulièrement.

Cette disposition va compliquer la tâche de nos personnels de mairie, lors de la mise en place des passeports biométriques. En outre, elle ne paraît pas justifiée dans l’intérêt de la liberté de prestation ni de la liberté de choix des demandeurs de passeport.

Je pourrais également vous soumettre des éléments concernant le coût réel marginal de la production d’une photographie par les services électroniques. Je ne pense pas que l’on approche les 10 euros, ni dans un cas ni dans l’autre.

Je vous suggère donc de retirer cet amendement, madame André.

La parole est à M. le rapporteur général.

Je voudrais faire une proposition à Mme Michèle André, à la suite de ce que nous venons d’entendre.

Cette préoccupation étant légitime, il me semble qu’il faudrait approfondir un peu plus le sujet, et ce en vue du collectif budgétaire pour lequel nous avons un rendez-vous prochain. Je m’adresse également aux collaborateurs des ministres de l’économie et du budget. Il serait bon que l’on retravaille la mesure suggérée, notamment pour en préciser le coût. C’est un sujet qu’il faut traiter, on ne peut pas l’évacuer.

Peut-être est-il difficile de voter dès maintenant l’amendement, pour les raisons exposées par Mme la ministre. Je suggérerai donc à Mme André de retirer son amendement si la ministre me confirme qu’elle est prête à approfondir, dans les jours qui viennent, la réflexion, de manière à trouver une rédaction satisfaisante pour chacun d’entre nous.

Oui, monsieur le rapporteur général, je vous le confirme.

Compte tenu de cet engagement du Gouvernement, je demande à Mme André de retirer l’amendement, tout en lui donnant, de mon côté, l’assurance que nous pourrions travailler ensemble sur un nouveau dispositif.

Madame André, l'amendement n° I-64 rectifié est-il maintenu ?

Monsieur le rapporteur général, il me serait bien agréable de vous répondre positivement, mais je souhaiterais que l’on vote l’amendement à titre conservatoire, quitte à approfondir le sujet par la suite. Et, quoi qu’il en soit, je ne le retirerai pas.

Il est indiqué dans le décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 que le demandeur peut fournir ses photographies avec ces précisions : « de format 35 × 45 même, identiques, récentes et parfaitement ressemblantes, le représentant de face et tête nue, l’image numérisée de son visage est recueillie par la mise en œuvre de dispositifs techniques appropriés. »

On m’a confié il y a quelques jours l’important rapport sur la mission « Administration générale et territoriale de l’État », concernant notamment la confection des passeports par biométrie Cette question est complexe et difficile.

Il ne faudrait pas provoquer un découragement profond dans les professions mises en cause par ces nouvelles mesures. En effet, madame la ministre, on ne fait pas faire un passeport tous les ans. Heureusement, d’ailleurs, parce que cela revient assez cher, d’autant plus qu’il faudra maintenant en faire établir pour les enfants, à titre individuel, ce qui n’était pas le cas auparavant.

Je souhaite, monsieur le président, que cet amendement soit mis aux voix.

Je mets aux voix l'amendement n° I-158.

Je mets aux voix l'amendement n° I-64 rectifié.

Je mets aux voix l'article 30, modifié.

Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° I-200, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

I. - Après le premier alinéa de l'article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Ce décret peut prévoir la cession gratuite des biens visés au premier alinéa. »

II. - Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - La perte de recettes résultant pour l'État de la cession gratuite par l'État des immeubles de son domaine privé sont compensées à due concurrence par un relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Bernard Vera.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la restructuration des installations du ministère de la défense constitue l’une des questions essentielles pour le développement de parties importantes du territoire national.

Confrontés à la réduction du format des armées, alors même que nous sommes engagés dans une discutable redéfinition de notre stratégie de défense, les territoires qui, jusqu’ici, accueillaient des installations importantes de l’armée connaissent aujourd’hui les risques liés au déclin de l’activité militaire.

Dans de nombreuses localités, souvent petites et moyennes, la fermeture des casernes, l’abandon des installations, des équipements comme des logements de fonction de nos militaires, constituent un véritable traumatisme.

Il est évident que le processus affectant le format de nos armées va générer d’importantes ressources au profit du budget général, sous forme de produits de cession de biens fonciers et immobiliers.

Pour l’heure, l’article 32 bis vise à permettre aux collectivités locales les plus rudement touchées par le départ des unités militaires et la disparition des équipements la possibilité de devenir propriétaires des biens cédés par l’État à des conditions avantageuses, pouvant aller jusqu’à la cession gratuite.

À dire vrai, en matière de cessions de terrains publics, ce principe devrait être la règle. Avant de désendetter l’État des quelques ressources tirées de la cession de ses éléments de patrimoine, et souvent au prix le plus élevé possible, il faudrait en effet inscrire dans le nouveau code de la propriété des personnes publiques le principe d’une politique de cessions gratuites ou symboliques, et ce pour plusieurs raisons.

La première est que les collectivités territoriales, notamment pour ce qui concerne les anciens établissements militaires, sont souvent confrontées à des frais de dépollution des sites qui sont en eux-mêmes d’un coût parfois élevé, avant toute viabilisation des terrains et bâtiments libérés.

La deuxième raison réside dans le fait que de telles cessions à l’euro symbolique peuvent permettre un bouclage financier plus aisé des opérations de réaffectation et de transformation des biens et faciliter, par exemple, la réalisation des programmes immobiliers à vocation sociale.

Ce sont de telles orientations qui doivent donc être inscrites dans la loi, et non des dispositifs complexes, comme celui de l’article 32 bis.

En sollicitant les volontés locales, cet article risque fort de conduire à une simple valorisation du patrimoine de l’État, sans amener de solution pertinente aux problèmes d’aménagement du territoire posés par la réduction du format des armées.

De telles cessions symboliques permettent, à un moindre coût, quand les installations militaires sont situées en zone rurale ou là où le marché immobilier est peu tendu, pour faire en sorte que le développement économique trouve sa place dans un prix limité de l’utilisation de l’espace. Mais lorsque ces cessions symboliques sont réalisées en centre-ville ou dans les zones urbaines, où la demande de logements, comme d’équipements publics, est plus forte, elles permettent que des logements, des équipements, des zones d’activités commerciales, artisanales ou de bureaux puissent être réalisés sans coût foncier excessif.

Enfin – comment ne pas le remarquer ? –, au-delà de la cession symbolique, une mise en location des terrains de l’État et la perception de redevances d’usage pourraient constituer une solution de rechange par rapport à la simple logique de cession de biens qui est pour l’heure mise en œuvre et, au demeurant, assureraient des recettes pérennes destinées à alléger le coût de la dette publique.

L'amendement n° I-239, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Au sixième alinéa du I de cet article, remplacer les mots :

par l'acquéreur

par les mots :

par la commune ou le groupement

L'amendement n° I-240, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Après le III de cet article, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

III bis - Dans le premier alinéa de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, après les mots : « des équipements collectifs », sont insérés les mots : « ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur ».

La parole est à M. le rapporteur général, pour présenter ces deux amendements et donner l’avis de la commission sur l’amendement n° I-200.

L’amendement n° I-239 tend à introduire une précision rédactionnelle.

S’agissant de l’amendement n° I-240, il vise à préciser et à étendre la notion d’actions ou opérations d’aménagement.

Par ailleurs, il convient d’indiquer que les équipements susceptibles d'être réalisés ne doivent pas nécessairement être collectifs, mais peuvent être « de recherche ou d'enseignement supérieur ».

L’article 32 bis prévoit que les communes auxquelles le ministère de la défense aura cédé des immeubles pour un euro symbolique devront réaliser, dans un délai de quinze ans, une action ou une opération d'aménagement. À défaut, l'État pourra leur acheter l'immeuble pour un euro symbolique ou leur faire payer l'immeuble à un prix égal à la valeur indiquée dans le décret en autorisant la vente, indexée sur la variation de l'indice du coût de la construction.

C'est la raison pour laquelle la commission souhaite la validation de ce dispositif et estime bienvenu l'article 32 bis, si les précisions que visent à apporter les amendements n° I-239 et I- 240 sont adoptées.

L'amendement n° I-200 n’étant pas compatible avec ces deux amendements, la commission y est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet également un avis défavorable sur l'amendement n° I-200, et ce pour deux raisons.

En premier lieu, son adoption romprait l’équilibre du régime financier établi par l'article 32 bis, qui est fondé sur la cession de biens domaniaux pour un euro symbolique et un partage des fruits de l’opération pendant une durée de quinze ans.

En second lieu, depuis la décision du Conseil constitutionnel du 26 juin 1986, les biens de l’État ne peuvent être cédés à des personnes physiques à titre gratuit ou moyennant un prix inférieur à la valeur vénale que si ces cessions sont autorisées par le législateur, en fonction d’un objectif d’intérêt général.

Or, aux termes de l'amendement, ces opérations seraient prévues par décret. Elles ne seraient donc pas conformes à la Constitution.

En revanche, le Gouvernement est favorable aux amendements n° I-239 et I-240.

Je mets aux voix l'amendement n° I-200.

Je mets aux voix l'amendement n° I-239.

Je mets aux voix l'amendement n° I-240.

Je mets aux voix l'article 32 bis, modifié.

L'amendement n° I-159, présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Vera et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Bernard Vera.

L’article 32 ter prévoit que l’État percevra désormais le montant du coût de l’envoi au domicile des utilisateurs des certificats d’immatriculation des véhicules à moteur. Cela équivaut à 26 millions d’euros de recettes nouvelles, fondées sur la facturation aux récipiendaires des cartes grises.

À nos yeux, cette redevance est pour le moins discutable et, pour tout dire, parfaitement injuste.

Si l’on commence à facturer aux usagers les frais d’envoi des documents administratifs et que l’on multiplie les recettes parafiscales de l’État dans le cadre des relations entre l’administration et les administrés, nous allons sans nul doute voir apparaître dans les années à venir autant de redevances qu’il sera possible d’en inventer !

Le budget du ministère de l’intérieur et les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » peuvent largement faire face aux coûts occasionnés par ce type de relations, d’autant que ceux-ci finiront pour une bonne part par être supportés par les collectivités territoriales…

Nous estimons donc illégitime cet article nouveau, inséré dans le projet de loi de finances sur l’initiative du Gouvernement, et vous invitons à le rejeter.

Quel est l’avis de la commission ?

Le dispositif que prévoit l'article 32 ter offre aux usagers un gain de temps, en leur permettant de faire l’économie d’un déplacement et d’une attente à la préfecture. La redevance couvre exclusivement les frais d’acheminement ; d’un montant de 2, 50 euros, elle ne paraît guère excessive.

C'est la raison pour laquelle la commission émet un avis défavorable sur cet amendement de suppression.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet également un avis défavorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° I-159.

Je mets aux voix l'article 32 ter.

Je rappelle que le Sénat a examiné ce matin l'article 33.

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Nous abordons l’examen de l'article 34, article d’équilibre, et de l’état A annexé.

Dans ce cadre, nous allons successivement procéder aux deux débats décidés par la conférence des présidents, le débat sur les effectifs de la fonction publique et le débat sur l’évolution de la dette.

Nous allons tout d’abord débattre des effectifs de la fonction publique.

La parole est à M. le rapporteur général.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, l’État est-il un bon employeur ?

C’est une bonne question !

Telle est la question à laquelle je tenterai de répondre au cours de cette intervention.

Je rappellerai tout d’abord quelques chiffres, qui situeront les ordres de grandeur.

La fonction publique représente 4, 8 millions d'agents en équivalents temps plein, c'est-à-dire 21, 3 % de l’emploi total dans ce pays. On compte près de 71 agents civils pour 1 000 habitants.

L’emploi public se répartit à hauteur de 49 % au titre de la fonction publique d’État, de 32 % au titre de la fonction publique territoriale et de 19% au titre de la fonction publique hospitalière.

Entre 1978 et 2008, c'est-à-dire en trente ans, la dépense de rémunération des personnels est passée de 12, 5 % à 12, 9 % du produit intérieur brut.

Qu’est-ce qu’un bon employeur ? À mon sens, c’est celui qui maîtrise sa masse salariale et qui, dans le même temps, utilise au mieux ses ressources humaines. J’articulerai mon propos autour de ces deux axes.

L’enjeu de long terme pour les finances publiques est essentiel. Vous le savez mieux que nous, monsieur le secrétaire d'État, le coût net actualisé d’un fonctionnaire pour l’État est estimé à 1 million d’euros. D’un point de vue financier, ne pas remplacer un départ à la retraite sur deux pendant une législature équivaut à réduire l’endettement de notre pays de 150 milliards d’euros, soit 10 % de la dette.

Il est possible de présenter la situation autrement. Maîtriser la masse salariale, c’est maîtriser les effectifs de la fonction publique. Telle est la logique du plafond d’emplois. Dans le projet de loi de finances pour 2009, ce plafond s’établit à 2 123 417 équivalents temps plein.

L’année 2009 constitue une étape essentielle dans le processus de maîtrise des effectifs publics. Nombre d’entre nous ont déjà commenté, en bien ou en mal, cette réduction du plafond d’emplois de 30 600 équivalents temps plein.

Cet effort important est à mettre en perspective avec la forte augmentation de l’emploi public dans le passé. Sur dix ans, entre 1996 et 2006, l’emploi public total a progressé de 15 %, alors que, sur la même période, l’emploi salarié total augmentait de 12 %, soit trois points de plus, tous gouvernements confondus.

Pour parvenir à la maîtrise dont je parlais, il faut éviter les évasions, les points de fuite. Quels sont-ils ? J’ai évoqué récemment le risque d’une « agencisation » de l’État. Grâce à un certain nombre d’initiatives législatives, notamment un amendement de Michel Charasse adopté lors de la discussion d’un récent projet de loi de finances, et grâce à l’action du Gouvernement – acte doit vous en être donné, monsieur le secrétaire d'État –, pour la première fois, en 2009, le plafond des emplois englobe les opérateurs de l’État. C’est l’article 40, un bon chiffre aux yeux de la commission des finances !

Pour autant, nous ne sommes pas encore allés au bout de nos efforts et des progrès restent à réaliser. Ainsi, et cette remarque s’adresse à notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l’État », les personnels travaillant, par exemple, dans les centres culturels français à l’étranger, établissements dont l’utilité et l’intérêt ne sont pas contestables, ne sont pas inclus dans le plafond des emplois des opérateurs de l’État.

En effet !

Je ne doute pas que vous vous y emploierez, monsieur le secrétaire d'État ; nous le souhaitons.

À cette exception près, les opérateurs de l’État sont, pour la première fois, associés à la baisse des effectifs en 2009.

À la fin de la période 2009-2011, nous aboutirons vraisemblablement à une réduction de 1, 5 %, voire de 2 % de l’effectif total de l’État : c’est à la fois beaucoup, car vous êtes bien placé pour savoir que cela ne se fait pas si facilement, monsieur le secrétaire d'État, et peu, en proportion du total.

Cet effort est malgré tout sans précédent. Il ne pourrait pas être réalisé sans contreparties en termes de rémunération.

Vous vous souvenez du principe qu’a énoncé le Président de la République et que le Gouvernement met en œuvre, à savoir la réaffectation aux fonctionnaires des économies induites, à hauteur d’au moins 50 %. Il s’agit d’un « retour catégoriel » sous une forme indiciaire ou indemnitaire.

Au terme de trois années, cette politique représentera près de 1, 7 milliard d’euros ainsi redéployés. Une telle somme permettra aux ministères de dynamiser leur politique salariale. En outre, une enveloppe de 192 millions d’euros par an est inscrite pour accompagner les restructurations.

Grâce à la mise en place de cette nouvelle politique, les agents bénéficient d’une réelle visibilité sur l’évolution des rémunérations, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent. Pour la première fois, à l’occasion de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, l’évolution du point de la fonction publique a été débattue très en amont. Il est prévu notamment en 2009 une garantie individuelle de pouvoir d’achat exceptionnelle, visant à couvrir le pic d’inflation de 2008. Un dispositif similaire de garantie individuelle est annoncé pour la période allant jusqu’à 2011.

Au total, le Gouvernement devrait réussir la quasi-stabilisation en valeur de la masse salariale de l’État. Cette dernière passerait de 85, 8 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2008 à 86, 6 milliards d’euros en 2011, soit une progression moyenne de 0, 3 % par an.

Par ailleurs, nous savons bien que la « bombe financière » des pensions, si je puis m’exprimer ainsi, explose. Les dépenses dans ce domaine progressent inéluctablement de 2 milliards d’euros par an sur cette même période 2009-2011.

Mes chers collègues, j’en arrive au second axe de mon propos : un bon employeur est celui qui utilise au mieux ses ressources humaines.

Il faut en finir avec la politique du chiffre. La politique des effectifs, purement quantitative, n’est pas suffisante. Elle ne doit en tout cas pas être menée au détriment d’une politique de ressources humaines et d’une rémunération attractive et dynamique. Cela suppose de prendre en considération trois éléments : le mérite des agents, la carrière des fonctionnaires et la mobilité de ces derniers.

Les effectifs sont vieillissants, nous le savons. Entre 1992 et 2006, l’âge moyen des agents de la fonction publique est passé de 42 ans à près de 44 ans. Au sein des ministères, près d’un agent sur trois était âgé de plus de 50 ans en 2006, soit une augmentation de l’âge des agents de l’ordre de dix années depuis 1992. Le nombre de pensions civiles nouvelles a atteint en 2007 un nouveau record, avec près de 65 000 nouvelles entrées.

Par rapport à ces contraintes, la mobilité des agents est encore insuffisante : entre 2005 et 2006, seuls 4, 4 % des titulaires de la fonction publique ont connu un changement de département ; 1 % d’entre eux seulement ont changé de ministère. La réforme de l’État passe nécessairement par des fonctions plus transversales, nous le savons, et donc par les fusions de corps, le dépassement des corps et des chapelles ministérielles, si j’ose dire. La mobilité vers le secteur privé ne doit plus être un tabou. Des primes d’incitation au départ se justifient pleinement, par exemple lorsqu’une compétence est complètement externalisée ou lorsque l’informatisation d’un processus administratif conduit de manière rapide à une réduction de la dimension d’un service, et je sais que le président de la commission des finances est particulièrement attaché à cela.

Évidemment !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Enfin, le mode de rémunération des agents doit faire l’objet d’une révolution. Je sais, monsieur le secrétaire d'État, que vous travaillez sur ce sujet et que, de ce point de vue, vous êtes un vrai révolutionnaire !

Le « point fonction publique » est un système de rémunération à la fois coûteux et désuet, qui décourage l’initiative.

La solution consiste sans doute à rémunérer davantage les agents au résultat individuel ou collectif. Mais cette question est extrêmement délicate. Il faut bien peser le pour et le contre, trouver le juste équilibre, faire preuve de psychologie et arriver à des solutions au terme d’un processus de concertation suffisant.

Jusqu’à présent, 51 % de l’encadrement supérieur de l’État – à peine plus de la moitié – était concerné par le dispositif de rémunération à la performance. On doit pouvoir faire mieux et étendre ce dispositif à l’ensemble des cadres de la fonction publique. N’oublions pas les équipes, car c’est la culture d’équipe qui permet de progresser au sein de l’administration et de ses différents opérateurs. Le mérite est individuel ; la performance est souvent collective. Reste à trouver le système adéquat…

Ambitieux !

…pour que le niveau de performance atteint se répercute suffisamment sur la rémunération.

Tels sont, mes chers collègues, les éléments de réflexion dont je souhaitais vous faire part à l’occasion de ce débat thématique.

Les gains de productivité dans l’administration peuvent et doivent exister. Ils seront d’autant plus importants que les réductions d’effectifs seront fortes : il doit donc y avoir un lien vertueux entre la baisse du nombre de fonctionnaires et l’amélioration de la gestion des ressources humaines. Nous pouvons en être convaincus.

Mais, monsieur le secrétaire d'État, s’il est relativement simple d’énoncer de telles mesures, il est beaucoup plus complexe de les mettre en œuvre. C’est la rude tache à laquelle vous vous êtes attelé. Le Sénat vous adresse naturellement ses encouragements et vous témoigne toute sa confiance.

La parole est à Mme le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, comme chaque année à la même époque, nous nous retrouvons pour examiner le format de la fonction publique d’État prévu pour le prochain exercice budgétaire.

Comme vient de le rappeler M. le rapporteur général, l’État s’est engagé depuis quelques années dans une politique de réduction de ses effectifs. Si, vers la fin des années quatre-vingt-dix et au début des années deux mille, l’effectif des agents de l’État a crû annuellement de 0, 5 %, le reflux amorcé en 2003 s’est fortement accentué au cours du dernier exercice.

Cette évolution n’est pas seulement due à un comportement vertueux de l’État, monsieur le rapporteur général : une part de cette décélération résulte, en effet, de la mise en œuvre de la décentralisation dans le cadre de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, des transferts de personnels de l’éducation nationale et des directions départementales de l’équipement opérés à partir de 2005.

Le mouvement n’est d’ailleurs pas achevé puisque près de 90 000 agents titulaires et non titulaires doivent rejoindre le personnel local en 2009 et en 2010. Ce sera notamment le cas l’année prochaine des personnels techniciens, ouvriers et de service, les fameux TOS.

Soit dit en passant, ces flux nous conduisent à relativiser l’augmentation des effectifs de la fonction publique territoriale, cadre d’accueil de ces transferts. Les collectivités territoriales sont encore trop souvent à tort stigmatisées sur ce point.

Revenant à la politique de l’État employeur, je relève que si, en nombre d’équivalents temps plein travaillé, les effectifs ont diminué de 993 voilà cinq ans, puis de 9 865 en 2006, 30 627 équivalents temps plein travaillé seront supprimés en 2009.

Corrélativement, la décrue des recrutements externes s’est fortement accentuée pour s’établir à 39 172 personnes en 2006 contre 67 050 en 2002.

Parallèlement, les générations du baby-boom qui ont profité des recrutements massifs organisés par l’État quittent progressivement la vie active. Ce mouvement va se poursuivre, entraînant durant quelques années encore un volume élevé de réductions des effectifs.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, adopté par la Haute Assemblée le 6 novembre dernier, comme l’a rappelé M. le rapporteur général, prévoit d’ailleurs un effort amplifié en 2010 et en 2011 grâce aux gains de productivité que l’État espère dégager par les réformes identifiées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, la fameuse RGPP.

Cet effort permettrait d’atteindre l’objectif annoncé du non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux. Notons que l’effort consenti en 2009 s’en approche puisque le taux de suppression atteint 44 % du nombre des postes quittés par les nouveaux retraités. Ce point me tient particulièrement à cœur et je souscris aux propos tenus tout à l’heure par M. le rapporteur général.

Si la maîtrise de l’emploi public me paraît être un objectif inéluctable au regard des contraintes budgétaires et tout simplement de la bonne gestion des deniers publics, elle ne peut, à mes yeux, consister en un simple impératif comptable.

L’État s’est engagé dans une démarche ambitieuse d’évaluation des missions et du format de ses administrations pour en adapter l’architecture à ses nouvelles compétences et pour prendre en compte l’évolution des méthodes de travail. Le Gouvernement espère ainsi obtenir des gains de productivité tout en améliorant la qualité du service : quel beau défi ! Il n’est pas douteux qu’un tel processus d’ensemble était nécessaire au regard tout à la fois des effets de la décentralisation, des évolutions technologiques et des attentes des administrés.

Cependant, l’impératif comptable de la baisse des effectifs ne saurait se résumer à son seul aspect quantitatif. Il importe de procéder dans chaque administration à la meilleure répartition des suppressions de postes au regard des missions assurées pour maintenir, à tout le moins, le niveau de service public.

Remarquons également que cette révision portera essentiellement sur les services territoriaux de l’État, qui réunissent environ 95 % des effectifs des agents de ce dernier. Les services déconcentrés sont d’ailleurs en cours de réorganisation. Il ne conviendrait pas que la modernisation de l’État se traduise par sa moindre présence dans les territoires. Monsieur le secrétaire d'État, vous savez à quel point les sénateurs sont attachés à cela. Il importe, au contraire, que l’État réaffirme sa place et soit ainsi le garant de l’équité et de la cohésion nationale. La vitalité et l’adhésion à la République le commandent, surtout en ces temps où les repères sont parfois troublés.

Je voudrais être sûre, monsieur le secrétaire d'État, qu’il s’agit bien là du principe qui préside au choix de la répartition des suppressions de postes.

À titre d’exemple, dans le projet de budget pour 2009 du ministère de l’éducation nationale, 13 500 équivalents temps plein travaillé seront supprimés, et je veux, en cet instant, soulever la question des RASED, les réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté.

Ponctuellement, à la demande des enseignants, ces réseaux sont appelés à fournir une aide spécialisée à des élèves souffrant de problèmes d’apprentissage et de comportement.

Tout à fait !

Ils interviennent sur l’ensemble du territoire, dans l’école de l’élève et pendant le temps scolaire. Cela évite à l’enfant de se sentir mis à part.

Monsieur le secrétaire d'État, je voulais évoquer cette question, car les élus que nous sommes reçoivent de très nombreux courriers à ce sujet.

En 2009, il est prévu d’affecter environ un tiers de ces maîtres particuliers dans des écoles connaissant des cas d’échecs scolaires. Cette sédentarisation va à l’encontre de ce qui fait la richesse même des RASED, c’est-à-dire un maillage territorial éducatif s’adaptant aux besoins des enfants. Les établissements « à problèmes » dans lesquels ces enseignants vont être en priorité affectés – c’est ce que M. le ministre de l’éducation nationale a laissé entendre lors des questions d’actualité au Gouvernement du 13 novembre dernier – ne regroupent pas tous les enfants en difficulté. À titre d’exemple, dans mon département, le Loir-et-Cher, 3 550 élèves sont actuellement aidés par les RASED. Si les enseignants en question sont regroupés sur un ou deux établissements, nombre d’enfants, notamment ceux des écoles rurales, ne seront plus aidés. Or les enfants en difficulté n’habitent pas seulement dans les quartiers sensibles urbains. Certains sont scolarisés en milieu rural ! Ne confondons donc pas les établissements à problème, qui sont une réalité et qui ont besoin très d’être accompagnés, et les enfants rencontrant des difficultés scolaires.

M. le ministre de l’éducation nationale justifie cette réforme par la mise en place du soutien scolaire, mais il s'agit là d’un dispositif différent !

Absolument !

Les RASED enseignent à des enfants qui se trouvent en grande difficulté scolaire, en raison de graves problèmes – presque des handicaps – psychologiques et sociaux.

Monsieur le secrétaire d'État, je voudrais vous faire partager ma préoccupation car, à travers la qualité de l’action de l’État, c’est la cohésion nationale qui se trouve en jeu.

J’ai bien noté que vous privilégiez une logique de gestion prévisionnelle des effectifs. J’espère donc ardemment que tous les ministères s’attacheront à supprimer des postes là où ils auront pu découvrir des gisements de productivité ou identifier une mauvaise allocation des ressources, mais qu’ils ne sacrifieront pas ce qui est primordial, c'est-à-dire l’éducation. En effet, l’école, c’est l’essentiel de la République !

J’en viens, à présent, à l’autre question qui me préoccupe, c'est-à-dire celle des parcours professionnels des personnels.

Vous avez mis en place, à juste titre, un dispositif législatif et réglementaire destiné à favoriser la mobilité des fonctionnaires, ce qui était d'ailleurs la conséquence incontournable des restructurations en cours.

En effet, je rappellerai que la mobilité concernait, au 31 décembre 2006, à peine 5 % des titulaires, essentiellement des fonctionnaires de catégories A+ et A.

Les statistiques nous enseignent que la mobilité géographique et la mobilité catégorielle concernent surtout les hommes, sous une réserve tenant à l’âge des intéressés : la première est plus fréquente chez les jeunes, la seconde est plutôt exercée par les agents âgés de 30 à 49 ans. La situation familiale peut encore constituer un obstacle à la mobilité géographique des femmes.

Le Gouvernement a tout d’abord fait le choix d’assouplissements statutaires. Tel est l’objet du projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels, présenté comme la « boîte à outils » de la RGPP.

Vous me permettrez, monsieur le secrétaire d'État, de regretter que ce texte, adopté par le Sénat le 29 avril dernier, après déclaration d’urgence, n’ait toujours pas été inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, car ses dispositions sont nécessaires et doivent être précisées par un volet réglementaire consistant.

Votre réforme s’accompagne d’un volet financier, qui devrait faciliter les reconversions de fonctionnaires touchés par la réorganisation des administrations et encourager ceux-ci à quitter la fonction publique, puisque les départs en retraite ne suffiront pas, à eux seuls, à réaliser les ajustements prévus dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.

Plusieurs décrets du 17 avril 2008 ont donc créé diverses indemnités, dites « de départ volontaire », « de restructuration » ou « de mobilité », complétées par une allocation à la mobilité du conjoint qui perdrait son emploi. Ces indemnités sont précisées au cas par cas par arrêté ministériel.

Monsieur le secrétaire d'État, pourriez-vous m’indiquer comment ces aides financières ont été accueillies par les intéressés, et combien parmi eux en ont déjà bénéficié ?

Je vous rappelle qu’en application des décisions de la conférence des présidents aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Par ailleurs, le temps programmé pour le Gouvernement est prévu au maximum pour trente-cinq minutes.

La parole est à M. Adrien Gouteyron.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, tiendrons-nous les promesses de la révision générale des politiques publiques ?

J’espère bien que non !

Nous devrons faire mieux encore !

Jamais, depuis les années où Michel Rocard, alors Premier ministre, avait lancé une réforme de l’État qui, elle, a avorté, un gouvernement n’avait affiché de telles ambitions …

Parlez plutôt de récession !

… pour « redéfinir les périmètres des politiques publiques et les adapter aux exigences de la société ».

Au cœur de ce chantier majeur se trouve la fonction publique. Pour beaucoup d’agents, la RGPP n’est que la modalité particulière de coupes claires dans les effectifs. Elle est perçue comme une politique de réduction des moyens, alors qu’elle est – ou doit être –, plus fondamentalement, un changement de méthode de travail, une adaptation de l’administration aux besoins de notre temps.

La RGPP heurte souvent la « tradition administrative à la française », qui se caractérise par une sorte de conservatisme dont les ministres – parfois, monsieur le secrétaire d'État – et les parlementaires – souvent, mes chers collègues – se font les porte-parole.

Sans doute les fonctionnaires n’ont-ils pas été associés aux premières décisions, conçues dans un trop grand secret, mais ils ne peuvent rester les spectateurs des résolutions arrêtées. Gouvernement, Parlement, administration : il faut que chacun adhère à la réforme ! La RGPP ne se fera pas sans les fonctionnaires.

L’enjeu est connu : il s’agit de passer d’une politique d’effectifs à une politique de compétences ; disant cela, je me réfère aux propos de M. le rapporteur général, dont j’ai écouté avec attention l’intervention.

Sous bien des législatures, les gouvernements ont préféré une politique du chiffre, qui affiche la création de postes supplémentaires, à une véritable gestion des ressources humaines, qui se préoccupe d’optimiser les compétences et de proposer un authentique déroulement de carrière à nos fonctionnaires. Et je ne craindrai pas d’en prendre pour exemple l’éducation nationale, que j’ai connue quelque peu.

Et même beaucoup !

J’affirme que, trop longtemps, tous autant que nous sommes, nous avons considéré qu’augmenter les postes d’enseignant permettait de résoudre les problèmes de l’éducation nationale. Or les résultats montrent qu’il n’en est rien ; ce n’est donc pas la solution, ou en tout cas elle ne peut suffire à elle seule.

Tout à l'heure, M. le rapporteur général a souligné, et ce constat m’a frappé, qu’en dix ans l’emploi public avait progressé bien davantage que l’emploi privé, l’écart entre les deux étant de trois points, ce qui est tout de même considérable !

J’en viens à la gestion des personnels. La France a inventé ou laisser se créer une institution symbolique de la fonction publique, dont nous ne pouvons pas être fiers : le placard.

Laissez-moi citer, puisque j’ai l’honneur de rapporter devant le Sénat les crédits de la mission extérieure de l’État, le cas du Quai d’Orsay. On me dit qu’il existerait dans ce noble ministère une sorte de « couloir de la mort », pour les diplomates sans perspectives.

C’est le Quai des brumes !

Il s’agit là d’une singulière manière de récompenser et de motiver des agents dont la vocation est le service de l’intérêt général et le dévouement à notre pays !

Il faut désormais proposer à la fonction publique une gestion des ressources humaines qui soit à la hauteur des attentes et digne d’un pays comme le nôtre.

Tel est l’objet du projet de loi relatif à la mobilité, qui est en cours d’examen devant le Parlement.

Monsieur le secrétaire d'État, il faut décloisonner les carrières entre les ministères – tout à l'heure, M. le rapporteur général indiquait que seulement 1 % des fonctionnaires changeaient de ministère chaque année, ce qui est dérisoire –, oser les passerelles entre secteur public et secteur privé, et permettre à la diversité d’accéder aux emplois d’autorité.

Je livrerai un témoignage, qui est personnel. Ma famille compte une femme professeur des écoles – institutrice, comme l’on disait naguère – dont les propos m’ont frappé. Elle m’a en effet affirmé ceci : « Je ne me vois pas terminer ma carrière dans ces fonctions-là, qui sont lourdes, pénibles » – elle enseigne en ZEP, c'est-à-dire en zone d’éducation prioritaire, ce qui n’est pas facile – « et je souhaite évidemment avoir d’autres perspectives pour faire évoluer ma carrière ».

Ce témoignage me semble assez représentatif de ce qu’éprouvent nombre de nos fonctionnaires, en particulier nos enseignants, puisque je me suis permis de les citer plus particulièrement.

Il est aussi nécessaire de créer le fonds de modernisation annoncé par le Président de la République dans son intervention du 4 avril 2008 sur la fonction publique, qui aurait vocation à accompagner les réformes en cours en prévoyant des contreparties, notamment en matière sociale.

La réussite de la RGPP reposera en effet sur notre capacité à mobiliser les fonctionnaires, et le pouvoir politique n’obtiendra celle-ci que si l’État devient un bien meilleur employeur qu’il ne l’est aujourd’hui.

Chez les hauts fonctionnaires, nous ne discernons pas toujours l’implication nécessaire dans cette réforme, alors que nous sommes en droit de leur demander le meilleur d’eux-mêmes.

Laissez-moi vous dire, mes chers collègues, qu’on a pu murmurer qu’à l’étranger certains ambassadeurs auraient saisi les autorités auprès desquelles ils sont accrédités des « risques » que la RGPP faisait peser sur leur ambassade…

Vraiment ?

Mais je n’ose pas le croire !

Vous avez tort !

Tout est possible !

On me l’a pourtant dit…

Ils doivent être révoqués dans l’instant !

Il est donc indispensable de mobiliser fortement l’encadrement administratif de l’État et de ses services déconcentrés.

Nous devons retenir une voie moyenne entre, d'une part, un modèle directif, où la décision tombe d’en haut, verticalement, à la française, mais n’est pas toujours obéie, d’autant que l’encadrement intermédiaire ne se sent pas impliqué, et d'autre part, un modèle plus participatif, dans lequel la concertation interne, il est vrai, présente le risque d’une dilution de la réforme. Il nous faut trouver le bon équilibre !

Voilà, monsieur le secrétaire d'État, les quelques réflexions dont je voulais vous faire part.

Tout à l'heure, en terminant son intervention, M. le rapporteur général a affirmé sa confiance dans votre politique. Vous avez une lourde tâche, monsieur le secrétaire d'État, mais nous connaissons votre savoir-faire et votre volonté. C’est pourquoi je tiens à vous assurer à mon tour de ma confiance pour la conduite de cette mission difficile et délicate.

M. le président. La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la question des effectifs de la fonction publique de l’État suscite, ici et là, nombre de polémiques, qui sont parfois justifiées, parfois ne le sont pas, mais qui, de toutes les manières, montrent l’attachement profond de nos compatriotes à l’État, garant des libertés publiques, et, par là même, à son administration, malgré ceux qui font profession de soutenir, non sans une certaine démagogie, que l’on pourrait aisément s’en passer !

Pour ma part, je crois à l’impérieuse nécessité pour la République de disposer d’une fonction publique cohérente et efficace, et non d’un État dépourvu de règles et qui aurait abandonné successivement la plupart de ses missions régaliennes.

De là l’importance de la pédagogie explicative, qu’il convient de mettre en œuvre lorsque l’on annonce telle ou telle réduction des effectifs de la fonction publique, afin de préparer l’opinion et, au premier chef, les acteurs mêmes de la fonction publique, à recevoir cette information.

De là, aussi, le danger de tomber dans l’un ou l’autre excès consistant à affirmer, sans tenir compte de la réalité des besoins et de la diversité des secteurs concernés, d’un côté, qu’il y a trop de fonctionnaires et qu’il faut sabrer à la hussarde dans leurs effectifs, et de l’autre, qu’il n’y en a pas assez et qu’il faut, au contraire, en augmenter le nombre !

De là, enfin, l’indispensable objectivité qu’il convient de conserver dans un dossier difficile, souvent caricaturé parce que ceux qui en parlent le plus ne sont peut-être pas ceux qui le connaissent le mieux !

Très bien !

Pour avoir moi-même exercé, pendant plusieurs années, un certain nombre de responsabilités dans l’administration centrale et territoriale d’un grand ministère, je suis consciente du fait que les effectifs de la fonction publique ne peuvent demeurer identiques à ce qu’ils ont été dans le passé. La France d’aujourd’hui ne peut en aucun cas être administrée comme celle d’hier.

Compte tenu du développement des nouvelles technologies, en particulier informatiques, joint à la décentralisation et à la déconcentration administrative, sans compter, par exemple, la dématérialisation des procédures de contrôle, la fonction publique n’est plus du tout la même qu’il y a vingt, trente ou cinquante ans ; c’est une évidence !

Maintenir des fonctionnaires simplement pour la forme, dans des postes aux missions atrophiées, serait inconsidéré, tout comme il ne serait pas raisonnable de laisser des fonctionnaires dans des fonctions inappropriées faute d’avoir su leur fournir une formation suffisante ou d’avoir correctement géré les effectifs. Il en va aussi bien de l’intérêt des fonctionnaires eux-mêmes que de celui de l’État.

Inversement, il ne faut pas profiter de la nécessité de moderniser l’État pour sacrifier un certain nombre de services que la fonction publique peut et doit rendre à la collectivité nationale, sous réserve d’un inventaire rigoureux de ces services. Il convient de dresser un état des lieux sérieux et impartial et de procéder à une analyse pertinente des besoins, puis, au regard de ces derniers, de veiller à leur fournir les effectifs correspondants.

En effet, la réduction des effectifs, que symbolise le principe du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux, ne doit pas être une fin en soi, le seul objectif avancé étant de permettre, à l’horizon de l’année 2011, de réaliser une économie de 7 milliards d’euros d’économie. Elle doit être l’occasion d’améliorer le travail des fonctionnaires et de l’adapter aux réalités du monde contemporain.

Très bien !

La suppression de 36 000 emplois dans la fonction publique – tel est le chiffre avancé pour l’année 2009 – correspond-elle à ce dernier objectif ? C’est ce qu’il appartient de déterminer, en ne se contentant pas d’appliquer la seule logique comptable et d’invoquer une simple formule mathématique, mais en réfléchissant tous ensemble à la meilleure application possible de ce principe, qui doit impérativement tenir compte du fait que la fonction publique d’État constitue non pas une simple variable d’ajustement budgétaire, mais bien un secteur clef de la vie sociale, économique et culturelle de la nation, sans laquelle celle-ci se déliterait inévitablement.

Très bien !

Gérer mieux n’implique donc pas obligatoirement de gérer moins de personnels. C’est plus probablement l’ensemble des règles de fonctionnement du système qu’il faut revoir, sans toutefois tomber dans une précipitation qui serait aussi néfaste qu’un attentisme exagéré.

Le fait que le Gouvernement annonce, en effet, de nouvelles réformes de la fonction publique, alors que les décrets d’application des précédentes réformes n’ont pas encore été publiés, ôte de la crédibilité à son action.

De même, il est inadmissible que des projets de loi pourtant réputés « urgents » demeurent en suspens. Je pense notamment – le cas a déjà été rappelé – au texte relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, adopté par le Sénat le 29 avril dernier, qui est toujours en attente de discussion à l’Assemblée nationale et dont on nous dit, monsieur le secrétaire d’État, que, peut-être, si tout va bien, les députés pourraient en être saisis au début de l’année 2009.

Comme nous tous ici, j’ai pris connaissance avec le plus grand intérêt du Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique, et des cinq grandes orientations qui y sont préconisées en ce qui concerne les valeurs, les missions, la fonction publique des métiers, la place du contrat et la gestion des ressources humaines, sans oublier les quarante propositions qui les accompagnent.

J’ai aussi lu attentivement l’action « Modernisation de l’État » et les 337 mesures qu’elle comporte. Enfin, j’ai parcouru le rapport de la commission des finances consacré à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », et plus particulièrement son septième chapitre, consacré au programme 148 « Fonction publique », dont les trois objectifs sont de promouvoir une nouvelle gestion des ressources humaines dans la fonction publique d’État, d’optimiser la formation des fonctionnaires et enfin d’optimiser la gestion des prestations d’action sociale interministérielle, …

Très bien !

… le tout accompagné d’indicateurs de performances dont nul ne saurait contester les buts si, naturellement, l’efficience est au rendez-vous.

Très bien !

Compte tenu des arguments développés, comment peut-on être opposé à la réforme de l’État et, de ce fait, à la réduction progressive du nombre des fonctionnaires ?

Il faut cependant qu’une condition soit remplie, et elle n’est pas négligeable : cette réforme doit garantir à la fois une plus grande cohérence dans l’organisation de l’État et une distribution plus efficace des ressources. De surcroît, une telle réforme ne peut faire l’économie d’une véritable réflexion sur une meilleure articulation de la réforme des services déconcentrés de l’État avec celle des collectivités locales et territoriales.

S’agissant des fonctionnaires de l’État, l’évolution de leurs métiers impose, en même temps qu’une révision de leurs statuts, une stratégie de formation totalement renouvelée. C’est pourquoi, si je me félicite de la revalorisation, au niveau déconcentré, des crédits de formation relatifs au droit individuel à la formation – en hausse de 10 % –, je ne peux que regretter la baisse de l’enveloppe des crédits consacrés à la formation interministérielle – moins 21 % –, qui me semble en contradiction avec les objectifs affichés jusque-là par le Gouvernement en la matière.

Certes, il est vrai que, dès qu’il s’agit de besoins, on ne peut mettre sur le même plan les fonctionnaires du corps préfectoral avec ceux des services fiscaux, ceux de l’éducation nationale avec ceux de la défense, ou encore ceux de la justice avec ceux de l’aménagement du territoire.

Mais la discussion budgétaire, dans les jours qui viennent, nous permettra sans doute de revenir sur cette question avec l’étude des crédits de chaque département ministériel.

À titre d’exemple, il semblerait ainsi que, si un effort incontestable a été consenti pour la justice, l’éducation nationale, quant à elle, ait été moins bien traitée, …

Dites plutôt qu’elle est maltraitée !

… sauf à considérer que les enseignants qui, la semaine dernière, ont en grand nombre exprimé leur inquiétude, sont mal informés !

Quoi qu’il en soit, si je ne puis que me féliciter de l’harmonisation projetée des filières des trois fonctions publiques – fonction publique d’État, fonction publique territoriale et fonction publique hospitalière –, je n’en continue pas moins à m’interroger sur les dispositions qui permettront d’assurer une véritable mobilité des fonctionnaires, sans laquelle, à mon avis, il ne sera possible d’améliorer ni leur situation ni les services qu’ils rendent et doivent continuer de rendre au public.

À cet effet, il me paraîtrait opportun, monsieur le ministre, que soit organisé au Parlement un vaste débat sur l’avenir des trois fonctions publiques permettant à l’ensemble de la représentation nationale et au Gouvernement de faire le point sur cette importante question.

Je suis très sincèrement convaincue qu’au moment où l’on s’interroge sur ce qu’est et ce que doit être le service public, un tel débat viendrait utilement nourrir la réflexion du Gouvernement.

La parole est à M. Jacques Mahéas.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous nous retrouvons de nouveau pour débattre des effectifs de la fonction publique.

L’article 34 de la loi de finances pour 2009, dit « article d’équilibre », fixe le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État, exprimé en équivalents temps plein travaillé : 2 123 417. Ce plafond fera l’objet d’un vote global tout à l’heure.

Cette année, pour la première fois, l’évolution des crédits fait l’objet d’une programmation triennale, à la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet dernier. Pour la première fois également, l’article 40 du projet de loi de finances fixe un plafond des emplois des opérateurs décliné par missions et programmes, ce dont nous nous réjouissons, car le phénomène de vases communicants entre effectifs de l’État et opérateurs a trop longtemps faussé les chiffres.

La programmation pour la période allant de 2009 à 2011 conduit à fixer des plafonds de dépenses par missions. Les ministres sont ainsi engagés non seulement à faire face aux priorités, contraintes et charges nouvelles dans le respect de ces plafonds, mais à faire des réserves internes à leur mission pour pallier les aléas de la programmation. Autant dire que, dans cette perspective, la maîtrise des dépenses de personnels constitue un enjeu crucial.

Avec une constance aussi coupable qu’obstinée, le Gouvernement fait des agents publics, pour la septième année consécutive, la variable d’ajustement de ses errances budgétaires. Il poursuit, en l’accentuant, sa politique de réduction des effectifs. Après 993 suppressions de postes en 2003, les chiffres ont été portés successivement à 4 537 en 2004, 7 392 en 2005, 5 318 en 2006, 11 244 en 2007 et 22 921 en 2008. En 2009, ce sont 30 627 postes qui disparaîtront.

L’objectif du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux est quasiment atteint, avec 45 % des 68 000 départs à la retraite prévus pour 2009 non compensés. Cette tendance serait encore amplifiée, nous dit-on, en 2010 et en 2011.

La moitié des économies ainsi dégagées financera des mesures catégorielles. Notons tout de même qu’il ne s’agit pas là d’une manne financière très importante ! Cela ne suffira en aucun cas à financer des dépenses nouvelles. Les économies réalisées ne permettront que d’autofinancer la masse salariale, de l’avis même de Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances à l’Assemblée nationale.

En deux ans, ce sont plus de 52 000 emplois qui sont supprimés. Jeudi dernier, ici-même, en ouvrant le débat sur le projet de loi de finances, M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique se vantait d’appliquer une « recherche systématique d’efficacité des dépenses », d’où « une baisse des effectifs de 30 600 emplois ». Et il ajoutait, comme s’il s’agissait d’un exploit propre à susciter l’admiration : « soit, en une année, autant que durant tout le quinquennat précédent ».

Pour ma part, je suis plutôt consterné par cette nouvelle réduction des effectifs, qui est d’une ampleur sans précédent. D’autant que, une fois de plus, le ministère de l’éducation nationale paie le plus lourd tribut, puisqu’il perd 13 500 emplois. La réaffectation sur des « postes classe » de 3 000 enseignants spécialisés, rééducateurs et psychologues scolaires des réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté, ou RASED, constitue une grave régression sociale, aussi dommageable pour les élèves les plus fragiles et leurs familles que pour l’école elle-même.

Au moins 160 000 manifestants ont exprimé leurs légitimes inquiétudes le 20 novembre dernier, espérant être enfin entendus d’un ministre qui, le matin même, brocardait à la radio la « culture de la grève » des enseignants et « des syndicats dont la fonction principale est d’organiser la résistance au changement, comme si le monde ne changeait pas autour de nous ».

Ce sont là des propos scandaleux !

Oh !

N’importe quel maire vous dira l’ampleur qu’a eue ce mouvement de grève. Dans ma commune de Neuilly-sur-Marne, sur onze écoles maternelles, neuf étaient à 100 % en grève ! C’est du jamais vu dans l’éducation nationale !

Pour moi, c’était plutôt du 25 % ou du 35 % !

M. Jacques Mahéas. Pour vous, le ciel est toujours bleu !

Un tel acharnement pousserait presque à croire que le Gouvernement n’aime ni son école ni ses fonctionnaires.

Le Président de la République a d’ailleurs eu des mots tout aussi malheureux lors de son discours sur les mesures de soutien à l’économie, à Argonay, en Haute-Savoie, le 23 octobre dernier. Je cite ses propos sur la grève des fonctionnaires de la mi-octobre : « J’ai grand respect pour le droit de manifester. Mais quand j’entends parfois les slogans des manifestants, je me demande si ceux-ci se rendent compte de la gravité de la crise. Que des gens viennent de bonne foi nous demander, en réponse à la crise, d’embaucher davantage de fonctionnaires et davantage d’emplois publics, je me demande s’ils ont bien compris dans quel monde nous vivons ? »

Il n’a pas tort !

Ce sont là les propos d’un Président de la République !

Un tel respect semble un bien piètre alibi quand on désigne ainsi les fonctionnaires à la vindicte populaire !

Est-il donc nécessaire de rappeler que les agents publics sont non pas une charge, mais une richesse ? À force de mutualiser, délocaliser, ne pas recruter ou externaliser, avec des objectifs purement comptables, on prend le risque d’une dégradation conséquente de la qualité du service public.

C’est une politique à courte vue, même sur le plan socio-économique, car, comme le mentionne la toute récente publication de l’INSEE France, portrait social, parue en novembre 2008, « les services publics de santé, éducation et logement contribuent deux fois plus que les transferts monétaires à la réduction des inégalités de niveau de vie ».

Les services publics doivent être enfin considérés pour ce qu’ils sont : un investissement, un élément d’attractivité de notre économie. La France traverse une grave crise. Comment ne pas prendre en considération que la fonction publique représente 20 % des salariés ? Comment négliger son rôle intégrateur ?

Le dogme du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ignore la question des besoins : les départs à la retraite ne sont pas là où l’on pourrait supprimer des emplois de façon réfléchie. La RGPP est venue couronner cette logique comptable en lui offrant un instrument systématique de rabotage, le tout sans véritable débat et de manière très technocratique, les décisions se prenant sur la base de travaux réalisés par des fonctionnaires et des cabinets privés.

Le Gouvernement fait de la réduction des effectifs un point dur de sa politique, alors qu’il s’est lui-même démuni de toute marge de manœuvre. En effet, les réductions fiscales coûtent beaucoup plus cher que ce que rapportent les économies réalisées par les suppressions d’emploi.

Alors qu’il mène une politique de purge de la fonction publique, il semble moins regardant sur les emplois de cabinets et les primes afférentes : si le premier gouvernement Fillon comptait vingt et un membres, celui d’aujourd’hui en comprend trente-huit, qui, pour la plupart d’entre eux, ne respectent pas la norme fixée par le Premier ministre en mars 2007, à savoir vingt conseillers par ministre de plein exercice et quatre par secrétaire d’État.

Parallèlement, le pouvoir d’achat des fonctionnaires ne cesse de se dégrader en l’absence d’une politique salariale digne de ce nom. Depuis 2002, les revalorisations du point d’indice sont de manière systématique inférieures à l’inflation, ce qui entraîne une perte de pouvoir d’achat estimée entre 6 % et 7 % sur les six dernières années.

Une augmentation du point d’indice de 0, 8 % en 2008, quand l’inflation tourne autour de 3 %, n’est pas acceptable. En 2010 et en 2011, elle sera de 0, 5 %.

Le Gouvernement refuse désormais toute négociation sur le point d’indice. Les syndicats estiment que, d’ici à vingt ans, un fonctionnaire ne gagnera en fin de carrière que 25 % de plus qu’au début de celle-ci, au lieu de 50 % à 60 % aujourd’hui, et 80 % hier. Cela revient à supprimer la carrière.

La revalorisation du point d’indice demeure pourtant un élément essentiel. Il ne faut pas oublier que le traitement indiciaire représente en moyenne 85, 4 % de la rémunération des fonctionnaires et constitue d’ailleurs la totalité de la rémunération de nombreux fonctionnaires de l’État.

De plus, la revalorisation du point d’indice est la seule mesure salariale qui bénéficie à l’ensemble des fonctionnaires, y compris les fonctionnaires territoriaux.

Le fait que la progression de carrière compense certaines pertes de pouvoir d’achat en raison du « glissement vieillesse technicité » ne saurait justifier lesdites pertes.

Enfin, les mesures catégorielles ou ponctuelles tendant à limiter les conséquences des pertes de pouvoir d’achat ne peuvent être considérées comme des solutions satisfaisantes pour remédier à la dégradation du niveau de vie des agents. Privilégier l’accessoire de la prime crée de la précarité et de l’insécurité.

Il en va ainsi de la garantie individuelle de pouvoir d’achat, la GIPA, résultat d’un accord minoritaire et instaurée par un décret du 6 juin 2008. Pour la période comprise entre le 31 décembre 2003 et le 31 décembre 2007, pendant laquelle l’inflation a été de 6, 8 %, la GIPA bénéficie à 130 512 agents pour un montant moyen allant de 1 082 euros en catégorie A à 93 euros en catégorie C. En réalité, il s’agit d’un versement a posteriori, ce qui permet au Gouvernement de vivre à crédit sans jamais verser d’intérêts.

Je me permets de citer un autre tour de passe-passe : la monétarisation des jours de RTT non pris au 31 décembre 2007 se limite au rachat de quatre jours de façon forfaitaire. Il ne s’agit là ni d’heures supplémentaires ni de traitement indiciaire.

Ce sont là autant de coins dans le statut, autant de systèmes d’individualisation des rémunérations. Le nouveau dispositif annoncé, à savoir la prime de fonctions et de résultats, en est un autre. J’attends la parution du décret de création, mais « faire du chiffre » ne m’a jamais paru un gage de qualité du service rendu.

Je dirai un mot également sur le report de l’âge maximal de la retraite à soixante-cinq ans, adopté aux termes de l’article 62 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Je ne comprends pas comment le Gouvernement veut tout à la fois diminuer le nombre de fonctionnaires par le non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux et permettre aux agents de prolonger leur activité au-delà de la limite d’âge où l’on peut liquider sa retraite à taux plein.

Comme l’ont souligné les syndicats, l’âge légal du départ à la retraite ne change pas : en réalité, il dépendra des parcours individuels, et le moment du départ à la retraite s’éloigne toujours davantage.

Le droit à la retraite à soixante ans pour les salariés de droit privé et le statut de la fonction publique pour les fonctionnaires sont subrepticement remis en cause. Cela permet ainsi de préparer les uns et les autres à une diminution des retraites ou à l’obligation de poursuivre leur travail, voire de cumuler emploi et retraite.

Pour conclure, je regrette que ce quatrième débat sur les effectifs, qui n’a pas son pareil à l’Assemblée nationale, n’ait de débat que le nom, puisque tout repose a priori sur une aveugle logique comptable.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, tout change, mais pourtant, rien ne change.

En effet, l’année dernière, M. le Premier ministre nous annonçait ceci : « La réforme de l’État supposera que chacun d’entre nous accepte qu’il y ait moins de services, moins de personnel, moins d’État sur son territoire. »

Cette année, M. le Président de la République affirme que la crise aura des conséquences « dans les mois qui viennent sur la croissance, sur le chômage, sur le pouvoir d’achat ». « L’idée que les marchés ont toujours raison était une idée folle », juge-t-il. Il estime donc qu’il faudra trouver un « nouvel équilibre entre l’État et le marché ».

Nous pourrions croire que, à un an d’écart, nous assistons à une véritable volte-face de la politique gouvernementale.

Pourtant, si, dans son discours de Toulon, il appelait au retour de l’État, dès le lendemain, les choix fiscaux du Gouvernement étaient confirmés dans le projet de budget pour 2009 : des milliards d’euros d’exonérations fiscales pour les couches les plus riches de la société, des dizaines de milliers de suppressions d’emplois dans la fonction publique, des coupes budgétaires et la réorganisation territoriale de l’État, qui vont diminuer les capacités d’intervention de celui-ci.

En effet, après 15 000 postes supprimés en 2007, 23 000 en 2008, ce sont cette année plus de 30 600 emplois en équivalents temps plein qui vont ainsi disparaître.

Cette réduction sans précédent des effectifs de l’État affecte la quasi-totalité des ministères. Cette tendance ne va faire que s’accentuer dans les années à venir puisque, pour la période de 2009 à 2011, il est prévu que 58 % des départs à la retraite ne devront pas être remplacés.

Au total, ce sont de 250 000 à 300 000 emplois qui auront été supprimés entre 2003 et 2012. C’est énorme !

Cette année, une fois de plus, c’est l’éducation nationale la plus touchée : la suppression de 13 500 équivalents temps plein supprimés est une véritable hémorragie. Il faut désormais y ajouter la suppression des RASED, les réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté, les attaques répétées contre les maternelles et leurs personnels, la prochaine suppression des BEP et les menaces sur les statuts des personnels divers de l’éducation publique.

En somme, le Gouvernement est en train d’organiser la faillite de l’éducation nationale – après celle de l’hôpital public – pour mieux pouvoir privatiser cette dernière.

Malheureusement, l’enseignement public n’est pas le seul à être touché : c’est l’ensemble des secteurs de la fonction publique qui est menacé.

Ainsi, cette année, les missions « Travail » et « Logement » vont perdre, en euros constants, jusqu’à 12 % de leurs crédits. Par ailleurs, il est prévu, dans le projet de budget de financement de la sécurité sociale pour 2009, une augmentation des crédits d’assurance maladie de 3 %, alors que les chiffres les plus modestes qui circulent font état d’un besoin de 7 % à 8 % de hausse pour faire face aux premières exigences du service public hospitalier.

Les collectivités locales, qui reçoivent environ 50 milliards d’euros par an de subventions et de crédits pour assurer les missions que l’État a confiées à la fonction publique territoriale, vont voir leurs crédits augmenter de 0, 8 % seulement – c’est moins que l’inflation –, alors que les transferts de compétences continuent à produire toujours plus leurs effets.

À vrai dire, le dogmatisme libéral du Gouvernement confine plus que jamais à l’autisme politique. Quasiment tout le monde et toutes tendances politiques confondues s’accordent à dire que les prochains mois, voire les prochaines années, vont être marqués par une aggravation du chômage et de la précarité. Or, la suppression d’un si grand nombre d’emplois publics ne va faire qu’amplifier ce phénomène, d’autant qu’elle s’accompagne d’un gel des salaires pour l’ensemble de la fonction publique.

En effet, de manière systématique depuis 2002, les revalorisations du point d’indice sont inférieures à l’inflation.

La perte de pouvoir d’achat causée par cette faiblesse de l’évolution de la valeur du point d’indice sur les six dernières années est estimée entre 6 % et 7 %. Pour de nombreux agents, cette politique salariale s’est traduite par une réduction de traitement.

Selon les estimations de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique, plus de 17 % des agents de l’État ont subi une telle baisse entre 2001 et 2007. Pour la moitié d’entre deux, le montant de la perte de pouvoir d’achat dépasse 700 euros.

Or, en 2008, les réévaluations du point d’indice se sont limitées à une augmentation d’environ 0, 8 %, bien inférieure à celle de l’inflation annuelle, estimée quant à elle à 2, 9 %, ce qui accentue encore plus le décrochage entre l’évolution du point d’indice et l’inflation.

Bien que cette situation soit pour le moins alarmante, c’est la réponse donnée par le Gouvernement qui nous inquiète le plus. En effet, il envisage non pas de revaloriser le point d’indice, mais d’apporter quelques mesures « ponctuelles et ciblées », totalement insuffisantes pour remédier à la dégradation du niveau de vie des agents, ne concernant généralement qu’une minorité de fonctionnaires et n’apportant des réponses qu’à court terme.

S’il n’y a pas de projet de revalorisation du point d’indice, c’est parce que, petit à petit, le Gouvernement s’emploie à modifier les règles de rémunérations en vigueur dans la fonction publique.

En effet, si le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, dans lequel était déjà prévue une dérégulation partielle de la fonction publique, semble, pour l’instant, avoir été oublié – peut-être est-ce une bonne chose, d’ailleurs ? –, les décrets instaurant un système de primes individuelles selon « la fonction » et « les résultats » sont bien là, quant à eux !

Ainsi, d’ici à 2012, l’ensemble des 198 200 fonctionnaires d’État devront être soumis à un système de primes, comme les salariés des franges les plus dérégulées et concurrentielles du secteur privé.

Un tel système ne va faire que dégrader l’action de la fonction publique : d’une part, il reviendra à rémunérer les missions sensibles au rendement, au détriment de la qualité des usagers ; d’autre part, il ne garantira en rien une revalorisation du pouvoir d’achat de l’ensemble des salariés de la fonction publique, sinon de quelques-uns.

L’intérêt général a besoin de personnels dont la qualification soit reconnue et qui soient présents sur tout le territoire, et non de salariés interchangeables et corvéables à merci ; il a besoin de solidarité et non de concurrence, de stabilité et non de précarité, de sens des responsabilités et non de docilité, d’indépendance et non de soumission aux intérêts particuliers, toutes choses que le statut des fonctionnaires, mis en œuvre depuis la Libération, même s’il a été modifié depuis, a contribué à réaliser et que le Gouvernement s’emploie à démolir consciencieusement.

En effet, de fusions en restructurations, d’externalisations en privatisations et de flexibilité en précarité, une vaste opération de destruction des fondements du service public et de la fonction publique s’accélère sous nos yeux.

La fameuse révision générale des politiques publiques est le plus récent développement de cette campagne dirigée par le Gouvernement, encouragée, notamment, par le patronat et menée par des cabinets privés.

Elle s’attaque frontalement à l’ensemble de la fonction publique d’État, territoriale et hospitalière.

Elle se traduira par la détérioration organisée des services rendus au public – cela s’est déjà produit dans d’autres secteurs, tels La Poste, EDF, les télécommunications, les transports –, ouvrira la voie à la privatisation des activités les plus profitables, pour ne pas dire les plus rentables, mais conduira, en revanche, à la disparition de nombreuses autres.

Mais le plus alarmant, c’est que cette réforme se fait dans la plus totale opacité. À ce sujet, il est consternant d’entendre M. le ministre du budget oser affirmer qu’il n’y aura pas de bonne réforme de la fonction publique si les fonctionnaires ne sont pas suffisamment informés ou consultés, alors même que, selon un sondage TNS-SOFRES datant du mois dernier, seuls 25 % des fonctionnaires ont entendu parler de la RGPP.

Il ne faut pas les féliciter !

Absolument !

Et ceux qui la connaissent savent très bien que, parfois, leur avis n’est pas pris en compte. On tente de passer outre et d’appliquer la réforme unilatéralement.

Pour conclure, ce projet de loi de finances pour 2009 montre, une fois de plus, que le Gouvernement considère l’action publique comme une dépense, jamais comme une véritable source de richesses. La compression des dépenses d’intérêt général de tous les secteurs conduit tout de même à une situation critique.

Dans la crise actuelle, nous pourrions réexaminer le devenir des services publics sous l’angle d’une économie des besoins et restructurer, c'est-à-dire moderniser, la fonction publique autour d’un triple pôle interventionniste : l’État, garant de l’unicité territoriale, les agents, dans la garantie de leurs statuts, et les usagers eux-mêmes.

Mes chers collègues, il s’agit peut-être d’une vision un peu téméraire. Toutefois, je vous invite à y réfléchir.

La parole est à M. Philippe Dominati.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je voudrais aborder ce débat sur les effectifs de la fonction publique, que nous avons traditionnellement chaque année, sous l’angle du contexte international actuel.

À entendre un certain nombre d’orateurs, on pourrait effectivement avoir le sentiment que le service public « à la française » est ultra-menacé, que nos administrations manquent de moyens et qu’il y a véritablement péril en la demeure.

En vérité, parmi les vingt et un pays les plus développés membres de l’OCDE, la France occupe le troisième rang pour la part des emplois publics dans les dépenses totales, derrière la Suède et la Norvège. Si l’on y ajoute les personnels de santé, la France est deuxième, après la Belgique.

La réalité est que notre pays, aujourd'hui, dispose d’une bonne fonction publique, mais sans doute au-delà de ses moyens.

En France, un actif sur cinq travaille dans la fonction publique. Les dépenses de personnel constituent le premier budget de l’État. En y ajoutant les intérêts de la dette, c’est 70 % de l'ensemble des crédits qui sont ainsi consommés. En la matière, la marge de manœuvre de l’État est donc extrêmement faible.

Depuis dix ans, 85 % des efforts de l’État ont été orientés vers les dépenses de personnel. Sur la même période, la masse salariale de la fonction publique a augmenté deux fois plus vite que l’inflation. Loin d’être en baisse, le traitement des fonctionnaires connaît donc au contraire une progression.

Monsieur le secrétaire d'État, on ne peut pas en dire autant des quatre actifs sur cinq qui travaillent dans le secteur privé, lesquels n’ont pas vu, depuis dix ans, leur pouvoir d'achat afficher une telle évolution.

Telle est, au regard du contexte international, l’exception française.

Aux dires de votre collègue M. Woerth, la maîtrise de la dépense garantit la solvabilité de l’État. Avec ce budget 2009, nous sommes à un rendez-vous important : pour la première fois, le Gouvernement tient l’engagement, pris voilà quelque temps par la majorité parlementaire, de ne pas remplacer un départ à la retraite sur deux dans la fonction publique.

L’effort fourni pour satisfaire cet objectif est important, et nous vous en félicitons. Pour autant, du point de vue de la masse salariale, le résultat n’est pas significatif et l’ordre de grandeur reste à peu près le même. Si l’économie globale est de l’ordre de 700 millions d'euros, compte tenu du fait que la moitié sera redistribuée pour motiver le personnel et restructurer les administrations publiques, le gain pour l’année budgétaire à venir s’établit à 350 millions d'euros.

En définitive, selon les indications de notre collègue député Georges Tron dans son rapport spécial, l’effort qui est demandé sur la masse salariale permettrait d’économiser 1, 6 milliard d'euros sur quatre ans. Cela ne représente qu’un peu moins de 1 % de notre déficit budgétaire.

Monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, telle est, aujourd'hui, la réalité.

Les administrations publiques se voient donc demander un effort, certes important, mais qui se traduit, sur le plan budgétaire, par un résultat plutôt faible.

De surcroît, cet effort est susceptible d’être occulté par l’évolution des emplois des opérateurs de l’État, retracée dans l’annexe jaune au projet de loi de finances pour 2009. Si un certain nombre d’opérateurs ont été supprimés, d’autres ont néanmoins été créés. Nous ne savons donc pas si l’exécution budgétaire permettra de respecter les objectifs fixés en la matière. Force est de constater que, au cours des derniers exercices, les opérateurs de l’État ont représenté la source principale de l’augmentation des effectifs de la fonction publique.

À cela s’ajoute une interrogation, qui porte sur le coût des centaines de contrats aidés annoncés par le Président de la République. Non budgétisé pour l’instant, il oscille pourtant, selon les estimations, entre 150 millions d'euros et 200 millions d'euros.

Cela nous amène à tirer un bilan de la première phase d’application de la RGPP. À mon sens, compte tenu de la situation de crise actuelle, l’effort annoncé à la suite des trois conseils de modernisation des politiques publiques réunis jusqu’à présent est certes important, mais probablement insuffisant.

La mise en œuvre de la RGPP devrait permettre de réaliser globalement 7 milliards d'euros d’économies sur les quatre années à venir, dont environ 3 milliards d'euros sur les dépenses de personnel. C’est un résultat relativement faible, compte tenu des engagements financiers qu’il nous faudra respecter pour tenter d’amortir les effets de la crise économique.

Pour conclure, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je voudrais vous fournir une piste de réflexion, en évoquant l’exemple suivi par l’un de nos voisins européens.

En 1990, l’Italie se trouvait à peu près dans la même situation que la France aujourd'hui : les dépenses de personnel de la fonction publique y représentaient 13 % du PIB. Le premier ministre de l’époque, M. Romano Prodi, que tout le monde connaît et qui est une référence au niveau international, a alors entamé un plan de rénovation, lequel a permis de ramener cette proportion à 10 % du PIB en 2000.

M. Prodi a sanctuarisé les cinq fonctions régaliennes de l’État et a redéfini le champ de ses missions. Sans doute ne faut-il pas aller jusque-là, mais l’un des défauts de la RGPP est, à mon avis, de n’avoir pas été élaborée selon le même raisonnement.

Monsieur Mahéas, le gouvernement italien a pris des mesures incitatives, notamment en faveur des fonctionnaires désireux de rester dans la fonction publique au-delà de l’âge légal de départ à la retraite : ceux-ci bénéficient désormais, à partir de cet âge, du reversement de leurs cotisations sociales, ce qui permet de réaliser une double économie. Il a également privatisé un certain nombre de services.

Monsieur le secrétaire d'État, si les Italiens, comme les gouvernements de beaucoup d’autres pays d’ailleurs, ont pu le faire, nous le pouvons aussi ! La France est le deuxième pays de l’OCDE par le poids de sa fonction publique. Nous sommes dans la situation d’un automobiliste qui, disposant d’une voiture de qualité fonctionnant bien, n’a plus les moyens de l’entretenir. Deux solutions s’offrent à nous : soit nous adaptons notre véhicule, soit nous le laissons au bord de la route !

Prendre exemple sur l’Italie, c’est tout de même savoureux !

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, avant de répondre sur les différents points abordés, je souhaiterais faire une courte présentation générale de la réforme de la fonction publique engagée par le Gouvernement.

Monsieur Dominati, j’étais en Italie voilà deux jours. J’ai notamment rencontré le ministre de la fonction publique, qui m’a d’ailleurs avoué que les Italiens reconnaissaient désormais les malades mentaux à partir de deux critères : se prendre pour Napoléon et vouloir réformer la fonction publique !

Très bien !

C’est dur pour M. Dominati et pour l’UMP !

M. André Santini, secrétaire d'État. Il a ajouté : « En ce qui me concerne, je réponds aux deux critères, et je crois que vous êtes dans le même cas ! »

Monsieur Dominati, parmi tous les acteurs concernés que j’ai pu rencontrer, j’ai en particulier dialogué avec M. Bassanini, l’homme qui a mis en place le nouveau contrat de travail – vous n’avez d’ailleurs pas prononcé ce mot – des fonctionnaires italiens.

L’argument principal qui m’a été présenté, c’est que la France disposait d’une fonction publique de grande qualité.

Absolument !

D’ailleurs, nos amis Italiens, dont on connaît le sens de l’autodérision, regrettaient de ne pas être dans ce cas. Alors qu’ici même un Corse dit du bien de la fonction publique italienne, nos voisins transalpins font l’éloge de la fonction publique française !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Cela montre la place centrale des Corses !

Absolument, monsieur le rapporteur général !

En tout état de cause, la grande qualité de notre fonction publique est l’élément qui ressort nettement de nos déplacements sur le terrain et des sondages que nous réalisons tant en France qu’à l’étranger.

Le débat national qu’Éric Woerth et moi-même avons animé pendant six mois jusqu’en mars dernier, de même que le dialogue social ininterrompu que nous conduisons avec les syndicats de fonctionnaires depuis nos prises de fonction, a démontré une formidable attente de changement et de modernisation.

En effet, de trop nombreux chantiers avaient été laissés en jachère dans la fonction publique depuis 1983.

Nous portons donc, à la demande du Président de la République, une nouvelle ambition pour les fonctionnaires.

Oui, cher Adrien Gouteyron, par rapport aux années précédentes, le chemin parcouru depuis plus d’un an est plus important. Nous avons voulu fonder la rénovation de la fonction publique sur les valeurs du service public et sur la reconnaissance du travail et du mérite des agents.

Nous avons refondé les règles de la démocratie sociale grâce aux accords de Bercy signés, le 2 juin dernier, par six des huit syndicats de fonctionnaires : c’est un accord historique, sans précédent depuis 1946.

Ils le regrettent déjà !

Comment le savez-vous ?

Nous les avons reçus !

Nous les rencontrons tous les jours !

Nous aussi !

Croyez-vous vraiment que la CGT, la FSU ou SUD soient capables de signer un accord et de le regretter trois mois plus tard ? Ces trois grands syndicats, je le rappelle, n’ont jamais signé un accord depuis 1946. Même la CGT n’a rien signé en 1968, contrairement à ce que je croyais d’ailleurs, gardant le souvenir de George Séguy hué à l’usine Renault de Boulogne-Billancourt.

Monsieur Mahéas, il vous a échappé que nous avons fait du pouvoir d'achat des fonctionnaires un chantier prioritaire aboutissant à un accord salarial – encore un ! –, signé le 21 février 2008, dix ans après le dernier. Comment l’expliquez-vous donc ? Dois-je vous rappeler que la politique de désindexation du point a été inaugurée par MM. Zuccarelli et Sapin ?

En définitive, nous proposons un pacte de progrès aux agents.

Grâce aux marges de manœuvre dégagées par le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, tous les instruments sont ainsi mis en œuvre pour dynamiser la feuille de paie des agents publics. Non, monsieur Mahéas, nous n’entendons pas supprimer le point d’indice !

À cet égard, nous avons prévu la hausse pluriannuelle de ce point d’indice, qui permet aujourd'hui de planifier les augmentations.

Nous avons également instauré la garantie individuelle de pouvoir d'achat, la GIPA, car on ne doit pas perdre de l’argent à servir l’État. C’est un principe de justice, que personne n’avait osé mettre en place.

Nous souhaitons aussi mettre en place la revalorisation des heures supplémentaires.

En résumé, nous réalisons aujourd'hui le programme de Maurice Thorez de 1946 ! §

Oh là là !

Rien de moins !

C’est peut-être quelque peu excessif !

M. André Santini, secrétaire d'État. Mesdames, messieurs les sénateurs, j’étais sûr de mon succès !

Nous lançons une mission parlementaire sur l’intéressement collectif, confiée à votre collègue député Michel Diefenbacher : ancien préfet, conseiller maître à la Cour des comptes, président de conseil général voilà encore quelque temps, celui-ci réunit toutes les qualités requises ; il a été missionné ce matin même.

Nous allons monétiser les comptes épargne-temps pour les agents qui le souhaitent. Enfin, la refonte des grilles indiciaires, à commencer par celles des catégories B, constitue un chantier majeur.

Nous avons également veillé à valoriser la carrière des fonctionnaires par différentes voies. Nous avons modernisé le recrutement : une révision de tous les concours administratifs est en cours afin de rendre ces derniers plus professionnels et moins académiques. C’est la mort de la Princesse de Clèves !

Par ailleurs, nous avons systématisé l’évaluation des fonctionnaires. Depuis septembre 2007, les ministères peuvent supprimer la notation et la remplacer par un véritable entretien professionnel.

Enfin, nous avons favorisé la mobilité des fonctionnaires, actuellement réduite à 5 %. Comme nous l’avons indiqué, des décrets ont été pris au mois d’avril dernier. Ils créent de nouveaux outils financiers : primes de mobilité, aides au conjoint, indemnités de départ volontaire. Le projet de loi, que le Sénat a déjà adopté, lèvera les verrous existants pour créer un véritable droit à la mobilité.

Au-delà de ces avancées, il reste encore beaucoup à faire, notamment pour faire émerger une fonction publique plus simple, plus souple, plus réactive.

Le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique, qui nous a été remis en avril par Jean-Ludovic Silicani, offre un certain nombre de propositions en ce sens, et plus particulièrement sur la refondation du statut général des fonctionnaires et sur la place du contrat. Les discussions sont ouvertes depuis cet été pour déterminer les suites à donner à ces propositions.

Concernant 2009, au-delà de la poursuite des chantiers déjà engagés, notamment en matière de gestion des ressources humaines – chantiers relatifs aux concours, à la formation ou à la rémunération au mérite –, nous mettrons en place une « nouvelle fonction publique ». Cette dernière doit être une fonction publique de métiers, ce qui implique un nouveau cadre statutaire reposant sur moins de dix grandes filières métiers remplaçant enfin l’inexplicable segmentation en plusieurs centaines de corps.

Ainsi, madame Escoffier, nous n’excluons pas de nos réflexions la possibilité de rapprocher les trois versants de la fonction publique, actuellement trop cloisonnée, dans un régime de droit du travail commun à tous les employeurs publics, qu’il s’agisse de l’État, des collectivités territoriales ou des hôpitaux publics, …

Très bonne idée !

…et ce afin de faciliter, de fluidifier les parcours professionnels, et d’adapter le service public aux besoins de la France du xxie siècle.

Il ne s’agit pas pour nous de remettre en cause le statut de la fonction publique. Nous faisons précisément le pari qu’une nouvelle coexistence est possible, associant un statut général profondément modernisé et des conditions de recours au contrat assouplies et clarifiées selon les besoins du service.

Nous avons avant tout un devoir de simplification. Nous ne voulons pas d’une fonction publique dans laquelle la gestion des agents est trop largement accaparée par sa dimension statutaire et procédurale.

Comme l’a souligné M. le rapporteur général, gérer des hommes et des femmes ne consiste pas à gérer des corps et à ajuster des règles. Il s’agit plutôt d’aider chacun à remplir sa mission dans les meilleures conditions d’efficacité pour le service public.

Pour répondre à M. Philippe Marini et à Mme Anne-Marie Escoffier, je dirai que le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique est la boussole du Gouvernement. Il est d’abord le produit d’une démarche sans précédent, la conférence nationale sur les valeurs, missions et métiers de la fonction publique. Pendant six mois, d’octobre 2007 à mars 2008, nous avons conduit ce projet qui a donné lieu à de nombreuses consultations, contributions, tables rondes, auditions, ainsi qu’à une consultation publique en ligne. Avec plus de 350 000 visiteurs sur le site Internet et plus de 20 000 contributions écrites recueillies sur le forum, la démarche est une réussite. Les représentants syndicaux ont pleinement participé aux travaux, en tant que membres permanents de la conférence, et ont été auditionnés à plusieurs reprises par son rapporteur général.

Dès le départ, nous avons cru à un exercice qui nous permettrait de prendre de la hauteur et de redonner du sens aux métiers des fonctionnaires.

Ce Livre blanc, qui a été remis le 17 avril 2008, met en avant la nécessité d’une profonde modernisation. Il souligne les problèmes que posent la multiplicité des corps, la pluralité des régimes de rémunération, le manque de différenciation en fonction des mérites, la cogestion de fait du système entre l’État et les organisations syndicales.

Forts de ce constat, nous voulons construire une fonction publique de métiers avec sept filières professionnelles et une cinquantaine de cadres statutaires, en lieu et place des plus de 500 corps actuels qui étaient encore, voilà quelques mois, 850 !

Nous voulons faire un meilleur usage du contrat – mot tabou en France, mais considéré positivement en Italie –, en mettant en œuvre des règles claires de recours, à titre principal, au statut et, à titre complémentaire, au contrat.

Nous voulons créer un véritable marché de l’emploi public et lier davantage la rémunération des agents à leurs résultats.

Beaucoup de ces préconisations rejoignent des mesures que nous prenons déjà par ailleurs.

Ainsi, depuis cet été, les discussions sont ouvertes avec les syndicats, notamment sur la fonction publique de métiers et sur la place du contrat. L’objectif reste d’aboutir, en 2009- 2010, à un projet de refonte du statut général des fonctionnaires.

À l’intention de MM. Philippe Marini et Philippe Dominati, que je remercie de leur soutien, ainsi que de Mme Anne-Marie Escoffier, je confirme l’effort sans précédent que nous accomplissons en termes de maîtrise des effectifs.

Le Gouvernement honore les engagements forts que le Président de la République a pris lors de la campagne présidentielle, notamment celui de ne pas remplacer un fonctionnaire partant à la retraite sur deux. Cette règle a été appliquée dans tous les pays d’Europe qui nous sont comparables. En effet, elle n’implique ni plan social ni licenciement, et vise simplement à tirer profit d’une situation démographique.

La maîtrise des effectifs de fonctionnaires est une nécessité. Les chiffres parlent d’eux-mêmes, et je reprends ceux qui ont été présentés par Philippe Dominati : la France comptabilise plus de 5 millions d’agents publics pour une masse salariale représentant plus de 44 % du budget de l’État ; le coût global de fonctionnement des administrations publiques équivaut à 18 % du PIB ; les effectifs ont augmenté de 25 % au cours des vingt dernières années, cette progression étant nettement plus forte que celle de l’emploi global.

Monsieur Mahéas, nous estimons que le fait de ne pas remplacer un fonctionnaire de l’État sur deux permet de supprimer chaque année environ 30 000 postes. Nous reviendrons ainsi au niveau d’effectif de 1992, époque à laquelle la France n’était pas considérée comme sous-administrée.

Elle comptait moins d’habitants !

Il ne s’agit pas d’une simple logique arithmétique ou comptable, et cette suppression ne se fait pas au hasard.

D’ailleurs, Monsieur Mahéas, si M. Charasse était présent, il vous poserait la question qu’il me soumet régulièrement et qui le lancine : pourquoi a-t-on engagé des fonctionnaires d’État après 1982 ? Expliquez-nous ! Des rapports ont été commandés sur ces sujets, puis ensevelis, et on me demande aujourd’hui des chiffres. Souhaitez-vous que je provoque encore une émeute ? Qui était au pouvoir après 1982 ? Qui a engagé des fonctionnaires d’État à cette époque ?

C’est limpide !

Il était logique que les communes, les départements et les régions recrutent dans le cadre de la décentralisation. Mais s’agissant de l’État ? Lisez le rapport Pallez !

Et avant ? Et dans les années soixante-dix ? C’était la même chose !

Je parle de la période postérieure à la décentralisation ! Après cette dernière, l’État n’avait plus de raison d’embaucher. On ne peut pas transférer des charges aux collectivités locales et, dans le même temps, organiser un recrutement au niveau de l’État.

Le budget de l’éducation nationale était alors le premier budget de la nation. Nous avons misé sur l’éducation !

Mais nous n’allons pas poursuivre avec des chiffres cette bataille de polochons ! Nous posons simplement une logique.

Le fait de ne pas remplacer un fonctionnaire de l’État sur deux présente un autre intérêt : les économies ainsi réalisées peuvent être utilisées pour revaloriser les rémunérations des fonctionnaires ; c’est chaque année quelque 500 millions d’euros de plus qui profiteront aux fonctionnaires sous différentes formes.

Cette démarche se veut vertueuse et incitative.

Par ailleurs, madame Mathon-Poinat, faisant allusion à une étude de la direction générale de l’administration et de la fonction publique, vous avez signalé que 17 % des agents ont connu une baisse de pouvoir d’achat entre 2001 et 2007. Le Gouvernement souhaite une totale transparence à cet égard.

À mon arrivée au secrétariat d’État, j’ai assisté à une bataille très intéressante : les agents, selon les syndicats, avaient encore perdu 6 % de pouvoir d’achat en trois ans, et, selon la direction du budget, ils en avaient gagné 3, 5 % ! Il me paraissait étrange, alors que la direction générale de l’administration et de la fonction publique, la direction du budget et la direction de l’INSEE avaient été regroupées dans un même bâtiment et qu’elles pouvaient aisément travailler ensemble, que nous ne puissions obtenir de véritables chiffres.

Cet exemple est très bon !

Il n’était en effet pas question de recourir à des organismes privés que l’on nous aurait encore accusés de stipendier !

Nous avons finalement obtenu cette étude. Arrêtons donc d’en parler !

Et, comme d’habitude s’agissant d’une étude globale, nous avons découvert ce qui était caché sous le tapis depuis des lustres, à savoir que 17 % des fonctionnaires n’avaient pas gagné l’équivalent de l’inflation depuis dix ans ! Nous nous attendions à tout sauf à cette situation affectant des catégories variées d’agents, du petit enseignant qui débute au fonctionnaire qui se trouve en haut de grade et dont le traitement n’est plus réévalué.

Mais ce constat signifie également que d’autres fonctionnaires se situaient largement au-dessus de l’inflation… De ceux-là, il n’était pas question. Voilà qui ressemble à ce qui s’est passé pour la taxe professionnelle, ce dont M. Fourcade se souvient certainement : ceux qui étaient touchés hurlaient, mais les autres ne parlaient pas la bouche pleine !

Le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a donc décidé de compléter le dispositif avec la GIPA, ou garantie individuelle de pouvoir d’achat, pour un montant qui n’est pas négligeable. Un premier paiement a été versé en octobre et un deuxième le sera en décembre.

Madame Mathon-Poinat, le Gouvernement souhaite donc bien une totale transparence sur l’évolution des rémunérations afin d’éviter qu’un agent public, qui travaille pour l’intérêt général, ne perde de l’argent. Cela explique la mise en œuvre de la garantie. À cette occasion, nous avons découvert que 8 % des agents avaient perdu du pouvoir d’achat sur la période concernée et que, par conséquent, 92 % d’entre eux en avaient gagné ; 130 000 agents de l’État bénéficieront donc de la GIPA entre les mois d’octobre et de décembre, pour un montant moyen de 760 euros. Pour les enseignants, monsieur Mahéas, cette revalorisation atteindra 1 080 euros.

Le Gouvernement ne laisse donc personne sur le bord du chemin dans sa politique salariale.

À l’intention de MM. Philippe Marini et Philippe Dominati, je dirai, pour reprendre un horrible néologisme, qu’il n’y a pas d’ « agencisation » de l’État.

Il est une critique usuelle selon laquelle nous supprimons des emplois dans les ministères, mais en créons chez les opérateurs.

On l’a fait longtemps !

Les efforts sur les effectifs concernent désormais tous les employeurs : les ministères, mais aussi les opérateurs de l’État.

En 2008 déjà, et pour la première fois, les opérateurs n’ont pas vu leurs effectifs progresser au titre des nouveaux recrutements.

Par ailleurs, afin de répondre aux attentes du Parlement en matière de maîtrise et de pilotage de l’emploi public, l’article 64 de la loi de finances initiale pour 2008 prévoit ceci : « à compter du 1er janvier 2009, le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État est fixé chaque année par la loi de finances ».

La première application de ces engagements est traduite à l’article 40 du projet de loi de finances pour 2009.

Bon numéro !

Les effectifs des opérateurs à périmètre identique, hors fusion entre l’ANPE et l’UNEDIC et conséquences de l’autonomie des universités, seront réduits, pour la première fois, avec une diminution de 1 108 équivalents temps plein travaillé, soit une réduction de 0, 5 % des effectifs, étant entendu que ceux de l’État diminueront de 1, 2 %.

En conclusion, comme le Gouvernement s’y était engagé en 2008, les efforts demandés aux opérateurs sont croissants, en cohérence avec les marges de productivité mobilisables et les conclusions de la révision générale des politiques publiques.

En ce qui concerne la prime de fonctions et de résultats, elle représente un nouveau projet pour la fonction publique et les fonctionnaires.

Mme Josiane Mathon-Poinat, qui a peur de reconnaître le mérite des fonctionnaires, s’interroge sur cet instrument qu’elle juge négatif. Je tiens à lui rappeler que la prise en compte de la manière de servir et du mérite individuel est inscrite dans le statut de la fonction publique depuis 1946.

Ne s’agit-il pas du programme Thorez ?

M. André Santini, secrétaire d'État. À la page 8 du statut général, Maurice Thorez, qui avait imposé le statut à la CGT, laquelle tenait au contrat – on retrouve le même débat en Italie –, écrit ceci dans son introduction – je vous enverrai le texte avec ma carte de vœux, madame Mathon-Poinat

Justement, c’était « à l’époque » !

L’autre jour, un journaliste m’a qualifié de « fils spirituel de Maurice Thorez ». Vous en rendez-vous compte ? Pauvre Thorez !

Il se moquait un peu !

Certainement !

Le principe poursuivi, pour la rémunération au mérite, est le suivant : une part fixe, cotée de 1 à 6 selon le niveau de responsabilité et de difficulté du poste, les barèmes des postes étant publics et fixés par arrêté, cette part fixe ayant vocation à rester stable ; une part variable prenant en compte le mérite individuel. Chaque année, l’agent et son évaluateur déterminent ensemble, lors de l’entretien d’évaluation, les objectifs de qualité et de résultats.

Il est curieux que, en vous écoutant, nous ayons l’impression d’être les héritiers de Maurice Thorez. Après tout, celui-ci était bien membre du gouvernement du général de Gaulle !

N’allons quand même pas trop loin !

En ce qui concerne le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels, je confirme, à l’intention de M. Philippe Marini et de Mme Jacqueline Gourault, que la mobilité est insuffisante dans la fonction publique.

Le texte proposé est non pas idéologique, mais pragmatique. Nous sommes partis des problèmes concrets que les agents publics rencontrent pour bouger. Nous avons demandé à tous les directeurs des ressources humaines de nous faire remonter les blocages qu’ils constataient.

Nous avons ainsi l’ambition d’instituer un droit effectif à la mobilité pour tous les fonctionnaires et de créer de la fluidité dans le fonctionnement des administrations et dans la carrière des agents.

Pourquoi encourager la mobilité ? Comme l’a souligné M. le rapporteur général, seuls 5 % des fonctionnaires sont actuellement mobiles. Par ailleurs, cette mobilité correspond rarement à une mobilité entre deux administrations ou deux fonctions publiques.

Le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels, que le Sénat a adopté le 29 avril dernier, est le fruit d’une importante concertation : conférence spécifique sur les parcours professionnels d’octobre à décembre 2007, groupes de travail spécifiques sur la mobilité. Je salue d’ailleurs M. Portelli, rapporteur de ce projet de loi. Nous espérons que ce dernier sera examiné dès que possible par l’Assemblée nationale.

Le texte met en place des mesures immédiatement concrètes, qui donneront plus de liberté aux agents pour être mobiles.

Ainsi, on n’opposera plus à un agent son statut pour exercer des missions dans un autre corps. On n’interdira plus à un agent qui souhaite changer d’orientation professionnelle d’être intégré dans un autre corps. L’administration ne pourra plus s’opposer au départ d’un agent, sous réserve du respect par ce dernier d’un préavis de trois mois.

En outre, de nouveaux outils financiers sont créés pour encourager la mobilité : primes de mobilité, aide au conjoint, indemnité de départ volontaire.

J’en viens à l’évolution des effectifs de l’éducation nationale, répondant ainsi aux interrogations de Mme Gourault et de M. Mahéas.

Comme l’a indiqué M. Darcos, si l’augmentation des moyens financiers de l’éducation nationale était la solution, nous aurions les meilleurs résultats scolaires au monde !

Oh !

Je partage le constat de M. Gouteyron sur ce point. Prenons un peu de recul. Qu’observe-t-on depuis 1990 ?

Les moyens alloués pour le budget de l’éducation nationale ont augmenté de 90 % entre 1990 et 2008, le nombre d’enseignants a progressé de 15 % dans l’enseignement secondaire alors même que le nombre d’élèves diminuait de 10 %.

Nous avons aujourd’hui le coût par élève le plus élevé de l’OCDE. Depuis de nombreuses années, monsieur Mahéas, notre classement dans les évaluations internationales ne cesse de se dégrader en termes de niveau scolaire.

Nous pouvons toujours contester ces évaluations. Outre qu’elles sont convergentes, ce n’est pas en cassant le thermomètre que l’on fait baisser la température ! Ce n’est pas le niveau des moyens, supérieur à celui des autres pays, qui est source des difficultés.

Et n’oublions pas le temps de travail des élèves ! Lorsque l’on considère les horaires en vigueur dans les lycées et la durée du travail à domicile, le temps de travail des lycéens est supérieur à celui de leurs parents ! La logique du « toujours plus » – plus de moyens, plus d’heures de cours, plus de matières enseignées, plus de programmes, … – conduit à la dégradation de notre système d’enseignement.

Nous respectons les enseignants, y compris lorsqu’ils font grève. Nous ne faisons pas des fonctionnaires une variable d’ajustement. Au contraire, nous investissons pour qu’ils aient une carrière attractive.

Vous en faites bien une variable d’ajustement lorsque vous supprimez un poste sur deux sans définir de missions !

C’est vous qui cassez le thermomètre !

On en supprime un sur deux, et, dans la mesure où les enseignants représentent la moitié des fonctionnaires de l’État, c’est bien évidemment dans l’éducation nationale que l’on recense le plus grand nombre de suppressions !

Les enseignants bénéficient particulièrement des mesures salariales applicables à l’ensemble de la fonction publique.

L’exonération sociale et fiscale des heures supplémentaires bénéficie à 90 % aux enseignants.

Par ailleurs, 46 000 agents de l’éducation nationale percevront la garantie individuelle du pouvoir d’achat, la GIPA. Le montant moyen pour un enseignant sera de 1 080 euros. Cette somme, qui sera versée cette semaine sur les comptes bancaires des agents, représente un demi-mois de salaire supplémentaire.

Des mesures spécifiques viennent améliorer la situation financière des agents de l’éducation nationale. Jamais autant de mesures catégorielles n’auront été allouées aux enseignants : 2008 est l’année des enseignants.

Ils percevront plus de 410 millions d’euros de revenus supplémentaires grâce à la mise en œuvre du principe « moins nombreux mais mieux payés ». Ils disposeront de 294 millions d’euros de pouvoir d’achat dégagés par la défiscalisation et l’exonération de cotisation sociale des heures supplémentaires.

Pourtant, ils ont fait grève ! C’est bizarre…

Ils bénéficieront également de la revalorisation tarifaire des heures supplémentaires, de l’accélération de carrière pour les enseignants du premier et du second degré. Les primes des personnels administratifs seront revalorisées afin de se rapprocher des taux en vigueur dans les autres ministères, pour un coût de 17 millions d’euros en année pleine.

Enfin, trois mesures importantes entreront en vigueur à la prochaine rentrée.

Premièrement, une prime supplémentaire de 500 euros sera versée aux enseignants des collèges et des lycées qui feront au moins trois heures supplémentaires par semaine, pour un coût total de 13 millions d’euros.

L’indemnité des directeurs d’école, problème récurrent que connaissent tous les élus locaux, sera réévaluée de 200 à 600 euros selon la taille des écoles : 16 millions d’euros seront budgétés.

Une prime d’installation de 1 500 euros sera allouée aux nouveaux enseignants titulaires, pour un coût global de 36 millions d’euros. Elle sera versée en deux fois, en novembre 2008 et en février 2009.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, telle est l’action résolue que conduit le Gouvernement.

Nous devons refonder notre fonction publique. Nous le faisons en respectant les fonctionnaires, selon les principes de la révision générale des politiques publiques. M. Eric Woerth et moi-même savons très bien que l’on ne réformera pas la fonction publique contre les fonctionnaires.

Bravo !

Nous avons achevé le débat sur les effectifs de la fonction publique.

Nous en venons maintenant au débat sur l’évolution de la dette.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, jusqu’où ira la dette de l’État ? Tel est bien l’enjeu auquel se ramène ce débat, institué par la loi organique relative aux lois de finances, et qui est maintenant devenu habituel pour notre assemblée.

Force est malheureusement de constater la progression, apparemment irrésistible, de notre endettement. À l’heure où la crise financière et la crise économique se déchaînent, la dégradation de la situation de notre dette ne peut que soulever de nombreuses difficultés.

À la fin de 2007, la dette négociable de l’État s’élevait à 921 milliards d’euros. Elle est estimée, pour la fin de 2008, à environ 985 milliards d’euros. En projection, elle représenterait quelque 1 035 milliards d’euros pour la fin de 2009, et je ne compte pas les 3 milliards d’euros que l’État devra lever pour doter le fonds stratégique d’investissement, dont le Président de la République vient d’annoncer la création, ni les sommes qui seront mobilisées pour le futur plan de relance qui sera mis en place dans le cadre de la coordination européenne et que l’on évoque depuis quelques semaines.

Globalement, la dette de l’État est lourde. Elle représente 15 000 euros par habitant, 26 000 euros par foyer fiscal et 33 000 euros par actif. Entre 2005 et 2007, la dette négociable par habitant a augmenté de 3, 5 %, l’accroissement démographique ne compensant que faiblement la hausse de l’encours de la dette.

Sur le plan européen, l’appréciation de la dette est un peu plus compliquée, car il faut passer de la dette de l’État à la dette de l’ensemble des administrations publiques : État, organismes d’administration centrale, collectivités territoriales, organismes rattachés et sécurité sociale.

Au 30 juin 2008, le niveau d’endettement de l’ensemble des administrations publiques a atteint 1 269 milliards d’euros contre 1 209 milliards d’euros à la fin de 2007, soit alors presque 64, 2 % du PIB.

Dans le projet de loi de programmation des finances publiques, on envisage que la dette publique atteigne un peu plus de 66 % à la fin de 2008 et qu’elle plafonne ensuite aux environs de 68 %, avant de retomber à 64 ou 65 % dès 2011.

Pour mémoire, je rappelle que l’endettement public français était de 35 % du PIB en 1990. Dans les dernières années, ce ratio est resté compris entre la moyenne des États membres de l’Union européenne – 58, 8 % en 2007 – et celle des États membres de la zone euro – 66, 3 % en 2007. Il convient néanmoins de souligner – c’est important lorsque l’on parle de relance – que, entre 2002 et 2007, les ratios de la zone euro et ceux de l’Union européenne ont été réduits de 1, 6 point de PIB européen alors que la dette publique française a au contraire progressé de 5, 1 points de PIB durant cette période. Cette progression est bien évidemment très inquiétante.

Comme je viens de l’indiquer, dans le projet de loi de programmation, on envisage d’aller jusqu’à 67 ou 68 %.

Nous rencontrons quelques difficultés avec EUROSTAT qui choisit, modifie, conteste un certain nombre d’opérations. Nous ne savons pas si la société de financement de l’économie française sera considérée comme une société indépendante ou si elle sera intégrée dans le périmètre des administrations publiques, ce qui pèserait sur notre endettement. Je mènerai dans les prochains mois une investigation approfondie à Bruxelles afin de mieux apprécier les conditions d’intervention et les modalités de raisonnement de cet organisme à la fois très influent et apparemment très peu encadré.

En tout cas, il est bien évident que la crise a fortement ralenti l’effort de désendettement que le Gouvernement a mis en œuvre depuis trois ans. Cet effort a été important – plusieurs dizaines de milliards d’euros – lors des exercices 2006 et 2007. Hélas ! en 2008, la conjoncture n’a pas été favorable au désendettement, et l’objectif de 5 milliards d’euros prévu pour 2009 paraît aujourd’hui impossible à atteindre.

La dette, il faut tout à la fois l’amortir et en payer les intérêts.

La charge de la dette publique avait été évaluée, dans la loi de finances initiale pour 2008, à 41, 2 milliards d’euros. Compte tenu de l’augmentation des coûts, des taux d’intérêts, et de la dette, la charge de la dette a été majorée de 4 milliards d’euros dans le collectif budgétaire d’octobre.

Pour 2009, au contraire, après la baisse des taux de la Banque centrale européenne et après les événements qui sont survenus aux États-Unis, en Grande-Bretagne et dans les pays asiatiques, la charge de la dette devrait être moins coûteuse – de l’ordre de 43 milliards d’euros, c’est-à-dire 2 milliards de moins qu’en 2008 –, à la condition que nous résistions à la tentation de nous endetter fortement au cours des prochaines semaines pour financer le plan de relance.

Du fait du poids de notre dette, la sensibilité aux variations de taux d’intérêt est très forte. Il faut garder à l’esprit que, toutes choses égales par ailleurs, une hausse des taux à hauteur de 1 % à partir de 2009 se traduirait par une augmentation de la charge de la dette négociable de 4 milliards d’euros. L’évolution des taux d’intérêt est donc un facteur essentiel pour le poids de la charge de la dette. J’y reviendrai lors de la discussion budgétaire.

Dans ces conditions, il convient bien évidemment de tout faire pour diminuer notre endettement public. La progression « zéro » des dépenses budgétaires joue un rôle majeur.

N’oublions pas que les dépenses fiscales se traduisent par une diminution des recettes. Comme le souligne M. le rapporteur général, il faut additionner la dépense budgétaire et la dépense fiscale pour avoir une vision claire de nos finances publiques.

Dans le cadre des fonctions de rapporteur spécial qui m’ont été confiées par la commission des finances, je ferai trois observations.

Première observation : alors que tout un volet de la stratégie de désendettement a été fondé sur les cessions patrimoniales, qu’il s’agisse de participations financières ou d’actifs immobiliers, force est de constater que le contexte économique et la crise actuelle nous interdisent de poursuivre cette politique. On ne va pas vendre à perte des éléments essentiels de notre patrimoine.

Je l’ai déjà indiqué, nous avions pu nous désendetter de 17 milliards d’euros en 2006 et de 8 milliards d’euros en 2007. Pour 2008, nous aurons du mal à atteindre 1 milliard d’euros – et encore ! –, et personne ne sait ce que nous pourrons réaliser en 2009. Il est évident que les fluctuations dans la capitalisation boursière de l’ensemble du portefeuille de valeurs mobilières ou d’entreprises non cotées que détient l’État ne laissent pas présumer si certaines opérations seront possibles.

Je souhaite tout de même souligner – mais c’est ma collègue Mme Bricq qui aura l’occasion de rapporter sur ce point – que, hormis dans le cas du ministère de la défense, qui bénéficie d’un sort particulier, nous ne devons pas oublier d’affecter une partie du produit des cessions immobilières au désendettement : la progression de l’endettement est trop rapide pour que nous ne le fassions pas.

Deuxième observation : le tableau de financement prévisionnel de l’État figurant dans le fameux tableau de l’article 34, qui sera soumis au vote dans quelques instants, fait apparaître pour l’État un besoin de financement, pour 2009, de 165, 4 milliards d’euros – le chiffre est important –, y compris l’amortissement de la dette à long et à moyen terme et le déficit de cette même année. Ce chiffre doit être comparé à celui de 149 milliards d’euros de réalisations en 2008.

L’État devra donc procéder à des émissions de titres d’emprunt à long et à moyen terme à hauteur de 135 milliards d’euros, et c’est ce qu’il nous est demandé d’approuver. Néanmoins, selon l’interprétation qui a été retenue de la LOLF, le Parlement n’a pas à juger du plafond des bons du Trésor ni de tous les mécanismes à court terme, et je constate qu’à l’heure actuelle, comme les épargnants sur les livrets, les agents se précipitent sur les bons du Trésor : le plafond que nous avions fixé en 2008 pour les bons du Trésor était légèrement supérieur à 25 milliards d’euros ; ils atteignent déjà 42, 7 milliards d’euros.

Troisième observation : je pense que l’agence France Trésor, qui est chargée de gérer la dette pour le compte de l’État et d’émettre pour le compte de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la CADES, parvient à emprunter dans de bonnes conditions. La commission des finances souhaite qu’elle puisse aussi intervenir pour les emprunts de la CADES : la réduction de la différence entre les taux d’intérêt obtenus par les émissions de France Trésor et celles de la CADES permettrait sans doute de faire quelques économies.

Monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, si je dois ne retenir que trois chiffres, ce seront ceux-ci : les 165 milliards d’euros que l’État doit essayer de trouver sur les marchés financiers en 2009 ; les 43 milliards d’euros que coûtent les intérêts ; les 5 milliards d’euros qui représenteront probablement l’objectif de désendettement de l’État. Il nous reste à observer quels effets produira le plan de relance.

Pour ma part, je souhaite que le produit de l’augmentation de la dette soit essentiellement consacré au financement d’investissements. Nous pourrons ainsi aborder dans de meilleures conditions l’année 2009.

La parole est à M. le rapporteur général.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je me bornerai à quelques brèves remarques qui viseront simplement à compléter l’excellent rapport dont Jean-Pierre Fourcade nous a livré l’essentiel.

À la vérité, la problématique de la dette se renouvelle complètement pour l’année 2009. Nous nous trouvons dans une période de crise qui nous projette dans l’inconnu, nous fait perdre nos repères et conduit, vous le savez, à la mise entre parenthèses du traité de Maastricht.

M. Jean-Pierre Chevènement. Très bien !

Ce n’est pas un jugement de valeur, mon cher collègue, c’est un constat qu’impose la crise !

Constat que j’approuve !

Ce n’est qu’un constat, une chose, comme une table est une table, pas davantage !

Comment tout cela sera-t-il soutenable à moyen et à long terme ? C’est bien la question qui se pose à nous, et ce d’autant plus que notre pays n’a jamais connu, que je sache, de telle perspective de gonflement de son endettement, en période de stabilité monétaire et avec une inflation maîtrisée ou nulle, depuis la guerre.

Examinons comment doit être actualisée la trajectoire pluriannuelle de la dette publique et regardons ensuite, en quelques instants, quel changement d’échelle induit l’intervention massive des États provoquée par la crise.

L’adoption, voilà peu, de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 a donc permis d’actualiser la trajectoire de la dette publique. Nous constatons que celle-ci passerait, selon ce texte, de 66, 2 % du PIB en 2008 à 67, 9 % du PIB en 2009, taux qui serait abaissé pour atteindre environ 66 % du PIB en 2012, alors que notre objectif, naguère, était encore de 61, 8 %.

Il est clair que ces chiffres doivent être abordés avec beaucoup de précaution et qu’ils sont peut-être inférieurs à la réalité.

Certainement !

En tout état de cause, il est très probable que, dans cette période, des fluctuations se produiront qui seront fonction, d’une part, de la sortie de crise…

Eh oui !

… et, d’autre part, de la nature des actions ou des actifs financés par cette dette.

Nous devons également être attentifs à la charge de la dette. Or, paradoxalement, nous observons que, selon le projet de loi de finances pour 2009, elle baisserait, par rapport à ce qui a été réalisé 2008, de 1, 2 milliard d’euros.

Ainsi, la charge de la dette, qui a augmenté de 4 milliards d’euros en 2008 en raison – M. Fourcade l’a rappelé – de l’inflation relativement forte que nous avons connue pendant la première partie de l’année, diminuerait de 1, 2 milliard d’euros en 2009, alors que nous emprunterons davantage – 165 milliards d’euros à se procurer sur les marchés ! – du fait de l’hypothèse d’une inflation maîtrisée, voire d’un contexte proche de la déflation.

À la vérité, cette perspective, ces données issues de la loi de programmation me paraissent ne mesurer aujourd’hui qu’une partie de la réalité probable. C’est bien à cela que nous incite la réflexion que nous avons menée sur un autre texte voté récemment, la loi du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l’économie, laquelle met en place des instruments qui ne peuvent se financer que par appel à l’emprunt. Or, selon la formalisation juridique de ces instruments, la dette qu’ils permettront de contracter est censée entrer ou non dans le périmètre maastrichtien, …

C’est exact !

… c’est-à-dire concourir ou non concourir à ce ratio de 60 %, 65 %, 66 % ou 67 % du PIB.

Ayons, mes chers collègues, le réalisme de nous livrer à une approche économique avant de nous référer à une approche comptable.

La logique maastrichtienne, aujourd’hui, est dépassée, …

Absolument !

… elle est entre parenthèses. Pour autant, elle est appliquée par un observateur, que Jean-Pierre Fourcade a cité : EUROSTAT, réunion des directeurs généraux des instituts de statistique de l’Union européenne, qui définit une sorte de jurisprudence.

Nous ne savons pas si telle ou telle opération sera requalifiée. Nous ne savons d’ailleurs même pas quelles seront les décisions de principe d’EUROSTAT pour les différents États de l’Union – chacun des États membres doit en effet recourir à des solutions de même nature –, cette jurisprudence n’étant pas encore intervenue.

Ayons par conséquent la sagesse d’approcher la question de la dette selon une logique économique, ce qui emporte deux conséquences.

Tout d’abord, soyons très attentifs à l’utilisation de la dette. Une dette qui finance des infrastructures physiques, une dette qui finance des prises de participation susceptibles d’être rétrocédées lorsque le marché ira mieux sont évidemment d’une nature tout à fait différente de celle d’une dette qui servirait à solder les salaires et les dépenses de fonctionnement de l’État. C’est autour de cette fameuse règle d’or que nous avons tant tourné dans nos débats, notamment lorsque nous avons élaboré la LOLF, c’est cette règle d’or que nous n’avons pas eu le courage d’établir dans ce pays et qui, pourtant, serait le guide nous permettant d’apprécier, en quelque sorte, la bonne dette et la moins bonne dette.

Enfin, soyons vigilants sur le hors-bilan de l’État. En effet, à côté de la dette financière, il existe une dette qui ne s’exprime pas véritablement : les sommes dues aux entreprises au titre du crédit d’impôt recherche, engagement donné par l’État qu’il faudrait provisionner ; la nécessité, tout simplement, de maintenir les monuments historiques que nous léguerons à nos successeurs, dette ou quasi-dette qu’il faudrait constater dans le hors-bilan de l’État… Ce ne sont là que quelques-uns des très nombreux exemples que l’on pourrait citer.

La commission des finances du Sénat devrait sans doute être plus attentive au recensement de ces engagements donnés par l’État, qui sont des éléments et des variables importants des politiques économiques à venir.

Et puis, en définitive, il est un autre jugement que celui des parlementaires, hélas : c’est le jugement des marchés, c’est-à-dire la confiance que les opérateurs et les souscripteurs de nos titres de dette vont placer dans la signature de la République française et la différence de cotation entre nos emprunts et ceux des autres.

Mes chers collègues, je n’ai fait qu’esquisser des perspectives. Ce débat va aboutir à un vote sur un plafond de la dette à contracter. Celui-ci a au moins le mérite de susciter de notre part, espérons-le, une prise de conscience sur les engagements que nous prenons à l’égard de l’avenir.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

La conférence des présidents a établi comme suit l’ordre du jour des prochaines séances du Sénat :

Jeudi 27 novembre 2008

À 9 heures 30 :

Ordre du jour prioritaire :

1°) Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 (n° 112, 2008-2009) ;

2°) Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion (n° 77, 2008-2009) ;

3°) Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi en faveur des revenus du travail (n° 76, 2008-2009) ;

À 15 heures :

4°) Questions d’actualité au Gouvernement ;

Ordre du jour prioritaire :

À 16 heures 15 et le soir :

5°) Suite du projet de loi de finances pour 2009 :

- Écologie, développement et aménagement durables (+ articles 60 et 61) (5 heures) ;

budget annexe : contrôle et exploitations aériens (+ article 84) ;

compte spécial : contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ;

compte spécial : avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres.

Vendredi 28 novembre 2008

Ordre du jour prioritaire :

À 9 heures 30, à 15 heures et le soir :

- Suite du projet de loi de finances pour 2009 :

- Recherche et enseignement supérieur (+ articles 66, 66 bis et 66 ter) (3 heures 30) ;

- Conseil et contrôle de l’État (0 heure 30) ;

- Direction de l’action du Gouvernement (1 heure) ;

- Pouvoirs publics (0 heure 15) ;

- Budget annexe : Publications officielles et information administrative (0 heure 15) ;

- Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation (+ article 59 ) (2 heures) ;

- Santé (+ article 73) (1 heure 30) ;

- Gestion des finances publiques et des ressources humaines (0 heure 30) ;

compte spécial : prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ;

compte spécial : avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics ;

- Provisions (0 heure 15) ;

- Régimes sociaux et de retraite (1 heure) ;

compte spécial : pensions ;

- Engagements financiers de l’État (0 heure 30) ;

compte spécial : gestion du patrimoine immobilier de l’État (+ article 85) ;

compte spécial : participations financières de l’État ;

- Remboursements et dégrèvements (0 heure 15).

Lundi 1er décembre 2008

Ordre du jour prioritaire :

À 10 heures, à 15 heures et le soir :

- Suite du projet de loi de finances pour 2009 :

- Justice (2 heures 30) ;

- Travail et emploi (+ articles 79 à 81) (2 heures 30) ;

- Défense (+ article 59 ) (4 heures).

Mardi 2 décembre 2008

Ordre du jour prioritaire :

À 9 heures 30, à 15 heures et le soir :

- Suite du projet de loi de finances pour 2009 :

- Sécurité (2 heures) ;

- Sécurité civile (1 heure) ;

- Solidarité, insertion et égalité des chances (+ articles 74, 75, 76 et 76 ) (2 heures 30) ;

- Outre-mer (+ articles 64 et 65) (3 heures 30).

Mercredi 3 décembre 2008

Ordre du jour prioritaire :

À 9 heures 30, à 15 heures et le soir :

- Suite du projet de loi de finances pour 2009 :

- Enseignement scolaire (3 heures 30) ;

- Aide publique au développement (+ articles 59 ) (2 heures 30) ;

compte spécial : accords monétaires internationaux ;

compte spécial : prêts à des États étrangers ;

- Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales (+ articles 59 A à 59 D, 59, 59 ) (5 heures) ;

compte spécial : développement agricole et rural.

Jeudi 4 décembre 2008

Ordre du jour prioritaire :

À 9 heures 30, à 15 heures et le soir :

- Suite du projet de loi de finances pour 2009 :

- Immigration, asile et intégration (+ articles 62 et 63) (2 heures) ;

- Politique des territoires (1 heure 30) ;

- Ville et logement (+ articles 82 et 83) (2 heures 30) ;

- Économie (2 heures) ;

compte spécial : gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ;

- Sport, jeunesse et vie associative (+ articles 77 et 78 et 78 ) (2 heures).

Vendredi 5 décembre 2008

Ordre du jour prioritaire :

À 9 heures 30, à 15 heures et le soir :

- Suite du projet de loi de finances pour 2009 :

- Action extérieure de l’État (3 heures 30) ;

- Administration générale et territoriale de l’État (+ articles 56 à 58) (1 heure) ;

- Relations avec les collectivités territoriales (+ articles 67 à 72) (2 heures) ;

compte spécial : avances aux collectivités territoriales ;

- Médias (1 heure 30) ;

compte spécial : avances à l’audiovisuel (+ articles 86, 87 et 88) ;

- Culture (+ articles 59 ) (2 heures 30).

Samedi 6 décembre 2008

Ordre du jour prioritaire :

À 9 heures 30, à 15 heures et, éventuellement, le soir :

- Suite du projet de loi de finances pour 2009 :

- Éventuellement, discussions reportées.

Lundi 8 décembre 2008

Ordre du jour prioritaire :

À 15 heures et le soir :

- Suite du projet de loi de finances pour 2009 :

- Discussion des articles de la seconde partie non joints aux crédits.

Mardi 9 décembre 2008

Ordre du jour prioritaire :

À 10 heures, à 16 heures et, éventuellement, le soir :

1°) Suite du projet de loi de finances pour 2009 :

- Éventuellement, suite et fin de la discussion des articles de la seconde partie non joints aux crédits ;

- Explications de vote ;

Scrutin public à la tribune ;

À 21 heures 30, dans la salle Médicis (1) :

Déclaration du Gouvernement, suivie d’un débat, préalable au Conseil européen des 11 et 12 décembre 2008 ;

Après la réponse du Gouvernement aux commissions et aux orateurs des groupes aura lieu un débat organisé sous la forme de neuf questions/réponses avec droit de réplique de l’auteur de la question (UMP et SOC : 3 questions ; UC, CRC et RDSE : 1 question) (question : deux minutes trente ; réponse : deux minutes trente ; réplique : une minute) ;

(1) Si la discussion budgétaire se terminait avant le soir, ce débat pourrait avoir lieu dans l’Hémicycle.

Mercredi 10 décembre 2008

Ordre du jour réservé :

À 16 heures :

1°) Question orale avec débat sur le surendettement ;

2°) Proposition de loi tendant à garantir la parité de financement entre les écoles primaires publiques et privées sous contrat d’association lorsqu’elles accueillent des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence, présentée par M. Jean-Claude Carle et plusieurs de ses collègues du groupe UMP (n° 20 rect., 2008-2009) ;