Séance en hémicycle du 11 décembre 2013 à 14h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

L’ordre du jour appelle la désignation des vingt et un membres de la commission d’enquête sur les modalités du montage juridique et financier et l’environnement du contrat retenu in fine pour la mise en œuvre de l’écotaxe poids lourds, créée sur l’initiative du groupe socialiste et apparentés en application de son droit de tirage, et des trente-trois membres de la mission d’information sur l’accès aux documents administratifs et aux données publiques, créée sur l’initiative du groupe écologiste en application de son droit de tirage.

En application de l’article 8, alinéas 3 à 11, et de l’article 11 de notre règlement, les listes des candidats présentés par les groupes ont été affichées.

Ces candidatures seront ratifiées si la présidence ne reçoit pas d’opposition dans le délai d’une heure.

M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le 11 décembre 2013, qu’en application de l’article 61-1 de la Constitution la Cour de cassation a adressé au Conseil constitutionnel une décision de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’article L. 640-5 du code de commerce (Conditions d’ouverture de la liquidation judiciaire)(2013-368 QPC).

Le texte de cette décision de renvoi est disponible à la direction de la séance.

Acte est donné de cette communication.

L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe UDI-UC, de la proposition de loi tendant à créer des sociétés d’économie mixte contrat, présentée par M. Jean-Léonce Dupont et plusieurs de ses collègues (proposition n° 81, texte de la commission n° 200, rapport n° 199).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Jean-Léonce Dupont, auteur de la proposition de loi.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que j’ai l’honneur de vous présenter vise à doter nos collectivités territoriales d’un nouvel outil d’intervention : la société d’économie mixte à opération unique.

Tel est le nom que la commission des lois, unanime, propose de donner à ce nouveau type d’entreprise publique locale, que nous étions un certain nombre à appeler la société d’économie mixte contrat, ou SEM contrat. Je souscris sans réserve à ce changement de nom : il permettra d’affirmer clairement qu’il s’agit d’un nouveau type d’entreprise publique locale.

J’insiste : il n’est nullement question de créer un nouveau type de contrat, qui viendrait bousculer le droit français de la commande publique. De fait, la procédure prévue pour la constitution des sociétés d’économie mixte à opération unique n’est pas sui generis : elle sera l’une de celles déjà connues et pratiquées pour l’attribution de contrats publics, qu’il s’agisse de délégations de service public ou de marchés publics.

Pour l’essentiel, le droit applicable aux SEM à opération unique sera celui en vigueur pour les SEM classiques, ce qui marque la pleine appartenance de cette nouvelle structure à la gamme des entreprises publiques locales, les EPL.

Ainsi, le corpus juridique des SEM contrat sera celui dont nous sommes coutumiers en matière de sociétés anonymes, d’entreprises publiques locales et de commande publique. Composante à part entière de la gamme des EPL, au côté des 1 158 SEM, des 38 sociétés publiques locales d’aménagement, ou SPLA, et des 119 sociétés publiques locales, créées par la loi Raoul que nous avons adoptée à l’unanimité en mai 2010, la SEM à opération unique ne se distinguera de la SEM classique que sur six points.

La principale différence réside dans le lancement par la collectivité territoriale d’un appel d’offres unique, en amont de la constitution de la SEM, pour désigner l’actionnaire ou le groupement d’actionnaires avec lequel elle s’associera. Le choix spécifique de l’actionnaire opérateur sera réalisé selon la procédure correspondant au type de contrat retenu : délégation de service public ou marché public.

Ensuite, la SEM à opération unique sera mono-contrat : en d’autres termes, sa durée de vie sera limitée à l’exécution du contrat qui constituera son objet social exclusif. Dans ce cadre, les règles traditionnelles de reprise des personnels s’appliqueront pleinement.

Le nombre des actionnaires pourra être de deux, mais rien n’empêchera que chacun soit un regroupement de plusieurs partenaires.

La part publique du capital ne pourra être ni inférieure à la minorité de blocage de 34 % ni supérieure au plafond de 85 %. Les élus se voient ainsi garantir, dans tous les cas, une présence significative au sein des instances dirigeantes, avec le bénéfice du régime de protection des mandataires de la collectivité territoriale.

La maîtrise politique est également garantie par la présidence de droit confiée à un élu et par la conclusion d’un pacte d’actionnaires précisant notamment la gouvernance, les décisions qui relèveront de l’unanimité ou d’une majorité qualifiée et la composition du capital, ainsi que son évolution.

Sixième et dernière particularité des SEM à opération unique, le contrat initial pourra inclure des contrats connexes.

Mes chers collègues, je suis profondément convaincu qu’il est aujourd’hui particulièrement opportun d’introduire en France la SEM à opération unique : la SEMOP, c’est maintenant !

Trois raisons m’inspirent cette conviction : l’environnement européen, le contexte national et les attentes fortes des différentes parties concernées.

Mesurons tout d’abord combien la France, dont le droit ne connaît pas la SEM à opération unique, est aujourd’hui une exception en Europe.

De fait, le droit de l’Union européenne reconnaît et encadre ce dispositif depuis plusieurs années. En particulier, la Commission européenne a publié une communication interprétative le 5 février 2008 et la Cour de justice de l’Union européenne – qui s’appelait encore Cour de justice des communautés européennes pour quelques semaines – a rendu, le 15 octobre 2009, un arrêt Acoset qui marque l’aboutissement d’une jurisprudence constante depuis plusieurs années. En outre, Michel Barnier, commissaire européen en charge du marché intérieur, m’a fait part, au cours du congrès des EPL qui s’est tenu le 29 octobre dernier à Paris, de son vif intérêt pour la proposition de loi que je venais de déposer.

La SEM à opération unique est une structure d’usage courant dans de nombreux pays d’Europe, où elle est appréciée ; je pense en particulier à l’Espagne, à l’Italie, à l’Allemagne et à la Finlande. Dans ces pays, on y recourt plutôt pour de grands projets, de longue durée, qui présentent un caractère structurant pour un territoire ; un contrat est conclu qui attribue à la SEM à la fois la réalisation et la gestion des équipements.

En France, le recours à la SEM à opération unique n’est pas possible à droit constant. La confirmation en a été donnée par le Conseil d’État dans un avis, particulièrement pertinent, paru en décembre 2009 : ce type d’opérateurs présente un caractère innovant dans notre droit, de sorte que sa création nécessite des évolutions législatives. Les tentatives d’expérimentation soutenues par la Fédération des EPL conduisent au même constat.

Nous devons également avoir conscience que le contexte national rend nécessaire la création de la SEM à opération unique, pour trois raisons.

En premier lieu, les élus aspirent à reprendre en main la gouvernance de certains services publics locaux qui représentent un enjeu social ou sociétal important ; c’est le cas, en particulier, dans les domaines de l’eau, des déchets et des transports, mais aussi pour la construction et la gestion d’équipements structurants, comme les grands stades et les hôpitaux.

Néanmoins, de nombreux élus ne souhaitent pas aller jusqu’à internaliser totalement ces missions, parce qu’ils n’en ont pas les moyens et qu’ils entendent continuer de bénéficier de l’expertise des entreprises françaises de services aux collectivités, dont la capacité d’innovation est reconnue en France et bien au-delà.

À ces élus, mes chers collègues, donnons les outils adéquats ! Avec la SEM à opération unique, ils verront satisfait leur souhait d’exercer un contrôle permanent sur la mise en œuvre de certaines missions dans le cadre d’un partenariat pérenne, équilibré, transparent et sécurisé, en particulier en matière de risques financiers et d’investissements.

En deuxième lieu, nous devons tenir compte de la raréfaction de la ressource publique et privée. Soyons clairs : elle sera durable. Aussi devons-nous rechercher des solutions pour utiliser de manière optimale les capacités de financement des uns et des autres.

En troisième lieu, dans un certain nombre de cas, les différents partenariats public-privé ont montré quelques limites.

C’est un euphémisme !

Comme vous pouvez le constater, mes chers collègues, le texte de la proposition de loi est court. Il convient en effet, pour assurer à la SEM à opération unique un lancement réussi, de laisser la liberté conventionnelle jouer pleinement son rôle, comme dans tous les autres pays d’Europe.

Félicitons-nous que la SEM à opération unique, bien qu’elle soit pour le moment virtuelle dans la palette des outils de gestion locale, soit déjà clairement attendue et identifiée.

L’attente est forte, tout d’abord, parmi les élus. De fait, pas une semaine ne passe sans que je rencontre des collègues, de toutes sensibilités et élus dans tous types de collectivités, qui m’informent de situations très concrètes pour lesquelles ils aspirent à pouvoir recourir rapidement à ce type d’EPL, qu’il s’agisse d’une usine de traitement des déchets, d’un plan d’équipement haut débit ou d’une opération de rénovation urbaine.

Par ailleurs, les parlementaires se sont mobilisés en nombre en faveur de l’initiative législative que j’ai suscitée. C’est ainsi que six propositions de loi ont déjà été déposées sur l’initiative des sénateurs et des députés des principaux groupes. Le cap des cent signataires a été dépassé dans les deux chambres. Parmi eux figurent Jacques Pélissard, président de l’Association des maires de France, Alain Rousset, président de l’Association des régions de France, et Roland Ries, président du Groupement des autorités responsables de transport ; il s’agit, pour le moins, de personnalités importantes et influentes. L’Association des départements de France et l’Assemblée des communautés de France ont également pris position en faveur de mon initiative.

L’attente est également forte parmi les potentiels actionnaires opérateurs des SEM à opération unique dans les domaines de l’eau, des déchets, des transports et de l’énergie.

Mes chers collègues, cette proposition de loi a été adoptée à l’unanimité par la commission des lois. Je tiens à souligner l’excellent travail du rapporteur, auquel j’exprime ma vive reconnaissance pour la qualité de son écoute.

Je ne puis que me féliciter de la proposition de M. le rapporteur de rassembler en un seul article, après avoir procédé à certains allégements, la quasi-totalité de la proposition de loi. Cette réorganisation du texte contribuera à démontrer que le dispositif des SEM à opération unique est simple, clair et aisé à mettre en œuvre, puisqu’il s’inscrit, pour l’essentiel, dans le droit existant.

Le rapport de M. Jacques Mézard résulte d’un échange constructif avec le Gouvernement. Il n’est pas nécessaire que je vous dise, madame la ministre, à quel point je me réjouis de l’intérêt que vous avez porté à cette initiative depuis votre entrée en fonctions.

Mes chers collègues, la proposition de loi que je vous présente répond à cinq exigences : la conformité avec le droit de l’Union européenne, la maîtrise politique par les collectivités territoriales, la sécurité juridique, la simplicité et la souplesse, la rationalisation des coûts.

Il n’est que temps de créer un type d’EPL ouvrant la voie à une réelle économie mixte avec les opérateurs, à l’instar de celle qui existe avec les partenaires financiers grâce aux SEM classiques. Je parle d’une économie fondée non pas sur la simple logique contractuelle, mais sur une vision de plus long terme et sur des intérêts partagés se traduisant par la constitution d’une société commune.

Dans un contexte marqué certes par des inquiétudes légitimes, mais aussi par de formidables opportunités de repenser l’action locale, nous devons innover tous ensemble pour bâtir des partenariats territoriaux structurants, clairement définis dans leur durée, leur objet, leur financement et leur gouvernance.

Mes chers collègues, cette proposition de loi marque l’aboutissement d’un long processus de discussion et de dialogue ; en l’adoptant, vous rendrez possible la création de SEM à opération unique !

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous sommes appelés à examiner l’excellente proposition de loi de nos collègues Jean-Léonce Dupont et Hervé Marseille tendant à créer des sociétés d’économie mixte contrat. Notre commission des lois, qui m’a fait l’honneur de me désigner rapporteur de ce texte, a souhaité joindre à celui-ci deux autres propositions de loi identiques : celle de M. Antoine Lefèvre et celle de M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques.

Je voudrais tout d’abord remercier l’administrateur qui a travaillé sur ce sujet. Il a su mettre en musique, avec compétence et sagacité, les quelques notes émises par le rapporteur.

Je souhaite également, en cet instant, me souvenir du débat que nous avions eu sur les sociétés publiques locales, les SPL, à l’occasion de l’examen d’une proposition de loi présentée par notre collègue Daniel Raoul. Alain Marleix était à cette époque au banc du Gouvernement. Nous avions alors pu faire en sorte que ce texte soit voté à l’unanimité par le Sénat, avant de poursuivre son chemin à l’Assemblée nationale. Je constate aujourd’hui avec plaisir que l’initiative qu’avait prise Daniel Raoul, en partenariat avec Jean-Léonce Dupont et d’autres collègues, a démontré sa pertinence et son utilité, puisqu’il existe aujourd’hui des centaines de sociétés publiques locales, qui fonctionnent bien. L’expérience en a apporté la preuve, les préventions que suscitait ce type de société n’étaient pas fondées. Il s’agit en effet d’un bon outil pour nos collectivités territoriales.

Aujourd’hui, je ne doute pas que les sociétés d’économie mixte contrat, dont nous avons eu l’audace, cher Jean-Léonce Dupont, de changer la dénomination en « sociétés d’économie mixte à opération unique », pourront également devenir un excellent instrument au service de toutes nos collectivités. Moderne et dynamique, il permettra de combler un vide s’agissant des outils dont disposent nos collectivités.

Sans revenir sur ce que vient de dire l’auteur de la proposition de loi avec beaucoup de pertinence, je souhaiterais rappeler quelques éléments contextuels qui mettent en exergue l’importance de ce nouvel outil.

Tout d’abord, le contexte général de diminution de la ressource budgétaire, auquel nous sommes confrontés depuis la crise financière de 2008, incite les élus locaux à rechercher une optimisation du fonctionnement de leurs services publics. À cet égard, les parlementaires ayant la responsabilité d’un exécutif local sont encore plus à même de faire valoir l’intérêt de ce type d’outil.

C’est vrai !

Je me réjouis de l’assentiment de nos collègues ici présents.

Ces élus, en se réappropriant la gouvernance de leurs services, cherchent, dans le même temps, à bénéficier du savoir-faire du secteur privé. En effet, il faut voir dans cette proposition de loi non pas un outil qui permettrait simplement au secteur privé d’investir la sphère publique, mais un instrument de partenariat grâce auquel, bien au contraire, un certain nombre de collectivités pourront se réapproprier la gouvernance, ce qui n’est pas neutre.

On constate ensuite la volonté des entreprises à rechercher de nouveaux modes de coopération avec les collectivités locales et leurs groupements. En effet, plusieurs formes de coopération traditionnelles ont montré leurs limites : ainsi en est-il des contrats de partenariat, plus particulièrement des partenariats public-privé, sur lesquels travaillent nos collègues Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli au nom de la commission des lois. Plusieurs exemples témoignent du coût, pour le contribuable, de ces coopérations, qui permettent toutefois de réaliser un certain nombre d’opérations.

D’autres modes de coopération, tels que les délégations de service public ou l’affermage, ne répondent plus entièrement aux nouvelles attentes des différents acteurs.

Enfin, troisième point de contexte, on a assisté au développement d’une nouvelle forme d’entité mixte dans plusieurs pays européens, qu’il s’agisse de l’Espagne, de l’Italie, de l’Allemagne ou de la Suède. Cette association entre le secteur public et le secteur privé se caractérise par plusieurs points.

Elle est composée d’une personne publique et d’au moins une personne privée. Je vous rappelle que c’est notre commission des lois qui avait exigé l’implication d’au moins deux personnes publiques au sein des SPL.

Exact !

Elle est chargée d’exécuter, par contrat, une opération unique. Certaines des propositions de la commission des lois visent d’ailleurs à confirmer cet objectif, qui est aussi une limitation.

Il est ainsi organisé une seule procédure de mise en concurrence, non pas au moment de l’attribution du contrat à ladite entité, mais lors du choix de la personne privée qui participera à la future entité.

Dans ce cadre, la personne privée doit faire la preuve non seulement de sa capacité à apporter un capital suffisant au sein de l’entité mixte, mais également de son expertise technique et opérationnelle, ainsi que de sa capacité financière, permettant de répondre aux attentes et aux besoins de la collectivité publique pour la réalisation de l’opération.

Cette innovation juridique, qui concerne le moment de la mise en concurrence, doit toutefois respecter les exigences communautaires – ce point a suscité bien des débats et bien des incertitudes –, en matière d’égalité de traitement, de transparence et de publicité des procédures, comme l’ont rappelé la Commission européenne et la Cour de justice de l’Union européenne, la CJUE, qui ont confirmé de manière très claire la validité de ce dispositif, tout en l’assortissant de certains garde-fous.

Pour délimiter le cadre juridique, je rappellerai succinctement les conclusions des différentes instances européennes.

Dans une communication interprétative du 5 février 2008, la Commission européenne a estimé que la mise en œuvre d’une double procédure de mise en concurrence apparaissait difficilement compatible avec l’économie procédurale sur laquelle reposent ces nouvelles entités. Celles-ci ont en effet vocation à être mises en concurrence une seule fois, soit au moment du choix de l’entreprise privée, au sein de l’entité mixte dont elle sera à la fois l’opérateur actif et l’actionnaire significatif, soit au moment de l’attribution du contrat à cette entité, ce qui correspond aux sociétés d’économie mixte locales traditionnelles.

Quel que soit le moment retenu, le choix du partenaire privé doit respecter les principes de transparence, de concurrence et de non-discrimination, tandis que le contrat à l’origine de l’entité peut être attribué à la nouvelle entité sans que soit organisée une nouvelle mise en concurrence.

Les conclusions de la Commission européenne ont été confirmées par la Cour de justice de l’Union européenne, dans sa décision Acoset du 15 octobre 2009. La Cour a jugé que la sélection du concessionnaire résulte indirectement de celle de l’associé qui a eu lieu au terme d’une procédure respectant les principes du droit communautaire, de telle sorte – c’est un élément essentiel – qu’une seconde procédure de mise en concurrence en vue de la sélection du concessionnaire ne se justifierait pas.

La seule limite posée à cette souplesse par la Cour est la suivante : la société à capital mixte doit avoir pour seul objet, pendant toute la durée du contrat, la réalisation de l’opération qu’elle s’est vue attribuer. Toute modification substantielle du contrat entraînerait une obligation de mise en concurrence. Cette solution parfaitement logique et légitime est tout à fait conforme aux principes généraux du droit communautaire.

Ainsi, la Commission européenne et la CJUE ont démontré qu’une concurrence efficace et pragmatique et une étroite coopération organique entre une personne publique et le secteur privé n’étaient pas exclusives et s’adaptaient parfaitement aux principes du droit communautaire.

Sur cette question, l’avis du 1er décembre 2009 du Conseil d’État, dont nous connaissons la pertinence des analyses et le souci de précision, apparaît plus circonspect. Il estime en effet que la solution retenue par la Commission européenne, à savoir la simultanéité, n’apparaît pas possible. Il considère l’identité entre candidat et attributaire du contrat comme étant une condition indispensable de l’impartialité de la sélection.

Pourtant, force est de constater que les arguments avancés par le Conseil d’État peuvent susciter des interrogations au regard du droit communautaire, notamment tel qu’il est interprété par la Cour de justice. En effet, les institutions communautaires sont avant tout soucieuses d’une mise en œuvre effective de la transparence de la sélection et de l’égalité d’accès à la commande publique. Ces objectifs peuvent incontestablement être atteints tant par une constitution concomitante de la sélection – c’est la position de la Commission européenne – que par la mise en concurrence de l’actionnaire, conformément à la position de la CJUE. Le choix du moment au cours duquel est organisée la mise en concurrence est neutre pour l’application effective des principes communautaires de respect de la concurrence.

Au vu de ces éléments, il apparaît clairement que cette proposition de loi est tout à fait en harmonie avec les dispositions du droit communautaire. L’avis éclairé du Conseil d’État n’empêchera nullement ce texte, cher Jean-Léonce Dupont, de prospérer.

Notre commission s’est donc unanimement félicitée du dépôt de ces trois propositions de loi, en ce qu’elles traduisent fidèlement la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et les conclusions de la Commission européenne.

Toutefois, ce nouvel outil peut soulever, chez de nombreux acteurs, des inquiétudes qui doivent légitiment être prises en compte. C’est pourquoi, sur mon initiative, la commission des lois, très favorable à la présente proposition de loi, a procédé à une réécriture du texte, dans un double souci de clarification rédactionnelle et de sécurité juridique. Je remercie M. Jean-Léonce Dupont d’avoir acquiescé à cette nouvelle rédaction.

Plus précisément, notre commission a d’abord changé la dénomination de cette nouvelle catégorie de SEM, désormais qualifiée de « SEM à opération unique », afin de mettre en exergue sa caractéristique fondamentale. En effet, l’appellation « SEM contrat » pouvait laisser planer un certain nombre de questions ou d’incertitudes. Désormais, il est affirmé de manière très précise, dans la dénomination même de ce nouvel outil, que celui-ci a pour objet de réaliser une opération unique.

Ensuite, la commission a clarifié les différentes étapes de la constitution de la SEM à opération unique et de la conclusion du contrat pour lequel elle a été créée.

La première étape consisterait en l’adoption d’une délibération de la personne publique – ce qui est logique puisque c’est elle qui veut lancer cette opération unique –, dans laquelle celle-ci déterminerait ses besoins et définirait les caractéristiques essentielles de la future société – part de capital minimale et maximale, règles de gouvernance de la société, principales caractéristiques des équipements et des constructions projetés et conditions de leur mise en œuvre par la future société, possibilité, pour la future SEM, de recourir à des contrats de sous-traitance pour la réalisation de l’opération.

Une mise en concurrence pour la sélection de l’actionnaire opérateur, reposant sur un appel public à manifestation d’intérêt, constituerait la deuxième étape du processus, dans le respect des principes de liberté d’accès, d’égalité de traitement et de transparence des procédures.

La personne publique sélectionnerait l’offre la plus avantageuse économiquement, après vérification des capacités techniques, opérationnelles et financières de chacun des candidats.

À la suite du choix de l’actionnaire opérateur serait créée la SEM à opération unique, qui conclurait avec la personne publique le contrat à l’origine de la démarche.

Ainsi, la nouvelle rédaction que nous vous proposons vise à mettre en exergue et à clarifier deux points majeurs : l’organisation d’une unique procédure de mise en concurrence pour le choix de l’actionnaire opérateur et la conclusion du contrat entre la SEM et la personne publique, d’une part, et la distinction entre la SEM et la personne privée actionnaire, d’autre part.

Les amendements que je présenterai dans quelques minutes vont dans le même sens.

Voilà les résultats du travail de la commission. Monsieur Dupont, nous avons essayé de traduire dans le rapport quels étaient vos objectifs, ainsi que ceux de nos collègues Daniel Raoul et Antoine Lefèvre. Je crois pouvoir dire que nous avons fait un travail constructif qui, je l’espère, connaîtra une issue identique à celui que nous avons produit sur les sociétés publiques locales. Notre objectif reste bien d’offrir à nos collectivités des instruments modernes et efficaces pour leur permettre d’assurer à nos concitoyens un service toujours meilleur.

Excellent !

La parole est à Mme la ministre déléguée.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, à l’exact moment où Mme Lebranchu et moi-même saluons à l’Assemblée nationale la qualité des travaux et de la réflexion de la Haute Assemblée, …

Très bien !

… qui s’est attachée à clarifier et à simplifier l’organisation administrative de notre territoire, je ne peux que me féliciter, à nouveau, du pragmatisme éclairé de votre démarche.

Fort de sa connaissance approfondie du fonctionnement de nos collectivités territoriales, de sa pratique au quotidien des difficultés auxquelles sont confrontés nos élus locaux, tirant profit de son expérience du droit comparé, le Sénat s’est saisi de la possibilité de créer, au bénéfice des collectivités territoriales, un nouvel instrument au service de l’action publique.

Tel est l’objet de la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui, fruit d’une forte mobilisation des élus et des acteurs économiques.

J’avais eu l’occasion, le 30 octobre dernier, lors du congrès de la Fédération des entreprises publiques locales, que préside votre collègue Jean-Léonce Dupont, d’écouter avec une particulière attention les interventions du président lui-même et de deux autres orateurs sur la création de cette nouvelle catégorie de sociétés d’économie mixte. Le premier d’entre eux, juriste confirmé, s’interrogeait sur la légalité de ce nouvel outil de la commande publique, tandis que le second, « pratiquant de la SEM contrat en Europe », était quant à lui convaincu de son bien-fondé.

J’avais bien noté, lors de cette rencontre, que le Sénat serait très vite saisi d’une proposition de loi, en vérité de trois propositions de loi rédigées en termes identiques, ayant pour auteurs respectifs Jean-Léonce Dupont et Hervé Marseille, Antoine Lefèvre, Daniel Raoul. Il faut y ajouter les propositions de loi déposées à l’Assemblée nationale par des députés membres de différentes instances, notamment l’Association des maires de France, l’Association des régions de France ou l’Assemblée des communautés de France.

Voilà qui est donc fait. Cela a permis à l’excellent rapporteur de la commission des lois, Jacques Mézard, d’apporter un certain nombre d’aménagements, de corrections, de compléments, tous collectivement et fort opportunément réfléchis, pour livrer ici un texte très abouti.

Monsieur le président de la commission des lois, je ne peux m’empêcher de penser qu’en proposant à Jacques Mézard d’être le rapporteur de cette proposition de loi, vous avez choisi un expert en la matière, puisqu’il a été, il n’y a pas si longtemps, le rapporteur de la proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales.

Vous avez tout à fait raison, madame la ministre. Vous êtes très perspicace !

J’en profite pour rendre hommage à son auteur, Daniel Raoul.

En tout état de cause, je relève en premier lieu que ce texte répond clairement à un souhait partagé non seulement par les élus locaux, mais par tous les praticiens de la commande publique. Il crée un nouvel outil à mi-chemin entre l’exploitation et la réalisation en régie et l’externalisation par voie de délégation de service public.

Il entend satisfaire, comme cela a été précisé par plusieurs orateurs, plusieurs priorités : un contrôle étroit de l’exploitation ou de la réalisation ; une meilleure information de la personne publique, plus sûre que dans le cadre de la délégation de service public ; une implication accrue dans la gouvernance de la part tant du donneur d’ordre que de l’opérateur ; le recours à l’expertise d’un partenaire économique ; le partage des risques avec l’opérateur privé à hauteur de sa participation au capital de la société commune.

Ce sont là autant de raisons de pur bon sens qui ont milité pour l’approfondissement d’un dispositif qui, sous la forme d’un partenariat public-privé institutionnalisé, aurait fait l’objet d’un avis contrasté.

En effet, si les partenariats public-privé institutionnalisés sont reconnus par le droit européen – je ne reviendrai pas sur les longs développements de Jacques Mézard sur la communication interprétative du 5 février 2008 de la Commission européenne et sur l’arrêt Acoset du 15 octobre 2009 de la Cour de justice de l’Union européenne –, aux yeux du Conseil d’État, ils sont malvenus pour être introduits dans le droit français, selon l’avis rendu le 1er décembre 2009.

Du fait de l’application de la règle de l’identité entre le candidat et le titulaire du contrat à l’issue de la mise en concurrence, le droit interne de la commande publique ne permet pas la constitution d’une société à capital mixte à laquelle l’opérateur privé serait tenu de participer. Le juge administratif semble écarter, dans le cours de la procédure de passation, toute « substitution » d’une personne morale distincte incluant une participation du pouvoir adjudicateur à un candidat participant à la sélection lorsqu’il est susceptible d’être retenu.

La relation entre candidature et attribution serait garante des principes de valeur constitutionnelle de liberté d’accès à la commande publique, de traitement égal des candidats et de transparence des procédures.

Dès lors, le texte proposé veut éviter le piège tendu par le mécanisme des partenariats public-privé institutionnels et, dans le prolongement des sociétés publiques d’aménagement, créées dès 2006, puis des sociétés publiques locales, créées en 2010 et dont le succès a été rappelé, institue la formule de la société d’économie mixte à opération unique.

Il s’agit là d’une nouvelle forme de société d’économie mixte, qui se caractérise par les conditions de son actionnariat et de sa gouvernance, son objet social unique, la mise en concurrence par la procédure spécifique d’appel public à manifestation d’intérêt, ainsi que le bénéfice du régime juridique applicable aux SEM locales s’agissant de l’interdiction de participation dans les sociétés commerciales et de la protection des élus mandataires.

Votre commission, au-delà du changement de nom initial, qui clarifie en tout état de cause cette nouvelle forme de SEM, a apporté trois améliorations essentielles.

D’abord, elle a supprimé toute possibilité de transformation de la société d’économie mixte à l’issue de l’exécution du contrat, dans le strict respect du principe d’unicité de l’objet social.

Ensuite, elle a clarifié les étapes de la procédure de création de cette société d’économie mixte à opération unique et de la conclusion du contrat, avec la mise en place d’une délibération préalable de l’organe délibérant de la personne publique chargée d’encadrer la procédure et la sécurisation de la procédure unique de sélection de l’actionnaire opérateur.

Enfin, elle a supprimé la possibilité de conclure des contrats de partenariat, mettant ainsi fin à la contradiction avec les dispositions de l’article L. 1414-1 du code général des collectivités territoriales.

Je veux saluer tout spécialement la qualité de vos travaux, qui font de cette proposition de loi un texte dont j’ai dit qu’il était abouti – presque abouti, oserais-je dire.

Ah !

En effet, j’émettrai quelques remarques.

S’agissant d’abord du quantum du capital détenu par l’actionnaire public, la possibilité de créer une SEM à opération unique dont le capital est détenu majoritairement par l’actionnaire opérateur, personne privée, est certes la principale innovation de ce texte. Mais ne crée-t-on pas là une nouvelle exception au principe posé par l’article L. 1522-1 du code général des collectivités territoriales ? Cet article dispose en effet que les collectivités ou leurs groupements doivent détenir, séparément ou à plusieurs, plus de la moitié du capital de la société et des voix des organes délibérants.

Bien sûr, il existe déjà plusieurs exemples de SEM locales dérogeant à ce principe, dans lesquelles les collectivités ou leurs groupements n’en jouent pas moins un rôle déterminant. Citons les SEM relevant des décrets de la loi Poincaré de 1926, les SEM remontées mécaniques de 1983, la SEM relevant du droit spécifique d’Alsace-Moselle de 1895, les SEM sportives de 1984, les SEM immobilières d’outre-mer de 1946, la société du marché d’intérêt national de Rungis créée en 1984 par décret spécifique en Conseil d’État.

Néanmoins, contrairement à ces SEM locales, les SEM à opération unique auront un champ d’application très large compte tenu de leur objet, par exemple des opérations d’aménagement ou la gestion d’un service public.

Je veux bien admettre qu’il s’agit là d’une exception encadrée, d’une part, par la présidence de droit du représentant de la collectivité, d’autre part, par la minorité de blocage applicable au sein des sociétés anonymes : les décisions prises par les assemblées générales extraordinaires le sont à la majorité des deux tiers. Avec une part minimale fixée à 34 %, la personne publique conserverait cette possibilité de blocage au sein des organes de la SEM à opération unique.

Rien n’interdirait d’ailleurs d’imaginer une augmentation de la part minimale détenue par un actionnaire privé. Actuellement fixée à 15 %, elle pourrait également constituer un moyen d’efficace pour rééquilibrer les rapports entre actionnaires en procédant à un meilleur partage des risques, sans pour autant accroître le quantum minimal de détention publique.

Je retiendrai, en deuxième lieu, les contrats de sous-traitance dont l’encadrement a été opportunément affiné afin de nous tenir à l’écart de deux écueils, à savoir la conclusion de ce type de contrat sans que leur objet soit précisé, d’une part, ou sans faire une quelconque mention de la procédure de mise en concurrence, d’autre part.

Conscients des difficultés juridiques qu’un tel dispositif aurait pu engendrer, le rapporteur et la commission des lois ont proposé d’y remédier en limitant la conclusion de contrats de sous-traitance aux seuls contrats concourant à la réalisation de l’objet du contrat confié à la SEM à opération unique. Afin d’écarter toute ambiguïté, il est également proposé que la procédure d’appel public à manifestation d’intérêt tienne lieu de mise en concurrence pour les contrats de sous-traitance.

J’éprouve, en revanche, une légère inquiétude s’agissant de la notion d’opérateur économique, notion conforme au droit communautaire, contrairement à celle de personne privée.

La référence à une personne privée exclut une personne publique qui se présenterait comme opérateur économique au sens des directives communautaires. Cette exclusion est contraire aux principes constitutionnels de liberté d’accès à la commande publique et d’égalité de traitement des candidats.

Enfin, je ne veux pas gâter votre plaisir, à vous qui, en réécrivant complètement le dispositif de cette proposition de loi, avez très largement contribué à assurer la clarté et la lisibilité de ce texte, garantes de sécurité juridique lors de sa future application.

Néanmoins, concernant la procédure de mise en concurrence, quelques doutes peuvent encore subsister. Il aurait peut-être été envisageable de renvoyer aux règles de procédure applicables au contrat envisagé et de n’indiquer, dans l’article concerné, que les éléments spécifiques à la procédure de création de la SEM à opération unique et d’attribution du contrat à cette société.

Vous n’aurez pas manqué, mesdames, messieurs les sénateurs, de relever l’extrême prudence qui est la mienne, non pas pour avancer quelque critique, mais simplement quelques questionnements purement amicaux. Je sais trop votre souci de perfection qui a trouvé ici toute sa place, pour venir bousculer un texte dont le Gouvernement se satisfait.

Il s’en satisfait, fort de l’expérience réussie des sociétés publiques locales nées dans cet hémicycle, fort aussi de la conviction et de la détermination des auteurs de cette proposition de loi, fort enfin de sa propre conviction que les collectivités locales ont besoin plus que jamais qu’on leur fasse confiance et qu’on facilite et simplifie toutes nos procédures administratives.

C’est pourquoi, mesdames, messieurs les sénateurs, j’espère pouvoir rester jusqu’à la fin des travaux sur ce texte, afin d’assister avec satisfaction au vote final qui ne manquera pas d’être émis dans les meilleures conditions possible. Cependant, d’ores et déjà, je vous prie de m’excuser si je devais vous abandonner pour participer aux débats à l’Assemblée nationale sur un texte dont j’ai dit que vous l’aviez examiné avec beaucoup de sagesse, le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui la proposition de loi déposée par de nombreux groupes parlementaires à la demande, en quelque sorte, de la Fédération des entreprises publiques locales et largement réécrite par la commission des lois – cela a été rappelé.

Si nous pouvons souscrire aux motifs ayant conduit à cette réflexion qui vise à élargir la palette des outils à disposition des collectivités pour développer leurs projets, nous considérons que la présente proposition de loi soulève cependant un certain nombre de questions.

Certes, la création des SEM contrat, qui deviendront, si cette proposition de loi est adoptée, des SEM à opération unique, est laissée in fine à l’appréciation des collectivités locales, qui pourront, ou non, faire le choix d’y recourir. Cependant, dans sa conception même, cette structure nouvelle suscite nos interrogations.

Autant nous avons soutenu pleinement la création des sociétés publiques locales et en particulier celle des sociétés publiques locales d’aménagement, lesquelles permettent de sauvegarder les outils des collectivités mises à mal par le droit communautaire, en étendant le concept de in house, autant il nous semble que les présupposés de cette nouvelle SEM à opération unique sont fondamentalement différents.

Nous savons bien que cette proposition de loi est née dans un contexte spécifique. Elle s’insère dans le cadre national d’une diminution des marges de manœuvre des collectivités du fait de l’assèchement de leurs ressources par la baisse des dotations de l’État.

Elle s’inscrit également dans un contexte où nombre de nos communes veulent sortir de délégations de service public ou de contrats de partenariat qui ne donnent pas satisfaction, sans avoir, au fond, ni les compétences ni les ressources pour exercer ces responsabilités en régie.

Cette proposition de loi tente donc, finalement, avec la création de ce nouveau type de société hybride, de pallier ces difficultés en conciliant les impératifs d’un contrôle accru de la puissance publique qui serait partie prenante de la société délégataire avec la nécessité de l’apport financier du secteur privé, ainsi que, dans certains cas, de son savoir-faire.

Il faut alors savoir que, conscientes du risque d’être évincées par un recours accru aux régies, les entreprises privées accueillent cette proposition avec enthousiasme. Ainsi, Philippe Maillard, directeur général de la Lyonnaise des eaux, estime que « cet outil vient compléter la gamme des possibilités pour les collectivités de chercher un partenaire en amont. Nous y sommes très favorables, parce que nous le pratiquons depuis longtemps en Espagne ou en Italie ». Il s’agit ainsi clairement d’une alternative ouverte à la régie.

Ce nouvel outil présente également l’intérêt, dans le contexte que je viens d’évoquer, d’éviter de considérer la participation de la collectivité comme un endettement. Cette démarche peut sembler utile et efficace en ces temps de disette budgétaire, car la participation de la collectivité n’est plus considérée comme un investissement mais comme une dépense de fonctionnement. Nous comprenons donc bien pourquoi un tel dispositif peut sembler séduisant aux élus locaux dans leur grande diversité, comme vous l’avez rappelé.

Cependant, sur le fond, nous trouvons cette proposition ambiguë, voire ambivalente. Les SEM à opération unique seront, selon toute vraisemblance, utilisées principalement dans le cadre de futures délégations de service public, notamment celles qui concernent les services publics de réseau, comme cela se fait déjà dans les autres pays européens.

Dans ce cadre, alors que les SEM traditionnelles associent souvent des acteurs privés locaux, les futurs partenaires au sein des SEM à opération unique seront probablement des mastodontes de l’environnement et des transports, tels que Veolia ou Transdev, etc. – on comprend donc qu’ils se réjouissent.

De plus, en matière de gouvernance, à l’inverse de ce qui prévaut pour la grande majorité des SEM actuelles, la puissance publique pourrait, si elle le décide, ne plus être majoritaire face à ces partenaires privés.

Certes, des exceptions existent aujourd’hui – madame la ministre, vous les avez évoquées en détail –, mais elles restent extrêmement minoritaires et touchent des secteurs d’activité spécifiques, tels que les SEM du secteur de la remontée mécanique, celles qui relèvent du droit local en Alsace et en Moselle, les SEM sportives, les sociétés immobilières d’outre-mer ou les SEM créées par décret, etc.

Nous pouvons donc légitimement nous interroger sur la capacité d’une collectivité qui aurait fait le choix d’être minoritaire à peser réellement sur les choix et décisions au sein de la SEM à opération unique, a fortiori si le partenaire est un mastodonte de l’environnement. Or, si on nous dit effectivement qu’elle conservera une minorité de blocage, rien n’indique aujourd’hui, dans la lettre de cette proposition de loi, que 34 % des voix constitueront bel et bien une minorité de blocage, surtout dans ce rapport de force, ce bras de fer, avec les acteurs du secteur privé qui commencent à se manifester, lesquels ne seront plus de même nature et n’auront plus le même poids que les acteurs privés actuels. Certes, tout dépendra du choix de la collectivité qui déterminera, dans le contrat, son niveau de participation au capital, mais nous pouvons nous interroger sur la pertinence d’une telle disposition.

Traditionnellement, en effet, les SEM et notamment les SEM d’aménagement ont été les bras séculiers de nos collectivités, l’outil qui leur a permis de mener des politiques d’aménagement ambitieuses pour répondre aux besoins des femmes et des hommes. Qu’en sera-t-il demain avec ces nouvelles SEM, lorsque les collectivités auront fait le choix de ne pas être majoritaires dans leur capital ? Comment un rapport de force favorable à la collectivité pourra-t-il être créé face à Suez ou à Veolia, une fois le pacte d’associés défini et le contrat attribué ?

Certes, la création de ces SEM à opération unique permettra, selon ses partisans, de répondre à la volonté des collectivités de mener des politiques volontaristes dans un cadre économique particulièrement contraint – l’auteur de cette proposition de loi et le rapporteur l’ont rappelé.

Il existe cependant une contrepartie. En effet, en participant au capital de cette SEM, la collectivité sera amenée à assumer, avec le partenaire privé, un financement – fût-il minimal – et un risque qui sera reflété au sein du pacte d’associés.

Si cette prise de risque et ce financement public peuvent se comprendre dans certains cas, notamment celui de la construction de logements, cela est difficilement envisageable pour des secteurs qui n’appellent pas actuellement de financement public de la part de la collectivité. Ainsi, je rappelle qu’aujourd’hui, dans le cadre d’une délégation de service public, la rémunération du délégataire est liée principalement au résultat d’exploitation.

Finalement, cette proposition de loi n’a pas d’effet sur les différents types de marchés publics, mais bien sur les prestataires, en mettant en concurrence à la fois les projets et les partenaires.

En conclusion, si on revient aux principes des marchés publics, il semble surprenant de considérer que la mise en concurrence puisse concerner autre chose que la prestation elle-même ou un service, à savoir le choix du partenaire. D’un point de vue conceptuel, cette innovation ne manque pas de susciter nos interrogations.

Au regard de l’ensemble de ces éléments, les sénateurs du groupe CRC, dans leur majorité, s’abstiendront sur cette proposition de loi qui soulève, en somme, plus de questions qu’elle n’apporte de réponses.

La véritable réponse réside selon nous dans le relèvement des dotations aux collectivités locales et l’arrêt des politiques de rétraction de l’action publique, ainsi que, parallèlement, dans la définition, pour les grands services publics de réseau, d’un pôle public national permettant réellement une maîtrise publique et la solidarité territoriale en ce qui concerne les enjeux de ces secteurs.

C’est Noël !

Mme Cécile Cukierman. C’est bien Noël, mais c’est aussi le changement, monsieur Raoul !

La parole est à M. René Vandierendonck.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, madame la ministre, mes chers collègues, ce qu’a fait le rapporteur Jacques Mézard, à savoir désigner ce dont nous parlons, me paraît important pour nous prémunir contre toute dérive.

Très bien !

Je crois que l’abandon de toute référence aux partenariats public-privé institutionnels purge le débat d’un facteur grave de confusion. Vous constaterez vous-même, cher président, que la page « Région » de La Voix du Nord de ce jour produit une comparaison intéressante. Après que l’Inspection générale des finances et le Conseil général de l’environnement et du développement durable ont conduit l’audit de l’ensemble du PPP du canal Seine Nord en mars 2013, le député-maire de Maubeuge remet au ministre des transports, M. Frédéric Cuvillier, un rapport montrant que, pour le même tracé – si on excepte deux zones portuaires en Picardie –, avec la même déclaration d’utilité publique, la formule PPP coûte 1, 5 milliard d’euros de plus que la formule qui sera probablement adoptée, à savoir un marché en conception-construction ou en conception-réalisation.

Le parti socialiste, que j’essaie de représenter, a d’abord voulu exclure du débat la référence aux PPP. Cela ne signifie pas que nous soyons pavloviens. En ces temps de réforme difficile de la décentralisation – que j’espère voir aboutir prochainement en commission mixte paritaire – et de raréfaction de la ressource publique, …

Eh oui !

… mes chers collègues, vous ne pourrez pas faire l’économie d’une réflexion comme celle que ce fabuleux binôme Mézard-Raoul a menée en mai 2010 sur la société publique locale.

M. Daniel Raoul. C’est le mariage pour tous !

M. René Vandierendonck. Je sais que la référence au binôme fait très plaisir à notre collègue.

Vous n’empêcherez pas les interrogations autour de la meilleure façon d’« hybrider » la culture du public et celle du privé, car la réflexion doit pouvoir progresser sur ce sujet. À cet égard, la discussion au sein de la commission des lois a été très constructive, ce dont nous nous félicitons.

Nous souhaiterions faire remarquer au gouvernement français très modestement…

Et respectueusement !

… que, quand l’Europe ouvre la porte en permettant des assouplissements, il est paradoxal que le débat franco-français la referme.

Oui !

On le voit bien pour les crédits européens ! Dans le même registre, je voudrais ajouter que le Conseil d’État, …

Ah !

… d’ailleurs très écouté au Sénat et dont les avis sont lus pratiquement en temps réel, a formulé des observations très approfondies. Ce que M. Mézard appelle des « remarques circonspectes » ne conduit pas à une interdiction ; au contraire, tout ce qu’il a prévu est directement rendu possible par l’avis du Conseil d’État. Par conséquent, nous tenons beaucoup à ce que, conformément à la jurisprudence Acoset, dans le cadre d’un appel à concurrence unique, le dispositif permette le choix d’un opérateur et la constitution d’une société mixte, dont les dotations en capital devront être connues de manière très précise.

Il convient également, comme l’a prévu M. Mézard dans son rapport, de limiter les contrats trop connexes, et de bien préciser que la société aura un objet unique : ainsi, à l’expiration du contrat pour laquelle elle aura été constituée, la société d’économie mixte sera dissoute, ce qui veut dire que l’appel à concurrence devra être rouvert à terme échu.

Je vous le rappelle, en France, la participation moyenne dans les sociétés d’économie mixte des acteurs privés purs et durs, banques et entreprises privées – je ne parle pas du groupe Caisse des dépôts –, est extrêmement faible, de l’ordre de 15 %. Il est donc indispensable de rechercher d’autres modes de partenariat.

Souvenez-vous : lors de la création des SPLA, et surtout des SPL, en 2010, des réserves importantes avaient été émises quant à leur efficacité. Pourtant, aujourd’hui, il doit en exister 110 ou 120, cher Daniel Raoul.

Exactement 130 !

Honnêtement, parmi les maires de toutes tendances politiques que je côtoie, il n’en est pas un seul qui voudrait faire marche arrière, d’autant que le dossier ciblera essentiellement la délégation de service public.

Mes chers collègues, faites le test dans vos communes ou vos intercommunalités : je vous défie de trouver un élu ou un chef de service qui soit capable, par exemple, d’expliquer de manière simple l’évolution du compte de provisions pour travaux dans le cadre de délégations de service public à trente ou quarante ans – reportez-vous sur ce point aux observations de la Cour des comptes.

C’est certain !

Il est bien meilleur que la collectivité soit représentée au sein du conseil d’administration.

C’est cela qui est important !

Naturellement, il ne nous apparaît pas nécessaire qu’elle soit majoritaire, dès lors que – le parti socialiste a voulu que ce soit dit – tous les éléments relatifs, en particulier, aux votes les plus importants, aux majorités qualifiées, etc. sont précisés dès le départ.

Par conséquent, il faut être extrêmement rigoureux sur le contenu de l’appel à concurrence initial qui est unique. Sous cette réserve, et c’est le sens des amendements que nous avons déposés, nous ne faisons pas obstacle – pas plus, d’ailleurs, que le Conseil d’État – à un niveau de participation qui pourrait s’établir entre 34 % et 85 %.

Ce nouvel outil est à mes yeux un élément de plus dans la panoplie de la décentralisation que nous voudrions vraiment intensifier, mais dont nous sommes bien conscients qu’elle ne sera pas accompagnée, à coup sûr, des moyens publics correspondants. C’est pourquoi nous tentons de cadrer le dispositif pour rendre possibles les évolutions nécessaires.

La parole est à M. Jean-Vincent Placé.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nos collectivités locales prennent de plus en plus d’importance dans le paysage institutionnel. Pour le groupe écologiste, très attaché à une gouvernance décentralisée de la République, c’est une bonne chose ; nous aspirons même à aller beaucoup plus loin. Toutefois, le transfert de compétences ne s’est pas toujours accompagné des financements suffisants, aboutissant tout à la fois à une mise à mal des services publics de proximité et à des difficultés budgétaires pour les collectivités territoriales.

De ce fait, les collectivités cherchent de nouveaux moyens d’assurer leurs missions de la façon la plus efficiente. Par exemple, ces dernières années, elles ont eu de plus en plus recours aux partenariats public-privé, les PPP, qui ont la particularité de déléguer une mission globale de service public à une entreprise privée ou à un partenaire public. Les inconvénients de ce type de contrat sont connus : une gouvernance déléguée au privé, une logique de profit défavorable au contribuable et une montée des coûts de l’investissement pour la collectivité, autant d’éléments qui rendent les écologistes très critiques vis-à-vis des partenariats public-privé.

Ce sont des dettes durables transmises à nos enfants et petits-enfants !

Mais non !

Monsieur le président Sueur, je vous remercie de cet apport important à notre discussion !

Quand on emprunte, c’est pareil !

Dans ce cas, autant emprunter !

Mes chers collègues, veuillez écouter l’orateur !

(Sourires.) Mais, eu égard à l’amitié que je leur porte et au respect qu’ils m’inspirent, je suis très attentif à cette discussion de haut niveau !

Nos collègues du Loiret ont de nombreuses occasions de se parler ; peut-être pourraient-ils m’épargner leurs échanges lors de mon intervention… §

J’en reviens à mon propos.

Les sociétés d’économie mixte se sont révélées, quant à elles, un bon compromis alliant l’expertise du privé pour l’exécution d’un contrat et la gouvernance des élus pour les choix stratégiques et politiques. Concrètement, il est important de garder la mainmise sur ce que nous attendons d’un nouveau projet : quelle politique tarifaire sera appliquée ? Quel public cible-t-on ? Quelles sont les priorités du service ?

Actuellement, les sociétés d’économie mixte permettent de répondre intelligemment à ces questions, grâce à l’instauration d’une entité comprenant au moins sept actionnaires, mais aussi à l’attribution d’une part majoritaire du capital aux collectivités locales, ainsi qu’à une véritable transparence due aux procédures de mise en concurrence.

La « SEM à opération unique » proposée notamment par notre éminent collègue Jean-Léonce Dupont est, de fait, à mi-chemin entre le PPP et la SEM classique ; elle vise à offrir aux collectivités territoriales un outil plus souple que la SEM pour allier la gouvernance publique avec le savoir-faire du privé.

En outre, la SEM à opération unique borne la société nouvellement créée à l’exécution d’un contrat, à la suite de quoi elle n’a plus vocation à exister, ce qui constitue une avancée par rapport aux SEM actuelles. Elle peut aussi permettre d’éviter de recourir aux PPP, ce qui est plutôt positif.

Cependant, je m’interroge sur la pertinence de la création d’un outil juridique supplémentaire, la palette des possibilités étant déjà assez large, avec les SEM, les sociétés publiques locales, les sociétés publiques locales d’aménagement ou encore les syndicats intercommunaux à vocation unique, même si ces dernières entités ne sont pas exactement de même nature... Cette SEM à opération unique s’éloigne encore un peu plus d’une réelle gouvernance publique. D’ailleurs, la proposition de loi ne cache pas son objectif d’éviter les retours à la régie.

Vous ne m’en voudrez pas de dire que cette forme de privatisation rampante des services publics est assez inquiétante, car les collectivités territoriales se sont révélées un véritable rempart social pour les Français depuis le désengagement de l’État dont nous avons déjà parlé.

Par ailleurs, d’autres questionnements tout à fait justifiés s’ajoutent aux premiers : avec un minimum de participation au capital de 34 %, quelles sont les garanties que la collectivité locale soit décisionnaire, alors qu’elle devra participer aux risques financiers ? Quelles sont les garanties en termes de transparence ? En effet, la mise en concurrence est peut-être une procédure complexe, mais elle a été mise en place pour éviter des dérives bien connues – c’est une évidence qu’il convient cependant de rappeler. Le fait que la mise en concurrence ait lieu non pas lors de la conclusion du contrat, mais à la constitution de la société, lors du choix de l’actionnaire, laisse le groupe écologiste dubitatif.

Pour conclure, vous l’aurez compris, la SEM à opération unique ne nous paraît pas infamante, d’autant plus que le texte de la proposition de loi a été amélioré par notre éminent rapporteur Jacques Mézard. Mais nous ne sommes pas convaincus. Si cet outil offre une meilleure option que le recours aux partenariats public-privé, nous lui préférons les SEM classiques, ou les autres entreprises publiques locales, davantage tournées vers une gouvernance publique.

Le groupe écologiste a donc décidé de s’abstenir sur cette proposition de loi, même si cette dernière ne suscite ni diatribe ni vindicte particulière de sa part, car elle a été élaborée, j’en suis sûr, dans un esprit constructif et utile pour les collectivités locales, sur l’initiative, entre autres, de Jean-Léonce Dupont, dont nous connaissons tous l’attachement au service public.

La parole est à M. Antoine Lefèvre.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, les sociétés d’économie mixte sont, dans notre paysage institutionnel et dans la pratique de la gestion des collectivités locales, une réalité qui a pris de plus en plus d’importance.

Leur origine est lointaine, puisque le premier texte autorisant la participation des collectivités territoriales à des sociétés est la loi Strauss du 12 avril 1906. C’est à la fin de la Première Guerre mondiale que les décrets-lois Poincaré de 1926 ont marqué le point de départ de l’économie mixte locale ; vous l’avez rappelé tout à l’heure, madame la ministre.

Cependant, et comme cela a déjà été souligné, c’est la loi du 7 juillet 1983, adoptée à l’unanimité par le Parlement, qui a permis l’éclosion des sociétés d’économie mixte locales. Celle-ci sera de nouveau modifiée par la loi du 2 janvier 2002, fruit d’une proposition de loi déposée conjointement au Sénat et à l’Assemblée nationale, comme le texte dont nous discutions aujourd’hui, et qui avait, elle aussi, été adoptée à l’unanimité.

Depuis la loi de 1983, les sociétés d’économie mixte ont largement prospéré. La décentralisation, fait constitutionnel, tend à laisser à toute collectivité territoriale, petite ou grande, commune, intercommunalité, département, région ou bientôt nouvelle métropole, la liberté de réaliser ses interventions. L’important est de laisser à chaque organe exécutif d’une collectivité, sous le contrôle de son organe législatif, le choix des moyens pour les réaliser. En deux mots, chacun a bien compris qu’il s’agissait de liberté, mais aussi de responsabilité.

Nous sommes donc invités à discuter une proposition de loi dont la nécessité, ce débat en témoigne, n’est contestée par personne. Notre collègue Jean-Léonce Dupont, auteur de cette proposition de loi avec Hervé Marseille et les membres de l’UDI-UC, l’a rappelé avant moi. Ce texte d’initiative parlementaire, que j’ai eu l’honneur de proposer à mes collègues du groupe UMP, recueille un large soutien, puisqu’il a été cosigné par des collègues appartenant aux principaux groupes de notre assemblée. Il est aussi parallèlement déposé à l’Assemblée nationale.

Il vise à inscrire, dans le droit, le principe d’une SEM contrat, rebaptisée par notre commission des lois « SEM à opération unique », type nouveau et chaînon manquant, si je puis dire, de la gamme des entreprises publiques locales. Oui, monsieur Placé, c’est bien d’un dispositif complémentaire et utile qu’il s’agit !

Dispositif de coopération intégré, institutionnalisé au sein d’une co-entreprise, la SEM à opération unique permettra à la collectivité territoriale d’assumer son rôle de contrôle et de pilotage stratégique d’une mission d’intérêt général au sein d’une société, au cours de conseils d’administration réguliers et de réunions programmées de suivi.

Le principe consiste à créer une SEM qui durera seulement le temps de l’exécution d’un contrat à objet exclusif. Une collectivité territoriale fonde une société dont l’unique objet sera la réalisation d’une opération spécifique de service public essentielle à la vie locale, dans les secteurs du transport, de l’eau ou des déchets, ou encore pour de grands équipements structurants, dont l’exécution est l’objet du contrat.

C’est ainsi que la collectivité lance un appel d’offres qui, au lieu de porter sur l’attribution d’un contrat à un partenaire, vise essentiellement à choisir un partenaire pour ce contrat. La collectivité ne sera plus tenue d’être majoritaire dans la SEM. Elle pourra librement fixer sa participation au capital social entre 34 % et 85 %, contre une fourchette actuelle de 50 % à 85 % pour les SEM classiques.

Cette proposition, qui a été lancée par la Fédération des entreprises publiques locales – Jean-Léonce Dupont l’a rappelé –, répond à une véritable préoccupation des élus locaux, confrontés aux réalités de l’économie de leurs territoires. À cet égard, une nouvelle mouture de SEM s’impose. Celle-ci est bienvenue dans le contexte économique actuel, face à la raréfaction des capacités financières des collectivités territoriales comme des opérateurs privés.

Nous nous sommes fondés sur notre expérience de parlementaires, sénateurs ou députés, et souvent de maires. Eh oui, cher Jacques Mézard, le cumul a encore du bon !

Bon exemple !

Et même excellent !

Nous avons ainsi pu mesurer combien il était nécessaire de créer cette nouvelle formule. Je relève à ce propos que plus aucun parlementaire ne pourra, à l’avenir, faire bénéficier nos territoires de son expérience et de son expertise en dirigeant une SEM. C’est un peu fâcheux, mais il s’agit là d’un autre sujet !

C’est ridicule !

Le règne des apparatchiks…

Chacun dans cet hémicycle a pu le mesurer, nos concitoyens sont de plus en plus attentifs à l’implication de leurs élus locaux dans la mise en œuvre de services publics de qualité, au meilleur coût et dans le respect de l’intérêt général.

La SEM à opération unique apporte une réponse concrète et opérationnelle à cette attente légitime d’un contrôle renforcé, par leurs représentants élus. En assurant la présence des élus au sein des instances dirigeantes, elle leur garantit le contrôle de la stratégie et de la conduite opérationnelle. Disposant d’une minorité de blocage, le président du conseil d’administration ou du conseil de surveillance sera nécessairement l’un d’entre eux. Il préservera ainsi l’influence de la collectivité au sein de la nouvelle structure.

Je salue, à ce titre, l’excellent travail de notre rapporteur et collègue Jacques Mézard, tendant à préciser et à sécuriser le dispositif proposé. La présente mouture, qui a clarifié le texte d’origine, précise les différentes étapes : la délibération, la définition des principales caractéristiques de la future société, l’acte par lequel l’opération est confiée, les procédures de mise en concurrence et de publicité, la conclusion du contrat entre la personne publique et la SEM à opération unique et, enfin, la définition des modalités de dissolution à l’issue de la réalisation du projet.

Cependant, je me suis permis de déposer quelques amendements visant à clarifier le dispositif. Les cinq premiers d’entre eux tendent à prendre en compte des remarques opportunes émanant des interlocuteurs du secteur privé et découlant des observations du Gouvernement. En effet, certains de ces amendements, déposés en commission, sont devenus sans objet du fait de la réécriture de l’article 1er par notre rapporteur.

Quant au sixième amendement, il tend à ajouter les baux emphytéotiques administratifs à la liste des procédures envisageables pour recourir à des SEM à opération unique. Ces derniers figuraient, dans la rédaction initiale, aux côtés des délégations de service public, des concessions de travaux, des concessions d’aménagement et des marchés publics. Je crois savoir que le Gouvernement serait favorable à cet ajout. Du reste, notre rapporteur s’est montré ouvert aux amendements déposés par les auteurs des propositions de loi consacrées à ce sujet, au rang desquels je suis heureux de figurer.

Les sociétés d’économie mixte sont des outils au service de l’intérêt général. Gaston Defferre l’a du reste souligné ici même, au Sénat, en avril 1983 : « Les sociétés d’économie mixte auront désormais le droit d’exercer toutes les compétences d’intérêt général, autres qu’administratives, dévolues aux collectivités territoriales. De plus, elles deviendront un instrument permanent d’action à la disposition des élus. […] En ce qui concerne la forme de ces sociétés, la société anonyme a été retenue ; c’est la plus répandue, la plus souple. »

Après le dépôt initial de cette proposition de loi par presque toutes les composantes de la Haute Assemblée, un consensus s’est fait jour au sein de la commission de lois au sujet des amendements déposés. De surcroît, nous avons la certitude d’être « dans les clous » du droit communautaire, qu’il s’agisse des décisions de la Commission européenne ou de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Ces deux considérations doivent nous inciter à adopter ce texte, qui constitue avant tout une marque de confiance à l’égard des élus locaux. En cette période où de tels témoignages se font rares, vous conviendrez, mes chers collègues, que l’occasion est bonne à saisir ! Nous ne pouvons que nous en réjouir.

Pour toutes ces raisons, les membres du groupe auquel j’appartiens voteront cette proposition de loi.

Très bien !

La parole est à M. Hervé Marseille.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, avant tout, je tiens à saluer le travail de notre collègue Jean-Léonce Dupont, …

M. Charles Revet. Il a bien travaillé, comme toujours !

… qui a parfaitement présenté cette proposition de loi, dont le but est de permettre la création de sociétés d’économie mixte à opération unique.

L’objectif est clair : donner aux collectivités le plus grand nombre d’outils pour agir sur nos territoires. Aussi, la palette d’interventions doit être large et servir la proactivité de nos collectivités.

Ce texte a été conçu en vue de combler un vide de notre édifice juridique. En effet, si de nombreux pays européens comme l’Allemagne, l’Espagne ou encore l’Italie possèdent un équivalent au régime juridique que nous vous proposons, la France n’en est pas moins en retard sur ce point. Pourtant, l’évolution législative récente semble presque abondante.

La SEM locale, au capital nécessairement partagé entre des capitaux publics et des capitaux privés, a longtemps été la seule entité juridique de forme sociale à la disposition des collectivités territoriales et de leurs groupements. Le principe général de concurrence, tout particulièrement dans le domaine de la commande publique, a conduit à une démultiplication des entreprises publiques locales.

Afin de nouer une relation plus directe avec les outils efficaces de développement local, le Parlement a créé la société publique locale d’aménagement, ou SPLA, par la loi du 13 juillet 2006. Mais la restriction de l’objet de la SPLA interdisait la mise en œuvre d’une relation dite in house, ou prestation intégrée, dans les autres secteurs d’activité traditionnels des SEM – aménagement, construction, gestion des services public, etc. C’est pourquoi la loi du 28 mai 2010, issue d’une proposition de loi adoptée à l’unanimité, a créé la société publique locale.

L’évolution des structures témoigne du souhait unanimement exprimé par les élus de disposer d’outils efficaces. Au demeurant, l’adoption à l’unanimité du dispositif introduisant les SPL en est l’illustration.

Le présent texte suit l’évolution que je viens d’évoquer. Il procède par ailleurs d’une réflexion de bon sens. Il s’agit d’allier les valeurs de la gestion directe à l’intérêt que représente, pour la collectivité, la maîtrise de son service public, tout en préservant les atouts de la gestion déléguée. L’objectif est ambitieux, compte tenu de ces trois éléments qu’il convient de coordonner. Il n’en est pas moins à notre portée, à travers le dispositif qui nous est présenté. L’enjeu est également d’atteindre le bon équilibre entre le contrôle de la prestation assurée et la nécessaire maîtrise des dépenses publiques.

Je souligne qu’aucun frein européen ne s’oppose à la démarche engagée via le présent texte. En effet, la Commission européenne a déjà validé la création de ce type de société et la Cour de justice de l’Union européenne a jugé, le 15 octobre 2009, dans son arrêt Acoset, que les dispositions du traité autorisent l’attribution directe de la gestion d’un service public à une SEM spécialement créée aux fins de fourniture de ce service et ayant un objet social unique.

Aussi, pour permettre à nos collectivités d’atteindre les buts visés et garantir la bonne gestion de nos territoires, les SEM à opération unique reposeraient sur un contrat défini préalablement. Elles disposeraient d’un partenariat sécurisé et économiquement performant. En outre, leur action serait fondée sur une vision à long terme et sur des intérêts partagés.

Ces principes différencient la SEM à opération unique du régime général des SEM, dès lors que serait créée une société dédiée, constituée entre la personne publique et l’opérateur choisi selon une procédure de mise en concurrence. De fait, cette mise en concurrence n’aurait plus lieu lors de la conclusion du contrat mais à la constitution de la société, au moment du choix de l’actionnaire privé et de la détermination des caractéristiques principales du futur contrat.

Par ailleurs, la procédure d’attribution formalisée, organisée par la loi, conduira à désigner le partenaire privé qui sera associé au capital de l’entreprise, aux côtés de la personne publique à l’initiative du projet. D’ailleurs, le Conseil d’État a indiqué que le régime juridique des SEM ne pourrait pas convenir aux buts visés par les SEM à opération unique. Cette instance a donc précisé, dès la fin de l’année 2009, qu’une nouvelle société à participation publique devrait être instituée.

Ainsi encadrée par les observations du Conseil d’État, de la Commission européenne et de la CJUE, cette proposition de loi ne se voit opposer aucune réserve juridique. Elle pourrait être un vecteur de modernisation de l’action publique locale et constituerait un nouveau type de société complétant avantageusement la palette des interventions qui s’offrent aux collectivités. Nul doute qu’une telle création serait directement au service des Français, étant donné qu’elle contribuerait à rendre l’action publique plus efficace et plus efficiente. Notre collègue Jean-Léonce Dupont l’a d’ailleurs relevé à plusieurs reprises, la SEM à opération unique est « le chaînon manquant de la gamme EPL, une forme particulièrement aboutie de délégation de service public dans laquelle chacun joue sa partition : les collectivités fixent le cap et maîtrisent le cours des opérations, et les opérateurs privés amènent leur expertise et leur capacité d’innovation. »

Du point de vue des garanties, la SEM à opération unique tend, d’une part, à doubler le contrôle contractuel d’un contrôle opérationnel et, d’autre part, à garantir l’attribution de la présidence à un représentant de la collectivité tout en assurant à cette dernière une minorité de blocage. Aussi, le présent texte donne à l’institutionnel le leadership dans la gestion de la SEM à opération unique. Voilà de quoi rassurer notre collègue Jean-Vincent Placé qui a évoqué cette question il y a quelques instants !

Certains détracteurs de ce texte ont cherché à opposer la SEM à opération unique à la délégation de service public. Néanmoins, lorsque la question a été posée au délégué général de l’Union des transports publics et ferroviaires, ce dernier a précisé qu’il était toujours intéressant de disposer d’un outil supplémentaire de contractualisation.

Je me félicite que le Gouvernement soit favorable à cette démarche. Je relève par ailleurs que ce texte a été adopté, en commission, à l’unanimité des votants. Je salue et remercie chacun d’entre eux.

Je tiens à féliciter M. le rapporteur, Jacques Mézard, de son écoute et de la prise en compte des différentes observations qui lui ont été présentées par les divers acteurs de ce dossier.

Je ne doute pas que ce texte trouvera également un écho favorable sur toutes les travées de l’Assemblée nationale, tant il est attendu par les élus locaux. Je relève notamment que notre collègue Hugues Fourage, député socialiste de la Vendée, a défendu ce dispositif en ces termes : « Les collectivités sont beaucoup plus dessaisies dans le cadre d’une délégation de service public. La SEM contrat n’est pas une invention de parlementaires, elle a été validée par le droit européen et le Conseil d’État. Elle est un bon moyen d’allier la souplesse du privé avec une gouvernance publique. Je n’y vois donc que des avantages. »

Madame le ministre, ces mots sont ceux d’un membre de votre majorité, et nous nous en réjouissons ! J’ajoute que, si cette forme d’EPL voyait le jour, le groupe des EPL constituerait, pour nos collectivités, un ensemble d’outils leur permettant de mettre en œuvre une politique cohérente, durable et dotée d’une véritable unité de décision et d’action.

Ainsi, la mutualisation des services communs de ces entreprises servirait à la coopération locale, dans une perspective de rationalisation de l’action publique. Je regrette que ce type de dispositif n’ait pas été pris en considération, notamment dans le cadre des réflexions portant sur le Grand Paris. Il s’agissait alors de moderniser et de rationaliser l’action publique. Voilà un moyen de combler cette lacune !

Pour l’ensemble de ces raisons, les membres du groupe UDI-UC soutiendront cette proposition de loi.

La parole est à M. Philippe Esnol.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui revêt un grand intérêt pour nombre d’entre nous qui avons, ou avons eu, en tant qu’élus locaux, l’expérience de la gestion des services publics locaux.

Les collectivités territoriales de différents niveaux assument une part croissante des services rendus à la population, au côté de l’État sinon parfois à sa place. Aujourd’hui, elles sont des acteurs majeurs des services publics de notre pays. Elles se sont vu confier la responsabilité de gérer certains d’entre eux. Elles ont également prouvé leur capacité à imaginer et à inventer de nouvelles formes de service public local. Le Sénat, qui représente les collectivités territoriales, mesure pleinement leur apport au service public, qui est majeur, et la reconnaissance dont elles doivent bénéficier en la matière.

Dans ce contexte, la création d’un nouvel outil de gouvernance au profit de l’action publique locale, permettant de mieux concilier la maîtrise de son service public par la collectivité avec les atouts de la gestion déléguée en termes d’efficacité, répond à un enjeu qui nous intéresse au plus haut point.

Tel est précisément l’objet de cette proposition de loi qui, comme son intitulé l’indique, vise à créer une nouvelle forme juridique de société d’économie mixte, assortie des garanties nécessaires à son bon fonctionnement.

Le premier intérêt de ce texte est de forger un nouvel outil juridique à la disposition des collectivités territoriales dans la gestion de leurs services publics locaux.

Mes chers collègues, vous le savez, les collectivités locales ont, à ce jour, la possibilité de recourir à une forme juridique fort usitée et utile, la société d’économie mixte, ou SEM. L’objet des SEM à opération unique, telles qu’elles sont définies par la présente proposition de loi, est de compléter le régime juridique des SEM tout en s’inspirant d’un outil proche et déjà reconnu par le droit communautaire sous la dénomination de partenariat public-privé institutionnel, ou PPPI.

Dans sa communication du 5 février 2008, la Commission européenne définissait le PPPI comme « une coopération entre des partenaires publics et privés qui établissent une entité à capital mixte qui exécute des marchés publics ou des concessions ». Pour celles et ceux que l’expérience, ces dernières années, des partenariats public-privé a laissés froids ou méfiants, il est clair que cette forme juridique apparaît comme beaucoup plus sécurisante.

La proposition de loi de nos collègues tend ainsi à créer des SEM contrat, qui ne seraient autres que des sociétés anonymes constituées par au moins deux actionnaires, dont une personne publique détenant entre 34 % et 85 % du capital et une personne privée. Autre spécificité de cette proposition de loi : la création ad hoc. La SEM contrat aurait un objet unique, la réalisation d’une opération de service public, de construction ou d’aménagement. Il s’agit donc bel et bien d’une structure de mission, dont la disparition est programmée à l’achèvement de ladite mission.

Nous sommes par conséquent en présence d’un outil de modernisation de la gestion publique locale, placé à la disposition des collectivités territoriales.

Chacun voyant bien l’intérêt d’un tel outil, quelles sont maintenant les garanties apportées à son fonctionnement ?

Il importe effectivement que le dispositif présente toutes les garanties de sécurité juridique pour les collectivités qui seraient amenées à y avoir recours, au niveau des relations instaurées avec les entités du secteur privé cocontractantes. Sur ce point, les améliorations apportées au texte par la commission des lois ont été significatives et je tiens à saluer l’excellent travail de son rapporteur, Jacques Mézard.

D’abord, dans un souci de précision, à la dénomination initiale de « SEM contrat » a été préférée celle, plus parlante, de « SEM à opération unique ». Cette modification a le mérite de la clarté et permet de comprendre, dès l’énoncé de son nom, de quel type d’outil juridique nous parlons.

Pour le reste, je ne vais bien évidemment pas reprendre l’ensemble des éléments qui viennent enrichir le texte. Je me contenterai de citer les avancées essentielles enregistrées dans le domaine sensible de la sécurité juridique, rendu d’autant plus crucial qu’il s’agit de la gestion d’un service public.

Le rapporteur a ainsi tenu à préciser les conditions dans lesquelles la personne publique définit, dans le cadre d’une délibération, les caractères constitutifs de la future SEM. Je note avec satisfaction que ces derniers incluent notamment, outre les caractéristiques principales de gouvernance de la future structure et la nature de l’opération faisant l’objet du contrat, la question évidemment fondamentale du coût prévisionnel global de l’opération pour le budget de la personne publique. C’est là un point essentiel au regard de la bonne gouvernance !

Autre élément important de sécurité juridique, un nouvel article est inséré dans le code général des collectivités territoriales, visant à déterminer les principes d’encadrement de la procédure et de la sélection du futur actionnaire opérateur, à travers un appel public à manifestation d’intérêt. Il est évident que cette procédure de rapprochement des deux entités publique et privée doit être d’une transparence absolue afin de garantir son caractère irréprochable.

Pour conclure, mes chers collègues, la présente proposition de loi me paraît forger des instruments de gouvernance locale utiles pour les collectivités dans une optique de gestion de leurs services publics locaux.

Par ailleurs, grâce à la qualité et au sérieux de son travail, la commission des lois a apporté des précisions supplémentaires importantes dans l’encadrement du dispositif. Je pense par exemple à la faculté, pour la personne publique qui serait minoritaire au sein de la SEM à opération unique, de disposer néanmoins d’une minorité de blocage et de la présidence des organes de direction, afin de préserver son influence et sa latitude de décision dans la gestion du service public local. Voilà, plus que d’autres encore, un élément de sécurisation juridique essentiel.

Pour toutes ces raisons, parce que le dispositif dont nous parlons conduit à des avancées qui s’avéreront utiles à de nombreuses collectivités, parce que nous l’avons assorti de toutes les garanties juridiques nécessaires, le groupe RDSE soutiendra cette proposition de loi.

La parole est à M. Jacques Chiron.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, permettez-moi de saluer tout particulièrement nos trois collègues qui sont à l’initiative de cette proposition de loi, Jean-Léonce Dupont, Daniel Raoul et Antoine Lefèvre, même si Jacques Mézard en a par la suite été le « ciseleur », si je puis m’exprimer ainsi.

Les lois de décentralisation, renforcées par la réforme territoriale en cours, transfèrent de nombreuses compétences et responsabilités aux collectivités locales. Ces transferts s’étendent du premier niveau de service public jusqu’à l’aménagement du territoire : politiques foncières, politiques d’urbanisme, de logement, politiques relatives aux déplacements, politiques de l’eau, politiques en faveur du développement économique, etc.

Les collectivités ont donc aujourd’hui toute l’autorité et la légitimité nécessaires pour façonner l’avenir de nos territoires. Et c’est heureux ! Les élus locaux, en effet, sont au cœur des enjeux et en prise avec la réalité de ces territoires. Ils sont le lien, précieux, entre les acteurs du quotidien et les pouvoirs publics.

Ils doivent toutefois faire face à un contexte économique et financier très contraint, dans lequel des charges toujours plus importantes leur incombent. Dans ce contexte, il est plus que jamais nécessaire d’optimiser le fonctionnement des services publics locaux et de savoir s’associer les acteurs des territoires, notamment du monde économique, pour mener un travail commun et accompagner les collectivités dans le portage d’opérations d’intérêt public.

Dans cet esprit, la SEM contrat, que la commission des lois propose, à juste titre, de dénommer SEM à opération unique – SEMOP, ai-je envie de dire –, constitue un véritable outil au service des collectivités locales et des projets d’intérêt public, outil qui peut, par ailleurs, contribuer à dynamiser l’activité économique locale.

Ce nouveau dispositif propose effectivement une forme renouvelée de partenariat public-privé, plus efficace et sécurisée que les PPP classiques que nous connaissons et qui ont largement montré leurs limites, tant par la complexité de leur montage que par leur coût exorbitant pour le contribuable.

Exactement !

En quelque sorte, la SEM à opération unique constitue une troisième voie possible pour l’exécution d’un service public.

Au-delà de l’avantage économique réel et évident que cette solution apporte au niveau des finances des collectivités locales, d’autres avancées sont notables. Le dispositif permet notamment aux opérations publiques de bénéficier des compétences et de la capacité d’innovation de l’entreprise privée qui sera retenue, je le rappelle, après mise en concurrence préalable à la constitution de la SEM. Cette forme de gouvernance est un véritable gage de l’implication de l’actionnaire privé dans l’activité de la structure.

Très bien !

Par ailleurs, la nécessité pour les collectivités locales de détenir la majorité du capital des SEM traditionnelles freine aujourd’hui l’investissement et le lancement de véritables partenariats public-privé, de sorte qu’en France, le capital des entreprises privées dans les structures mixtes reste faible. Nous sommes l’un des rares pays européens à encadrer si strictement la répartition du capital des SEM.

Si l’on peut entendre les réserves exprimées par certains concernant les risques, notamment financiers, encourus par la personne publique dans le cadre d’une SEM à opération unique, rappelons que la commission des lois présente plusieurs amendements importants, que je vous appelle d’ailleurs à soutenir, pour anticiper les éventuelles dérives.

Ses propositions tendent à renforcer l’influence de la collectivité au sein de la société. Ainsi, la personne publique, qui pourrait désormais détenir une minorité du capital de la société, disposerait dans ce cas d’une minorité de blocage et de la présidence des organes de direction. Ces deux éléments permettent à la collectivité d’exercer un droit de regard et d’avoir une voix déterminante dans la politique conduite par la SEM. Le fait de détenir un droit de blocage peut se révéler très utile dans certains cas, notamment si le capital de la structure évolue. Imaginons, par exemple, l’entrée d’acteurs étrangers au contrat dans ce capital – certains cas ont pu se présenter – : la personne publique pourra manifester son désaccord en bloquant toute possibilité en la matière.

Avec, en outre, la clarification des étapes du montage de la société, nous disposons ainsi de mesures prémunissant contre toute dérive et permettant à la collectivité un contrôle sur les décisions et les modalités de fonctionnement de la SEM.

Par ailleurs, la gouvernance des projets, telle qu’elle est proposée dans le cadre de la SEM à opération unique, permet aussi une revalorisation du rôle des collectivités publiques et de leurs acteurs, tant élus que fonctionnaires, dans les contrats de partenariat. Concrètement, les collectivités pourraient renforcer leur contrôle de la bonne exécution du contrat tout au long de la procédure, sous l’angle de la réalisation du projet comme sous celui du contrôle budgétaire.

Enfin, et je conclurai sur ce point, les SEM de ce type sont aujourd’hui pleinement reconnues par la jurisprudence européenne, sous la forme des partenariats public-privé institutionnalisés. Elles existent ainsi dans de nombreux pays d’Europe, notamment en Allemagne, en Italie et en Espagne, dans les domaines des transports, des déchets, mais aussi en matière de gestion de l’eau. Cette expérience européenne montre que le co-investissement des secteurs public et privé est un levier important pour favoriser les programmes d’investissement locaux et en faire de véritables outils au service des territoires et de leur population.

J’espère donc que nous saurons, nous aussi, nous appuyer sur ce type de sociétés et, au travers de leur montage, faire confiance aux acteurs de nos territoires pour construire les projets structurants de demain.

La parole est à Mme la ministre déléguée.

Je souhaite vous remercier, mesdames, messieurs les sénateurs, de vos interventions : elles montrent bien la qualité du travail entrepris par les uns et les autres, d’ailleurs dans le prolongement exact des avancées, que je salue une nouvelle fois, réalisées au niveau des sociétés publiques locales.

Ce texte sera probablement adopté dans quelques minutes et je crois, messieurs les auteurs de cette proposition de loi, que vous serez alors remerciés d’avoir ouvert à nos collectivités locales la voie de dispositifs qui faciliteront leur mode de fonctionnement et, effectivement, comme cela a été souligné à de nombreuses reprises, participeront à la maîtrise des dépenses publiques, à un moment où nous devons tous y contribuer, chacun à sa façon.

Mon discours ne sera pas plus long, car nous devons, me semble-t-il, examiner quelques amendements qui viendront corroborer l’intérêt de ce texte.

Voilà une intervention sobre et efficace !

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles du texte de la commission.

Proposition de loi tendant à créer des sociétés d’économie mixte à opération unique

L’amendement n° 12, présenté par M. Lefèvre, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Après les mots :

après une mise en concurrence

insérer les mots :

dans les conditions définies à l’article L. 1541-3 du présent code

La parole est à M. Antoine Lefèvre.

Cet amendement a pour objet d’affirmer clairement l’unicité de la procédure de mise en concurrence et de choix de l’actionnaire, dans le droit fil de la communication interprétative de la Commission européenne en date du 5 février 2008 et de la jurisprudence Acoset de la Cour de justice de l’Union européenne du 15 octobre 2009.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a émis un avis favorable sur cet amendement, sous réserve d’une rectification dont nous avons débattu ce matin et qui consiste à supprimer les mots : « du présent code ».

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement soutient cet amendement tendant à compléter l’alinéa 4 et à éclairer le texte qui suit, et il émet donc un avis favorable.

Que pensez-vous de la modification proposée par M. le rapporteur, monsieur Lefèvre ?

Je suis totalement d’accord avec cette modification qui, effectivement, a été discutée en commission des lois.

Je suis donc saisi d’un amendement n° 12 rectifié, présenté par M. Lefèvre, et ainsi libellé :

Alinéa 4

Après les mots :

après une mise en concurrence

insérer les mots :

dans les conditions définies à l’article L. 1541-3

Je mets aux voix l’amendement n° 12 rectifié.

L’amendement n° 1 rectifié, présenté par M. Hyest, Mme Troendlé et M. Lefèvre, est ainsi libellé :

Alinéa 16

Supprimer les mots :

minimale et maximale

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest.

Pour que la mise en concurrence soit objective, tous les acteurs doivent être placés sur le même rang. Or tel n’est pas le cas si l’opérateur peut choisir la part de capital qu’il détient dans la structure. Imaginons que la collectivité annonce qu’elle prendra entre 34 % et 85 % du capital, alors que son niveau de participation peut changer complètement l’économie du contrat ! À mon avis, il faut que la collectivité indique, dès le départ, quelle sera sa part, celle-ci étant d’ailleurs déjà encadrée par l’alinéa 12 de cet article 1er. Par conséquent, il faudrait supprimer les mots « minimale et maximale ».

J’attire votre attention sur l’extrême vigilance dont nous devons faire preuve dans ce débat quant à la réelle concurrence entre les opérateurs. Si l’offre peut être tellement diversifiée, comment l’opérateur sera-t-il choisi ? Dans le passé, j’ai beaucoup pratiqué la loi Sapin, ainsi que d’autres dispositions, et il me semble que la vigilance s’impose à ce sujet. C’est la raison pour laquelle j’ai déposé cet amendement.

Très bien !

Quel est l’avis de la commission ?

La commission n’a pas suivi l’avis de son rapporteur et a émis un avis favorable sur cet amendement qui vise à supprimer la faculté laissée à la personne publique de définir une fourchette dans laquelle elle fixerait sa part de capital dans la SEM à opération unique.

La commission s’est interrogée sur l’existence de cette fourchette et ses membres ont estimé, dans leur majorité, que le principe même de fourchette pouvait avoir des conséquences sur le respect de l’égalité entre les candidats au cours de la procédure.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement suit l’avis de la commission. Ayant bien entendu vos arguments, monsieur le sénateur, il lui apparaît que fixer un chiffre clair et net renforce la transparence.

J’entends bien, également, les arguments que le rapporteur a développés à titre personnel. Cette proposition peut conduire en effet à rigidifier le système…

Tout à fait !

Elle a toutefois des effets protecteurs, c’est la raison pour laquelle le Gouvernement y est favorable.

Très bien !

Je mets aux voix l’amendement n° 1 rectifié.

L’amendement n° 15, présenté par MM. Vandierendonck, Raoul, Berson, Chastan et Chiron, Mme Claireaux, MM. Daunis, Fauconnier, Ries et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 16

Après le mot :

gouvernance

insérer les mots :

et les modalités de contrôle dont la collectivité ou le groupement de collectivités souhaite disposer sur l’activité de la société,

La parole est à M. René Vandierendonck.

Cet amendement est du même ordre que celui que vient de défendre le président Hyest : ce qui se conçoit bien gagne à être précisé !

Pour préserver la collectivité des aléas de l’exécution du contrat, notamment dans le cas où elle serait minoritaire dans le capital de la SEM – le Conseil d’État avait annoncé que cette situation se produirait « fréquemment » – et lui permettre de réaliser un contrôle effectif sur l’activité de la société, et notamment sur quelques décisions clés, il est proposé de compléter les éléments pouvant figurer au pacte d’actionnaires par les modalités d’organisation du contrôle de l’activité de la société.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement va dans le sens du travail que nous avons réalisé en commission pour préciser le fonctionnement de toute cette procédure. L’avis de la commission est donc favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Tout au long du débat, nous avons beaucoup dit, les uns et les autres, qu’il fallait absolument renforcer le contrôle. Tel est bien l’objet de cet amendement qui recueille donc un avis favorable du Gouvernement.

La parole est à M. Daniel Raoul, pour explication de vote.

Je vais, bien sûr, voter cet amendement. J’ajoute que le contrôle de la collectivité, y compris sur les SPL, que nous avons évoquées, est sans doute le point le plus fragile de ces dispositifs.

Les collectivités doivent pouvoir les contrôler comme des services internes, autrement dit, en franglais, selon une procédure in house. Cela doit être rappelé à tout moment, …

C’est vrai !

… y compris en ce qui concerne ces SEM à vocation unique. Le contrôle des collectivités doit être efficace, sinon nous allons au-devant de contentieux importants.

La parole est à M. Marc Daunis, pour explication de vote.

Je partage l’avis qui vient d’être exprimé. J’étais plus réservé au sujet de l’amendement précédent présenté par notre collègue Jean-Jacques Hyest, car il me semblait que le degré de participation de la collectivité pouvait également constituer un des éléments de la réponse, et donc de l’offre.

Je construisais dans mon esprit un parallèle avec le fait de lancer un appel d’offres tout en ayant déjà fixé le prix de la prestation !

Non, non, non !

C’est, bien sûr, excessif, et comparaison n’est pas raison. Je ne relevais ici que la démarche. Je ferme cette parenthèse, puisque l’amendement n° 1 rectifié a été adopté.

Au sujet du contrôle analogue, je m’aperçois, comme président d’une fédération régionale des entreprises publiques locales, les EPL, et dans le droit fil des propos de notre collègue Daniel Raoul, que certaine SPL n’ont pas encore adopté de règlement intérieur digne de ce nom, garantissant aux actionnaires que les collectivités exercent bien le contrôle analogue sur l’activité de la société.

Eh oui !

Il conviendra donc, à mon sens, d’être particulièrement vigilant à ce sujet. Nous disposons là d’un outil prodigieux au service du développement des collectivités, cela a été dit, il nous faudra cependant être attentifs, d’abord, à ne pas fragiliser juridiquement le dispositif, au risque de nous retrouver un jour face à un arrêt d’une cour de justice de quelque nature que ce soit et, surtout, à éviter que les collectivités ne se trouvent dépossédées de l’outil lui-même.

Si celui-ci venait à échapper au contrôle de la collectivité, ou du groupement de collectivités, actionnaire, nous risquerions de faire à nouveau l’expérience de dérives du type de celles qui ont terni, à une certaine époque, – je parle sous le contrôle de personnes averties –, l’image de cet outil extraordinaire que sont les SEM, et les EPL en général.

Eh oui ! Très bien !

Je mets aux voix l’amendement n° 15.

L’amendement n° 13, présenté par M. Lefèvre, est ainsi libellé :

Alinéa 16

Après les mots :

les règles de gouvernance définies

insérer les mots :

, le cas échéant,

La parole est à M. Antoine Lefèvre.

Il s’agit d’un amendement rédactionnel de précision.

Les règles de gouvernance peuvent être intégrées aux futurs statuts de la société ou faire l’objet d’un pacte extra-statutaire. Cette décision relève de la liberté conventionnelle des parties.

Quel est l’avis de la commission ?

L’avis de la commission est favorable.

Je voudrais répondre à notre collègue Marc Daunis en rappelant que cette nouvelle structure est dotée d’une minorité de blocage et que sa gouvernance tombe systématiquement entre les mains de la collectivité. Ces éléments constituent des garanties extrêmement sérieuses.

Quant à l’appel à manifestation d’intérêts, il est permis de penser que la concurrence est normale et saine. La concurrence suppose d’ailleurs un certain niveau de contrôle, y compris, le cas échéant, la possibilité d’engager des recours.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est favorable à cet amendement, comme la commission.

En tendant à ce que les règles de gouvernance puissent être fixées dans un pacte d’actionnaires, cette proposition ajoute de la souplesse au texte initial. Si cela est prévu dans les statuts de la société, et dès lors que la conclusion de ce pacte n’est pas systématique, le Gouvernement considère favorablement cette adjonction.

Je mets aux voix l’amendement n° 13.

Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 3 rectifié, présenté par M. Hyest, Mme Troendlé et M. Lefèvre, est ainsi libellé :

Alinéa 18

Rédiger ainsi cet alinéa :

« 3° La possibilité pour l’actionnaire opérateur d’inclure dans son offre un ou plusieurs projets de contrats en lien direct avec l’objet du contrat principal à conclure entre la société d’économie mixte à opération unique et les prestataires désignés dans le ou lesdits projets de contrats. La procédure de mise en concurrence utilisée pour la passation de la société d’économie mixte à opération unique tient alors lieu de mise en concurrence de ce ou ces contrats ;

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest.

N’étant pas intervenu dans la discussion générale, je n’ai pas eu l’occasion de rappeler que nous travaillons sur le texte de la commission, élaboré grâce à l’énorme travail de notre collègue Jacques Mézard. Il est toutefois toujours possible d’apporter des améliorations à ce texte.

L’alinéa 18 de cet article 1er contient ainsi le mot « sous-traitance ». Cette notion ne me paraît pas adaptée à ce genre de SEM, c’est pourquoi je propose, par cet amendement, de préciser qu’il s’agit de contrats en lien direct avec l’objet du contrat et d’indiquer que, en ce qui les concerne, la procédure de mise en concurrence utilisée pour le choix de l’actionnaire opérateur et l’attribution du contrat à la société d’économie mixte à opération unique tient lieu de mise en concurrence.

Cette précision est apportée dans un souci de sécurité juridique et afin de permettre à l’opérateur d’exécuter sa mission conformément à l’offre sur la base de laquelle il a été retenu.

Nous avons discuté, tout à l’heure, du point de savoir si la délibération initiale ne pouvait indiquer que « la part minimale et maximale de capital » que la collectivité publique souhaite détenir. Je ne vois pas comment une telle disposition aurait pu être compatible avec l’alinéa 19, qui prévoit que l’on doit indiquer dans la délibération « le coût prévisionnel global de l’opération, en moyenne annuelle, pour la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales et la part dans sa capacité de financement annuelle ». À mon sens, il y avait là une petite contradiction.

L’amendement n° 14, présenté par M. Lefèvre, est ainsi libellé :

Alinéa 18

Remplacer les mots :

de sous-traitance

par le mot :

connexes

La parole est à M. Antoine Lefèvre.

Cet amendement tend également à préciser le terme de « sous-traitance », que vient d’évoquer M. Hyest. Celui-ci apparaît en effet impropre à qualifier la nature des contrats pouvant concourir à la réalisation du contrat principal devant être exécuté par la SEM à opération unique.

Le terme de « connexe » ne préjuge pas de leur qualification juridique, tout en affirmant la nécessité d’un lien direct entre eux et le contrat principal, même s’ils n’ont pas le même titulaire, ou les mêmes titulaires.

L’amendement n° 18, présenté par M. Mézard, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 18

Compléter cet alinéa par les mots :

concourant à la réalisation de l’objet du contrat confié à la société d’économie mixte à opération unique

La parole est à M. le rapporteur.

Cet amendement répond aux préoccupations qui viennent d’être exprimées par nos collègues Jean-Jacques Hyest et Antoine Lefèvre.

Il vise à préciser que les contrats de sous-traitance tendent à concourir à l’opération attribuée à la société d’économie mixte à opération unique.

Quel est l’avis de la commission sur les amendements n° 3 rectifié et 14 ?

L’amendement n° 3 rectifié vise deux objectifs. Il tend, d’une part, à préciser que les contrats de sous-traitance doivent avoir un lien direct avec l’objet de l’opération qui sera confiée à la SEM à opération unique et, d’autre part, à spécifier que la mise en concurrence organisée pour le choix de l’actionnaire opérateur tient lieu de mise en concurrence pour ces contrats.

Ces deux objectifs étant satisfaits par l’amendement n° 18 que je viens de présenter et par l’amendement n° 19 que nous examinerons ensuite, j’invite au retrait de l’amendement n° 3 rectifié. Il en va de même s’agissant de l’amendement n° 14.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage l’avis de la commission. Le débat est utile, et ces trois amendements visent le même objectif. Il me semble que la rédaction retenue dans l’amendement n° 18 doit pouvoir être adoptée par cette assemblée. Le Gouvernement souhaite donc le retrait des amendements n° 3 rectifié et 14 au profit de l’amendement n° 18.

À défaut, l’avis du Gouvernement sur ces deux amendements serait défavorable.

Monsieur Hyest, l’amendement n° 3 rectifié est-il maintenu ?

L’amendement n° 18 me convient, en effet, même si le terme « sous-traitance » me gêne toujours. Il permet néanmoins de préciser les choses ; en conséquence, je retire mon amendement.

L’amendement n° 3 rectifié est retiré.

Monsieur Lefèvre, l’amendement n° 14 est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L’amendement n° 14 est retiré.

Je mets aux voix l’amendement n° 18.

Je suis saisi de cinq amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 7 rectifié, présenté par M. Hyest, Mme Troendlé et M. Lefèvre, est ainsi libellé :

Alinéa 21

Remplacer cet alinéa par quatre alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 1541 -3 – I. – La désignation de la ou des personnes privées actionnaires opérateurs de la société d’économie mixte à opération unique et l’attribution du contrat dont l’exécution doit être confiée à la future société d’économie mixte à opération unique font l’objet d’une procédure unique de publicité et de mise en concurrence mise en œuvre par la collectivité territoriale.

« Le contrat choisi par la collectivité est soit une délégation de service public au sens de l’article L. 1411-1, soit un contrat de concession de travaux publics au sens de l’article L. 1415-1, soit un marché public au sens de l’article 1er du code des marchés publics. Sa conclusion et la désignation de l’actionnaire opérateur de la société d’économie mixte à opération unique sont précédées des mesures de publicité et de mise en concurrence prévues par les dispositions applicables à ce contrat.

« L’avis de mise en concurrence précise dans son objet qu’il porte sur le choix de l’actionnaire opérateur et sur l’attribution du contrat à la société d’économie mixte contrat.

« Il comporte l’ensemble des éléments devant figurer à l’article L. 1541-2. »

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest.

Cet amendement est important à mes yeux, dans la mesure où il a pour objet de clarifier les dispositions relatives à la procédure de choix de l’actionnaire opérateur et d’attribution du contrat à la SEM à opération unique. Cette procédure doit être unique, conformément aux principes dégagés par la communication interprétative de la Commission européenne du 5 février 2008 et par l’arrêt Acoset de la Cour de justice de l’Union européenne du 15 octobre 2009.

Cette disposition contribue par ailleurs à la cohérence du texte en rappelant que la nature de la procédure choisie est déterminée par la nature du contrat.

Enfin, l’amendement tend à préciser la nature des éléments devant figurer dans l’avis de mise en concurrence, toujours dans le souci d’une meilleure concurrence.

Je rappelle, au surplus, que j’ai rectifié mon amendement en supprimant toutes les dispositions concernant les PPP, qui n’avaient pas de raison d’être ici.

Par ailleurs, je souhaite procéder à une seconde rectification, monsieur le président, et remplacer les mots : « société d’économie mixte contrat », qui figuraient dans le texte initial, par les mots : « société d’économie mixte à opération unique », afin d’être en adéquation avec la dénomination que nous a proposée notre rapporteur et qui a été retenue.

Je suis donc saisi d’un amendement n° 7 rectifié bis, présenté par M. Hyest, Mme Troendlé et M. Lefèvre, et ainsi libellé :

Alinéa 21

Remplacer cet alinéa par quatre alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 1541 -3 – I. – La désignation de la ou des personnes privées actionnaires opérateurs de la société d’économie mixte à opération unique et l’attribution du contrat dont l’exécution doit être confiée à la future société d’économie mixte à opération unique font l’objet d’une procédure unique de publicité et de mise en concurrence mise en œuvre par la collectivité territoriale.

« Le contrat choisi par la collectivité est soit une délégation de service public au sens de l’article L. 1411-1, soit un contrat de concession de travaux publics au sens de l’article L. 1415-1, soit un marché public au sens de l’article 1er du code des marchés publics. Sa conclusion et la désignation de l’actionnaire opérateur de la société d’économie mixte à opération unique sont précédées des mesures de publicité et de mise en concurrence prévues par les dispositions applicables à ce contrat.

« L’avis de mise en concurrence précise dans son objet qu’il porte sur le choix de l’actionnaire opérateur et sur l’attribution du contrat à la société d’économie mixte à opération unique.

« Il comporte l’ensemble des éléments devant figurer à l’article L. 1541-2. »

L'amendement n° 9, présenté par M. Lefèvre, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 21

Compléter cet alinéa par les mots :

qui emporte la procédure de mise en concurrence dans les conditions et formes relatives au contrat choisi et la définition des critères de choix de l’actionnaire opérateur

II. – Alinéa 29

Remplacer les mots :

dans l’avis d’appel

par les mots :

par l’appel

La parole est à M. Antoine Lefèvre.

Cet amendement vise à préciser ce que recouvre l’appel public à manifestation d’intérêt, à savoir l’appel public à la concurrence relatif au contrat qui devrait être conclu et la mention des critères de sélection de l’actionnaire opérateur.

L'amendement n° 19, présenté par M. Mézard, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 21

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

L’appel public à manifestation d’intérêt comporte l’ensemble des éléments inclus dans la délibération adoptée par la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales, prévue à l’article L. 1541-2.

La parole est à M. le rapporteur.

Dans un souci de transparence, cet amendement vise à préciser que les éléments adoptés dans la délibération initiale de la personne publique sont inclus dans l'appel public à manifestation d'intérêt.

L'amendement n° 16, présenté par MM. Vandierendonck, Raoul, Berson, Chastan et Chiron, Mme Claireaux, MM. Daunis, Fauconnier, Ries et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 21

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Dans ce cadre, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales procède à une publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes.

La parole est à M. René Vandierendonck.

Par cet amendement, je souhaite préciser, conformément à l’arrêt Acoset de ce qui était encore à l’époque la CJCE, que la désignation de l’actionnaire opérateur pour la constitution de la SEM et la conclusion du contrat relèvent d’une procédure unique, à savoir la procédure d’appel public à manifestation d’intérêt ; pour moi, cela ressemble furieusement à une procédure de dialogue compétitif. Le Conseil d’État lui-même l’avait d’ailleurs mentionné. Il s’agirait peut-être de réfléchir à cet aspect de la question…

L'amendement n° 20, présenté par M. Mézard, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 21

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« La procédure d’appel public à manifestation d’intérêt tient lieu de mise en concurrence pour les contrats de sous-traitance prévus, conformément à l’article L. 1541-2, dans la délibération de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur les amendements n° 7 rectifié bis, 9 et 16.

L’amendement n° 20 tend à préciser que l'appel public à manifestation d'intérêt tient lieu de procédure d'appel à la concurrence pour les contrats de sous-traitance prévus dans la délibération de la personne publique pour la réalisation de l'opération confiée à la SEM à opération unique.

L’amendement n° 7 rectifié bis vise à rappeler, au travers d’une nouvelle rédaction de l’article L. 1541-3 du code général des collectivités territoriales, que le choix de l’actionnaire opérateur et l’attribution du contrat à la SEM font l’objet d’une unique procédure de mise en concurrence. Ce point ne pose aucune difficulté.

La rédaction adoptée par la commission, sur mon initiative, tend, quant à elle, à clarifier les différentes étapes de la procédure et à répondre aux critères dégagés par la jurisprudence de la CJCE qui elle-même confirmait la communication interprétative de la Commission européenne.

Toutefois, la commission – c’est l’avis de la commission que je rapporte ici ! – a estimé plus précise la rédaction prévue par l’amendement n° 7 rectifié bis. Si cet amendement était adopté, l’amendement n° 19 n’aurait plus d’objet et l’amendement n° 20 serait satisfait.

L’amendement n° 9 de M. Lefèvre vise à préciser ce que recouvre l’appel public à manifestation d’intérêt.

Par cohérence avec l’avis qu’elle a émis sur l’amendement n° 7 rectifié bis, la commission demande à notre collègue de bien vouloir retirer cet amendement ; à défaut, elle y sera défavorable.

Par l’amendement n° 16, M. Vandierendonck souhaite clarifier le principe d’une unique mise en concurrence pour le choix de l’actionnaire opérateur et la constitution de la SEM. La commission a émis un avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Tout en étant sensible au souci de clarification juridique de M. Hyest, je relève que l’amendement n° 7 rectifié bis semble poser une difficulté en ce qu’il mentionne les contrats de partenariat.

Mais non !

Or les règles qui les régissent excluent aujourd'hui toute participation au capital de la société par la collectivité ou l’établissement public de coopération intercommunale.

Cette interdiction paraît incompatible avec la logique même des SEM à opération unique, qui implique cette participation au capital.

Dans ces conditions, le Gouvernement souhaite le retrait de cet amendement ; à défaut, il y sera défavorable.

C’est très clair !

L’amendement n° 9 apporte une précision importante de nature à accroître la sécurité juridique des SEM. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

Le Gouvernement est favorable à l’amendement de précision n° 19, qui prévoit que les éléments adoptés dans la délibération initiale de la personne publique sont inclus dans l’appel public à manifestation d’intérêt.

De même, il est favorable à l’amendement n° 16 tendant à opérer une clarification souhaitable sur les étapes de la procédure de constitution de la SEM et de conclusion du contrat.

Enfin, pour les raisons exposées par le rapporteur, le Gouvernement est également favorable à l’amendement n° 20.

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, pour explication de vote sur l'amendement n° 7 rectifié bis.

Je ne comprends pas l’argumentation de M. le ministre, qui voit dans le texte des difficultés là où, franchement, je n’en vois pas !

J’espère simplement que vous avez eu connaissance de la bonne version de l’amendement, monsieur le ministre : il a été rectifié…

C’est là où doit être l’erreur !

Je mets aux voix l'amendement n° 7 rectifié bis.

Je mets aux voix l'amendement n° 9.

Je mets aux voix l'amendement n° 19.

Je mets aux voix l'amendement n° 16.

Je mets aux voix l'amendement n° 20.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 8 rectifié est présenté par M. Hyest et Mme Troendlé.

L'amendement n° 17 est présenté par MM. Vandierendonck, Raoul, Berson, Chastan et Chiron, Mme Claireaux, MM. Daunis, Fauconnier, Ries et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 24

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, pour présenter l’amendement n° 8 rectifié.

Il s’agit d’un amendement de cohérence.

La parole est à M. René Vandierendonck, pour présenter l'amendement n° 17.

Cet amendement est défendu, monsieur le président.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est favorable à ces deux amendements identiques.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage l’avis de la commission.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 8 rectifié et 17.

L'amendement n° 4 rectifié, présenté par M. Hyest, Mme Troendlé et M. Lefèvre, est ainsi libellé :

Alinéa 25

Supprimer les mots :

la part de capital proposée au sein de la société d’économie mixte à opération unique ainsi que

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest.

Il s’agit d’un amendement de cohérence.

Quel est l’avis de la commission ?

Il s’agit certes d’un amendement de cohérence, mon cher collègue, mais avec l’amendement n° 7 rectifié bis, qui n’a pas été adopté. Il ne serait donc pas cohérent que nous vous suivions dans cette cohérence…

Aussi la commission émet-elle un avis défavorable sur cet amendement.

Par cohérence, retirez-vous l’amendement, monsieur Hyest ?

À la réflexion, il ne s’agit pas du tout de la même chose, monsieur le rapporteur !

M. Marc Daunis. Une cohérence nouvelle apparaît…

Les mots visés dans cet amendement : « la part de capital… » ne sont pas du tout liés à mon amendement précédent. Ils se rattachent à l’amendement n° 1 rectifié, qui visait à supprimer les mots : « minimale et maximale » et qui, lui, a été adopté.

Cet amendement est donc tout à fait cohérent, et je le maintiens !

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jacques Mézard, rapporteur. En effet, mon cher collègue, cet amendement est en cohérence avec l’amendement n° 1 rectifié. Nous sommes donc tout à fait d’accord et nous redevenons cohérents : la commission est favorable à l’amendement n° 4 rectifié !

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, pour explication de vote.

Dès lors que mon amendement est en cohérence avec l’amendement n° 1 rectifié, qui a été adopté, et non pas avec l’amendement n° 7 rectifié bis, qui ne l’a pas été, la cohérence veut que la Haute Assemblée l’adopte !

Très bien !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Alain Vidalies, ministre délégué. La cohérence est effectivement du côté de M. Hyest !

Je mets aux voix l'amendement n° 4 rectifié.

L'amendement n° 21, présenté par M. Mézard, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 26

Remplacer les mots :

ou du contrat conclu avec celle-ci

par les mots :

ou du contrat à conclure avec celle-ci

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de précision, monsieur le président, mais une précision ô combien importante.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable !

Je mets aux voix l'amendement n° 21.

L'amendement n° 5 rectifié, présenté par M. Hyest, Mme Troendlé et M. Lefèvre, est ainsi libellé :

Alinéa 28

Remplacer les mots :

à manifestation d’intérêt

par les mots :

à concurrence

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest.

Je retire cet amendement, monsieur le président.

L'amendement n° 5 rectifié est retiré.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Là, c’est vraiment par cohérence !

Mme Cécile Cukierman. La cohérence revient !

L'amendement n° 10, présenté par M. Lefèvre, est ainsi libellé :

Alinéa 31

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Antoine Lefèvre.

Encore de la cohérence !

L’alinéa que nous voulons supprimer apparaît redondant avec les dispositions du texte renvoyant à chaque procédure de mise en concurrence possible en parallèle de la création d’une SEM à opération unique.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement prévoit de supprimer la faculté, pour la personne publique, de ne pas publier l’avis de publicité en cas d’organisation d’une procédure négociée.

Cette disposition peut en effet paraître superfétatoire. Aussi la commission a-t-elle émis un avis favorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement prévoit de supprimer les dispositions qui sont redondantes par rapport aux dispositions de droit commun applicables aux procédures de la commande publique.

En conséquence, le Gouvernement est favorable à cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 10.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 6 rectifié, présenté par M. Hyest, Mme Troendlé et M. Lefèvre, est ainsi libellé :

Alinéa 32

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest.

Je retire cet amendement, monsieur le président.

L'amendement n° 6 rectifié est retiré.

L'amendement n° 11, présenté par M. Lefèvre, est ainsi libellé :

Alinéa 32

Après les mots :

d’aménagement

insérer les mots :

, aux baux emphytéotiques administratifs

La parole est à M. Antoine Lefèvre.

Ainsi que je l’ai évoqué au cours de la discussion générale, il n’existe pas de motif juridique s’opposant à l’attribution d’un bail emphytéotique administratif à une SEM à opération unique.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement a pour objet de réintroduire les baux emphytéotiques administratifs à l’alinéa 32 de l’article 1er de la proposition de loi.

Le Gouvernement partage l’analyse qui sous-tend cet amendement : il n’existe effectivement pas de motif juridique s’opposant à l’attribution de baux emphytéotiques administratifs à une SEM à opération unique.

Néanmoins, cet alinéa fait uniquement référence aux procédures de la commande publique.

En cas de signature d’un bail emphytéotique administratif, ces procédures sont applicables en fonction du contrat auquel est adossé le BEA.

Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement, car la disposition qu’il tend à introduire serait source d’ambiguïté.

Je mets aux voix l’amendement n° 11.

L’amendement n° 2 rectifié, présenté par M. Hyest et Mme Troendlé, est ainsi libellé :

Alinéas 33, 34 et 36

Supprimer les mots :

à leur valeur nominale,

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest.

La fusion ou le rattachement d’une collectivité territoriale à une autre peuvent se produire au bout d’un certain temps. Dès lors, je ne comprends pas pourquoi le texte prévoit que, dans ces cas de figure, la collectivité territoriale actionnaire cède ses actions « à leur valeur nominale ».

Mais si !

Je regrette, mais les fusions de collectivités ou les regroupements d’intercommunalités, par exemple, donnent lieu à une évaluation des charges et des biens.

Il n’y a pas de raison de retenir la valeur nominale initiale des actions. Quid de la valorisation ? Car on peut espérer que les actions auront pris de la valeur ! Cette formulation m’apparaît restrictive, et ne me semble donc pas justifiée. C’est pourquoi cet amendement tend à la supprimer.

Quel est l’avis de la commission ?

Les alinéas 33, 34 et 36 concernent les cas où la cession de parts est obligatoire. Il peut s’agir, par exemple, d’une fusion ou d’un rattachement de deux communautés de communes, ou encore d’un transfert de compétences.

Oui !

Ces situations n’affectent pas l’opérateur privé !

Tout à fait !

Pensons à ceux qui devront gérer ces dossiers : les fusions de communautés de communes, le rattachement d’une commune à une intercommunalité, ou les transferts de compétences ne sont pas toujours aisés.

La sagesse commande donc, si l’on veut éviter que des difficultés n’apparaissent entre les collectivités, de se « caler » sur la valeur nominale. Je le répète, ce type de décisions n’interfère pas avec l’opérateur privé.

Exactement !

Par conséquent, la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il s’agit ici de prévoir que, dans les cas de fusion d’une collectivité territoriale, d’une adhésion à une structure intercommunale, ou d’un transfert de compétences, les cessions de parts sociales détenues par une collectivité territoriale ou un EPCI peuvent se faire à une valeur économique autre que la valeur nominale des titres cédés.

Certes, la référence à la valeur nominale des actions n’est pas toujours le mode de valorisation le plus dynamique. Elle évite néanmoins que le cessionnaire – dans ces cas de figure, il s’agit souvent d’une structure intercommunale – n’assume seul la charge financière de la plus-value réalisée par la collectivité cédante.

Eh oui !

Le Gouvernement, soucieux d’éviter cette situation, est donc de l’avis de la commission : il est défavorable à cet amendement.

La parole est à M. René Vandierendonck, pour explication de vote.

Je voterai l’amendement présenté par M. Hyest, et pour une raison très simple.

La notion de « service public industriel et commercial » apparaît dans un arrêt du Conseil d’État où, de mémoire, le commissaire du Gouvernement indique que le déficit n’est pas le critère obligé de fonctionnement du service.

Comment voulez-vous conclure un partenariat public privé, dont nous avons voulu renforcer le cadre pour le moraliser, si sa dynamique commerciale et économique n’est pas traduite dans le prix de l’action ?

D’ailleurs, les transferts de charges sont évalués par une commission locale d’évaluation des transferts de charges, et font l’objet d’une appréciation par la chambre régionale des comptes.

Dès lors, se référer ad vitam aeternam à la valeur nominale est le meilleur répulsif que vous pouviez trouver pour éloigner les acteurs privés !

Mais cela ne concerne pas le privé !

La parole est à M. Marc Daunis, pour explication de vote.

Je dois avouer être surpris par certains propos.

Tout d’abord, les alinéas dont nous discutons ne concernent pas les acteurs privés ;…

Je n’ai pas dit cela !

… ils ont trait aux cas de cessions entre actionnaires publics.

Ensuite, comment, dans la valorisation d’une SEM, allez-vous faire la différence entre les résultats obtenus grâce à une activité réalisée dans le cadre d’un marché captif – c’est l’objet du contrat passé par la SEM – et ceux dus à l’implication de l’acteur privé ? Vous fonderez-vous sur le pourcentage, sur le risque pris ? Je vous promets, mes chers collègues, une tâche particulièrement ardue ! Quelle ventilation des bénéfices, et donc de la valorisation, retenir entre l’acteur privé, d’un côté, et l’actionnaire public, de l’autre ?

J’ai eu l’occasion de vivre la transformation d’une SEM en société publique locale, ou SPL, qui a nécessité le rachat d’une partie du capital.

Ah oui !

Je vous garantis que, lorsqu’il s’est agi de déterminer à quelle hauteur devait se faire la valorisation entre les différents actionnaires, ce fut un grand moment de bonheur !

De plus, la collectivité – une région, en l’occurrence – avait été le principal donneur d’ordre de la SEM. Le capital privé de cette dernière était presque exclusivement détenu par la Caisse des dépôts et consignations et par des sleeping partners - on ne peut pas dire qu’il y avait là un risque particulier. Les résultats, en effet, étaient déterminés, pour l’essentiel, par des travaux commandités par l’actionnaire majoritaire, la région, et donc financés sur fonds publics !

Il m’apparaît donc de la plus élémentaire prudence, et de la plus grande sagesse, d’en rester au critère le plus objectif, celui de la valeur nominale.

Ne mettons surtout pas le doigt dans un tel engrenage !

Très bien !

Je mets aux voix l’amendement n° 2 rectifié.

L’amendement n° 22, présenté par M. Mézard, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 37

Rédiger ainsi le début de cet alinéa :

La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales est substitué (le reste sans changement)

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement purement rédactionnel, monsieur le président.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable !

Je mets aux voix l’amendement n° 22.

Je mets aux voix l’article 1er, modifié.

Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi dans le texte de la commission, modifié.

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe CRC.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 91 :

Nombre de votants347Nombre de suffrages exprimés317Pour l’adoption317Le Sénat a adopté la proposition de loi tendant à créer des sociétés d’économie mixte à opération unique.

La parole est à M. Jean-Léonce Dupont, auteur de la proposition de loi initiale.

Je souhaite exprimer ma très grande satisfaction et saluer le travail de tous.

Je sais gré à l’ensemble de mes collègues qui, ayant déposé un texte identique, nous ont permis d’aboutir à cette heureuse conclusion.

Je félicite notre rapporteur, dont chacun a pu apprécier la qualité et la pertinence des interventions.

Monsieur le ministre, je vous remercie, ainsi que votre collègue, Mme Escoffier, qui, par rapport à notre initiative, a toujours été extrêmement à l’écoute. Nous ne sommes encore qu’au début du processus, mais nous souhaitons fournir un outil supplémentaire aux collectivités, et un outil utile. Je ne doute pas qu’au terme de ce processus cet outil sera très largement utilisé.

Je veux dire aux quelques collègues qui se sont abstenus que ce vote est tout à fait remarquable, puisqu’il n’exprime aucune opposition. Oserai-je dire qu’il s’agissait d’une abstention pratiquement positive ?

En tout cas, constructive !

M. Jean-Léonce Dupont. À tous, un grand merci !

Mes chers collègues, je rappelle que les groupes ont présenté leurs candidatures, d’une part, pour la commission d’enquête sur les modalités du montage juridique et financier et l’environnement du contrat retenu in fine pour la mise en œuvre de l’écotaxe poids lourds ; d’autre part, pour la mission d’information sur l’accès aux documents administratifs et aux données publiques.

La présidence n’a reçu aucune opposition.

En conséquence, ces candidatures sont ratifiées, et je proclame :

MM. Gérard Bailly, Vincent Capo-Canellas, Ronan Dantec, Vincent Delahaye, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Éric Doligé, Mme Frédérique Espagnac, MM. Jean-Luc Fichet, Jean-Jacques Filleul, Francis Grignon, François Grosdidier, Charles Guené, Yves Krattinger, Philippe Leroy, Louis Nègre, Roland Ries, Mme Mireille Schurch, MM. Jean-Pierre Sueur, Michel Teston, Raymond Vall, André Vallini, membres de la commission d’enquête sur les modalités du montage juridique et financier et l’environnement du contrat retenu in fine pour la mise en œuvre de l’écotaxe poids lourds ;

MM. Jean-Paul Amoudry, Philippe Bas, Mmes Natacha Bouchart, Corinne Bouchoux, M. François-Noël Buffet, Mme Françoise Cartron, MM. Christian Cointat, Pierre-Yves Collombat, Raymond Couderc, Mme Cécile Cukierman, MM. Yves Daudigny, Yves Détraigne, Claude Domeizel, Vincent Eblé, Christian Favier, René Garrec, Patrice Gélard, Michel Houel, Jean-Jacques Hyest, Ronan Kerdraon, Jacky Le Menn, Mme Hélène Lipietz, MM. Jean-Jacques Lozach, Jacques-Bernard Magner, Jean-Louis Masson, Mmes Catherine Morin-Desailly, Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Alain Richard, Bernard Saugey, Mmes Patricia Schillinger, Esther Sittler, M. François Vendasi, membres de la mission d’information sur l’accès aux documents administratifs et aux données publiques.

L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe UDI-UC, de la proposition de loi relative au financement du service public de l’assainissement par des fonds de concours, présentée par M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (proposition n° 840 [2012-2013], résultat des travaux de la commission n° 187, rapport n° 186).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Daniel Dubois, auteur de la proposition de loi.

Nous sommes, mes chers collègues, pour la plupart encore, des élus locaux.

Oui, encore…

Encore, oui !

Notre expérience de la gestion des collectivités territoriales, en particulier de la gestion des plus petites, des plus modestes, celles qui font vivre nos territoires ruraux, nous a parfois amenés à pester contre des législations trop rigides et donc inadaptées à nos structures rurales.

Voilà pourquoi, mes chers collègues, la proposition de loi que je soumets aujourd’hui à votre examen a pour objet de favoriser le développement des territoires, à plus forte raison des territoires ruraux, et de leur permettre d’accéder à des services que seuls ils ne pourraient pas mettre en place en leur accordant, lorsque c’est justifié, la souplesse nécessaire.

Dans une perspective d’aménagement du territoire et de protection accrue de l’environnement, l’amélioration du service public de l’eau et de l’assainissement constitue une préoccupation majeure des pouvoirs publics, notamment des élus locaux. Un récent audit des prix de l’eau en France a démontré que ceux-ci oscillaient en fonction des territoires de 1, 75 euro à 10 euros par mètre cube !

Sous l’impulsion des nouvelles réglementations relatives aux normes sanitaires et environnementales, les collectivités territoriales, dans le cadre de leurs compétences, prennent une part prépondérante dans l’effort consenti en matière de construction et de remplacement des réseaux d’assainissement.

Ainsi, en 2008, les dépenses à la charge des communes et groupements de communes, en tant que gestionnaires des services collectifs d’assainissement, se sont élevées à près de 2, 5 milliards d’euros. Or c’est en zone rurale que les communes sont les plus dépourvues de réseaux d’assainissement collectifs et que les collectivités territoriales sont confrontées à la nécessité de procéder à des aménagements, souvent coûteux au regard des capacités budgétaires limitées de ces collectivités.

C’est parce que de nombreux établissements publics de coopération intercommunale se sont retrouvés confrontés à une telle situation et que les dispositions actuelles ne permettent pas d’y faire face de manière raisonnée et équitable pour toutes les communes membres que nous nous sommes saisis, avec plusieurs de mes collègues du groupe UDI-UC, de ce problème, et que nous avons déposé cette proposition de loi.

Je sais les réticences que notre initiative a suscitées et dont M. le rapporteur de la commission des finances ne manquera pas de vous faire part. Cependant, mes chers collègues, j’aimerais attirer votre attention sur plusieurs points qui méritent votre réflexion.

Tout d’abord, notre environnement institutionnel local évolue.

Les commissions départementales ont récemment redessiné la carte de l’intercommunalité. Sous l’impulsion des services de l’État, on a encouragé les EPCI à prendre de nouvelles compétences. Je pense, notamment, dans le département de la Somme, à l’assainissement collectif.

Dans l’acte III de la décentralisation, dont nous aurons prochainement à débattre dans cet hémicycle, on proposera que les communautés de communes détiennent cinq compétences obligatoires pour bénéficier de la dotation globale de fonctionnement bonifiée, l’assainissement faisant partie de la liste.

Face à ces évolutions et aux enjeux financiers nés de ces nouveaux transferts, les EPCI auront-ils les moyens d’assumer ? Je vous pose la question, mes chers collègues, alors que les financements de l’État accordés aux collectivités s’amoindriront de plus en plus dans les années à venir – environ 4, 5 milliards d’euros de moins, dont 1, 5 milliard d’euros l’année prochaine parmi lesquels 800 millions concernent les communes et les EPCI – et alors que l’acte III de la décentralisation mettra un frein aux financements croisés pourtant nécessaires aux investissements lourds que représentent les stations d’épuration et les réseaux.

Ajoutez à cela la récente ponction dans la trésorerie des agences de l’eau prévue par le projet de loi de finances pour 2014, qui décrédibilise le financement par la redevance et qui met à mal le principe, jusqu’ici intangible, selon lequel « l’eau paie l’eau », …

Nous sommes d’accord !

… et vous aurez une idée des réelles difficultés que rencontrent ou rencontreront les collectivités locales ou les EPCI pour prendre en compte et financer la compétence assainissement !

Dans un tel contexte, le versement de fonds de concours par les communes membres concernées peut apparaître comme une des réponses adaptées au problème, même si elle n’est pas suffisante.

J’ai été naturellement extrêmement attentif aux débats qui ont animé la commission des finances lors de l’examen du texte. Je pense que M. le rapporteur de la commission des finances va, dans quelques instants, opposer à l’adoption de ce texte deux principes – l’exclusivité dans le cadre d’un transfert de compétence et l’autonomie financière des services publics industriels et commerciaux – pour justifier sa position.

Aux arguments qui seront développés sur l’exclusivité et sur l’autonomie financière des SPIC, je souhaite d’ores et déjà répondre.

L’exclusivité, premier principe, signifie qu’une compétence, une fois transférée, ne peut plus être financée directement par une commune membre d’un EPCI.

J’entends cet argument, monsieur le rapporteur, mais, dans ce cas, pourquoi avoir prévu le principe du fonds de concours ? Le fonds de concours est une entorse au principe d’exclusivité. L’exclusivité, normalement, ne souffre pas d’exception, c’est sa nature même ! Arguer de cette spécificité, c’est nier que le législateur ait pu avoir à un moment donné la volonté de prendre en compte les réalités territoriales – je dis bien les réalités territoriales ! – et le nécessaire développement de nos collectivités.

Le fonds de concours sur investissement, par son existence, déroge au principe même d’exclusivité et justifie que nous nous posions aujourd'hui cette question : un réseau d’assainissement collectif est-il, oui ou non, un investissement et peut-il prétendre pour son financement à un fonds de concours ?

Je réponds oui !

En ce qui concerne maintenant le second principe, l’autonomie financière des services publics industriels et commerciaux, je rappelle qu’un SPIC est financé par la redevance payée par les usagers. Là encore, nul ne saurait y déroger. En ce cas, mes chers collègues, pourquoi avoir prévu deux exceptions dans l’article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales ?

La première exception concerne les communes de moins de 3 000 habitants qui peuvent, elles, contribuer au budget d’un SPIC. Que signifie ce seuil de 3 000 habitants ? Comment a-t-il été arrêté ? Rien, ni dans nos textes ni dans notre histoire, ne le justifie et ne prouve de quelque façon que ce soit sa pertinence.

La seconde exception concerne l’autorisation donnée au financement des travaux, mais limitée aux cinq premières années d’exercice.

Bien sûr, M. le rapporteur vous dira que ces exceptions sont suffisantes et qu’il convient, là encore, de ne pas aller au-delà. Soit ! Mais, dans ce cas, prenons l’exemple du département de la Somme, monsieur le ministre. Avec un total de 782 communes, la Somme est le troisième département français pour le nombre de communes. Sachez, mes chers collègues, que 97, 5 % d’entre elles ont moins de 3 000 habitants. Pourtant, 60 % des trente EPCI qui couvrent l’ensemble du département sont bloqués par ce seuil de 3 000 habitants. Est-ce là le résultat souhaité par le législateur ? Je ne le crois pas.

Pourquoi, alors que 97, 5 % des communes de la Somme comptent moins de 3 000 habitants, ces communes une fois intégrées à un EPCI ayant la compétence « assainissement » se trouvent-elles bloquées par ce seuil ? C’est une difficulté opérationnelle sur ces territoires !

La réponse à cette question est simple : parce que, par analogie, encore une fois sans aucun fondement, la règle des 3 000 habitants par commune a été transposée sur l’ensemble de l’EPCI. Cette transposition aveugle et systématique – je ne suis pas le seul à le penser – fait de la communauté de communes dans la loi de 2004 un échelon totalement transparent. C’est un peu comme si l’EPCI n’existait pas !

N’en déplaise à ceux qui voient aujourd’hui l’EPCI comme un échelon territorial, l’intercommunalité doit rester un outil au service des communes, un outil de mutualisation qui leur permette de faire mieux, de faire plus au service des habitants. Elle ne doit pas être un carcan déconnecté de la réalité des territoires ruraux.

C’est pourquoi, mes chers collègues, il est aujourd’hui nécessaire de neutraliser ce plafond de 3 000 habitants pour autoriser les fonds de concours des communes vers la communauté de communes afin de faciliter le financement des travaux d’assainissement.

Sensible aux débats qui ont animé la commission des finances, j’ai souhaité, avec mes collègues du groupe UDI-UC, déposer un amendement : cette proposition de loi ne compte qu’un article et seul un amendement a été déposé, il devrait donc être assez simple d’en discuter !

L’amendement vise à préciser que l’objet de la proposition de loi se limite bien évidemment - nous avions eu l’occasion d’en discuter avec M. le rapporteur -, aux travaux d’investissement dans les réseaux d’assainissement et dans la station. Elle ne concerne en aucun cas le budget de fonctionnement du SPIC.

Monsieur le ministre, je souhaite que le Gouvernement prenne conscience des difficultés que rencontrent et surtout que rencontreront certaines collectivités pour financer des investissements de ce type.

J’espère vivement que nous tous ici, qui sommes encore pour la plupart des élus locaux, faciliterons, par l’adoption de ce texte, l’aménagement des territoires ruraux.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances par intérim

En effet, certaines communes font face à des difficultés de financement de leur service public d’assainissement. Les investissements en la matière peuvent se révéler très importants, notamment dans les zones rurales, et donc difficiles à financer. M. Dubois a particulièrement insisté sur ce constat, qui fait d'ailleurs consensus.

De plus, d’après les auteurs de la présente proposition de loi, le transfert de la compétence « assainissement » à l’intercommunalité peut créer des difficultés, voire des blocages, s’agissant du financement de ce service public.

C’est que les communes membres d’une intercommunalité peuvent avoir fait des choix très différents. Or ce service public, j’y reviendrai, est financé par les redevances versées par les usagers, conformément à l’un des principes fondamentaux qui régissent les SPIC. Par conséquent, les usagers d’une commune ayant investi dans le réseau d’assainissement avant le transfert de la compétence à l’EPCI pourraient se voir imposer une hausse de la redevance communautaire afin de financer les dépenses de leurs voisins, qui, eux, n’ont pas réalisé plus tôt les travaux nécessaires. Ces habitants devraient donc payer deux fois pour un même service.

Eh oui !

C'est pourquoi les auteurs de la présente proposition de loi notent que « les communautés de communes peuvent être amenées à rechercher des participations financières de leurs communes membres, destinataires des aménagements, afin de ne pas faire peser tout l’effort financier des travaux sur l’ensemble des usagers du territoire intercommunal ».

Tel est le sens de leur démarche. J’ai le regret de dire qu’elle se heurte cependant à deux obstacles juridiques.

Tout d’abord, en application du principe d’exclusivité des EPCI – vous avez, monsieur Dubois, repris ce terme d’exclusivité que j’avais utilisé en commission des finances –, une commune qui a transféré une compétence à un EPCI – et toutes les communes sur le territoire intercommunal doivent transférer en même temps cette compétence – ne peut plus intervenir dans le cadre de cette compétence qu’elle n’a plus. En conséquence, son budget ne peut plus comporter ni dépenses ni recettes relatives à l’exercice de la compétence transférée.

Si, d’aventure, cela s’est fait – et on sait que le cas s’est produit dans plusieurs communes –, le service du contrôle de légalité de la préfecture ou de la sous-préfecture renvoie la délibération en disant : « Cela n’est pas possible, vous ne pouvez pas délibérer sur ce sujet puisque vous n’en avez plus la compétence ».

Par ailleurs, second obstacle juridique, les budgets des SPIC doivent être équilibrés en recettes et en dépenses, comme tous nos budgets, mais ils doivent être financés par les usagers et non par les contribuables, ce qui s’oppose à ce que le budget général d’une commune vienne abonder le budget annexe d’un SPIC.

Tels sont les deux principes juridiques essentiels qui s’appliquent, mais le droit actuel prévoit tout de même quelques exceptions. L’auteur de la proposition de loi a, sur ce point, développé des arguments auxquels je regrette de ne pouvoir souscrire.

Une première exception concerne le versement de fonds de concours entre communes et EPCI, qui a été rendu possible en 1999, dès la première loi sur la coopération intercommunale, et assoupli en 2004. Le versement de fonds de concours est ainsi autorisé lorsqu’il s’agit « de financer la réalisation ou le fonctionnement d’un équipement », après accord concordant des instances concernées. La seule limitation est que le fonds de concours ne peut financer au maximum que 50 % du montant du projet à réaliser, hors subventions.

Une deuxième exception concerne la possibilité de subventionner un service d’assainissement. Ouverte en 1988, avant même la création des communautés de communes, cette possibilité a été assouplie en 2005. Ainsi, il est notamment possible de subventionner un service si la réalisation de l’investissement projeté provoquait une « hausse excessive des tarifs ».

Cette dérogation s’applique à toutes les communes sans limitation de taille, mais elle visait en particulier les petites communes. En effet, une petite commune non pourvue en service d’assainissement ou dont le service de distribution d’eau potable est insuffisant serait obligée, pour équilibrer son budget, de fixer, pour l’assainissement ou pour l’eau potable, des tarifs très élevés afin de financer la réalisation d’équipements de cette importance.

De même, troisième dérogation, les communes de moins de 3 000 habitants et les EPCI ne comportant aucune commune de plus de 3 000 habitants peuvent prendre en charge, dans leur budget général, des dépenses de service de distribution d’eau et d’assainissement, pour la raison que je viens de citer. Dans les communes rurales, notamment, où le nombre d’usagers est faible, il faudrait augmenter les participations dans des proportions très importantes pour équilibrer les budgets.

Cette dérogation a été acceptée en 2005 mais, j’y insiste, elle a été adoptée pour les communes de moins de 3 000 habitants et les EPCI ne comportant aucune commune de plus de 3 000 habitants.

Monsieur Dubois, vous le voyez, le législateur s’est bien soucié des territoires ruraux !

Mais pourquoi avoir retenu le seuil de 3 000 habitants ? Si vous reprenez les débats de l’époque – en séance publique, mais aussi en commission –, vous constaterez que la décision a été prise après quelques hésitations. Entre les seuils, habituels, de 3 500 et de 2 500 habitants, le législateur s’est finalement décidé pour le seuil intermédiaire de 3 000 habitants.

Comme vous l’avez fort bien remarqué, les communes de plus de 3 000 habitants ne sont pas majoritaires dans notre pays – ce n’est pas seulement le cas dans le département de la Somme – puisque, sur 36 700 communes, plus de 33 000 comptent moins de 3 000 habitants, ce qui représente 90 % des communes – la proportion est peut-être plus importante dans votre département, puisque vous avez fait état de 97 %.

À tout le moins, puisque 90 % des communes sont concernées, on ne peut pas dire que le législateur n’a pas pris en compte le problème de la ruralité.

La proposition de loi qui nous est soumise – je m’en tiens pour l’instant au texte initial, nous aborderons plus tard l’amendement déposé par M. Dubois –, prévoit d’aller plus loin dans cette démarche en prévoyant une dérogation générale.

Dès lors qu’il s’agira d’un service public de l’assainissement, les communes pourraient verser à un EPCI, et vice-versa, des fonds de concours, sans être tenues ni par la taille des communes, ni par les effets sur les tarifs, ni par un délai courant à la date de création de l’EPCI. C’est la fin de toutes les dérogations prévues dans les textes de 1988, 1999, 2004 et 2005. On raye tout et on institue une dérogation générale !

Naturellement, les règles régissant ces fonds de concours seraient également assouplies puisqu’il serait possible de couvrir à la fois des dépenses de fonctionnement et des dépenses d’investissement liées à un équipement – c’est le texte initial et nous verrons que l’amendement proposé prévoit une modification –, mais également, le cas échéant, les déséquilibres structurels des services, et ce en opposition complète avec les règles régissant les SPIC selon lesquelles ceux-ci doivent être financés par la participation des usagers et non par la fiscalité.

La commission des finances a donc considéré que cette dérogation générale était excessive et que les exceptions actuelles étaient suffisantes.

Le dernier point que nous avons noté, car nous avons tenté de cerner tous les problèmes susceptibles de se poser, mes chers collègues, concerne l’intercommunalité en général.

Que font des communes avant de se regrouper en intercommunalités ? Que font-elles avant de prendre une compétence supplémentaire par rapport à celles qu’elles assumaient auparavant ? Elles en discutent, et chacun pèse les avantages et les inconvénients des différentes possibilités, tant il est vrai qu’aucune solution n’est parfaite. L’important est de ne pas découvrir ces inconvénients a posteriori.

Au moment de faire le choix de l’intercommunalité, on y réfléchit, on en mesure les conséquences et on ne le valide que si les conséquences positives l’emportent sur les conséquences négatives. C’est ce que nous avons tous fait dans nos intercommunalités.

N’allons pas encourager, par une dérogation générale, des transferts de compétences qui n’auraient pas été précédés de cette nécessaire évaluation des conséquences.

Notre collègue Daniel Dubois m’a signalé un cas particulier que je n’avais pas envisagé. Il est possible que, ces trois dernières années, quelques exceptions se soient produites lors de la définition des nouveaux schémas de coopération intercommunale.

Certaines communautés ont pu, en vertu de la législation applicable alors, être fortement incitées à se regrouper au sein d’une plus grande intercommunalité. Vous avez indiqué, mon cher collègue, que, dans le département de la Somme, l’autorité préfectorale avait encouragé les communautés de communes à prendre la compétence « assainissement ». Je vous laisse la responsabilité de vos propos. Pour ma part, j’estime qu’il ne faut pas pour autant modifier la loi et instituer une dérogation générale qui mettrait à mal le principe essentiel de l’intercommunalité.

Car qu’est-ce que l’intercommunalité, sinon le fait de s’associer pour exercer mieux ensemble une compétence, et non faire marche arrière quand bon vous semble ?

Et faut-il rappeler que les services sont financés par un tarif, le reste par la fiscalité ?

La commission a donc considéré que les difficultés dont il a été fait état devaient être traitées dans le cadre de l’intercommunalité, quoi qu’il ait pu se produire depuis trois ans. Prévoir une dérogation générale pour permettre à une commune de financer les dépenses d’assainissement sur son territoire, alors même que cette compétence a été transférée à l’EPCI, revient à nier l’existence même de l’intercommunalité.

C’est pourquoi la commission vous invite, mes chers collègues, à ne pas adopter la présente proposition de loi.

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous prie de bien vouloir excuser Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée chargée de la décentralisation, qui, comme vous avez pu le constater, a été tenue de quitter cet hémicycle pour rejoindre celui de l’Assemblée nationale afin de représenter le Gouvernement pour l’examen du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

En inscrivant la présente proposition de loi à l’ordre du jour qui leur est réservé, les sénateurs du groupe UDI-UC ont choisi d’aborder la question des difficultés réelles rencontrées par certaines collectivités territoriales ou groupements de collectivités pour financer le service public d’assainissement.

Conscient de l’importance de cette problématique, le Gouvernement fait sien le constat dressé par les auteurs de cette proposition de loi, qui s’inscrit dans la droite ligne de l’évaluation globale de la politique de l’eau qu’il a menée en 2013, laquelle a abouti à l’organisation de la Conférence environnementale.

Conformément à la feuille de route issue de ces travaux, le Gouvernement réfléchit à des modalités de financement qui garantiraient la durabilité de la politique de l’eau, et, plus globalement, à la rationalisation des 35 000 services publics d’eau et d’assainissement en France, dont la taille devrait être suffisante pour tenir une gestion financière pérenne et supporter, sans avoir recours aux mécanismes des fonds de concours, de telles dépenses de fonctionnement et d’investissement sur des bassins de vie.

Les structures chargées de la gestion d’un service public d’eau et d’assainissement doivent assumer d’importants investissements pour la mise en conformité de leurs ouvrages aux textes européens, tout en assurant le renouvellement conjoncturel des réseaux.

Les collectivités doivent aujourd’hui faire face à une conjonction de plusieurs facteurs qui soulèvent la question de la soutenabilité financière des services d’assainissement.

En premier lieu, je rappellerai la mise en œuvre de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, qui a mis en exergue la problématique de la différence de niveaux d’équipement entre les membres d’une même structure.

Avec plus de 31 000 services publics d’eau et d’assainissement, la gestion de cette compétence reste particulièrement morcelée et hétérogène. Cette organisation enchevêtrée de services communaux, intercommunaux et de syndicats techniques, parfois très anciens, ne coïncide souvent ni avec les bassins de vie ni avec les bassins et sous-bassins versants.

L’achèvement de la carte intercommunale a certes conduit à la diminution relative du nombre de structures exerçant les compétences en matière d’eau et d’assainissement, mais a également révélé les fortes disparités au sein d’une même structure. Les usagers des communes sous-équipées sont alors en droit de demander l’homogénéisation du niveau d’équipement, ce qui est souvent source de tensions. Comme les habitants des communes ou structures équipées ont déjà consenti un effort financier se traduisant par une augmentation de la redevance, ils sont rarement enclins à concourir à l’amélioration du service dans les autres communes. Cette participation revêt pourtant un caractère essentiel au maintien d’une dynamique intercommunale.

En second lieu, les collectivités sont tenues de mettre en œuvre de nouvelles normes sanitaires et environnementales sur les réseaux, ce qui renchérit le coût du service public. Je pense notamment à la maîtrise des impacts des rejets urbains pour atteindre l’objectif de bon état des eaux, comme l’exige la directive-cadre sur l’eau.

À cela vient s’ajouter une baisse tendancielle de la consommation en eau qui induit une diminution corrélative des recettes, les redevances d’eau et d’assainissement, distinctes, étant calculées sur la base du volume d’eau réellement consommé.

Comme on le souligne dans l’exposé des motifs de la proposition de loi, les petites communes en zone rurale, disposant de capacités financières limitées, sont souvent dans une situation bien plus délicate que les autres, du fait, notamment, d’une faible densité de population qui accroît le coût moyen par habitant du service public d’assainissement.

Il est alors surprenant que la proposition de loi tende à la création d’un dispositif qui, loin d’être réservé aux seules communes rurales, serait applicable à l’ensemble des collectivités.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le texte que vous examinez aujourd’hui tend à déroger très largement aux principes qui encadrent le financement du service public de l’assainissement.

Concernant le fonctionnement de l’intercommunalité, le principe d’exclusivité interdit à toute commune membre d’un établissement public intercommunal d’intervenir dans le cadre d’une compétence transférée à cet EPCI en vertu de la loi ou de la décision des communes membres, conformément à l’arrêt Commune de Saint-Vallier, rendu en 1970 par le Conseil d’État. Par conséquent, le budget des communes membres ne peut plus comporter de dépenses ou de recettes relatives à l’exercice de compétences transférées.

Aux termes de l’article L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales, le financement du service public d’assainissement se fait en application du principe selon lequel « l’eau paie l’eau », c’est-à-dire celui de l’équilibre budgétaire des services publics industriels et commerciaux, sur lequel repose l’ensemble de la politique française de l’eau.

En d’autres termes, l’assainissement ne peut être financé que par la redevance des usagers, et non par l’impôt des contribuables.

Le strict respect de ces deux principes interdit qu’une commune membre finance un service public industriel et commercial relevant d’une compétence transférée à l’échelon intercommunal.

En ce qui concerne le versement de fonds de concours entre communes et EPCI, l’article 186 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales l’autorise sous certaines conditions, liées notamment à la part du financement assuré par le bénéficiaire, pour financer la réalisation ou le fonctionnement d’un équipement.

Jugées trop restrictives, les notions « d’équipement d’intérêt commun », puis « d’équipements dont l’utilité dépasse manifestement l’intérêt communal », respectivement introduites par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale puis par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, ont été supprimées, garantissant ainsi une large application de la dérogation codifiée au sein du CGCT dans les dispositions applicables aux communautés urbaines, aux communautés d’agglomération et aux communautés de communes.

Afin de garantir le développement et la viabilité de certains services publics, le législateur a également écarté l’interdiction faite aux communes de prendre en charge dans leurs budgets propres des dépenses au titre des SPIC, et ce dans de nombreux cas.

Cette interdiction est notamment écartée si les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement, si le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs, et, enfin, si la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune risque d’avoir pour conséquence une hausse excessive des tarifs.

Surtout, cette interdiction est purement et simplement écartée dans plusieurs cas, pour les services de distribution d’eau et d’assainissement dans les communes de moins de 3 000 habitants et dans les établissements publics de coopération intercommunale dont aucune commune membre n’a plus de 3 000 habitants. Cette exception concerne à elle seule – j’espère que nous n’allons pas nous lancer dans un débat statistique ! – 89 % des services d’eau et 19 % de la population française alimentée.

L’interdiction est également écartée pour les services publics d’assainissement non collectif, lors de leur création et pour une durée limitée au maximum aux cinq premiers exercices, ainsi que pour les services publics d’élimination des déchets ménagers et assimilés, lors de l’institution de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères et pour une durée limitée au maximum aux quatre premiers exercices.

Ces nombreuses dérogations semblent largement suffisantes puisqu’elles permettent à la fois de tenir compte de la spécificité des collectivités rurales, d’assurer la création des nouveaux services publics que constituent les services publics d’assainissement non collectif, les SPANC, pendant une durée de cinq ans et de tenir compte du financement d’équipements d’envergure.

Dans ces conditions, monsieur Dubois, même si je ne remets pas en cause la réalité des situations que vous avez évoquées, j’estime que le droit positif donne les outils nécessaires aux collectivités sans qu’il faille risquer de porter atteinte aux principes encadrant l’intercommunalité et le financement des SPIC, contrairement aux dispositions du texte que vous nous proposez aujourd’hui.

De surcroît, des mécanismes d’aides permettent déjà d’apporter un soutien aux collectivités afin d’assurer le financement du service public d’eau et d’assainissement. Il s’agit notamment des mécanismes de financements dérogatoires, comme le vote en excédent de la partie « investissement » du budget, et des prêts sur fonds d’épargne de la Caisse des dépôts et consignations – 20 milliards d’euros sur cinq ans sont ainsi prévus à cet effet.

Mesdames, messieurs les sénateurs, cette proposition de loi vise à élargir les possibilités de versement de fonds de concours afin de financer « les dépenses au titre du service public de l’assainissement », ce qui comprend à la fois la réalisation et le fonctionnement d’un équipement, mais aussi les déséquilibres structurels de service.

Cette nouvelle notion, à portée générale, permettrait aux communes et EPCI de verser des fonds de concours pour financer le service public d’assainissement sans condition. Je parle ici du texte dans sa rédaction initiale, mais nous débattrons en son heure de l’amendement qui a été déposé.

Une telle remise en cause des principes de spécialité et d’exclusivité des EPCI revient, en permettant à une commune de financer sur son territoire une compétence pourtant transférée à l’intercommunalité, à remettre en cause la dynamique intercommunale à laquelle le Gouvernement reste profondément attaché.

C’est la raison pour laquelle nous vous invitons, comme l’avait déjà fait la commission des finances, à rejeter cette proposition de loi.

La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier . Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’assainissement fait partie des services publics essentiels

Avec l’enlèvement des ordures ménagères ou la distribution de l’eau potable, les communes et leurs groupements ont pu prendre en charge, notamment dès la fin du XIXe siècle, certaines activités à vocation économique dans un but d’intérêt général, grâce aux entorses progressivement autorisées à la liberté du commerce et de l’industrie.

Il aura fallu environ un siècle pour doter notre pays de réseaux d’assainissement.

Aujourd'hui, face aux enjeux qualitatifs croissants de la ressource en eau, une mise aux normes s’impose pour parvenir au respect de la directive-cadre sur l’eau du 23 octobre 2000, qui prévoit que les États membres devront atteindre l’objectif d’un bon état général des deux tiers de leurs masses d’eau en 2015.

Pour atteindre cet objectif, des efforts dans l’amélioration de la qualité de l’eau à la source doivent être entrepris, car la mise aux normes des stations d’épuration, le renouvellement des réseaux d’assainissement et la mise en œuvre des réseaux séparatifs sont coûteux.

La France accuse un retard en la matière, alors que les dépenses liées à l’eau potable et à l’assainissement atteignaient 26 milliards d’euros en 2010, soit une augmentation de 25 % depuis 2000, d’après une étude du Centre d’analyse stratégique publiée en avril dernier.

Pour les communes rurales, cet effort sera d’autant plus insoutenable que l’habitat est dispersé et que 5 millions d’habitations disposent de systèmes d’assainissement non collectifs – les fosses septiques –, pour lesquels les contrôles ne sont pas toujours effectués et, surtout, dont la mise aux normes représente parfois pour les propriétaires des coûts insupportables – de l’ordre de 5 000 ou 6 000 euros jusqu’à, parfois, 10 000 euros !

Cette situation crée une rupture d’égalité des usagers devant le prix de l’eau, alors que le prix par mètre cube demeure plus élevé pour les communes rurales.

L’intercommunalité est une chance pour ces collectivités, car elle facilite la gestion des services, leur maîtrise technique et la réalisation d’économies d’échelle. Elle est le reflet d’une solidarité que les communes ont exprimée par le partage d’un certain nombre de compétences. Elle est avant tout bienvenue dans le domaine de l’eau, qui souffre d’une gouvernance excessivement complexe.

Cela étant, certaines communes, qui n’avaient pas pu investir suffisamment dans leur réseau d’assainissement avant le transfert de compétences à l’intercommunalité, peuvent se heurter au principe d’exclusivité, en vertu duquel elles ne peuvent plus intervenir dans les domaines transférés.

Afin de lever cet obstacle, nos collègues de l’UDI-UC souhaitent autoriser le versement de fonds de concours entre communes membres et EPCI pour financer les dépenses liées au service public de l’assainissement. Un amendement de précision de l’auteur de la proposition de loi – l’unique amendement déposé sur le texte – tend à limiter cette mesure aux seules dépenses d’investissement.

Pourtant, le code général des collectivités territoriales prévoit déjà que des fonds de concours peuvent être versés afin de financer la réalisation – et donc l’investissement – ou le fonctionnement d’un équipement, ce qui devrait réduire la nécessité de légiférer.

En vertu des dispositions du CGCT, le montant des fonds de concours pouvant être versés est plafonné à la moitié du financement requis. Ce garde-fou nous semble nécessaire pour préserver les principes mêmes de l’intercommunalité.

Un autre garde-fou, encadrant l’intervention économique des collectivités territoriales, réside dans le principe de l’autonomie financière des services publics industriels et commerciaux, ce qui suppose un financement au moyen de redevances payées par les usagers. Le service de l’assainissement relevant de la catégorie juridique des SPIC par détermination de la loi, son budget doit être équilibré en dépenses et en recettes ; les maires ici présents le savent bien.

Comme l’a souligné Jean-Claude Frécon, ce principe connaît des exceptions, qui suffisent pour tenir compte de la situation en zone rurale. En effet, il ne s’applique pas aux communes de moins de 3 000 habitants ou aux EPCI dont aucune commune membre ne compte plus de 3 000 habitants. Surtout, une dérogation est prévue pour toutes les communes et tous les EPCI lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements qui auraient pour conséquence une augmentation excessive des tarifs, comme la réalisation d’une station d’épuration.

Dans ces conditions, je le répète, nous nous interrogeons sur la pertinence qu’il y a aujourd’hui à légiférer dans le sens proposé par les auteurs de la proposition de loi.

En dépit des aspirations légitimes exprimées par ces derniers, il convient, autant que possible, de préserver toute la portée du principe de bonne gestion que je viens d’évoquer, lequel constitue un gage de transparence.

Peut-être les dérogations prévues ne couvrent-elles pas toutes les situations possibles. Il aurait alors été certainement utile d’identifier le nombre de communes éventuellement concernées.

Au demeurant, nous considérons que les blocages trouvent leur source moins dans la situation décrite dans l’exposé des motifs de la proposition de loi que dans le manque de financements de la politique de l’eau pour des investissements lourds et de longue durée. Autrement dit, le blocage n’est pas tant juridique que financier : avec le recul des recettes, les redevances ne suffiront pas pour satisfaire aux objectifs de qualité de la ressource.

Convaincu qu’il est indispensable d’adopter une approche plus globale de la politique de l’eau et très réservé sur le bien-fondé du présent texte, notre groupe ne pourra, en l’état, lui apporter son soutien.

La parole est à M. Jean-Vincent Placé.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’assainissement représente un enjeu pour les collectivités territoriales comme pour l’environnement.

À cet égard, le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie a affirmé sa volonté d’améliorer le service public de l’eau et de l’assainissement en France. Notre souci constant de la protection de l’environnement nous amène bien évidemment à nous associer à cette démarche.

L’assainissement répond à des problématiques écologiques de taille, telles que la dépollution des eaux usées, la protection des nappes phréatiques, particulièrement dans des régions très urbanisées, comme l’agglomération parisienne.

C’est également un enjeu de santé publique.

Par ailleurs, les agences de l’eau, trop souvent négligées, sont des acteurs clés du processus d’assainissement, qui soutiennent les communes par leurs subventions. Nous regrettons qu’elles n’aient souvent pas les moyens de leurs actions et que leurs subventions aux services publics d’assainissement soient en baisse. En effet, le service public d’assainissement et les services publics en général permettent de définir un avenir collectif, au cœur des collectivités locales, avec pour objectif la réduction de la fracture territoriale et sociale.

La proposition de loi qui est soumise à notre examen vise à autoriser certaines communes bénéficiaires de projets d’assainissement à cofinancer ces aménagements par voie de fonds de concours à destination de l’intercommunalité, y compris dans les cas où cette compétence a été transférée à l’EPCI. De fait, les écologistes considèrent qu’elle met à mal le principe de la solidarité entre les territoires, du moins en partie.

Cependant, ce texte soulève des problématiques intéressantes, qu’il convient de traiter, même si nous n’y apportons pas nécessairement les mêmes réponses que les auteurs de la proposition de loi.

Ainsi, les difficultés de certaines communes, notamment rurales, à financer les projets d’assainissement sont une réalité.

Toutefois, comme l’a rappelé notre excellent rapporteur, la loi permet déjà de répondre à ces problèmes. Il existe déjà quelques dérogations, autorisant, par exemple, les communes de moins de 3 000 habitants ou celles qui connaissent des hausses excessives des tarifs de redevance à cofinancer des projets d’assainissement par voie de fonds de concours, à destination des intercommunalités. Il ne nous semble pas justifié d’aller au-delà des exceptions existantes, qui sont pertinentes.

Par ailleurs, la conception écologiste de la décentralisation explique la réserve de mon groupe face à la proposition de loi de notre éminent collègue Daniel Dubois : nous sommes tout particulièrement attachés aux principes d’autonomie, de coopération et de solidarité entre les territoires. Comme vous le savez, nous défendons une République très décentralisée. Notre conception des institutions repose sur trois piliers : l’Union européenne, les régions et les intercommunalités, ces dernières ayant vocation à devenir des collectivités de plein exercice dont les représentants sont élus au suffrage universel direct.

Selon nous, l’objectif de cohérence territoriale ne peut être atteint sans solidarité entre les territoires. À cet égard, les EPCI ont un rôle clé à jouer : ils constituent l’échelon le plus pertinent pour conduire les politiques d’aménagement du territoire, car ils permettent de prendre en considération les spécificités socio-économiques, culturelles et écologiques des bassins de vie. En outre, ils reposent sur une concertation et sur une étroite collaboration entre les élus de l’intercommunalité, et la mise en œuvre de projets d’aménagement de qualité, répondant aux attentes des citoyens, est rendue possible par la mutualisation des compétences et des ressources à l’échelle des groupements de communes.

Autoriser certaines communes à financer leurs aménagements de leur côté reviendrait de facto à mettre à mal le fondement de la solidarité territoriale et l’existence même de l’intercommunalité.

Au reste, sans décision concertée associant toutes les communes à l’échelle de l’intercommunalité, je crains que des projets « hors norme » ne voient le jour plus facilement, menant, par exemple, à l’étalement urbain. §Il est aussi parfois plus pertinent de favoriser le contrôle de l’assainissement non collectif existant que de construire de nouvelles stations d’épuration ou d’étendre le réseau de canalisations.

Je le répète, bien que cette proposition de loi puisse avoir des objectifs particulièrement louables, nous considérons qu’elle affaiblirait le principe de solidarité entre les communes membres d’un EPCI. En outre, c’est parce que les services publics servent l’intérêt général que leur financement est réparti entre tous les usagers, notamment par le biais de la redevance « assainissement ».

Les écologistes ne sont donc pas favorables au principe d’« intercommunalités à la carte ». Au contraire, il me semble qu’au sein d’une intercommunalité les communes peuvent faire ensemble ce qu’elles ne pourraient faire seules. La mutualisation des compétences et des ressources entre les communes riches et les communes pauvres tire tout le monde vers le haut. Nous ne pouvons pas envisager l’intercommunalité comme un ensemble de « perdants » ou de « gagnants ».

L’exemple d’EPCI des Côtes-d’Armor dans lesquels les communes rurales côtoient les communes littorales nous montre bien comment la mutualisation des ressources permet de répondre aux besoins très différents de ces communes, dans l’intérêt de tous.

Les gagnants de la solidarité territoriale sont donc les communes elles-mêmes et, ipso facto, les citoyens.

C’est parce que nous souhaitons plutôt poursuivre dans cette voie de l’intercommunalité que nous nous opposerons à cette proposition de loi. Nous saluons néanmoins son sérieux et le volontarisme qui la sous-tend !

La parole est à M. Jean-François Husson.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avec cette proposition de loi, notre collègue Daniel Dubois aborde la question du financement du service public de l’assainissement, lequel préoccupe un grand nombre de communes, en particulier rurales, et constitue même, pour certaines d’entre elles, un problème lancinant et une source d’inquiétude.

Ce service public est exercé sous forme de service public industriel et commercial, ou SPIC. Or, à ce jour, les communes de plus de 3 000 habitants et les EPCI dont les communes comptent plus de 3 000 habitants ont l’interdiction de prendre en charge les dépenses d’un SPIC dans leur budget propre. Le financement du service public de l’assainissement est dès lors assuré par une redevance versée par les usagers.

Or, au sein des EPCI, certaines communes peuvent avoir déjà investi les fonds nécessaires pour la mise en conformité de leurs ouvrages ou le renouvellement de leur réseau, quand d’autres sont restées dans l’attente. Dans une telle hypothèse, les usagers, qui ont déjà été mis à contribution pour la rénovation du service public d’assainissement de leur commune, peuvent se trouver à nouveau sollicités pour le financement des travaux engagés par les autres communes membres de l’EPCI.

Pour résoudre ce problème, les communes se heurtent aux principes qui régissent le droit des collectivités territoriales. En effet, une fois déléguée, la compétence n’appartient définitivement plus à la commune délégataire, laquelle n’a dès lors plus de recours possible, l’EPCI et ses communes membres disposant de leurs compétences et de leurs budgets propres.

Certes, différentes modifications sont intervenues. Ainsi, la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a permis aux communes de verser des fonds de concours à un EPCI pour financer la réalisation ou le fonctionnement de certains équipements. Les conditions d’application de cette dérogation ont été assouplies en 2002, puis en 2004.

L’objet de la présente proposition de loi est d’élargir le champ de cette dérogation au financement du service public de l’assainissement.

Je l'ai dit en introduction, la question du financement du service public de l’assainissement me paraît pertinente. Elle est d'une grande, sinon parfois d'une brûlante actualité dans notre espace rural, qui représente 80 % du territoire national où vivent 20 % des Français – je rappelle ainsi l'intérêt de concilier l'espace rural et territorial avec la démographie de notre beau pays…

À cet instant, je veux insister sur le rôle majeur que les agences de l’eau ont à jouer dans le financement et la mise en œuvre du service public de l’assainissement. Ce rôle, me semble-t-il, devrait pouvoir être précisé, pour ne pas dire revisité.

Nous le savons, pour recevoir une aide de l’agence, une commune doit en général avoir intégré le cadre du plan d’actions opérationnel territorialisé. Malheureusement, faute de soutiens et de financements, peu nombreuses sont les communes qui, chaque année, en bénéficient. D'ailleurs, on ne peut que déplorer la nouvelle réduction, prévue par le projet de loi de finances, des moyens financiers accordés aux agences de l’eau – j’y reviendrai en conclusion.

Face au coût par habitant que représente l’installation d’une station d’épuration ou d'assainissement dans une commune rurale de petite taille, les agences de l’eau encouragent parfois l'assainissement autonome, dit « assainissement non collectif ». Je souligne que cette solution n’est pas nécessairement satisfaisante, car elle pèse lourdement sur les particuliers et pose des problèmes importants, notamment en ce qui concerne le contrôle de ces installations, qui incombe aux maires. À force de charger la barque du maire, le mandat devient difficile à exercer…

Les conséquences de toutes ces difficultés sont nombreuses. Aujourd'hui, nombre de communes n’ont toujours pas pu procéder à leur assainissement par manque de moyens. Ainsi, dans mon département, la Meurthe-et-Moselle, plus de 200 communes demeurent aujourd'hui toujours en attente.

Il arrive même que certaines communes hésitent à franchir le pas et à déléguer leur compétence d'assainissement à un EPCI. Notre collègue Philippe Adnot, président du conseil général de l'Aube, m'a rappelé que telle était la situation dans son département.

Pour ma part, je veux insister sur le cas de certains EPCI qui renoncent à s'associer. Je l'ai vécu cette année dans le cadre de la commission départementale de la coopération intercommunale de Meurthe-et-Moselle. Dans les environs de Lunéville, une intercommunalité de plus de 30 000 habitants dispose de la compétence « assainissement ». Dans le cadre du schéma départemental de coopération intercommunale, il était proposé de lui rattacher, en la fusionnant, une intercommunalité de moins de 5 000 habitants n’ayant pas de compétence d'assainissement, mais dont la commune chef-lieu avait mis en place le traitement des eaux, et donc leur assainissement. Au final, qu’est-il arrivé ? Les services de l’État, sous l'autorité du préfet, ont accepté de surseoir à statuer, car l'intégration de cette intercommunalité de moins de 5 000 habitants allait aboutir à grever l'essentiel de la capacité d'investissement de l'intercommunalité, pourtant urbaine…

C'est pourquoi, nonobstant la problématique du seuil des 3 000 habitants, nous devons prendre en compte, concrètement, la diversité des situations.

Monsieur le rapporteur, j’ai entendu vos arguments et, sur toutes les travées, nous en partageons un certain nombre. Vous soulevez un problème juridique ; je crois que l'amendement de notre collègue Daniel Dubois répond à une bonne partie de votre objection, ce dont notre groupe ne peut que se féliciter.

Mais, monsieur le rapporteur, monsieur le ministre, je dois vous poser quelques questions. Alors que de nombreuses contraintes financières nouvelles s’abattent sur elles, ne serait-il pas opportun d’accorder aux collectivités une certaine souplesse ? Comment ne pas s'interroger sur la cohérence du Gouvernement lorsqu’il contraint les communes à réduire leurs dépenses en diminuant leur dotation dans le projet de loi de finances, alors que les communes et les intercommunalités doivent mettre en œuvre d'importants dispositifs ainsi que des normes parfois bien complexes, comme on le voit avec l'assainissement ?

Ce problème de complexité, j’en conviens, se pose aujourd'hui comme il se posait hier. Mais, pour avoir participé ici même à certains débats, je vous demande, monsieur le ministre, d'intervenir auprès de votre majorité pour faire en sorte que les propositions de certains rapports, notamment celui de notre collègue Éric Doligé sur la simplification des normes applicables aux collectivités locales, puissent être discutées, quitte à ce que les propositions de loi qui les traduisent soient inscrites à l'ordre du jour d'une autre assemblée…

Enfin, notre débat est l’occasion de poser quelques questions fondamentales sur le financement global du service public de l’assainissement. En effet, le projet de loi de finances pour 2014 retire plus de 210 millions d’euros aux agences de l'eau, alors qu’il est aujourd'hui nécessaire d'accompagner sur nos territoires les communes et les intercommunalités dans leur politique de l'assainissement.

Il s'agit d'un défaut de cohérence. Au contraire, il conviendrait de redonner force et puissance à des agences qui ont l’accompagnement pour compétence principale et qui associent autour d'elles l'ensemble des partenaires.

J’en viens à une dernière considération. Si « l'eau paie l'eau » grâce à la redevance, on voit bien que le fonds de concours que des communes pourraient abonder dans le cadre d'une compétence transférée et portée par l'intercommunalité n’est peut-être pas idéal. Mais il constitue un élément à prendre en considération dans notre débat.

C'est la raison pour laquelle le groupe UMP choisit l'abstention, une abstention que je qualifierai de positive et que, pour ma part, je transformerai même en un vote favorable.

En effet, cette proposition de loi nous invite à une vision plus panoramique de la diversité des situations selon les régions et sur l’ensemble du territoire national. Or il me semble justement important de procéder aujourd'hui à un vaste état des lieux pour apporter demain des réponses peut-être différenciées, mais appropriées et satisfaisantes.

Au-delà de l’assainissement de nos finances publiques qui nous occupe souvent dans cet hémicycle, il s'agit ici de permettre à tous les territoires – y compris les territoires ruraux, qui se caractérisent par un nombre élevé de communes de petite taille et dont la France peut aussi s'enorgueillir – de se doter de dispositifs d'assainissement des eaux.

Excellent !

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

monsieur le rapporteur, mes chers collègues, cette proposition de loi est censée, selon ses auteurs, améliorer le service public de l'eau et de l'assainissement.

Aujourd’hui, les collectivités assument une part prépondérante de l’effort consenti en matière de construction et de remplacement des réseaux d’assainissement, un effort qui reste colossal puisqu’il représentait 2, 5 milliards d’euros en 2008.

Au regard de la faiblesse actuelle de la capacité d’investissement des collectivités, notamment du fait de l’assèchement progressif des dotations de fonctionnement, cet effort peut apparaître particulièrement dissuasif, entravant concrètement la réalisation d’investissements pourtant nécessaires.

Prenant acte de cette situation de fait, et considérant que cette compétence est souvent déléguée à l’intercommunalité, les auteurs de la présente proposition de loi tentent d’apporter une solution de financement nouvelle en autorisant les communes à participer à ces travaux par le versement de fonds de concours.

Il faut savoir que cette possibilité existe déjà, mais qu’elle se trouve particulièrement encadrée.

D'une manière générale, les communes peuvent verser des fonds de concours à un établissement public de coopération intercommunale pour financer la réalisation ou le fonctionnement de tel ou tel équipement.

Le principe de participation existe donc. Cependant, il se heurte au fait que l’assainissement est un service public industriel et commercial et qu’il doit, à ce titre, être principalement financé par les redevances des usagers.

Ce principe d’autonomie du budget des services publics industriels et commerciaux comporte, là encore, des exceptions, notamment pour les communes de moins de 3 000 habitants – donc pour la plupart des communes rurales.

D'autres exceptions sont prévues, dans les cas d'une contrainte particulière de fonctionnement du service ou d’un investissement impliquant une augmentation excessive des tarifs.

Nous considérons pour notre part que ces exceptions sont à ce jour largement suffisantes et qu’il ne convient pas de poser le principe général d’une participation des communes au financement de l’assainissement lorsque cette compétence a été déléguée.

En effet, pour répondre à une problématique spécifique par une mesure qui peut sembler de bon sens, on apporte une solution qui reste ambiguë.

Elle relance, au fond, un débat auquel les précédents orateurs ont déjà apporté leur contribution, celui du financement de l’assainissement et, au-delà, de la conception de la construction de l’intercommunalité.

Concernant le financement, ce régime a fortement évolué puisque l’ancienne participation pour raccordement à l’égout, qui était jusqu’alors exigible à l’occasion de la délivrance des autorisations de construire, a été progressivement remplacée par une participation rattachée à l’acte de raccordement, désignée sous l’appellation de « participation pour le financement de l’assainissement collectif ».

Plus globalement, aujourd’hui, le financement de l’assainissement est essentiellement assuré par la perception d’une redevance qui couvre à la fois les investissements et le fonctionnement du service. C’est le principe même du financement des services publics industriels et commerciaux. La redevance est donc perçue par l’intermédiaire de la facture d’eau.

Au regard de ces principes, la présente proposition de loi ne semble pas justifiée. En effet, il n’y a aucune raison de faire supporter aux contribuables, via la participation des communes à un fonds de concours, le financement de l’infrastructure qu’ils payent d’ores et déjà au travers de leurs factures d’eau. On l'a dit, ce serait la double facturation, comme usager et comme contribuable !

Quand on connaît la situation des ménages et la perte de pouvoir d’achat de nombre de nos concitoyens, une telle mesure ne peut avoir notre assentiment.

De même, nous ne pouvons pas faire supporter le poids du financement de l’assainissement collectif à l’ensemble des contribuables d’une commune, alors même que certains n’ont pas accès aux infrastructures d’assainissement collectif.

Enfin, il n’y a pas de raison, alors même que l’infrastructure est gérée au niveau intercommunal, de faire financer l’investissement par un seul membre de l’intercommunalité, indépendamment des principes de solidarité qui doivent prévaloir dans ce domaine.

Nous l'avons toujours dit : la construction d’intercommunalités doit correspondre à une mutualisation des moyens. Certes, toutes les communes, lorsqu’elles adhérent à une intercommunalité, ne se trouvent pas dans la même situation par rapport à l’assainissement, mais cette question se pose dans un équilibre global de transfert de compétences, quel que soit le domaine.

De plus, comment penser que les communes, déjà durement impactées par des politiques de diminution des dotations, pourraient intervenir par voie de fonds de concours ?

Par ailleurs, un tel mode de financement nous interroge. Alors que les communes ayant délégué la compétence « assainissement » ne sont plus à même de prendre les décisions s'y rapportant, elles seraient néanmoins amenées à financer cette compétence ? Elles paieraient donc sans décider, ce qui, en matière de démocratie locale, ne nous semble pas très judicieux…

Nous considérons, à l’inverse, qu’à partir du moment où une commune finance spécifiquement une compétence appartenant à un EPCI, il faudrait qu’elle soit pour le moins associée aux prises de décision concernant cette compétence…

Mes chers collègues, vous l'aurez compris, toutes ces raisons nous conduisent à ne pas soutenir la présente proposition de loi.

La discussion générale est close.

La commission n’ayant pas élaboré de texte, nous passons à la discussion de l’article unique de la proposition de loi initiale.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, je vous rappelle que nous devons impérativement suspendre la séance à dix-huit heures trente. J’invite donc les orateurs à la concision afin que nous achevions cette discussion dans le temps imparti.

La parole est à M. Yvon Collin, sur l’article unique.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous savons tous, au sein de cet hémicycle, en notre qualité de représentants des collectivités territoriales, que le financement du petit cycle de l’eau est particulièrement difficile pour les communes rurales.

Dans une étude de la Confédération générale du logement, publiée hier – le sujet est d’actualité -, on déplore une « France rurale qui paie son eau plus chère ».

Ainsi, dans le Tarn-et-Garonne, le prix de l’eau, estimé à 5, 72 euros par mètre cube, est le plus élevé de France. Et les disparités peuvent être très fortes au sein d’un même département.

Les réseaux et les petites stations d’épuration sont vétustes et requièrent un renouvellement financièrement insoutenable pour les petites collectivités, qui peinent à respecter les nouvelles normes et réglementations sur la qualité de l’eau.

Lorsqu’elles n’exercent pas cette compétence au niveau intercommunal, elles ne disposent pas de moyens d’ingénierie publique, de moyens humains ou techniques, ou encore de la possibilité de réaliser des économies d’échelle.

En outre, c’est au sein des communes rurales que l’on retrouve la plus forte proportion de populations non raccordées à l’assainissement collectif. C’est le cas de mon département, dans lequel 47 % de la population ne peut pas être raccordée au réseau collectif.

Certes, les agences de l’eau, conformément à leurs missions, contribuent au financement du petit cycle en attribuant des subventions pour l’exécution des travaux.

Malheureusement, ces aides sont insuffisantes, et les crédits affectés à l’eau potable et à l’assainissement sont, nous le savons, en baisse au sein des Xes programmes pluriannuels d’intervention des agences de l’eau régissant la période 2013-2018. L’aide à l’assainissement est ainsi en diminution de 15 % par rapport aux IXes programmes.

Le principe selon lequel « l’eau paie l’eau » connaît des limites en milieu rural, où le nombre d’abonnés est moindre et les réseaux sont plus longs, ce qui pourrait avoir pour conséquence une hausse excessive des tarifs, ce qui risque de peser significativement sur le pouvoir d’achat des ménages.

J’entends certes les inquiétudes légitimes exprimées par nos collègues de l’UDI-UC lorsqu’ils évoquent les blocages auxquels peuvent faire face certaines communes membres d’EPCI et ayant transféré les compétences en la matière.

Cependant, il me semble que les outils juridiques existants sont suffisants pour lever ces inquiétudes. Et, pour ma part, je pense que la solution réside dans la mobilisation des financements, au niveau national, afin de permettre aux collectivités locales de jouer leur rôle d’autorités organisatrices et d’assumer cette mission de service public fondamentale pour nos concitoyens.

Pour toutes ces raisons, et malgré l’intérêt qu’elle peut avoir, notre groupe ne votera pas cette proposition de loi

L'amendement n° 1 rectifié, présenté par MM. Dubois, Arthuis, Amoudry et Merceron, Mme Férat et M. J.L. Dupont, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Au neuvième alinéa de l’article L. 2224-2, après les mots : « services publics d’assainissement non collectif », sont insérés les mots : « ainsi qu’aux services publics d’assainissement collectif pour leurs dépenses d’investissement, » ;

2° Au premier alinéa du V de l’article L. 5214-16, au premier alinéa de l’article L. 5215-26 et au premier alinéa du VI de l’article L. 5216-5, après les mots : « d’un équipement » sont insérés les mots : « ou, en application du neuvième alinéa de l’article L. 2224-2, pour prendre en charge des dépenses d’investissement au titre du service public d’assainissement, ».

La parole est à M. Daniel Dubois.

Pour répondre à votre appel, monsieur le président, je serai bref et me contenterai de dire que cet amendement a pour objet de préciser que seules les dépenses d’investissement des services d’assainissement collectif sont visées par la présente proposition de loi, à l’exclusion donc des dépenses de fonctionnement.

Quel est l’avis de la commission ?

Notre collègue, loin de nous proposer un amendement, nous soumet en fait une nouvelle proposition de loi, tant le texte initial est ici réécrit !

Cette initiative modifie complètement la portée de la présente proposition de loi. Il est donc difficile de voir en elle un simple amendement !

Vous avez donc décidé d’abandonner le fonctionnement pour vous consacrer uniquement à l’investissement, cher collègue. Je vous remercie d’avoir tiré la bonne conclusion de la discussion que nous avons eue ensemble. C’est un effort louable, mais, ce faisant, vous changez complètement de projet ! Je ne peux donc plus considérer votre initiative comme un amendement.

Vous souhaitez étendre à l’assainissement collectif les règles aujourd’hui applicables à l’assainissement non collectif. Cher collègue, sur ce point-là aussi, vous vous trompez profondément. Car la raison de cette dérogation pour l’assainissement non collectif tient à la mise en place, en 2005, des services publics d’assainissement non collectif. Or, les SPANC n’ont rien à voir avec l’objet de votre proposition de loi, puisqu’il s’agissait d’une compétence obligatoire et immédiate pour toutes les communes. Tel n’est pas le cas du service d’assainissement dont vous parlez.

Si la dérogation, en 2005, a été instituée, c’est parce qu’il fallait soutenir les communes confrontées au problème de devoir immédiatement et obligatoirement exercer une nouvelle compétence. Voilà pourquoi ce délai de cinq ans a été prévu !

Cela ne correspond pas du tout au cas de figure que vous évoquez ici. La compétence d’assainissement appartient aux communes depuis longtemps. Et elle n’est pas obligatoire ! Les communes la prennent, ou non ; elles y sont incitées, mais elles n’y sont pas obligées.

De plus, les dépenses d’un SPANC ne relèvent pas de l’investissement, mais, principalement, du fonctionnement, notamment pour les dépenses de contrôle.

Vous voyez donc que votre comparaison entre l’assainissement communal ou intercommunal et le SPANC n’est pas du tout valable.

La commission, qui a aussi arrêté sa position sur ce sujet, a émis également un avis défavorable sur ce second texte.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur le président, je suis partagé entre le désir de vous livrer une réponse quelque peu détaillée et la nécessité de tenir compte des contraintes de temps que vous avez rappelées. Il n’est pas du tout dans l’intention du Gouvernement de « jouer la montre », comme on dit en sport. Vous me pardonnerez donc le caractère succinct de ma réponse : elle rejoint en réalité très largement les éléments évoqués spontanément par M. le rapporteur de la commission des finances.

Parce que cette nouvelle rédaction conduit en quelque sorte à un véritable changement de nature de votre proposition de loi, et parce que, comme notre débat l’a montré avec pertinence, il existe suffisamment d’exceptions, il n’est pas nécessaire, même à la faveur de cette nouvelle rédaction, d’en ajouter d’autres.

J’en reste à ces considérations de principe – j’aurais pu développer, mais je pense que l’important est que nous puissions aller jusqu’au bout de l’examen du présent texte dans les délais impartis, monsieur le président.

La parole est à M. Pierre Hérisson, pour explication de vote.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je vais m’adresser à Jean-Claude Frécon, qui connaît bien ce dossier, et dont l’expertise est reconnue bien au-delà du Sénat, puisque notre collègue a présidé la commission des communes rurales, au sein de l’Association des maires de France, pendant de nombreuses années.

Je crois que nous tenons là un sujet d’importance qui devra être repris lorsque nous discuterons de l’évolution de l’intercommunalité, c'est-à-dire des compétences obligatoires, de celles qui ne le sont pas, des nouvelles compétences obligatoires...

Je me permets d’intervenir à cet instant du débat parce que je suis l’un des responsables de la commission des aides de l’agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse. Et on constate en effet, monsieur le rapporteur, que notre pays compte plus de 33 000 communes de moins de 3000 habitants, ce qui représente plus de 80 % du territoire !

Plutôt 90 %

Or ces collectivités, à l’exception de quelques réalisations exemplaires, peinent souvent à constituer une intercommunalité de dimension suffisante. Et qu’est-ce que la « dimension suffisante » pour une intercommunalité ? Ce n’est pas forcément le périmètre, parce que le périmètre tel qu’il est vu par nos agences de l’eau correspond avant tout au bassin versant et pas du tout à des critères de population ou d’importance des communes.

Il n’empêche que c’est le volume de l’eau distribué qui constitue l’assiette du prélèvement. Je prendrai un exemple que M. le président connaît bien : le bassin du lac d’Annecy. Il y a 117 communes dans une même intercommunalité. Or il est clair que les habitants des zones urbaines ont payé deux fois l’assainissement. Ils ont payé le leur jusque dans les années soixante. Et, depuis, l’élargissement du périmètre et le tarif unique de l’eau ont permis de réaliser globalement, sur un territoire pertinent, qui est celui du bassin versant, l’assainissement collectif sur la totalité de ce territoire.

Sans vouloir citer le bassin du lac d’Annecy en exemple – encore que l’on pourrait – j’estime qu’il sera nécessaire de clarifier cette situation, quitte à imposer la solution que je viens de dire, sur le territoire, pour que l’urbain, qui consomme beaucoup plus d’eau que le rural, contribue à l’assainissement. En effet, la ressource en eau, qu’il s’agit de protéger, est constituée à 90 % par les nappes phréatiques qui se trouvent dans le sous-sol des zones rurales, mais qui servent à alimenter les zones urbaines, dans un pays où 80 % de la population vit sur 20 % du territoire.

Nos collègues Daniel Dubois et Jean-François Husson ont eu raison de défendre leur idée, mais il est nécessaire de retravailler la question et, monsieur le ministre, de la soumettre de nouveau à notre examen, peut-être à l’occasion de la discussion au Sénat de l’un des textes prévus pour l’aménagement du territoire à l’échelle de l’intercommunalité.

Le lac d’Annecy est en effet un exemple, et vous n’êtes pas étranger à ce résultat, mon cher collègue !

Je mets aux voix l'amendement n° 1 rectifié.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe du RDSE.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 92 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l'article unique constituant l’ensemble de la proposition de loi.

Mes chers collègues, l’ordre du jour de cet après-midi étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.