Séance en hémicycle du 22 octobre 2013 à 14h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (projet n° 851 [2012-2013], texte de la commission n° 66, rapport n° 65, avis n° 29, 44 et 79).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, au moment de monter à cette tribune, je mesure la gravité du sujet qui nous occupe et l’importance du travail commun que nous devons poursuivre pour faire émerger le meilleur texte de loi possible.

Qui aujourd'hui peut nier l’état de tension de notre pays ? Les difficultés nous blessent et les peurs nous assaillent. La tentation du repli sur soi innerve chaque pan de notre vie sociale. À ceux qui pensent qu’il y aurait d’un côté une crise identitaire et de l’autre une crise sociale, je suis obligée de répondre que le mal qui vient naît de la conjonction de ces deux périls, et qu’il nous faut répondre aux deux aspects de la crise qui frappe notre pays si nous voulons – et je pense que cette volonté est partagée dans cet hémicycle – continuer à défendre ensemble les mêmes valeurs républicaines.

Ces valeurs sont attaquées non pas seulement par la montée des populismes, mais aussi par la dissolution de l’esprit de solidarité. C’est donc en ayant en tête que notre mission est la construction d’une République qui fait place à chacun que j’aborde notre débat. Faire France ensemble, voilà l’objectif. La cohésion sociale est bel et bien l’horizon de nos politiques publiques. Or chacun sait que les questions relatives à l’urbanisme et surtout au logement sont centrales dans la construction de la cohésion sociale.

Forte de cette conviction, j’ai l’honneur de défendre devant vous le projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dit ALUR. Il vous appartient de tout faire pour donner à ce texte l’efficacité la plus grande ; je suis persuadée que vous vous y emploierez. J’ai pu mesurer l’intérêt du Sénat pour le sujet qui nous occupe. Je vous remercie d'ores et déjà du souci que vous avez manifesté pour la discussion qui s’ouvre. Ces remerciements, je ne les formule pas uniquement en mon nom propre, mais au nom d’une certaine idée de la République et de la défense de l’intérêt général.

Je le répète à dessein dans les mêmes termes que ceux que j’ai utilisés devant l’Assemblée nationale : ce qui est en jeu, en discussion, en gestation, c’est la situation de millions de femmes, d’hommes et d’enfants qui veulent pouvoir se loger et être logés dignement, de millions de femmes et d’hommes qui veulent mettre leur famille à l’abri des difficultés de l’existence. Je le dis paisiblement, mais avec solennité : nous avons un devoir de réussite.

En conséquence, je tiens à ce que chaque sénateur, chaque sénatrice mesure l’impérieuse nécessité de se départir des réflexes partisans traditionnels dans ce qu’ils ont de confortable mais aussi, parfois, de sclérosant. Nous ne sommes pas là pour mesurer nos capacités d’influence respectives ou nous écharper dans de vaines querelles, mais bel et bien pour construire l’outil législatif adapté à la situation d’urgence que traverse notre pays.

L’abandon des réflexes partisans est d’autant plus nécessaire que des tensions – tous les républicains les connaissent – pèsent actuellement sur le champ démocratique : la montée des extrémismes, phénomène puissant sur tout le continent européen, trouve dans notre pays une traduction particulière qui ne peut être combattue que si chacun, à la place qui est la sienne, s’attache à redonner à l’action publique ses lettres de noblesse. J’espère donc que le débat qui va nous animer sera de qualité.

Nous l’espérons aussi !

Quel est l’enjeu ? La réalité, c’est que notre pays est confronté à une fracture résidentielle d’une telle ampleur qu’elle constitue une bombe à retardement qu’il nous faut absolument désamorcer. Le projet de loi ALUR entend le faire, en rétablissant l’égalité d’accès au logement. Pour y parvenir, il fallait tourner le dos à une vision qui a trop longtemps eu cours, selon laquelle le marché pourrait, seul, parvenir à répondre aux besoins collectifs en matière de logement.

Nous avons souhaité ouvrir une voie nouvelle, adaptée à la violence de la crise vécue par nos concitoyens. Cette voie est fondée sur le volontarisme et la prise en compte de la complexité. Volontarisme, parce que l’État doit jouer un rôle de régulateur des excès du marché pour garantir à chacun la possibilité de se loger. Complexité, parce qu’il est impératif que les enjeux économiques, sociaux, écologiques et, au final, civiques soient embrassés d’un même mouvement, pour qu’une politique publique du logement soit efficiente. C’est l’esprit et la lettre du texte en discussion.

Le moteur du projet de loi que j’ai l’honneur de vous présenter aujourd’hui se résume en un objectif : favoriser l’accès au logement pour tous. De ce « tous », nul ne doit être exclu, et surtout pas les plus précaires, qui sont frappés de plein fouet par la crise du logement. Si vous le permettez, je citerai des mots anciens de l’Abbé Pierre : « Quand la loi est ainsi faite que, pour les travailleurs, avec leur salaire légal, il est impossible d’avoir un logis pour abriter humainement un foyer, un berceau, ce n’est pas d’entreprendre une construction sans permis, c’est la loi qui est illégale ».

La logique qui a largement prévalu ces dernières années reposait sur la croyance qu’il suffisait de laisser le marché agir pour régler la crise. C’était une funeste illusion que de croire que le laisser-faire pouvait offrir des garanties d’accès au logement, d’équité et de cohésion sociale. Notre projet de loi tire les leçons de l’expérience et propose une autre voie : celle de la détermination et de l’action régulatrice de la puissance publique. Notre texte marque ainsi une rupture salutaire et rétablit le logement à sa juste place : il s’agit d’un bien de première nécessité.

Le projet de loi concrétise d’abord un engagement du Président de la République, à travers l’encadrement des loyers. Le bon sens, qui n’est le monopole d’aucune formation politique, commande de bien saisir l’urgente nécessité d’une telle démarche. Cette mesure repose avant tout sur un constat unanime : dans certaines zones, les loyers ont augmenté deux fois plus vite que l’indice des prix, ce qui a provoqué un véritable décrochage avec le niveau de revenu. Les locataires du parc locatif privé supportent les taux d’effort les plus élevés. Il faut noter que, en 2010, ils dépensaient en moyenne plus de 26 % de leurs revenus pour se loger ; les dépenses de logement de certains d’entre eux représentaient jusqu’à 40 % ou même 50 % de leurs revenus. Cette situation n’est pas soutenable. Elle n’est pas non plus acceptable.

À travers le dispositif proposé, nous avons souhaité, avec pragmatisme et réalisme, limiter les excès sans pour autant entrer dans une logique de prix administrés. L’examen du texte par l’Assemblée nationale et par la commission des affaires économiques du Sénat a renforcé notre mécanisme, le rendant à la fois plus lisible et plus efficace, notamment en fixant un seuil au loyer médian minoré.

Pour s’assurer que l’encadrement des loyers profite aux plus modestes, nous avons précisé que la fixation des loyers médians de référence s’opérerait au niveau des loyers au mètre carré. Ce sont en effet les ménages les plus défavorisés qui paient les loyers au mètre carré les plus élevés, puisqu’ils vivent dans des logements de plus petite superficie. Votre commission s’est saisie du sujet en affirmant que les caractéristiques du complément de loyer seraient exceptionnelles.

Les avancées issues du débat parlementaire sont donc importantes, et je pense que nous devons poursuivre cette dynamique et ce dialogue. C’est ensemble que nous aboutirons à un dispositif fonctionnel et pérenne qui pourra répondre aux attentes légitimes de nos concitoyens.

Une autre mesure du projet de loi est particulièrement représentative de notre volontarisme : je veux parler de la garantie universelle des loyers, la GUL. Cette garantie universelle porte l’ambition d’ouvrir, à terme, un nouvel âge de la recherche de logement. Cette ambition n’est pas vaine. Le parcours du combattant que décrivent des centaines de milliers de personnes désireuses de se loger dignement doit trouver un terme.

Si nous lui donnons vie, la GUL permettra d’apaiser les relations entre propriétaires et locataires, en les protégeant contre les coups durs de l’existence, dont nul n’est à l’abri : le locataire ne sera plus laissé seul s’il est frappé par un drame de la vie, et le propriétaire ne sera plus démuni face à l’impayé. Un tiers prendra en charge à la fois le risque et la responsabilité. Cette fonction sera assurée par des professionnels, dont l’intervention sera agréée par un cahier des charges et régulée.

Il est essentiel d’adopter cette mesure, qui, je le pense, est une mesure de concorde et, je pèse mes mots, de progrès social. En effet, la première injustice en matière de logement n’est-elle pas de s’en voir refuser l’accès ou d’être obligé de produire des preuves exorbitantes de solvabilité ? Nous devons faire reculer l’angoisse face au sentiment d’arbitraire. Les jeunes, les précaires, les familles monoparentales, les personnes âgées, et en particulier les femmes disposant d’une très faible retraite, ou encore les personnes que leur origine, leur couleur de peau ou leur patronyme expose à la discrimination, sont autant de catégories de population qui désirent sortir de cette angoisse.

La GUL permettra de lutter contre toutes les discriminations à l’entrée du logement en recréant les conditions de la confiance. Avec la GUL, les propriétaires et les locataires seront accompagnés : les propriétaires seront indemnisés, se verront proposer un plan d’apurement réaliste pour garantir leurs revenus, plus souvent modestes qu’on ne le dit, et recevront, s’il y a lieu, l’assistance nécessaire pour faire face à un locataire de mauvaise foi ; aux locataires de bonne foi, on offrira la main tendue dont chacun peut avoir besoin, et on proposera l’accompagnement nécessaire dans leur recherche d’un nouveau logement.

La GUL sera un outil nouveau au service de la détection et de la prévention des situations d’urgence sociale avant que la spirale de la dette devienne infernale. C’est pourquoi, lorsque nous avons réfléchi à la mise en place de la caution solidaire pour les jeunes promise par le Président de la République, il est vite apparu que la seule solution était de mutualiser les risques sur la base la plus large, c'est-à-dire sur l’ensemble du parc locatif privé, que pour répondre aux préoccupations de la jeunesse, il fallait répondre aux préoccupations de tous.

Cette solution ne tombe pas du ciel : elle est le fruit de plusieurs années de réflexion et d’engagements de la part de parlementaires mais aussi de ministres. Elle avait également été recommandée par la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, la HALDE, en 2010, pour faire cesser les discriminations dans le secteur du logement au cas où la garantie des risques locatifs, la GRL, ne réussirait pas.

On entend ici et là poindre l’argument selon lequel les locataires se trouveraient déresponsabilisés, absous par avance de leurs impayés. Non, naturellement ! C’est même l’inverse que permet la GUL. Les locataires de mauvaise foi, qui ne sont pas très nombreux, seront redevables vis-à-vis d’un système organisé et protecteur des propriétaires. Au propriétaire démuni face à l’impayé se substituera le relais de professionnels de l’accompagnement du locataire et du recouvrement, ce qui permettra de recouvrer efficacement l’impayé en limitant l’extension indéfinie de la dette de locataires qu’on laisse s’enfoncer.

Cela signifie-t-il que le Gouvernement veut créer une nouvelle administration ?

Oui !

Vous l’aurez compris, la GUL est une avancée législative majeure, parce qu’elle défend des principes de justice et les ancre dans la réalité de la vie quotidienne. Je postule que, dans quelques années, cette mesure qui suscite aujourd’hui des débats fera partie de notre patrimoine de droits républicains précieux. C’est à vous, comme chaque fois que la République fait progresser certains droits, qu’il revient d’accomplir ce pas en avant.

Je le répète, favoriser l’accès au logement pour tous est l’objectif de ce projet de loi. À cet égard, je tiens à mettre en exergue devant vous deux enjeux essentiels auxquels tend à s’attaquer le projet de loi : l’orientation de la politique d’hébergement vers le logement, d’une part, et la prévention des expulsions, d’autre part. Je suis ici parfaitement lucide : ces dispositions n’auront rien de magique ni d’instantané. Elles n’en sont pas moins capitales.

En effet, depuis trop longtemps, les secteurs de l’hébergement et du logement fonctionnent comme deux ensembles distincts, deux mondes étrangers qui ne communiquent pas ou du moins pas assez. Or cette séparation condamne les personnes les plus en difficulté qui n’ont pour quotidien que des aller et retour entre la rue et les centres d’hébergement. Les mesures du projet de loi consacrées aux services intégrés d’accueil et d’orientation et aux plans départementaux d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées ont le mérite de construire les ponts pour rapprocher ces secteurs. L’hébergement est un moyen, lorsqu’il est nécessaire, mais le logement demeure l’objectif primordial, assorti d’un accompagnement adapté aux personnes qui ont besoin d’un soutien avant d’être à même de vivre de manière autonome.

Une articulation plus fine entre ces mondes de l’hébergement et du logement permettra, j’en suis convaincue, de favoriser l’accès et l’insertion durable dans un logement digne et adapté des personnes les plus démunies.

Le second enjeu que je mentionnais est celui de la prévention des expulsions. Améliorer les dispositions en la matière signifie contribuer à enrayer la mécanique de l’exclusion et agir pour anticiper les ruptures.

En période de crise, cette réalité se pose avec d’autant plus d’acuité. Le chemin qui mène à l’expulsion n’est pas si long, le décrochage peut être brutal et pousser n’importe quelle personne, fragilisée par la vie pour une raison ou une autre, dans la rue ou vers des solutions très précaires d’hébergement. La perte du logement est souvent synonyme de fêlure, de brisure des liens sociaux et même familiaux. C’est un effondrement, une humiliation, une blessure terrible pour celle ou celui qui la subit.

C’est vrai !

Améliorer la prévention des expulsions, c’est tout faire pour que les ménages puissent se maintenir dans leur logement. J’étais très attachée à ce que le projet de loi contienne des mesures visant à traiter les impayés le plus en amont possible et à renforcer le rôle des instances chargées de coordonner la prévention des expulsions.

Mais je tiens à souligner combien le travail parlementaire a permis de renforcer ce volet : le signalement obligatoire des impayés à la CCAPEX, la Commission départementale de coordination des actions de prévention des expulsions locatives, a été élargi ; les possibilités du juge d’accorder des délais aux ménages en impayés ont été accrues ; le maintien des aides personnelles au logement pour les allocataires de bonne foi a été inscrit dans le projet de loi. Je me réjouis de savoir que nombre d’entre vous partagent ma volonté de poursuivre la réflexion sur ce sujet et que nous aurons ainsi l’occasion d’en débattre et d’approfondir le texte dans cet hémicycle.

Enfin, le projet de loi ALUR prévoit aussi de développer, sur des bases plus larges, la participation des personnes en situation de pauvreté et de précarité à l’élaboration et au suivi des politiques publiques. Promouvoir des méthodes de coconstruction et d’évaluation participatives, c’est assumer que la meilleure appréciation du bien-fondé d’une politique émane de celles et ceux qui en vivent les effets.

Mesdames, messieurs les sénateurs, mon intervention n’aurait pas tout son sens si je n’abordais pas la question de la construction de logements.

La nécessité de développer l’offre de logements pour lutter contre la crise du logement nous engage toutes et tous, chacun dans nos responsabilités.

La responsabilité du Gouvernement, c’est de conduire la politique de la nation. Pour ce faire, nous avons choisi de faire confiance à la démocratie, d’être attentifs aux femmes et aux hommes de notre pays plutôt qu’à la seule rentabilité financière.

En tant que ministre du logement, je ne peux me satisfaire de la manière dont le marché du logement fonctionne aujourd’hui, de son blocage, de l’exclusion qu’il produit. Quand je dis que le logement est un bien de première nécessité, je veux vous rappeler à quel point il conditionne tout le reste, la scolarité des enfants comme l’accès à l’emploi. Que l’on ne s’y trompe pas : bien plus que de parcours résidentiel, on parle de trajectoire de vies, de vies tout simplement !

La responsabilité du législateur, c’est de voter la loi et de déterminer les règles qui vont permettre d’organiser la société. En matière de logement, force est de constater, et j’y reviendrai, que ces règles ne sont pas satisfaisantes. S’agissant des politiques foncières, d’urbanisme ou d’aménagement, la loi définit les outils qui seront à la disposition des élus locaux pour organiser le fonctionnement du territoire dont ils ont la responsabilité.

La responsabilité des élus locaux, de nos villes comme de nos campagnes, c’est de se saisir de ces outils au service d’un projet pour leur territoire, dans le respect de la loi.

Pour résoudre la crise du logement, il faut que chacun soit tourné vers cet objectif, contribue à lever les difficultés, les blocages, et mette à disposition les moyens nécessaires.

L’État doit en prendre sa part, et il l’a fait, en mobilisant le foncier public susceptible d’accueillir des projets de logement.

Grâce aux premières ordonnances publiées depuis le mois de juillet 2013, le Gouvernement a créé les conditions les plus favorables à une relance de la construction, celles qui permettront de lever les freins et les contraintes techniques qui font qu’un projet ne se fait pas, non pas parce qu’il est mauvais, mais parce qu’il est singulier, ponctuel et doit être fait sur mesure.

Au-delà de ces dispositions d’urgence, nous vous proposons d’adopter des mesures structurelles. L’orientation de ce gouvernement, que je suis fière de porter, consiste à affronter les questions qui se posent, avec détermination, courage et fermeté.

Rendre possible ce qui n’est aujourd’hui que souhaitable, c’est affronter la question de la préservation des terres agricoles et des terres naturelles.

Très bien !

On ne peut plus faire ou laisser faire ce que chacun reconnaît comme une fuite en avant, c’est-à-dire continuer de consommer des terres naturelles et agricoles de manière inconséquente au rythme où nous le faisons, rendant plus difficile encore, chaque jour, l’installation de jeunes agriculteurs.

C’est vrai !

Pour lutter efficacement contre l’étalement urbain, il faut non seulement définir une politique de maîtrise et d’anticipation foncière intelligente, mais aussi donner aux élus les moyens de cette politique.

Les communes et les intercommunalités doivent disposer de l’ingénierie foncière la plus efficace possible pour répondre aux besoins spécifiques de chaque territoire, ce qui veut dire avoir des moyens qui leur permettront au mieux de concrétiser leurs stratégies de développement et de mettre en œuvre des projets de réhabilitation de leurs centres anciens et des projets d’aménagement résolument tournés vers l’avenir.

C’est la raison pour laquelle je souhaite que les opérateurs fonciers se développent, qu’il s’agisse d’établissements publics fonciers d’État ou d’établissements publics fonciers locaux, les uns comme les autres étant au service des territoires. La différence entre les deux ? C’est que l’État, au nom de l’égalité des territoires et de l’intérêt général, ait la capacité d’intervenir quand la volonté ou les moyens sont défaillants. L’État intervient pour garantir le respect des orientations stratégiques qu’il fixe et qui visent, par exemple, à ce que l’opérateur foncier dont il assure la tutelle permette aux collectivités en situation de carence d’optimiser la ressource foncière pour respecter la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, la loi SRU. En revanche, là où des établissements fonciers publics locaux existent et remplissent déjà leur mission de façon satisfaisante, le projet de loi vient conforter leur mission et étayer leurs outils.

En portant le projet de loi ALUR, je vous présente aujourd’hui un droit de l’urbanisme rénové, un régime de planification réformé et résolument tourné vers la transition écologique des territoires.

Je veux remettre au cœur de l’objectif de la construction de logements la question de l’aménagement du territoire. Trop longtemps, on a refusé de voir que l’urbanisme est un enjeu politique qui se trouve aux confluents de la question de la géographie sociale, de la question environnementale, des questions économiques et de la question sociale. L’urbanisme, c’est l’espace vécu, ressenti, et parfois subi.

Ces dernières années, par choix ou par renoncement, les ménages se sont essentiellement tournés vers la périphérie des villes. Aujourd’hui, ce sont plus de 80 % de la population et des emplois qui trouvent place dans l’espace périurbain. Or, nous le savons, malheureusement, la périurbanisation est synonyme de consommation excessive de nos espaces naturels.

Pourtant, l’urbanisation galopante et la concentration de nos cités ne sont pas une fatalité.

Un autre modèle urbain est indispensable, mais il ne pourra émerger sans un changement d’approche. Tirons les leçons de l’intelligence écologique accumulée depuis de longues années : rien de ce qui détruit indûment des espaces naturels ne saurait être considéré comme durablement profitable à l’intérêt général.

Nos terres naturelles, forestières et agricoles doivent être préservées ; elles sont devenues un bien précieux qui nécessite d’être protégé, un bien commun dont la préservation constitue un devoir républicain à part entière.

Il est temps de mettre un terme à l’artificialisation des sols. Là encore, je fais confiance aux élus pour qu’ils définissent les conditions de constructibilité sur leur territoire au travers de documents de planification. En revanche, il faut mettre un terme à la logique des dérogations partielles, au coup par coup, qui sont le contraire d’une politique durable en la matière. La constructibilité limitée en l’absence de document d’urbanisme est avant tout une invitation aux élus à se doter de documents d’urbanisme et à faire le choix d’exercer pleinement leurs compétences en se dotant d’un outil de planification.

Nous devons être ambitieux en engageant une mutation de notre habitat au sens large, c’est-à-dire de nos quartiers, de nos villes, de nos territoires.

Le projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové donne à voir une façon nouvelle de penser, de fabriquer, et, au final, d’habiter la ville. Bien sûr, il s’agit d’une vision à long terme. Le tournant écologique ne se réalisera pas en un jour, mais je prends ma part de cet aggiornamento dans le champ ministériel dont j’ai la charge : la ville durable verra le jour !

Elle dépendra largement de nos stratégies de développement mises en œuvre à travers les politiques d’aménagement et d’urbanisme et de notre capacité à construire plus tout en construisant mieux, c’est-à-dire là où sont les besoins.

Les documents de planification seront demain plus que jamais essentiels à cette démarche de transition écologique des territoires à laquelle nous travaillons. C’est pourquoi ils doivent gagner en sécurité juridique, en lisibilité, et remplir les objectifs qui leur sont assignés à chaque échelle du territoire.

C’est dans ce sens que sera renforcé le schéma de cohérence territoriale, le SCOT. Il assurera, demain, l’intégration de l’ensemble des politiques d’aménagement à l’échelle du bassin de vie. Le plan local d’urbanisme, le PLU, quant à lui, traduira les objectifs du SCOT au niveau opérationnel.

Si le SCOT définit des espaces naturels à préserver, le PLU organise leur protection jusqu’à l’échelle la plus fine, celle des parcelles, en classant les espaces boisés, en adaptant le zonage et son dispositif réglementaire, en formulant des orientations d’aménagement et de programmation spécifiques, ou encore en organisant la maîtrise de l’étalement urbain par la densification des zones déjà bâties.

Cette organisation spatiale de nos territoires sera d’autant plus pertinente qu’elle aura associé à son élaboration l’ensemble des communes à l’échelle intercommunale.

Vous le savez, car cette discussion a eu lieu ici déjà plusieurs fois, je suis convaincue que l’aménagement durable passe par l’élaboration de documents d’urbanisme à l’échelle intercommunale. Je connais, pour les avoir entendues, les réserves qui se sont exprimées sur certaines travées de cet hémicycle et je souhaiterais ici y répondre, en espérant vous convaincre.

Ce n’est pas possible !

N’importe quoi !

Laissez la liberté aux maires !

Mais c’est bien le cas !

L’élaboration à l’échelle intercommunale, par la mutualisation des moyens et des compétences qu’elle permet, exprime et incarne la solidarité entre les territoires que nous appelons de nos vœux.

C’est vraiment méconnaître le terrain !

L’efficacité d’abord. Nous le savons, les Français ne travaillent plus là où ils vivent. Il s’agit donc de se doter d’une politique qui, au plus près des territoires, met en cohérence les politiques de l’aménagement, du logement et de l’urbanisme choisies et décidées par les élus. L’intercommunalité vise à coordonner…

En dépossédant les communes !

… et non pas à se substituer à l’action des communes.

La mutualisation des moyens ensuite. À l’heure où l’état des finances publiques, au niveau local comme national, exige de nous une plus grande efficacité, cela doit nous permettre de mettre en commun les savoir-faire, de favoriser la rencontre des ingénieries et des expertises, de choisir l’intelligence commune.

La solidarité enfin. C’est le meilleur niveau pour que s’exprime une véritable solidarité entre les collectivités, chose à laquelle je suis particulièrement sensible en tant que ministre de l’égalité des territoires.

Bien !

C’est parce que nous saurons aménager de manière équitable et équilibrée que nous pourrons garantir à nos concitoyens un égal accès aux services publics et une véritable mixité des espaces, que nous établirons la confiance.

C’est pour ces raisons que de nombreux maires ont déjà fait le choix de ce niveau. Tous ceux qui sont passés au PLU intercommunal s’en félicitent aujourd’hui. À mon sens, il est temps pour nous de consacrer dans la loi l’intercommunalité comme l’échelon pertinent de la planification.

Alors, puisqu’il faut le dire, je vais le dire avec netteté §

Vous faites le contraire !

Ce sont des paroles !

Je le répète, la volonté d’efficacité ne doit pas mettre en danger le niveau communal, qui est celui de la proximité et de l’expression de la volonté des citoyens.

Démocratie ! Une démocratie non bureaucratique !

Même en milieu urbain, le PLU doit être communal !

À aucun moment, l’élaboration d’un PLU intercommunal ne les privera de cette prérogative essentielle que sont les autorisations d’urbanisme, les permis de construire.

Laissez la liberté aux maires !

Faites-leur confiance et laissez-les travailler !

Aujourd’hui, messieurs les sénateurs, vous qui m’interpellez, sachez que près de 40 % des communes, essentiellement en milieu rural, ne sont couvertes par aucun document d’urbanisme, …

Et alors ? C’est de la statistique tout ça !

Vous savez bien pourquoi !

… et relèvent du règlement national d’urbanisme, en vertu duquel il revient à l’État d’instruire et de délivrer les autorisations d’urbanisme.

Laissez-leur le faire !

Je vous en prie, mes chers collègues, laissez poursuivre Mme la ministre !

Je crois que cette question mérite du respect, de l’attention et de la précision.

Ce n’est pas convaincant !

Il faut presque un mandat pour faire un PLU ! Raccourcissez les procédures !

Faute de documents d’urbanisme, ces élus, souvent en territoires ruraux, se trouvent de fait privés de toute maîtrise de la politique d’urbanisme. En généralisant les PLU, nous leur donnons les moyens de devenir demain les maîtres de leurs territoires.

Mon pari c’est la confiance, ma méthode c’est la conviction. Je vous propose donc une direction volontaire : je veux faire avec vous le pari, partagé par de nombreux sénateurs, de la responsabilité des élus locaux, qui auront à cœur de déterminer ce qui est le mieux pour leurs administrés. Je souhaite que la question du PLU intercommunal soit posée dans chaque EPCI afin que cet échange ait lieu et que chacun s’exprime et mesure les conséquences concrètes pour l’avenir de son territoire.

Le SCOT, c’est quoi ?

Et le SCOT ?

Mme Cécile Duflot, ministre. L’amendement que vous avez adopté en commission des affaires économiques sur la proposition du rapporteur me semble alors relever de la meilleure méthode. Demain, l’intercommunalité pourra être la règle, et non plus l’exception. Toutefois, dès lors que les maires ne le souhaiteront pas, ils auront à leur main les outils pour faire en sorte que leur volonté soit respectée.

Ce n’est pas vrai !

Je souhaite donc transférer sans jamais imposer.

Ah ! c’est nouveau !

Chiche !

Je veux le dialogue comme pratique et la volonté des élus comme méthode. Je suis plus que sensible à la crainte que j’ai entendue, relayée par les sénateurs. Je souhaite que la réponse soit effective et elle est lisible dans l’amendement que vous avez adopté en commission des affaires économiques. C’est, à mes yeux, la voie pour une politique d’urbanisme mise au service de l’intérêt général et appuyée sur les projets des territoires et de leurs élus.

Voilà ce que je voulais souligner en ouverture de notre discussion. Je la souhaite féconde ; j’ai déjà compris qu’elle serait franche ! §

Vous n’avez pas tort !

Vous êtes lucide !

Je remercie l’ensemble des sénatrices et des sénateurs qui se sont fortement impliqués sur ce texte depuis des mois et, plus encore, depuis quelques jours. Je remercie également les cinq rapporteurs qui ont travaillé sur ce projet de loi. Je remercie le président de la commission des affaires économiques d’avoir porté un soin tout particulier pour faire en sorte que le débat s’instaure au sein de la commission sur ces sujets qui sont très techniques mais dont un certain nombre d’aspects peuvent susciter une large adhésion.

Nous aurons de longues heures à passer ensemble. La liste des articles est longue. Certains d’entre eux ont, en effet, un caractère technique. Toutefois, au-delà de cet aspect, nous entendons poursuivre, à travers ce projet de loi, un objectif simple, le refus du renoncement. Notre pays ne peut pas, ne doit pas renoncer face à la crise du logement ! §

La parole est à M. Claude Dilain, rapporteur.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission, madame, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, je voudrais dire, en introduction, que ce projet de loi, dont nous allons débattre pendant de longues heures, était attendu. Et s’il était attendu, c’est, d’abord, madame la ministre, parce que vous vous étiez engagée à le présenter – et je vous remercie d’avoir tenu parole.

Ce projet de loi est ample et dense parce qu’il recouvre une grande partie des problématiques du logement et de l’urbanisme. On vous avait fait, ici même, le reproche de vouloir couper en tranches – je me refuse à employer le terme « saucissonner » – les problèmes de logement. J’aimerais donc que l’on ne vous fasse pas aujourd’hui le reproche de présenter un texte trop dense, long de 150 articles. Si certains persistaient dans la critique, ils seraient dans la contradiction !

Si ce texte était attendu, c’est aussi parce qu’il va modifier des lois anciennes, en tous les cas, en ce qui concerne les titres que je suis chargé de rapporter. Nous allons faire référence à des lois qui remontent à 1989, 1970, 1965 – les dates parlent d’elles-mêmes. Si quelques-unes avaient subi des modifications, certaines, comme la loi Hoguet, n’avaient absolument pas bougé.

Votre projet de loi est équilibré et je pense qu’il s’agit là d’une chose importante sur laquelle il ne faudra pas dévier. Il est équilibré en ce qui concerne les droits et les devoirs des uns et des autres.

Enfin, je dirai, pour conclure mon propos introductif, que votre projet de loi est déterminé. En effet, vous allez enfin disposer d’outils pour traiter les copropriétés dégradées, traiter le problème de l’insalubrité, traiter le problème des marchands de sommeil qui, dans certains territoires, minent complètement la société.

Très bien !

La commission des affaires économiques a adopté, le 9 octobre dernier, le projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, ALUR, après l’avoir sensiblement modifié et enrichi. Ainsi, au terme de onze heures de réunion, 339 amendements ont été adoptés.

Le dépôt de ce projet de loi ambitieux constitue, aux yeux de la commission, une nouvelle illustration de la priorité donnée par le Gouvernement à la politique du logement.

Depuis mai 2012, de nombreuses mesures importantes ont ainsi été prises dans ce domaine.

Je pense, tout d’abord, à l’entrée en vigueur, dès le 1er août 2012, d’un décret sur l’encadrement de l’évolution des loyers dans les « zones tendues », destiné à lutter contre la spéculation et les hausses abusives des loyers.

Je pense au relèvement du plafond du Livret A en octobre 2012 puis en octobre 2013, ce afin de renforcer le financement du logement social.

Je pense également à la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public, qui permet la cession de terrains d’État et des établissements publics avec une décote pouvant atteindre 100 % pour assurer la construction de logements sociaux.

Il faudrait savoir où on en est ! Combien de terrains cédés ?

Zéro !

Cette loi a également relevé les obligations de construction de logements sociaux dans les communes soumises à l’article 55 de la « loi SRU ». Comme vous le savez, mon cher collègue Dallier, je suis particulièrement sensible à cet aspect.

Mais on attend les résultats !

Je pense aussi au nouveau dispositif fiscal en faveur de l’investissement locatif, le « Duflot », qui a été mis en place à l’occasion de la loi de finances pour 2013, avec un plafond de loyers fixé à 80 % des loyers du marché en fonction des zones.

Je pense encore à la lettre d’engagement du 12 novembre 2012 entre l’État et Action logement, marquée par le renforcement de l’intervention d’Action logement en faveur du logement social.

Je pense aussi au pacte d’objectifs et de moyens conclu en juillet dernier entre l’État et le mouvement HLM, comprenant notamment l’engagement de l’État de réduire à 5 % au 1er janvier 2014 le taux de TVA pour la construction et les travaux de rénovation de logements sociaux, mais aussi la mise en place d’un dispositif de mutualisation financière entre les organismes.

Je pense, enfin – la liste est longue, mais tant mieux ! –, à la loi d’habilitation du 1er juillet 2013, qui a ouvert plusieurs chantiers visant à réduire les délais de procédure associés au lancement de la réalisation de chantiers de construction.

L’ordonnance relative aux recours abusifs, qui était tellement attendue, tellement demandée, dans cet hémicycle et ailleurs, prévue dans ce texte, a d’ailleurs été publiée le 17 juillet dernier.

Le présent projet de loi s’inscrit donc dans la continuité de ces différentes initiatives prises depuis mai 2012 et qui visent toutes à répondre à la crise du logement.

J’en viens maintenant au contenu du projet de loi.

La commission des affaires économiques a décidé, au vu de l’ampleur du projet de loi, de désigner deux rapporteurs sur ce texte. Je me suis donc occupé des titres Ier et II, tandis que mon collègue Claude Bérit-Débat s’est chargé des titres III et IV.

Le titre Ier vise à favoriser l’accès de tous à un logement digne et abordable.

Le premier volet porte sur la réforme de la « loi Malandain-Mermaz », autrement dit la loi du 6 juillet 1989, tendant à améliorer les rapports locatifs.

Ce volet vise à moderniser les rapports entre bailleurs et locataires, tout en préservant ou en améliorant l’équilibre de ces rapports.

Il comprend plusieurs mesures importantes, dont certaines avaient été votées par le Sénat en 2011, dans le cadre du projet de loi Lefebvre.

Il s’agit, premièrement, de la création d’un contrat de location type ou d’un modèle type d’état des lieux, qui constituent une garantie tant pour le locataire que pour le bailleur. Il s’agit, deuxièmement, du renforcement des obligations du locataire en matière d’assurance : le projet de loi permet au propriétaire de souscrire une assurance pour le compte du locataire, récupérable, bien entendu, auprès de celui-ci. Il s’agit, troisièmement, de la réduction du délai de préavis à un mois pour les locataires dans les « zones tendues ». Il s’agit, quatrièmement, de l’extension de l’application de la plupart des dispositions de la loi de 1989 aux logements meublés résidence principale, qui, jusqu’à présent, y échappaient. Il s’agit, cinquièmement, de la création d’une véritable sanction en cas de non-restitution du dépôt de garantie par le bailleur dans un délai légal de deux mois.

La mesure phare de ce volet est, bien entendu, l’encadrement de l’évolution des loyers dans les zones tendues.

Sur la base des données collectées par les observatoires locaux des loyers qui seront créés, le préfet fixera un loyer médian de référence et les loyers ne pourront pas être supérieurs de plus de 20 % à ce loyer médian.

Cette mesure est très attendue par nos concitoyens. Je vous rappelle qu’au cours des vingt dernières années les loyers ont augmenté plus vite, et même bien plus vite, que les revenus des locataires. Avec un indice 100 en 1993, les loyers sont passés à 137 en 2006. Dans le même temps, le revenu moyen des locataires est passé de 100 à 117. On voit certaines familles françaises, en particulier parmi les plus pauvres, consacrer jusqu’à 48 % de leurs revenus à leur loyer.

La commission des affaires économiques n’est pas du tout convaincue par la critique selon laquelle le texte du projet de loi serait inflationniste, notamment pour les ménages les plus modestes.

Les modifications introduites par les députés permettent d’éviter tout risque de ce type.

Les loyers situés sous le loyer médian minoré, fixé à 70 % du loyer médian de référence, pourront être réévalués par le bailleur au renouvellement du bail, mais ils ne pourront pas dépasser ce loyer minoré.

Sur le volet de la loi de 1989, la commission a introduit dans le texte des dispositions complémentaires visant notamment à encadrer davantage les pénalités en cas d’impayés de loyer, sans les supprimer, à encadrer le complément de loyer exceptionnel ou à rétablir l’encadrement de l’évolution des loyers au renouvellement dans les zones « non tendues », qui avait été oublié par l’Assemblée nationale.

Les députés ont également introduit sept articles relatifs à la location meublée de courte durée. C’est une problématique qui est, certes, essentielle dans les « zones tendues », notamment à Paris où 20 000 logements sont transformés en locaux meublés temporaires, alors que la demande de logements est considérable. Il convient donc de renforcer la régulation de cette activité.

Le deuxième volet de ce titre porte sur la garantie universelle des loyers, la GUL.

L’article 8 tel qu’il a été adopté par les députés se contentait d’énoncer le principe de la GUL sans en préciser les modalités. Les débats qui se sont développés dans la presse ont largement dépassé le cadre de cet article. La commission a introduit dans le texte, sur l’initiative du Gouvernement, des dispositions importantes, visant à préciser ce dispositif.

L’instauration de la GUL fait débat, mais la commission des affaires économiques est convaincue de son intérêt, notamment du fait de deux éléments.

Les dispositifs antérieurs, car la volonté d’une garantie de loyer est ancienne, et ma collègue Marie-Noëlle Lienemann pourra en témoigner, …

Oh oui !

… n’ont pas fonctionné. On compte à peine 250 000 contrats de GRL. Il est évident que le marché ne peut pas gérer un système assurantiel de ce type et que l’échec de la GRL, car c’est un échec, tout le monde le reconnaît, est dû à l’absence de caractère universel et probablement aussi au peu d’intérêt – pour ne pas dire d’appétence – des assureurs.

Certains estiment que le dispositif est trop favorable aux locataires et on a évoqué très largement l’« aléa moral » – tout le monde sait ce que cela veut dire ! – : il n’en est rien. Je vous proposerai, d’ailleurs, au cours de la discussion, un amendement qui permettra à l’agence de la GUL de recourir au Trésor public pour récupérer les impayés de loyer. Je sais, par expérience, que le taux de recouvrement par le Trésor public est bien supérieur à celui qui existe aujourd’hui en matière d’impayés de loyer.

Le troisième volet de ce titre porte sur la réforme de la loi du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, dite « loi Hoguet ».

Ces dispositions renforcent la formation, la déontologie et le contrôle des professions de l’immobilier. Les auditions que nous avons menées m’ont confirmé que nombre d’entre elles étaient attendues par les professionnels, comme la création d’un Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières chargé de représenter les professionnels, qui sera consulté par les pouvoirs publics ou les commissions régionales de contrôle, organes disciplinaires ayant pour mission de sanctionner les manquements aux règles de déontologie.

Le quatrième volet porte sur la prévention des expulsions. Le projet de loi améliore les mécanismes existants afin de traiter les impayés le plus en amont possible et de coordonner les actions de prévention.

Les locataires seront informés très précisément de leurs droits et les différents acteurs – huissiers, préfets, commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives, les CCAPEX, fonds de solidarité pour le logement, le FSL – devront communiquer entre eux de façon systématique pour apporter des solutions précoces et adaptées. La commission a amélioré la précision des dispositifs proposés, l’Assemblée nationale ayant, quant à elle, principalement introduit une possibilité d’élargissement de la trêve hivernale en fonction du climat sur décision du préfet de région.

Le cinquième volet vise à faciliter les parcours de l’hébergement au logement. Il donne une base législative, et en même temps une reconnaissance, aux services intégrés d’accueil et d’orientation qui ne relevaient jusqu’à présent que de la circulaire. Il vise surtout à rationaliser ce dispositif essentiel et à renforcer le pilotage de l’État.

Il renforce également l’articulation entre logement et hébergement, ainsi que la gouvernance des mécanismes au niveau régional : la compétence du comité régional de l’habitat est étendue aux politiques de l’hébergement ; les plans départementaux consacrés aux personnes sans domicile et les plans départementaux relatifs aux personnes défavorisées sont – enfin ! – fusionnés ; les règles de fonctionnement des FSL sont précisées, en particulier pour favoriser non seulement le maintien dans le logement mais aussi les solutions de relogement qui nécessitent un apurement préalable des dettes de certains ménages.

Ce volet du projet de loi comporte plusieurs sujets sensibles. Tout d’abord, il prévoit de proposer des logements sociaux en bail glissant à des ménages relevant du droit au logement opposable, le DALO. La commission a choisi, sur cette question qui faisait débat, le pragmatisme entouré de garanties.

Ensuite, le projet de loi vise à simplifier les règles de domiciliation, ce qui soulève la question des limites de ce mécanisme et de la logistique de la domiciliation, car nos centres communaux d’action sociale, les CCAS, pourraient voir leur charge de travail augmenter.

Enfin, la commission a proposé, sur mon initiative, la prolongation et l’encadrement de l’expérimentation permettant l’occupation de locaux vacants par des résidents temporaires, qui correspond à des besoins spécifiques bien réels.

Très bien !

Le dernier volet de ce titre porte sur l’habitat participatif. C’est un sujet qui, pour l’instant, ne concerne que plusieurs centaines de logements en France, contre des centaines de milliers dans les pays du nord de l’Europe. C’est dire les marges de progression de cette « troisième voie » du logement, ce qui justifie que le législateur en perfectionne l’encadrement juridique.

Le projet de loi crée deux formes de sociétés d’habitat participatif : les coopératives d’habitants et les sociétés d’autopromotion. Ces dernières ont non seulement pour objet d’attribuer à leurs associés personnes physiques la jouissance d’un logement, mais également de leur en attribuer la propriété. Sur cette question, la commission a notamment précisé l’encadrement de la valorisation des parts sociales, jugeant raisonnable de retenir l’idée de non-spéculation en choisissant comme base de référence l’évolution des loyers.

J’en viens au titre II du projet de loi qui porte sur la lutte contre l’habitat indigne et les copropriétés dégradées.

Les articles 23 à 40 portent sur les copropriétés. Vous ne serez pas étonné que je sois, à titre personnel, particulièrement attaché à cette partie du texte. Vous avez pu vous rendre compte sur le terrain, madame la ministre, que ces dispositions étaient très attendues et très consensuelles : elles s’inspirent des propositions formulées dans le rapport de notre ancien collègue, et ami en ce qui me concerne, Dominique Braye et de celles que j’avais formulées en tant que parlementaire en mission en avril dernier.

Les principales dispositions sont les suivantes : la création d’un registre des syndicats de copropriétaires, ce qui devrait permettre de sortir du « brouillard » actuel : il n’y a en effet quasiment aucune donnée relative au parc des copropriétés ; le renforcement des informations fournies dans les annonces immobilières et à la vente d’un lot de copropriété, afin que les acquéreurs sachent vraiment ce qu’ils envisagent d’acheter ; l’obligation du compte séparé pour le syndicat de copropriétaires, applicable à l’ensemble des copropriétés ; l’interdiction pour un copropriétaire en impayé de charges d’acquérir un autre lot dans la même copropriété, disposition que je réclamais depuis longtemps à cor et à cri et que je vous remercie à titre personnel, madame la ministre, d’avoir introduite dans votre projet de loi, car c’est une arme essentielle contre les « marchands de sommeil » ; la réforme et le renforcement de l’efficience des procédures prévues pour redresser les copropriétés dégradées, à savoir la procédure du mandataire ad hoc, la procédure d’administration provisoire ou encore la procédure d’état de carence ; enfin – et je ne suis pas exhaustif –, la création des opérations de requalification des copropriétés dégradées et des opérations de requalification des copropriétés dégradées d’intérêt national lorsque leur complexité ou l’importance des financements nécessaires ne permettent pas qu’elles puissent être réalisées par les collectivités territoriales.

Ces dispositions nouvelles permettront à un certain nombre de collectivités territoriales d’intervenir efficacement sur des copropriétés à l’agonie.

Je souhaite insister sur une disposition importante introduite par l’Assemblée nationale et proposée dans le rapport Braye : le fonds de prévoyance, qui constitue une assurance contre la dégradation des copropriétés. Les députés ont proposé l’application d’un tel fonds aux seules copropriétés de plus de 50 lots non couvertes par la garantie décennale, soit 36 000 copropriétés seulement sur les plus de 700 000 existantes. La commission a souhaité abaisser ce seuil à 10 lots.

Pour ce qui concerne cette partie, la commission a également adopté, sur mon initiative, un amendement important visant à imposer aux copropriétaires, qu’ils soient bailleurs ou occupants, de disposer d’une assurance, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent. En effet, plus de 50 % des copropriétaires non occupants n’ont pas d’assurance pour les risques dont ils doivent répondre en tant que propriétaires. Cette situation peut mettre en difficulté certaines copropriétés dont l’assurance doit se substituer à celle du copropriétaire concerné.

L’autre volet de ce titre porte sur les outils de lutte contre l’habitat indigne.

Il s’agit, là encore, d’un sujet essentiel sur lequel nous devons nous mobiliser. La persistance d’un habitat indigne rentabilisé sans scrupule par des marchands de sommeil est une réalité de plus en plus préoccupante dans les « zones tendues », où l’offre de logement est cruellement insuffisante.

Afin de combattre ce phénomène, l’article 41 prévoit des mesures d’unification des polices spéciales en matière d’habitat au bénéfice des présidents d’EPCI. Cela n’épuise pas le sujet de l’extrême complexité des procédures entre elles, concernant tant l’insalubrité que le péril, ou encore la sécurité des équipements communs dans les immeubles collectifs d’habitation. La commission a sécurisé, sur mon initiative, ce transfert, tout en préservant, bien entendu, la liberté de choix des maires ; nous n’aurons donc pas de débat sur ce point.

S’agissant de la lutte contre les marchands de sommeil, les articles 42 et 43 bis C instaurent des peines complémentaires à la condamnation pénale, interdisant l’achat d’un bien immobilier à usage d’habitation pendant cinq ans ou confisquant l’usufruit du bien ayant servi à commettre l’infraction.

L’article 46 entend contraindre les marchands de sommeil à réaliser des travaux pour faire cesser l’indécence en autorisant les caisses d’allocations familiales à ne pas verser les allocations logement, le locataire ne versant que le loyer résiduel.

L’Assemblée nationale a également introduit les articles 46 sexies A, 46 septies et 46 octies, qui permettent l’instauration d’un zonage dans lequel sont soumis à autorisation préalable du maire ou du président de l’EPCI les travaux entraînant la division d’un logement existant en plusieurs locaux d’habitation, ainsi que la mise en location d’un logement, ou encore un régime de déclaration de mise en location.

La commission des affaires économiques a supprimé, sur mon initiative, l’autorisation préalable de mise en location car, bien que nous partagions l’objectif poursuivi, le dispositif proposé soulève trop de difficultés tant juridiques que pratiques et il pourrait affaiblir la protection des locataires. Nous reviendrons sur cette question difficile au cours de nos débats.

J’en ai donc fini, monsieur le président, mes chers collègues, avec la présentation des deux titres dont j’ai la charge.

Comme je l’indiquais, ces deux titres sont très riches et comportent des dispositions très variées, chacune traduisant le souci de préserver l’équilibre que j’évoquais précédemment.

Nombre d’amendements ont été déposés. Madame la ministre, je souhaite que le débat parlementaire enrichisse ce projet de loi en maintenant un juste équilibre. §

La parole est à M. Claude Bérit-Débat, rapporteur.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la commission des affaires économiques m’a désigné pour être le rapporteur sur les titres III et IV du présent projet de loi.

Je ne reviendrai pas sur les principales dispositions de cette partie du texte, car Mme la ministre en a déjà fait une présentation très claire. Mon rôle est plutôt, ici, de rappeler et d’expliquer le travail réalisé en commission.

Concernant le titre III, qui vise à « améliorer la lisibilité et l’efficacité des politiques publiques du logement », la commission a peu modifié la version du texte issue des travaux de nos collègues députés.

Nous avons estimé que le nouveau dispositif de gestion partagée de la demande de logement social allait dans le bon sens. Toutefois, nous avons choisi de confier la gestion du système national d’enregistrement des demandes de logement social non pas à l’Agence nationale pour l’information sur le logement, l’ANIL, comme cela était prévu initialement, mais à un groupement d’intérêt public associant l’État, les bailleurs et les réservataires. Il s’agit de disposer d’un véritable instrument dédié et professionnalisé pour une tâche aussi délicate.

Nous avons aussi proposé que les communes soient associées en amont, dès la phase de préparation du plan partenarial de gestion de la demande de logement social, et que les bailleurs soient également partie prenante de l’élaboration du plan, car seule la mobilisation de tous permettra d’améliorer le traitement des demandes.

Sur l’initiative de notre collègue Marie-Noëlle Lienemann, dont je salue le travail sur ce texte, ...

... nous avons adopté toute une série d’amendements visant à répondre à des problèmes pratiques concrets.

Ainsi, nous avons ouvert la possibilité d’expérimenter en zone détendue la dématérialisation des réunions des commissions d’attribution, afin de répondre plus vite à la demande.

Nous avons aussi supprimé le plafonnement par rapport à la surface du supplément de loyer de solidarité, plafonnement qui ne fait que favoriser le maintien dans le logement social des plus fortunés.

Nous avons également permis la prolongation des effets du bail locatif après la fin d’un bail à construction ou bail emphytéotique, afin que les locataires ne se retrouvent pas, du jour au lendemain, occupants sans titre de leur logement.

Enfin, sur l’initiative conjointe de Mmes Blandin, Létard et Lienemann, nous avons cherché à neutraliser les effets de la transformation du statut de la SOGINORPA, bailleur social du Nord–Pas-de-Calais issu de l’histoire minière de cette région, une transformation décidée dans la loi de janvier 2013 et qui avait donné lieu à des débats dans cet hémicycle.

Le nouveau dispositif unifié de contrôle des acteurs du logement social sous l’égide de l’Agence nationale de contrôle du logement social, l’ANCOLS, a été pour l’essentiel validé par la commission des affaires économiques du Sénat. Une telle réforme était attendue, et elle a été peu retouchée. Nous avons simplement veillé à bien séparer la mission de contrôle de la mission d’évaluation de l’ANCOLS, et prévu une procédure de publicité et de publication des remarques des organismes contrôlés ou évalués, comme cela existe pour les rapports de la Cour des comptes.

Le projet de loi prévoyait d’étendre et de sécuriser au regard du droit européen les missions des bailleurs sociaux. Nous sommes allés le plus loin possible dans ce sens. En effet, le régime fiscal et les aides publiques ne peuvent bénéficier aux bailleurs sociaux qu’eu égard au service d’intérêt économique général qu’ils rendent. Nous ne devons pas donner à la Commission européenne d’arguments pour remettre en cause ce régime spécial du logement social, au moment où les professionnels de l’immobilier le contestent devant elle. Pour autant, nous avons estimé pouvoir permettre expressément aux organismes d’HLM d’exercer les missions de syndic solidaire ou encore de prendre des initiatives communes pour mieux remplir leurs missions.

Nous avons été amenés à débattre de deux choix politiques importants contenus dans le titre III de ce projet de loi.

Le premier sujet concerne les sociétés d’économie mixte, ou SEM, de construction et de gestion de logement social. Le projet de loi les soumet à agrément, comme les organismes d’HLM. Ce point est contesté par les SEM et de nombreux élus. Or, dans le même temps, les SEM réclament les mêmes droits que les organismes d’HLM. Nous les leur accordons, en leur permettant, par exemple, de se voir attribuer le boni de liquidation d’un office public de l’habitat dissout et de bénéficier de droits d’enregistrement réduits lorsqu’elles rachètent des logements sociaux à d’autres bailleurs.

Cependant, on ne peut à la fois aligner les droits des SEM sur ceux des organismes d’HLM et supprimer leur agrément. Dans un souci de simplification, mes chers collègues, je vous proposerai lors de la discussion des articles un amendement qui, tout en maintenant le principe de l’agrément, prévoira que la signature d’une convention d’utilité sociale vaudra agrément pour les SEM.

Le second sujet sur lequel nous avons débattu est celui du rattachement des offices publics de l’habitat aux intercommunalités. Il ne semble plus possible de faire reposer le logement social sur des petits opérateurs municipaux. L’intercommunalité est l’échelon pertinent en matière de mise en œuvre de la politique du logement, même s’il faut veiller à maintenir un lien étroit avec les maires. Notons au demeurant que les maires gardent leur représentant dans les commissions d’attribution de logements sociaux.

Enfin, nous avons pris quelques initiatives, comme celle de faciliter l’usufruit locatif social, montage original qui permet aux bailleurs sociaux de ne pas avoir à supporter l’intégralité de la charge d’une opération, autorisant à construire plus avec moins de capitaux.

Nous avons également jeté les bases juridiques nécessaires pour faire fonctionner le dispositif de mutualisation entre organismes d’HLM sur lequel le mouvement HLM et l’État se sont accordés dans le pacte d’objectifs et de moyens signé le 8 juillet 2013.

Bref, si nous n’avons pas bouleversé les grands équilibres du titre III, j’estime que nous avons, dans un esprit pragmatique, perfectionné les dispositifs proposés et apporté quelques compléments indispensables pour améliorer la lisibilité et l’efficacité de la politique du logement.

J’en viens au titre IV du projet de loi, consacré à la réforme des documents de planification urbanistique et à celle des outils d’aménagement opérationnel.

Le sujet qui a donné lieu aux discussions les plus passionnées est évidemment celui du transfert automatique de la compétence « PLU » aux communautés d’agglomération et aux communautés de communes.

Eh oui !

Le PLU intercommunal présente de véritables avantages ; de nombreuses intercommunalités l’ont compris et mis en application depuis déjà quelques années. Dans la France d’aujourd’hui, il constitue le niveau d’organisation de l’espace le plus pertinent et le plus efficace, parce qu’il permet de rassembler la capacité d’ingénierie indispensable à la réalisation d’un PLU de qualité. En outre, même dans les communes rurales, la vie des habitants est désormais organisée à une échelle qui dépasse largement les frontières de la commune.

J’ajoute qu’à mon sens le PLU intercommunal ne dépouille pas les communes de leur compétence en matière d’urbanisme. Au contraire ! Pour les 13 000 communes dont il a été question tout à l’heure, surtout des communes rurales, qui ne sont couvertes par aucun document et sont soumises de plein droit au règlement national d’urbanisme, le transfert de compétences est la reconquête à l’échelon intercommunal d’une compétence perdue de facto à l’échelon communal.

En tant que rapporteur de la commission des affaires économiques, j’ai résolument pris en compte les interrogations, voire l’opposition que cette mesure a pu susciter. Tout mon travail a en effet reposé sur un constat initial : le texte issu des débats à l’Assemblée nationale ne pouvait être voté en l’état au Sénat, et ce même si les députés avaient apporté au texte initial des aménagements pertinents.

Bravo !

Exactement !

Vous avez raison !

Très bien !

M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. Je me réjouis de votre soutien, mes chers collègues !

Le problème à résoudre n’était pas simple : conserver le principe d’un transfert automatique de la compétence PLU sans renoncer à celui de la libre détermination communale. La solution que j’ai proposée à la commission tient en trois points.

Premièrement, le transfert de la compétence PLU est repoussé de trois ans après la publication de la loi, ce qui laisse aux intercommunalités – communautés de communes et communautés d’agglomération – et aux équipes municipales le temps de se mettre en place.

Deuxièmement, et surtout, est institué un mécanisme de minorité de blocage.

Oui !

Le transfert de compétence aura lieu, sauf si un quart des communes représentant 10 % de la population s’y oppose. Cette disposition redonne aux communes un pouvoir de décision très fort, voire plus fort qu’avant.

Troisièmement, est prévue une clause de revoyure. Si une minorité suffisante de communes s’est opposée au transfert, le conseil communautaire est tenu de délibérer de nouveau sur la question lors de son renouvellement. Les communes membres se prononcent alors selon le même mécanisme de minorité de blocage.

Cette proposition, que vous avez soutenue, madame la ministre, ...

Elle a bien fait !

... et je vous en remercie, a été largement adoptée par la commission des affaires économiques. Elle a permis de rallier de nombreux sénateurs et sénatrices qui étaient opposés à l’origine au transfert du PLU aux intercommunalités. Elle figure désormais dans le texte et, si nous voulons qu’elle y reste, il nous faudra tenir compte de la réalité institutionnelle.

Cette réalité est la suivante : l’Assemblée nationale a voté, et largement, le transfert automatique de la compétence PLU ; en en cas de désaccord entre les deux assemblées, c’est elle qui aura le dernier mot dans la navette parlementaire. Dans la perspective de la discussion des amendements, j’attire donc votre attention sur un point, mes chers collègues : entre les aménagements réalisés à l’Assemblée nationale et les avancées obtenues par la commission des affaires économiques, nous avons à mon sens atteint un point d’équilibre. Tous les amendements qui tendent à donner encore un peu plus de pouvoir aux communes sont intéressants lorsqu’on les considère isolément. Cependant, mis bout à bout et ajoutés aux modifications déjà intervenues, ils dessinent un dispositif potentiellement moins favorable à l’intercommunalité que le droit actuel. À trop demander, mes chers collègues, prenons garde de perdre ce qui a été acquis.

Eh oui !

Notre pouvoir et notre responsabilité, en tant que sénateurs, est donc d’infléchir la direction du texte, pas de défendre un projet alternatif. Nous pourrions dire « non » en supprimant l’article 63…

Ah !

… et en rester au droit actuel, mais, dans ce cas, la réforme du PLU se ferait sans le Sénat et le texte qui sortirait du Parlement serait plus éloigné de ce que nous aurions les uns et les autres souhaité.

Voilà !

Madame la ministre, j’en appelle, et l’ensemble du Sénat avec moi, à votre soutien pour défendre les avancées obtenues par le Sénat dans la suite de la navette parlementaire.

Très bien !

Je n’en dis pas plus sur cette question pour en venir à d’autres thèmes importants.

S’agissant des établissements publics fonciers, les EPF, la commission a entendu garantir la cohérence des périmètres entre EPF d’État et EPF locaux, en soumettant toute superposition à l’accord des collectivités concernées. Toutefois, nous aurons l’occasion de faire évoluer cette disposition lors de la discussion des articles, en examinant une proposition d’accord pour la création d’EPF d’État acquis à la majorité des deux tiers de l’assemblée générale des EPF locaux concernés par la superposition.

La commission s’est également employée à sécuriser les innovations introduites par les députés en première lecture sur l’exercice du droit de préemption, en replaçant clairement les cessions de parts de SCI dans le champ d’application du droit de préemption.

Enfin, concernant la question de l’urbanisme commercial, l’attente du Sénat est très forte. Or la réforme a été introduite dans le projet de loi par petits bouts, par voie d’amendements, sans visibilité d’ensemble. Par ailleurs, les dispositions introduites ne sont pas satisfaisantes : trop proches du droit existant – est ainsi prévu le maintien d’une double autorisation, celle de la commission départementale d’aménagement commercial et le permis de construire –, ...

Oui !

... elles manquent d’ambition et, de surcroît, posent de lourds problèmes juridiques.

Très bien !

Bref, les conditions dans lesquelles le Sénat abordait cette réforme étaient mauvaises.

J’ai donc décidé, en accord avec la ministre de l’artisanat, du commerce et du tourisme, de supprimer les dispositions introduites par l’Assemblée nationale sur l’urbanisme commercial. Ainsi pourrons-nous, au cours de la navette, réintroduire le sujet et l’aborder de manière plus cohérente et plus sereine.

Très bien !

Surtout, nous pourrons l’introduire très fortement dans le projet de loi que nous soumettra Mme Pinel.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, telles sont les principales modifications apportées à ce texte par la commission des affaires économiques. Je dirai maintenant quelques mots sur un autre thème important que les débats en séance publique permettront sans doute de faire avancer, celui des constructions en zone rurale.

De très nombreux amendements portent en effet sur cette question. Dans ce domaine, deux impératifs doivent être conciliés. Il s’agit en premier lieu, et c’est l’un des axes principaux du projet de loi, d’inciter à une consommation plus économe de l’espace, ce qui passe par une densification des zones déjà urbanisées et par une protection accrue des zones agricoles, naturelles et forestières. Il s’agit en second lieu, ce qui est tout aussi important, de ne pas mettre sous cloche les territoires ruraux. Il faut donc trouver des solutions pragmatiques pour faire coexister des utilisations de l’espace parfois antagonistes : d’un côté, développer ou préserver le potentiel agricole, de l’autre, maintenir ou attirer la population et le tourisme, le tout en protégeant les espaces naturels et les paysages. Les équilibres ne sont pas simples à trouver !

Je proposerai, au nom de la commission des affaires économiques, plusieurs amendements importants pour répondre aux attentes des communes rurales, notamment en zone de montagne : dérogation à la règle de constructibilité limitée, possibilité de changement de destination et d’extension limitée dans les zones agricoles de PLU, réforme du dispositif des transferts de droits à construire en cohérence avec la suppression des coefficients d’occupation des sols.

Madame la ministre, je ne saurais conclure cette intervention sans vous remercier de la qualité de votre travail, de votre écoute et de votre soutien – j’y tiens ! –, notamment sur les modifications apportées à l’article 63 sur le PLUI.

C’est vrai !

Très bien !

M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. Je compte sur vous pour expliquer et pour défendre ce texte de compromis à l’Assemblée nationale.

Aussi, mes chers collègues, compte tenu des nombreuses avancées apportées au texte lors des travaux en commission et de celles que permettront, j’en suis sûr, nos débats en séance, je vous appelle avec enthousiasme à voter le texte ainsi amendé. §

La parole est à Mme Aline Archimbaud, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, madame la ministre, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, la commission des affaires sociales s’est saisie pour avis des dispositions de ce projet de loi relatives à la prévention des expulsions, à l’hébergement et à l’accès au logement.

Ces mesures, il faut s’en féliciter, s’inscrivent pleinement dans la continuité du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale adopté le 21 janvier dernier. Le Gouvernement s’est fixé des objectifs clairs et ambitieux en matière de solidarité : ce texte nous en fournit aujourd’hui la traduction concrète.

L’enjeu est de taille. Accéder à un logement décent et indépendant, pouvoir s’y maintenir durablement, constitue un droit fondamental qui conditionne l’exercice de beaucoup d’autres, qu’il s’agisse du respect de la vie privée et familiale, du droit à l’emploi ou du droit à la santé. Il est ainsi la condition première d’une intégration sociale réussie.

Pourtant, l’application du droit au logement demeure encore trop souvent imparfaite. Selon la Fondation Abbé Pierre, 3, 6 millions de personnes sont en France confrontées à une situation de mal-logement, et 150 000 d’entre elles vivent tout simplement dans la rue ou sont accueillies dans des structures d’hébergement. Les excès du marché de l’immobilier renforcent la situation de fragilité économique et sociale que subissent un nombre croissant de ménages depuis plusieurs années. Au lieu d’être un facteur d’insertion, le logement devient alors source d’exclusion et de repli sur soi.

Nous le savons, les efforts de construction n’ont pas été à la hauteur des besoins au cours des dernières années, et ils sont restés trop peu centrés sur les logements les plus accessibles financièrement. De son côté, le parc d’hébergement ne parvient pas à absorber une demande qui ne cesse d’augmenter, rendant difficile le respect des principes d’inconditionnalité et de continuité de l’accueil, pourtant inscrits dans la loi. La stratégie de refondation engagée en 2009, dont on ne peut que partager l’objectif visant à faire de l’insertion durable dans le logement la priorité, est insuffisamment appliquée : le nombre de logements adaptés demeure insuffisant et la gestion des places d’hébergement reste encore largement gouvernée par l’urgence et la saisonnalité.

Répondre à ces enjeux implique bien évidemment de renforcer les moyens alloués à la construction de logements sociaux et très sociaux ainsi qu’à l’ouverture de places d’hébergement et de logement accompagnés. Le Gouvernement a pris des engagements clairs en la matière.

Parallèlement, le projet de loi ALUR fixe un cadre global et cohérent pour une meilleure articulation des politiques du logement et de l’hébergement, ce dont notre commission des affaires sociales s’est félicitée.

Les dispositions dont cette dernière s’est saisie s’articulent à notre sens autour de trois axes forts.

Elles permettent, en premier lieu, d’anticiper le plus en amont possible les situations de rupture susceptibles de conduire à la mise à la rue. Je pense en particulier à l’affirmation du rôle des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives, les CCAPEX, ainsi qu’au renforcement de leur articulation avec les autres acteurs que sont notamment les préfets, les organismes payeurs des aides au logement ou les fonds de solidarité pour le logement.

En deuxième lieu, ces dispositions contribuent à assurer une plus grande fluidité des parcours de l’hébergement vers le logement et renforcent l’effectivité du droit au logement opposable, en limitant les risques de rupture. Je pense en particulier aux services intégrés d’accueil et d’orientation, les SIAO, dont le projet de loi accroît la légitimité afin de leur permettre d’assurer pleinement leur rôle de plateforme d’orientation et d’observation au niveau de chaque département. Il me semble à ce titre que nous devrons être particulièrement attentifs aux moyens dont disposeront ces services pour remplir leur mission d’observation sociale. Être en mesure d’établir une vision partagée de la demande et de l’offre disponible sur un territoire constitue en effet la condition première du bon fonctionnement du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement ainsi que de son évaluation.

Enfin, en troisième lieu, ce texte est particulièrement protecteur des droits des personnes.

La participation, qui ne s’applique pour le moment que dans les établissements et les services sociaux et médico-sociaux, est consacrée pour l’ensemble des personnes prises en charge par le dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement. Il s’agit là d’une avancée dont les expériences du huitième collège, mis en place depuis janvier dernier auprès du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, ou du Comité consultatif des personnes accueillies, laissent présager qu’elle aura des retombées particulièrement positives.

Les simplifications apportées à la procédure de domiciliation des personnes sans domicile stable pour les étrangers non communautaires en situation irrégulière ainsi que l’extension de son champ à l’exercice des droits civils constituent également un progrès important.

Si la commission des affaires sociales se félicite de ces dispositions, elle a souhaité aller plus loin sur certains points en adoptant onze amendements, dont la plupart ont été repris par la commission des affaires économiques pour être intégrés au texte que nous examinons aujourd’hui. Je n’en citerai que les principaux.

Nous avons tout d’abord voulu affirmer, en ce qui concerne le droit à l’hébergement opposable, que les solutions d’accueil proposées à la suite de la décision de la commission de médiation doivent présenter un caractère de stabilité. Parce qu’il est une étape vers l’accès à un logement autonome, l’hébergement doit en effet présenter des conditions de stabilité suffisantes pour assurer la mise en place d’un accompagnement adapté. C’est d’ailleurs ce qu’affirme la jurisprudence du Conseil d’État, et il était nécessaire de l’inscrire dans la loi.

Nous avons par ailleurs tenu à clarifier la rédaction du principe d’inconditionnalité de l’accueil en matière d’hébergement d’urgence, qui a été consacré en 2009 lors de l’examen de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion. Je doute très fortement que le législateur ait eu dans l’idée d’exiger le cumul de difficultés médicales, psychiques et sociales pour ouvrir aux personnes sans abri le droit à un hébergement d’urgence. La rédaction actuelle de l’article concerné du code de l’action sociale et des familles pouvait cependant ouvrir la voie à des interprétations restrictives. Il était donc nécessaire de supprimer toute ambiguïté.

Nous avons également souhaité renforcer les dispositions relatives à la procédure de domiciliation en étendant aux étrangers non communautaires en situation irrégulière la possibilité de se domicilier pour l’exercice de leurs droits civils. Rien ne leur interdit en effet d’exercer les droits qui sont attachés à leur personne, au premier titre desquels figure celui de se marier. Cela ne leur est cependant possible que quand elles sont en mesure de déclarer une adresse. Il aurait donc été injuste de laisser subsister une situation d’inégalité entre les étrangers non communautaires en situation irrégulière qui ont la possibilité de déclarer une adresse et ceux qui n’ont pas de domicile stable. C’est à cela que nous avons voulu remédier.

Sur quelques points, nos positions n’ont pas été entièrement retenues par la commission des affaires économiques, et il y a eu débat, comme Claude Dilain l’a souligné.

Je pense en particulier à l’ouverture du bail glissant aux ménages reconnus prioritaires au titre du droit au logement opposable. Aux yeux de la commission des affaires sociales, cette ouverture pose une difficulté de principe. En les intégrant dans un dispositif de sous-location, elle crée en effet une nouvelle forme de mise à l’épreuve pour des ménages dont la capacité à accéder à un logement a pourtant été reconnue par une commission de médiation. Ce faisant, elle risque de contribuer à la stigmatisation de personnes qui ont généralement connu un parcours long et difficile pour faire reconnaître leur droit au logement.

Il nous aurait par conséquent semblé préférable de n’ouvrir le bail glissant qu’aux seuls ménages reconnus prioritaires au titre du droit à l’hébergement opposable. Sur l’initiative du groupe écologiste, l’Assemblée nationale a davantage encadré ce dispositif, afin que le bail glissant ne constitue qu’une option parmi d’autres, et non une solution de facilité pour le relogement des prioritaires DALO. Nous serons donc particulièrement vigilants à sa mise en œuvre et espérons que les garanties apportées par le projet de loi au bail glissant dans son ensemble contribueront à en sécuriser les conditions de sortie.

Je suis par ailleurs sensible à la nécessité d’explorer toutes les pistes possibles pour assurer le relogement des personnes reconnues prioritaires au titre du DALO. La loi a en effet posé un principe fort dont l’application ne peut être pleinement effective qu’à la condition d’une mobilisation renforcée de l’ensemble des acteurs concernés, notamment des bailleurs sociaux et des collectivités territoriales.

Nous souhaitions également susciter une réflexion sur le logement accompagné pour les personnes en grande précarité, en demandant au Gouvernement un rapport sur le sujet. Si je peux comprendre la position de principe de la commission des affaires économiques vis-à-vis des demandes de rapport, j’aimerais toutefois insister sur cet enjeu que constitue la prise en charge de personnes pour qui l’accès à un logement autonome est rendu difficile par un cumul de difficultés qui va souvent bien au-delà des seuls enjeux financiers, et qui sont aujourd’hui, de fait, logées de façon extrêmement précaire. Des expériences nombreuses sont menées sur nos territoires et je sais que le Gouvernement tient à les encourager, notamment grâce à l’appel à projets qu’il a lancé au mois d’avril dernier pour les femmes victimes de violences, les personnes souffrant de troubles psychiques, les jeunes en errance et les sortants de prison.

Je souhaiterais ici vous faire part de ma conviction qu’il est possible de développer des solutions innovantes pour que chacun, y compris parmi les plus fragiles, puisse avoir un toit et, lorsqu’il le souhaite, disposer de l’accompagnement dont il a besoin. De telles solutions ne requièrent pas nécessairement un accompagnement financier démesuré de la part de la puissance publique. Elles peuvent en effet très largement s’appuyer sur le secteur associatif et sur celui de l’économie sociale et solidaire, à la condition de pouvoir s’inscrire dans un cadre juridique sécurisant, propre à encourager la richesse et la diversité des initiatives locales.

Je terminerai en insistant sur l’importance de l’accompagnement, principalement social, dont doivent pouvoir bénéficier les personnes, que ce soit lors de l’entrée dans un dispositif d’hébergement ou pour assurer leur insertion durable dans le logement. Il est essentiel que les professionnels, notamment associatifs, et plus largement l’ensemble des réseaux d’initiative sociale et solidaire, se sentent encouragés dans leurs actions, qu’ils aient les moyens de mieux se coordonner pour proposer, sur la base d’évaluations sociales partagées, des solutions d’accompagnement individualisées pleinement adaptées aux besoins des personnes.

Les diagnostics territoriaux qui sont réalisés dans les départements devraient être l’occasion de dresser un état des lieux de l’offre existante en matière d’accompagnement social pour servir de base à l’évolution des pratiques et à l’intégration d’objectifs ambitieux en la matière dans les futurs plans départementaux d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées.

Les articles du projet de loi ALUR sur lesquels s’est penchée notre commission des affaires sociales constituent une étape importante dans la mise en œuvre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale.

L’ensemble des acteurs, en particulier associatifs, que j’ai pu auditionner sur le sujet ont salué les avancées contenues dans ces dispositions. Elles sont porteuses d’espoir. Mais pour que cet espoir demeure, il conviendra de l’alimenter dans les années à venir, malgré le contexte budgétaire difficile dont nous avons tous conscience. Le logement ne doit plus être un facteur d’exclusion et de creusement des inégalités, mais bien la porte d’entrée vers une intégration sociale réussie pour tous.

La parole est à M. Jean-Luc Fichet, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des affaires économiques, madame, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire s’est saisie pour avis de la majeure partie des articles du titre IV du projet de loi ALUR, portant sur la modernisation des documents de planification et d’urbanisme.

En effet, la rénovation des règles d’urbanisme et de planification stratégique est un levier essentiel dans la lutte contre l’artificialisation des sols et l’étalement urbain. Il s’agit là d’une préoccupation constante de notre commission, qui est compétente en matière d’aménagement du territoire comme d’environnement.

Les règles d’urbanisme ont un rôle à jouer pour faire évoluer l’aménagement de l’espace dans notre pays, pour adapter nos territoires à la transition écologique, pour préparer en amont l’adaptation au changement climatique, par exemple dans les zones inondables ou les zones littorales.

Après avoir examiné attentivement les dispositions du titre IV et procédé à un certain nombre d’auditions, j’ai été amené à proposer quatre séries d’amendements à la commission du développement durable. Néanmoins, la commission s’étant déclarée, dans sa majorité, opposée à ce projet de loi, elle a par principe rejeté la plupart des amendements que je lui ai présentés. §

La première série d’amendements prévoyait plusieurs améliorations à l’article 58 relatif aux schémas de cohérence territoriale, les SCOT. Je me félicite que certains de ces aménagements figurent dans le texte adopté par la commission des affaires économiques. Il s’agit, notamment, du délai de mise en compatibilité des PLU avec le SCOT, qui ne devra être pris en compte qu’à partir du moment où celui-ci devient exécutoire. Il s’agit aussi de limiter dans le temps la non-application du principe d’urbanisation limitée pour les communes quittant le périmètre d’un SCOT.

J'ai constaté également avec satisfaction que l'article introduit à l'Assemblée nationale sur les démarches d'inter-SCOT a été supprimé. J'avais moi-même défendu cette suppression devant la commission du développement durable. Un tel cadre juridique n'a pas lieu d'être ; il s'inscrit en contradiction flagrante avec l'esprit de ce projet de loi. Des démarches d'inter-SCOT sont déjà mises en œuvre de façon volontaire et spontanée sur de nombreux territoires, sans qu'il soit nécessaire de légiférer et d'introduire une couche de complexité supplémentaire. À ce rythme, on risquerait bientôt de parler « d'inter-inter-SCOT » et l'on n'en finit plus de cette dynamique infernale d'inflation législative.

La deuxième série d'amendements que j'avais défendus concernait le PLU intercommunal, pour lequel il m'était apparu nécessaire de trouver une solution de compromis sur l'obligation de transfert de compétence introduite à l'article 63. J'ai en effet l'intime conviction qu'à terme le passage à une élaboration intercommunale du PLU est incontournable. Toutefois, cette évolution ne doit pas s'effectuer sous la contrainte de l'automaticité. Il s’agit d'un mauvais signal envoyé aux maires qui peuvent alors légitimement se sentir découragés et démobilisés.

En outre, cette démarche est relativement précipitée, à peine deux ans après l'entrée en vigueur de la loi Grenelle 2, dont les mécanismes d'incitation n'ont pas encore eu le temps de produire tous leurs effets.

En accord avec le rapporteur de la commission des affaires économiques, j’ai donc proposé à la commission du développement durable l’introduction d’une minorité de blocage permettant d’empêcher ce transfert. Je n’ai pas été suivi par mes collègues, mais je me réjouis de retrouver, là encore, dans le texte adopté par la commission des affaires économiques, une solution similaire.

La troisième série d'amendements que j’ai présentée a connu un sort différent des précédentes. Elle a en effet été adoptée à l'unanimité par la commission du développement durable et renvoyée à la discussion en séance publique par la commission des affaires économiques, ce qui témoigne de son importance. Il s'agit de l'introduction de mesures complémentaires pour la gestion de l'urbanisme littoral.

Je précise que ces propositions, dont nous aurons à débattre dans l'hémicycle, sont issues des travaux de la mission d'information sur les difficultés d'application de la loi Littoral. Cette mission, actuellement en cours, est conduite par nos collègues spécialistes de la question, Odette Herviaux et Jean Bizet.

La première mesure proposée consiste à introduire un nouveau dispositif : la charte régionale d’aménagement. Il s’agit d’un outil permettant de préciser avec force prescriptive, au niveau régional, les modalités d'application de la loi Littoral. Il ne s'agit de rien de moins que d'un retour à l'esprit initial de cette loi, et de la mise en œuvre de documents qui auraient dû exister depuis près de trente ans.

En effet, la loi Littoral a été volontairement conçue de façon interprétative. Elle doit être déclinée localement pour prendre en compte la diversité des littoraux de notre pays. Or cela n'a jamais été fait. Les difficultés actuellement rencontrées, dans certains départements, par les élus des communes littorales découlent en grande partie de cette absence d'interprétation. Sans compter que cela a permis au juge de s'engouffrer dans la brèche, au point de se substituer totalement au législateur, par le biais d'une jurisprudence restrictive, élaborée au cas par cas et de façon souvent peu cohérente.

Quant aux gouvernements successifs, ils ont globalement toujours eu conscience du problème, mais ont aussi toujours soigneusement évité de s'en saisir, préférant procéder à coup de rustines et proposer un accompagnement, certes utile, mais rarement suffisant pour résoudre l’ensemble des problèmes. Il est donc temps aujourd'hui que le Parlement se ressaisisse de cette question, et le présent projet de loi constitue un véhicule législatif approprié.

Enfin, comme tous les membres de la mission d'information, je suis pleinement conscient de la sensibilité de la loi Littoral et de la nécessité de maintenir une protection ferme sur un littoral français soumis à de fortes pressions. C'est pourquoi les amendements que je vous propose prévoient de nombreux garde-fous, que je vous invite à examiner attentivement. En particulier, ils donnent au Conseil national de la mer et des littoraux un rôle d'arbitre dans l'élaboration de ces chartes régionales d'aménagement. Il s'agit autant de préserver une vision harmonieuse à l'échelle nationale que de régler des problèmes liés à l'articulation des chartes et aux recoupements avec d'autres documents d'urbanisme.

La seconde mesure proposée sur ce thème vise à permettre l'urbanisation dans les « dents creuses » des hameaux des zones rétro-littorales des communes littorales. Il est en effet peu compréhensible que l'on puisse construire des hameaux nouveaux, même intégrés à l'environnement, dans des communes littorales, alors qu'il est interdit de combler les « dents creuses » des hameaux existants. En matière de lutte contre l'artificialisation des sols et la consommation d'espaces agricoles, on a déjà connu des dispositifs plus efficaces ! Ici encore, la possibilité d'urbanisation est encadrée par de très nombreux garde-fous, qui préviennent soigneusement toute dérive potentielle.

Ces amendements méritent que le Sénat y accorde de l'attention. Ils sont équilibrés, et n'ont en aucun cas pour but de porter atteinte à la protection du littoral français. Au contraire, ils visent avant tout à revenir à ce que la loi Littoral avait initialement prévu, conformément aux vœux de ses concepteurs. C'est la raison pour laquelle la commission du développement durable les a adoptés à l'unanimité.

Enfin, le quatrième thème sur lequel j'ai jugé opportun de reprendre un amendement à titre personnel, même s'il n'a pas été adopté par la commission du développement durable, est relatif au régime des sites et sols pollués.

En effet, à l'occasion des auditions que j'ai menées en tant que rapporteur pour avis, j'ai eu connaissance d'une réflexion conduite depuis quatre années par l'administration afin de donner davantage d'efficacité aux dispositifs existants d'information sur les sols pollués et de réhabilitation de ceux-ci. Cette réflexion a eu pour cadre le Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques, en liaison avec les associations représentatives des collectivités territoriales et les associations de défense de l'environnement.

Cette réforme s'inscrit pleinement dans les objectifs visés par ce projet de loi, car la réhabilitation des friches industrielles est l'une des clefs de la densification de l'habitat urbain que chacun appelle de ses vœux. Or, cette réhabilitation implique une maîtrise du risque de pollution des sols, et un traitement de ceux-ci lorsque la pollution est avérée.

L'amendement que je vous propose, portant article additionnel, crée, d'une part, des « zones de vigilance » pour les sites et sols pollués par des exploitations industrielles, afin d'améliorer l'information des acquéreurs et des aménageurs des terrains concernés.

Fondées sur les informations rendues publiques par l'État sur les 260 000 sites potentiellement pollués et jointes aux PLU, ces « zones de vigilance » seront plus aisément gérables par les collectivités locales, et par les notaires responsables de la sécurité des transactions, que les bases de données actuellement disponibles, qui sont certes exhaustives, mais insuffisamment sélectives. Elles permettront de cibler concrètement les quelque 8 000 sites identifiés comme réellement susceptibles de poser problème.

D'autre part, cet amendement simplifie les procédures de réhabilitation des sites et sols pollués visant à permettre leur changement d'usage, et clarifie les responsabilités des différents intervenants dans ce domaine.

Même si, pris par le temps, le Gouvernement n'a pas pu insérer ce dispositif dans le projet de loi initial, j'estime qu'il serait regrettable que le Parlement ne saisisse pas l'opportunité d'adopter, sans plus attendre, une réforme parvenue à maturité et consensuelle, qui sera de nature à faciliter la réutilisation des friches industrielles §à d'autres fins, et d'abord au logement.

Voilà les améliorations, madame la ministre, mes chers collègues, que je vous suggère d'apporter au projet de loi.

La commission du développement durable a émis un avis défavorable à l'adoption de ce texte. Je porte cette position à votre connaissance afin de m'acquitter fidèlement de ma tâche de rapporteur pour avis. Mais il va sans dire que, à titre personnel, je suis tout à fait favorable au vote de ce texte par notre Haute Assemblée.

rapporteur pour avis.

J’en veux pour preuve le dernier en date, c’était sur le projet de loi habilitant le Gouvernement à adopter des mesures législatives pour accélérer les projets de construction de logement, avec un projet d’ordonnance important qui relevait de la mission impossible : allait-on réussir à faire reculer l’inflation des recours dilatoires dans le domaine de l’urbanisme ?

Voyez le hasard : c’est justement la loi qui autorisera la ratification de cette ordonnance, si vous suivez ma proposition en ce sens, que l’on m’a très modestement chargé de rapporter pour avis, au nom de la commission des lois. J’y vois une prédestination.

Madame la ministre, je souhaiterais tout d’abord saluer votre courage, votre volonté et votre audace.

Ce sont des vertus bien nécessaires !

M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis de la commission des lois. Personne n’en parlera au cours des trois prochains jours, pourtant, par une nouvelle ordonnance prévue dans ce texte, vous tentez en effet une incroyable opération de simplification des règles d’urbanisme. Je rappelle, puisque vous m’y invitez, mon cher collègue

Nous parlons de cohérence d’ensemble. Comme notre rapporteur Claude Bérit-Débat, on serait tenté de se demander : « Comment faire autrement ? ».

Pourtant, mes chers collègues, restons attentifs à la cohérence entre les différentes lois que nous votons. À l’occasion de la discussion générale sur le projet de loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles, Marylise Lebranchu a d’ores et déjà présenté la « bande-annonce » d’un texte sur les régions et les départements, prévu pour le début de l’année 2014 et dans lequel il sera notamment question du chef de filât « aménagement du territoire » de la région et de la portée du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire. C’est important.

En effet, si l’on peut saluer la démarche de simplification et le réordonnancement de la hiérarchie des normes opéré par le présent texte entre SCOT et plan local d’urbanisme, il ne faut pas négliger, dans un même souci de cohérence, l’articulation des démarches de planification territoriales avec l’échelle régionale. Comme le rapporteur Claude Bérit-Débat, j’insiste sur ce point.

Par ailleurs, nous allions aborder la question des magasins « drive », par hasard, au détour d’un article. Non ! Nous entendons que la cause de l’urbanisme commercial – parce que c’est une cause – soit traitée en tant que telle, globalement, dans un texte spécifique. Nous admettons que celui-ci soit porté par la ministre en charge de ces questions. Cependant, il devra présenter une cohérence articulée avec le présent texte.

Enfin, nous allons, en quelques phrases, évoquer des thématiques telles que l’avis donné par la CDCEA – la commission départementale de la consommation des espaces agricoles –, la préservation des terres agricoles, la lutte contre l’étalement urbain. Rappelons toutefois qu’un autre texte est en préparation, la future loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt. Elle rencontrera également un problème d’articulation avec celui qui nous occupe aujourd’hui.

Sous ces réserves, saluons la performance de ce texte. Seuls 20 % du territoire national étant couverts par un SCOT, il était plus que temps de chercher à donner une cohérence globale aux projets des territoires.

La commission des lois a salué l’équilibre trouvé dans ce texte. Je préfère parler d’équilibre que de « compromis », terme qui laisse penser que l’on aurait lâché quelque chose.

Très bien !

La commission des affaires économiques a effectivement trouvé un équilibre sur ce que je connais depuis 1973. En effet, le premier POS intercommunal de France est celui de Lille Métropole. Que ce soit avec Pierre Mauroy ou avec Martine Aubry, que j’essaie de seconder à Lille Métropole, nous avons toujours abordé la question de l’aménagement et de l’urbanisme avec les 85 maires de la même manière : celle de la coproduction.

Nous discutons de deux règles avec les maires. Vous avez, seuls, un droit d’initiative en matière de PLU ; vous avez, seuls, un droit de veto. Le droit d’initiative, cela veut dire que nous vous cofinançons, dès votre élection et quel que soit votre bord politique, une étude d’urbanisme, qui permet de traduire dans l’espace votre projection de l’urbanisme de demain dans la commune. Le droit veto, cela signifie que vous êtes seuls à pouvoir octroyer les autorisations de construire. §Monsieur, l’équilibre entre, d’une part, le souci de cohérence spatiale – et l’intercommunalité peut à juste titre revendiquer de constituer l’échelle territoriale pertinente – et, d’autre part, le droit d’initiative et le droit de veto du maire…

Il n’y a pas de droit de veto sur un permis de construire !

… peut-il être sauvegardé ? Eh bien, oui ! Cela se passe ainsi dans de très nombreux territoires.

En l’occurrence, la commission des affaires économiques, suivie par la commission des lois, nous propose de surcroît une minorité de blocage qui sécurise encore le processus. Je crois que cela va dans le bon sens.

J’en viens à la question du foncier. Je voudrais tout d’abord signaler que, pour nous préparer à ce débat, …

À cette épreuve !

… MM. Philippe Dallier, François Pillet, Yvon Collin et moi-même avons élaboré un rapport d’information sur les outils fonciers à la disposition des élus locaux.

Le texte du Gouvernement, complété par la commission, va dans le sens de nos préconisations en matière d’articulation entre établissement public foncier d’État, intervenant plutôt à l’échelle régionale, et établissement public foncier local, intervenant plutôt à l’échelle départementale. Je pense plus particulièrement à la possibilité d’une généralisation du recours aux EPF sur l’ensemble de l’espace français dès lors qu’un accord clair intervient sur la question des compétences. Nous nous réjouissons de ces avancées.

Par ailleurs, ceux qui ont quotidiennement recours au droit de préemption confirmeront qu’il y avait deux trous dans le filet : les cessions de parts de SCI et les donations fictives. Ces lacunes sont comblées.

Sur les rapports entre bailleurs et locataires, madame la ministre, vous avez fait preuve d’audace, encore d’audace, …

D’inconscience !

… parfois même au détriment de quelques souplesses constitutionnelles. C’est pourquoi, tout en recherchant le même résultat que vous, nous tenterons sur un ou deux articles de vous amener à rééquilibrer ces rapports. C’est en tout cas le sens d’un certain nombre d’observations qui ont été exprimées par la commission des lois et que je suis donc chargé de vous rapporter.

Pour le reste, et je terminerai avec cette remarque, ce texte extrêmement important laissera surtout une trace parce que, pour la première fois, on regarde en face la question du logement des plus défavorisés et, en particulier, cette réalité profonde : aujourd’hui, les plus pauvres des plus pauvres se retrouvent dans le parc privé.

Comme l’a très bien dit le rapporteur Claude Dilain, il était plus que temps de s’emparer à nouveau de la problématique de l’habitat indigne et de mettre en place, notamment sur les copropriétés, un certain nombre de dispositions que nous considérons comme parmi les plus importantes de ce projet de loi.

Si notre collègue Dilain a insisté sur le problème des grandes copropriétés dégradées car il a vu la nasse se refermer sur elles, j’ai tenu pour ma part à publier, en annexe du rapport de la commission des lois, un chiffre montrant que, dans le parc privé d’origine industrielle des anciennes villes textiles ou sidérurgiques, se trouvent des petites copropriétés qui concentrent l’essentiel de l’activité des marchands de sommeil. Comme j’ai entendu tant M. Braye, président de l’ANAH que le Conseil supérieur du notariat préconiser la mise en place d’un régime propre à toutes les copropriétés, et comme il n’était pas simple d’exister à côté de Claude Dilain

La parole est à M. François Calvet.

Monsieur le président, madame la ministre, madame, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, c’est le cinquième texte relatif au logement que nous présente le Gouvernement !

Après avoir détricoté ce qui avait été voté par la précédente majorité, augmenté les impôts pesant sur le secteur du logement et sur les propriétaires, comme les droits de mutation, vous nous proposez effectivement, madame la ministre, un nouveau projet de loi, tentaculaire, sous le prétexte d’œuvrer contre la fracture résidentielle et de rétablir une égalité d’accès au logement.

Nous ne pourrions que louer vos intentions si celles-ci étaient suivies d’effet. Mais force est de constater que, à ce jour, cette énergie déployée est sans résultat sur la reprise de la construction de logements.

À l’heure actuelle, les indicateurs relatifs à la construction de logements neufs, comme ceux qui concernent la rénovation des logements anciens, continuent de se dégrader, alors qu’il manquerait 3, 7 millions de logements en France pour atteindre un taux d’équipement équivalant à celui que connaissent nos voisins allemands. Entre mars 2012 et avril 2013, seuls 336 000 logements ont été mis en chantier

Ce gel des transactions et de la construction est la cause majeure de la grogne des entreprises du secteur du bâtiment, qui souffrent davantage d’une baisse générale et sévère de leur activité que de la concurrence des auto-entrepreneurs.

À défaut de pouvoir accroître la production de logements et le nombre de logements disponibles dans les zones tendues, vous vous attaquez à l’une des conséquences de cette situation de tension, la hausse des prix des loyers, tout en ignorant délibérément ses causes.

Vous nous proposez en fait de tenter de gérer la pénurie au seul bénéfice des plus faibles.

Si vous le permettez, je m’en tiendrai à trois volets – l’encadrement des loyers, la garantie universelle, le logement insalubre –, laissant à ma collègue Élisabeth Lamure le soin d’évoquer la très importante question de l’urbanisme.

Vous encadrez les loyers pratiqués par les propriétaires privés, dont le montant ne pourra être supérieur au loyer médian de référence fixé chaque année par le préfet.

Ce dispositif n’est pas sans rappeler que le prix du pain a, lui aussi, été fixé durant de longues années par l’État, au motif que le pain était une denrée de première nécessité et qu’il fallait lutter contre l’inflation. C’est Raymond Barre qui, en 1978, l’a libéralisé, et ce n’est qu’en décembre 1986 que les ordonnances sur les prix ont définitivement été abolies.

Avant, on crevait de faim ?

Les prix imposés sur le pain avaient conduit les artisans boulangers à ne fabriquer que du pain de qualité moyenne, uniforme et le plus souvent d’origine industrielle.

Tu parles !

M. François Calvet. À partir de 1978, il a fallu refaire naître les savoir-faire perdus, retrouver les farines et reconstruire un métier, aujourd’hui florissant et qui s’exporte dans le monde entier.

Mon cher collègue, nous ne mangeons pas de ce pain-là !

Laissez-moi m’exprimer !

L’encadrement des loyers aura les mêmes conséquences que l’encadrement des prix du pain : la dégradation du parc existant, une diminution de l’offre, un nouveau coup d’arrêt à la construction et une sortie définitive des investisseurs institutionnels, qui ont déjà largement déserté les métropoles.

C’est l’inverse ! Vous confondez confiscation et encadrement !

Où étiez-vous ces dix dernières années ?

L’encadrement des loyers, dites-vous, est la solution pour endiguer l’inflation des loyers dans certaines zones, mais comme pour le pain, la régulation des prix par la loi engendre toujours des effets pervers.

Les lois sont comme les médicaments : souvent utiles, elles ont des effets indésirables, voire dangereux, qui n’ont pas été prévus.

Puisque j’en suis à évoquer les effets indésirables de votre dispositif de régulation, madame la ministre, j’ai d’ailleurs un second reproche majeur à vous faire : vous ne proposez des mesures et des solutions qu’en fonction du seul prisme de l’Île-de-France.

N’importe quoi !

Très juste !

La situation des zones tendues n’a rien à voir avec l’immense majorité du territoire français !

Très bien !

Ainsi, dans mon département des Pyrénées-Orientales, qui accueille 5 000 habitants supplémentaires par an, nous sommes confrontés non pas au problème du montant des loyers ou de l’offre locative, mais au problème du manque d’acquéreurs solvables. Cette situation a engendré un effondrement des transactions : pour le prix d’un studio parisien, vous pouvez vous offrir une grande maison avec piscine, et vous n’avez que l’embarras du choix.

(Mme Marie-Noëlle Lienemann s’exclame.) que ceux qui nous gouvernent aujourd’hui et nous avons vraiment le sentiment que vous nous présentez des textes dont le périmètre d’action s’arrête au périphérique parisien.

Nous ne vivons pas dans le même monde §

Eh oui !

Le problème, c’est que ce projet de loi donne un mauvais signal à tous les investisseurs potentiels, et aux propriétaires qui ne connaissent pas les subtilités du zonage géographique de vos mesures phares et qui retiennent les seules annonces de la presse : encadrement des loyers, nouvel impôt pour financer la garantie universelle des loyers, nouvelles charges pour les propriétaires et copropriétaires, fin des expulsions.

C’est peut-être très réducteur, …

Oui !

Nous craignons que cette confiance brisée, au détriment de tout un secteur d’activité, ne soit bien longue à revenir.

Nous savons que votre seule priorité est le logement locatif social, mais, malgré tous vos efforts, celui-ci ne pourra pas se substituer au parc locatif privé. En outre, je rappelle que la loi SRU impose de fait aux collectivités locales de ne construire que des logements sociaux pour les prochaines années, …

La plupart du temps, cette loi n’est pas respectée !

… et ce afin de tenter de se rapprocher du quota imposé de 25 % de logements sociaux.

Ce n’est pas vrai !

Que va devenir la notion de mixité sociale et comment vont se loger les classes moyennes si le secteur privé ne prend pas le relais ?

Ce n’est pas la garantie universelle des loyers, deuxième pilier de votre dispositif de régulation des prix des loyers, qui réglera cette pénurie. Cette disposition est surtout perçue comme un nouvel impôt sur les loyers, payé par le locataire et le bailleur, suivant des modalités qui restent à définir, et géré par un nouvel établissement public administratif.

Cette garantie universelle des loyers n’est que la généralisation obligatoire de deux dispositifs successifs de garantie des risques locatifs qui n’ont pas fonctionné. Je ne pense pas, malgré son universalité, que ce nouveau dispositif fonctionne mieux que les précédents. Il va surtout créer de nouvelles complexités pour les propriétaires, qui seront de plus en plus obligés de passer par des intermédiaires coûteux pour louer leur bien. Il risque aussi d’engendrer un « effet CMU du logement » pour certains locataires.

Est-il pertinent de créer un dispositif obligatoire financé par une nouvelle taxe pour seulement 2 % d’impayés ? Pensez-vous sérieusement que ce nouveau dispositif empêchera les bailleurs de choisir les dossiers les plus solides ? Est-il légitime de créer un nouvel établissement public administratif pour gérer cette garantie universelle des loyers ?

Le remède nous paraît disproportionné au regard de ce qui ne ressemble en rien à une épidémie d’impayés, à moins que vous n’anticipiez un appauvrissement des Français tel qu’il ferait exploser le nombre d’impayés.

Une chose est certaine : ce dispositif ne rassure en rien les bailleurs privés qui vivront cette mesure comme une nouvelle contrainte fiscale et administrative, ni l’immense majorité des locataires qui paient leur loyer et devront s’acquitter d’une taxe supplémentaire.

Par ailleurs, la GUL ajoute au climat d’insécurité pour les investisseurs, qui attendront 2016 pour savoir comment s’appliquera la mesure et avec quel taux. Les effets disproportionnés de ce médicament provoquent déjà, pour un taux minime d’impayés, l’attentisme des investisseurs et la fuite des propriétaires.

Comme il faut bien trouver un peu d’optimisme…

Ah !

… dans ce texte à la tonalité bien sombre, je précise que nous sommes favorables à un meilleur encadrement des professions de syndic et des professions de l’immobilier. Les marges de progrès en matière de déontologie dans ces secteurs sont réelles et se feront au bénéfice des locataires comme des propriétaires.

De même, le projet de loi comporte des propositions utiles pour lutter contre les copropriétés dégradées, même si le message retenu sera celui du renforcement des contraintes sur les bailleurs.

Une meilleure information des acquéreurs avant l’acte d’achat paraît à la fois légitime et nécessaire.

La clarification des relations entre le syndic et le syndicat de copropriété, la mise en concurrence des contrats de syndic et l’aménagement des règles en vue de prévenir la dégradation des copropriétés nous paraissent de bonnes mesures.

La possibilité d’intervention suffisamment en amont de la collectivité publique dans le cadre de copropriétés dégradées peut être un moyen de lutter efficacement contre la précarisation sociale, qui se traduit toujours par un mal-logement.

Nous pensons également que les dispositifs de lutte qui sont proposés contre les marchands de sommeil devraient permettre de faire reculer ce phénomène, sans régler, au demeurant, la situation des victimes.

Je voudrais juste rappeler, dans ce dédale de mesures, la création d’un nouvel établissement public – un de plus ! – chargé de gérer le futur registre d’immatriculation des copropriétés. Il est vrai que ce gouvernement fait preuve d’une appétence particulière pour créer de nouvelles structures, de nouvelles commissions et les impôts qui vont généralement avec ! §Ce réflexe compulsif masque difficilement l’absence de réflexion sur l’optimisation des moyens existants et leur redistribution en fonction des priorités que vous défendez.

À titre d’exemple, dès lors que les chambres de commerce et d’industrie, les CCI, se voient confier la délivrance des cartes professionnelles des métiers de l’immobilier, pourquoi ne pas leur confier également la gestion de l’immatriculation des copropriétés ? Pourquoi vouloir confier cette activité administrative à un nouvel établissement public, centralisé de surcroît, pour collecter et gérer des données purement locales ? Les CCI savent gérer des répertoires, des statistiques, et ont une vraie connaissance des territoires. Aussi, leur confier un registre des copropriétés paraîtrait pertinent et moins coûteux que de créer une nouvelle structure ad hoc.

Nous sommes également favorables à une plus grande transparence et à une meilleure connaissance de la gestion des demandes de logement, mais le calendrier que vous voulez imposer semble difficile à tenir, au vu de l’ampleur de la tâche. Ramener le délai de la mise en place du plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d’information des demandeurs du 31 décembre 2016 au 31 décembre 2015 ne me semble pas raisonnable.

Concernant le renforcement de la lutte contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil, je ferai trois remarques.

Vous proposez le régime d’autorisation préalable de mise en location et de déclaration de mise en location de logements sur certains territoires sans aucune étude d’impact préalable, puisque nous ne disposons pas, à ce jour, du rapport qui était prévu sur le sujet par la loi du 18 janvier 2013. Cependant, j’ai noté que Claude Dilain, rapporteur de la commission des affaires économiques, a heureusement, supprimé cette autorisation préalable.

Concernant la lutte contre les marchands de sommeil, les actions pénales sont difficiles à engager et seules les actions de la police administrative sanitaire sont efficaces, mais elles demanderaient des mesures de simplification.

Le reproche majeur que je ferai à votre politique, c’est d’avoir de grandes ambitions avec les moyens des autres. Par exemple, vous voulez confier aux EPCI l’accueil et l’accompagnement au logement de toute personne éprouvant des difficultés d’accès au logement, sans vous interroger sur les moyens.

J’en profite pour rappeler ce qui se passe dans le cadre de la production de logement locatif social. L’ensemble des collectivités gestionnaires des aides financières à la pierre interviennent financièrement sur le volet production et, bien souvent, leur niveau d’investissement est supérieur à celui de l’État. À titre d’exemple, la communauté d’agglomération de Perpignan octroie en moyenne 5 000 euros d’aide directe par logement quand l’aide moyenne directe de l’État s’élève à 3 400 euros.

De même que vous comptez sur les collectivités locales pour financer la production de logements locatifs sociaux, vous comptez sur elles pour financer les dispositifs de veille sociale et d’hébergement. Vous organisez donc le transfert de charges de votre politique vers les collectivités, sans l’avouer.

Madame la ministre, à la lecture de votre texte, nous ne pouvons qu’être inquiets, comme le sont les Français : inquiets d’un État qui ne légifère qu’en fonction du prisme francilien ; inquiets comme ces propriétaires considérés comme des rentiers qu’il faut punir, alors que nos voisins allemands protègent leurs propriétaires, …

Mais ils régulent les loyers !

… car ils les considèrent comme des investisseurs producteurs de services – en conséquence de quoi, ils n’ont pas de problème de logement – ; inquiets d’une loi tentaculaire quand le Président de la République annonce un choc de simplification ; inquiets devant une loi qui va renchérir le coût de l’aide au logement alors que la France est déjà le troisième pays de l’OCDE par l’importance de ses aides au logement en pourcentage du PIB ; inquiets devant une loi qui va accroître l’inefficacité des dispositifs actuels puisqu’elle se concentre une fois de plus sur l’aide à la personne, alors que nos voisins européens se concentrent sur le soutien à l’offre, comme le recommandent tous les experts.

Le logement et la pierre nécessitent confiance et réassurance. Ce texte sème la défiance chez les investisseurs et l’incertitude chez les acteurs du secteur, du fait d’une instabilité juridique et fiscale qui étouffe l’initiative et la prise de risque en France.

Madame la ministre, on a l’habitude de dire que, quand le bâtiment va, tout va. Avec votre texte, on peut être sûr que rien ne va plus, ni pour les propriétaires ni pour les locataires.

C’est un peu excessif !

Tout en nuances !

M. François Calvet. Compte tenu du faible nombre d’amendements du groupe UMP adoptés par la commission, il est peu probable que nous votions ce texte.

La parole est à M. Daniel Dubois.

Monsieur le président, madame, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, vous avez entrepris, madame la ministre, voilà dix-huit mois, le lancement d’une fusée à trois étages, dont nous découvrons aujourd’hui, avec le projet de loi ALUR, le dernier niveau.

Exact !

M. Daniel Dubois. Je crains malheureusement que votre engin spatial, loin de décrocher la lune, ne reste coincé sur sa rampe de lancement !

L’image est osée !

À chaque audition, chaque fois que la commission s’est réunie pour examiner ce projet de loi, je vous ai interpellée, avec constance, sur le même sujet : le niveau de construction et de rénovation des logements.

Madame la ministre, je suis très pessimiste quant à la situation du logement en France.

Il y a de quoi !

Notre pays ne construit pas assez de logements, il en construit moins que les années précédentes : l’objectif de 500 000 constructions annuelles fixé par le Président de la République ne sera pas atteint, vous le savez.

On continue de reculer !

M. Daniel Dubois. Nous construirons cette année, péniblement, je le crains, entre 320 000 et 330 000 logements. Croyez bien que je le regrette, car construire plus est la seule réponse efficace et juste pour endiguer la crise du logement.

Madame la ministre, nous le savons, le logement représente, avec la santé et l’emploi, l’une des principales priorités des Français. Il apparaît comme le premier poste de dépense des ménages, particulièrement pour les familles les plus modestes et les classes moyennes.

Malheureusement, les chiffres ne sont pas bons. Au cours du premier trimestre de 2013, seulement 84 000 logements ont été mis en chantier sur l’ensemble du territoire français, …

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Les permis de construire ont été délivrés il y a deux ans !

L’argument n’est pas totalement faux !

Sortez de Paris ! Regardez le reste de la France !

… soit 11 % de moins par rapport au premier trimestre de 2012.

Plus ça va, moins ça va !

D’avril 2012 à mars 2013, seulement 315 000 logements ont été mis en chantier, soit une baisse d’environ 18 % par rapport à l’année précédente.

L’opinion des Français est encore plus sévère que la mienne : 83 % d’entre eux jugent qu’il est difficile aujourd’hui de se loger, soit une hausse de 5 points par rapport à l’année dernière. Pis, ils ont le sentiment que la situation s’aggrave.

Oui !

Madame la ministre, vous présentez ce texte comme le résultat d’un compromis équilibré et efficace ; pour ma part, j’ai tendance à penser que les mesures proposées sont au contraire injustes et inefficaces.

Tout d’abord, s’agissant des rapports entre locataires et propriétaires, vos propositions ne me semblent pas équilibrées. Je crains que cette loi ne décourage définitivement les investisseurs et je m’en expliquerai à l’aide de trois exemples.

Les locataires, dans un certain nombre de cas, auront désormais six mois pour s’opposer au niveau de loyer fixé d’un commun accord dans le bail. Une demi-année ! C’est long ! Est-ce là ce que vous appelez « une mesure équilibrée » ?

L’acquéreur d’un logement occupé pouvait, à la fin du bail en cours, reprendre celui-ci pour lui-même ou sa famille. Dorénavant, ce n’est qu’à la fin du bail suivant qu’il sera autorisé à habiter le logement qui lui appartient. Est-ce là ce que vous appelez « une mesure équilibrée » ?

De même, alors qu’il était impossible de reprendre un logement à un locataire de soixante-dix ans, vous abaissez aujourd’hui cette limite à soixante-cinq ans, alors que, dans le même temps, le propriétaire devra quant à lui attendre d’avoir soixante-cinq ans, au lieu de soixante ans actuellement, pour être autorisé à habiter son bien !

Sous condition de ressources !

Est-ce là ce que vous appelez « une mesure équilibrée » ?

Tout à fait !

En matière d’encadrement des loyers, je tiens aussi à vous dire que je suis profondément opposé à la mesure qui figure à l’article 3 du projet de loi pour différentes raisons.

Il s’agit tout d’abord, qu’on le veuille ou non, d’une forme d’étatisation de la relation entre propriétaires et locataires, …

Allons-y !

… alors que nous sommes face à des contrats de droit privé. Qu’en est-il de la liberté individuelle et du respect de la propriété ?

Ensuite, la création d’observatoires locaux et la responsabilisation des préfets dans la fixation des loyers médians me semblent impraticables. C’est ignorer l’existence des structures observant aujourd’hui le niveau des loyers et qui réunissent les professionnels du secteur.

Enfin, cette mesure d’encadrement risque d’avoir des effets pervers mal mesurés, notamment de conduire à une hausse des loyers pour les ménages les plus modestes dans des zones de grande diversité de loyers. Malgré le tunnel « plus vingt-moins trente » qui est proposé, on imagine que ceux qui sont actuellement sous la fourchette risquent de voir leur loyer augmenter.

Pour ce qui est des fameuses situations exceptionnelles, nous entrons dans un champ de contentieux judiciaire absolument infini entre propriétaires et locataires. Plutôt que d’équilibrer ces relations, madame la ministre, vous êtes en train de les complexifier et de les judiciariser. Comme souvent dans ce cas, c’est le plus faible qui se trouve encore mis en difficulté.

Objectivement, c’est non pas d’un corset qu’a besoin le logement, mais d’oxygène !

Exactement !

Concernant la garantie universelle des loyers, je laisserai mes collègues s’exprimer, notamment pour rappeler que, si nous en soutenons la philosophie, nous ne soutenons pas le dispositif complexe et coûteux que vous proposez.

Sur la question des propriétés dégradées et du traitement de l’habitat indigne, je ne peux que saluer, comme la plupart de mes collègues, sur quelque travée qu’ils siègent, les mesures prises, qui reflètent l’urgence de la situation, le constat partagé par tous et la volonté de trouver des solutions efficaces.

Avant de conclure, je souhaiterais naturellement évoquer les questions d’urbanisme abordées par ce projet de loi. Les articles concernés reflètent le manque de confiance que ce gouvernement accorde aux élus locaux et je pèse mes mots, madame la ministre. Une recentralisation forcée, rampante de la compétence urbanisme est en cours et vous êtes aux manettes !

Bien sûr, il y a le fameux article 63 et la question des plans locaux d’urbanisme intercommunaux, les PLUI. Vous le savez, je me suis opposé au transfert obligatoire de la compétence urbanisme aux intercommunalités. Je ne suis pas hostile, je l’ai toujours dit, à l’élaboration du plan local d’urbanisme au niveau communautaire, mais cette évolution doit relever de l’initiative locale, elle doit venir d’une volonté commune des maires constituant les EPCI. Vous avez senti, madame la ministre, mes chers collègues de la majorité, la fronde monter dans les territoires et parmi tous les maires, à qui vous proposiez finalement de se dessaisir de l’une de leurs compétences fondamentales. Si notre rapporteur a modifié le dispositif prévu à cet article, je le trouve, mon cher collègue, encore pire, parce qu’il prévoit toujours un transfert obligatoire, auquel s’ajoute une minorité de blocage tellement basse qu’elle sera sans cesse utilisée. Pourquoi ne pas en rester à la situation actuelle, en faisant confiance, tout simplement, à la volonté des élus locaux ? Je ne comprends pas cette obstination.

Concernant les relations avec les collectivités locales, un certain nombre de transferts s’opèrent de façon déguisée, ou à retardement, sans les financements qui devraient y être liés. Je pense notamment à l’hébergement en centre d’accueil de demandeurs d’asile.

Enfin, je crois que l’article 58 sur les schémas de cohérence territoriale, les SCOT, aura des conséquences négatives sur l’urbanisation. Certaines mesures vont définitivement geler des territoires, toujours les mêmes : les territoires ruraux. J’en reparlerai au cours de la discussion.

Veuillez conclure, mon cher collègue.

Là encore, je crois qu’à vouloir réglementer toutes les communes comme si elles étaient en Île-de-France, on bloque les initiatives et on ne fait pas progresser les territoires.

En conséquence, j’ai déposé un certain nombre d’amendements répondant aux craintes que je viens d’évoquer. Mes collègues du groupe UDI-UC en ont fait de même. Nous vous offrons ainsi, madame le ministre, un large spectre de propositions. Nous souhaitons être entendus avant de nous prononcer définitivement sur ce projet de loi.

La parole est à Mme Mireille Schurch.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, dans un contexte de crise économique et financière, l’accès au logement pour tous est aujourd’hui en France au cœur de toutes les inquiétudes.

En effet, le logement est devenu au fil des dernières décennies un facteur de discrimination, de paupérisation, voire d’exclusion. Ainsi, les locataires, outre que leur taux d’effort est le plus élevé parmi toutes les catégories d’occupants, ont vu leur situation se dégrader nettement.

Quelque trois millions d’entre eux connaissent en effet un taux d’effort supérieur à 35 %, cet effort pouvant représenter jusqu’à la moitié de leur revenu. Le taux d’effort d’un quart des ménages les plus modestes est deux fois plus important que celui des ménages les plus aisés. C’est considérable !

Certes, il existe des disparités géographiques, mais le problème du logement ne concerne pas que les grandes métropoles. Ainsi, 11 % des ménages vivant dans des villes de moins de 100 000 habitants présentent un taux d’effort qui atteint également le seuil de 50 %.

Face à la persistance de situations de « non-logement », de « mal-logement » et de hausse exorbitante des loyers du parc privé, vous avez pris, madame la ministre, deux mesures concernant ce parc.

La première, un décret du 20 juillet 2012, porte sur l’encadrement de l’évolution des loyers à la relocation. La seconde est un nouveau dispositif d’incitation fiscale à l’investissement locatif. Ce dispositif se veut, certes, plus social que ceux qui l’ont précédé, puisqu’il vise à proposer à la location des logements à loyers plafonnés. Il n’en reste pas moins qu’il coûtera plus d’un milliard d’euros aux finances publiques. Vous confirmez ainsi que l’engagement de l’État pour la construction repose sur le recours aux investisseurs privés. Est-ce la meilleure façon, madame la ministre, de s’attaquer à ce que vous nommez « l’économie de la rente » ? Nous ne le pensons pas.

De plus, ces deux mesures n’ont pas répondu aux besoins existants, au regard des objectifs contradictoires des acteurs concernés. Alors que les propriétaires bailleurs sont en quête du meilleur rendement pour leur investissement, les locataires doivent quant à eux concilier recherche de la qualité de vie et contrainte budgétaire. L’État, pour sa part, doit éviter les dérives d’un marché concurrentiel et assurer la justice sociale. Satisfaire à l’ensemble de ces contraintes n’est pas chose aisée, nous en convenons. C’est pourquoi nous attendons beaucoup de ce troisième volet législatif, bien que vous ayez annoncé que ce projet de loi ne coûterait rien.

Toutefois, madame la ministre, nous tenions à saluer votre volontarisme, dont le présent projet de loi porte la marque. En particulier, poser le principe d’un encadrement des loyers et d’un rééquilibrage des relations entre bailleurs et locataires, c’est reconnaître l’existence d’un marché malade, malade sous l’effet de la spéculation et de la recherche effrénée du profit, parfois au détriment du plus élémentaire respect de la dignité humaine. Ce phénomène a nourri ces dernières années un renchérissement excessif des quartiers centraux et péricentraux, qui oblige les classes moyennes et populaires à quitter ces zones et à s’installer toujours plus loin, renforçant ainsi l’étalement urbain.

De plus, la hausse du prix du foncier, et par conséquent celle des prix immobiliers, s’avère défavorable à la compétitivité de l’économie française. Le projet de loi de finances pour 2013 souligne en effet que les prix de l’immobilier sont à l’origine de surcoûts pour les entreprises, car, au-delà de la menace que fait peser le risque d’un effondrement de l’immobilier sur l’ensemble de l’économie, la croissance urbaine de plus en plus étalée, l’augmentation de la durée des déplacements quotidiens, les freins à la mobilité, ou encore les taux d’effort élevés consentis par les ménages pour se loger représentent des coûts individuels, mais aussi collectifs.

Ces prix anormalement élevés conduisent à l’endettement excessif de certains propriétaires modestes qui n’ont plus la capacité de faire face à leurs obligations, ce qui entraîne des tensions dans la gestion des copropriétés ainsi que leur dégradation, au profit de syndics et de gestionnaires de biens parfois peu scrupuleux. À cet égard, nous saluons les mesures qui ont été prises pour mieux encadrer la profession immobilière et pacifier les relations au sein des copropriétés. Nous nous associons également à votre volonté de développement et de valorisation de l’habitation participative.

En matière de protection des plus démunis, l’extension de la trêve des expulsions, mais sans la variation géographique, est une bonne chose, de même que le maintien de l’APL, l’aide personnalisée au logement, en cas d’impayés, ou le renforcement des procédures de prévention des expulsions. Nous nous réjouissons, à ce titre, de l’adoption en commission de notre amendement visant à interdire les expulsions manu militari.

Toutefois, des progrès restent à accomplir dans ce domaine, aussi avons-nous déposé des amendements tendant à interdire les expulsions de personnes confrontées des difficultés économiques et à étendre l’obligation de saisine des commissions départementales de coordination des actions de prévention des expulsions locatives, ou CCAPEX, à tous les bailleurs.

Par ces amendements, nous voulons également revenir sur le dispositif permettant l’expulsion de locataires solvables en cas de sous-occupation d’un logement social introduit par la loi Boutin, loi que vous n’avez d’ailleurs pas remise en cause, madame la ministre, alors qu’elle a autorisé la perception de surloyers pour les locations de logements en HLM, un abaissement des plafonds de ressources pour l’accès à ce parc, ou encore la vente du patrimoine de logements sociaux.

Pour mettre fin à l’envolée des prix, qui amenuise le pouvoir d’achat des locataires, vous proposez la définition d’un loyer médian qui serait variable sur l’ensemble du territoire, avec deux tempéraments.

S’il part d’un bon présupposé, la réussite de ce mécanisme n’est cependant pas assurée. Ainsi, pour nous, ce dispositif présente l’inconvénient majeur de graver dans le marbre l’état du marché locatif à un moment où le niveau des loyers est anormalement élevé.

De plus, la définition du loyer médian de référence pose problème et restera de fait trop élevée, car elle s’appuie uniquement sur des données transmises par les professionnels de l’immobilier. Pour le diminuer, nous vous proposerons que ce calcul prenne également en compte les loyers du parc public, en excluant ceux des meublés et des micrologements.

Par ailleurs, madame la ministre, ce mécanisme, par un effet de ricochet, risque à terme d’entraîner un renchérissement des loyers s’il n’est pas bien verrouillé. Selon nous, le risque est que les propriétaires qui réclamaient des loyers bas se sentent autorisés à les augmenter au niveau des loyers médians et, pourquoi pas, au niveau du loyer médian majoré. En effet, rien n’indique dans le texte que le plafonnement spécifique pour les loyers à la relocation résultant de la loi de 1989, qui ne peuvent dépasser l’ancien loyer majoré de l’évolution de l’indice de référence des loyers, l’IRL, primera sur le dispositif législatif proposé. À moins que vous puissiez nous apporter des assurances sur ce point, nous vous proposerons donc d’intégrer dans ce projet de loi le principe du décret d’encadrement à la relocation.

Nous vous proposerons en outre de supprimer les majorations du loyer médian, car cet effet d’aubaine risque d’entraîner à terme le renchérissement des loyers dans toutes les zones concernées et pour tous types de logement. L’effectivité de l’encadrement des loyers en serait gravement affaiblie, ce dispositif se contentant d’accompagner la hausse des loyers, ce que nous pourrions fortement regretter !

Enfin, madame la ministre, il faut garder à l’esprit que ce mécanisme repose sur une démarche du locataire. Or celui-ci, notamment en zone tendue, n’entreprendra que très rarement les recours nécessaires, étant donné la difficulté de se reloger ; qui plus est, votre texte ne prévoit aucun moyen humain pour s’assurer que l’encadrement que vous proposez est bien respecté.

Au vu de la situation actuelle, il faut que les loyers baissent, ne serait-ce que par comparaison avec les autres capitales européennes. C’est pourquoi nous vous proposerons un gel des loyers, pendant trois ans, tant dans le secteur public que dans le secteur privé.

À cet égard, comme le souligne le Conseil constitutionnel, le droit de propriété a connu une certaine plasticité à travers notre histoire et n’est donc pas absolu. En effet, la jurisprudence du Conseil distingue la privation du droit de propriété de la limitation des conditions de son exercice. L’article XVII de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen n’exclut pas que le législateur puisse apporter des limitations à l’exercice de ce droit.

De surcroît, vous le savez, madame la ministre, près de 72 % des Français sont aujourd’hui favorables à un gel des loyers limité dans le temps. Comme vous l’avez rappelé, les propriétaires privés possèdent « un patrimoine moyen plus de trois fois supérieur à celui de l’ensemble des ménages » et « deux tiers d’entre eux jouissent d’un niveau de vie supérieur à celui de 80 % de la population. » Avouez qu’un gel des loyers ne serait donc qu’une juste contribution de leur part à la solidarité nationale, après des années de cadeaux fiscaux !

Fondamentalement, la crise du logement actuelle ne pourra être contenue que par une régulation contraignante du marché et le problème principal reste le renforcement de l’offre, qui n’est malheureusement pas prévu par le présent projet de loi. Qu’en est-il aujourd’hui de la volonté du Président de la République de construire 500 000 logements en 2013 ?

Bonne question !

Concernant la garantie universelle des loyers, la GUL, il existe actuellement deux types de dispositif pour les propriétaires : la garantie des loyers impayés et la garantie des risques locatifs. Ces deux mécanismes, vous l’avez vous-même souligné, ne fonctionnent que très partiellement. La GUL se veut donc un mécanisme universel de protection des bailleurs contre les impayés, ce qui, j’y insiste, est une bonne chose pour les petits propriétaires.

Toutefois, le présent projet de loi laisse planer de nombreuses incertitudes en renvoyant à une multitude de décrets ultérieurs. Il est sûr, en revanche, que cette « garantie » serait payée par les bailleurs et les locataires à hauteur de 1 % du montant du loyer chacun, sans que cela puisse faire l’objet d’une vérification.

Si les bailleurs disposent, avec la GUL, d’une réelle assurance en cas d’impayés, les locataires devront quant à eux rembourser leurs impayés dans tous les cas. Ce dispositif apparaît à ce titre particulièrement déséquilibré, d’autant que c’est à la GUL de déterminer si le locataire est de bonne foi ou non. C’est pourquoi nous proposerons l’intégration de représentants des locataires, qui détiennent une solide expertise, dans le conseil d’administration de la GUL, ainsi que la suppression des pénalités de retard pour impayés, véritable « double peine » appliquée à des personnes en situation déjà très difficile.

Enfin, la GUL risque de stigmatiser un peu plus les locataires fragilisés, puisque l’inspection générale des finances recommande la création d’un « fichier des baux » pour écarter les mauvais payeurs du dispositif et en garantir l’équilibre économique. Concrètement, avant de louer, le bailleur devra s’assurer que son futur locataire n’est pas inscrit au fichier des mauvais payeurs. En cas d’impayés, ce rapport recommande la saisie sur salaires, comptes bancaires ou allocations familiales. Après le fichier positif en matière bancaire, c’est donc un fichage des pauvres à grande échelle qui nous est proposé. Cette mesure nous paraît des plus dangereuses. Nous regrettons que les effets les plus dévastateurs de la loi Boutin n’aient pas été remis en cause, mais nous en reparlerons plus longuement au cours des débats.

Nous attendons beaucoup de ces derniers et nous serons très attentifs, dans les prochains jours, à l’évolution du présent projet de loi, même si nous pensons que ce n’est pas le secteur privé qui sortira le pays de la crise du logement que nous connaissons.

Un bilan d’étape serait opportun, madame la ministre, afin d’évaluer les conséquences de l’encadrement des loyers à la relocation ainsi que celles des différentes politiques fiscales incitatives, qui ont pesé sur les finances de l’État sans produire le moindre effet en termes de baisse effective des loyers ou de ralentissement de leur hausse.

Pour notre groupe, les politiques à mettre en place doivent fluidifier l’accès aux logements existants, stimuler la construction et s’appuyer sur un parc public renforcé. Pour construire plus, il faut donc mobiliser davantage de foncier non bâti, mais aussi densifier. Or, sur ce point, la déception est forte au regard des débats qui s’étaient tenus dans cet hémicycle l’an dernier. En effet, le projet de loi n’apporte aucune vraie réponse à la question foncière, car il se limite, pour l’essentiel, à des améliorations très techniques et très marginales, notamment sur le droit de préemption. Or la question foncière est décisive, car elle détermine les prix de l’immobilier et donc le niveau des loyers.

Sur le fond, les réformes successives de la fiscalité locale et la crise que nous traversons rendent de plus en plus difficile l’exercice du droit de préemption par les collectivités locales qui ne disposent tout simplement plus des ressources pour l’exercer. Il est donc difficile de croire que ces seules mesures permettront de dynamiser ce droit. Le projet de loi aurait dû s’engager à la création de nouveaux outils fonciers et à un travail réel sur la définition même de la valeur foncière. Il est urgent notamment de redéfinir le rôle de l’administration des domaines qui aujourd’hui fixe le prix des parcelles en fonction des prix du marché.

De plus, des mécanismes doivent être inscrits afin de lutter contre la spéculation foncière en bloquant la valeur des terrains au moment de la définition d’un projet d’aménagement. À cet égard, nous proposons de sanctuariser des terrains dans un but de construction de logement à travers la création d’une agence nationale foncière, …

Une de plus !

… afin de figer les prix du foncier. Nous vous proposerons aussi d’encadrer l’enrichissement sans cause, dans le cadre d’opérations d’aménagement, et d’étendre le droit de préemption.

En ce qui concerne le volet urbanisme, ce texte confirme la volonté de renforcement des compétences des intercommunalités au détriment des communes, ce qui s’inscrit dans le projet de décentralisation proposé par le Gouvernement. Au final, toute la politique du logement et de l’utilisation des sols est confiée aux intercommunalités ou aux métropoles.

Nous sommes, à ce titre, opposés à la création d’un PLU intercommunal obligatoire. Les maires ne seraient-ils plus en capacité d’exercer ce droit pourtant fondamental qui leur est confié jusqu’à aujourd’hui ? Cette idée se nourrit d’une forme de déconsidération, voire de mépris pour ces élus, ce que nous ne pouvons accepter.

Très juste !

Nous pensons que le PLU intercommunal doit demeurer une possibilité, une compétence optionnelle comme aujourd’hui, fondée sur la création d’intercommunalités de projet et non de contrainte.

Très bien !

La validation d’un PLU par les conseils municipaux doit rester la règle. Nous avons déposé des amendements en ce sens.

De plus, ce mouvement vers plus d’intercommunalité s’accompagne d’un désengagement de l’État qui rompt avec les précédentes expériences de décentralisation. J’en veux pour exemple le rehaussement du seuil à partir duquel les communes peuvent prétendre à un soutien de l’État pour l’instruction des autorisations d’urbanisme. Or l’État est le garant de l’égalité sur l’ensemble du territoire et, à ce titre, il doit soutenir les communes dans leurs politiques d’urbanisme. C’est pourquoi nous avons proposé de renforcer les moyens financiers des collectivités territoriales – une proposition de loi déposée par mon collègue Gérard Le Cam tendait à établir un traitement plus égalitaire entre les communes –, tout en rappelant que l’État doit rester le garant de l’égalité sur l’ensemble du territoire et qu’il doit, à ce titre, soutenir les communes dans leurs politiques d’urbanisme.

Dans le même ordre d’idées, nous avons déposé des amendements afin de maintenir la responsabilité de l’État à la fois sur le droit au logement opposable, ou DALO, et sur les politiques d’insertion et d’hébergement qui constituent des missions régaliennes.

En conclusion, nous serons attentifs à ce que ce projet de loi ne soit pas une simple mesure médiatique d’affichage de la bonne volonté du Gouvernement. En effet, outre le contexte économique et la nécessité de garantir à tous un accès au logement, il faut aussi garder à l’esprit que la Commission européenne a décidé de faire la guerre au logement social en censurant la politique universaliste pratiquée aux Pays-Bas. Cette question présente un intérêt particulier dans la mesure où, dans notre pays, l’Union nationale de la propriété immobilière a déposé en mai 2012 une plainte auprès de la Commission européenne dénonçant les distorsions de concurrence induites sur le marché du logement du fait des organismes d’HLM. Nos amendements visent toujours à garantir et renforcer le droit au logement, et à rappeler, madame la ministre, que le logement n’est pas une marchandise, mais un bien essentiel pour nos concitoyens.

La parole est à M. Jacques Mézard.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, comme l’emploi, l’éducation, la santé et la sécurité, le logement est pour nos concitoyens une priorité, pour nombre d’entre eux un problème du quotidien, accentué par la crise économique et financière. Cette crise du logement porte atteinte au pouvoir d’achat des Français, à leur mobilité professionnelle, à l’épanouissement de leurs enfants, souvent à leur santé.

Or que constatons-nous depuis longtemps ? Le bilan est le suivant : hausse des loyers et des prix du logement, réticence des propriétaires, demande en logement social exponentielle, DALO ineffectif, habitat indigne, copropriétés dégradées… Nous le savons, la plupart de ces problèmes trouvent leur origine dans l’insuffisance du nombre de logements. On n’a pas, dans notre pays, anticipé les évolutions démographiques et sociétales.

Pour nous, la solution, l’urgence, c’est d’abord de construire. Pour atteindre cet objectif, il faut plus de volonté, plus de financements, plus de foncier, plus de liberté, ce dernier point n’étant pas contradictoire avec une action forte de l’État. La France a abandonné la planification et l’aménagement du territoire, notre groupe ne cesse de le rappeler. S’il est un secteur exemplaire de cet abandon, ces dernières années, c’est bien celui du logement et de la construction.

C’est à l’État de planifier, d’avoir une vision prospective. Il ne l’a point fait, accumulant, à chaque nouveau ministre du logement, lois, décrets et circulaires, autour de dispositifs dont la caractéristique essentielle est de laisser le nom du ministre dans le catalogue desdits dispositifs.

Pas le mien !

Il est donc naturel et justifié de vous rappeler, madame, que vous êtes en titre d’abord ministre de l’égalité des territoires et ensuite du logement.

Bravo !

Nous aurions ardemment souhaité que cet objectif d’égalité des territoires soit aussi au cœur de vos projets relatifs au logement, parce que la politique du logement est l’un des moyens essentiels susceptibles d’orienter une vraie politique d’aménagement du territoire. Force est de constater que tel n’est pas encore le cas.

Or notre pays souffre aujourd’hui d’une fracture territoriale aggravée : on n’en finit pas de concentrer les habitants là où il y en a déjà trop et de désertifier de vastes espaces où le sentiment d’abandon est devenu terrible.

Oui, il faut agir vite pour relancer la construction et faciliter les opérations visant les économies d’énergie ! Cependant, il est tout aussi urgent de définir les grandes lignes d’une politique prospective d’aménagement du territoire. Votre projet de loi, amendé par l’Assemblée nationale, comporte un certain nombre de dispositions que nous considérons comme positives, mais il souffre fondamentalement d’une enflure technocratique et bureaucratique, voire de contradictions.

Nous avons un impérieux besoin de simplification, afin de gagner du temps et de l’argent sur les processus administratifs. Votre projet simplifie un peu, mais ajoute tant de nouvelles contraintes ! À l’inverse, sur l’innovation qu’est la garantie universelle du logement, le projet se contente d’une affirmation de principe, nous laissant surtout des interrogations et renvoyant presque toutes les réponses à la partie réglementaire qui risque d’être une machine très compliquée.

Nous voulons bien vous donner quitus de votre volonté d’affronter cette terrible crise du logement. En un an, nous avons eu le Duflot 1, le Duflot 2, le Duflot 3, c’est-à-dire la loi d’habilitation visant à accélérer la construction, et nous voilà donc avec un Duflot 4 !

Vous le savez, une loi n’est pas une baguette magique et, si j’en juge par les derniers chiffres, malheureusement le succès n’est pas encore au rendez-vous, mais ce n’est pas de votre fait, puisque d’autres politiques ont été suivies pendant de nombreuses années. On évalue aujourd’hui le besoin autour de 450 000 logements par an. Au cours des douze derniers mois, on compte un peu plus de 300 000 mises en chantier, dont 160 000 concernant des logements collectifs.

Cela étant, je mesure les avancées qui ont été réalisées pour mobiliser les financements et les acteurs, notamment Action Logement et les organismes d’HLM avec qui une relation contractuelle apaisée a été rétablie, après une mise sous tutelle et une ponction injustifiable opérées par le Gouvernement précédent.

Eh oui !

Toutefois, il faut aller plus loin. En matière de logement comme ailleurs, les questions budgétaires sont le nerf de la guerre ; nous devons revenir sur la baisse des aides à la pierre décidée antérieurement et sur certaines mesures fiscales.

Nous constatons également des avancées dans la lutte contre une maladie bien de chez nous, l’inflation normative et la bureaucratie. Suite au « choc de simplification » annoncé à la fin du mois de mars par le Président de la République, un moratoire a été décidé sur l’instauration des normes techniques. C’est une bonne chose, mais deux ans, selon nous, ne sont pas suffisants quand on connaît les délais de lancement et de réalisation des chantiers de construction.

Vous nous avez aussi présenté une loi d’habilitation à laquelle nous avons apporté notre soutien, malgré notre réserve sur le recours aux ordonnances.

Cependant, cette volonté de simplification s’est arrêtée à ce texte d’habilitation. Que dire en effet de celui que vous nous présentez aujourd’hui qui compte près de 150 articles et 330 pages ? La créativité de nos collègues députés y est certes pour beaucoup, puisqu’ils y ont ajouté plus de soixante-dix articles. Je tiens à ce propos à saluer nos rapporteurs qui ont imposé à ce texte une cure d’amaigrissement très souhaitable.

Ce projet de loi crée donc encore, malheureusement, un choc de complexification, en multipliant les documents types, les attestations, les procédures, les organismes, les accréditations… Nul doute qu’il rendra demain laborieuse et risquée la gestion d’une location ou d’une vente par le propriétaire lui-même. Nous défendrons plusieurs amendements visant à rétablir un peu de fluidité dans ce parcours.

Sur le plan local d’urbanisme intercommunal, le PLUI, bien que nous soyons favorables à son principe, nous ne pouvons que déplorer la manière dont vous avez initialement pensé l’intercommunalité, c’est-à-dire avec un bâton vis-à-vis des communes ! Votre projet de loi initial ne pouvait que susciter des blocages et la mise en concurrence des territoires. Une telle évolution, si elle est souhaitable, nécessite du temps et un dialogue entre les maires et l’intercommunalité.

L’amendement du rapporteur, adopté par la commission des affaires économiques, témoigne d’une écoute de l’inquiétude des maires en instaurant une minorité de blocage. Nous avons été tentés de faciliter encore l’action de cette minorité mais, si ce compromis a des chances d’être retenu par l’Assemblée nationale, nous en resterons là. La garantie que le texte restera inchangé après une deuxième lecture par l’Assemblée nationale est certes difficile à apporter – dans ce domaine, nous devons nous contenter d’espérer !

S’agissant toujours de l’urbanisme, nous sommes favorables aux dispositions visant à renforcer le rôle intégrateur des schémas de cohérence territoriale, ou SCOT, et la densification ainsi que, dans une certaine mesure, à celles visant à lutter contre l’étalement urbain.

Quant à l’urbanisme commercial, il n’y en a plus ! Je fais quoi qu’il en soit confiance à madame la ministre du commerce pour atteindre l’objectif de simplification.

En ce qui concerne la garantie universelle du logement, la GUL, nous reconnaissons qu’un tel dispositif présente un intérêt : répondre à l’inégalité d’accès au logement pour les locataires qui ne disposent pas de caution ou ne répondent pas aux exigences, parfois démesurées, de certains propriétaires, soutenir également les propriétaires dont certains sont aussi précarisés par un investissement locatif qui se transforme parfois en cauchemar, faute de paiement du loyer.

Cela étant, nous ne savons rien, dans ce texte, du financement de la GUL, de sa mise en œuvre, de ses effets sur les procédures d’expulsion et de résiliation. En outre, comment mutualiser sans déresponsabiliser ? Le projet de loi n’évoque même pas le recouvrement des impayés… Nous considérons que ce n’est pas raisonnable ! Dans l’attente de précisions de votre part, madame la ministre, sans adopter une position de principe négative, nous ne saurions voter en l’état le dispositif.

En ce qui concerne l’encadrement des loyers, nous admettons la nécessité de réguler les augmentations brutales de loyers pour protéger les ménages modestes, tout particulièrement dans les zones tendues, mais nous craignons que la complexité du dispositif, avec trois loyers médians de référence et un complément exceptionnel, ne provoque des incompréhensions et des contentieux.

Enfin, s’agissant des relations entre bailleurs et locataires, évitons de préjuger trop souvent de la culpabilité ou de la cupidité systématique des propriétaires. Nous avons besoin des propriétaires et de leur investissement !

Très bien !

Quant au volet relatif à l’habitat indigne et aux copropriétés dégradées, il était temps d’agir contre les propriétaires indélicats et les marchands de sommeil ! Sur ce point, nous sommes satisfaits, même si nous pensons que la multiplication des documents à joindre à une promesse de vente ou la mise en place de procédures, telles que la déclaration de mise en location, ne sont pas forcément l’unique réponse ou tout du moins un gage d’efficacité ; nous y verrions plutôt une nouvelle source de complexité.

En ce qui concerne l’encadrement des professions immobilières, nous considérons que les dispositions du projet de loi sont excellentes. Dont acte.

S’agissant de l’hébergement d’urgence, chacun connaît le caractère extrêmement tendu de la situation sur tout le territoire. Il y a eu clairement des failles dans l’organisation de ce secteur, sans oublier les conséquences dramatiques du désengagement financier antérieur de l’État. En consacrant juridiquement le rôle des services intégrés de l’accueil et de l’orientation et en fusionnant les plans départementaux d’accueil, d’hébergement et d’insertion et les plans départementaux pour le logement de personnes défavorisées, le projet de loi conforte des outils indispensables à la prise en compte intégrée des questions d’hébergement et de logement.

Madame la ministre, nous l’avons dit, la France a besoin de construire 450 000 logements. Elle n’en réalise aujourd’hui que 300 000 ou un peu plus. L’inverse serait d’ailleurs beaucoup plus préoccupant ! Il nous appartient donc de prendre des mesures exceptionnelles pour faire face à ce défi. On a parlé du prix des terrains, du prix des logements. Je rappelle aussi que le prix de la construction s’est accru de 51 % en France entre 2000 et 2011, atteignant un niveau très supérieur à la moyenne européenne. Là, nous devons donner de véritables réponses !

Pour conclure, votre projet de loi apporte plusieurs améliorations que nous avons soulignées. Cependant, il n’est pas de nature à provoquer le choc de simplification ni la mobilisation de toutes les énergies indispensables. Notre groupe, madame la ministre, sera donc attentif aux améliorations que le Sénat pourra apporter, avec vous, à ce texte et se déterminera en conséquence.

La parole est à M. Jean Louis Masson.

Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, en tant que sénateur non inscrit, je vote toujours librement, …

M. Jean-Claude Lenoir. Nous aussi !

… en fonction de la qualité des textes et de l’intérêt général. J’essaie de m’abstraire des contraintes politiciennes qui amènent parfois à voter dans un sens ou dans l’autre, par respect des convenances ou à la recherche d’arrangements.

Venez chez nous, alors !

C’est ainsi que, depuis le début de cette législature, comme auparavant, j’ai été amené à voter un certain nombre de textes émanant notamment de M. le ministre de l’intérieur.

En revanche, madame le ministre, je dois vous le dire, le présent texte me semble très mauvais, notamment pour ce qui concerne les PLU intercommunaux, et je voterai radicalement contre §parce que cette mesure me paraît tout à fait inadéquate à ce niveau.

Dommage !

En effet, actuellement, on essaie déjà d’étrangler les communes financièrement. Un des pouvoirs qui leur reste est l’élaboration du PLU, qui leur donne la possibilité de décider de leur avenir. Si on le leur enlève, les communes vont perdre la moitié des attributions qui leur restent. Par conséquent, si l’on veut tuer les communes, les faire disparaître, il faut que cela apparaisse clairement dans le texte.

L’amendement du PLU intercommunal n’est d’ailleurs pas spécifique à la gauche.

Exactement !

On peut quand même se poser des questions…

Certains de nos collègues ont ri lorsque j’ai indiqué que, en tant que non-inscrit, je votais toujours en fonction de l’intérêt des textes. Ce projet de loi est vraiment le bon exemple, car sur cette affaire, je ne changerai pas d’un poil ma position. J’étais contre avant, et je maintiens ma position parce que c’est une mauvaise réforme.

Si demain le gouvernement venait à changer, …

M. Jean-Claude Lenoir. Ça viendra bientôt !

… je resterais également contre ces dispositions, quelle que soit la couleur de ce gouvernement.

Pourquoi, dans cette affaire, les gouvernements, de droite ou de gauche, essaient-ils de passer en force sur cette question ? Parce qu’il faut satisfaire des visions et des intérêts fort divergents !

J’approuve totalement la position remarquable de l’Association des maires ruraux de France, qui s’est exprimée clairement, alors qu’il faut au moins dix minutes pour comprendre celle de l’Association des maires de France. Quand un texte n’est pas clair, c’est que ceux qui l’ont rédigé ne le sont pas eux-mêmes. Tel est le cas de l’Association des maires de France : elle est pilotée par des élus de grandes villes qui, de droite comme de gauche, sont tout à fait favorables à cette disposition, qui représente pour eux le moyen de maîtriser leur périphérie et d’imposer aux périphéries urbaines un certain nombre de positions.

J’ai lu la lettre que nous a adressée l’Association des maires de France, où l’on nous fait une « réponse de normand ». Quand on a fini de la lire, on ne sait toujours pas ce que veut l’association !

Au moins, les maires ruraux disent ce qu’ils pensent : ils sont contre ces mesures. J’admettrais tout à fait que l’Association des maires de France se prononce pour, si elle avait le courage de le dire. C’est un peu ce qui s’est passé pour cet amendement, adopté au sein de la commission des affaires économiques et qui tend à reculer pour mieux sauter, c’est-à-dire à donner l’impression aux communes, notamment aux petites communes que, finalement, on fait quelque chose pour elles.

De toute façon, si cet amendement était adopté, dans quatre ou cinq ans, les communes seraient totalement spoliées de leur pouvoir d’élaborer leur PLU. Le petit arrangement que suggère l’Association des maires de France ne constitue pas un vrai choix. En fait, on habille le système pour étrangler les communes. Ce n’est pas acceptable ! Chacun doit se positionner : soit défendre les communes, soit, à l’inverse – ce qui serait tout à fait légitime, car nous sommes tous libres de nos avis –, s’engager en faveur de l’intercommunalité afin d’aboutir, à terme, à la disparition des communes.

Il s’agit d’un problème extrêmement grave, fondamental pour l’avenir des communes. Je tiens une nouvelle fois à féliciter l’Association des maires ruraux de France qui est à peu près la seule à avoir été vraiment claire.

Ça sent les élections sénatoriales !

Personnellement, j’ai signé sa pétition, et je la soutiendrai totalement.

Ils sont sauvés !

Si autant de maires de grandes villes n’étaient pas en même temps député ou sénateur, nous n’en serions peut-être pas là, car ceux qui ont intérêt à élaborer des PLU intercommunaux sont les maires de villes-centres assez importantes qui essaient de mettre la main sur la planification de l’urbanisme !

M. le président. La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann.

Madame la ministre, monsieur le président, mes chers collègues, ce projet de loi arrive à point nommé. Il constitue la troisième étape, cela a été dit, d’une politique nouvelle engagée par le Gouvernement pour assurer à nos concitoyens le droit au logement et pour réussir enfin ce grand défi républicain : offrir un toit à tous, dans des villes harmonieuses, et soutenir un développement durable.

Ce texte s’inscrit dans le cadre des engagements qu’avait pris le Président de la République à cet égard. Je souhaiterais le rappeler ici, afin d’éclairer le sens de cette nouvelle politique.

Oui, la France doit produire plus de logements, et c’est évidemment l’enjeu principal au regard des retards accumulés. Toutes les dispositions qui ont déjà été prises pour financer le logement social, à savoir la TVA à taux réduit, la suppression du prélèvement sur les organismes d’HLM, l’amélioration de l’aide à la pierre, vont dans le bon sens.

Le logement intermédiaire doit être relancé, j’en parlerai tout à l’heure, par les investisseurs institutionnels et grâce à des mesures fiscales qui ont été annoncées concernant le taux de TVA intermédiaire et l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, ou TFPB. Ces mesures étaient attendues par les opérateurs ; elles sont au rendez-vous.

Il faut maintenant que nous concrétisions ces promesses. À cet égard, M. le rapporteur Claude Dilain devrait présenter des amendements pour soutenir le retour des investisseurs institutionnels : nos collègues de l’opposition passent leur temps à l’invoquer, mais ils n’ont jamais réussi à le réaliser !

Par ailleurs, les terrains publics doivent être mis à disposition pour réaliser des opérations là où existe un besoin de logement social, dans une perspective de mixité sociale. Cet objectif est en cours de réalisation.

Le deuxième axe de la politique que proposait le Président de la République consistait à réguler les loyers et les coûts du logement. Ce défi est majeur, car la part de leur revenu que les Français doivent consacrer au logement atteint un niveau insupportable, non seulement pour les plus pauvres, mais aussi pour les couches moyennes et toute une série de jeunes qui souhaitent s’installer.

Exactement !

Le niveau excessif des prix de l’immobilier obère le fonctionnement de l’économie, car ce qui n’est pas consacré au pouvoir d’achat ou à la consommation de biens intermédiaires ne nourrit pas l’économie réelle et s’accumule inutilement dans une rente foncière.

Troisièmement, il faut assurer la mixité sociale, c’est-à-dire la République dans la ville ! Il ne faut pas créer des ghettos de riches ou de pauvres, mais assurer le vivre ensemble, dans le respect mutuel et l’évolution collective.

Quatrièmement, pour la ville durable et l’urbanisme, il convient d’adopter une nouvelle façon d’aménager le territoire, sujet sensible s’il en est, surtout au Sénat. Je souscris à l’analyse de notre collègue Jacques Mézard selon laquelle la France doit réinventer une politique d’aménagement du territoire. À cette fin, les outils d’aujourd’hui ne peuvent pas être tout à fait ceux d’hier. Mais, dans le même temps, à force d’être trop souples, ils finissent par ne pas être toujours opérationnels.

En tout cas, un choix fondamental est fait pour l’avenir de la France : on ne peut pas continuer à consommer tant de mètres carrés de terres cultivables ou d’espaces naturels pour urbaniser, …

Très bien !

… car l’équilibre de notre beau territoire sera, à terme, menacé.

Très bien !

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Par conséquent, il est fondamental de trouver les outils pertinents. Non, mesdames, messieurs les sénateurs de l’UMP, nous ne pensons pas la France uniquement à l’intérieur du périphérique ! Nous la pensons pour les banlieues, nous la pensons pour les territoires ruraux, nous la pensons pour l’ensemble du territoire national. Tel est le grand défi qui est au cœur de ce débat au Sénat et qui explique son importance : faire vivre la décentralisation que nous avons voulue, que nous avons votée et que vous avez aussi soutenue.

C’est pour cela que vous retirez des pouvoirs aux maires ?

On va y revenir !

Dans un État républicain, l’égalité en droit doit être compatible avec la diversité et la décentralisation du territoire. L’autonomie de la commune, de la collectivité locale, doit pouvoir être affirmée en même temps que la garantie de l’intérêt général et de l’égalité républicaine.

C’est donc une articulation nouvelle, intelligente, qu’il faut trouver entre l’action de l’État et celle des collectivités locales. Nous ne vivons pas dans le monde des Bisounours où toutes les actions des collectivités locales seraient parfaites et où l’État serait par nature garant de l’intérêt général !

Je reviendrai sur l’ensemble des thèmes abordés, mais lors du débat de la commission sur le PLUI, notre collègue Claude Bérit-Débat a proposé un compromis en vue de mettre en exergue l’idée de l’intérêt général tout en préservant une certaine vision de l’autonomie des collectivités locales. Rien ne se fera, dans ces PLUI, sans l’accord des maires.

C’est faux !

Les minorités de blocage sont telles qu’elles permettent à des collectivités qui, au sein de leur agglomération ou de leur intercommunalité, risqueraient de voir leur secteur spolié, de l’empêcher.

Elles ne le peuvent pas !

Nous faisons un pari positif : nous pensons que, à partir du moment où cette dynamique s’enclenchera, l’intérêt général sera aussi garanti dans l’intercommunalité et les compromis se feront. Je rappelle à nos collègues qu’il est possible de mettre en œuvre des PLU sectoriels.

C’est vrai !

Cela ne veut pas dire, pour autant, que l’on assiste à une cacophonie des collectivités locales, …

C’est plutôt la cacophonie du Gouvernement !

… pour reprendre l’expression que vous employez à longueur de journée, car tout le monde a besoin de se projeter dans l’avenir.

En tout cas, j’observe que l’Association des maires ruraux de France a approuvé le compromis que notre collègue Claude Bérit-Débat avait proposé.

Oui !

Elle salue le contenu de ce compromis, et notre groupe se tiendra à cette position.

Madame la ministre, pour être personnellement très engagée en faveur du PLUI, je vous le dis solennellement, nos collègues du groupe socialiste souhaitent que ce compromis soit respecté par nos collègues de l’Assemblée nationale. §Nous ferons le travail politique nécessaire auprès des députés de nos départements, mais nous comptons sur le Gouvernement pour nous accompagner dans cette mission.

S’agissant des grandes lignes de ce projet de loi, je voudrais répondre en quelques mots à l’argument qui nous est opposé, selon lequel notre politique ne fonctionnerait pas dans la mesure où l’on ne construit pas. Notre politique n’est, hélas, pas responsable de la situation, …

Ah !

… même si nous avons conscience qu’il va falloir encore mettre les bouchées doubles, voter les textes et libérer les budgets pour pouvoir enfin passer à l’acte.

Quant à la baisse de la construction en France, elle se poursuit depuis plus de trois ans, pour une raison simple…

C’est vrai !

Les faits sont têtus !

Laissez-moi poursuivre !

Madame Lienemann, vous avez seule la parole !

Je parle ici des permis de construire !

La raison en est simple : vous avez soutenu les bailleurs privés à coups de perfusions que le budget de l’État ne pouvait supporter !

Ce n’est pas vrai !

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Le dispositif Scellier a été une ruine ! La loi TEPA a été une ruine !

Bravo !

Très bien !

Dès cette année, nous payons 2, 5 milliards d’euros au titre de ce passif.

La France est en chute libre depuis que vous êtes au pouvoir !

De surcroît, les investisseurs privés, qui étaient accoutumés à cette perfusion, ont cessé d’engager des fonds !

Vous ne financez plus les PLUS et les PLAI !

Cette politique s’appelle le stop and go.

En français, s’il vous plaît !

Nous sommes en train de subir votre stop, mais nous sommes également en train d’engager le go ! Voilà la différence !

Eh oui !

Bravo !

La différence ? Moins de logements, plus de chômeurs !

Nous approuvons le principe d’une régulation. La caricature de la fixation du prix du pain est tout de même un comble !

Non, nous n’allons pas imposer la fixation des loyers. Nous allons simplement garantir une régulation entre deux bornes.

M. Jean-Claude Lenoir. Quand les bornes sont franchies, il n’y a plus de limite !

Ce dispositif fonctionne en Allemagne !

Chers collègues de l’opposition, vous passez votre temps à invoquer l’exemple allemand. C’est exactement la politique qui est menée outre-Rhin ! D’ailleurs, durant sa campagne, M. Sarkozy

Ce n’est pas la question !

Nous verrons quand l’UMP aura fini l’inventaire… Et ce n’est pas pour demain !

Souffrez que, pour une fois, nous souscrivions, nous aussi, à la comparaison avec l’Allemagne !

Cela étant, madame la ministre, nous devons être sensibles aux arguments d’un certain nombre de nos collègues, qui considèrent que cette régulation ne sera pas suffisamment efficace pour limiter, de manière progressive et durable, la part consacrée au logement dans le budget des ménages.

Telle est l’ambition ! Il ne s’agit pas de réglementer pour réglementer, mais de rétablir une juste proportion entre les capacités contributives de nos concitoyens et les loyers qui leur sont proposés. À ce titre, il faut agir progressivement, car nous ne voulons pas de chocs brutaux dont les effets économiques seraient négatifs. Ainsi, nous avons déposé plusieurs amendements ouvrant le débat sur les conditions dans lesquelles le préfet peut baisser la barre des 20 %.

Ce dispositif n’en est pas moins le véritable socle d’une nouvelle politique de régulation. De fait, en l’état actuel, le marché n’est pas efficace pour réguler les prix de l’immobilier. Le marché tend, par nature, à encourager la spéculation !

Très bien !

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Cela ne signifie pas que nous attaquons les petits propriétaires ou les propriétaires en général.

Bien sûr que non !

Absolument pas, chers collègues de l’opposition ! Nous faisons la différence entre, d’une part, le petit propriétaire qui réalise un placement de bon père de famille dans la pierre et qui a besoin de disposer d’un revenu raisonnable garanti dans la durée et, de l’autre, celui qui fait de la spéculation immobilière un moyen d’enrichissement sans cause !

Eh oui !

Halte aux spéculateurs !

Voilà la différence que nous opérons !

Certains nous expliquent que cette mesure va effrayer les investisseurs institutionnels. Je leur réponds tout net : à ces investisseurs, nous proposons un nouveau pacte, qui leur garantit des avantages fiscaux raisonnables et calibrés dans la durée, en assurant les revenus de leurs placements.

Toutefois, ces investisseurs institutionnels ne doivent pas fonder leur enrichissement sur la spéculation ou sur une vente finale à la découpe. Il faut donc mieux réguler la transition entre les investisseurs privés et les investisseurs institutionnels, en offrant des possibilités telles que le rachat par les locataires, les garanties demandées à ces derniers ou la possibilité d’une préemption par les collectivités territoriales.

Au passage, je rappelle que les investisseurs institutionnels se sont surtout détournés de la pierre lorsque la législation a cessé d’imposer qu’une partie de leurs garanties relève du domaine immobilier. Créée par le général de Gaulle, cette obligation a été supprimée lors de l’adoption des lois bancaires et assurantielles, découlant de la dérégulation européenne. La France aurait pu mieux résister à cette tentation libérale. Elle ne l’a pas fait. Nous ne sommes pas en train de contraindre les investisseurs institutionnels, nous essayons simplement de les convaincre. J’espère que nous y parviendrons. Quoi qu’il en soit, le présent texte participe de cet effort.

Quant à la garantie universelle des loyers, je suis persuadée qu’elle apparaîtra, d’ici quelques années, comme l’une des grandes conquêtes sociales de notre pays.

Chers collègues de l’opposition, vous employez contre ce dispositif les arguments jadis invoqués contre la sécurité sociale.

Exactement !

« Les usagers seront déresponsabilisés ! Ils iront chez le médecin tous les quarts d’heure ! Ils feront semblant d’être malades ! »… Tels sont les propos l’on a entendus lors de la création de la sécurité sociale !

Mais c’est de Gaulle qui l’a créée !

Et il n’était pas tout seul !

Nous n’étions pas là en 1945 !

En l’espèce, il s’agit de mutualiser un risque. D’ailleurs, M. Borloo était d’accord avec ce principe. Or, mutualiser un risque, cela ne signifie pas déresponsabiliser les citoyens.

Au reste, j’ai bien entendu ce qu’a dit notre collègue Jacques Mézard, et je me souviens des débats que nous avons consacrés à cette question en commission : il ne s’agit pas de fournir un blanc-seing pour les impayés !

Bien sûr !

Il ne s’agit pas de donner des libertés à des locataires de mauvaise foi ! Non !

Voilà pourquoi nous soutiendrons l’amendement de Claude Dilain, rapporteur, tendant à ce que le Trésor public puisse intervenir en subrogation lorsque des défaillances majeures se font jour.

Oh là là !

Chacun sait que, pour les petits propriétaires, il est compliqué d’aller au tribunal ! Ils ne courent pas le risque s’ils ne sont pas certains d’être entendus, s’ils ne connaissent pas la législation. Désormais, lorsque les locataires de mauvaise foi sauront que le Trésor public est alerté, croyez-moi, ils seront bien moins incités à adopter une attitude incivique !

Par ailleurs, si ces impayés sont traités à temps, il est possible d’éviter les dérapages, qui pénalisent tout le monde, le propriétaire comme le locataire.

Eh oui !

Très bien !

Exactement !

Passé deux mois d’impayés, nous savons bien que les propriétaires modestes ne peuvent plus s’en sortir ! Il faut donc réagir très vite, payer le propriétaire immédiatement et déclencher les mécanismes sociaux. Certaines personnes ignorent leurs droits, notamment pour ce qui concerne le recours au fonds de solidarité pour le logement, le FSL.

Madame la ministre, vous avez ajouté une clause essentielle : les locataires ne perdront plus le bénéfice de leur APL parce qu’ils sont en situation d’impayé.

Tout à fait !

Or bien des locataires en situation d’impayé voyaient leur situation aggravée par le fait que l’APL n’était plus versée !

Mes chers collègues, vous constatez que la garantie universelle des loyers constitue un immense progrès.

À ces deux grands choix s’ajoute toute une série de mesures que nos rapporteurs ont citées. Je songe en particulier à la consolidation du logement social, à la lutte contre le logement indécent, à l’assurance que les partenaires sociaux restent maîtres du 1 % logement.

Bref, ce projet de loi sonne la mobilisation générale, pour que l’idée de République retrouve son sens dans la vie quotidienne des Français. Il faut assurer le droit au logement pour permettre le vivre ensemble. Il faut conclure un nouveau pacte entre les propriétaires et les locataires, que l’opposition cherche systématiquement à opposer

C’est faux !

Mme Marie-Noëlle Lienemann. … et que nous essayons, pour notre part, de protéger ensemble !

M. le président. La parole est à M. Joël Labbé.

Monsieur le président, madame la ministre, madame, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, concernant le logement, je souscris totalement à ce que Marie-Noëlle Lienemann vient de dire avec conviction, avec clarté…

Et aussi avec talent !

Exactement !

Mme Lienemann a placé la barre très haut ! Cela étant, sans accuser qui que ce soit, je constate que nous avons l’habitude d’employer de nombreux sigles et que, parmi ceux qui nous regardent, certains ont du mal à nous suivre. Nous l’entendons régulièrement !

C’est vrai !

M. Joël Labbé. Si ALUR peut avoir quelque allure, la GUL n’en a pas vraiment.

Il va falloir y remédier !

Il faut accélérer l’allure !

Prenons-y garde ! Nous devons nous rapprocher de la population, et cette démarche passe également par le langage.

Le projet de loi dont nous débattons aujourd’hui prouve que la question du logement est considérée comme une priorité nationale par le Gouvernement. C’est l’un des engagements forts des élections de 2012 qui trouve ici sa traduction !

Tout d’abord, je salue la méthode selon laquelle le présent texte a été élaboré. Pendant plusieurs mois, les professionnels, les bailleurs sociaux, les représentants des associations, les élus locaux, mais aussi les parlementaires que nous sommes, ont été associés aux travaux préparatoires.

Madame la ministre, ce souci permanent de la co-élaboration, …

Oh !

… permet aujourd’hui de proposer une réforme vaste et ambitieuse qui s’étend à presque tous les domaines de la politique du logement.

On a connu des textes vastes qui étaient un peu fourre-tout. À l’inverse, le présent projet de loi est cohérent. Sa densité est une nécessité si l’on veut transformer cette politique, en traitant à la fois la question des locataires du secteur privé, celles des loyers, des relations entre locataires et propriétaires, celle des droits et des devoirs des uns et des autres, sans oublier l’urbanisme ni l’aménagement du territoire. Pour garantir la cohérence de tous ces domaines, il faut bel et bien de l’ambition !

Parmi les nombreuses dispositions que contient ce texte – sur lesquelles je reviendrai –, j’insisterai en premier lieu sur deux mesures qui, à terme, auront des conséquences importantes pour des millions de Français et pour les générations futures : l’encadrement des loyers et la création de la garantie universelle des loyers.

Ces deux mesures constituent un véritable progrès social, contribuant, selon la belle expression de Mme la ministre, à « faire France ensemble ». Elles vont devenir des outils concrets et pérennes pour maîtriser les loyers et sécuriser les relations entre locataires et propriétaires, dans un souci d’équilibre. À cet égard, nous organisons la solidarité et nous renforçons le pacte républicain qui nous unit. Cette solidarité est d’autant plus vitale que la crise du logement, qui s’intensifie, contribue à la précarité et à l’exclusion.

La ségrégation urbaine aggrave les différenciations sociales. La France compte plus de 3, 5 millions de mal-logés – selon le rapport de la fondation Abbé-Pierre –, des centaines de milliers de personnes sans logement et des dizaines de milliers de personnes sur les listes d’attentes des offices d’HLM. Telle est aussi la réalité de notre pays. Elle justifie, ô combien, cette loi ambitieuse et juste !

Si la loi DALO garantit le droit au logement opposable, elle ne permet guère de concrétiser l’accès à ce droit fondamental. Une partie des classes populaires et moyennes – jeunes, étudiants, personnes handicapées, saisonniers, personnes démunies, personnes âgées, migrants, etc. – est durablement et structurellement exclue de l’accès au logement considéré comme normal.

Par ailleurs, le paysage urbanistique reste dominé par la sacralisation bien particulière du droit de propriété via ces deux formes d’habitat héritées du siècle dernier : l’habitat privé, souvent confié aux promoteurs immobiliers, et l’habitat public, structuré autour du mouvement HLM voué au logement social, que je viens d’évoquer.

Des réponses intermédiaires ont été récemment proposées, notamment les formules de location et d’accession, qui sont heureuses et qui font des heureux.

Très bien !

Au demeurant, d’autres formes d’habitat existent : l’habitat hors normes, alternatif, mais aussi l’habitat participatif qui permet aux habitants qui le souhaitent de s’organiser pour développer l’autopromotion, l’auto-construction, l’éco-construction et l’initiative citoyenne en matière de logement.

Oui !

Le développement de l’habitat hors normes et léger n’est pas lié à celui de l’habitat insalubre. Il s’agit de personnes qui, délibérément, choisissent un certain type d’habitat adapté à leurs besoins avec un très faible impact environnemental, construit et habité selon le concept de la « sobriété heureuse » cher à Pierre Rabhi.

Habitat alternatif léger, habitat participatif, toutes ces évolutions, tous ces modes d’habiter et d’investir le sol autrement sont reconnus et sécurisés via le présent texte. Or cette reconnaissance n’allait pas de soi. Là encore, je tiens à saluer le travail collectif accompli autour de Mme la ministre et avec elle, sur cet enjeu de l’habitat participatif. Les échanges réguliers, intensifs et de très bonne tenue ont abouti à des dispositifs acceptés aussi bien par les professionnels du secteur et les organismes de financement que par les habitants eux-mêmes.

Si la France ne compte que quelques centaines d’habitats de ce type, l’Europe du nord en dénombre plusieurs centaines de milliers. Je parle de ce sujet en connaissance de cause : sur le territoire de ma commune, Saint-Nolff, douze logements de ce type sont actuellement en cours de construction. Ce projet intègre une part de logement social. Le présent texte va arriver à point nommé pour résoudre les difficultés qui subsistent et fournir un cadre juridique à ce chantier !

Un autre enjeu me semble crucial : le juste partage de la terre et la lutte contre l’artificialisation des sols. Le présent texte fixe des objectifs chiffrés en matière de lutte contre l’artificialisation des sols.

Il convient de stopper la désagrégation et le recul des surfaces agricoles, frappées par la spéculation foncière. On répète régulièrement ce chiffre : l’équivalent d’un département français disparaît désormais tous les sept ans. Il s’agit à présent d’agir véritablement pour avancer dans ce domaine.

Il est fondamental d’articuler le présent texte et le projet de loi pour l’avenir de l’agriculture, qui sera prochainement examiné. Il faut garantir à la fois la lutte contre l’étalement urbain, l’effort de construction de logements, …

Eh oui !

… et le développement d’une agriculture durable, vecteur de dynamisation des territoires.

Voilà pourquoi j’ai proposé d’enrichir le texte de loi par un amendement n° 481, dont je vous invite à prendre connaissance.

On me rétorquera que je ne suis pas là pour parler d’agriculture, mais d’urbanisme… Les deux sont évidemment étroitement liés !

Eh non !

D’ores et déjà, la préparation d’un schéma de cohérence territoriale invite à établir le diagnostic des caractéristiques et des potentialités du territoire en matière d’environnement, de développement économique, d’équilibre de l’habitat, etc., en fonction des prévisions démographiques et des besoins identifiés. L’un des besoins majeurs d’un territoire n’est pourtant jamais mentionné : son alimentation, et en corollaire, son agriculture.

L’agriculture est décidément considérée comme un monde à part, qui a sa propre loi – dans tous les sens du terme, d’ailleurs – et qui s’est, au fil du temps, déconnecté, malgré elle, des territoires. Elle s’est, hélas, isolée du reste de la population, de manière souvent dramatique, car elle s’est isolée au point d’en mourir. Une étude de l’Institut national de veille sanitaire publiée le 10 octobre classe ainsi « la catégorie sociale des agriculteurs exploitants comme celle présentant la mortalité par suicide la plus élevée de toutes les catégories sociales », avec un taux trois fois plus élevé que la moyenne chez les hommes et deux fois plus élevé chez les femmes.

Tout à fait !

Ce constat doit nous alerter ! Comment notre pays peut-il perpétuer un système économique et politique qui broie des vies paysannes ?

L’amendement que je vous présenterai n’est donc pas anodin. À mes yeux, il ne constitue pas un amendement d’appel, mais plutôt d’alarme ! Ce n’est pas avec des grands discours, mais bien par des actions concrètes que l’on renouera les liens entre la noble profession de paysan et la population.

La demande citoyenne d’une reconnexion entre alimentation et production locale est patente, le développement des circuits courts alimentaires, partout sur nos territoires, en témoigne. Quoi de plus naturel et de plus concret, dès lors, que de faciliter ces démarches en introduisant, au sein même du document de planification et d’aménagement que représente le schéma de cohérence territoriale, la notion de projet agricole et alimentaire de territoire ?

Une telle démarche garantirait et faciliterait la concertation entre acteurs du territoire, élément incontournable de la construction d’un projet partagé, qui vise autant la pérennité d’activités économiques génératrices d’emplois nobles, locaux et pérennes, que la nécessité de mieux-disant environnemental et la recherche d’une plus grande autonomie alimentaire des habitants.

Cela, je l’ai expérimenté. La commune dont je suis le maire est en train de réviser son plan local d’urbanisme et nous construisons, en parallèle et de manière volontariste, un projet agricole et alimentaire de territoire. Tout le monde a pris place autour de la table, et les agriculteurs sont placés au cœur des débats, auxquels ils sont donc associés. On prend ainsi conscience qu’il est possible d’avancer dans la bonne direction.

Cette prise en compte de l’agriculture et de l’alimentation dans les documents d’urbanisme donne tout son sens à la limitation de l’étalement urbain. L’essentiel de la terre doit être préservé, comme il l’a toujours été avant le dernier demi-siècle. La terre ne doit pas être potentiellement urbanisable, mais doit retrouver sa pleine vocation nourricière.

Très juste !

Je voudrais évoquer, en outre, un autre amendement, relatif aux chartes des parcs naturels régionaux et à leur positionnement parmi les documents d’urbanisme. Nous sommes plusieurs, siégeant sans doute sur toutes les travées de notre assemblée, à avoir déposé des amendements diversement rédigés à ce sujet.

Les parcs naturels régionaux, recouvrent aujourd’hui environ 15 % du territoire. Depuis leur origine, ils ont été considérés comme des territoires à la fois riches de leur patrimoine et fragilisés par diverses pressions. Je l’ai constaté en présidant le projet de parc naturel régional du Golfe du Morbihan, territoire ô combien sensible

En outre, par l’adhésion volontaire des communes, ils permettent de démontrer la capacité d’un territoire à construire un projet exigeant en termes de développement durable et solidaire. Aussi est-il important, madame la ministre, que ce projet de loi tende à préserver la force des chartes des parcs naturels régionaux et de leurs documents annexes : tel sera l’objet de l’amendement que je défendrai à ce sujet.

Enfin, je ne pourrai conclure sans évoquer mon positionnement personnel §et celui de notre groupe écologiste au sujet des plans locaux d’urbanisme intercommunaux.

C’est une mauvaise idée !

Madame la ministre, votre projet de loi est vaste et ambitieux, nous n’allons pas nous en plaindre : il faut de l’ambition pour faire bouger les choses et la volonté de passer des plans locaux d’urbanisme communaux aux plans locaux d’urbanisme intercommunaux en exige beaucoup.

En ma qualité de maire, durant trois mandats et pour encore quelques mois, j’étais initialement très réservé à ce propos. Il a fallu que l’on m’explique et que l’on me démontre l’intérêt du dispositif pour que mon avis évolue.

Je reste bien sûr attaché à la vision plus large du territoire qu’autorisent les schémas de cohérence territoriale, mais j’ai eu la chance, comme élu, de réviser un plan local d’urbanisme. Il s’agit d’un travail éminemment intéressant, au cours duquel se décident les enjeux du territoire. Il se heurte pourtant à des écueils : une trop grande proximité, la présence de divers groupes de pression, des intérêts parfois extrêmement proches des décideurs.

M. Pierre-Yves Collombat. Mais cela n’existe pas au niveau des intercommunalités, bien sûr ! Il n’y a pas de promoteurs ! Rien !

Le plan local d’urbanisme intercommunal permet de prendre du recul par la construction d’un projet partagé entre élus locaux, qu’il est alors possible de mener à bien. La concertation des collectivités locales au sujet de la partie du territoire intercommunal qui les concerne permet aux élus locaux d’être pleinement associés à la réalisation de leurs plans locaux d’urbanisme intercommunaux.

Je suis donc désormais acquis à cette cause, comme l’ensemble de mon groupe. On ne peut pas pour autant nous accuser de marcher au pas : je ne marche jamais au pas !

Je comprends toutefois les réserves exprimées par mes collègues sénateurs ou députés, et je suis prêt à faire un nouveau pas dans leur direction, en agréant la tentative de construire le consensus autour d’un plan local d’urbanisme intercommunal avec minorité de blocage. Si cette proposition recueillait l’assentiment du Sénat, je m’en satisferais. L’approbation d’une telle mesure représenterait en effet un véritable pas en avant, que j’appelle vivement de mes vœux.

Bravo !

Très bien !

En définitive, le débat qui s’ouvre au Sénat offrira, je l’espère, une bonne occasion d’introduire encore plus de justice, de sécurisation et de cohésion, tout en prenant en compte le levier de la transition économique, écologique et sociale.

Cependant, tout ouvrage étant perfectible, soyez assurée, madame la ministre, que les écologistes seront un partenaire constructif, cherchant à défendre mais aussi à enrichir encore ce texte. Nous le voterons donc, en espérant que certains de nos amendements seront adoptés. Étudiez bien, en particulier, celui qui concerne le projet agricole et alimentaire de territoire !

Non !

M. Joël Labbé. Il s’agit peut-être d’une utopie, mais si nous la mettions en marche, en grillant la politesse à tout le monde, cela constituerait un sacré progrès !

M. le président. La parole est à Mme Élisabeth Lamure.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, cette intervention vise à présenter le plus fidèlement possible la position du groupe UMP concernant la partie de ce projet de loi relative à l’urbanisme, regroupée au sein du titre IV intitulé « Moderniser l’urbanisme dans une perspective de transition écologique des territoires ».

Je pourrais résumer ainsi le cœur de cette réforme : combattre le développement d’une urbanisation anarchique en modernisant et en hiérarchisant les documents d’urbanisme.

En préalable, je dois vous faire part d’une inquiétude quant à ce que vous dénommez « l’artificialisation des sols ». Le groupe UMP a pris conscience de l’ampleur de ce phénomène et de sa conséquence : la consommation de terres agricoles. Comme nos collègues de la majorité, nous avons été sensibles à la question de l’étalement urbain, qu’il nous apparaît légitime de combattre. Or chacun sait qu’une lutte efficace contre ce phénomène passe, avant tout, par une politique d’aménagement du territoire équilibrée, qui ne saurait donc être identique dans les secteurs urbains et dans les secteurs ruraux.

Faute d’autoriser un peu d’extension de l’habitat, par exemple en bordure des villages, l’exode rural se poursuivra, le prix du foncier et de l’immobilier dans les villes ne cessera d’augmenter face à la demande, alors même que vous vous battez pour une production plus importante de logements.

L’essentiel de votre stratégie à cette fin repose sur des dispositions purement administratives. Vous proposez ainsi de réviser l’architecture des documents d’urbanisme, et précisez, à ce titre, dans les premiers alinéas de l’article 58, la hiérarchie entre ces documents. Nous n’y faisons pas obstacle.

Malheureusement, ce combat légitime souffre d’un biais. L’essentiel des mesures que vous proposez vont dans le sens d’une élaboration à plus grande échelle des documents d’urbanisme et d’une plus grande tutelle de l’État, à travers les préfets, sur les exécutifs locaux. L’exercice des compétences urbanistiques doit pourtant résulter d’un juste équilibre entre l’expertise des élus de terrain et le cap que doit donner l’État.

Une fois de plus, vous choisissez l’affrontement avec les élus locaux. Sans doute considérez-vous que la réforme des rythmes scolaires ou le découpage cantonal ne suffisaient pas !

Il ne faut pas exagérer !

Aussi, après vous être affranchis de toutes les règles élémentaires avec la délimitation des nouveaux cantons, faisant fi des traditions historiques, des contraintes géographiques et des impératifs de service public, vous comptez désormais faire du maire un simple spectateur du développement de l’urbanisme sur son territoire.

C’est un peu excessif !

Preuve en est du transfert obligatoire de l’élaboration du plan local d’urbanisme au niveau intercommunal, sujet sur lequel nous avons tous été sollicités. L’article 63 prévoit ainsi que, dans les trois ans suivant la publication de la présente loi, les communautés de communes et communautés d’agglomération se verront automatiquement transférer toutes les compétences liées aux plans locaux d’urbanisme.

Sans surprise, cette mesure a immédiatement causé l’exaspération des élus locaux, notamment, mais pas seulement, dans les zones rurales. En effet, le plan local d’urbanisme est le document le plus adapté pour toutes les communes qui considèrent qu’une carte communale seule est insuffisante, en raison de la pression foncière. C’est bien pour cela qu’avec bon nombre d’élus locaux, les membres du groupe UMP ne sont pas opposés au principe d’une élaboration au niveau intercommunal des plans locaux d’urbanisme.

Ce n’est pas ce que vous avez fait, pourtant !

Cependant, le caractère obligatoire de ce transfert de compétences nous apparaît inacceptable, pour deux raisons. Tout d’abord, il constitue un signe de défiance caractérisé, vis-à-vis des petites communes, qui ont démontré qu’elles pouvaient vivre sans plan local d’urbanisme ou l’élaborer de manière autonome. Ensuite, cette disposition néglige le fait que la gestion du territoire à plus grande échelle peut être mise en œuvre par des outils de planification comme les schémas de cohérence territoriale.

Conscients de la grogne suscitée par cette disposition, et soucieux de la proximité des élections sénatoriales

Alors que vous, vous êtes des anges et vous n’y pensez jamais !

… vous avez décidé d’adopter un amendement de repli au cours de l’examen en commission, qui prévoit que ce transfert est de droit « sauf si un quart des communes représentant au moins 10 % de la population s’opposent à ce transfert de compétences dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans mentionné précédemment ».

Il s’agit d’un amendement intelligent.

Le Gouvernement croit sans doute qu’il échappera aux foudres des maires ruraux par cette manœuvre. Cependant, les maires savent déjà que votre nouveau dispositif nuira au fonctionnement collégial des conseils communautaires.

En effet, pour échapper au transfert obligatoire des plans locaux d’urbanisme des communes aux intercommunalités, les maires devront constituer des minorités de blocage au sein des EPCI dans les trois prochaines années. Je vous laisse imaginer combien la situation sera illisible dans ces intercommunalités, qui devront attendre trois ans, et l’éventuelle constitution d’une minorité de blocage, pour savoir si elles se verront dotées ou non d’un plan local d’urbanisme.

À mon avis, elles le savent déjà !

Ensuite, toujours au nom de la simplification, l’article 58 prévoit deux dispositions qui nous semblent incompréhensibles : la suppression des schémas de secteur et l’obligation, pour les schémas de cohérence territoriale, d’inclure au moins deux EPCI.

Encore une fois, ces dispositions vont dans le sens d’une élaboration des documents d’urbanisme à plus grande échelle et ignorent ostensiblement les particularismes locaux, qui doivent pourtant être appréhendés dans ces documents.

Autre point de désaccord, votre projet de loi prévoit à l’article 61 de durcir considérablement les conditions de mise à disposition gratuite des services d’ingénierie de l’État pour l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme. Cette mise à disposition concernait jusqu’à présent tous les EPCI de moins de 20 000 habitants. Vous allez abaisser ce seuil à 10 000 habitants.

Dans un esprit identique, les communes de moins de 10 000 habitants, qui bénéficiaient automatiquement de ces instructions gratuites, en seront privées au motif qu’elles appartiennent à un EPCI regroupant 10 000 habitants ou plus, même si celui-ci n’est pas compétent.

À ce titre, les directions départementales des territoires ont déjà averti les maires qu’elles n’instruiront plus les demandes dès le 1er janvier 2015.

Eh oui ! Rappelez-moi ce qu’était la RGPP ?

Or cette mesure prive la majorité des intercommunalités, dont la taille moyenne se situe entre 10 000 et 20 000 habitants, de l’appui technique de l’État. De plus, elle leur transfère une charge que la plupart d’entre elles ne seront pas en mesure d’assumer. Ce désengagement de l’État, que l’actuelle majorité a tant dénoncé en d’autres temps, vous l’appliquez aujourd’hui sans état d’âme !

La limitation de la possibilité de pastillage des zones agricoles et naturelles présentée à l’article 73 constitue un autre signal du dépeçage des prérogatives communales. Vous introduisez dans ces procédures un avis du préfet, pris après avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles. Il n’est pas ici question de douter de la légitimité de ces acteurs. Cependant, les contraintes fixées pour délimiter des secteurs constructibles créeront une sélection bien trop restrictive.

À ce titre, je vous invite, mes chers collègues, à vous reporter à l’alinéa 16 de l’article 73, dont je vous donne lecture : « Dans les zones agricoles, le règlement peut désigner les bâtiments agricoles qui, en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial, peuvent faire l’objet d’un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l’exploitation agricole. » Autrement dit, on peut modifier l’usage d’un bâtiment agricole, à condition qu’il en demeure un !

Mais non !

C’est tout simplement incompréhensible.

Enfin, dernière nuisance notable envers les communes et intercommunalités, l’article 65 prévoit de modifier l’article L. 123-13 du code de l’urbanisme, afin que les zones à urbaniser n’ayant pas fait l’objet d’une ouverture à l’urbanisation dans un délai de neuf ans après leur création soient reclassées en zones naturelles. Cette disposition est très regrettable dans la mesure où elle impose, dans le contexte dégradé des finances publiques que nous connaissons, une procédure coûteuse et longue. Il aurait été plus logique que la délibération imposée tous les six ans porte sur l’opportunité de réviser le PLU et pose la question des zones 2AU existantes, au regard des objectifs que prévoient les documents de planification.

Aussi, le groupe UMP soulèvera de nombreux griefs sur la partie urbanisme de votre projet de loi. Ces griefs ne sont pas le fruit d’un désaccord de fond sur la question de l’artificialisation des sols, même si nous sommes parfois circonspects quant à l’utilisation qui est faite de ce concept. Notre désaccord porte sur la réponse que vous apportez à cette crise nouvelle.

Votre réponse nous apparaît technocratique, abstraite et donc déconnectée de la vie réelle des petites collectivités, où les documents d’urbanisme à petite échelle sont autant de moyens de marquer la singularité d’un territoire. À cet égard, j’ai le sentiment de rejoindre les propos de notre collègue Jacques Mézard.

Pour conclure, nous regrettons que les collectivités paient, encore une fois, le prix de votre absence d’écoute des élus locaux.

M. le président. La parole est à Mme Valérie Létard.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous avions débattu, l’année dernière, d’un premier projet de loi visant à libérer du foncier public et à renforcer les obligations de construire du logement social. Voici, si je puis dire, le deuxième étage de la fusée.

Madame la ministre, votre texte est ambitieux. Vous avez voulu couvrir toute la chaîne, de l’hébergement au logement, traiter des copropriétés, des questions du foncier et de l’urbanisme. Le résultat est à la hauteur de cette ambition : il s’agit d’un texte-fleuve, avec 155 articles et près de 400 amendements adoptés en commission. Mais, à la sortie du marathon de la commission, beaucoup d’interrogations demeurent quant à notre manière de travailler. Permettez-moi de m’arrêter quelques instants sur ce point, avant d’en venir au fond du texte.

Lorsque la révision constitutionnelle de 2008 a réorganisé le temps parlementaire, elle l’a fait avec une double ambition : renforcer le rôle du Parlement et améliorer le travail en commission pour en faire une première étape structurante du processus législatif. Or que constatons-nous aujourd’hui ? Le bilan est décevant : une procédure dévoyée, une multiplication de commissions consultées pour avis, un débat en commission où la présentation des positions de groupes politiques prend le pas sur la discussion plus technique et, enfin, des amendements examinés au pas de charge, sans débat.

Secrétaire d’État chargée de la solidarité, j’avais « essuyé les plâtres » de cette réforme lors de la discussion du projet de loi portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, dite loi HPST, et nous avions pu alors mesurer combien le nouveau rythme parlementaire se prêtait mal à la discussion de textes longs et denses. Votre gouvernement ne souhaite pas tirer les enseignements des erreurs du précédent, ce qui est dommage.

L’examen du projet de loi relatif à la consommation et celui de ce texte nous conduisent à nous interroger sur la programmation de l’ordre du jour de nos travaux…

Eh oui !

… et sur l’opportunité de constituer une commission spéciale permettant d’agréger les compétences plutôt que de multiplier les avis.

Très bien !

Tout à fait !

Dans sa volonté de tout embrasser, le projet de loi se retrouve aussi parfois en porte-à-faux sur des sujets complexes et difficiles. Tel est le cas du chapitre V du titre Ier intitulé « Faciliter les parcours de l’hébergement au logement ».

Si certaines évolutions contenues dans ce chapitre sont nécessaires, certaines dispositions prévues – je pense notamment aux articles 14 et 21 – se télescopent avec les travaux en cours sur la réforme du droit d’asile, un sujet important dont nous entendons parler du matin au soir. N’est-il donc pas prématuré d’introduire dans ce texte des dispositions relatives aux demandeurs d’asile, avant même la fin de la concertation qui rassemble tous les acteurs, les élus des territoires, les préfets, l’ensemble des instances et des associations concernées ? N’aurait-il pas été préférable d’appréhender cette question de façon globale et responsable ?

Loin de moi l’idée de revenir sur le fond de ces articles ou des amendements déposés – je ne juge ni le contenu ni le bien-fondé de ces articles –, mais je m’interroge sur la cohérence générale de notre démarche. Un tel sujet mérite qu’on le traite au fond, avec le recul et l’attention nécessaires.

Il en va de même pour les dispositions relatives à l’urbanisme commercial. Nous estimons, là aussi, que cette question doit faire l’objet d’un texte unique, commun, ce qui permettrait d’éviter les écueils.

Très bien !

J’en viens maintenant au fond du texte.

Permettez-moi d’énumérer rapidement quelques points et de revenir en détail sur deux sujets phare : la garantie universelle locative et le plan local d’urbanisme intercommunal, le PLUI.

Concernant le titre Ier, je souhaite vivement que notre assemblée sache trouver le juste équilibre entre la protection des locataires, l’intérêt des bailleurs et le besoin de professionnels de l’immobilier qualifiés et compétents.

La généralisation d’internet et le développement de la location entre particuliers sont une réalité indéniable, mais les professionnels gèrent encore entre 35 % à 40 % du marché locatif. Aussi, je défendrai deux assouplissements.

Tout d’abord, je propose de donner au professionnel la possibilité de facturer à un locataire des frais de recherche lorsqu’il a été mandaté pour ce faire et que cette recherche a débouché sur la signature d’un bail. Cette facturation doit bien évidemment être maîtrisée et limitée, en fonction du service réellement rendu au locataire, afin d’éviter tout problème. Si nous ne prévoyons pas une telle mesure, tout un secteur économique peut être mis en grande difficulté, car nous risquons de déséquilibrer complètement les mécanismes qui prévalent.

Ensuite, je propose de donner la faculté, si l’assemblée générale de copropriété en décide ainsi, de détenir un sous-compte individualisé dans un compte de syndic, plutôt qu’un compte bancaire séparé du syndicat. Lorsque les copropriétés sont de petites tailles, la gestion d’un compte séparé se traduira par des frais supplémentaires. Est-ce utile à l’heure où les charges de copropriété pèsent lourdement dans le budget des ménages et où l’on risque aussi de voir des copropriétés se dégrader ?

Concernant ce volet, il serait également sage de garder en mémoire que, à l’heure actuelle, 96 % des bailleurs du parc locatif privé sont des personnes physiques et que, dans cet ensemble, 20 % sont d’anciens artisans, commerçants ou agriculteurs, âgés en moyenne de soixante-douze ans, disposant de faibles revenus et ayant impérativement besoin pour vivre du revenu complémentaire de leur location. C’est d’ailleurs pour cette raison que je défends, avec mon collègue Jean-Marie Vanlerenberghe, la nécessité de mettre en place un dispositif efficace de garantie universelle locative.

Les premiers dispositifs de garantie des risques locatifs n’ont en effet pas rencontré le succès escompté, car ils n’étaient pas universels et étaient concurrencés par la garantie des loyers impayés, proposée par les assureurs privés, qui concentrait les « bons risques ».

Très bien !

L’amendement que proposera le groupe UDI-UC prévoit un mécanisme assurantiel obligatoire, dont le pilotage est confié à une haute autorité indépendante, qui fixera en toute indépendance les curseurs – taux d’effort, montant de loyer pris en charge, durée d’assurance, montant de la cotisation.

Notre objectif est d’instaurer un dispositif souple et réactif, qui capitalise le savoir-faire des acteurs actuels du marché, tout en les régulant. Un fonds de garantie prendra en charge la sinistralité au-delà du risque usuel. Il permettra de couvrir des publics dont le taux d’effort avoisine les 50 % – étudiants, jeunes en contrat précaire, ménages à faibles ressources. L’État ne sera pas le garant en bout de chaîne, et l’accompagnement social restera géré par un organisme spécialisé.

Ce système – c’est l’autre avantage de notre proposition – peut se mettre en place tout de suite, pour monter en puissance au fil du temps, avec la signature de nouveaux baux et le renouvellement des anciens. Cela permettrait de faire rapidement face à l’urgence du besoin des jeunes en termes de logement. En effet, un million de jeunes passent, chaque année, par le parc privé.

Cette fluidité permettrait également de résoudre en partie le problème des 500 000 emplois refusés chaque année par des demandeurs d’emploi, faute d’avoir trouvé un logement à proximité de l’emploi offert, selon une enquête du CRÉDOC, le Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie. Je souhaite que la navette parlementaire nous permette de faire émerger un dispositif efficace et de prévoir, si nécessaire, une expérimentation avant toute généralisation.

Concernant le volet urbanisme du projet de loi, la question du plan local d’urbanisme intercommunal, le PLUI, est un autre sujet important, qui a déjà été évoqué par de nombreux orateurs.

Nous défendrons des ajustements aux mesures proposées, mais je souhaite dire à cette tribune que, à l’instar de nombre de mes collègues, je suis favorable à l’instauration du PLUI. Cette mutualisation s’imposera à terme dans la mesure où, pour l’ensemble des zones urbaines, péri-urbaines ou rurales, l’aménagement de leur territoire, la gestion de leurs ressources foncières et de leurs espaces naturels, le développement économique et la gestion des déplacements urbains devront de plus en plus être pensés dans un espace intercommunal. Toutefois, cette démarche ne peut pas se faire sans la collaboration de l’ensemble des communes : ce doit être une démarche de coconstruction.

Très bien !

Pour l’instant, un point de compromis a été trouvé par notre rapporteur, qui, à ce stade du débat, m’apparaît satisfaisant. Il s’agit, en tout cas, d’une évolution par rapport à la position de l’Assemblée nationale, même si nombre d’entre nous aspirions à autre chose.

Il y avait une marge !

Je suis, pour ma part, prête à me rallier à ce compromis si Mme la ministre s’engage devant notre assemblée à maintenir cette position au cours de la navette parlementaire.

Bien sûr !

Je me réjouis de la sécurisation du droit de préemption à laquelle procède l’article 7, reprenant l’esprit de la proposition de la loi qu’avait défendue mon collègue Hervé Maurey…

Oui !

… et que le Sénat a adoptée en juin 2011. Cette réforme utile permettra d’assurer un exercice plus efficace de ce droit par les collectivités et les opérateurs fonciers.

Évoquer le projet de loi ALUR en quelques minutes relève de la gageure. En conclusion, permettez-moi simplement d’espérer, madame la ministre, que votre projet de loi trouve la bonne dynamique, relance un marché immobilier en pleine crise et redonne confiance à ses acteurs, en sécurisant leurs pratiques, et non l’inverse.

Si nous trouvons le juste équilibre, nous pouvons espérer fluidifier le marché et créer une nouvelle offre, qui manque aujourd’hui cruellement. Je souhaite donc que notre débat en séance publique nous permette d’avancer en ce sens et j’espère que le Gouvernement saura accepter les améliorations proposées par le Sénat. Nous déterminerons notre vote final en fonction des avancées que nous aurons obtenues.

Remarquable !

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou.

poser problème.

Il me semble également important de saluer, madame la ministre, la persévérance et la qualité d’écoute dont vous avez fait preuve lors de la préparation de ce débat. Aussi, le texte proposé aujourd’hui par la commission des affaires économiques nous paraît globalement satisfaisant, même s’il mérite sans doute d’être enrichi.

La précision, l’ambition et la cohérence sont, de notre point de vue, au rendez-vous, et ce texte, endu logement.

Le projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové s’ordonne autour de trois principes, dont il assure l’application pratique : protéger, réguler et innover.

Il prévoit en particulier la mise en place d’une garantie universelle des loyers. La création de cette garantie et celle de l’agence qui lui est associée sont de bonnes mesures, aussi bien pour les locataires de bonne foi, qui seront aidés, que pour les propriétaires, qui seront mieux protégés.

Les progrès dans la lutte contre le recours aux expulsions, le dispositif d’aide aux copropriétés et les mesures destinées à améliorer le fonctionnement du secteur de l’habitat social représentent à l’évidence autant d’avancées significatives.

Par ailleurs, nous ne pouvons pas laisser perdurer les abus des marchands de sommeil, comme il est convenu de les appeler, qui suscitent une indignation générale.

Les victimes, nous les connaissons. Ce sont d’abord les étudiants qui, à chaque rentrée universitaire, font la queue, à quinze ou vingt par cage d’escalier, pour visiter des appartements dont la plupart, au demeurant, leur sont inaccessibles, compte tenu des conditions de location exorbitantes. Ce sont ensuite, ce qui est bien plus grave encore, des personnes installées dans la précarité, condamnées à vivre dans des locaux indécents qui ne respectent aucune norme d’hygiène et de sécurité.

Scandaleux !

Deux ans de prison avec sursis ont été requis à son encontre par le procureur.

Mes chers collègues, cet exemple montre que nous ne pouvons plus nous contenter d’une indignation saisonnière qui, malheureusement, est presque devenue routinière. Il faut rendre impossibles de telles exploitations de la vulnérabilité ! Je crois que le projet de loi satisfait cette ambition.

Très bien !

Les dispositions relatives à l’urbanisme ont donné lieu à de nombreux questionnements, touchant notamment au titre IV du projet de loi, qui traite de la modernisation des documents de planification et d’urbanisme.

Incontestablement, c’est le désormais célèbre article 63, figurant au chapitre II de ce titre, qui a déchaîné – le mot n’est pas trop fort – la plus forte hostilité de nos collègues maires. Dans sa rédaction initiale, cet article rendait obligatoire le transfert de la compétence en matière de PLU aux intercommunalités, qu’il s’agisse de communautés d’agglomération ou de communautés de communes.

Les maires, notamment ceux des communes rurales, ont vu dans cette mesure, à tort ou à raison, mais sans doute à raison, …

Oui, à raison !

… une atteinte à la libre administration de leur collectivité, dont je vous rappelle que le principe est consacré par l’article 72 de la Constitution.

En effet, une révision serait nécessaire !

M. Jean-Jacques Mirassou. Traduction fondamentale de ce principe, le caractère communal de la compétence en matière d’urbanisme ne saurait être abandonné au profit du transfert à une intercommunalité, à moins que ce transfert résulte d’un choix délibéré de chacune des communes concernées.

Très bien !

Néanmoins, personne ne saurait condamner par principe le PLUI, qui deviendra, avec le temps, un outil utile dans le cadre des politiques d’aménagement des territoires. Encore faut-il, comme l’a dit quelqu’un de plus célèbre que moi, « laisser du temps au temps ».

Du reste, la contestation vise davantage la méthode employée que le PLUI dans son principe ; nous avons tous pu nous en rendre compte, au cours des assemblées générales des maires dans nos départements.

Il faut dire que cette disposition a fait irruption dans un contexte où les maires se posent de légitimes questions sur l’évolution du paysage institutionnel de notre pays. Dès lors, on comprend facilement qu’ils soient très vigilants en ce qui concerne le maintien de leurs prérogatives, gages de leur capacité à répondre aux attentes quotidiennes de leurs administrés et à garantir l’intérêt général.

Peut-être a-t-on confondu vitesse et précipitation. En tout cas, il fallait impérativement modifier le projet de loi. À cet égard, les demandes pressantes exprimées par l’Association des maires de France, et surtout par l’Association des maires ruraux de France, ont été entendues par bon nombre d’entre nous, singulièrement par notre rapporteur. L’amendement qu’il a présenté, et que la commission des affaires économiques a adopté, nous paraît satisfaisant.

Madame Lamure, ne cherchez pas des manœuvres là où il n’y en a pas, et surtout ne vous drapez pas dans la toge de la vertu : les préoccupations liées aux prochaines élections sénatoriales existent des deux côtés de l’hémicycle !

C’est vrai !

L’amendement dont je parle concerne l’article 63 du projet de loi : il précise que la compétence en matière de PLU est transférée aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération dans un délai de trois ans suivant la promulgation de la loi, si et seulement si une minorité de blocage ne s’y oppose pas. Cette minorité doit réunir un quart des communes représentant au moins 10 % de la population, ce qui constitue, avec ou sans bonne foi, un seuil facilement accessible.

Dans sa rédaction issue des travaux de la commission, l’article 63 du projet de loi permet donc au maire, quelle que soit la taille de sa commune, de garder toute sa capacité à maîtriser et à orienter l’essor communal. Ce dispositif modifié, auquel vous venez, madame la ministre, d’apporter votre soutien, traduit notre volonté de prendre en compte les attentes des élus locaux.

Ainsi, mes chers collègues, nous démontrons une fois de plus le rôle déterminant de notre assemblée lorsqu’il s’agit d’apporter une plus-value sérieuse à un projet de loi touchant aux collectivités territoriales.

C’est vrai !

À ce propos, je tiens à mettre en garde ceux qui confondraient vitesse et précipitation, pensées et arrière-pensées : la suppression pure et simple de l’article 63 nous ramènerait au point de départ, ou plutôt devant le Palais Bourbon.

Je reste persuadé que nous pouvons arriver à un compromis satisfaisant à la fois pour nos collègues maires, pour le Gouvernement et pour le Parlement. Mes chers collègues, ne laissons pas passer cette chance !

Dans sa rédaction issue des travaux en commission, le projet de loi conforte incontestablement le maire, son autorité et sa légitimité. Il est le fruit d’une stratégie mûrement réfléchie et élaborée avec rigueur, à laquelle nous souscrivons pleinement. C’est la raison pour laquelle, madame la ministre, vous pouvez compter sur notre soutien dans votre effort pour la mener à bien ! (

Très bien !

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, j’incline à penser que c’est davantage dans la construction effective de logements, qui suppose un engagement fort de l’État, y compris financier, que dans le perfectionnement de la réglementation que réside la solution à la crise endémique du logement en France – de fait, cette crise n’est pas une nouveauté, même si elle s’est aggravée au cours des dix dernières années.

Comme le fait remarquer le Conseil d’État, dans un langage plus diplomatique que le mien, résoudre cette crise suppose d’apporter une réponse à « la double question de l’efficience de la régulation par le marché » – ce qui signifie qu’il n’y a pas de marché – « et de la pertinence de la gouvernance de la politique du logement et des interventions publiques » – ce qui signifie qu’on laisse faire. Cette observation figure à la page 77 du rapport de 2009 intitulé « Droit au logement, droit du logement ».

Dans ce rapport fort intéressant, on lit encore ceci : « l’État a largement libéralisé le marché du logement, décentralisé l’urbanisme et commencé à décentraliser les politiques du logement sans avoir préalablement songé à la gouvernance nécessaire à ce marché et en ayant sans doute abandonné trop rapidement ses principaux moyens de peser sur les coûts de la construction et le prix des loyers », l’un des moyens de peser sur les loyers étant de créer un parc social suffisant.

Le Conseil d’État conclut : « au total, en quelques années, par sa gestion déficiente du parc social, l’État aura perdu un outil précieux d’influence indirecte sur le marché libre ». Ces questions, qui obligeraient à repenser trente ans de politique du logement, ne sont visiblement pas à l’ordre du jour ; dommage !

Puisqu’on renonce ainsi à changer l’ordre des choses, on changera une nouvelle fois la réglementation ; l’exercice est de portée limitée, encore que je convienne volontiers qu’il puisse être utile.

Le projet de loi traite de questions aussi difficiles que, entre autres, les relations bailleurs-locataires, l’asymétrie d’information des partenaires, la sécurité des transactions et la gouvernance des copropriétés. Quant à la garantie universelle des loyers, si elle est discutable dans ses modalités d’application, l’idée vaut d’être débattue.

Si nous pouvons débattre paisiblement, nous le devons à notre commission des affaires économiques et à son rapporteur, Claude Bérit-Débat ; ils ont réussi à neutraliser élégamment le détonateur imprudemment déposé à l’article 63 par les amis du club PLUI – un club chic piloté par le ministère de l’égalité des territoires et du logement, dont j’ai appris l’existence à la lecture de l’étude d’impact du projet de loi.

Il est composé d’élus locaux !

Les avant-gardes ont toujours eu du mal à être comprises des masses ; il faut dire que ce sont elles, en général, qui paient les pots cassés – je parle des masses, bien entendu.

On ne fait pas boire un âne qui n’a pas soif. Madame la ministre, vous seriez-vous rendue à la bronca des maires devant le projet de transfert obligatoire des PLU aux intercommunalités, quel que soit le degré d’intégration de celles-ci, et surtout contre l’avis des communes ? À quinze heures cinquante-neuf, 4 264 maires ruraux avaient signé la pétition ! Probablement est-ce un moment de vague à l’âme…

Être pris pour des ânes retardataires, les élus ruraux en ont l’habitude. Du reste, j’admets que cet animal modeste et têtu, persévérant, …

Utile !

… rustique et utile aux pauvres leur ressemble assez ; je me reconnais en lui !

Aussi bien, c’est prendre ces élus pour des ânes que d’assimiler la compétence en matière d’urbanisme à une compétence comme les autres. Sans autonomie financière et fiscale et sans le pouvoir de décider de leur style de développement, les communes ne seraient plus que des souvenirs !

Ces ânes ont bien compris que, faute de pouvoir supprimer les communes, les prétendus modernisateurs ont entrepris de les vider de leurs pouvoirs. Ceux-ci ont d’ailleurs gagné une bataille, avec l’encadrement législatif des accords locaux sur la représentation des communes au conseil et au bureau des intercommunalités : ces accords sont désormais soumis au bon vouloir des communes les plus peuplées.

Si l’intercommunalité était ce lieu magique de l’exercice apaisé des seules compétences que personne ne peut exercer seul, un lieu d’où les enjeux et les conflits de pouvoir seraient absents, comment expliquer que les trois quarts des présidents d’intercommunalité soient issus des communes-centres ?

De même, comment expliquer que les plus acharnés à revendiquer l’exercice de la compétence en matière d’urbanisme, parfaitement assumée par les communes depuis 1983, soient aussi les moins disposés à animer une politique de prévention de l’inondation ? C’est simplement qu’ils cherchent, dans le premier cas, des pouvoirs en plus et, dans le second, des problèmes en moins.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, l’objectif prioritaire du Gouvernement consiste à construire 500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux, tout en limitant l’étalement urbain par la densification des zones bien desservies en équipements publics et en « pastillant » le territoire de yourtes, caravanes et autres habitations démontables. Moins de lotissements, plus de yourtes… Plus besoin de regarder TV5 Monde, il suffira d’ouvrir sa fenêtre !

Très bien !

N’exagérez pas ! Un peu de respect pour la différence !

Madame la ministre, je vous souhaite de réussir, parce que, comme tous les orateurs l’ont signalé, votre projet de loi comporte des mesures tout à fait utiles.

Reste que je voudrais bien qu’on m’explique comment un problème de société aussi complexe, continu et massif que l’étalement urbain, fruit d’un processus dont l’origine se trouve d’abord dans le prix du foncier et des loyers dans les zones denses des intercommunalités, pourra être résolu par la mise sous tutelle des communes des zones non denses ?

On ne fera qu’étendre la tache d’huile au-delà de ses limites actuelles. Rien de durable, je crois que tout le monde en est convaincu ici, ne se fera contre les élus locaux, et ceux qu’ils représentent, surtout. Passer en force serait une victoire à la Pyrrhus, mais j’ai cru comprendre, en tout cas je l’espère, que telle n’est pas votre intention, madame la ministre.

La parole est à M. Jean-Claude Lenoir.

M. Jean-Claude Lenoir . Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, les orateurs qui se sont exprimés avant moi au nom du groupe UMP ayant dit l’essentiel, je me contenterai de formuler quelques réflexions sur le texte qui nous est proposé, au risque que mon propos paraisse lapidaire

Concernant tout d’abord les prix des loyers, vous confondez, madame la ministre, et vous aussi, chers collègues qui siégez à gauche, les conséquences et les causes.

Pourquoi les loyers sont-ils élevés ? Tout simplement parce que trop peu de logements sont proposés à ceux qui cherchent à se loger ! La réponse réside donc dans la construction de logements.

Mais c’est une évidence !

Sur ce point, je voudrais, dans le temps qui m’est imparti, m’élever contre des propos véhiculés ici et là, laissant entendre qu’un fléchissement du nombre de constructions aurait eu lieu pendant que la droite était au pouvoir, c'est-à-dire entre 2002 et 2012. C’est tout simplement faux !

Oui !

Pour étayer mon propos, je m’apprête à citer des auteurs que vous ne pourrez pas récuser. Je ne veux pas parler de ceux qui fabriquent des notes d’information dans les partis politiques auxquels nous appartenons, ni des collègues que j’ai l’occasion de fréquenter dans les couloirs de ma propre formation. Non, le premier de ces auteurs, c’est M. Thierry Repentin, aujourd'hui membre du Gouvernement.

Et c’est une référence !

Tout à fait !

Voici ce qu’il écrivait, il est vrai avant l’élection présidentielle de 2012, dans un rapport qui est à votre disposition : « D’après les données dont dispose le ministère chargé du logement, le nombre de logements construits en France en 2011 est d’environ 421 000. En moyenne, depuis 1997, le nombre de logements construits annuellement est donc de 368 000. »

Mes chers collègues, de 1997 à 2002, qui était au pouvoir ? Curieusement, dans les statistiques fournies, on mélange 1997 et 2012, puis on ne parle que de la période 2002-2012 !

Le second de ces auteurs, pour lequel j’ai sinon de l’admiration du moins beaucoup d’estime, est tout simplement le rapporteur du présent texte, M. Claude Bérit-Débat, qui affirmait, dans le rapport n° 767 publié en septembre 2012 : « Depuis 1997, le nombre moyen de logements construits annuellement est de 368 000, soit moins de 75 % des besoins maximaux identifiés. » Il poursuivait : « Votre rapporteur relève que le rythme de financement de logements sociaux s’est accéléré au cours des dix dernières années, » – il s’agit de la période 2002-2012 – « ce dont il ne peut que se réjouir, même s’il ne permet toujours pas de satisfaire la demande. »

Qu’ils en fassent autant !

Mieux, un graphique figurant plus loin indique clairement ce qui s’est passé lorsque la gauche était au pouvoir : en 2000, 40 000 logements sociaux ; en 2001 et 2002, on est à plus de 50 000 ; il faut attendre l’année 2008 – nous savons en effet qu’il existe un certain décalage entre le financement et la construction – pour que l’on atteigne 100 000, et 2010, pour dépasser les 130 000, avec 131 509 logements précisément.

Ainsi, quand vous parlez de moyenne, la manœuvre est évidente : vous camouflez les cinq années pendant lesquelles vous avez construit beaucoup moins de logements, en les englobant dans la période 1997-2012, ce qui vous permet d’affirmer que le nombre de constructions au cours de cette période a été insuffisant.

Voilà !

Ce n’est pas bien, cela !

Non, en effet !

Mais M. Bérit-Débat est honnête ; je lui fais confiance !

Dans la même période, vous avez démoli 40 000 logements !

Je vous recommande la lecture de ces deux rapports, mes chers collègues. Ils sont à votre disposition ; il suffit tout simplement de les demander.

J’évoquerai ensuite la garantie universelle des loyers, la GUL. Je partage l’avis exprimé par de nombreux orateurs : il s’agit d’un dispositif inutile compte tenu du problème posé. On le sait, seulement 2, 5 % des locataires ne paient pas leurs loyers. Et il faudrait que propriétaires et locataires, tous ceux qui attendent légitimement le paiement d’un loyer et tous ceux qui versent régulièrement leur loyer, participent à une collecte générale qui permettra finalement à ceux qui n’ont pas l’intention de payer de ne pas le faire ?

Vous disiez, madame la ministre, qu’il fallait voir dans ce projet une démarche visant à responsabiliser les personnes.

C’est l’inverse !

Écoutez la voix du peuple, sur le terrain, dans nos départements ! Chacun est persuadé que ceux qui payent régulièrement vont payer pour les autres.

C’est vrai ! Ils vont payer pour les autres !

M. Jean-Claude Lenoir. Pour minimiser le coût lié au fonctionnement de ce dispositif, certains ont défendu dans cette discussion générale l’idée de charger les trésoriers publics du recouvrement. Mes chers collègues, pour peu que vous soyez également élus locaux, n’avez-vous pas régulièrement des demandes émanant du trésorier public et visant à effacer des dettes, tout simplement parce que le coût de recouvrement est supérieur à la somme à recouvrer ?

Admission en non-valeur !