Séance en hémicycle du 3 mai 2011 à 14h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

J’informe le Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation du sénateur appelé à siéger au sein du Comité de suivi du niveau et de l’évolution des taux d’intérêt des prêts aux particuliers, créé en application de l’article L. 313-3 du code de la consommation.

Conformément à l’article 9 du règlement, j’invite la commission des finances à présenter une candidature.

La nomination au sein de cet organisme extraparlementaire aura lieu ultérieurement, dans les conditions prévues par l’article 9 du règlement.

M. le Premier ministre a transmis au Sénat, en application de l’article 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010, l’avenant à la convention passée avec l’Agence nationale de la recherche et relative à l’action « Laboratoires d’excellence », qui a été publiée au Journal officiel du 5 août 2010.

Acte est donné du dépôt de ce document.

Il a été transmis à la commission des finances, à la commission de l’économie ainsi qu’à la commission de la culture. Il sera disponible au bureau de la distribution.

M. le président du Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courriers en date du 29 avril 2011, quatre décisions du Conseil sur des questions prioritaires de constitutionnalité (nos 2011-121, 2011-122, 2011-123 et 2011-124 QPC).

Acte est donné de ces communications.

M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le vendredi 29 avril 2011, que, en application de l’article 61-1 de la Constitution, le Conseil d’État a adressé au Conseil constitutionnel une décision de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité (2011-146 QPC).

Le texte de cette décision de renvoi est disponible au bureau de la distribution.

Acte est donné de cette communication.

L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi de M. Bruno Retailleau et de plusieurs de ses collègues et de la proposition de loi de M. Alain Anziani et de plusieurs de ses collègues tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (propositions n° 172 et 173, texte de la commission n° 455, rapport n° 454, avis n° 423).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Bruno Retailleau, auteur de la proposition de loi n° 172.

Monsieur le président, si vous le permettez, je m’exprimerai également en tant que rapporteur de la commission de l'économie, ce qui nous fera gagner du temps.

J’accède bien volontiers à votre demande, monsieur l’auteur et rapporteur !

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, Xynthia, malgré son nom à consonance féminine, a été violente, brutale, soudaine. Dans cette nuit du 27 au 28 février 2010, elle a tué une cinquantaine de personnes.

Quand on est Vendéen ou Charentais, et plus généralement, sans doute, quand on est Français, on reste à jamais marqué par ces événements dans son cœur et sa mémoire.

À l’évidence, il y aura un avant et un après Xynthia.

Dans cette triste nuit, la tempête a fait de nombreuses victimes ; des familles ont vu leur vie basculer. Il y a eu aussi des dégâts matériels importants, mais ceux-ci sont réparables. De fait, la reconstruction est en bonne voie, grâce notamment à un formidable élan de solidarité auquel se sont très largement associés l’État – je souhaite le souligner pour l’en remercier –, nombre de personnes physiques et de collectivités territoriales.

Mais rien ne peut remplacer la perte d’une vie humaine, la disparition d’un être cher, car chaque être humain est unique et irremplaçable dans sa singularité irréductible.

Depuis cette nuit de février 2010, nous savons que la France était très mal préparée au risque de submersion marine et que la culture du risque est très largement défaillante dans notre pays. Sans doute est-ce dû au fait que nous vivons, depuis trop longtemps, avec cette fausse idée d’un risque zéro ; fausse, parce que le risque est toujours présent. Nous avons certes pu éliminer la conscience du risque, mais, ce faisant, nous avons porté atteinte à la culture du risque, ce qui est plus grave.

Mes chers collègues, un tel manque de culture du risque s’explique aussi parce que nos sociétés modernes, depuis plusieurs décennies, se sont construites sur cette volonté prométhéenne de domestiquer, à tout prix, la nature. Or cette dernière, vous le savez, bien souvent reprend ses droits.

De cette triste nuit, nous avons reçu des leçons négatives, mais aussi positives. Xynthia a ainsi mis en lumière, si j’ose dire, la remarquable organisation de la chaîne des secours, qui a formidablement bien fonctionné.

Je voudrais, dans cet hémicycle, rendre un hommage tout particulier à ces centaines de femmes et d’hommes sapeurs-pompiers qui ont porté secours et sauvé des vies humaines en mettant en péril leur propre vie.

Pour ce qui concerne la Vendée, il est normal de s’attarder sur le triste bilan de 29 morts. Mais n’oublions pas, si je puis me permettre, dans le cadre de cette comptabilité funeste, les 765 victimes qui auraient pu mourir ou être gravement blessées et qui ont été sauvées par nos sapeurs-pompiers sans qu’un seul d’entre eux ait été touché, alors que tous intervenaient dans des conditions extrêmement difficiles.

Ces femmes et ces hommes ont mis en évidence, voire rappelé, le sens profond du mot qui est sans doute le plus beau et le plus exigeant de notre devise républicaine : je veux parler du mot « fraternité ». Ils lui ont donné un contenu, une signification concrète en allant au secours de leurs concitoyens.

Monsieur le secrétaire d'État, je ne suis pas pompier, vous non plus – même si j’imagine que, au quotidien, vous avez quelques départs de feu à éteindre §(Sourires) –, je suis législateur. À ce titre, je me dois d’apporter une contribution en lien avec ma responsabilité.

J’ai toujours considéré que celle-ci était, plutôt que de faire de longs discours d’hommages aux victimes et à leurs familles, de prendre les bonnes décisions pour faire en sorte que les choses bougent. En l’espèce, il importe de veiller à ce que, à l’avenir, Xynthia et ses conséquences dramatiques ne puissent se reproduire en France.

Il doit donc y avoir un avant et un après Xynthia.

C’est en ce sens que le Sénat a agi, sous votre impulsion, monsieur le président. Je veux d’ailleurs vous rendre hommage, car, quelques jours seulement après la tempête, vous nous avez proposé de constituer une mission commune d’information sur le sujet. C’est dans ce cadre que nous avons travaillé, beaucoup travaillé, en menant plus de cent soixante-dix auditions et en nous rendant sur le terrain. Très vite, nous avons rendu public un pré-rapport avec ses premières conclusions, puis, un mois après, dès juillet, publié le rapport définitif, en formulant quatre-vingt-douze propositions.

Le texte qui nous est soumis aujourd'hui est le fruit de ce travail. Il s’agit, je tiens à le souligner, d’un travail d’équipe. Je remercie à cette occasion ceux qui y ont participé – la plupart sont présents dans cet hémicycle cet après-midi –, tout spécialement le rapporteur de la mission, Alain Anziani, qui a lui-même déposé une proposition de loi identique. Ce travail lui appartient tout autant qu’à l'ensemble des membres de la mission. J’espère, en le saluant, ne pas le compromettre auprès des collègues de son groupe !

Mais non !

De temps en temps, il est plutôt rassurant que notre assemblée sache transcender les clivages traditionnels et les différences en termes de géographie politique ou territoriale pour s’unir et avancer dans le bon sens.

Heureusement !

Très bien ! C’est ce qu’on fait pour le vin !

Exactement !

Le texte de la commission se fixe deux objectifs, que nous avons articulés autour de quatre axes.

Le premier objectif n’est certainement pas d’ajouter des règles aux règles, car il y en a déjà suffisamment en France. Il s’agit simplement de privilégier une vision plus cohérente et plus globale, pour faire en sorte de mieux combiner les règles de fonctionnement du fameux triptyque – prévention, prévision, protection – et d’aboutir, enfin, à une approche intégrée du risque de submersion marine.

Le second objectif est de faire progresser, en France, la culture du risque. Les mesures prévues, loin d’avoir un caractère purement administratif ou théorique, sont très concrètes et doivent, à terme, du moins je l’espère, changer certains comportements.

J’en viens maintenant aux quatre axes que j’évoquais.

Le premier vise à mieux prendre en compte les risques d’inondation spécifiques au littoral.

Afin d’éviter la multiplication des documents de planification et d’encourager une gestion globale du risque, le texte adopté par la commission intègre la prise en compte des risques littoraux, qui comprennent à la fois les risques de submersion marine et les risques d’érosion, au sein même des documents déjà existants, à savoir les schémas directeurs de prévision des crues, les plans de gestion des risques d’inondation et les plans de prévention des risques, ou PPR.

Le deuxième axe consiste à affirmer très clairement et, si j’ose dire, définitivement, l’existence d’une hiérarchie du risque par rapport à l’urbanisme.

Le texte consacre ainsi pour la première fois dans le code de l’urbanisme la protection des vies humaines comme un objectif général.

Par ailleurs, mes chers collègues, il est prévu de faire coïncider très précisément la carte du risque avec celle de l’urbanisme.

Très bien !

On l’a vu, un certain nombre de victimes ont pâti d’une urbanisation mal maîtrisée.

Chaque maire aura donc un an pour mettre en conformité stricte les documents d’urbanisme, notamment le plan local d’urbanisme, le PLU, ou encore la carte communale, avec la carte du risque telle qu’elle résulte du plan de prévention des risques.

En outre, la délivrance de permis tacites dans les zones délimitées comme présentant un risque sérieux est interdite. Nous souhaitons aussi donner au préfet les leviers pour faire respecter cette nouvelle hiérarchie : pouvoir de suspension d’un projet de plan local d’urbanisme qui comporterait des dispositions contraires à un plan de prévention des risques approuvé ; pouvoir de substitution à la commune si cette dernière ne modifie pas son plan local d’urbanisme dans le délai d’une année que j’ai mentionné.

On ne peut plus tergiverser et maintenir un angle mort entre le risque et l’urbanisme. Face à la pression foncière et immobilière croissante sur le littoral, il nous faut des outils puissants.

Le troisième axe concerne la problématique des digues, qu’Éric Doligé, ici présent, connaît bien.

Pour aboutir à une gestion efficace des digues, le texte comprend plusieurs dispositions.

Il s’agit d’abord de clarifier le régime de propriété pour envisager, en cas de carence manifeste dans l’entretien des digues, un transfert de propriété publique.

Il s’agit ensuite de prendre exemple sur ce que nous avons vu aux Pays-Bas, où la culture du risque est très développée. Cela suppose de renforcer les moyens de contrôle des ouvrages de défense contre la mer et de rendre obligatoire la remise d’un rapport d’évaluation sur lesdits ouvrages, rapport qui servira de base aux plans d’investissement.

Il s’agit enfin de créer un mécanisme de financement pérenne des lourds investissements effectués dans ce domaine. Le dispositif s’articule aussi bien sur un mécanisme national, grâce au fonds Barnier, que local, grâce à la nouvelle taxe d’aménagement, que vous avez contribué à créer, monsieur le secrétaire d'État, et qui devrait voir le jour l’an prochain.

Le quatrième axe concerne la culture du risque pour sensibiliser les populations.

L’objet de ce texte est simple : il s’agit de faire en sorte que la culture du risque se diffuse du sommet à la base, c'est-à-dire de l’État, des fonctionnaires, des élus, des collectivités territoriales jusqu’à la population.

Absolument !

Il faut en effet que nos concitoyens puissent adopter les réflexes qui permettront demain, je l’espère, de sauver encore plus de vies humaines.

À cette fin, nous prévoyons plusieurs dispositifs. J’en citerai trois.

En premier lieu, dès lors qu’un plan de prévention des risques est prescrit, et pas seulement approuvé, il est important que la commune mette en place un plan communal de sauvegarde.

En deuxième lieu, il importe d’imposer la tenue régulière d’exercices de simulation dans le cadre des plans communaux de sauvegarde. Si les PCS sont simplement des dossiers rangés sur les étagères et oubliés par les maires, ils ne serviront à rien, si ce n’est à répondre à des impératifs législatifs ou réglementaires.

C’est sûr !

Nous avons besoin de plans communaux de sauvegarde qui vivent et qui puissent développer leurs effets, notamment en termes de réflexes. Il faut donc prévoir très régulièrement, par exemple, des exercices d’évacuation des zones fortement inondables.

Absolument !

En troisième lieu, nous proposons d’instaurer une journée nationale de prévention des risques naturels. Cette idée nous est venue lors de la visite d’une délégation japonaise, avant la catastrophe survenue dans ce pays.

Le Japon est en effet l’un des pays, avec les Pays-Bas, qui développe une culture du risque de façon extraordinaire. Nous avons encore pu le constater lors des moments difficiles qu’il a vécus après la triple catastrophe, même si des dizaines de milliers de morts sont à déplorer.

Cette journée de prévention du risque est inscrite dans le calendrier national du Japon depuis le grand séisme du 1er septembre 1923, qui a fait plus de 140 000 morts. Elle est l’occasion de développer une pédagogie vis-à-vis des jeunes, de faire des exercices de prévention et d’évacuation. Sachez qu’elle a porté ses fruits auprès de la population.

Tels sont, mes chers collègues, brossés à grands traits, les quatre axes du texte qui vous est soumis. Je tiens à rappeler que celui-ci est largement le résultat d’un travail d’équipe.

Depuis Xynthia, de nombreuses catastrophes naturelles se sont produites : des inondations meurtrières dans le Var, le 25 juin 2010, de multiples ouragans aux États-Unis et, voilà quelques semaines, le 11 mars 2011, la triple catastrophe au Japon.

Notre société est extrêmement ingénieuse. Il faut en effet se féliciter chaque jour de l’avancée constante des progrès scientifiques. Toutefois, nous devons faire preuve d’humilité face aux transformations que nous imposons trop souvent à la nature.

C’est une certitude : d’autres Xynthia, de nouvelles catastrophes naturelles frapperont le territoire national. Le Centre de recherche sur l’épidémiologie des catastrophes, le CRED, de l’université de Louvain a montré que, pendant ces vingt dernières années, ce type d’événement de phénomène paroxystique avait plus que doublé par rapport aux périodes précédentes.

Nos amis scientifiques néerlandais nous ont montré que, lorsque l’élévation du niveau de la mer était de cinquante centimètres en un siècle – c’est ce qui est prévu pour le XXIe siècle –, les périodes de retour s’accéléraient et qu’un événement centennal avait une période de retour décennale.

Quelques semaines après l’ouragan Katrina aux États-Unis, Barack Obama déclarait : c’était une catastrophe naturelle, mais l’homme en était le complice ! Nous devons donc nous préparer afin de n’avoir jamais plus à prononcer de telles paroles.

La parole est à M. Alain Anziani, auteur de la proposition de loi n° 173.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, cette double proposition de loi – je préfère l’appeler ainsi plutôt que de parler de deux propositions de loi – tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine a d’abord un grand mérite, loin d’être anodin : lutter contre l’oubli ou contre une forme d’oubli, qui s’appelle la banalisation.

Nous sommes toujours menacés par l’oubli. Ce qui nous semblait essentiel à la fin du mois de février 2010, nous avons déjà tendance à en relativiser l’importance au début du mois de mai 2011. Nous prenons en effet en compte le coût des mesures à prendre, la rareté de l’argent public, les sacrifices à consentir, y compris pour ceux qui doivent abandonner leur habitation. Voyant toutes ces contraintes s’accumuler, nous nous concentrons sur les difficultés du moment pour oublier finalement le risque de tempêtes futures en nous disant « nous avons le temps ».

Pourtant, le temps presse !

La tempête Xynthia nous a rappelé avec cruauté, comme Bruno Retailleau l’a souligné, que nos sociétés, même si elles possèdent une technologie hautement développée, restent d’une très grande fragilité face aux catastrophes naturelles.

Selon les chiffres qui viennent de nous être communiqués par le cabinet Ubyrisk, de 2001 à 2010, six cent soixante-dix catastrophes naturelles ont frappé notre pays, soit soixante-sept par an. Parmi elles, nous trouvons non seulement la canicule, notamment celle de 2003, responsable d’un nombre considérable de morts, mais aussi les avalanches, les tempêtes, les inondations, en particulier cette forme spécifique que constituent les submersions marines. Au total, ces événements ont causé la mort de plus de 15 000 personnes pendant cette période.

Ces catastrophes ont également un coût économique considérable : 30 milliards d’euros depuis 2001. J’appelle l’attention de chacun sur le fait que ce coût est nettement supérieur à celui de l’ensemble des mesures de prévention que nous devons envisager de prendre.

Cependant, même s’ils sont déjà considérables, tous ces chiffres sont marginaux si nous les comparons à ceux de l’ensemble des dommages causés dans le monde par des catastrophes naturelles. Pour la seule année 2010, 304 000 morts ont été recensés, et ce sans compter le séisme au Japon. Le coût économique s’est élevé, selon l’assureur Swiss Re, à 218 milliards de dollars pour la même période.

En outre, cela vient d’être dit, ces catastrophes majeures ont tendance à s’accélérer. L’une des causes est bien identifiée : le dérèglement climatique. Le Groupe d'experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, le GIEC, a noté que le niveau moyen de la mer devrait augmenter de neuf à quatre-vingt-huit centimètres entre 1990 et 2100. La fourchette est un peu large, mais la tendance, on le voit bien, est probablement supérieure à un demi-mètre. Les scientifiques néerlandais ont calculé qu’une telle augmentation multipliera les phénomènes météorologiques extrêmes. Selon le chiffre qui nous a été communiqué aux Pays-Bas, une simple élévation de cinquante centimètres du niveau de la mer pourra entraîner dix fois plus d’événements de ce type, le risque centennal devenant un risque décennal.

Nous savons donc que le risque de voir se former une nouvelle tempête Xynthia s’accroîtra dans les années à venir. Un tel phénomène provoquera des dommages de plus en plus importants. La raison, que nous avons soulignée dans le rapport, est simple : le nombre de personnes vivant le long du littoral augmente. Aujourd'hui, près de 40 % de la population mondiale vit à moins de cinquante kilomètres des côtes. En France, le littoral a absorbé un quart de la croissance de la population française, soit deux millions d’habitants, entre 1936 et 1968. Cette tendance va s’accélérer.

Le risque d’inondation est d’ores et déjà le premier risque de catastrophe naturelle en France. Il concerne une commune sur trois, dont mille communes du littoral.

Mes chers collègues, Xynthia, ses dizaines de morts, ses milliers de sinistrés, sa désolation ont provoqué une émotion intense dans notre pays. À mon tour, je tiens à saluer les familles des victimes et à m’associer aux paroles qui ont été prononcées tout à l'heure à l’intention de tous ceux qui ont porté secours à cette population en détresse.

À la demande de M. le président Larcher et du Sénat unanime, notre commission a créé une mission d’information. Je tiens à saluer une nouvelle fois l’esprit dans lequel cette mission a été conduite, à remercier en particulier son président, Bruno Retailleau, qui a déployé une énergie fantastique pour mener à bien des tâches particulièrement difficiles.

Tout à fait !

Je vous rappelle que nous avons abouti à un accord, chose rare, ce qui montre notre sens de l’intérêt général.

Notre rapport dénonce les insuffisances du système d’alerte, la prévision météorologique pas toujours à la hauteur des attentes, la prévention, le droit des sols sans doute pas non plus tout à fait fiable, la gestion des digues méritant certainement une vigilance croissante.

Nous les dénonçons pour une raison simple : si, à l’évidence, nous n’éviterons jamais les catastrophes naturelles, nous avons, nous, la responsabilité, politique dirais-je, de faire en sorte que les dommages causés par ce fléau naturel et ses conséquences puissent être de moins en moins importants.

Notre mission de parlementaires ne doit pas se limiter à rédiger rapports ; elle nous oblige à tirer des conclusions législatives d’une situation. C’est ce que nous faisons aujourd’hui au travers de cette double proposition de loi.

Très bien !

À cet égard, je tiens à remercier les deux commissions qui les ont enrichies, la commission de l’économie, que vous présidez, monsieur Emorine, et la commission des lois – j’ai une pensée pour son président, M. Hyest – ainsi que nos deux rapporteurs.

Qu’avons-nous constaté et quelles leçons en tirons-nous aujourd’hui ?

Tout d’abord, un premier constat laisse presque pantois : nous sommes aveugles devant l’évidence. Le risque d’inondation, le premier des risques naturels avons-nous dit, est ignoré dans notre droit. C’est stupéfiant ! Nous avons tellement sous-estimé le risque d’inondation qu’il n’apparaît pas de façon explicite dans notre droit.

Pourtant, la France compte huit cent soixante-quatre communes qui se situent entre zéro et deux mètres au-dessus du niveau de la mer. Dans ces communes, nous n’avons trouvé que quarante-six plans de prévention des risques naturels approuvés, alors que 235 000 maisons y ont été construites.

De même, nous avons été frappés, dans les zones les plus exposées, par la quasi-inexistence des plans communaux de sauvegarde et, s’ils existaient, par la faiblesse parfois de leur contenu, il faut l’avouer.

Nos propositions de loi remédient, je l’espère, à cette déficience de la prévention. Le risque de submersion est enfin intégré dans les différents documents de prévention. Les plans de prévention des risques d’inondation, les PPRI, deviennent obligatoires, de même que les plans communaux de sauvegarde, avec des exercices de simulation.

Ensuite, tout au long de notre mission, nous avons également constaté le développement d’une urbanisation, que je me permettrai de qualifier de complaisance.

Ici ou là, des lotissements ont été construits dans des zones manifestement dangereuses. Dans la cuvette de La Faute-sur-Mer, un plan d'occupation des sols, ou POS, élaboré voilà vingt-cinq ans, classait en zone NA, c'est-à-dire urbanisable à court terme, le secteur qui a connu le plus grand nombre de victimes.

Ailleurs, des maisons ont été édifiées sans permis ou, dans quelques cas, sur le domaine public maritime de l’État, toujours directement en front de mer, c’est-à-dire dans la zone la plus exposée au risque. Cent cinquante maisons ont été ainsi illégalement construites dans le secteur de la Pointe sur la commune de L’Aiguillon-sur-Mer.

L’article 4 du texte rompt avec un droit de l’urbanisme aveugle sur l’essentiel. La protection des vies humaines devient une condition du droit de construire.

Cet objectif s’accompagne de mesures simples : plus de permis tacites dans les zones à risque ; mise en conformité des plans locaux d’urbanisme, des cartes communales et des schémas de cohérence territoriale, les SCOT, avec les plans de prévention des risques d’inondation, qui occupent désormais une place primordiale dans la hiérarchie des normes ; pouvoirs donnés au préfet pour faire appliquer ces règles en cas d’inaction des responsables locaux.

L’État devra toutefois se donner les moyens d’assurer un contrôle de légalité, lequel est souvent devenu, pour des raisons budgétaires, une véritable « passoire », pour reprendre une expression qu’il nous est arrivé d’entendre. La vérité est là : entre 2000 et 2009, les représentants de l’État en Vendée et en Charente-Maritime n’ont effectué que quarante-neuf recours devant le juge administratif, c’est-à-dire moins de 0, 01 % de la totalité des cas de recours.

Notre troisième grande proposition porte sur les ouvrages de protection.

Nous connaissons tous le débat sur les digues. Selon nous, la digue n’est pas une protection absolue.

C’est bien de le rappeler !

annulerait tout risque. Elle n’est pas davantage un moyen d’échapper à la délimitation de zones non constructibles ou même à la destruction d’habitations exposées à un risque mortel. La digue, comme les dunes, sont pour nous des solutions nécessaires, mais non suffisantes.

La mise en œuvre de cette solution nécessite d’identifier qui est propriétaire de l’ouvrage, car nous savons qu’il existe des digues orphelines, qui le gère et selon quelles normes – des normes qu’il nous appartiendra de définir ! –, qui le contrôle et, comme toujours, qui finance.

Je crois que nos deux propositions de loi comportent sur tous ces points des avancées significatives, notamment en favorisant les mécanismes de transferts de propriété des digues abandonnées.

Reste la question primordiale du financement. Selon nos estimations, un kilomètre de digue nécessite 1 million à 2 millions d’euros.

Nous avons proposé d’accroître les ressources du fonds Barnier. Le Gouvernement vient de nous opposer, au travers d’un amendement, que ces ressources étaient suffisantes. J’espère qu’elles le seront durablement et qu’elles éviteront de recourir aux contributions locales, ce qui a été le cas au cours des dernières années. Sans doute nous fournirez-vous toutes les précisions nécessaires à cet égard, monsieur le secrétaire d’État.

De même, je constate que l’idée de moduler le taux de la future taxe d’aménagement en fonction de l’exposition au risque a fait l’objet de critiques, dont je comprends le sens. Selon ses détracteurs, elle ne serait pas en accord avec le principe de solidarité.

Je rappelle que cette idée nous vient des Pays-Bas, où cette modulation des ressources, et donc des prélèvements, en fonction des risques est appliquée de façon bien plus systématique que ce que nous proposons.

Absolument !

Pour notre part, nous souhaitons laisser les communes libres de moduler les cotisations et les futurs taux de la taxe d’aménagement en fonction des risques. Ces recettes iront dans les caisses des communes. Celles qui ne souhaiteront pas avoir recours à cette modulation seront tout à fait libres de ne pas le faire.

Je voudrais également émettre deux vœux.

Tout d’abord, je souhaite que ce texte trouve une issue rapide devant l’Assemblée nationale. Outre que cela nous ferait plaisir, ce qui n’est pas le plus important, ce serait faire œuvre utile. J’invite donc nos collègues députés à inscrire très rapidement ce texte à l’ordre du jour de leurs débats.

Ensuite, je souhaite que l’État joue son rôle.

Sans une volonté forte de l’État, plusieurs préconisations de notre rapport qui ne relèvent pas de la loi n’aboutiront jamais. Évidemment, tout ne relève pas de la compétence du législateur ...

Le rapport évoque la nécessité de renforcer la prévision météorologique ou la prévision des risques à terre, de modifier profondément les systèmes d’alerte dont la défaillance a été la cause de pertes de vies humaines, de coordonner les différentes zones de défense – nous avons constaté, à notre grand effarement, que des accidents entre hélicoptères de différentes régions auraient pu se produire ! –, ...

C’est vrai !

... et de renforcer le contrôle de légalité en y affectant des moyens en personnel.

J’observe également que la commission des finances a opposé l’article 40 à un amendement tendant à élargir la procédure d’expropriation pour risque naturel majeur aux érosions marines. Nous connaissons les vertus et les vices de cet article … Pour ma part, je considère qu’il est véritablement nécessaire de prendre en compte ce type de risque.

Bien sûr !

Je m’adresse au représentant du Gouvernement : il y a là un gisement majeur de catastrophes et de pertes de vies humaines. Invoquer l’article 40 ne permettra pas de résoudre la question ! J’appelle donc le Gouvernement à trouver une solution pour régler le problème dans son entier. Nous aurons ainsi fait œuvre utile.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, il est rare de pouvoir faire œuvre utile, concrète. Je crois que c’est le cas aujourd’hui, et je tiens à vous en remercier tous.

Très bien !

Bravo !

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons fait suite au rapport de la mission commune d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia.

Je ne reviendrai ni sur les évènements tragiques qui se sont déroulés en ce mois de février 2010, que nous avons tous à l’esprit et au cœur, ni sur le rapport de la mission sénatoriale que viennent de rappeler nos collègues MM. Retailleau et Anziani. Je m’attacherai à présenter brièvement les travaux et réflexions de la commission des lois, dont une bonne partie d’entre eux ont reçu un écho favorable au sein de la commission de l’économie. Je tiens d’ailleurs à en remercier son président, Jean-Paul Emorine, et son rapporteur, Bruno Retailleau.

La commission des lois a souhaité se saisir pour avis des dispositions qui ressortissent à sa compétence, c’est-à-dire celles qui concernent l’urbanisme, la sécurité civile et le régime de propriété des digues.

L’empilement des documents d’urbanisme n’est pas un élément de lisibilité et la multiplication des prescriptions qu’ils doivent contenir n’est pas un gage d’efficacité. C’est pourquoi la commission des lois n’a pas souhaité la création, à l’article 19, d’un nouveau document, le schéma d’aménagement des zones littorales à risque, pas plus qu’elle n’a souhaité voir introduites, tout au long du texte, des mentions spécifiques concernant les submersions marines. Elle a considéré que la loi du 13 juillet 2010 dite « Grenelle 2 » a clarifié et précisé ce point, en anticipant d’ailleurs sur les conclusions de la commission d’enquête.

De même, il lui est apparu que, dès lors que le code général des collectivités territoriales imposait l’inventaire des risques de toute nature aux schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques, il n’y avait pas lieu de mentionner ces risques-là en particulier. C’est pourquoi nous proposons la suppression de l’article 11.

D’une façon plus générale, la commission des lois s’est interrogée sur la cohérence et la complémentarité entre le code de l’environnement et le code de l’urbanisme. Elle a estimé qu’il y avait nécessité de rapprocher les deux de façon opérationnelle.

Si le code de l’environnement s’attache à protéger la biodiversité, au premier rang de laquelle se situe, tout naturellement, la protection des vies humaines, le code de l’urbanisme ne peut se limiter à une approche de gestion des sols et se doit d’intégrer les prescriptions environnementales dans ses cartes et règlements.

Absolument !

Pour la commission des lois, le plan local d’urbanisme est l’outil naturel de la synthèse des différentes prescriptions et, par conséquent, se doit d’intégrer fidèlement les éléments et cartes du plan de prévention des risques naturels prévisibles, le PPRN, et du plan de prévention des risques technologiques, le PPRT. C’est pourquoi je vous proposerai, au travers d’un amendement tendant à insérer un article additionnel après l’article 19, de rappeler que le PLU peut restreindre l’occupation des sols en raison de l’existence de risques naturels, comme cela a été fait pour les SCOT. Ce dispositif viendra compléter le mécanisme adopté par la commission de l’économie.

Poursuivant le même objectif, la commission de l’économie a souhaité retenir la formulation selon laquelle le PLU ne doit pas contenir de dispositions contraires aux PPR. Nous lui aurions préféré la notion de mise en compatibilité.

Cela a fait l’objet d’un long débat !

Dans le souci de rapprocher les deux points de vue et d’établir un consensus, je vous proposerai un amendement replaçant l’autorité gestionnaire du PLU au cœur de la procédure de révision du PLU si celui-ci doit être modifié à la suite de l’entrée en vigueur du PPR. En effet, il est tout à fait important que l’autorité gestionnaire du PLU ait la main sur la mise en compatibilité des deux documents.

S’agissant de la protection des individus, nous avons proposé une procédure de modification allégée du PLU, que la commission de l’économie a retenue, afin de mettre sans délai les deux documents en cohérence. Dans le même souci de rapprocher les codes de l’urbanisme et de l’environnement, nous souhaitons que les outils de la loi Littoral puissent venir en appui aux documents d’urbanisme.

Très bien !

Reprenant un amendement adopté par la commission des lois, qui, lui-même, reprenait l’une des préconisations de la mission commune d’information, je vous proposerai ainsi de permettre l’utilisation de cette loi dans une optique de prévention des risques littoraux.

Je regrette que l’article 20, qui prévoyait de délimiter des zones à risque où pouvait être institué un droit de délaissement, ait été supprimé. C’était un complément utile à la bonne articulation entre les codes de l’environnement et de l’urbanisme.

Il apparaît que les drames que nous avons connus ne tiennent pas tant à un défaut de texte qu’à la mise en cohérence des textes existants et à leur mise en œuvre. C’est le sens des travaux de la commission d’enquête et de nos deux commissions.

Il apparaît très clairement dans le même temps que nous n’avons pas assez développé la culture du risque. C’est le sens de l’article 13, qui institue une journée nationale de prévention des risques naturels.

C’est vrai !

Même s’il relève plus d’une logique réglementaire, la commission des lois souscrit à sa rédaction, tant le développement de cette culture est essentiel pour contribuer à prévenir les risques, et surtout leurs conséquences.

À l’article 12, nous sommes d’accord avec la commission de l’économie pour rappeler le principe de la responsabilité de l’État en matière de secours, au titre de sa mission essentielle de protection des populations. Nous avons donc prévu que l’État apporte son appui aux communes pour l’élaboration des plans communaux de sauvegarde, dont je veux rappeler ici l’extrême importance pour l’alerte, le déclenchement et l’organisation des secours. Nous aurons sans doute l’occasion d’y revenir lors de l’examen des amendements.

Je me félicite, par ailleurs, de la « priorisation » des appels d’urgence, qui fait l’objet de l’article 14.

À l’article 7, enfin, qui vise à proposer un dispositif de transfert de propriété publique d’ouvrages de défense contre la mer afin de clarifier le régime de propriété de ces biens, la commission des lois a souhaité prévoir, dans tous les cas, l’accord de la personne publique propriétaire au dessaisissement de son bien afin que le transfert intervienne en toute connaissance de cause.

À ce propos, je voudrais évoquer la question des digues orphelines, dont beaucoup s’inquiètent, afin d’en permettre un entretien régulier. Ce sujet est en effet revenu de façon récurrente au cours de nos travaux.

Je veux rappeler que le code général de la propriété des personnes publiques permet déjà de régler cette question par la mise en œuvre de la procédure des biens sans maître : à l’issue d’une procédure respectant les droits des propriétaires qui pourraient apparaître en cours, la commune dans laquelle le bien est situé peut l’incorporer dans le domaine communal. À défaut, la propriété est attribuée à l’État. La loi permet donc déjà de régler le sort de la propriété des digues orphelines et de désigner un propriétaire clairement identifié : celui-ci devra assumer les responsabilités correspondantes, tenant notamment à l’entretien et à la remise en état de l’ouvrage.

Je souhaite que la mobilisation unanime du Sénat à travers la mission commune d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia, mission dont les déplacements, auditions et réflexions ont abouti au texte que nous examinons aujourd'hui, permette à l’avenir de mieux prévenir et gérer les risques de submersion marine et d’assurer la sécurité des populations concernées.

Les témoignages émouvants, qui font état des souffrances et du désarroi des victimes, recueillis lors de nos déplacements en Vendée et en Charente-Maritime ont renforcé notre détermination à mettre en œuvre un dispositif de prévention efficace et solidaire. Je m’associe donc au vœu d’Alain Anziani pour que la proposition de loi vienne rapidement en discussion à l’Assemblée nationale.

Au-delà de ce texte nécessaire, je soulignerai que la seule prévention qui vaille ne peut découler que de la mobilisation et de la collaboration de tous les acteurs : l’État, les collectivités territoriales, les services publics et les citoyens eux-mêmes.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi pour commencer de saluer le travail remarquable, et remarqué, de la mission d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia et de remercier plus particulièrement son président, Bruno Retailleau, ainsi que son rapporteur, Alain Anziani, auteurs de la double proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine aujourd’hui discutée devant votre Haute Assemblée.

La mission d’information aura grandement contribué à nous permettre d’atteindre notre objectif, qui était de tirer tous les enseignements possibles de la tempête Xynthia et de le faire en restant mobilisés, sans céder à la facilité de l’oubli et sans non plus que la mémoire du risque s’estompe.

Xynthia a causé cinquante-trois décès en France. En Charente-Maritime seulement, plus de 700 personnes ont dû quitter leur maison et 2 500 personnes ont été hébergées en urgence lors de cette terrible nuit.

Notre première priorité aura été de remettre à niveau les digues de protection endommagées par la tempête ; nous avons ensuite rapidement travaillé sur les zones de solidarité.

Compte tenu de la très grande émotion provoquée par Xynthia, nous avons souhaité qu’une solution d’urgence soit trouvée.

Nous avons ainsi défini, en avril 2010, les zones dans lesquelles l’État proposerait de racheter les maisons, notamment parce que certaines personnes avaient été traumatisées et voulaient déménager. Cela concernait 1 574 habitations et, à ce jour, 1 129 biens ont fait l’objet d’un accord pour une acquisition amiable.

Dans la phase suivante, après un examen évidemment approfondi de chaque situation, un périmètre des zones exposées à un risque grave contre lequel aucune protection n’est possible, et donc au sein desquels les propriétaires sont voués à l’expropriation, a été proposé.

En Vendée, l’expertise s’est achevée en octobre.

En Charente-Maritime, l’expertise a été rendue en février pour huit des douze zones concernées ; avec le programme de travaux de protection du conseil général, elle pourra être achevée avant l’été pour les quatre zones restantes.

Grâce aux dispositions exceptionnelles qui ont été adoptées en lois de finances par le Parlement, la trésorerie du fonds Barnier s’est révélée suffisante. À ce jour, 284 millions d’euros ont été mobilisés par l’État sur ce fonds de prévention des risques naturels majeurs pour financer les acquisitions à l’amiable.

J’ajoute que les ressources annuelles du fonds Barnier, qui s’élèvent à 165 millions d’euros, paraissent, à ce jour également, suffisantes pour faire face à nos différents programmes de travail, qu’il s’agisse du plan « Submersions rapides », soit 80 millions d’euros par an, du plan « Séisme Antilles », soit 25 millions à 30 millions d’euros par an, des opérations de délocalisation, soit 35 millions d’euros, ou encore de la mise en œuvre des PPR, soit 15 millions d’euros.

De manière peut-être plus générale, je voudrais également évoquer la politique de prévention des inondations.

En la matière, Xynthia a livré des leçons, à commencer par des leçons sur les PPR, qui sont contestés ou au contraire parfois accusés de trop contraindre le développement des territoires. L’actualisation de ces documents est un défi qu’il va nous falloir relever.

Toujours en matière de prévention des inondations, Xynthia a fait apparaître que nous étions confrontés à un autre véritable défi : l’entretien et la gestion des digues

Vous le savez mieux que quiconque, monsieur le rapporteur, et la mission d’information l’a clairement démontré, nombre de digues n’ont pas de responsable actif et parfois même pas de responsable identifié, ce qui a bien évidemment des conséquences sur leur entretien. En outre, les responsables, publics ou privés, ne sont pas forcément, il faut l’admettre, à la hauteur des enjeux techniques ou des contraintes financières que cet entretien exige.

Nous avons d’ores et déjà commencé à agir à travers le plan « Submersions rapides », qui a pu utilement tirer profit des recommandations de la mission.

Rappelons que l’État y consacrera 500 millions d’euros, principalement via le fonds Barnier, sur la période 2011-2016, ce qui permettra de conforter 1 200 kilomètres de digues.

Ce plan, qui couvre l’ensemble des axes de la prévention du risque, s’inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de la directive relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation, dite « directive inondation », et de la stratégie nationale de gestion du trait de côte.

Son premier objectif est la réduction de la vulnérabilité.

Il a été demandé aux préfets littoraux de recenser les territoires qui doivent faire l’objet de plans de prévention des risques littoraux de manière prioritaire. Ont ainsi été identifiées deux cent quarante-deux communes où un PPR doit être élaboré et approuvé dans un délai de trois ans et soixante-huit communes dont le PPR devra être révisé.

Enfin, il ne s’agit évidemment pas pour nous d’aborder la réduction de la vulnérabilité uniquement par le biais de l’élaboration de PPR dans les communes les plus menacées.

J’ai bien entendu vos remarques, monsieur le rapporteur pour avis : il convient également d’élaborer des projets d’aménagement intégrant prévention des risques et objectifs de développement, par exemple via des SCOT expérimentaux sur le littoral ou via l’urbanisme de projet, démarche que j’ai lancée qui permet d’adapter les règles à un projet durable plutôt que l’inverse.

Vous avez, les uns et les autres, évoqué les techniques utilisées en la matière aux Pays-Bas. On peut également prendre l’exemple de l’Allemagne, notamment d’Hambourg, où des techniques particulières permettent de réduire la vulnérabilité au risque, tout en protégeant le développement du territoire.

Il s’agit là d’un équilibre qu’il est impératif de prendre en considération.

L’enjeu est d’autant plus essentiel qu’il est lié à une tendance de la démographie française, déjà forte à la fin des années soixante comme les chiffres que vous avez cités le montrent, à savoir la forte progression démographique dans toutes les zones littorales, que ce soit sur la façade atlantique comme sur la façade méditerranéenne. Les projections de l’INSEE à l’horizon de 2040 font ainsi apparaître une hausse de 20 % dans ces zones alors que la hausse sera de moins de 10 % pour le reste du territoire.

Dans ces zones où les flux démographiques vont ainsi se concentrer, il nous faut donc trouver un équilibre entre l’indispensable réduction de la vulnérabilité au risque et la nécessité d’assurer le développement. À cet égard, nous disposons d’exemples étrangers particulièrement instructifs, notamment en Allemagne et aux Pays-Bas.

Après la réduction de la vulnérabilité, le deuxième objectif du plan est l’amélioration de la chaîne vigilance- prévision-alerte.

Météo France mettra en place, à partir de la fin de cette année, une vigilance vagues-submersion marine à la côte à l’échelon départemental. Grâce au code couleur en vigueur – orange, rouge –, un niveau de vigilance sera défini en fonction des différents critères qui permettent d’apprécier le danger de submersion.

Notre troisième objectif concerne les ouvrages de protection.

Comme vous l’avez rappelé, monsieur Anziani, un travail considérable de recensement – il porte sur plus de 8 000 kilomètres d’ouvrages – a été entrepris. L’un des objectifs est de trouver aux digues dites « orphelines » un ensemble propriétaire-gestionnaire qui pourra prendre en charge le renforcement et l’entretien de ces ouvrages.

L’enjeu d’une maîtrise d’ouvrage solide est bien évidemment crucial et il me semble que la proposition de loi dont nous débattons ouvre en la matière des pistes très utiles.

À ce stade des réflexions, il est plutôt envisagé de faire émerger des maîtrises d’ouvrage locales solides, sachant que, pour les digues, il est difficile de trouver un schéma unique sur tout le territoire.

Selon les cas, la gestion des digues a été prise en charge par des communautés de communes, par le département, par des syndicats mixtes – je pense notamment au SYMADREM, sur le Rhône – regroupant plusieurs niveaux de collectivités.

Du coup, les possibilités sont nombreuses, et la question reste ouverte : faut-il maintenir cette diversité en créant localement un établissement souple dans les collectivités qui adhérent ou bien créer un schéma unique fondé, par exemple, sur la compétence des EPCI à fiscalité propre, dotés d’un budget annexe ? Il nous appartiendra d’examiner toutes ces pistes.

S’agissant du financement des travaux de confortement des ouvrages de protection, le Gouvernement a entendu la demande que vous exprimiez, monsieur Retailleau.

Vous souhaitez que soit accordé à titre transitoire un taux de 40 % d’aide tant que le PPR prescrit n’est pas approuvé, contre un taux de 25 % actuellement, relèvement du taux qui, bien sûr, ne pourra s’appliquer que pendant une période limitée, à savoir le temps d’approuver le PPR, afin d’encourager son élaboration. Sachez que le Gouvernement présentera un amendement reprenant votre idée afin de ne pas prendre de retard dans la réalisation des travaux de protection sur le littoral.

C’est parfait !

Le dernier objectif a trait à la préparation à la gestion de crise et la culture du risque, point qui, à l’évidence, doit constituer un élément structurant du texte.

Cela a été dit, la culture du risque japonaise a fait la preuve de son efficacité à l’occasion des trois types de crise que vient, hélas ! de subir le Japon. Tous, nous avons été frappés par le sérieux de l’ensemble des populations et par leur capacité à appréhender et, dans une certaine mesure, à gérer le risque.

La culture du risque « à la française » est, nous en avons tous conscience, d’une nature très différente. Elle est en fait à créer.

C’est le moins que l’on puisse dire !

Jusqu’à présent, le modèle que nous avons développé avait plutôt pour objet de tendre au « zéro risque ». C’est d’ailleurs la vocation même des PPRI dans leur forme actuelle.

Il s’agissait d’annuler le risque, alors que nous devons essayer de vivre avec le risque. Adopter cette dernière approche, qui relève d’une tout autre philosophie, est évidemment un enjeu essentiel en termes de développement.

La proposition de loi permet en la matière une avancée majeure. Désormais, grâce à elle, les plans communaux de sauvegarde, qui servent à organiser l’alerte et l’évacuation des populations, devront être élaborés par les communes dès qu’un PPR sera prescrit, et plus seulement lorsque le PPR est approuvé.

Je terminerai par la question de la gouvernance adaptée aux enjeux dont nous débattons.

Nous allons mettre en cohérence la politique et les outils que nous définissons cet après-midi dans le cadre d’une instance de gouvernance pluripartite, rattachée à la fois au Conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs et au Comité national de l’eau. Cette instance pilotera et suivra l’ensemble des actions accomplies dans le domaine de la prévention des inondations. Il est fondamental que la politique menée en la matière soit partagée par tous les acteurs, au premier rang desquels figurent, bien évidemment, les collectivités locales. Nous avons donc missionné les présidents de ces deux comités – les députés Christian Kert et André Flajolet –-, afin qu’ils nous fassent des propositions d’organisation.

Mesdames, messieurs les sénateurs, tout comme vous, un an après la catastrophe, l’État reste mobilisé. Nous avons avancé du point de vue de la compréhension des enjeux et, espérons-le, de la connaissance des dangers. À la faveur d’une large concertation, nous nous sommes fixé des objectifs clairs. Nous allons donc les réaliser, dans la durée, tout en menant à terme des projets de qualité.

La double proposition de loi qui nous est soumise est une étape essentielle pour y parvenir. Je souhaite donc en remercier ses auteurs ainsi que le rapporteur et le rapporteur pour avis de l’aide qu’ils nous fournissent aujourd'hui afin de mettre en place les outils nécessaires à une meilleure gestion, à l’avenir, des risques naturels.

La parole est à M. François Fortassin.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, l’inscription à l’ordre du jour du Sénat de ces deux propositions de loi identiques est le motif d’une grande satisfaction. En réponse à la catastrophe résultant de la tempête Xynthia, elles prouvent une fois de plus que le Sénat sait être réactif et tirer au plus vite les enseignements de l’expérience. À peine plus d’un an après les faits, nous allons en effet adopter un texte dont la nécessité n’est plus à démontrer.

Le 28 février 2010, la tempête Xynthia a violemment frappé la France. Le littoral atlantique – notamment les départements de Vendée et de Charente-Maritime – a été durement touché. Mais, ne l’oublions pas, la tempête a aussi traversé une partie de notre territoire et a touché l’intérieur des terres. De sérieux dégâts ont été relevés dans des départements relativement éloignés du littoral. Ainsi, dans celui des Hautes-Pyrénées, dont je suis l’élu, un certain nombre de forêts ont été mises à mal et plus de 70 000 mètres cubes de bois ont été massacrés. C’était très impressionnant. Fort heureusement, mon département n’a eu à déplorer aucune perte humaine.

Dans les zones les plus touchées, le bilan humain de la tempête est terrible : 53 morts, 79 blessés et un demi-million de personnes affectées à des degrés plus ou moins graves, notamment du point de vue psychologique. Les dégâts ont été estimés à pas moins de 2, 4 milliards d’euros. Comme nous le savons tous, si la tempête était inévitable, le drame qu’elle a provoqué comme la polémique qui s’est ensuivie auraient pu être évités.

Loin de moi cependant l’idée de stigmatiser les manquements relevés. Mais, au hasard malheureux d’une météorologie apocalyptique, ce drame a révélé au grand jour les lacunes du droit en matière de protection des populations face aux risques de catastrophes naturelles, tempêtes ou séismes, plus particulièrement face au risque de submersion marine ou de tsunami. Ce manque de préparation a conduit à de graves défaillances, à une trop forte dilution de la responsabilité dans la chaîne de décision et au drame que l’on sait.

Néanmoins, je ne tiens pas à aller trop loin dans la condamnation, car, comme l’a rappelé Bruno Retailleau, une chaîne de solidarité et une fraternité tout à fait exemplaires ont été mises en œuvre, épargnant ainsi des blessures psychologiques. Il était important d’apporter aide et réconfort aux victimes. Rendons donc hommage à toutes les personnes qui, avec beaucoup de dévouement, ont participé au sauvetage.

Depuis, d’autres événements dramatiques, en France ou à l’étranger – je pense évidemment au Japon –, sont venus nous rappeler que les phénomènes de submersion marine se produiront sans aucun doute de plus en plus souvent, et à des échelles qui font froid dans le dos.

En cet instant, je veux affirmer la nécessité de tenir compte des observations formulées par nos ancêtres à l’époque où les POS n’existaient pas. Certes, parfois, leur décision relative à une construction sur tel ou tel terrain était motivée par la volonté de protéger des terres agricoles, dont ils avaient un ardent besoin. Mais, de manière générale, par expérience, ils connaissaient les lieux appropriés ou non pour de nouvelles constructions, les zones risquant d’être affectées par une avalanche, par une coulée de boue ou encore par le débordement d’une rivière. Et ce savoir se transmettait de génération en génération.

C’est la mémoire du risque !

Il convient de rétablir cette mémoire du risque, comme le dit M. le rapporteur, qui a tendance à s’estomper.

Il est dès lors fondamental de tout mettre en œuvre pour faire face à ces phénomènes climatiques violents. À défaut de pouvoir les contenir, il faut être en mesure de les prévoir et d’en minimiser les dégâts, en anticipant au mieux toutes leurs conséquences. Pour cela, la prévention et la préparation sont essentielles. Par ailleurs, il ne faut pas oublier qu’une fois passé le pic de la crise, l’enjeu primordial est aussi de rétablir au plus vite la distribution de l’électricité et de l’eau, les télécommunications ainsi que les liaisons routières et ferroviaires.

Permettez-moi, mes chers collègues, de formuler une remarque sur ce point. Quelquefois, le mieux peut être l’ennemi du bien. Nombreux sont ceux qui croient, au-delà d’un point de vue esthétique, que l’enfouissement des lignes électriques est la panacée et permettra de résoudre tous les problèmes. Or, généralement, les désordres constatés sur des lignes aériennes sont rétablis en une dizaine de jours. En revanche, si les lignes sont enfouies, les dégâts résultant de glissements de terrain, voire de simples mouvements du sol, moins facilement décelables, risquent de n’être réglés qu’au bout de plusieurs mois. Par conséquent, soyons extrêmement prudents !

Afin de faire évoluer la législation au plus vite, une mission commune d’information, dont j’ai eu l’honneur de faire partie, a été créée au Sénat immédiatement après la tempête Xynthia. Je tiens à féliciter et à remercier son président, Bruno Retailleau, ainsi que son rapporteur, Alain Anziani, de leur gestion admirable de ses travaux et de la qualité de leur réflexion approfondie et aboutie.

Comme eux, je veux à mon tour souligner la sérénité et l’objectivité qui ont présidé aux dizaines d’auditions menées par la mission, permettant ainsi une réflexion sans tabou.

Nous avons désormais pris conscience qu’il est indispensable de promouvoir une approche globale du risque de submersion marine, auquel la France est très mal préparée. Jusqu’à ce jour, les plans de prévention des risques d’inondation n’ont traité cette problématique que sous l’angle des crues, ce qui est insuffisant.

Les plans de prévention des risques ont été créés en 1995 par la loi relative au renforcement de la protection de l’environnement, dite « loi Barnier ». Ce point ayant été rappelé précédemment, je n’insisterai pas.

Globalement, la culture du risque est jusqu’à présent quasiment inexistante dans notre pays. Espérons que les deux propositions de loi identiques y remédieront.

Ces deux textes sont primordiaux. Les travaux de la commission de l’économie et de la commission des lois ont permis de les fusionner, tout en apportant des améliorations importantes.

Soulignons, surtout sur des sujets majeurs comme ceux que nous traitons ce jour, le consensus politique qui s’est dégagé, ce qui est relativement rare. Lorsqu’il existe, nous devons nous en féliciter.

La proposition de loi que nous examinons aborde les questions du droit des sols, des ouvrages de protection, de l’indemnisation des victimes.

Permettez-moi, monsieur le secrétaire d'État, de vous livrer une réflexion de bon sens, allant au-delà de l’examen de ce texte, et de formuler une suggestion qui concerne tous les dérèglements climatiques et dont le coût serait peu onéreux. Loin de moi l’idée d’abattre des chênes tricentenaires, mais force est de constater que nombre de dégâts sont liés à des chutes d’arbres. Si vous élaboriez un décret interdisant toute plantation arborée à moins d’une certaine distance des espaces bâtis et des lignes électriques, en limitant leur hauteur à six ou huit mètres, par exemple, de nombreux dommages matériels, voire des pertes humaines, seraient évités.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, à mon tour, je veux souligner à quel point les membres du groupe CRC-SPG ont été marqués par les conséquences humaines de la submersion marine liée à la tempête Xynthia et impressionnés par les services de secours qui sont intervenus sur le terrain.

Cette catastrophe a confirmé l’insuffisante culture du risque des régions littorales et les déficiences en matière d’urbanisme que la loi Littoral n’est pas parvenue à endiguer.

Le texte qui nous est soumis aujourd’hui est le résultat des réflexions de la mission commune d’information et son intitulé traduit ce que tous ses membres ont ressenti sur le terrain, à savoir la nécessité de veiller à ce que l’aménagement intègre mieux la protection des vies humaines face aux risques.

Bien entendu, nous le savons tous, le risque zéro n’existe pas ! De ce point de vue, peut-être faudrait-il mieux identifier le risque considéré comme acceptable par la société aujourd'hui.

Le traitement spécifique mais intégré du risque de submersion marine avec les autres risques naturels me semble constituer une réponse à nos interpellations. En effet, envisager un risque requiert une vision large, car certains risques ont des conséquences sur d’autres, et les différents milieux ne sont pas imperméables les uns aux autres. Ainsi, comme le disent souvent les techniciens de ces domaines, l’effet domino est bien souvent très lourd.

Prendre également en compte l’érosion qui fragilise le littoral et qui peut accroître le risque de submersion marine et parler de « risques littoraux », c’est, selon moi, une bonne chose. Il est aussi indispensable de travailler sur la prévision de tels phénomènes de submersion, comme le suggèrent les auteurs du présent texte. Leur prévention, notamment par le biais d’un recensement et d’une évaluation du fonctionnement des ouvrages de protection contre les crues et les submersions marines, est également essentielle. C’est pourquoi – j’insiste sur ce point, monsieur le secrétaire d'État, par expérience – l’analyse des risques ou, si vous voulez, l’étude de danger réalisée par les services de l’État doit associer les élus concernés et tous les acteurs de terrain, y compris la population.

Tout à fait d’accord !

En outre, l’idée selon laquelle la prise en compte des risques doit rester en permanence dans l’esprit de chacun doit être promue.

Je constate avec satisfaction que tel est l’objectif du texte, issu de deux propositions de loi identiques, que nous examinons aujourd'hui.

La nécessaire adaptation du droit des sols au risque de submersion marine constitue également un chapitre important de cette réforme, qui tire les conséquences des anomalies que nous avons constatées sur le terrain. Pour les collectivités concernées, l’interdiction des permis tacites dans les zones exposées aux risques naturels est l’un des aspects importants de la gestion de leur territoire.

J’émettrai cependant un certain nombre de réserves.

Si je ne nie pas que les collectivités locales ont une part évidente de responsabilité en matière de prévention des risques, le transfert d’un certain nombre de prérogatives sans les financements correspondants ne me semble pas une bonne idée.

En juin 2010, j’étais intervenue pour souligner l’absence de ressources humaines mises à disposition des petites communes pour la réalisation de leurs plans communaux de sauvegarde. Or le texte qui nous est soumis précise que les communes disposeront éventuellement de l’appui technique de l’État, qui pourra être délégué au conseil général ou à toute autre collectivité avec son accord.

Malheureusement, vous le savez, monsieur le secrétaire d'État, la RGPP, la révision générale des politiques publiques, a fait fondre sur le terrain les effectifs des services de l’équipement. Face aux difficultés financières des conseils généraux, les communes risquent de se retrouver seules.

En outre, vous renforcez le droit de préemption des départements. Vous proposez de compenser les pertes des bases d’imposition que subissent les collectivités après toute catastrophe naturelle, mais le Gouvernement a déposé des amendements qui visent à abandonner ce mécanisme.

Enfin, vous proposez un dispositif d’expérimentation pour le transfert aux collectivités de la propriété d’ouvrages de défense contre la mer.

Monsieur le secrétaire d'État, vous avez formulé cette dernière proposition, car la propriété des ouvrages de protection contre les submersions marines, vous le savez, est un problème complexe et récurrent.

Tout à fait.

Toutefois, si nous nous contentons d’inciter les collectivités à demander des transferts de propriété, avec toutes les contraintes de gestion afférentes, sans leur donner les financements pérennes nécessaires pour y faire face, ces mesures ne pourront devenir effectives !

Pour renforcer le droit de préemption des communes dans les zones définies par les plans de prévention des risques naturels prévisibles, il faut donner à ces collectivités les moyens de garder ces territoires classés en zones dangereuses. En effet, nous le savons tous, des espaces non entretenus et inconstructibles sont très vite « habités » par des occupants sans titre – nous ne manquons pas d’exemples en la matière.

Pour financer ces propositions, ce texte tend à élargir la possibilité d’augmenter à 20 % le taux de la part communale de la taxe d’aménagement au motif de création ou de réhabilitation d’ouvrages de protection contre les crues et les submersions marines.

Mes chers collègues, ajouter une nouvelle strate à une taxe qui n’est même pas encore entrée en vigueur et dont le montage complexe ne manquera pas de poser des difficultés ne me semble pas constituer une réponse appropriée. Toutefois, la discussion de ce texte apportera peut-être des éclaircissements à cet égard.

Le préfet aura un rôle important dans la mise en conformité des SCOT, des PLU et des cartes communales. Cependant, là encore, les moyens humains des services préfectoraux sont-ils suffisants pour exercer tous ces contrôles et ces révisions de plans et de schémas ? Pour faire respecter l’interdiction des permis tacites en zone dangereuse, il faudrait affecter un nombre plus important de personnes à l’examen des permis de construire et à l’instruction des autorisations du droit des sols. L’urbanisme français souffre toujours de la révision générale des politiques publiques, appliquée de façon abrupte et, bien souvent, sans discernement.

Enfin, je m’interroge sur les modifications que vous voulez apporter au régime CAT-NAT, c'est-à-dire relatif aux catastrophes naturelles. Une réforme est en cours, comme M. le rapporteur l’a signalé. Dès lors, pourquoi avoir proposé de transformer le plafond du prélèvement sur le produit des cotisations additionnelles de 12 % en un seuil fixe de 14 %, alors que l’article 18 de la proposition de loi, qui prévoyait de déterminer les modalités de calcul de la cotisation ou prime additionnelle par décret, a été supprimé lors de l’examen en commission, précisément parce qu’une réforme de ce régime était envisagée ?

Là encore, l’examen des amendements nous aidera peut-être à mieux cerner la situation.

Ce sera le cas !

Nous manquons clairement de visibilité sur les recettes de cette cotisation additionnelle à la cotisation principale des assurances qui est destinée à garantir le risque de catastrophe naturelle.

Monsieur le secrétaire d'État, que devient l’excédent qui ne sert ni à financer le fonds Barnier ni à indemniser les victimes ? Quel est son montant ? Jusqu’où pourra-t-on augmenter le taux de prélèvement sur ces cotisations additionnelles sans accroître la facture de l’assuré ? Telles sont les questions que nous nous posons, d’autant que, il faut s’en souvenir, lors de la grande sécheresse de 2003, certaines des ressources de ce fonds avaient été reversées au Fonds de garantie des assurances ou à l’État.

Le régime CAT-NAT doit rester solidaire, comme c’est le cas aujourd’hui. Néanmoins, il nous faut nous interroger. Ne devons-nous travailler que sur la réparation des dommages ? N’est-il pas indispensable d’imposer des obligations lors de la construction de biens ? Ne serait-il pas intéressant d’introduire des modulations sur le montant de la prime d’assurance dont bénéficieraient les propriétaires qui respectent des contraintes spécifiques pour la construction de leur bien, et cela afin d’atténuer leur vulnérabilité aux risques ? Ces mesures, que je propose aujourd'hui, je les ai aussi défendues devant les responsables des sociétés d’assurance.

La construction d’une maison sur pilotis ou simplement comportant un étage dont le niveau est supérieur à celui des plus hautes eaux connues entraîne des coûts supplémentaires, certes. Toutefois, nous le savons, un bien qui a été mieux conçu, en y intégrant le risque, est aussi moins dégradé en cas de catastrophe.

Ce système incitatif, qui pousserait les propriétaires à faire le choix de l’adaptation à leur environnement et de la prévention des risques, participerait du nécessaire apprentissage de la culture du risque par tous les acteurs : habitants, entreprises, élus.

Par ailleurs, je regrette le silence du texte sur la loi Littoral. En effet, cette dernière a tout de même été significativement amoindrie en 2005 ; il serait temps de revenir sur les assouplissements accordés alors. En effet, l’affaiblissement et le contournement de la loi Littoral ont aussi accru les risques encourus par les populations.

La pente naturelle qui consiste à oublier l’existence de risques sur la côte, du fait de l’attrait de celle-ci, de son climat souvent clément, de la proximité des plages, de l’intérêt, y compris économique, que trouvent nos concitoyens à s’y installer, pose véritablement problème. Il convient de diffuser, ou de réintroduire, cette culture du risque dans les régions littorales.

Je terminerai mon intervention en soulignant que la culture du risque reste insuffisante dans notre pays.

La création d’une journée nationale de prévention des risques naturels est sans doute un premier pas, même s’il est modeste. Encore faut-il donner du sens et de la lisibilité à un tel événement et le coordonner avec les dispositifs existant à l'échelon international, qui sont brièvement évoqués dans le rapport pour avis de la commission des lois. Nous proposerons d'ailleurs un amendement en ce sens.

Au-delà, je me dois de répéter les propos que j’avais déjà tenus devant la mission d’information : il est indispensable de prévoir des temps de formation, non seulement pour les enseignants chargés de la sensibilisation et de l’éducation au risque, mais aussi pour les élus locaux, dont la responsabilité est de plus en plus souvent engagée en la matière. Tant qu’aussi peu d’acteurs se seront appropriés cette question sur le terrain, ce ne sera pas en décrétant une journée nationale de la prévention des risques naturels que cette dernière deviendra subitement effective et qu’elle sera appréhendée par tous.

Si les deux propositions de loi identiques ont le mérite de répondre au drame de la tempête Xynthia – elles visent à améliorer un certain nombre de dispositions des codes de l’urbanisme et de l’environnement afin de rendre plus cohérente l’articulation des documents d’urbanisme avec les plans de prévention des risques – et de donner aux préfets davantage de possibilités pour agir et participer à la réduction de ces risques, l’essentiel des efforts de financement est laissé aux collectivités.

En outre, une fois de plus, les ressources qu’il est prévu de mobiliser ne sont pas pérennes. Ainsi, un certain nombre de mesures seront malheureusement inopérantes. Pis, elles risquent d’être vécues par les collectivités comme un nouveau fardeau si celles-ci ne se voient pas attribuer des moyens supplémentaires.

Ce texte marque une étape, me semble-t-il, mais il faut accorder les ressources financières et humaines nécessaires et définir les mesures que notre société est prête à mettre en œuvre pour que soit intégré le risque, dès le stade de l’aménagement de nos territoires et de la construction des bâtiments.

Faute de réponse à ces questions, nous nous abstiendrons sur ce texte, même si nous souscrivons à ses orientations.

La parole est à M. Jean-Claude Merceron.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, en tant que sénateur de Vendée et élu local, j’ai été particulièrement bouleversé par les conséquences de la tempête Xynthia, qui a sévi sur le territoire du département où j’exerce mes responsabilités, le 28 février 2010.

La conjonction de vents violents et de fortes marées a causé d’importantes inondations, qui ont elles-mêmes provoqué de lourds dégâts matériels ainsi que le décès de cinquante-trois personnes.

Deux mois plus tard, des inondations dans le Var ont fait encore vingt-cinq morts. Nous n’oublions pas toutes ces victimes, ni les familles si durement éprouvées. À mon tour, je veux remercier chaleureusement tous ceux qui ont porté secours ou participé à cet immense élan de solidarité, qui a fait tant de bien.

La violence des événements climatiques susceptibles d’entraîner une submersion marine des territoires situés sur le littoral doit retenir toute notre attention afin d’en limiter les effets sur les populations, faute de pouvoir agir sur les causes.

Comme dans toute situation de crise, les uns et les autres ont pu chercher à se décharger de leurs responsabilités : les services de l’État, les élus locaux, les promoteurs immobiliers ou les propriétaires. Tout le monde a tort et raison à la fois, puisque, en réalité, les responsabilités sont partagées. J’y insiste, car c’est ma conviction : il y a eu des insuffisances et des carences à tous les échelons en matière d’évaluation et de gestion du risque.

Certaines premières mesures d’urgence ont été prises, notamment le classement de centaines de maisons en zones « noires », rebaptisées ensuite « de solidarité », ou « jaunes ». Il s’agit maintenant de régler le problème au fond, d’anticiper ces phénomènes et d’en réduire les effets par des mesures concrètes.

L’examen de la présente proposition de loi, un peu plus d’un an après la catastrophe, est ainsi d’une importance capitale pour nos territoires et leurs habitants, afin que ces événements ne se reproduisent plus. Rien ne devra être comme avant Xynthia !

Avant tout, je tiens à saluer l’initiative du président du Sénat Gérard Larcher …

Mme Nathalie Goulet. Excellent !

… et des élus de Charente-Maritime et de Vendée, qui ont décidé, dès le 10 mars 2010, soit dix jours à peine après les événements, de constituer une mission d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia.

Je remercie tout spécialement nos collègues Bruno Retailleau, président de la mission d’information et rapporteur de la proposition de loi, et Alain Anziani, rapporteur de la mission d’information. L’efficacité du travail de cette structure a conduit, dans un calendrier resserré – trois mois ! –, à l’élaboration d’un rapport, dont les propositions, loin de rester dans un tiroir, ont été reprises dans le présent texte. Néanmoins, le temps de l’écoute et de la réflexion n’en a pas été écourté.

Cette proposition de loi, en cherchant à consolider une « chaîne de gestion du risque » en ce qui concerne tant la prévision que la prévention et la protection, prend en effet directement la suite des conclusions de notre mission d’information.

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, c’est avec conviction et émotion que j’apporte mon soutien et celui des sénateurs de l’Union centriste à cette proposition de loi.

D’une manière générale, je me félicite du travail de la mission et de la commission sur ce texte, pour sa méthode comme pour son esprit.

Parmi cet ensemble cohérent, je souhaiterais souligner certaines mesures qui, à mes yeux, doivent retenir plus particulièrement l’attention.

Je suis convaincu que le plan gouvernemental « Submersions rapides » permettra une approche globale efficace de la gestion des risques littoraux. J’apprécie notamment l’implication dans sa mise en œuvre de différents acteurs – ministères, autorités déconcentrées et élus locaux –, dans une perspective de responsabilité partagée et en vue de réduire la vulnérabilité des zones concernées.

Je pense également que le plan de prévention des risques d’inondation, destiné à s’appliquer à la fois aux cours d’eau en crue et aux littoraux, constitue un outil indispensable.

L’élaboration de plans de gestion des risques d’inondation, applicables pour chaque bassin homogène, permettra, pour sa part, de mettre en place une stratégie globale de prévention, de protection et de préparation aux situations de crise.

L’ensemble de ces outils constitue une avancée considérable par rapport aux plans actuels de prévention des risques.

D’autres mesures importantes viennent utilement renforcer la chaîne de gestion des risques. Je pense notamment aux dispositions qui concernent les digues. Je rappelle que la commune de La Faute-sur-Mer, village sinistré situé en dessous du niveau de la mer, était protégée par des digues, notamment celle de L’Aiguillon-sur-Mer. Encore faut-il que ces ouvrages soient correctement entretenus. Il est donc indispensable de veiller à ce que, tous les six ans, l’État élabore un plan d’action concernant les digues, à l’instar de ce qui se pratique aux Pays-Bas.

Je regrette seulement que l’épineuse question du morcellement de la propriété et de la gestion des digues n’ait pu être résolue. Il est en effet dangereux que de tels ouvrages ne soient pas la propriété de l’État ou celle d’une collectivité territoriale. On imagine sans peine la tentation pour chaque partie prenante de faire l’économie de mesures d’entretien coûteuses en renvoyant aux autres la charge et la responsabilité de celles-ci.

Il me paraît important que nos débats abordent cette question. La gestion locale opérationnelle de proximité doit être maintenue, tant pour la surveillance que pour l’entretien.

C’est très important !

En revanche, je suis satisfait de voir que le Gouvernement a déposé un amendement visant à permettre le financement à hauteur de 40 % du fonds Barnier dans le cas où les communes chargées de l’entretien des digues ont souscrit un plan de prévention des risques.

Très bien !

Cela accélérera, à coup sûr, le programme de rénovation de ces ouvrages, avant même que le PPR ne soit définitivement adopté.

Une autre série de mesures que je souhaiterais souligner a trait à la primauté de la prévention des risques sur le droit de l’urbanisme.

On connaît la difficulté rencontrée par les préfets pour faire appliquer certaines précautions urbanistiques dans des zones fortement touchées par la tempête. La mission d’information avait donc recommandé un aménagement et un développement de l’espace littoral adapté au niveau du risque de submersion marine.

La proposition de loi, telle que la commission l’a réécrite, vise à ce qu’aucun PLU, SCOT ou carte communale ne puisse autoriser des constructions interdites par le plan de prévention des risques. Le texte n’est pas seulement un guide de bonnes pratiques, il s’attache aussi à la bonne exécution des mesures qu’il prescrit.

Ainsi, les pouvoirs de substitution du préfet à la commune, si celle-ci ne modifie pas un PLU contraire au plan de prévention des risques, m’apparaissent-ils comme absolument nécessaires.

Pour conclure, je rappellerai que, s’il faut avoir conscience des risques qui nous entourent, il n’est ni possible ni souhaitable de s’empêcher de vivre sur notre littoral.

Chacun connaît l’importance des ressources touristiques pour les collectivités installées sur le littoral. La proposition de loi ne doit pas empêcher que le littoral puisse, au même titre que la mer, être mis en valeur dans le cadre du schéma de cohérence territoriale.

Les maires doivent pouvoir organiser ce développement au travers d’un document de planification du développement du littoral, en cohérence avec le plan de prévention des risques. C’est d’ailleurs l’objet d’un amendement que je soumettrai à notre discussion et qui me semble un bon vecteur pour conduire l’aménagement économique du littoral en prenant correctement en compte les risques de submersion marine.

Voilà, monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, les propos liminaires que je souhaitais vous faire partager.

Vous l’aurez compris, le groupe de l’Union centriste apportera un soutien ferme à la présente proposition de loi et se félicite de l’excellent travail qu’a effectué sur ce texte notre commission, notamment son rapporteur. Cette proposition de loi constitue une réponse adéquate et attendue de la part des élus, des habitants et des familles des victimes de submersions marines.

En mettant en place la mission sénatoriale d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia, nous nous étions engagés vis-à-vis de la population victime en disant : « Rien ne sera comme avant Xynthia ! ». La proposition de loi, qui, je l’espère, sera adoptée, le permettra assurément.

La parole est à M. Roland Courteau.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, cela a été dit avec beaucoup de force par nombre d’intervenants : il faut que les choses bougent ! Je ne saurais mieux dire.

Voilà un texte d’une extrême importance, un immense défi à relever et, d’emblée, je voudrais avoir une pensée pour les victimes et leurs familles.

Je tiens aussi, dès cet instant, à rendre un hommage appuyé à la mission commune d’information du Sénat sur les conséquences de la tempête Xynthia, à ses membres, bien sûr, et, plus particulièrement, à son président, Bruno Retailleau, et à son rapporteur, Alain Anziani.

Je veux d’abord les féliciter pour la qualité de leur rapport intitulé Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames. Tout est dit en quelques mots. Il est en effet très vrai que, si les catastrophes naturelles ne peuvent être évitées, les drames que celles-ci provoquent pourraient, eux, souvent l’être.

Voilà, en tout cas, une initiative qui aura déclenché une vaste réflexion collective pour comprendre ce qui s’est passé et faire en sorte que de tels drames ne se reproduisent plus.

Je veux ensuite féliciter Bruno Retailleau et Alain Anziani pour leur initiative visant à formaliser, par ces deux propositions de loi, les recommandations de nature législative de la mission. Je pense en effet qu’il était capital de tirer toutes les conséquences de ces catastrophes naturelles, tout en faisant, comme cela a été dit, « un juste partage entre la fatalité, d’une part, et la prévention des risques, d’autre part ».

Globalement, le groupe socialiste est favorable à ces deux propositions de loi et aux principales dispositions qui nous sont soumises, à quelques remarques près, qui justifient d’ailleurs nos amendements. J’espère que, à l’issue de notre discussion, on pourra dire, comme vous l’avez vous-même souligné, monsieur le rapporteur, qu’il y a eu un avant et un après Xynthia.

Notre pays est de plus en plus souvent confronté à des phénomènes météorologiques extrêmes et, donc, à de nombreuses inondations ou submersions marines. Je citerai, à titre d’exemple, la tempête Xynthia en Charente-Maritime et en Vendée, les récentes inondations dans le Var ou encore les terribles inondations dans l’Aude, en 1999. Dans tous les cas, ils ont provoqué des drames et des traumatismes durables. D’ailleurs, l’Aude, sur l’initiative de son conseil général et de son président, Marcel Rainaud, a, depuis lors, lancé un très important plan de prévention des crues : 130 PPRI et autant de plans communaux de sauvegarde.

Cela dit, la multiplication de ces phénomènes météorologiques liés au dérèglement climatique, qui ne vont malheureusement aller qu’en s’aggravant, doit impérativement et urgemment être prise en compte, notamment dans cette spécificité des risques que sont les submersions marines. En effet, jusqu’à présent, les plans de prévention des risques consacrés aux inondations ne traitent que des seuls risques de crues. Il faut le souligner avec d’autant plus de force que nous assistons, depuis ces dernières années, à un nouveau phénomène, je veux parler de la littoralisation, c’est-à-dire l’accroissement de l’occupation humaine des régions côtières. (.)

Dans un tel contexte, gardons-nous aussi d’omettre de prendre en compte cet autre phénomène qui résulte du réchauffement climatique : je veux parler de la hausse du niveau des océans et des mers. Ainsi, les extrapolations générales conduisent les chercheurs à prévoir une hausse évaluée entre quarante centimètres et un mètre à l’horizon de 2100 compte tenu des incertitudes concernant l’évolution des régions polaires. Voilà encore un élément à prendre en compte dans la perspective des mesures d’adaptation possibles et de la mise en œuvre des PPRI.

Ne faut-il pas considérer l’interdiction de constructions nouvelles, dans la « bande de cent mètres », comme un minimum ? À ce propos, nous reprenons volontiers l’amendement de M. de Legge. Examiné en commission mais non retenu, il permettrait notamment d’étendre la « bande de cent mètres » par le PLU pour limiter l’exposition des populations aux risques naturels.

Dois-je préciser que, à ces problèmes d’origine plutôt météorologique, il faudrait ajouter la prise en compte de certains autres phénomènes, d’origine géologique, tels que les séismes sous-marins et autres instabilités gravitaires susceptibles de provoquer ces phénomènes que sont les tsunamis ? Nulle mer, nul océan sur la planète n’est à l’abri de ce risque, et la France ne l’est pas davantage ! Il est à noter que ce type de risque est tout à fait distinct, dans ses causes et dans ses effets, de celui qui est relatif aux submersions marines issues des tempêtes.

Ces particularités plaident donc pour une prévention et une gestion particulières de ce risque avec, notamment, des dispositifs d’alerte totalement distincts des dispositifs d’alerte météorologique.

Croyez-moi, chers collègues, de tels phénomènes ne se manifestent pas que chez les autres ! Je laisse chacun libre de son interprétation, mais je tiens à le dire, sur trente ans, la décennie 2001-2010 est celle qui a connu le plus grand nombre d’événements dans le monde. Pour ce qui est de la France, les inondations par crues ou submersions marines arrivent largement en tête des événements dramatiques. On en a relevé cent trente-six en dix ans, comme Alain Anziani l’a rappelé tout à l’heure. Quant à l’année 2010, elle fut l’une des plus meurtrières depuis vingt ans. Qu’en sera-t-il de l’actuelle décennie ?

Et pourtant, une fois retombée l’émotion, l’oubli s’installe trop fréquemment ! Dès lors, entretenir le souvenir de tels drames serait certainement l’une des garanties qu’ils ne se reproduiront pas ou se reproduiront moins, à la condition aussi et surtout que nous développions une réelle culture du risque, comme savaient le faire avec efficacité nos anciens.

Or les nouvelles populations, aux cultures souvent plus urbaines, et au-delà d’elles, les nouvelles générations n’ont plus cette culture du risque. Pourtant, seules les sociétés qui auront su développer une culture des dangers de la nature et de la mer seront suffisamment préparées pour se protéger.

Oui, il importe par-dessus tout de redonner vie à cette culture et de la maintenir vivante, à l’image de certains pays, comme les Pays-Bas ! L’institution d’une journée nationale de prévention des risques naturels devrait, en partie, nous y aider, de même que les exercices de simulation, les actions de sensibilisation de terrain, dans le cadre de la mise en œuvre de plans communaux de sauvegarde destinés à être régulièrement diffusés auprès des populations concernées.

Pour l’heure, le constat est plutôt amer : en permettant à des populations de s’installer dans des zones à risque, force a été de constater qu’un aléa naturel pouvait alors se transformer en désastre. Que n’a-t-on remarqué plus tôt que le territoire français n’était couvert que partiellement par des PPRI et que les communes littorales l’étaient encore moins ! C’est aussi un impératif : l’urbanisme doit, de manière contraignante, s’adapter aux conclusions des PPRN.

Je suis donc très heureux de constater que les deux propositions de loi identiques de nos collègues Retailleau et Anziani apportent suffisamment de réponses aptes à concilier la gestion du risque et l’aménagement de l’espace littoral. À quelques remarques près, nous approuvons, je le répète, l’ensemble des dispositions de ces textes. Effectivement, comme cela a été récemment souligné, il y a une véritable priorité à réduire la vulnérabilité, à améliorer la chaîne prévision-alerte, à porter l’effort sur les plans communaux de sauvegarde et, surtout, à conforter les ouvrages de protection.

Concernant les ouvrages de protection, je m’associe bien volontiers aux fortes demandes de Bruno Retailleau et d’Alain Anziani visant à porter à 40 % le montant de l’aide fournie par le fonds Barnier dans les zones où les PPR sont prescrits, et non plus seulement approuvés.

Se pose aussi un problème majeur : la clarification du régime de propriété des digues. Selon le rapport du Centre européen de prévention du risque d’inondation, le CEPRI, instance présidée par notre collègue Éric Doligé, 3 000 kilomètres sont en bon état et 5 600 kilomètres sont dans un état très dégradé. J’imagine que la proportion doit être la même pour les quelque 500 kilomètres de digues contre les submersions marines. Combien d’années faudra-t-il pour conforter tout cela ? Quinze ans ? Vingt ans ? Et je ne parle pas du casse-tête consistant à trouver les propriétaires ! Trois mille kilomètres de digues seraient sans propriétaires identifiés. Faudra-t-il modifier l’arsenal législatif concernant la reconstitution de propriété et l’organisation de la gestion ?

J’aborde maintenant un autre point, qui porte toujours sur les ouvrages de protection.

À l’article 1er, nous proposerons d’entériner le principe dit de « transparence des digues », selon lequel, dans la délimitation du zonage des PPR, les surfaces qui seraient atteintes par les eaux, si les digues venaient à être rompues ou submergées, doivent être considérées comme inondables. Il s’agit d’éviter une sorte d’illusion de sécurité créée par les digues, ce qui limiterait d’autant la culture du risque.

Il est un autre sujet de préoccupation que nous souhaitons dissiper par voie d’amendement. Nous considérons que le souci de mise en cohérence des aménagements opérés sur un territoire face au risque d’inondation doit aussi viser les infrastructures de transports susceptibles de constituer, dans une zone inondable, un facteur aggravant par le blocage ou le ralentissement de l’écoulement des eaux et, par conséquent, de mettre en danger les populations. Je pense, hélas ! à un exemple bien précis que j’évoquerai lors de l’examen des articles.

Par ailleurs, je salue l’initiative consistant à intégrer, dans l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, qui définit les dispositions générales communes aux SCOT, aux PLU et aux cartes communales, un nouvel objectif de protection des vies humaines face aux risques naturels majeurs. Jusqu’à présent, cet objectif n’était mentionné que dans le code de l’environnement.

Je salue également la volonté des auteurs de ces deux propositions de loi identiques de « faire coïncider parfaitement la carte du risque et la carte d’occupation des sols ».

Nous partageons aussi le souhait de la commission et de son rapporteur, d’une part, de rétablir dans le texte le droit actuel aux termes duquel les PPR valent servitude d’utilité publique et, d’autre part, de prévoir que toutes les dispositions contraires au PPR doivent être supprimées des PLU, des cartes communales ainsi que des SCOT, selon le souhait de notre collègue Alain Anziani.

Nous souhaitons par ailleurs que les plans communaux de sauvegarde soient mis en place dans les communes littorales, notamment dans les cas où le risque de tsunami serait visé dans le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques.

Bien sûr, les articles tendant à rendre prioritaires les appels d’urgence en cas de crise ou l’article visant à compenser les pertes de bases d’imposition à la suite d’une catastrophe naturelle recueillent notre entier soutien.

J’en viens maintenant à deux points qui n’emportent pas totalement notre adhésion.

Sur le premier, je n’ai plus rien à ajouter aux propos que j’ai tenus en commission, puisque vous avez eu l’heureuse idée, monsieur le rapporteur, de proposer la suppression de l’article visant à moduler les primes et cotisations additionnelles d’assurance en fonction du risque de catastrophe naturelle.

Très bien !

Le second point concerne l’article 10 et la majoration de la taxe locale d’équipement ou taxe d’aménagement. En commission, j’ai également fait part de mes fortes préoccupations, mais en vain.

En effet, selon cet article, le taux de cette taxe pourrait être porté jusqu’à 20 % dans certains secteurs au regard de la nécessité de créer ou de réhabiliter des ouvrages de protection dans les communes disposant d’un PPR approuvé. Certes, je reconnais que les auteurs de cette double proposition de loi ont le souci légitime de trouver des financements. En autorisant l’augmentation des taux jusqu’à 20 % dans certains secteurs pour réaliser les travaux de voirie ou de réseau, la réforme leur a ouvert une réelle opportunité pour financer des ouvrages de protection.

Il n’en reste pas moins qu’une telle disposition nous semble contraire à la logique actuelle, qui veut que soient exclus du champ d’application de cette taxe les aménagements sur des biens construits qui sont justement prescrits par un PPRN. Je reviendrai sur ce sujet lors de l’examen des articles, puisque nous avons déposé un amendement de suppression de l’article 10.

En permettant d’instaurer un droit de délaissement dans les secteurs présentant un danger grave, l’article 20 pose également problème.

Ce dispositif existe d’ailleurs pour les risques technologiques avec, toutefois, une procédure de financement tripartite, donc particulière. En théorie, la proposition paraissait intéressante. Cependant, telle qu’elle était rédigée, elle exposait les communes à supporter seules le coût d’acquisition de ces constructions. Sa suppression était donc nécessaire.

Avant de conclure, permettez-moi d’évoquer un autre sujet de préoccupation : le risque de tsunami sur les côtes françaises Oui, le risque est certain et, jusqu’à ces dernières années, l’impréparation de la France était manifeste ! Tel est d’ailleurs l’intitulé de l’un des deux rapports que j’ai présentés sur la question devant l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques au mois de décembre 2007. La quinzaine de préconisations qu’il contenait ont été suivies d’effet, au moins pour l’Atlantique Nord-Est et la Méditerranée, puisque la zone qui s’étend des Açores à la Sicile sera couverte à compter du second semestre de l’année 2012 par le Centre national d’alerte aux tsunamis, le CENALT, en liaison avec les pays riverains. Monsieur le secrétaire d'État, voilà qui me satisfait.

D’ores et déjà, les financements sont acquis au travers des 14 millions d’euros accordés par le ministère de l’environnement et par le ministère de l’intérieur. Il restera cependant à traiter le problème des Antilles.

Nous aurons à défendre plusieurs amendements sur la problématique relative aux tsunamis, mais, à toutes fins utiles, un bref rappel historique s’impose.

Au cours du seul xxe siècle, on a dénombré dans le monde 911 tsunamis : 76 % d’entre eux se sont produits dans l’océan Pacifique, 10 % dans l’océan Atlantique, 10 % en mer Méditerranée et 4 % seulement dans l’océan Indien, à tel point que cet océan était considéré comme le plus sûr au regard du risque de tsunami. Or, en 2004, le tsunami en Indonésie a provoqué 250 000 morts. Mes chers collègues, il n’y a pas un seul océan, pas une seule mer sur cette planète qui soit à l’abri du risque de tsunami.

En 1908, le tsunami de Messine a fait 35 000 morts. En 1979, le tsunami au large de Nice, sur Antibes, a entraîné la mort de 11 personnes. En 2003, le tsunami, après avoir frappé les Baléares – avec des vagues de quatre mètres –, a touché les côtes françaises de façon très modérée, même si 150 bateaux ont coulé dans nos ports.

Le risque existe. Il ne s’agit pas de l’exagérer ; il ne s’agit pas non plus de le nier ou de le minimiser, comme l’a fait trop longtemps l’Espagne, qui, d’ailleurs, s’est ravisée depuis. Il faut savoir profiter de nos connaissances pour mieux nous protéger.

Comme l’a si bien décrit Thierry Gentet : « L’homme ne dominant pas la nature, il nous revient de faire preuve d’humilité par rapport à tous les dangers naturels, d’être responsables et de savoir profiter de ses connaissances pour mieux nous protéger ». Au regard des vies exposées, dans ce cas comme dans tous les autres, je ne saurais mieux dire.

La parole est à Mme Gisèle Gautier.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, deux propositions de loi identiques portant sur les conséquences de la tempête Xynthia, dites « double proposition de loi » selon la formule de M. Anziani, viennent aujourd’hui en discussion devant la Haute Assemblée. Nous ne pouvons évoquer ce dramatique événement sans avoir d’abord une pensée émue pour toutes les familles endeuillées et meurtries des deux départements les plus touchés, la Vendée et la Charente-Maritime.

Au nom de mes collègues membres, comme moi, de la mission commune d’information initiée par le Sénat, je souhaite rendre hommage à l’investissement tant de son président, Bruno Retailleau, que de son rapporteur, Alain Anziani. Cette implication n’a jamais fléchi au terme de plus de cent auditions. Celles-ci se sont déroulées dans la dignité ; elles ont été marquées par une écoute particulière, emplie d’humanité et de respect à l’égard des différents témoignages. Il est important de le préciser.

Messieurs, je vous remercie d’avoir tenu vos engagements. À quoi aurait-il servi en effet de rendre un rapport commun d’information si celui-ci n’avait pas été suivi d’effet ? Un mois après le débat promis sur les conséquences de la tempête Xynthia, le 16 juin 2010, le rapport d’information final était déposé : il est extrêmement intéressant et détaillé. Au cours de ce débat, monsieur Retailleau, vous avez précisé : « [Nos travaux] ne s’achèveront pas pour autant : nous suivrons jusqu’au bout les mesures qui ont été annoncées ». Si seulement c’était vrai pour tous les rapports d’information que nous remettons !

Monsieur le secrétaire d'État, les présentes propositions de loi ont donc été mûrement réfléchies, afin que soient prises toutes les mesures, qu’elles soient législatives ou réglementaires, pour qu’un tel drame ne se reproduise plus.

En effet, lors de cette catastrophe, des dysfonctionnements sont apparus à différents échelons, tant en amont qu’en aval d’ailleurs. Heureusement, la gestion de la crise a été remarquable : les secours arrivés dès qu’ils le pouvaient et coordonnés par les préfets ont été exemplaires. Cela a été souligné, mais il faut le répéter : sapeurs-pompiers, gendarmes, militaires, pilotes d’hélicoptères, secouristes et bénévoles en grand nombre ont sauvé des centaines de vies humaines.

Il nous appartient maintenant d’en tirer les enseignements sur trois points cruciaux : la prévision, la prévention et la protection.

Avant de les aborder, permettez-moi de formuler une observation qui mérite de notre part réflexion. Lorsque nous nous sommes rendus sur les différents sites les 14 et 15 avril 2010, le chagrin, la douleur, l’accablement dominaient. Mais, au-delà de ces sentiments tout à fait légitimes, la colère, l’incompréhension s’exprimaient au sein d’une population déjà meurtrie. En effet, quelques jours après la catastrophe, ce que j’appellerai des « pseudo-experts » – j’espère que ce terme ne vous heurtera pas – venus de Paris référençaient des zones selon la dangerosité qu’ils évaluaient sur tel ou tel bâtiment.

À la demande des élus !

C’est ainsi que, parfois sans jamais être entrés à l’intérieur desdits immeubles, sans jamais avoir eu d’échanges avec les propriétaires présents – certains étaient absents, car il s’agissait de leurs résidences secondaires –, ils ont estampillé certaines villas d’une grande croix noire et les ont classées en « zone noire », devenue ensuite « zone de solidarité », parce que cette dénomination était embarrassante.

Il est aisé de comprendre combien de personnes déjà traumatisées ont souffert de cette attitude pour le moins incompréhensible, pour le dire de façon modérée. Les préfets et les élus locaux ont dû gérer l’irritation générale provoquée par cette situation lors de débats publics houleux et devenus irrationnels.

Bien sûr, je ne conteste pas le fait qu’il fallait réagir rapidement – c’est d’ailleurs ce que vous me répondrez, monsieur le secrétaire d'État, et je le comprends parfaitement –, dans l’urgence, pour aider à prendre les décisions qui semblaient prioritaires. Cela va de soi et vous avez bien fait ; de ce point de vue, les services de l’État ont bien agi. Mais permettez-moi d’ajouter cette supplique à titre personnel : de grâce, dans ce genre de situation, il convient de ne pas ajouter du mécontentement à la douleur des familles !

Dans le domaine de la prévision et de l’alerte, la proposition d’ajouter la prévision des submersions marines – inexistante jusqu’à présent – au chapitre du code de l’environnement consacré aux crues me semble indispensable. Il en est de même en ce qui concerne les systèmes d’alerte, éléments fondamentaux en cas de crise majeure et urgente. En effet, les schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques n’intégraient pas jusqu’à présent le risque lié à des submersions marines. C’est une carence que comblerait l’article 11 si, comme je l’espère, celui-ci est voté.

En outre, même si je sais que cela semble difficile, on l’a vu lors de la canicule de 2003, il me semble judicieux de mettre en place un système de hiérarchisation ou, si l’on préfère, de graduation des alertes ou d’évaluation des risques, lisible et compréhensible par tous – élus et population –, afin d’éviter toute confusion dans les messages qui nécessitent du sang-froid et une réactivité appropriée.

Puisque j’évoque les « messages », je citerai une anecdote qui a son importance.

Un responsable des sapeurs-pompiers nous a précisé qu’il ne disposait plus au moment des faits de téléphone satellitaire pour communiquer avec ses pompiers, ayant été amené à le prêter à une autorité supérieure de coordination, à savoir le préfet lui-même ! Souhaitons que cette lacune ait été comblée, et j’espère que le nécessaire sera fait au plan national. Peut-on imaginer aujourd’hui qu’un préfet ou un colonel des sapeurs-pompiers ne dispose pas de téléphone satellitaire ? Cela paraît invraisemblable ! Il faut nous donner les moyens d’agir ; sinon, où allons-nous ? Peut-être aurions-nous pu sauver des vies si nous avions disposé de plus de moyens de cette nature. Cette question, lourde de conséquence, est loin d’être un simple détail !

L’adoption par les communes d’un plan de sauvegarde, ou PCS, devient obligatoire, dès lors qu’un plan de prévention des risques d’inondation, ou PPRI, leur a été prescrit. Lorsque je parle de prévention, je pense bien sûr à l’urbanisation parfois irresponsable qui s’est développée au fil des années sur notre littoral, lequel subit une forte pression foncière et immobilière. Pour autant, je n’ai pas l’intention de faire ici un procès d’intention. Selon moi, tout le monde est concerné, la population influençant quelquefois les décisions des municipalités pour ce qui concerne la construction, ce qui est extrêmement dangereux.

Une mesure indispensable nous est donc proposée afin que la carte des risques s’impose à la carte de l’urbanisme. Il est bien sûr prévu d’imposer une distance minimale entre l’océan et les constructions. On a parlé tout à l’heure d’un éloignement de cent mètres, pourquoi pas ? Il est de toute manière indispensable de définir une marge.

Lorsque, dans mon propos liminaire, j’évoquais des mesures de protection, je pensais évidemment aux digues, qui auraient pu et dû, aux yeux des riverains, constituer des remparts naturels. Or, tel n’a pas été le cas, et ce pour de multiples raisons. Dans ce domaine, de nombreuses questions restent posées en ce qui concerne tant la réalisation de ces ouvrages, qui peut n’être que partielle, que leur financement ou leur « statut foncier » : relèveront-elles en effet du domaine privé ou du domaine public ? Il nous faudra traiter cette question importante ; à cet égard, je relève que les termes « plan digues » ne figurent pas dans cette proposition de loi !

Le Gouvernement veille ! Il a prévu 500 millions d’euros !

Mme Gisèle Gautier. Je ne m’étendrai pas davantage sur les propositions formulées dans ce texte. Nous y reviendrons lors de la discussion des articles et amendements. L’essentiel est d’adopter une loi efficace, qui prépare l’avenir, afin d’éviter un drame tel que celui que nous avons connu. D’autres catastrophes, malheureusement, se produiront ailleurs et, peut-être, d’une autre manière, compte tenu des conditions climatiques qui évoluent très vite. Le tsunami, bien sûr, a été évoqué. Quoi qu’il en soit, sachons nous doter de tous les moyens pour éviter le pire, en nous rappelant qu’une culture du risque, inculquée aussi bien aux enfants qu’aux adultes, est sans doute le premier maillon de la chaîne des moyens.

La parole est à M. Éric Doligé.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je souhaite en préambule revenir sur les drames que nos concitoyens et leurs familles, mais aussi nos collègues élus ont vécus lors de la tempête Xynthia et des inondations qui ont frappé la Dracénie. Je leur exprime toute ma sympathie et ma volonté de faire évoluer notre prise en compte des risques liés aux inondations.

Nous devons retenir de ces événements que c’est plus l’aménagement du territoire qui est en cause, que le phénomène inondation. Si certains territoires ont du mal, malgré la solidarité nationale, à redémarrer et à panser leurs plaies, c’est parce que nous n’avons pas su les ménager et les construire de manière à ce qu’ils puissent faire face à de tels événements, qui malheureusement peuvent se répéter plusieurs fois par siècle.

Xynthia et les événements survenus en Dracénie confortent la raison d’être de la directive européenne sur l’évaluation et la gestion des risques d’inondation, laquelle précise dès son premier article : « Les inondations constituent une menace susceptible de provoquer des pertes de vies humaines et le déplacement de populations, de nuire à l’environnement, de compromettre gravement le développement économique et de saper les activités économiques de la Communauté. »

« Provoquer des pertes de vies humaines », nous venons de nouveau de le vivre avec les événements récents. « Déplacer des populations », ce sera une obligation pour des centaines de milliers de nos concitoyens lors d’une prochaine crue grave de la Loire, de la Garonne ou du Rhône, et pour près de 2 millions de personnes installées trop près de la Seine. « Compromettre gravement le développement économique et saper les activités économiques », c’est ce qui peut nous arriver demain si nous ne nous préparons pas à faire face à ce risque, si nous ne l’anticipons pas mieux et n’adaptons pas dès maintenant nos territoires.

Mes chers collègues, nous ne pouvons pas faire comme si nous ne savions pas : il faut vraiment que nous inscrivions dans nos priorités de mieux préparer nos territoires pour faire face à ces événements, qui, nous le savons, se reproduiront. Nous devons adapter nos territoires et leur fonctionnement aux conséquences dommageables des inondations. Il convient à cet égard de profiter de toutes les opérations d’urbanisme et d’aménagement – je pense à cet égard aux écoquartiers et aux écocités – pour confier aux générations à venir des villes qui sauront se relever rapidement de telles catastrophes.

La mise en œuvre de la directive Inondation dans le droit français est une opportunité à saisir, pour que chaque élu change son regard, considère les conséquences dommageables des inondations et adapte son territoire pour le rendre « résilient ».

À ce titre, la proposition de loi présentée par notre collègue Bruno Retailleau constitue un exercice difficile, d’autant que la tempête Xynthia a donné lieu à trois missions de retour d’expérience, menées en parallèle – ce n’est pas la première fois que cela arrive ! –, et non pas à une seule, comme il serait souhaitable que cela soit à l’avenir.

L’exercice est difficile, car nous sommes toujours tentés, face à un tel événement, d’adopter une nouvelle loi. Or, pour nombre des sujets abordés, la réflexion se poursuit encore. Je pense notamment à la mise en œuvre de la directive, à la nouvelle réglementation sur les digues, à la doctrine de l’État sur les PPR ou encore au plan de prévention des submersions marines et des crues rapides, élaboré courant 2010.

Le CEPRI, le Centre européen de prévention du risque d’inondation, que j’ai créé pour faire entendre la voix des collectivités territoriales qui se préoccupent de prévenir les conséquences des inondations sur leur territoire, a été auditionné par les trois missions. Sa contribution technique a largement inspiré les conclusions de ces instances, en particulier sur le rôle central et déterminant de l’aménagement du territoire ou la gestion des digues.

Ce fut l’occasion de montrer qu’une inondation ne se résume pas à un débordement de mer ou de cours d’eau, que c’est tout un territoire qui est atteint dans sa population et son outil économique et qui subit des dommages dont il a du mal à se relever. Xynthia et les événements survenus en Dracénie nous montrent que, pour nos territoires exposés, anticiper est vital et s’adapter est capital. Nous le savons tous, l’élu est au premier plan pour agir concrètement et positivement.

Je salue le travail de la commission des lois et de son rapporteur, notre collègue Dominique de Legge, qui ont contribué à l’élaboration du texte qui nous est présenté. S’inspirant des conclusions du rapport de la mission d’information sénatoriale, Bruno Retailleau avait déposé une proposition de loi très riche et cherché des solutions qui demandaient à être encore débattues. J’avais exprimé des craintes, lors de mon audition par la commission de l’économie, plusieurs dispositifs proposés ne me semblant pas suffisamment éprouvés.

Lors de l’adoption de la loi SRU en 2000, nous nous étions déjà prononcés sur le fait que le PPR ne devait pas constituer une servitude d’urbanisme et il ne me semblait pas judicieux de revenir sur cette question. Je ne voyais pas non plus la plus-value apportée par un schéma d’aménagement des zones littorales à risque, qui donnait au maire, par le biais des PPR, une responsabilité relevant de l’État.

La création d’une zone littorale homogène partait d’une intuition peut-être juste, mais elle exigeait une réflexion collective sur son contenu. Je rappelle en effet que les schémas de cohérence territoriale, les SCOT, doivent couvrir la France d’ici à la fin de l’année 2017 et que la directive Inondation prévoit l’identification des « territoires à risque d’inondation important », qui feront l’objet d’une cartographie et permettront l’élaboration de plans de gestion du risque inondation.

Sur tous ces points, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui montre que la richesse et la qualité de nos débats ont pu faire évoluer le texte originel pour le rendre plus pragmatique et plus efficace ; nous ne pouvons que nous en féliciter.

Mes chers collègues, je souhaite attirer votre attention sur la question des digues et des ouvrages de protection, le long de la mer et dans les estuaires, mais aussi pour les fleuves et rivières. C’est un sujet grave, sur lequel nous travaillons depuis cinq ans et qui a été l’un des premiers sujets de préoccupation du CEPRI, à l’occasion de la mise en œuvre de la nouvelle réglementation sur les digues comme ouvrages de danger.

On compte environ 8 600 kilomètres de digues en France, dont au moins 510 kilomètres visent à protéger le territoire contre les submersions marines. Elles sont gérées par plus de 1 000 gestionnaires différents. Pour 7 000 kilomètres de ces digues, le gestionnaire est connu, mais la moitié seulement a un propriétaire identifié. Ainsi, 5 600 kilomètres soit sont dans un état très dégradé, soit subissent des désordres locaux, soit ne font l’objet d’aucun renseignement sur leur état.

Des travaux importants sont donc à envisager pour 3 000 à 5 000 kilomètres de ces digues, pour un montant de l’ordre de 5 milliards d’euros. Avec un rythme de 200 kilomètres de travaux par an, un investissement annuel de l’ordre de 300 millions à 400 millions d’euros est nécessaire, l’effort national s’étalant sur quinze à vingt-cinq ans. C’est un véritable plan Marshall en faveur des digues que nous devons mettre au point ! Mais, pour ce faire, il faudrait que nous disposions d’un état des lieux plus précis, qui nous permette d’élaborer une programmation sur plusieurs années. J’ai demandé ce document à plusieurs reprises au Gouvernement, et nous devrions en prendre connaissance d’ici à la fin de l’année 2011.

Trois axes prioritaires ont été mis en avant dans les différents travaux : identifier un responsable unique au titre de la nouvelle réglementation ; sécuriser le cadre d’intervention du responsable et des autres acteurs, dont les collectivités ; renforcer et pérenniser les moyens humains et financiers nécessaires pour atteindre le « bon état de service » des ouvrages.

Si nous voulons que ces dossiers relatifs aux digues progressent réellement, il faut changer le regard que nous portons sur celles-ci.

Plusieurs millions de nos concitoyens et une part très importante de notre potentiel économique sont exposés directement derrière ces ouvrages. Les impacts directs ou indirects d’une inondation consécutive à une rupture sont non seulement très importants, mais encore mal connus : une digue mal entretenue ou mal surveillée peut entraîner la mort ; Xynthia nous le rappelle.

Il est certes tentant, mais trop prématuré, d’inscrire dans la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui des évolutions réglementaires, car un vrai débat doit encore s’engager sur les points suivants.

Concernant la propriété des ouvrages, la réglementation sur les biens vacants sans maîtres existe ; il suffit au maire d’avoir la volonté de l’appliquer, en associant le préfet.

S’agissant de la responsabilité des ouvrages, les outils réglementaires existent pour constituer des établissements publics administratifs rassemblant les propriétaires et pour les obliger à remplir leurs obligations ; il revient au préfet de les utiliser au mieux.

Un point sur lequel nous devons encore travailler est celui de la définition juridique de la digue, car elle n’existe pas. Ce vide juridique conduit le juge administratif à être particulièrement sévère pour les collectivités lors de la recherche de responsabilité.

Restent les deux points du savoir-faire technique et du financement.

Concernant le savoir-faire technique, il faut reconstituer un savoir-faire national et le partager entre l’État, les collectivités et les acteurs privés. Il faut véritablement organiser une filière professionnelle sur le sujet, qui pourrait avoir un rayonnement international.

S’agissant du financement, le groupe de travail a souhaité disposer d’une vision plus consolidée des véritables besoins dans les années à venir, avant de créer une nouvelle taxe.

Nous sommes devant une situation un peu paradoxale : sécuriser durablement les digues ne représenterait que 300 millions à 400 millions d’euros par an, dans la durée. Mais, aujourd’hui, il est clair que nous n’arriverons pas à trouver un tel montant au cours des vingt-cinq à trente prochaines années sans réformer le mode de financement de ces ouvrages.

Sur ce point, la proposition de loi que nous examinons est très raisonnable. Notre collègue Bruno Retailleau nous avait interpellés en prévoyant la possibilité, dans la rédaction initiale de son texte, de porter à 20 % le taux de la taxe d’aménagement dans les communes disposant d’un plan de prévention. Nous avons pu montrer que cette disposition était prématurée et pouvait avoir des effets inattendus.

Avant de conclure, je souhaiterais formuler quelques remarques sur les différents articles.

À l’article 2, le schéma départemental a été très justement supprimé.

À l’article 3, les mots « zone littorale homogène » ont été judicieusement remplacés par les mots « zone littorale homogène du point de vue hydro-sédimentaire ».

À l’article 4, les risques technologiques ont été à juste titre pris en compte.

À l’article 5, la référence à la servitude d’urbanisme a été supprimée, ce qui est positif.

La communication par le préfet, tous les trois ans, des documents visés à l’article 6 ne paraît pas nécessaire ; en effet, ce dernier doit systématiquement porter à connaissance tout fait nouveau.

À l’article 12, la contrainte qui devait être mise à la charge du conseil général a très heureusement été atténuée.

À l’article 15, je m’interroge sur la compensation des pertes de base.

À l’article 17, y a-t-il un réel besoin de faire passer le taux du plafond du prélèvement sur le produit des primes et assurances au profit du fonds Barnier de 12 % à 14 % ?

Monsieur le secrétaire d'État, je souhaitais réagir à votre proposition de mettre en place des SCOT et des projets d’urbanisme pilotes.

Je me permets de vous rappeler que, sur proposition du CEPRI, le Centre européen de prévention du risque d’inondation, le conseil général du Loiret, avec la ville d’Orléans, la communauté d’agglomération Orléans Val de Loire et les Grands lacs de Seine, est pilote au sein de l’un des rares projets Interreg dédiés à la résilience des villes.

S’agissant des écocités et des écoquartiers, je rappelle que onze d’entre eux parmi les treize qui sont en cours de réalisation ou en projet se développeront en zone inondable. On ne peut considérer comme « durables » des écovilles situées en zone inondable.

En conclusion, je forme le vœu que soit organisé prochainement un débat sur les éléments proposés à notre réflexion par le rapport issu du groupe de travail, tout particulièrement sur deux aspects centraux : la définition juridique d’une digue et le financement dans la durée, à travers la solidarité locale ou nationale, de la restauration et du maintien en état de ces ouvrages d’intérêt national.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants avant d’aborder, à dix-sept heures, le point suivant de l’ordre du jour, à savoir les questions cribles thématiques.

Nous poursuivrons ensuite la discussion des deux propositions de loi.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

Mes chers collègues, M. le Président de la République doit se rendre à dix-huit heures au pavillon d’honneur de l’aéroport d’Orly afin de rendre hommage aux victimes françaises décédées lors de l’attentat de Marrakech, le 28 avril.

Il sera accompagné de M. Alain Juppé, ministre d’État, ministre des affaires étrangères et européennes, qui devra donc quitter notre assemblée au cours de la séance de questions cribles thématiques et sera remplacé par M. Henri de Raincourt, ministre chargé de la coopération.

M. Roger Romani, vice-président, représentera le Sénat à cette cérémonie.

Au nom du Sénat tout entier, je tiens à condamner à nouveau ce lâche attentat en pensant à l’ensemble des victimes et à témoigner notre sympathie et notre compassion à leurs familles.

L’ordre du jour appelle les questions cribles thématiques sur la France et l’évolution de la situation politique dans le monde arabe.

Je rappelle que l’auteur de la question et le ministre pour sa réponse disposent chacun de deux minutes. Une réplique d’une durée d’une minute au maximum peut être présentée soit par l’auteur de la question, soit par l’un des membres de son groupe politique.

Ce débat est retransmis en direct sur la chaîne Public Sénat et sera rediffusé ce soir sur France 3, après l’émission Ce soir (ou jamais !), de M. Frédéric Taddéï.

Chacun des orateurs aura à cœur de respecter son temps de parole. À cet effet, des afficheurs de chronomètres ont été mis à la vue de tous.

La parole est à Mme Nathalie Goulet.

L’exercice des questions cribles est un peu difficile sur un sujet aussi délicat, au cœur de l’actualité.

Monsieur le ministre d’État, notre politique dans les pays arabes dépend, en grande partie, de la qualité de nos personnels.

Une des proches collaboratrices d’Hillary Clinton, avec qui je me suis entretenue voilà quelques semaines, m’a indiqué qu’il fallait revoir le recrutement et l’implication du personnel de nos ambassades à l’aune des événements actuels.

De très nombreux postes sont pourvus par des personnes qui ne parlent pas la langue du pays. C’est notamment le cas des attachés culturels et des personnels qui travaillent dans le domaine de la coopération. Nous avons là de grands progrès à faire.

Ainsi, un attaché de presse qui était en poste récemment dans une ambassade des pays du Golfe ne parlait ni arabe ni anglais, ce qui lui interdisait tout contact avec les populations locales. Et je pourrais citer bien d’autres exemples.

Monsieur le ministre d’État, quelles mesures envisagez-vous pour corriger ces erreurs de « casting » dans notre politique étrangère, erreurs dont notre pays n’a pas les moyens ?

La parole est à M. le ministre d'État.

Madame le sénateur, je ne suis pas absolument sûr que les capacités linguistiques de nos collègues diplomates américains soient aussi développées qu’on veut bien le dire, même s’ils ont l’avantage de parler naturellement l’anglais, ce qui, reconnaissons-le, facilite leur travail.

Je peux vous assurer que, dans notre politique de recrutement, nous nous efforçons, dans la mesure du possible, d’adapter le plus possible les profils aux postes.

Je souhaite vous rendre attentif au fait que le taux de rotation au sein du ministère des affaires étrangères est l’un des plus élevés, rapporté tant à l’administration qu’à la société française tout entière, puisqu’un tiers des agents titulaires et assimilés de mon ministère change chaque année d’affectation.

Cela étant, nous nous efforçons, je le répète, d’adapter le profil au poste. Nous tenons en particulier compte du critère linguistique. La majorité des personnels titulaires du ministère des affaires étrangères et qui sont en fonction dans le Golfe sont arabisants. Il en est ainsi, en Arabie Saoudite, de l’ambassadeur, du numéro deux, du conseiller de coopération d’action culturelle, du chef du service commun de gestion, du consul général à Djeddah et de son adjoint. Il en est de même, au Koweït, de notre ambassadrice, ancienne interprète de la présidence de la République, que j’ai eu l’occasion de bien connaître lors de l’exercice de mon premier ministère au Quai d’Orsay, voilà maintenant quinze ans, ainsi que du conseiller culturel et de son adjointe. Et c’est également le cas, au Qatar, de l’ambassadeur, du numéro deux et du numéro trois, ainsi que du conseiller culturel. Comme vous pouvez le constater, il y a beaucoup d’arabisants au Quai d’Orsay, et nous nous efforçons d’améliorer encore la situation.

Je ferai deux observations complémentaires. En premier lieu, nous essayons de développer la formation linguistique dans l’accueil des diplomates. C’est un des points du Livre blanc que j’ai rédigé avec Louis Schweitzer, voilà maintenant deux ou trois ans.

En second lieu, la révision générale des politiques publique, la RGPP, qui, je dois le dire, réduit considérablement nos moyens, nous incite à nous adresser à des recrutés locaux. Dans ce cas, le critère linguistique est respecté.

Aussi, madame le sénateur, comme vous pouvez le constater, votre souci est pris en considération.

La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour la réplique.

Une mise à jour des connaissances est nécessaire, et je me félicite de cette réponse qui montre que les points de vue ont évolué sur cette question que je pose depuis des années.

La collaboratrice d’Hillary Clinton, que j’évoquais tout à l’heure, reconnaissait que des efforts étaient également nécessaires du côté américain. Chacun travaille dans l’intérêt de son pays. Il nous reste beaucoup à faire afin de parvenir à une meilleure connaissance des pays dans lesquels nous sommes implantés et qui attendent beaucoup de la France.

La parole est à M. Aymeri de Montesquiou.

Monsieur le président, monsieur le ministre d’État, mes chers collègues, tous ceux qui affirmaient leurs certitudes ont été totalement pris au dépourvu par le printemps arabe. Les contours du monde arabe sont connus, mais on perçoit mal son hétérogénéité sous son unité religieuse.

On ne peut comprendre cette réalité qu’à travers notre prisme laïc, sous peine d’une erreur certaine. Certains, parmi les Arabes, aspirent à un gouvernement laïc mais, dans le socle de leurs sociétés, la religion tient une place majeure.

Ayons à l’esprit que la force de la tradition est supérieure à celle de la loi, ce qui est contraire à l’esprit démocratique. Cependant, gardons-nous de toute arrogance en supposant que ces pays ne sont pas encore mûrs pour la démocratie. Leur concept est certes encore très éloigné de nos critères, mais, soyons-en sûrs, il évoluera.

Des élections vont se dérouler dans de nombreux pays arabes. Si les fondamentalistes musulmans l’emportent, reconnaîtrons-nous les résultats ?

Pour atteindre l’objectif que nous recherchons, l’Union pour la Méditerranée, avec sa rive arabe, concrétise une tentative intéressante et audacieuse, mais elle est encore plus un espoir qu’une réalité.

Monsieur le ministre d’État, quel est votre calendrier pour mener à bien cette entreprise ? La Ligue arabe peut-elle devenir un partenaire privilégié ?

Une des difficultés majeures réside dans les tensions entre Israël et ses voisins, en particulier la Syrie. Toléré par certains gouvernements, Israël n’a pas été accepté par leurs peuples, dans leur quasi-unanimité.

Pourquoi ? Sans doute pour des motifs historiques et religieux, mais aussi à cause de la violence terrible exercée par les Israéliens à l’encontre des Palestiniens depuis la genèse de leur pays. L’existence d’Israël est un fait et elle doit être protégée. Le pays doit voir sa sécurité garantie, mais on ne peut tolérer de sa part ce que la communauté internationale interdit aux autres.

Les résolutions des Nations unies doivent être appliquées. Le monde arabe ressent comme profondément révoltante cette justice internationale à géométrie variable.

La France est-elle prête à soumettre au vote des Nations unies la reconnaissance d’un État palestinien dans ses frontières de 1967, étape indispensable vers la paix ? Si Israël ne cédait pas à cette décision de la communauté internationale, envisagerions-nous des sanctions ?

La parole est à M. le ministre d'État.

Monsieur le sénateur, je ne suis pas persuadé de pouvoir, en deux minutes, répondre à autant de questions pertinentes.

Les événements qui se déroulent au sud de la méditerranée, ce qu’il est convenu d’appeler le « printemps arabe » – que nous n’avions peut-être pas pressenti – est une chance formidable. Il ne faut pas avoir peur lorsqu’on voit des peuples se lever pour la liberté, pour la démocratie, pour les droits de l’homme, pour les droits de la femme. Face à de tels mouvements, nous devons nous engager sans hésitation parce que c’est une façon de retrouver, avec tous ces peuples, une communauté de valeurs.

Ce principe étant posé, nous nous efforçons d’être cohérents, d’éviter qu’il y ait deux poids et deux mesures. D’aucuns prétendent que nous serions indulgents avec la Syrie : ce n’est pas exact !

Nous avons pris une position très claire et très ferme en condamnant, sans hésitation d’aucune sorte, l’utilisation de la violence par le régime syrien contre sa population. Mais force est de constater, et c’est une différence majeure avec la situation qui prévalait en Libye, qu’il n’y a pas aujourd’hui de consensus sur la Syrie au Conseil de sécurité. De grandes puissances, la Russie ou la Chine, menacent de faire usage de leur droit de veto. Et il n’y a même pas de majorité sur le délai de neuf mois pour trouver un accord sur une résolution. Nous continuons donc à travailler.

Ensuite, nous devons rester ouverts au dialogue. Comme je l’ai dit, et cela en a surpris certains, il faut parler avec les islamistes, ou les islamiques, qui récusent la violence et qui s’engagent dans un processus démocratique.

Par ailleurs, et c’est essentiel, si nous voulons que la transition politique réussisse dans des pays comme l’Égypte ou la Tunisie, nous devons faire un effort massif pour les aider sur le plan économique. Si la crise se déclenche, et la menace est réelle du fait des contraintes que subissent ces pays, il y a fort à parier que le processus politique sera fragilisé. C’est pourquoi nous avons invité l’Égypte et la Tunisie à assister au sommet du G 8 qui se tiendra à la fin du mois de mai, à Deauville. Il faut mobiliser les grandes puissances, mais aussi, vous l’avez rappelé, relancer l’Union pour la méditerranée.

Enfin s’agissant d’Israël et de la Palestine, je n’anticiperai pas sur les décisions que nous prendrons au mois de septembre prochain. Je peux simplement vous dire que, pour nous, le statu quo n’est pas possible. Il nous faut donc user de tous nos moyens d’action pour que le dialogue reprenne entre Israéliens et Palestiniens.

La parole est à M. Aymeri de Montesquiou, pour la réplique.

Monsieur le ministre d’État, vos réponses me satisfont pleinement. Je partage votre optimisme quant à l’avenir du monde arabe. Il faut aider ces peuples sur le plan économique, avoir confiance en eux, ne serait-ce que pour que les femmes retrouvent leur dignité.

Quant à Israël, il faut admettre que ses relations avec la Palestine sont une source importante de conflit. Il faut garantir la sécurité d’Israël, mais il faut aussi demander à ce pays de respecter la loi internationale.

La parole est à M. André Trillard.

Monsieur le président, monsieur le ministre d’État, mes chers collègues, aujourd’hui, de Tunis au Caire, de Misrata à Sanaa, des peuples, au prix d’un lourd tribut, écrivent une nouvelle page de leur histoire.

Le profond changement de donne consécutif aux événements du printemps arabe appelle de la part de notre pays une redéfinition de sa politique envers les États concernés, tout en se gardant de comparaisons par trop simplificatrices quant aux situations vécues par chacun d’entre eux.

Évitons également l’écueil qui consisterait à nous positionner en vieille puissance moralisatrice, forte d’une révolution démocratique vieille de plus de deux cents ans.

L’heure est grave, en particulier en Libye. En tant que président du groupe d’amitié France-Libye du Sénat, je me suis exprimé le 21 février dernier, dès les premiers morts connus dans le pays. Deux mois plus tard, le Conseil de sécurité des Nations unies, aux termes de la résolution 1973 – adoptée grâce à votre détermination et votre savoir-faire, monsieur le ministre d’État – donnait tous les moyens, y compris militaires, à la communauté internationale pour protéger les populations civiles libyennes.

Permettez-moi de saluer ici l’action conduite sur l’initiative du Président de la République, qui a su appeler chacun à ses responsabilités, mobiliser et fédérer nos partenaires européens et les responsables de la Ligue arabe. L’organisation du sommet pour le soutien au peuple libyen, à Paris, le 19 mars en témoigne.

Combien de morts devrions-nous déplorer aujourd’hui si nous n’étions pas intervenus ? Certains craignent l’enlisement, un autre Irak, un nouvel Afghanistan ! En tout état de cause, le chemin sera long et difficile. Comme l’a déclaré Moustapha Abdeljalil, président du Conseil national de transition, « la liberté a encore besoin de temps pour l’emporter ».

Monsieur le ministre d’État, pouvez-vous esquisser les contours de la future politique de la France, non seulement envers le Conseil national de transition, mais également sur le plan des échanges, de l’aide et de l’accompagnement du peuple libyen vers la démocratie, aspiration profonde, symboliquement illustrée par l’appel, ce dimanche, des soixante et une tribus à l’unité, acte historique pour ce pays.

La parole est à M. le ministre d'État.

Monsieur le sénateur, reportons-nous quelques semaines en arrière, rappelons-nous que, si nous n’avions pas fait ce que nous avons fait, le colonel Kadhafi ayant annoncé son intention de s’emparer de Benghazi et de se venger sur les populations civiles, nous risquions d’assister à un massacre, de devoir déplorer plusieurs milliers de morts. Je pense donc que nous avons fait notre devoir.

Aujourd’hui, le colonel Kadhafi continue d’utiliser des armes lourdes contre sa population. Il est manifestement discrédité sur la scène internationale. Cela fait l’objet d’un large consensus aux États-Unis comme au sein de l’Union européenne, de la Ligue arabe et d’une grande partie des pays de l’Union africaine.

Pour arriver au résultat, qui est de permettre à la population libyenne d’affirmer ses droits et de mettre en œuvre une véritable démocratie dans une Libye nouvelle, nous agissons d’abord par la pression militaire.

Nous avons décidé de continuer – parce que c’est, hélas ! le seul langage que comprend Kadhafi –, avec l’intensification des frappes aériennes, dans le souci de respecter le cadre de la résolution 1973 et donc de ne frapper que des cibles militaires comme cela a été le cas lors de la dernière frappe sur Tripoli.

Nous accentuons aussi la mise en œuvre des sanctions, mais nous sommes bien conscients que, au-delà de l’intervention militaire, seule la solution politique permettra de déboucher sur une issue durable.

C’est la raison pour laquelle nous travaillons à un cessez-le-feu qui en soit un, et surtout à la recherche d’un dialogue politique entre les différents acteurs : d’abord le Conseil national de transition, que nous essayons de renforcer, mais aussi d’autres acteurs, en particulier ceux qui, à Tripoli, auront compris qu’il n’y a d’avenir ni pour eux ni pour la Libye en restant solidaires de Kadhafi.

Tel sera l’objet de la réunion du prochain groupe de contact qui se tiendra à Rome jeudi prochain. Nous allons en particulier travailler à un mécanisme financier qui permette d’aider le Conseil national de transition, mais aussi d’ouvrir la voie à ce grand dialogue national afin, je l’espère, de parvenir à une solution politique démocratique.

La parole est à M. André Trillard, pour la réplique.

Monsieur le ministre d’État, je rappelle que ce mouvement pour la liberté a ébranlé nos certitudes selon lesquelles les régimes autoritaires étaient un mal inévitable pour contrer la montée de l’islamisme.

Sachons qu’il existe d’autres voies qu’un choix binaire entre un « tyran laïc, pare-feu des extrémistes », et « une république islamique ». La relation de confiance qui s’instaurera entre la France et les pays en marche vers la liberté dépendra largement de notre capacité à comprendre les formes que prendra ce cheminement, à les accepter et à leur témoigner notre intérêt en soutenant ce mouvement qui me paraît ô combien profitable pour tous.

La parole est à M. Jean-Louis Carrère.

Monsieur le ministre d’État, en préambule, je formulerai une remarque liée à l’actualité.

Nous pensons que la disparition d’Oussama ben Laden va constituer un tournant dans notre tragique histoire contemporaine. Aussi, je demande solennellement au Sénat de mettre à son ordre du jour une réflexion sur la participation de notre pays à la guerre en Afghanistan.

J’en viens à ma question.

Syrie, Libye et Yémen suivent l’exemple de la Tunisie et de l’Égypte. Les peuples du monde arabe se battent jour après jour pour plus de liberté et de justice. Le Maroc et l’Algérie ne resteront pas en marge de ce formidable mouvement d’espoir.

Nous avons soutenu l’intervention militaire en Libye, car elle était juste et légitime. Nous attendons maintenant une solution politique qui, selon nous, tarde à venir et nous fait craindre, monsieur le ministre d’État, des risques d’escalade, voire d’enlisement.

Cette révolte des populations arabes pour la démocratie et la justice a des racines sociales très profondes.

Comment croire, dès lors, que l’on pourrait soutenir avec générosité « ce printemps arabe qui ne doit pas nous faire peur » – je vous cite – si, en France et en Europe, on claque la porte au nez des migrants tunisiens ou libyens qui cherchent un havre où recomposer leurs forces ? Solidaires à Tunis, à Benghazi et au Caire, mais pas à Vintimille ou à Paris….

À l’épouvantail inacceptable que constitue la posture du ministre de l’intérieur, je préfère vos propos : « Sachons jouer tout notre rôle, fidèles à nos valeurs communes de liberté, de générosité et de respect des droits de l’homme et de la femme, pour faire émerger avec le monde arabe un espace de paix, de stabilité et d’échange en Méditerranée. »

Ma question est donc la suivante, monsieur le ministre d’État : quelle est la politique de la France en ce domaine ?

La parole est à M. le ministre d'État.

Monsieur le sénateur, je répondrai d’un mot à votre introduction.

Comme vous, je pense que la disparition de ben Laden est porteuse de nombreuses conséquences positives.

Je ne suis pas sûr que le moment soit déjà venu de considérer qu’il faut se retirer d’Afghanistan, car les réseaux terroristes dans ce pays n’ont pas disparu. Prenons le temps de la réflexion avant d’agir.

Dans les différents pays que vous avez cités, il est très important que, tout en gardant la même attitude d’ouverture à l’égard de tous ceux qui se battent pour la liberté et la démocratie, nous adaptions notre politique en fonction des circonstances : la situation du Yémen n’est pas celle de la Libye, et celle du Maroc n’est pas celle de l’Algérie.

Au Yémen, j’espère que la médiation du Conseil de coopération des États arabes du Golfe va aboutir – il s’en est fallu de peu voilà quelques jours. Au Maroc, je reste confiant dans l’initiative prise par le roi, qui constitue une grande ouverture vers une monarchie réellement constitutionnelle.

Votre question porte plus particulièrement sur la question des migrants et des réfugiés.

D’abord, je voudrais rappeler que nous avons fortement aidé au retour des réfugiés égyptiens qui ont quitté la Libye, en organisant un pont aérien et maritime pour leur permettre de revenir dans leur pays comme ils le souhaitaient.

En ce qui concerne les relations que nous avons avec la Tunisie à ce sujet, je peux vous dire que nos partenaires comprennent très bien que le flux d’immigration irrégulière est un fléau, aussi bien pour eux et pour nous que pour les intéressés qui sont victimes d’une véritable traite. Ils ont donc accepté – désormais avec le concours de l’Union européenne, puisque le président Barroso vient de répondre très positivement à la lettre que lui avaient adressée M. Berlusconi et M. Sarkozy – de nous aider à mieux contrôler les frontières et de réadmettre sur leur territoire des personnes qui ne sont pas, par définition, victimes de persécutions politiques et qui ne sont donc pas des réfugiés.

Pour ce qui concerne les réfugiés, nous examinons les situations à la lumière des règles et des traités que nous avons souscrits. Je vous rappellerai simplement qu’il y a en France 50 000 demandeurs d’asile contre 10 000 en Italie, comme nous l’avons fait valoir auprès des autorités italiennes.

Enfin, monsieur le sénateur, vous considérez que les prises de position de M. Guéant sont choquantes. Je ne suis évidemment pas de cet avis. Je vous l’ai dit, nous avons été entendus au niveau de la Commission européenne, comme en témoigne la réponse de M. Barroso.

Je conclurai en répétant brièvement ce que j’ai déjà dit : la vraie solution n’est pas là ; elle est dans la réduction des inégalités entre le Nord et le Sud, c’est-à-dire dans une politique puissante, continue, dans le cadre de l’Union pour la Méditerranée et au-delà, qui permette à ces pays de se développer et à leurs jeunes de réaliser ce dont ils rêvent, vraisemblablement de rester au pays, dans la liberté et le progrès économique.

La parole est à M. Jean-Louis Carrère, pour la réplique.

Je n’ai pas la naïveté de croire que je pourrais vous mettre en contradiction avec tel ou tel ministre du Gouvernement auquel vous appartenez. Néanmoins, je vous le dis avec honnêteté, je préfère votre façon d’exprimer les choses à certaines autres. La France gagnera en rayonnement à faire comme vous et non à utiliser des expressions que je continue de contester et de condamner.

La parole est à M. Robert Hue.

Monsieur le président, monsieur le ministre d’État, mes chers collègues, au-delà du thème de notre débat de ce soir, comme mon prédécesseur, je tiens à dire que l’événement que constitue la mort de ben Laden, avec ses conséquences, mériterait un débat parlementaire sans délai, débat qu’avec le groupe CRC-SPG je sollicite.

Le coup majeur porté à ce symbole du terrorisme mondialisé nécessite, notamment, de définir enfin les conditions du retrait d’Afghanistan de nos troupes et de celles de l’OTAN.

J’en viens à ma question précise.

Monsieur le ministre d’État, à l’occasion d’un récent colloque à l’Institut du monde arabe, vous avez exposé les nouvelles orientations de la politique extérieure de la France à l’égard du monde arabo-musulman.

Je souhaiterais que vous m’apportiez deux précisions concernant la Tunisie – l’une d’entre elles a été évoquée à l’instant.

En premier lieu, vous avez annoncé, lors de votre déplacement à Tunis, que la France consentirait un important effort financier en accordant une aide de 350 millions d’euros.

Notre aide bilatérale est évidemment essentielle pour accompagner le développement économique et la transition démocratique de ce pays, et je ne la néglige pas du tout. Mais la Tunisie doit faire face à une situation socio-économique catastrophique. En plus des sommes astronomiques détournées par le clan ben Ali, le poids de sa dette extérieure compromet dangereusement la possibilité d’une relance de son économie.

En conséquence, quelles initiatives comptez-vous prendre auprès de nos partenaires pour suspendre le remboursement des créances européennes sur la Tunisie ?

En second lieu, où en sont les négociations avec les autorités tunisiennes pour adapter à la nouvelle situation l’accord dit de « gestion des flux migratoires » que nous avions signé en 2008 ?

La réactivation de cet accord permettrait d’apporter un début de solution juste et humaine à l’afflux de migrants auquel nous sommes confrontés.

La parole est à M. le ministre d'État.

Monsieur le sénateur, comme vous le savez, je me suis rendu en Tunisie voilà quelques jours, et j’ai été frappé par la qualité de l’accueil que j’ai reçu, d’abord par les autorités tunisiennes elles-mêmes – le Premier ministre, le Président de la République et le ministre des affaires étrangères –, mais aussi dans la rue, notamment dans le sud de la Médina de Tunis. On m’avait dit que le drapeau français y était mal vu ; or ce n’est pas du tout ce que j’ai ressenti, bien au contraire ! Ce n’est pas non plus l’impression que m’a donnée l’entretien que j’ai eu avec les bloggeurs, cette jeunesse qui communique sur internet et qui a joué un rôle si décisif dans la propagation de ce mouvement révolutionnaire.

Il faut aider la Tunisie, parce que le processus politique est bien en route : les élections du 24 juillet permettant d’élire une assemblée constituante sont bien préparées, une commission est en train d’élaborer une future loi électorale ; j’ai d’ailleurs rencontré le président de cette commission qui m’a fait très bonne impression.

Le défi économique est considérable, car le tourisme s’est effondré, les réfugiés en provenance de Libye sont nombreux – il existe des camps de réfugiés à la frontière, entre la Libye et la Tunisie – et les populations attendent un mieux-être de la révolution. Les exigences sociales étant très fortes, il faut une aide massive.

Cette aide est bilatérale, vous l’avez rappelé : 350 millions d’euros d’aide de l’Agence française du développement sont immédiatement disponibles.

Elle est européenne : nous travaillons avec nos partenaires de l’Union pour mobiliser les fonds européens destinés à la politique de voisinage et au partenariat en Méditerranée ; nous œuvrons aussi à la relance de l’Union pour la méditerranée.

Enfin, nous attendons beaucoup, comme je l’ai dit tout à l’heure, de la réunion du G 8 qui réunira les principales puissances économiques du monde, l’idée étant de mettre en place très rapidement une procédure destinée à faciliter l’élaboration d’un plan d’action en faveur de la Tunisie et de l’Égypte ayant le soutien de l’ensemble de ces puissances.

En ce qui concerne les migrations, Claude Guéant continue son travail avec les autorités tunisiennes, et nous nous orientons vers un accord inspiré de ce qui a été conclu avec l’Italie, c’est-à-dire un renforcement des contrôles aux frontières. D’une part, nous allons aider les Tunisiens, par le biais de l’Agence Frontex, à contrôler leurs propres frontières, l’effondrement de leur système de sécurité et de leur police ayant eu des incidences sur les événements actuels. D’autre part, nous allons aussi travailler à un accord de réadmission dans le même esprit que ce qui a été conclu avec l’Italie.

Tels sont les éléments d’information que je peux vous apporter, en plus de ceux que j’ai énoncés tout à l’heure en répondant à M. Carrère.

La parole est à M. Robert Hue, pour la réplique.

Monsieur le ministre d’État, je suis satisfait d’un certain nombre d’aspects que vous venez d’évoquer.

Je ferai simplement remarquer qu’en Tunisie, ce qui a été rejeté, ce n’est pas le drapeau de la France, ce sont les relations détestables qui prévalaient entre les gouvernements précédents et M. ben Ali.

J’en reviens au problème des flux migratoires.

Des représentants de la Tunisie sont venus dernièrement en France pour obtenir la renégociation des accords bilatéraux. A priori le gouvernement français est dans le même état d’esprit. Il est urgent que s’engage cette démarche visant à la conclusion d’accords nouveaux, car en dépend fortement l’évolution démocratique de ce pays, qui est confronté à des difficultés sociales majeures.

La parole est à M. Bernard Fournier.

Monsieur le président, monsieur le ministre de la coopération, mes chers collègues, on l’a dit avant moi, 2011 restera une année historique pour le Maghreb. Soulèvements, révolutions et changements de régime bouleversent les cartes jusqu’aux confins du Moyen-Orient. Ces évolutions se font au prix du sang, de la répression mais sont empreintes d’espoir, espoir auquel nous devons répondre sans les décevoir.

Ma question concerne la Tunisie.

Le pays en est à son quatrième gouvernement. Il semble que la population ne souffre aucune concession à l’égard des anciens responsables politiques ayant appartenu an régime de ben Ali au pouvoir pendant trente ans. Il est à craindre que ce qui devait s’apparenter à une transition démocratique ne devienne une crise institutionnelle.

Monsieur le ministre, quel soutien notre pays peut-il apporter aux Tunisiens pour les aider dans cette résurrection démocratique ?

Cette semaine, le président de la Banque mondiale se rend en Tunisie. Il est primordial que le pays puisse sortir d’un système économique fondé uniquement sur le tourisme de masse. La Tunisie doit aujourd’hui répondre aux besoins de sa jeunesse, dont une grande partie est diplômée, comme l’illustre notre tradition d’échange universitaire. Pour autant, nombre de ces jeunes sont au chômage.

Lors de son déplacement à Tunis les 20 et 21 avril dernier, M. le ministre des affaires étrangères a annoncé la mobilisation de 350 millions d’euros sous forme de prêts bilatéraux. Mercredi dernier, vous-même, monsieur le ministre, avez reçu les ministres tunisiens des finances, du commerce et du tourisme, de la formation professionnelle et de l’emploi. Je me réjouis de cet entretien « pluriel », car il témoigne d’une vision globale pour relancer l’économie nationale tunisienne, incluant les facteurs de développements sociaux. Toutefois, pouvez-vous nous préciser si un calendrier ou des évaluations seront mis en place afin d’accompagner au mieux ce pays ?

La parole est à M. le ministre chargé de la coopération.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je vais m’efforcer de répondre avec précision à la question posée par Bernard Fournier, en m’inspirant notamment des réponses qui ont déjà été apportées à certains d’entre vous sur la situation tunisienne, un sujet très important qui nous préoccupe tous.

Après les événements qui ont eu lieu, une certaine instabilité gouvernementale s’est en effet installée dans ce pays, qui en est à son quatrième gouvernement.

Comme il l’a expliqué tout à l’heure, M. le ministre d’État s’est lui-même rendu en Tunisie et a pu rencontrer à cette occasion le Président de la République, le Premier ministre ainsi que plusieurs ministres. Il a pu constater que l’équipe gouvernementale en place était expérimentée et de très haut niveau.

Comme vous l’avez souligné, monsieur Fournier, j’ai moi-même reçu plusieurs ministres tunisiens, notamment ceux en charge des finances, du commerce, du tourisme, de la formation professionnelle, de l’emploi, des transports et de l’équipement. Tous sont des chefs d’entreprises ou des personnes issues de divers secteurs professionnels qui ont momentanément quitté leurs fonctions pour servir leur pays dans cette période essentielle de transition devant conduire aux élections législatives.

C’est pourquoi, aujourd’hui, la France ne craint pas d’aider substantiellement nos amis tunisiens à repartir du bon pied, car les perspectives, qu’elles soient économiques, politiques ou diplomatiques, nous semblent positives.

Je précise enfin que nous militons, dans le cadre de l’Union européenne, en faveur de l’octroi à la Tunisie du statut avancé. Nous y travaillons en détail sur le plan politique, sans oublier les aspects financiers.

Ayez confiance dans l’avenir de la Tunisie, mesdames, messieurs les sénateurs, et n’oubliez pas qu’il appartient avant tout aux Tunisiens !

La parole est à M. Bernard Fournier, pour la réplique.

Ces précisions étant de nature à répondre à nos préoccupations, je remercie M. le ministre de sa réponse.

La parole est à Mme Monique Cerisier-ben Guiga.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ma question porte sur l’état de nos relations avec la Syrie.

Je crains que la France, en dépit de ses efforts, ne paie aujourd’hui les choix calamiteux du début du quinquennat.

Le fait que le président Sarkozy ait renforcé ou renoué les relations avec les pires dictateurs du monde arabe que sont Khadafi ou Bachar el-Assad, leur rendant ainsi une légitimité internationale, était une erreur.

Le fait d’établir des liens avec la Syrie en marge de la diplomatie officielle l’était également – je rappelle à ce propos les innombrables missions de Claude Guéant à Damas lorsqu’il était secrétaire général de l’Élysée.

En quoi ces accords, passés hors de tout contrôle du Parlement, ont-ils consisté ? Nous voudrions savoir dans quelle mesure ils pèsent sur la politique menée actuellement.

En apparence, la politique française a aujourd’hui radicalement changé, et nous approuvons totalement le vote de la résolution du Conseil des droits de l’homme de l’ONU, qui demande à la Syrie de mettre un terme à la violation des droits de l’homme contre son peuple, et qui met en place une commission d’enquête.

De même, nous approuvons les déclarations du ministre des affaires étrangères et celles du représentant permanent de la France auprès des Nations unies.

Toutefois, face à une répression qui a pris la forme d’actes de guerre caractérisés contre les habitants des villes de Deraa, Douma et Banyas, entres autres, et d’arrestations massives ces deux derniers jours, nous estimons que la France doit aller au-delà des déclarations.

Le Gouvernement entend-il prendre des mesures contraignantes contre Assad, son entourage et les responsables de la répression, en atteignant leurs avoirs financiers, leurs propriétés, et en les empêchant d’entrer sur notre territoire ?

Quelles sanctions défendrez-vous aux prochaines réunions du Conseil de sécurité de l’ONU ?

La parole est à M. le ministre.

Bien qu’elle ne soit pas si éloignée dans le temps, la période à laquelle vous faites référence était fondamentalement différente de celle que nous connaissons aujourd’hui, madame la sénatrice. Cela justifie, me semble-t-il, les positions successives adoptées par le Gouvernement français.

Il s’agissait en l’occurrence de discuter d’État à État. Et, lorsque nous tentons de contribuer modestement à la création d’un environnement favorable à la paix dans cette partie du monde – souvenons-nous plus particulièrement du Liban – je ne vois pas comment nous pourrions nous passer d’une discussion avec la Syrie.

Nous n’avons jamais dépassé ce qu’il était convenable de faire en matière de relations diplomatiques.

S’agissant maintenant de la situation actuelle, la France condamne sans réserve, de la manière la plus solennelle qui soit, toutes les exactions. Elle a demandé à la Syrie que cessent les violences. Nous avons convoqué l’ambassadrice de Syrie à Paris, et la réciproque s’est déroulée à Damas. Nous essayons également de mobiliser autour de nous nos partenaires du Conseil de sécurité, mais sans grand succès jusqu’à présent.

À propos du Conseil des droits de l’homme, nous partageons votre sentiment, madame la sénatrice : nous militons pour que la candidature de la Syrie ne soit pas acceptée.

Enfin, nous travaillons, au sein de l’Union européenne, à la mise en place de sanctions fortes telles qu’un embargo sur les armes, le gel de l’accord d’association, la révision de la politique de coopération entre l’Union européenne et la Syrie ou encore des sanctions individuelles contre les responsables de la répression sanglante de ces dernières semaines.

Je puis vous assurer, madame, que le Gouvernement français n’a pas, à l’égard de la Syrie, une position différente de celle qu’il exprime de façon générale au cours de ce printemps des peuples qui se battent pour plus de liberté et de dignité.

La parole est à Mme Monique Cerisier-ben Guiga, pour la réplique.

J’ai bien entendu votre réponse, monsieur le ministre, et je vous ferai remarquer que je n’ai jamais mis en cause les prises de position de la France. Mais des prises de position verbales aux actes, il est un pas qu’il faut aujourd’hui franchir…

Dès maintenant, les biens et avoirs de tous les responsables syriens en France doivent être gelés. Cela concerne directement le général Manaf Tlass, responsable des exactions à Banyas. La diplomatie de connivence, qui était un peu la règle ces derniers temps dans les relations entre Paris et Damas, doit absolument cesser.

Enfin, la France doit demander au Conseil de sécurité de l’ONU la comparution de Bachar el-Assad et des responsables de la répression devant la Cour pénale internationale.

Je vous remercie, monsieur le ministre, ainsi que M. le ministre d’État, d’avoir répondu aux questions qui vous étaient posées.

Mes chers collègues, nous en avons terminé avec les questions cribles thématiques.

Avant d’aborder la suite de l’ordre du jour, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

Nous reprenons la discussion du texte élaboré par la commission sur les propositions de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à Mme Nicole Bonnefoy.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, cela fait plus d’un an que la tempête Xynthia s’est abattue sur l’ouest de notre pays, et les plaies sont loin d’être refermées. Certains sinistrés pleurent encore les victimes quand d’autres se battent pour reprendre, tant bien que mal, une vie normale.

Xynthia a été d’une ampleur exceptionnelle, conjonction de plusieurs phénomènes naturels imprévisibles qui expliquent sa brutalité. Malheureusement, nous pouvons craindre que seule son ampleur soit hors du commun. En effet, l’actualité nous démontre chaque jour que les catastrophes naturelles ne cessent de se multiplier.

Des tempêtes de 1999 à celles de Xynthia ou de Klaus, en passant par les inondations survenues dans le Var en 2010, il semble évident que nous devons reconsidérer notre politique en matière de gestion des risques car ces phénomènes sont de plus en plus fréquents et appelés à se reproduire.

Un cabinet d’études spécialisé dans les risques naturels a estimé à 670 le nombre de catastrophes naturelles depuis 2001 et l’année 2010 constitue à cet égard un record. Il a chiffré à 13, 65 milliards d’euros le « coût total des dommages assurés liés aux catastrophes naturelles ». En prenant en compte les biens non assurés – routes, forêts, infrastructures publiques –, ce coût atteindrait « environ 30 milliards d’euros depuis 2001 ».

Forts de ces constats, nous nous devons de procéder de façon urgente à une remise en cause complète et collective de notre capacité à faire face à ces phénomènes. Il est fort regrettable que ce soit un drame de l’ampleur de Xynthia qui ait été l’élément déclencheur.

L’adage dit que ce sont de nos échecs et de nos erreurs que nous apprenons le plus. C’est encore une fois le cas et, malheureusement, au prix de nombreuses vies humaines.

Reconsidérer notre politique de gestion du risque, c’est donc commencer par faire preuve de beaucoup plus d’humilité en la matière.

L’homme a souvent cru pouvoir maîtriser les éléments et contrôler la nature. Mais cette dernière nous rappelle bien souvent qu’elle est toute puissante et, même armés des technologies les plus avancées, nous ne pouvons lutter.

Il est pourtant de notre devoir d’anticiper au mieux ces catastrophes afin de ne plus jamais les subir de la sorte. Les recommandations de cette proposition de loi sont donc une première étape nécessaire pour doter la France d’une véritable culture du risque.

Elles sont le fruit de plus d’un an de travail et concrétisent une partie des propositions du rapport d’information de juillet 2010.

À ce sujet, je tiens à saluer le travail de nos deux collègues Alain Anziani et Bruno Retailleau, qui ont porté ce sujet difficile et fourni un travail de grande qualité.

Dans le cadre de cette mission d’information, nous nous étions rendus dans les territoires sinistrés, en Vendée et en Charente-Maritime notamment.

À cette occasion, nous avons tous été frappés par l’ampleur des dégâts, tant humains que matériels, tant sociaux qu’économiques.

Puis, très vite, la tristesse a fait place à la stupeur : constructions d’habitation dont plus de 200 000 situées en dessous du niveau de la mer ; permis de construire non ou mal instruits, délivrés à la chaîne, notamment dans des zones soumises à hauts risques ; méconnaissance totale des risques liés aux zones du littoral ; quasi-absence de plans de prévention des risques d’inondation dans les communes sinistrées.

La liste pourrait être très largement allongée.

Il a aussi fallu ajouter au désarroi des sinistrés une gestion malheureuse de cette catastrophe, tout du moins dans un premier temps.

Il est donc impensable que nous revivions cela et, à ce titre, la tempête Xynthia a dispensé au moins un enseignement positif : celui de nous révéler les graves défaillances de notre système et de nous démontrer, si ce n’était pas encore le cas, que la France n’était absolument pas préparée aux risques de submersion marine.

C’est donc non pas seulement une modification de la législation qui doit avoir lieu, même si elle est indispensable, mais une véritable révolution des mentalités en France dans le domaine de la gestion et de l’appréhension des risques naturels, au niveau tant de l’État, de l’administration et des élus, que des citoyens.

Absolument !

C’est notre système entier qui a failli dans son ensemble et je tiens vraiment à insister sur cette globalité de l’échec car, comme l’a démontré le rapport d’information, la responsabilité a été largement collective. Je regrette qu’à un moment on ait pu rejeter la faute sur les élus locaux, en première ligne sur ce drame, occultant toutes les autres responsabilités de l’État et de l’administration française.

Si faute exclusive il devait y avoir, elle serait imputable au diktat de l’argent et de la pression foncière qui a sévi sur les zones du littoral. En effet, les demandes de permis de construire se sont multipliées de façon exponentielle durant des années.

Les pressions financières étaient telles qu’elles ont nécessairement favorisé des accords précipités et inconsidérés : sans examens préalables des risques encourus ; sans que les décideurs concernés, principalement les maires des petites communes, aient eu les outils en main et les moyens de s’en servir pour évaluer ces risques.

Chacun doit donc prendre sa part de responsabilité et c’est notre devoir de législateur de tirer les leçons de cette tragédie et de tenter d’y apporter des réponses adaptées.

Nous devons mettre en place une véritable politique de l’anticipation et de la gestion des risques qui devra nécessairement passer par une meilleure prévention et une meilleure information dans ce domaine.

Il est impensable que les victimes d’une telle tragédie revivent la gestion hâtive de ce drame, à l’image de ces fameuses zones noires introduites dans la précipitation et de façon unilatérale, qui sont tombées tel un couperet sans possibilité de négociation.

Il est donc nécessaire que la France se dote enfin d’une politique adaptée à de tels phénomènes afin de pouvoir en limiter si possible les conséquences.

C’est tout l’objet de cette proposition de loi et nous pouvons nous en féliciter. Mes collègues ont déjà largement exposé ses objectifs, mais je tiens à revenir sur certains d’entre eux, qui me semblent fondamentaux.

En premier lieu, la gestion du risque et l’aménagement du territoire ne pouvant plus être disjoints, cette proposition de loi promeut une approche globale du risque de submersion marine, en adéquation avec la mise en œuvre prochaine de la directive communautaire relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation. L’objectif est de consolider la chaîne du risque à chacune de ses étapes : prévention, prévision et gestion.

La prise en compte simultanée des crues et des risques littoraux au sein des plans de prévention des risques d’inondation en était le préalable indispensable. L’affirmation de la suprématie de la prévention des risques sur le droit de l’urbanisme en était une traduction impérieuse.

En effet, la majorité des communes touchées par la tempête Xynthia ne disposait pas de plans de prévention des risques d’inondation. Sur les quelque 900 communes du littoral, environ 5 % seulement en étaient dotées. De plus, même lorsque ces plans existaient, ils n’étaient pas pour autant efficaces, la simple annexion des plans de prévention des risques d’inondation aux documents d’urbanisme n’entraînant pas nécessairement une cohérence entre les deux.

Désormais, les plans de prévention des risques naturels s’imposeront aux documents locaux d’urbanisme, qui devront être révisés dans les plus brefs délais pour être en conformité avec les prescriptions de ces plans.

Les maires seront, eux, dans l’obligation d’arrêter des plans communaux de sauvegarde dès lors qu’est prescrit un plan de prévention des risques.

Dans ce cadre, je me félicite que les élus locaux bénéficient d’un appui technique de l’État pour ce faire. En effet, se retrouver dans les méandres de l’administration ou du droit en vigueur n’est pas chose aisée, surtout lorsque l’on est maire d’une petite commune et que l’on ne dispose pas de services importants pour se faire aider. L’aide des services de l’État est donc primordiale et permettra très certainement d’accélérer la mise en conformité des documents d’urbanisme aux plans de prévention des risques naturels.

La proposition de loi vise également à sensibiliser les populations à l’existence du risque en leur inculquant des comportements adaptés en cas de catastrophe naturelle. Cela se fera par le biais d’exercices de simulation et par l’instauration d’une journée nationale de la prévention des risques naturels. Ainsi, nous sensibiliserons le public le plus large possible.

Dans le même temps, les préfets disposeront de tous les leviers nécessaires pour s’assurer de cette mise en conformité. Ils auront également des obligations, comme celle de communiquer aux maires, tous les trois ans, une synthèse des risques naturels auxquels les communes sont exposées.

Pour sa part, l’État devra assumer ses fonctions générales de planification et de contrôle en tant que garant de la sécurité des personnes et des biens. Il devra publier, tous les trois ans, une évaluation globale du fonctionnement des ouvrages de protection contre la mer et les inondations et, tous les six ans, un plan d’action concernant les digues.

C’est seulement avec cet effort collectif et cette conscience commune du risque que nous pourrons faire avancer notre pays dans la bonne voie.

Je me félicite donc de l’ensemble de ces mesures qui, en plus de renforcer et de sécuriser substantiellement notre système actuel, responsabilisent l’ensemble des acteurs concernés.

En consolidant l’ensemble de la chaîne de gestion du risque, nous pouvons espérer nous prémunir contre la survenue d’un autre drame de cette ampleur.

Néanmoins, le groupe socialiste proposera une série d’amendements qui, sans remettre en cause l’esprit de ce texte, permettront de l’améliorer.

J’espère que, à l’instar du rapport d’information du mois de juin dernier, cette proposition de loi, une fois modifiée, recueillera l’unanimité de notre Haute Assemblée.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles du texte de la commission.

Chapitre 1er

De l’approche globale du risque de submersion marine

L'amendement n° 11, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Compléter cet alinéa par les mots :

ainsi que leurs effets cumulés

La parole est à M. Roland Courteau.

Je voudrais dire tout d’abord combien je suis satisfait de l’intégration du risque de submersion marine et, plus globalement, des risques littoraux dans les plans de prévention des risques naturels prévisibles.

Je soutiens aussi le fait que la commission de l’économie ait préféré une approche intégrée de tous les risques d’inondation.

J’estimais, en effet, que créer une nouvelle catégorie de plans de prévention des risques spécifiquement dédiée au risque de submersion marine en parallèle des plans de prévention des risques d’inondation risquait de rendre les choses plus complexes et la prévention moins efficace, d’autant que, comme vous l’avez noté dans le rapport, monsieur le rapporteur, dans certaines communes littorales, il faut prendre en compte la confluence des eaux fluviales et maritimes. Dans ces cas-là, traiter des risques de crues et de submersion marine dans le même document paraît plus pertinent.

Toutefois, j’estime que la rédaction actuelle de l’alinéa 4 de l’article 1er n’est pas tout à fait complète.

En effet, cet alinéa dispose : « Les plans de prévention des risques d’inondation des communes littorales traitent simultanément mais de façon spécifique les risques de crues et les risques littoraux, dont les submersions marines. »

Je propose de compléter cet alinéa en faisant référence aux effets cumulés de ces différents risques d’inondation.

J’estime qu’un document comportant deux volets différents, l’un portant sur les crues et l’autre portant sur les submersions marines, ne nous permettrait pas d’appréhender correctement l’intensité du risque d’inondation auquel les communes littorales sont soumises. Il faudrait croiser les données pour les communes littorales proches d’un estuaire ou d’une embouchure.

En effet, la conjonction d’une crue fluviale et d’un niveau de la mer exceptionnellement élevé en raison de forts coefficients de marée ou de marée de tempête peut provoquer une inondation beaucoup plus importante que prévu dans les espaces littoraux.

Dans ce cas, les eaux de crue sont refoulées dans les terres beaucoup plus loin et l’évacuation à l’exutoire peut être ralentie.

Bref, vous l’aurez compris, les dégâts potentiels matériels et humains peuvent alors être encore plus importants et il faut donc réfléchir à l’occupation des sols qui permettra de réduire ces risques au minimum. J’espère, mes chers collègues, que vous soutiendrez cet amendement, qui complète le texte du rapporteur.

Quel est l’avis de la commission ?

Il semble opportun de prévoir que les plans de prévention des risques d’inondation, les PPRI, traitent aussi les effets cumulés des risques de crues et les risques littoraux, notamment dans les zones estuariennes.

En conséquence, la commission a émis un avis favorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est également favorable à cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 11.

L'amendement n° 12 rectifié, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Roland Courteau.

Je vous propose, mes chers collègues, de modifier les modalités de prise en compte des ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions dans les PPRI.

Au départ, les propositions de loi prévoyaient que ces ouvrages, essentiellement les digues, soient directement pris en compte dans les PPRI. La commission a estimé préférable de renvoyer les modalités de cette prise en compte à un décret, sans aucune précision.

Les derniers alinéas de l’article L. 562-1 du code de l’environnement disposent déjà que des décrets en Conseil d’État définissent en tant que de besoin les modalités de qualification des aléas et des risques, les règles générales d’interdiction, de limitation et d’encadrement des constructions, de prescription de travaux de réduction de la vulnérabilité, ainsi que d’information des populations, dans les zones exposées aux risques définies par les plans de prévention des risques naturels prévisibles, les PPRN. Un autre décret serait donc nécessaire.

Toutefois, la première version qui nous avait été soumise précisait bien que ces ouvrages seraient appréhendés autant dans leur fonction de protection qu’en tant qu’objet de danger, ce qui ne figure plus dans la version actuelle. Je le regrette, car, même si la rédaction n’était pas vraiment satisfaisante, elle permettait de remettre en question l’illusion de sécurité créée par les digues et de sensibiliser les élus locaux et la population.

C’est pourquoi je propose, d’une part, de supprimer cet alinéa introduit en commission, aux termes duquel un décret en Conseil d’État précise les modalités de prise en compte des ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions visées à l’article L. 562-8-1 du code de l’environnement et, d’autre part, d’entériner explicitement dans les PPRN le principe dit de transparence des digues.

Il est clair que, dans la délimitation du zonage des PPRI, les surfaces qui seraient atteintes par les eaux si les digues venaient à être rompues ou submergées doivent être considérées comme inondables. Cette recommandation ayant d’ailleurs été formulée dans le rapport interministériel intitulé : « Tempête Xynthia, retour d’expérience, évaluation et proposition d’actions », rendu public en mai 2010, il me semble important de lui donner un caractère normatif.

Quel est l’avis de la commission ?

Mon cher collègue, vous aviez inscrit initialement dans votre amendement un principe législatif fort sur la transparence des digues, qui nous posait problème dans la mesure où il ne nous semblait pas eurocompatible avec l’article 4 de la directive d’octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation notamment.

D’ailleurs, dans le plan de submersion rapide, le Gouvernement a atténué le principe de transparence : lorsque le maître d’ouvrage est connu, que la conception de l’ouvrage est solide et que l’ouvrage est entretenu, il peut y avoir prise en compte des ouvrages.

La version rectifiée que vous nous proposez, mon cher collègue va dans le sens souhaité par la commission. Aussi, celle-ci a-t-elle émis un avis favorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage l’avis de la commission.

Je mets aux voix l'amendement n° 12 rectifié.

Je constate que cet amendement a été adopté à l’unanimité des présents.

Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

L'amendement n° 26, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Après l’article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le chapitre VI du titre VI du livre V du code de l’environnement, il est inséré une division ainsi rédigée :

« Chapitre VII

« Alerte aux tsunamis

« Art. L. 567-1. – L’organisation de la surveillance, de l’alerte et de la transmission de l’information sur les tsunamis est assurée par l’État et fait l’objet de règlements arrêtés par le préfet.

« Art L. 567-2. – Un décret en Conseil d’État précise les modalités de mise en œuvre du présent chapitre. »

La parole est à M. Roland Courteau.

La France a pris conscience de son exposition au risque de tsunami après celui de Sumatra en décembre 2004. Il faut dire que les zones économiques exclusives françaises couvrent 10 millions de kilomètres carrés et que la forte densité de la population sur les côtes françaises aggrave la vulnérabilité de ces dernières.

Comme je l’ai particulièrement souligné dans les deux rapports que j’ai rédigés au nom de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, il n’y a pas, sur la planète, un seul océan, une seule mer qui soit à l’abri du risque de tsunami. Et là où il y a eu des tsunamis par le passé, il y en aura d’autres dans le futur.

S’il est vrai que le risque peut être rare, il n’en est pas moins particulièrement dévastateur.

Ainsi, comme je l’ai rappelé tout à l'heure lors de la discussion générale, sur les 911 tsunamis qui se sont produits au cours du xxe siècle, 76 % d’entre eux ont eu lieu dans le Pacifique, 10 % en Méditerranée, 10 % dans l’Atlantique et 4 % seulement dans l’océan Indien, ce qui faisait de ce dernier l’océan le plus sûr. Mais il a suffi d’un seul tsunami, en 2004, pour provoquer la mort de 250 000 personnes.

En Méditerranée, ont été recensés en un siècle près de 90 tsunamis. Je ne citerai que les plus meurtriers d’entre eux : celui de Messine en 1908, avec 35 000 morts ; celui qui a été consécutif à l’explosion du Santorin dans l’Antiquité et a conduit à l’extinction de la civilisation minoenne ; celui qui détruisit, à l’époque, Alexandrie, ou, plus récemment, celui qui a entraîné la mort de onze personnes près d’Antibes.

Concernant l’océan Atlantique, je citerai le séisme de Lisbonne, qui a entraîné la mort de milliers de personnes, le tsunami ayant atteint les Antilles, avec une vague de trois à quatre mètres ?

Oui, mes chers collègues, l’aléa tsunami est peut-être rare, mais il est dévastateur.

À la suite des deux rapports dans lesquels j’avais proposé la création d’un centre d’alerte aux tsunamis, il m’avait semblé nécessaire de compléter la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, le Grenelle 1, en donnant, par voie d’amendement, un fondement législatif à la création d’un centre national d’alerte aux tsunamis. Tel est l’objet de l’article 44 de la loi précitée.

La mise en place de ce centre d’alerte, qui couvrira, je le rappelle, la zone s’étendant des Açores à la Sicile, est en bonne voie, puisque celui-ci devrait être opérationnel au mois de juillet 2012. Je suis donc satisfait, monsieur le secrétaire d'État, de la confirmation qui m’a été donnée ici même dernièrement. Tout laisse à penser que les délais seront tenus puisque les travaux sont concomitamment engagés sur la mise en œuvre de l’« alerte descendante », c'est-à-dire vers les populations.

Comme chacun le sait, les causes et les effets des tsunamis sont distincts des submersions marines provoquées par les tempêtes. L’origine du tsunami est géologique : il est engendré par un séisme, un effondrement de terrain ou une éruption volcanique, des manifestations également spécifiques et particulièrement dévastatrices. Le tsunami est souvent précédé d’un retrait de la mer, suivi d’un reflux colossal, avec un phénomène d’aspiration qui ne l’est pas moins.

Ces particularités plaident pour une prévention et une gestion particulières de ce risque, notamment au moyen de dispositifs d’alerte distincts des dispositifs d’alerte météorologique, d’autant que, si les tempêtes sont prévisibles, les tsunamis ne le sont pas.

Telles sont les raisons pour lesquelles je vous propose, mes chers collègues, d’adopter cet amendement.

Excellente présentation de l’amendement !

Quel est l’avis de la commission ?

Après un tel plaidoyer, comment ne pas être favorable à cet amendement ?...

Notre collègue Roland Courteau, qui a rédigé, au nom de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, un excellent rapport, nous rappelle que le risque de tsunami n’est pas seulement réel au Japon, qu’il existe aussi pour notre pays. Le Gouvernement a décidé la création d’un centre national d’alerte pour la zone que vous avez citée, dont le coût est important, puisqu’il s’élève à 14 millions d’euros.

Cet amendement est donc cohérent avec les décisions gouvernementales.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Le Gouvernement est également favorable à cet amendement. Aussi, ce sont 100 % de vos amendements qui vont être adoptés, monsieur Courteau !

Cela va se gâter…

Je mets aux voix l'amendement n° 26.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l'article 2.

Je constate par ailleurs que cet amendement a été adopté à l’unanimité des présents.

L'amendement n° 24, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 6

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

…) Au début du dixième alinéa, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

« Il retrace l’organisation de la chaîne d’alerte et d’intervention en cas d’occurrence d’un risque d’inondation ou d’un risque de tsunami grâce, dans ce dernier cas, au centre d’alerte aux tsunamis. » ;

La parole est à M. Roland Courteau.

Cet article prévoit l’élaboration d’un plan de gestion des risques d’inondation, les PGRI, à l’échelle de la zone littorale homogène et renforce aussi le contenu du PGRI, en y ajoutant les ouvrages de protection contre la mer et l’organisation de la chaîne d’alerte et d’intervention.

En commission, il a été décidé de supprimer la référence à l’organisation de la chaîne d’alerte, car le dixième alinéa de l’article L. 566-7 du code de l’environnement précise déjà que les plans ORSEC sont intégrés au PGRI.

Il est vrai que les plans ORSEC se composent de la plupart des dispositifs de mise en sûreté des populations, dispositifs de l’État, plans communaux de sauvegarde, plans particuliers de mise en sûreté des enfants, etc.

Toutefois, nous estimons que, bien souvent, l’annexion de différents plans à un document ne suppose pas une mise en cohérence des différentes dispositions qu’ils contiennent et ne facilite pas l’appréhension des différents enjeux.

C’est pourquoi nous proposons que le PGRI retrace de façon simple et claire l’organisation de la chaîne d’alerte et d’intervention en cas d’occurrence d’un risque d’inondation. Nous proposons aussi d’y intégrer le risque de tsunami dans la mesure où, comme cela nous a été confirmé, un centre national d’alerte devrait être mis en place en juillet 2012. Celui-ci devra donc participer à cette chaîne d’alerte.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Je suis désolé de vous le dire, mon cher collègue – il fallait bien que cela arrive !

Le PGRI, qui est vraiment le tableau de bord de la gestion de la chaîne du risque, comprend les plans ORSEC, lesquels intègrent les dispositions relatives à tout risque d’inondation.

Aussi vous demanderai-je de bien vouloir retirer votre proposition ; à défaut, la commission émettra un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Pour les mêmes raisons, le Gouvernement estime que cet amendement est satisfait.

Si M. Courteau souhaite en rester à un taux de satisfaction de 100 %, il devrait retirer cet amendement

Monsieur Courteau, l'amendement n° 24 est-il maintenu ?

Je n’ai été totalement convaincu ni par M. le rapporteur ni par M. le secrétaire d’État.

Comme je l’ai souligné, le risque de tsunami est très spécifique et l’on ne saurait le confondre avec une simple inondation. Je le répète, un tsunami est précédé d’un retrait de la mer, suivi d’une vague particulièrement dévastatrice, avec un phénomène d’aspiration gigantesque vers le large. Ce sont autant d’éléments qui plaident pour une prise en compte spécifique du phénomène.

Voilà pourquoi je maintiens mon amendement, madame la présidente.

Je mets aux voix l'amendement n° 24.

L'amendement n° 13, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Alinéa 8, première phrase

1° Remplacer le mot :

trois

par le mot :

deux

2° Après le mot :

fonctionnement

insérer les mots :

et de l’état

La parole est à M. Roland Courteau.

L’article 3 des propositions de loi initiales prévoyait une évaluation annuelle de l’ensemble des mesures de gestion du risque d’inondation contenues dans les PGRI. Le rapporteur a estimé que cette obligation pourrait s’avérer trop lourde.

En revanche, dans son rapport, il juge « essentiel que l’État assume pleinement son rôle de contrôle de la sécurité des ouvrages de protection contre les inondations et les submersions et propose donc [...] que l’autorité administrative publie tous les trois ans une évaluation globale du fonctionnement de ces ouvrages, l’évaluation mentionnant les performances et les résultats obtenus ».

Nous pouvons comprendre cette modification, qui paraît plus réaliste au regard des moyens mobilisables pour procéder à l’évaluation en question. Toutefois, un intervalle de trois ans nous semble trop long. Nous proposons, quant à nous, que cette évaluation globale des ouvrages de défense contre les inondations et les submersions ait lieu tous les deux ans.

Nous l’avons souligné, l’érosion se produit de manière continue et les ouvrages peuvent finalement se trouver sérieusement altérés – sans compter que des animaux peuvent également leur causer des dommages –, au point que, lors d’événements climatiques extrêmes, ils ne remplissent plus leur rôle de défense.

Aussi convient-il de prévoir des contrôles plus réguliers dans le cadre de ces plans de gestion des risques d’inondation.

Par ailleurs, il semble opportun d’évaluer non seulement le fonctionnement, mais aussi l’état de ces ouvrages, afin de prendre en compte leur éventuelle vétusté ; du fait de celle-ci, les ouvrages ne sont pas nécessairement altérés de manière flagrante, mais ils sont suffisamment usés pour ne plus offrir une réelle protection.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

J’ai, sur cet amendement, un avis partagé.

En effet, je suis défavorable au 1°, qui préconise que l’évaluation globale des ouvrages de défense doit avoir lieu tous les deux ans, et non tous les trois ans comme cela est prévu dans le texte de la commission. Il est vrai que le texte initial des propositions de loi prévoyait une évaluation annuelle. Une périodicité de deux ans me semble encore trop brève et je considère l’intervalle de trois ans comme raisonnable.

J’ajoute que, pour les ouvrages les plus importants, de catégories A et B, il existe déjà un contrôle technique annuel, ce qui va donc plus loin que les deux ans que vous préconisez, monsieur Courteau.

En revanche, je suis favorable au 2° de l’amendement : je pense en effet que l’évaluation doit porter également sur l’état des ouvrages.

Par conséquent, je préconise le retrait du 1° de cet amendement ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable sur l’amendement.

Monsieur Courteau, acceptez-vous de modifier votre amendement dans le sens souhaité par le Gouvernement ?

Madame la présidente, je souhaite d’autant moins le rectifier que la commission a émis un avis favorable sur l’ensemble de l’amendement.

Je viens de m’en expliquer : si j’ai opté pour un intervalle de deux ans, c’est parce que celui de trois ans est vraiment trop long en regard d’un processus d’altération qui peut être rapide.

Nous allons procéder à un vote par division.

Je mets aux voix le 1° de l’amendement n° 13.

Je mets aux voix le 2° de l’amendement n° 13.

Je mets aux voix l'ensemble de l’amendement n° 13.

Je mets aux voix l'article 3, modifié.

L'amendement n° 27, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Après l’article 3, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Au quatrième alinéa (2°) de l’article L. 122-3 du code de l’environnement, après les mots : « effets du projet sur l’environnement », sont insérés les mots : «, sur la gestion des risques naturels majeurs ».

II. - Au cinquième alinéa (3°) de l’article L. 566-7 du code de l’environnement, après les mots : « cohérence du territoire », sont insérés les mots : « et des projets d’infrastructures de transport ».

La parole est à M. Roland Courteau.

J’estime que la présente proposition de loi répond à l’objectif de mise en cohérence entre les choix d’urbanisation et la gestion des risques d’inondation, notamment de submersion marine. Toutefois, cette mise en cohérence des aménagements au regard du risque d’inondation aurait pu être poussée plus loin, afin de viser aussi les projets d’infrastructures de transport.

Il arrive en effet que des ouvrages et remblais réalisés dans le cadre de tels projets au sein de zones inondables remettent en question des mesures de protection contre les inondations prises par les populations, par exemple en empêchant le libre écoulement des eaux. J’ai en tête l’exemple précis d’une zone inondable dans laquelle la construction d’un remblai de ligne à grande à vitesse est susceptible de faire obstacle à l’écoulement des eaux et donc de provoquer des inondations dans les villages en amont.

Par conséquent, afin de prendre en compte cette problématique, je propose d’apporter deux modifications au code de l’environnement.

La première vise l’article L. 122-3 et porte sur le décret en Conseil d’État qui fixe notamment le contenu des études d’impact environnemental. Je souhaiterais qu’une étude d’impact environnemental relative à certains projets de travaux, de réalisation d’ouvrages ou d’aménagements prenne en compte, outre leurs effets sur l’environnement ou la santé humaine, leurs incidences spécifiques sur la gestion des risques naturels majeurs.

La seconde concerne l’article L. 566-7, relatif au plan de gestion des risques d’inondation ; il s’agit de préciser que les dispositions permettant la réduction de la vulnérabilité des territoires face aux risques d’inondation comprennent des mesures visant non seulement à la maîtrise de l’urbanisation et à la cohérence du territoire, mais aussi à la cohérence des projets d’infrastructures de transport au regard du risque d’inondation.

Quel est l’avis de la commission ?

Il est évident que, s’agissant de grandes infrastructures, il faut prendre notamment en compte les risques naturels. Il est clair que, par exemple, des routes ou des voies ferrées constituent des obstacles pour l’eau et ont donc une incidence sur le risque d’inondation : si l’eau est arrêtée brutalement, elle va évidemment se répandre ailleurs. Par conséquent, il y a un effet domino que l’étude d’impact doit apprécier.

La commission a décidé de s’en remettre à la sagesse – une sagesse plutôt bienveillante – dans la mesure où l’on peut considérer que la gestion des risques naturels est incluse dans la loi sur l’eau, mais où il est peut-être préférable de préciser ici la nécessité de la prendre en compte. Le Gouvernement sera sans doute en mesure de nous éclairer à cet égard.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Dans l’esprit, l’avis du Gouvernement est similaire à celui de la commission.

Toutefois, il estime que le I de l’amendement est satisfait puisque l’étude d’impact environnemental doit déjà prendre en compte la gestion des risques naturels majeurs. Par conséquent, non seulement cette disposition est redondante, mais elle est susceptible de provoquer des raisonnements a contrario.

En revanche, le Gouvernement est plutôt favorable au II de l’amendement.

Nous allons donc procéder à un vote par division.

Je mets aux voix le I de l’amendement n° 27.

Je mets aux voix le paragraphe II de l’amendement n° 27.

Je mets aux voix l’ensemble de l'amendement n° 27.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l'article 3.

Chapitre II

De l’adaptation du droit des sols au risque de submersion marine

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 29, présenté par M. de Legge, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 8

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 123 -1 -10 -1. - Dans un délai de six mois à compter de l'approbation du plan de prévention des risques naturels prévisibles visé à l'article L. 562-1 du code de l'environnement ou du plan de prévention des risques technologiques visé à l'article L. 515-15 du même code, l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune fait connaître au préfet si il ou elle entend réviser ou modifier son plan local d'urbanisme afin de supprimer les dispositions contraires aux prescriptions des plans susvisés.

« À défaut de réponse dans ce délai ou en cas de désaccord entre le préfet et l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune, le préfet peut engager et approuver, après avis de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal, la révision ou la modification du plan local d'urbanisme. Il en est de même si l'intention exprimée par l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune de procéder à la suppression des dispositions contraires aux prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou d'un plan de prévention des risques technologiques n'est pas suivie, dans un délai d'un an à compter de l'approbation des plans précités, de la modification ou de la révision du plan local d'urbanisme. » ;

II. - Alinéa 15

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 124 -2 -1. - Dans un délai de six mois à compter de l'approbation du plan de prévention des risques naturels prévisibles visé à l'article L. 562-1 du code de l'environnement ou du plan de prévention des risques technologiques visé à l'article L. 515-15 du même code, la commune fait connaître au préfet si elle entend modifier sa carte communale afin de supprimer les dispositions contraires aux prescriptions des plans susvisés.

« À défaut de réponse dans ce délai ou en cas de désaccord entre le préfet et la commune, le préfet peut engager et approuver, après avis du conseil municipal, la modification de la carte communale. Il en est de même si l'intention exprimée par la commune de procéder à la suppression des dispositions contraires aux prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou d'un plan de prévention des risques technologiques n'est pas suivie, dans un délai d'un an à compter de l'approbation des plans précités, de la modification de la carte communale. »

III. - Alinéa 16

Après les mots :

présente loi,

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

les délais mentionnés aux paragraphes I et II courent à compter de cette entrée en vigueur.

La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour présenter l’amendement n° 29.

Dans cette affaire, nous cherchons tous à établir une certaine cohérence entre le PPRN et le document d’urbanisme de base, à savoir le plan local d’urbanisme.

La commission de l’économie et la commission des lois ont eu un débat sur la question de savoir s’il suffisait que le PLU ne contienne point de dispositions contraires au PPRN ou s’il fallait que le PLU soit rendu strictement compatible avec le PPRN. Nous nous sommes finalement ralliés sans difficulté à la position de la commission de l’économie.

Cela dit, le texte prévoit actuellement que « le plan local d’urbanisme est modifié ou révisé pour supprimer les dispositions contraires aux prescriptions du plan de prévention des risques naturels prévisibles dans un délai d’un an à compter de l’approbation de ce dernier ». Il ne se passe donc rien entre le moment où le PPRN est approuvé et la mise en compatibilité du PLU. Le préfet ne peut intervenir qu’au bout d’un an, en quelque sorte pour se substituer à l’autorité gestionnaire du droit des sols, en l’occurrence le maire ou le président de l’EPCI.

Dans un souci de replacer le gestionnaire du droit des sols au cœur du dispositif, il nous paraît souhaitable que, six mois après l’approbation du PPRN, l’autorité en charge de la gestion des sols annonce soit qu’elle va réviser son PLU parce qu’elle considère qu’il n’est pas conforme au PPRN, soit qu’elle n’envisage pas de le faire. Ainsi, le préfet sera en mesure d’arrêter sa position beaucoup plus tôt. Bien entendu, nous rejoignons la commission de l’économie pour que la compatibilité entre les deux documents soit opérée au bout d’un an.

En conclusion, nous voulons, premièrement, replacer le gestionnaire du droit des sols au cœur du dispositif et l’amener à prendre position, deuxièmement, améliorer les délais là où c’est possible et, surtout, éviter une prise de position par défaut.

La parole est à Mme Nicole Bonnefoy, pour présenter l’amendement n° 14.

L’article 5 est le cœur de cette proposition de loi puisqu’il permettra une mise en conformité des documents d’urbanisme avec les plans de prévention des risques naturels prévisibles.

Les travaux de la mission sur les conséquences de la catastrophe Xynthia ont permis de souligner que « si la tempête était inévitable, le drame qu’elle a provoqué aurait pu, lui, être évité ».

La mission a pointé une responsabilité largement collective dans la survenue de ce drame, car la France est mal préparée au risque de submersion marine et, plus généralement, n’a pas de culture du risque. Nous nous sommes alors rendu compte que le territoire français n’était que partiellement couvert par des plans de prévention des risques d’inondation et que les communes littorales l’étaient encore moins, l’inondation n’étant souvent envisagée que sous l’angle des crues et non des submersions marines.

Ainsi, seulement 46 plans ont été approuvés et 71, prescrits, alors que l’on compte en France 874 communes de ce type. Les communes de la côte atlantique les plus touchées par la tempête Xynthia n’étaient pas dotées de plans de prévention des risques d’inondation.

Encore plus regrettable : même quand les plans de prévention des risques d’inondation existaient, ils n’étaient pas forcément efficaces.

En pratique, la seule annexion aux documents d’urbanisme non seulement n’a pas conduit à une cohérence entre les mesures du plan et les documents d’urbanisme, mais elle a abouti à des situations ambiguës.

Qu’il s’agisse des élus locaux ou des services préfectoraux, on n’a pas assez pris la mesure des risques. Il est donc temps de veiller à une meilleure intégration des différentes problématiques, des divers instruments d’action et sources de droit, afin de mettre fin à la dualité existant entre la prévention des risques définie dans le code de l’environnement et le droit des sols défini dans le code de l’urbanisme.

Pour que les choses soient plus opérantes, il est proposé que les documents d’urbanisme soient modifiés ou révisés selon la procédure simplifiée, afin de supprimer les dispositions contraires au plan de prévention des risques naturels majeurs dans un délai d’un an.

Pour les zones déjà couvertes par un PPRN, nous estimons que ce délai doit être réduit à six mois puisque ce plan est déjà approuvé et annexé au PLU ou à la carte communale, et aurait dû déjà s’imposer aux décisions d’urbanisme.

Quel est l’avis de la commission ?

S’agissant de l’amendement n° 29, nous avons bien compris l’idée qui guidait la commission des lois puisque nous avons donné un an pour supprimer toutes les dispositions contraires entre le PPRN et les PLU.

Le vœu de la commission des lois est de faire en sorte que le maire se positionne dans un délai de six mois après la publication du PPRN, et non au bout de six mois comme l’a laissé entendre tout à l'heure M. de Legge. Nous avons donc émis un avis de sagesse favorable.

En revanche, la commission est défavorable à l’amendement n° 14. En effet, dans un souci de simplification et d’harmonisation, il n’est pas souhaitable de prévoir un délai différent – un an ou six mois – selon que les plans de prévention des risques naturels ont été adoptés avant ou après la promulgation de la présente loi. Cela ne ferait qu’apporter de la confusion.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je voudrais juste attirer l’attention de la Haute Assemblée sur le fait qu’il existe déjà un délai d’un an pour adapter ou supprimer les dispositions du PLU qui sont d’ores et déjà inapplicables dans le droit actuel. En effet, un plan de prévention des risques d’inondation est opposable à un plan local d’urbanisme.

Indiscutablement, nous avons besoin d’une cohérence des textes. Cela étant, un délai d’un an pour supprimer les dispositions du PLU qui sont en opposition avec le PPRN n’est concevable que si l’on procède par la voie d’une modification simplifiée. En revanche, si l’on doit procéder par la voie d’une révision du PLU, avec un délai d’un an, ce n’est pas jouable !

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le secrétaire d’État, vous avez tout à fait raison, mais nous avons précisément prévu une procédure de modification simplifiée, faute de quoi, en effet, le délai d’un an serait insuffisant.

Nous sommes bien d’accord sur le droit : la servitude d’utilité publique l’emporte, donc le risque doit s’imposer. Néanmoins, l’expérience a montré, notamment lors de la tempête Xynthia, qu’il ne suffisait pas d’avoir un PPRN annexé à un PLU, mais qu’il fallait aussi que les cartes communales coïncident et que les dispositions contraires disparaissent du PLU pour que le PPRN soit à coup sûr correctement appliqué.

Je mets aux voix l'amendement n° 29.

En conséquence, l'amendement n° 14 n'a plus d'objet.

Je constate par ailleurs que l’amendement n° 29 a été adopté à l’unanimité des présents.

Je mets aux voix l'article 5, modifié.

Je suis saisie de deux amendements identiques.

L'amendement n° 15 rectifié est présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe socialiste.

L'amendement n° 30 est présenté par M. de Legge, au nom de la commission des lois.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Après l’article 5, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° Après le premier alinéa de l’article L. 146-2, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« - de la prévention des risques naturels ; »

2° L’article L. 146-4 est ainsi modifié :

a) La seconde phrase du deuxième alinéa du I est complétée par les mots : « ou à aggraver l’exposition des populations aux risques naturels » ;

b) Au dernier alinéa du III, après les mots : « lorsque des motifs liés », sont insérés les mots : « à la prévention des risques naturels, ».

La parole est à M. Roland Courteau, pour présenter l’amendement n° 15 rectifié.

Cet amendement a pour objet de modifier les dispositions du code de l’urbanisme qui sont particulières au littoral, afin que l’utilisation des outils prévus par la loi Littoral soit possible dans une optique de prévention des risques naturels, et uniquement dans cette optique.

Ainsi, les capacités d’accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser seront définis non seulement en fonction des objectifs actuellement fixés par le code – garantie du libre accès au rivage pour le public, préservation des espaces naturels et fragiles, etc. –, mais également en fonction de l’intensité et des caractéristiques des risques naturels.

L’extension de l’urbanisation pourrait être prohibée dans les zones à risque et la « bande de cent mètres » être étendue par le PLU, en vue de limiter l’exposition des populations aux risques naturels.

Je m’arrête là afin de laisser la parole à M. de Legge, qui a défendu cette proposition, au nom de la commission des lois, devant la commission de l’économie la semaine dernière, malheureusement sans succès. J’espère en tout cas, mes chers collègues, que vous la soutiendrez.

La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour présenter l’amendement n° 30.

Il faut replacer cet amendement dans le cadre plus général des débats que nous avons eus.

Nous voulons qu’il y ait la concordance la plus étroite entre les différents documents et outils d’urbanisme. On a bien vu, à l’occasion du drame de Xynthia, que la multiplication des documents d’urbanisme nuisait à la lisibilité d’ensemble. La commission des lois a donc cherché à déterminer comment la loi Littoral pourrait s’inscrire dans cet objectif général de protection des personnes et de sécurité civile.

J’ai eu l’occasion d’entendre les arguments de la commission de l’économie sur le sujet, mais je maintiens que la cohérence est nécessaire.

Je suis aussi parfaitement conscient que la loi Littoral véhicule avec elle d’autres problématiques.

Cependant, si M. le rapporteur et M. le secrétaire d’État parviennent à nous démontrer – ce dont je ne doute pas ! – que le retrait de cet amendement serait un facteur de clarification du texte que nous examinons, peut-être me laisserai-je convaincre.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission de l’économie est très défavorable à ces amendements identiques.

Il se trouve que la loi Littoral, qui a pour objet la protection des espaces naturels, est source d’une très grande insécurité juridique. Selon la côte où l’on se trouve, les notions d’espace proche du rivage ou d’espace remarquable font l’objet d’interprétations variables.

Adopter ces amendements reviendrait à accroître encore l’insécurité juridique. Je ne suis pas sûr que ce soit une bonne chose vis-à-vis des maires, qui croulent déjà sous les textes.

De plus, ces amendements ne permettraient pas d’atteindre notre objectif de sécurisation par rapport aux risques naturels.

À notre excellent collègue rapporteur pour avis de la commission de lois je me permettrai de rappeler que Patrice Gélard, autre membre éminent de cette commission, dans un rapport d’information qu’il avait fait sur l’application de la loi Littoral, écrivait ceci : « L’indétermination des notions retenues par la loi et la carence des documents de planification ont entraîné une grande période d’incertitude juridique, renforcée par l’opposabilité directe de la loi aux décisions individuelles, particulièrement préjudiciable pour les communes... »

J’ajoute que l’article L. 146-2 du code de l’urbanisme, qui porte sur la capacité des espaces définis comme constructibles, n’est pas le bon vecteur.

Modifier la loi Littoral revient à ouvrir une boîte de Pandore et à accroître l’insécurité juridique, sans résoudre pour autant le problème de la sécurité des personnes.

Avec les dispositions que nous avons adoptées sur l’urbanisme, sur les SCOT, les PLU, les PPRN, les PCS, je vous assure que les maires disposeront de tous les outils pour assurer la sécurité des personnes et des biens.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je vais essayer à mon tour de convaincre M. le rapporteur pour avis de retirer cet amendement, à défaut de quoi j’émettrai un avis défavorable.

Le Gouvernement ne souhaite pas remettre en cause la loi Littoral, qui a un objectif particulier. Elle est par ailleurs suffisamment complexe.

Elle est aussi décriée par beaucoup, mais adulée par d’autres. À propos de chaque texte traitant de questions d’urbanisme, ressort la volonté de renforcer la loi Littoral ou, à l’inverse, de la « détricoter », ce qui donne lieu à des débats homériques entre les uns et les autres sur les bienfaits ou les défauts de cette loi.

Le Gouvernement ne souhaite donc pas que l’on y touche.

J’ajoute que vos préconisations vont très loin puisque, selon elles, la notion de « bande de cent mètres », qui est effectivement soumise à des interprétations légèrement différentes selon les endroits, comme vient de la rappeler M. le rapporteur, pourrait être étendue par le PLU pour limiter l’exposition des populations aux risques naturels. Cette possibilité d’extension de la « bande de cent mètres » me paraît un peu excessive, notamment au regard des besoins en termes de production. On ouvrirait donc ainsi une faculté considérable aux PLU, ce qui ne manquerait pas, me semble-t-il, d’entraîner un contentieux important.

Monsieur le rapporteur pour avis, l’amendement n° 30 est-il maintenu ?

Ce débat était nécessaire.

Les explications de M. le secrétaire d’État et de M. le rapporteur ne m’ont pas tout à fait convaincu au fond, mais je crains que faire référence à la loi Littoral dans un texte qui se veut opérationnel et consensuel ne soit pas, en effet, une bonne idée.

En attendant d’avoir l’occasion de rouvrir le débat sur la loi Littoral, je retire mon amendement pour ne pas « polluer » notre discussion d’aujourd’hui.

L’amendement n° 30 est retiré.

Monsieur Courteauretirez-vous également l’amendement n° 15 rectifié ?

M. le secrétaire d’État nous dit qu’il se refuse à remettre fondamentalement en cause la loi Littoral. Mais telle n’est pas notre intention ! Nous souhaitons simplement ajouter une possibilité en matière de sécurité.

La loi Littoral prend en compte la préservation des espèces naturelles et fragiles, et c’est une bonne chose, mais elle devrait ignorer les problèmes liés à l’existence de zones à risque… C’est pour le moins surprenant !

Je maintiens donc cet amendement.

Il a raison !

Je mets aux voix l'amendement n° 15 rectifié.

Tant pis pour la sécurité !

L'amendement n° 16, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe socialiste, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Cette communication est réalisée sans délai dans les cas de modifications significatives de ces risques naturels.

La parole est à M. Roland Courteau.

Comme l’a souligné, dans son rapport de mai 2010, la mission interministérielle faisant suite à la tempête Xynthia et comme le rappelle notre rapporteur, dès lors qu’il n’existe pas de PPR dans une commune, la prise en compte des risques dans les documents d’urbanisme dépend essentiellement des « porter à connaissance » du préfet aux élus locaux.

Cet article prévoit donc que le préfet communique tous les trois ans aux communes un document récapitulant les informations détenues par l’État sur les caractéristiques, l’intensité et la probabilité de survenance des risques naturels.

Les propositions de loi prévoyaient initialement une communication annuelle, ce qui paraissait assez lourd pour les préfets, mais était plutôt sécurisant au regard de l’accélération des événements climatiques extrêmes à laquelle nous avons assisté ces dernières années.

Nous ne vous proposons pas de revenir à cette transmission annuelle, mais nous souhaiterions que l’on prévoie que cette communication est réalisée sans délai dans les cas de modification significative de ces risques naturels.

Il peut paraître évident que les services préfectoraux agiront avec la plus grande diligence dans un tel cas. Néanmoins, j’estime qu’il est préférable de l’écrire noir sur blanc dans la loi.

Quel est l’avis de la commission ?

C’est une précision utile. L’avis de la commission est favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Dès lors qu’il y a une modification significative des risques, il entre évidemment dans les compétences normales du préfet de le signaler aux collectivités territoriales. C’est son boulot !

Je sais bien que l’on peut faire dire beaucoup de choses à la loi et y faire notamment figurer des détails qui ne sont pas forcément de nature législative, mais je crois que la volonté du Parlement de simplifier le droit doit nous conduire à écarter certains dispositifs dont nous ne sommes pas certains qu’ils aient leur place dans une loi.

Je souhaite donc le retrait cet amendement.

Tout de même, j’imagine mal un préfet qui serait au courant d’un risque significatif s’abstenir de le signaler aux collectivités locales concernées !

C’est déjà arrivé !

La parole est à M. Alain Anziani, pour explication de vote.

Je ne comprends pas les propos de M. le secrétaire d’État, qui les a d’ailleurs formulés avec beaucoup de passion.

Enfin quoi, nous savons que tout n’est pas parfait dans le meilleur des mondes ! En l’occurrence, nous avons eu de multiples exemples de « porter à connaissance » du préfet qui présentaient un certain nombre de lacunes. Or, si nous sommes réunis aujourd’hui, c’est justement pour essayer de régler ce qui était déficient dans la législation antérieure, et, à cet égard, la proposition de mon ami Roland Courteau est pleine de bon sens.

Si nous adoptons le texte de la commission en l’état, le préfet n’aura l’obligation de communiquer les documents en question aux communes que tous les trois ans. M. le secrétaire d’État nous dit de ne pas nous inquiéter et que, si besoin est, la transmission se fera même en dehors de tout cadre contraint. Mais ce qui se conçoit bien mérite d’être énoncé dans la loi. S’il est communément admis que tout risque apparaissant dans la période des trois ans doit être signalé, écrivons-le dans le texte plutôt que de laisser la décision à l’appréciation du préfet. Sinon, les communications du préfet varieront selon les départements.

Il convient de garantir l’unité de la parole de l’État. De ce point de vue, cet amendement est tout à fait nécessaire.

Très bien !

La parole est à M. Éric Doligé, pour explication de vote.

Je l’ai dit lors de la discussion générale, indépendamment de la période de trois ans prévue, le préfet a l’obligation de porter systématiquement à la connaissance des communes tout fait nouveau susceptible de se produire.

L’article 6 me paraît déjà quelque peu superfétatoire. Certains ont souhaité inscrire cette périodicité dans la loi. Soit ! Mais préciser le dispositif encore davantage ne me semble pas utile. De toute façon, dans la réglementation actuelle, le préfet engage sa responsabilité dès lors qu’il ne communique pas à l’ensemble des collectivités les faits nouveaux susceptibles de les concerner.

Par conséquent, mes chers collègues, n’en rajoutons pas ! Gardons-nous d’alourdir et de complexifier encore le texte ! §Ce que je dis ne vous satisfait peut-être pas ; il n’en demeure pas moins que les dispositions actuelles sont largement suffisantes !

La parole est à M. Roland Courteau, pour explication de vote.

Peut-être cela va-t-il sans dire, mais cela irait encore mieux en l’écrivant noir sur blanc ; croyez-en mon expérience et celle de mes collègues !

Je mets aux voix l’amendement n° 16.

Je mets aux voix l’article 6, modifié.

Je suis saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 7, présenté par Mme Beaufils, M. Le Cam, Mme Didier, M. Danglot, Mmes Schurch, Terrade et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 2

Remplacer les mots :

du 5°

par les mots :

du 1° et du 2°

II. – Alinéas 3 et 4

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Gérard Le Cam.

Cet amendement vise à rendre plus lisible et plus simple cette disposition, introduite en commission par M. le rapporteur.

Aux termes de l’article 6 bis, les permis de construire ne pourront plus être accordés de manière tacite dans des zones déterminées dans les plans de prévention des risques naturels par une procédure simplifiée.

J’entends bien que l’introduction de ce zonage assortie de la procédure simplifiée a pour but d’accélérer la mise en place du nouveau dispositif et de le rendre opérationnel le plus rapidement possible. Toutefois, j’observe que deux zonages sont déjà prévus dans le cadre de ces plans de prévention des risques naturels prévisibles par les 1° et 2° du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement. Il s’agit, d’une part, des zones de danger, où les constructions sont soit interdites, soit conditionnées à des prescriptions relatives à leur réalisation, utilisation ou exploitation, et, d’autre part, des zones de précaution, indirectement exposées aux risques, où, là encore, les constructions sont soit interdites, soit conditionnées à des prescriptions similaires.

Il suffit donc, me semble-t-il, d’exclure toute possibilité d’accorder tacitement un permis de construire dans ces deux types de zones. Voilà qui serait plus simple, d’autant que cela épargnerait aux communes disposant déjà d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles de prévoir une modification dont l’utilité ne me paraît pas évidente.

L’adoption de cet amendement n’aurait pas pour conséquence de ralentir sensiblement la mise en œuvre de la mesure. Les communes non encore dotées d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles suivront la procédure d’élaboration, intégrant la concertation et l’enquête publique. Cela garantira une meilleure transparence et simplifiera, du reste, la lecture de ces plans.

Ainsi, cette proposition me semble guidée par le bon sens.

L’amendement n° 17, présenté par MM. Anziani et Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Alinéa 2 et alinéa 4, première phrase

Après le mot :

permis

insérer les mots :

ou déclaration de travaux

La parole est à M. Alain Anziani.

Le texte comporte une innovation majeure, à savoir l’interdiction de tout permis tacite dans les zones à risque. Nous le savons, certaines des maisons qui ont été exposées avaient été construites grâce à un permis accordé tacitement.

Il faut néanmoins aller un tout petit peu plus loin et étendre cette interdiction à la déclaration de travaux.

D'une part, les constructions de moins de vingt mètres carrés, qui sont concernées par la déclaration de travaux, représentent déjà des chantiers d’une certaine ampleur.

D'autre part, et c’est la raison principale qui motive cet amendement, nous nous sommes aperçus, en menant nos travaux dans le cadre de la mission d’information, que, à L’Aiguillon-sur-Mer, 150 maisons avaient été construites sans permis.

C’est un phénomène que je constate aussi en Gironde. Il arrive que l’on construise une cabane, pour laquelle l’obtention d’un permis n’est pas nécessaire, puis qu’on l’agrandisse et la modernise au point d’en faire une véritable maison, là où, en principe, il est interdit d’en construire une.

Mes chers collègues, je vous propose donc d’appliquer le principe de précaution. Mais ce principe prend ici toute sa valeur parce nous parlons de zones sensibles, exposées.

Certes, la procédure en serait quelque peu alourdie, mais c’est pour la bonne cause : protéger la vie de ceux qui, commençant par construire une cabane pour se retrouver finalement avec une véritable habitation, s’exposeraient à de graves dangers.

Quel est l’avis de la commission ?

Bien que je comprenne parfaitement l’inspiration des auteurs de l’amendement n° 7, j’émets un avis défavorable : à trop élargir les zones de danger et de précaution, on s’éloigne de ce qui est au cœur du dispositif, à savoir la volonté d’interdire les permis tacites là où il y a un vrai danger ; à trop étendre la mesure, on en dilue l’effet.

Je suis au regret d’émettre également un avis défavorable sur la proposition d’Alain Anziani relative à la déclaration de travaux. Dans la mesure où la moitié des autorisations de travaux concerne l’installation de Velux, l’adoption de l’amendement introduirait une lourdeur supplémentaire et tout à fait inutile.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur les deux amendements.

L’esprit de la réforme du permis de construire engagée en 2007, c’était de simplifier la vie des gens en élargissant le champ d’application du permis tacite.

Or, sur une carte de France, les zones concernées par des plans de prévention des risques couvrent à peu près la moitié du territoire. Autrement dit, l’adoption de ces amendements aurait pour conséquence d’interdire de fait le permis tacite sur 50 % du territoire national. Cela irait totalement à l’encontre du souhait du Gouvernement de simplifier les démarches administratives, souhait partagé, me semble-t-il, par l’ensemble de la Haute Assemblée.

En supprimant le permis tacite, vous réinstaurez le permis favorable sur l’ensemble des territoires couverts par un plan de prévention des risques. C’est un élargissement considérable !

Je mets aux voix l’amendement n° 7.

La parole est à M. Daniel Raoul, pour explication de vote sur l’amendement n° 17.

Je compléterai la démonstration d’Alain Anziani au sujet de l’émergence de cette « génération spontanée » d’abris de jardin qui se transforment en résidences secondaires, car ce ne sont pas les Velux évoqués par M. le rapporteur qui posent problème.

Nous savons tous comment cela se passe. Moi, je vous parlerai non pas des Calanques, mais du littoral atlantique. Il suffit d’une simple déclaration de travaux pour installer un abri de jardin ; puis, sans que personne n’aille d’ailleurs vérifier quoi que ce soit, on ajoute des sanitaires, on fait une extension servant prétendument de garage, et l’on en arrive à une véritable résidence secondaire !

C’est bien pour cette raison que l’amendement n° 17 a tout son sens. D’autant, monsieur le secrétaire d’État, que vous souhaitez étendre les cas de non-déclaration de travaux en surface. Actuellement, la limite est fixée à 20 mètres carrés. Voulez-vous aller jusqu’à 100 mètres carrés ? §Imaginez ce que cela peut donner et quel type d’habitations on risque de voir surgir sans permis de construire ni déclaration de travaux, en particulier dans les zones exposées et les zones inondables, autrement dit dans l’ensemble des zones couvertes par des PPR !

Je mets aux voix l’amendement n° 17.

Je mets aux voix l’article 6 bis.

L’amendement n° 18, présenté par MM. Anziani et Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Après l’article 6 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l’article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 2131-2-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 2131 -2 -1. - Dans les zones couvertes par un plan de prévention des risques naturels prévisibles, visé à l’article L. 562-1 du code de l’environnement, les actes visés au 6° de l’article L. 2131-2 font l’objet d’un contrôle de légalité systématique par les services de l’État dans le département. »

La parole est à M. Alain Anziani.

Cet amendement va dans le même sens que les précédents.

J’ai entendu M. le secrétaire d’État nous dire que l’esprit de la réforme du droit de l’urbanisme et du permis de construire était de simplifier la vie des gens. Je lui répondrai que l’esprit du présent texte est de sauver des vies ! Plutôt que d’opposer les deux objectifs, mieux vaut essayer de les concilier !

Pour sauver la vie des gens, l’État doit, à mon avis, assumer totalement sa responsabilité au regard du contrôle de légalité. Cela rejoint d’ailleurs l’une des préconisations du rapport de la mission sénatoriale : il faut instaurer un contrôle de légalité systématique des actes d’urbanisme dans les zones à risque.

Je suis conscient des difficultés et des lourdeurs qu’une telle obligation entraînera. Mais je sais surtout que la mesure proposée dans cet amendement entre en contradiction avec la RGPP. Ces observations, nous les avons entendues, mais, en général, elles étaient formulées pour regretter justement l’insuffisance des moyens, alors que le contrôle de légalité est indispensable.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement est, semble-t-il, satisfait dans la mesure où l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales précise que le préfet « défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission ».

Alain Anziani a eu tout à fait raison de rappeler la position exprimée par la mission commune d’information. Nous étant aperçus que le taux des autorisations d’urbanisme faisant l’objet d’un contrôle de légalité s’élevait à 0, 024 %, nous avions préconisé qu’un contrôle de légalité systématique en ce domaine soit instauré dans les zones de danger.

Toutefois, la loi n’est pas, selon moi, le bon vecteur pour organiser un tel contrôle puisque le code général des collectivités territoriales donne déjà au préfet le levier pour agir.

Peut-être M. le secrétaire d’État sera-t-il en mesure de s’engager à ce qu’il soit demandé aux préfets, par voie de circulaire, de contrôler systématiquement la légalité des autorisations d’urbanisme dans les zones de danger. L’aspiration d’Alain Anziani serait alors totalement satisfaite et celui-ci pourrait retirer son amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement, car un contrôle de légalité systématique par les préfectures de l’ensemble des autorisations d’urbanisme me paraît impossible à mettre en œuvre.

Je comprends la nécessité d’accroître très sensiblement la fréquence du contrôle de légalité, tant le taux de 0, 024 % constaté est faible, et je souscris, d’une certaine façon, à l’esprit qui sous-tend l’amendement n° 18, rejoignant en cela M. le rapporteur.

Je trouve ainsi tout à fait souhaitable et envisageable d’attirer fortement l’attention des préfets par circulaire sur la nécessité d’améliorer le contrôle de légalité sur les autorisations d’urbanisme dans les zones à risque.

C’est la raison pour laquelle je sollicite le retrait de cet amendement. À défaut, j’y serai défavorable.

Monsieur Anziani, l’amendement n° 18 est-il maintenu ?

Je me méfie un peu des circulaires. Nous le savons tous, le propre d’une circulaire est d’être interprétative : elle n’a jamais de portée normative. Dès lors, si nous voulons établir des normes, faisons-le dans la loi !

Mais surtout, en fin de compte, pourquoi ne pouvons-nous pas le faire ? Parce que nous n’en avons pas les moyens ! Et pourquoi cela ? Parce que la RGPP s’applique peut-être d’une façon aveugle et brutale. Résultat : lorsqu’on veut faire progresser le droit de l’urbanisme, on s’entend répondre : « Hélas, les caisses sont vides ! ».

C’est un argument que nous pouvons comprendre au regard des finances publiques, mais il n’est pas forcément bon sur le plan du droit.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Je ne l’ai pas utilisé !

Lorsque vous nous dites que le contrôle systématique des autorisations d’urbanisme est impossible, la raison est bien d’ordre financier, et uniquement de cet ordre. Autant le dire très clairement : vous n’avez pas les moyens financiers de procéder à ce contrôle systématique !

Pour notre part, nous le regrettons parce que nous estimons qu’il faut, au contraire, mettre en place cette obligation juridique.

Je mets aux voix l'amendement n° 18.

Chapitre III

De la gestion des digues et de la défense contre la mer

La parole est à Mme Évelyne Didier, sur l'article.

Madame la présidente, mon intervention vaudra explication de vote.

La structure de la propriété et de la gestion des ouvrages de défense contre la mer pose un véritable problème. En effet, d’après les chiffres du ministère de l’écologie, près du tiers de ces ouvrages sont sans propriétaire, voire sans gestionnaire. Au total, plus du cinquième de ces ouvrages est dépourvu de gestionnaire.

Du reste, de l'État aux particuliers en passant par les associations, les propriétaires sont très divers. En réalité, un recensement précis mériterait d’être fait.

Il résulte principalement de cette situation des carences dans l’entretien de ces ouvrages, ce qui aggrave les risques pour les populations supposées être protégées.

Il convient donc d’améliorer ce régime de propriété et de gestion.

Il n’existe pas, à mon sens, de solution miracle : on pourrait envisager que l’État prenne en charge les ouvrages ou qu’un cofinancement intelligent par l’État et les collectivités soit mis en place, un peu sur le modèle de la gestion de certaines levées en bord de Loire, destinées à parer aux crues.

Cependant, inciter les collectivités à demander des transferts de propriété relève, en dépit de leur caractère volontaire, d’une certaine perversion. En effet, en cas de carence d’entretien des ouvrages, demain, les collectivités n’auront pas le choix ! Elles se verront obligées, moralement contraintes, de demander ces transferts. Malheureusement, parallèlement à cela, il n’y aura pas de transfert de moyens financiers de la part de l'État.

Comment ces ouvrages seront-ils vraiment financés ? Vous proposez manifestement de financer la réhabilitation de ces ouvrages par la taxe d’aménagement et une partie du fonds Barnier. Autant dire que le financement de ces transferts est nul, ou pour le moins insuffisant. On veut encore une fois solliciter les finances des collectivités alors que celles-ci connaissent déjà des difficultés.

C’est pourquoi le système d’expérimentation que vous proposez risque bien souvent de se solder par une renonciation à ce transfert de propriété.

Mes chers collègues, il s’agit bien d’un problème d’approche. J’ai l’impression qu’on prend le risque de conforter le désengagement de l’État, alors que, en matière de risques, et plus précisément de risques naturels, ce dernier doit jouer son rôle.

S’il veut déléguer cette tâche aux collectivités, pourquoi pas ? Mais, dans ce cas, qu’il leur affecte aussi les financements correspondants !

En l’état, dans le contexte de la présente proposition de loi, cette disposition ne sera qu’un fardeau de plus pour les collectivités, effaçant toute notion de solidarité nationale à cet égard.

Pour ces raisons, nous voterons contre l’article 7.

L'amendement n° 1, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 4, première phrase

Remplacer les mots :

Les transferts de propriété des ouvrages de défense contre la mer

par les mots :

Sauf lorsque les ouvrages de défense contre la mer sont établis en totalité ou en partie sur le domaine public maritime, les transferts de propriété de ces ouvrages

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Si le Gouvernement est favorable à l’article 7, il souhaite néanmoins éviter que l’ensemble des ouvrages établis sur le domaine public maritime, propriété de l'État, et qui sont de ce fait assujettis aux règles propres à ce domaine, ou en font partie, ne soient visés par un processus de transfert qui ne serait pas compatible avec la gestion du domaine public maritime et sa continuité.

Quel est l’avis de la commission ?

À partir du moment où l’État conserve ses ouvrages et qu’il les entretient, la commission émet un avis favorable.

Oui, s’il les entretient !

Je mets aux voix l'amendement n° 1.

Je mets aux voix l'article 7, modifié.

L'amendement n° 8, présenté par Mme Beaufils, M. Le Cam, Mme Didier, M. Danglot, Mmes Schurch, Terrade et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Remplacer les mots :

Après le quatrième alinéa de l’article 1er

par les mots :

À la fin de l’article 44

La parole est à M. Gérard Le Cam.

Cet amendement vise à remettre à la place qui convient la disposition proposée par notre rapporteur.

En effet, l’article 8, tel qu’il est présenté, « décodifie » la mesure visant à obliger l’État à élaborer tous les six ans un plan d’action relatif aux ouvrages de protection contre les crues et les submersions marines. Il la place à l’article 1er de la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, la loi Grenelle 1.

Or l’article 1er de la loi Grenelle 1 évoque le constat de l’urgence écologique, les raisons profondes ayant conduit à son élaboration, les grands objectifs qu’elle fixe ; il mentionne le développement durable et les trois piliers sur lesquels il s’appuie, la gouvernance associant les cinq grandes catégories d’acteurs, le suivi du Grenelle. En résumé, c’est un article de considérations générales.

Il me semble que l’alinéa qu’il nous est proposé d’y ajouter, et qui constitue une prescription bien précise sur un sujet très spécifique, arrive un peu « comme un cheveu sur la soupe »...

Il paraît donc plus pertinent d’introduire l’alinéa en question à la fin de l’article 44 de cette loi de programmation, article qui traite explicitement de la politique de prévention des risques majeurs.

Quel est l’avis de la commission ?

C’est une modification opportune, sur laquelle la commission a émis un avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet également un avis favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 8.

L'amendement n° 19, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Un rapport d’étape portant sur les investissements réalisés sur les ouvrages de protection contre les crues et les submersions marines dans le cadre de ce plan d’action est présenté à mi-parcours par le Gouvernement au Parlement.

La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou.

L’article 8 de la proposition de loi prévoit que le Gouvernement aurait à remettre un rapport tous les six ans au Parlement sur la qualité des ouvrages de protection contre les inondations et la submersion marine, suivant en cela l’exemple des Pays-Bas.

Le rapporteur a proposé que ce rapport se transforme en véritable plan d’action du Gouvernement, afin de s’adapter à la volonté de ce dernier de mettre en place dans des délais réduits un plan contre les submersions à montée rapide.

Nous soutenons cette proposition car, comme l’a souligné le rapport publié en février dernier par le Centre européen de prévention du risque d’inondation relatif à la gestion des digues de protection contre les inondations, il n’existe pour l’instant aucune vision nationale de l’état du parc, aucune priorité d’action et aucune programmation.

Cette stratégie portera sur six ans, et le prochain plan devrait donc intervenir en 2016.

Nous estimons que la nature des investissements à réaliser sur les ouvrages de protection contre les crues et les inondations nécessite des temps longs de programmation des investissements. La période de six ans peut donc paraître appropriée. D’autant que, dans un premier temps, il faudra d’abord améliorer la connaissance du parc de digues et autres ouvrages de protection, car c’est cette connaissance qui orientera la priorité des travaux.

L’État devra aussi identifier les propriétaires afin qu’ils assument leur responsabilité et déterminer qui sera le gestionnaire, en cherchant autant que possible à instaurer une unité de gestion des digues.

On le voit il s’agit d’une entreprise complexe, d’autant que l’on compte environ 8 600 kilomètres de digues en France, gérées par plus de 1 000 gestionnaires différents, et que, sur un même ensemble d’ouvrages hydrauliquement cohérent, on trouve plusieurs tronçons de digues avec plusieurs propriétaires différents.

Dans ces conditions et eu égard à l’importance de l’enjeu, il nous semble essentiel que le Gouvernement présente un rapport d’étape à mi-parcours au Parlement afin que celui-ci puisse exercer un contrôle sur les investissements réalisés et sur la définition des priorités qui a pu être établie.

L’article 3 prévoit bien un contrôle de la qualité des ouvrages tous les trois ans à l’échelon déconcentré, c’est-à-dire au niveau des plans de gestion des risques d’inondation. En l’occurrence, il s’agirait d’une vision nationale de l’état du parc, c’est-à-dire ce qui fait le plus défaut aujourd’hui à nos yeux.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission n’est pas très favorable à la multiplication des rapports, d’autant que nous demanderons très régulièrement un rapport d’évaluation des plans Digues successifs.

Par ailleurs, un questionnaire en loi de finances permettrait sans doute de mieux retracer l’effort annuel de l’État en la matière.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet également un avis défavorable.

En effet, le Sénat a voté tout à l’heure le principe d’un rapport sur les digues tous les deux ans. À cela s’ajoute un rapport annuel sur l’utilisation du fonds Barnier. De surcroît, l’article 8 prévoit un rapport d’évaluation tous les six ans.

Il me semble que tous ces rapports sont suffisants sans qu’il soit besoin d’ajouter un rapport supplémentaire tous les trois ans, comme le proposent les auteurs de cet amendement.

La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou, pour explication de vote.

J’ai souligné que la France comptait 8 600 kilomètres de digues placées sous la responsabilité de 1 000 gestionnaires différents. Compte tenu de la complexité du réseau, il me semble qu’un rapport d’étape permettrait d’opérer à mi-parcours une évaluation des investissements et des travaux réalisés, afin de se donner la possibilité d’apporter, le cas échéant, en fonction du constat établi, des modifications pour les trois ans qui restent.

Tout à l’heure, on nous a expliqué que l’inflation dans le domaine réglementaire pouvait être pénalisante et, maintenant, on nous dit qu’il faut aller plus vite !

La parole est à M. Roland Courteau, pour explication de vote.

Initialement, les deux propositions de loi prévoyaient d’associer le Parlement. Nous ne remettons pas en cause les dispositions prévues par la commission. Simplement, nous souhaitons que le Parlement soit davantage informé, avec un rapport à mi-parcours du plan.

On n’informe jamais trop le Parlement, et celui-ci ne contrôle jamais trop l’action du Gouvernement !

Je mets aux voix l'amendement n° 19.

Je mets aux voix l'article 8, modifié.

L'amendement n° 20, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Roland Courteau.

L’article L. 331-15 du code de l’urbanisme, qui sera applicable au 1er mars 2012 du fait de la réforme des taxes d’urbanisme, prévoit que le taux de la nouvelle taxe d’aménagement pourra, dans certains secteurs, être porté jusqu’à 20 % par une délibération motivée si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d’équipements publics généraux est rendue nécessaire en raison de l’importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs.

Le présent article 10 ouvre la possibilité d’utiliser cette majoration pour les constructions et aménagements réalisés dans les zones couvertes par un PPRN afin de financer la création ou la réhabilitation des ouvrages de défense contre les inondations.

Cet article correspond à la recommandation de la mission d’information qui proposait, pour les digues, un financement local à partir d’une contribution demandée à ceux qui déposent des demandes de permis de construire dans les zones à risque. Pourtant, je souhaite m’y opposer, car j’estime que les habitants s’installant ou déjà installés dans les zones couvertes par un PPRI, mais ouvertes à l’urbanisation, ne doivent pas être pénalisés, d’autant qu’ils auront souvent à réaliser sur leur propre habitation les aménagements supplémentaires prescrits dans le PPRN à des fins de protection.

Une telle disposition serait d’ailleurs contraire à la logique qui veut que les aménagements prescrits par un plan de prévention des risques naturels, technologiques ou miniers sur des biens construits ou aménagés avant l’approbation de ces plans soient exonérés de la part communale ou intercommunale de la taxe d’aménagement.

Soit on considère que ces zones sont ouvertes à l’urbanisation dans des conditions précises, soit on remet en question cette urbanisation. Il ne serait pas juste de prévoir la possibilité d’aller jusqu’à quadrupler la taxe d’aménagement pour ceux qui s’installent dans ces zones et a fortiori pour ceux qui y sont déjà installés mais qui n’étaient pas au courant des risques qu’ils prenaient lorsqu’ils ont fait construire.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Je souhaite recadrer quelque peu les propos tenus par Roland Courteau. Il s’agit d’une faculté, non d’une obligation.

Je ne vois pas pourquoi on empêcherait un maire, qui a la possibilité de moduler la taxe d’aménagement pour financer l’aménagement d’une route ou l’extension d’un réseau routier, d’utiliser ce produit fiscal pour consolider une digue protégeant des habitations, si le besoin s’en fait sentir.

Par ailleurs, contrairement à ce que vous avez dit, mon cher collègue, il ne s’agit pas de multiplier la taxe d’aménagement par quatre. Je le répète, l’utilisation de cette taxe est une simple faculté. Les maires qui le souhaitent pourront toujours conserver le taux de 5 %. Enfin, s’ajoute à ce dispositif l’abattement de 50 % prévu pour les 100 premiers mètres carrés.

Les élus choisiront de se saisir ou non cette faculté, en fonction des besoins.

Très franchement, je ne vois pas pourquoi la consolidation d’une digue protégeant une zone d’habitation ne pourrait pas être financée par cette ressource fiscale, alors que d’autres dépenses d’infrastructures publiques y sont éligibles.

La commission émet donc un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je vous rappelle que nous avons réformé la fiscalité de l’urbanisme, et cela après avoir mené une très vaste concertation. Nous souhaitons passer, en deux étapes – à partir du 1er janvier 2012, puis au 1er janvier 2015 –, de dix-sept à cinq taxes et participations, la taxe d’aménagement constituant l’outil principal.

La taxe d’aménagement, dont le taux peut varier de 1 % à 5 %, remplacera les taxes actuelles. Si une collectivité locale décide d’y ajouter les participations particulières existantes, elle pourra moduler le taux de cette taxe de 5 % à 20 %.

Je rappelle aussi que l’objet des taxes d’urbanisme est de faire participer ceux qui réalisent des constructions nouvelles aux dépenses d’investissement réalisées par les collectivités locales et liées, par exemple, à l’aménagement de nouveaux lotissements. Leur objet n’est pas, me semble-t-il, de financer la consolidation de routes existantes ou de digues.

Si l’on accepte d’étendre l’utilisation de ces taxes au financement de la consolidation de digues, notamment, je crains que l’on n’ouvre la porte – si j’ose, en l’espèce, m’exprimer ainsi ! – de cette nouvelle fiscalité à tous les autres types de réfection. Cela reviendrait à créer un impôt local nouveau, en sus des taxes d’urbanisme.

À suivre cette logique, dans le cas de la construction d’un lotissement de quelques maisons, ce serait les constructeurs, et donc finalement les acquéreurs, qui devraient financer la réfection de la digue protégeant ces constructions. Cela ne me paraît pas conforme à l’esprit de la réforme de la fiscalité de l’urbanisme votée voilà quatre mois par la Haute Assemblée, à l’issue d’un travail de consultation et de concertation particulièrement approfondi, associant notamment l’Association des maires de France.

Pour cette raison, je suis favorable à cet amendement tendant à supprimer l’article 10.

La parole est à M. Alain Anziani, pour explication de vote.

Me voilà bien embarrassé ! Je suis en effet l’un des coauteurs d’un texte visant à moduler la taxe d’aménagement ; or je constate que certains de mes amis, ainsi que le Gouvernement, ne partagent pas vraiment notre vision.

Cette idée nous est venue au cours d’une visite aux Pays-Bas – preuve que les voyages ne forment pas que la jeunesse !

Nous n’en sommes pas là ! Nous posons simplement cette question : une personne susceptible de bénéficier de la construction d’un équipement spécifique qui la protégera, par exemple une digue, doit-elle ou non contribuer financièrement à sa construction ?

À cette question, mon ami Roland Courteau répond non, considérant que le principe de solidarité doit jouer à plein.

Une autre réponse consiste à dire que la personne concernée savait qu’elle s’exposait à des risques en s’installant à cet endroit, raison pour laquelle elle doit assumer une partie de la charge financière des travaux, car la collectivité ne doit pas seule payer pour le choix effectué par cette personne. Tel est le sens de l’article 10 tel qu’il vous est soumis.

La parole est à M. Roland Courteau, pour explication de vote.

Je reconnais qu’il existe, de la part de la commission, comme c’était le cas au sein de la mission sénatoriale, une volonté « d’articuler un financement national par le “fonds Barnier”, expression de la solidarité nationale, et un financement local à partir d’une contribution demandée à ceux qui déposent des demandes de permis de construire dans les zones à risque ».

Avec le fonds Barnier, la solidarité joue sur le plan national, mais je ne suis pas certain que cette solidarité soit effective sur le plan local. En effet, on soumet à la plus forte contribution des personnes qui peuvent très bien ne pas avoir le choix du lieu de construction, pour des raisons de coût du terrain, ou qui étaient déjà installées sans le savoir dans un secteur à risque et qui l’apprennent au moment où ils sollicitent un permis de construire en vue de procéder à un agrandissement.

Certes, je sais qu’il existe un précédent, puisque la réforme prévoit également une possible augmentation de la taxe d’aménagement pour certains travaux substantiels de voirie ou de réseaux. Cependant, j’attire votre attention sur le fait que ces terrains jugés à risque seront peu prisés, et pourront donc être recherchés, en raison de leur prix moins élevé, par des personnes disposant de peu de moyens. Ces acheteurs aux moyens modestes devront acquitter une forte taxe alors même que la construction est autorisée dans ces secteurs à risque : on leur inflige, en fait, une sorte de double peine !

Une telle disposition paraît encore plus surprenante au regard de la logique actuelle, aux termes de laquelle toute personne réalisant des aménagements de sécurité prescrits par un PPRN sur des biens construits doit être exclue du champ d’application de la taxe d’aménagement.

La parole est à M. le rapporteur.

Nousne proposons pas d’augmenter la taxe d’aménagement !

Premièrement, je vous rappelle, mon cher collègue, que vous avez déjà voté une disposition prévoyant la possibilité de la porter jusqu’à 20 %.

Deuxièmement, il ne s’agit pas de dépenses d’entretien, mais de dépenses d’investissement.

Troisièmement, je vous indique – ce qui vous rassurera… à moins que cela ne vous inquiète ! – que les participations communales destinées à entretenir les digues pèsent in fine sur les budgets des communes, et donc sur la fiscalité locale.

C’est la solidarité !

Le fonds Barnier, dont nous reparlerons ultérieurement, n’est pas une ressource budgétaire : il est alimenté par une surprime acquittée par les assurés. Même si l’État gère ce fonds, il ne s’agit donc pas d’une ressource fiscale stricto sensu.

Par ailleurs, cher Roland Courteau, je ne peux vous approuver lorsque vous affirmez que ces terrains à risque seront dépréciés. Sur le littoral, la pression foncière et immobilière est énorme. Il me semble que la responsabilisation financière des riverains qui choisissent de faire construire sur un terrain nécessitant d’importantes dépenses de protection permet de faire progresser la culture du risque.

J’ai également entendu les excellents arguments de M. le secrétaire d’État, mais l’avis de la commission reste défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 20.

Je mets aux voix l’article 10.

L’amendement n° 3 rectifié, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l’article 10, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 128 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Ce financement est soumis aux conditions suivantes : » ;

2° Au début du second alinéa, il est inséré la référence : « I » ;

3° Il est ajouté un paragraphe ainsi rédigé :

« … - Par dérogation au I du présent article, et jusqu’au 31 décembre 2013, le taux maximal d’intervention est fixé à 40 % pour les travaux, ouvrages ou équipements de protection contre les risques littoraux pour les communes où un plan de prévention des risques naturels littoraux prévisibles est prescrit. Le montant supplémentaire correspondant à cette dérogation pourra être versé à la commune à la condition que le plan communal de sauvegarde mentionné à l’article 13 de la loi n° 2004-811 ait été arrêté par le maire, et au plus tard avant le 31 décembre 2013. »

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Cet amendement vise à augmenter de façon transitoire, comme le demandait le rapporteur, le taux du financement par le fonds Barnier des travaux sur les ouvrages de protection dans le cas où un PPR est prescrit.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Il est très favorable. M. le secrétaire d’État mérite d’avoir sa statue parmi celles qui dominent le « plateau », madame la présidente !

Je mets aux voix l’amendement n° 3 rectifié.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l’article 10.

Je constate par ailleurs que cet amendement a été adopté à l’unanimité des présents.

Chapitre IV

Des systèmes d’alerte, de la préparation de la population au risque et de l’organisation des secours

L’amendement n° 21, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe socialiste, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Après le troisième alinéa de l’article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le schéma consacré à la prévention des risques d’inondation intègre un volet spécifiquement consacré au risque de submersion marine et au risque tsunami. »

La parole est à M. Roland Courteau.

L’article 11 des propositions de loi initiales prévoyait une prise en compte spécifique du risque de submersion marine dans les schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques, les SDACR.

En effet, on a pu constater que les SDACR ne prenaient pas assez en compte le risque de submersion marine et que des casernes de sapeurs-pompiers, notamment, avaient été implantées dans des zones soumises à des risques naturels importants et n’étaient plus opérationnelles en cas de catastrophe. C’est tout de même un comble d’installer des unités de secours dans des zones susceptibles de devoir être secourues en priorité ! Il est vrai que les exigences d’accessibilité et d’intervention rapide imposent une certaine proximité... Il reste que cela s’est produit sur le littoral atlantique lors de la tempête Xynthia et que d’autres zones littorales pourraient également faire la même malheureuse expérience, notamment aux Antilles.

Cet amendement tend donc à prévoir dans les SDACR un volet spécifique au risque de tsunami.

Quel est l’avis de la commission ?

Défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix l’amendement n° 21.

Je suis saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 25, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe socialiste, est ainsi libellé :

I. - Après l'alinéa 2

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

... ° Le deuxième alinéa est complété par les mots : « ainsi que dans toutes les communes littorales » ;

II. - Alinéa 5

Remplacer cet alinéa par cinq alinéas ainsi rédigés :

« Il prévoit, tous les trois ans, un exercice de simulation d’une catastrophe naturelle :

« - dans les communes dotées d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvés ou prescrits ;

« - dans les communes comprises dans le champ d’application d’un plan particulier d’intervention ;

« - dans les communes exposées au risque tsunami et visées par le volet tsunami du schéma départemental d’analyse et de couverture du risque défini dans l’article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales.

« Sur la base de cette expérience, la commune, en collaboration avec les services compétents de l’État, adapte son contenu. » ;

La parole est à M. Yannick Botrel.

Le présent amendement tend à rendre obligatoire le plan communal de sauvegarde défini à l’article 13 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile dans toutes les communes littorales qui sont, par nature, exposées au risque de submersion marine, mais aussi au risque de tsunami.

Nous proposons, en outre, de prévoir un exercice de simulation d’une catastrophe naturelle dans toutes ces communes exposées au risque de tsunami, et qui sont couvertes par le volet tsunami du SDACR. Dans un souci de clarté, une liste énumérant les autres communes couvertes par un PPRN a été établie.

Nous nous félicitons, par ailleurs, de la décision de la commission de l’économie de rendre obligatoires les PCS dans les communes où un PPRN a été prescrit, et non plus seulement approuvé, afin d’accélérer la mise en place de la gestion des risques naturels.

L'amendement n° 2, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 5

Supprimer les mots :

, en collaboration avec le représentant de l'État dans le département,

II. - Alinéa 6

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

3° Le troisième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Un appui technique peut être apporté par le conseil général ou par toute autre collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales avec leur accord. » ;

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Ne sachant pas ce que la notion d’« appui technique de l’État » peut recouvrir sur le plan urbanistique, et craignant qu’elle ne soulève beaucoup de questions, j’estime qu’elle ne doit pas figurer dans cet article.

S’il s’agit d’élaborer un guide pratique de réalisation des PCS, je n’y suis pas évidemment pas opposé, mais je ne suis pas convaincu qu’il soit nécessaire d’introduire ce type de disposition dans la loi.

Quel est l’avis de la commission sur les amendements n° 25 et 2 ?

La commission est défavorable à l’amendement n° 25, qui a d’ailleurs été défendu d’une façon différente de celle que son libellé pouvait laissait présager, mais je pense que nous nous rejoignons sur l’esprit du dispositif.

Les communes littorales ne sont pas toutes soumises à un risque et, de ce fait, elles ne doivent pas toutes être couvertes par des plans communaux de sauvegarde. En revanche, comme vous l’avez dit à la fin de votre explication, monsieur Botrel, il est clair que les communes qui ont un PPR seront couvertes par un plan communal de sauvegarde.

La commission est également défavorable à l’amendement n° 2.

Nous souhaitons en effet qu’il y ait un appui technique de l’État parce qu’une de ses missions régaliennes reste d’assurer la sécurité des personnes. Beaucoup de petites communes sont concernées, mais je vous rassure, monsieur le secrétaire d'État : il s’agit non pas d’établir pour elles des plans communaux de sauvegarde, mais de leur apporter un appui en termes de méthodologie par l’intermédiaire des services de la DDTM, la direction départementale des territoires et de la mer, et des services de la protection civile des préfectures. Priver les plus petites communes de ce simple accompagnement reviendrait à mon sens pour l’État à renoncer à une de ses missions régaliennes.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 25 ?

Défavorable.

La parole est à M. Yannick Botrel, pour explication de vote.

Monsieur le secrétaire d'État, vous vous interrogiez sur ce que pouvait être l’appui fourni par les services de l’État aux collectivités et, singulièrement, aux plus petites d’entre elles. Eh bien, il s’agit précisément de tous ces services que leur apportaient notamment la DDTM et l’ancienne DDE, et que le Gouvernement est en train de supprimer !

La parole est à M. Roland Courteau, pour explication de vote.

Je souhaiterais savoir si M. le rapporteur et M. le secrétaire d'État seraient favorables à l’amendement n° 25 dans le cas où nous le rectifierions en en supprimant le I.

La parole est à M. le rapporteur.

Même si l’amendement était modifié dans ce sens, nous maintiendrions notre avis défavorable, car le dispositif permet déjà d’avoir un PCS lorsqu’il y a un PPR prescrit et non pas approuvé.

Je mets aux voix l'amendement n° 25.

Je mets aux voix l'amendement n° 2.

Je le retire !

L’amendement n° 2 est retiré.

Je mets aux voix l'article 12.

L'amendement n° 9, présenté par Mme Beaufils, M. Le Cam, Mme Didier, M. Danglot, Mmes Schurch, Terrade et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Après le mot :

risques

rédiger ainsi la fin de l’alinéa :

de catastrophes naturelles dont les modalités de mise en œuvre sont déterminées par décret. Elle a lieu le même jour que la journée internationale de la prévention des catastrophes naturelles.

La parole est à Mme Évelyne Didier.

Nous sommes plutôt favorables à l’idée de créer une journée nationale visant à renforcer la culture du risque dans notre pays. Néanmoins, nous pensons qu’il faut réfléchir un peu au sens qu’on veut lui donner et à sa cohérence.

La rédaction initiale des propositions de loi évoquait une journée nationale de la « prévention des risques naturels », mais notre rapporteur a préféré l’élargir à tous les risques. L’idée sous-jacente d’intégrer également – si j’ai bien compris – les risques technologiques est louable, mais j’ai peur que la notion de risques ne soit trop large pour qu’une journée nationale qui va donc consister à faire de la sensibilisation et de la pédagogie puisse être bien comprise et identifiée.

Il existe tout de même une large palette de risques à prévenir, professionnels, psychosociaux, technologiques et j’en passe, risques qui nécessitent des approches souvent différentes, y compris sur le plan philosophique : traiter de l’homme face aux aléas naturels n’est pas la même chose que traiter de l’homme face aux aléas de sa propre technique et de ses propres objets, même si, j’en conviens, le risque technique n’est pas toujours indépendant du risque naturel.

L’idée est donc de se recentrer sur les risques de catastrophes naturelles, qui impliquent certes une sensibilisation à la culture du risque, mais aussi une sensibilisation, de façon sans doute plus spécifique, aux systèmes de prévision, d’alerte et de secours.

Une journée, c’est court. Il convient donc, à mon sens, que l’objet de cette journée soit suffisamment ciblé pour ne pas risquer de manquer l’objectif visé.

Enfin, comme Dominique de Legge l’a fort pertinemment indiqué dans son avis, une journée internationale de la prévention des catastrophes naturelles, fixée au 13 octobre, existe déjà sous l’égide de l’ONU. Je pense que peu de parlementaires ont entendu parler de cette journée – de fait, j’en ignorais l’existence jusqu’à présent – qui n’a pas trouvé l’écho qu’elle mérite dans notre pays, mais cela aurait un sens de faire correspondre les dates des deux événements, et plus encore si l’on reprécise l’objet de la journée nationale, comme nous proposons de le faire.

Je vous invite donc, mes chers collègues, à adopter cet amendement de pédagogie et de cohérence.

Quel est l’avis de la commission ?

Il est défavorable. Lier les risques naturels aux risques technologiques a tout de même du sens, notamment en situation paroxystique, comme on a pu le voir au Japon.

Quand à la date qui sera fixée pour la journée nationale, je ne peux vous répondre, madame Didier : Alain Anziani et moi-même avons accepté en commission un amendement visant à renvoyer les modalités pratiques de celle-ci à un décret. C’est donc au Gouvernement qu’il appartiendra de fixer la date.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable.

La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou, pour explication de vote.

Je partage les préoccupations des auteurs de l’amendement : il est illusoire de penser qu’une action pédagogique consacrée à un éventail de risques aussi polymorphes et concentrée sur une seule journée puisse être exhaustive. Il vaudrait donc mieux, comme le propose Mme Didier, cibler le propos sur les risques naturels.

Je mets aux voix l'amendement n° 9.

Je mets aux voix l'article 13.

L'amendement n° 32, présenté par M. Retailleau, au nom de la commission de l'économie, est ainsi libellé :

I.- Alinéa 2

Remplacer les mots :

et prioritaire

par les mots :

et, dans la limite des technologies disponibles, permanent et prioritaire

II. Alinéa 3

Remplacer les mots :

permanent, dans la limite des technologies disponibles, gratuit et prioritaire

par les mots :

gratuit et, dans la limite des technologies disponibles, permanent et prioritaire

La parole est à M. le rapporteur.

Cet amendement de précision a pour objet la prise en compte du niveau technologique disponible pour acheminer les appels. Il y a en effet actuellement une distorsion entre le numéro d'urgence européen, le 112, et les autres numéros d'urgence nationaux, le 15, le 17 et le 18.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.