Je réagis à l'exaspération qu'a exprimée M. Durain hier dans l'hémicycle. À moins de nous réunir trois fois chaque jour en vue des débats en séance publique, nous ne pouvons pas travailler autrement. La moitié des textes que le Sénat examine nous sont soumis ; notre fonctionnement repose donc beaucoup sur la confiance que nous faisons à nos rapporteurs, qui nous font des propositions. Il est logique que le débat aille plus vite en commission que dans l'hémicycle, où nous pouvons, à l'inverse, prendre tout notre temps. Mais n'hésitez pas, vraiment, mes chers collègues, à m'interrompre dès que vous souhaitez engager un débat sur un amendement.

Monsieur le président, notre méthode de travail est la pire à l'exclusion de toutes les autres !

C'est exactement ce que je pense !

Je vous remercie pour l'attention que vous prêtez à la diversité des positions qui s'expriment parmi nous, mais le travail « au canon » que nous effectuons en commission est très frustrant.

L'amendement n° 581 a pour objet d'ajouter le congé pour invalidité temporaire imputable au service à la liste des motifs qui justifient, dans la fonction publique territoriale, d'avoir recours à un agent contractuel pour remplacer un agent momentanément indisponible.

L'amendement n° 581 est adopté.

L'amendement n° 590 supprime un doublon au sein de l'article relatif à l'entrée en vigueur du projet de loi.

L'amendement n° 590 est adopté.

Nos collègues auteurs de l'amendement n° 234 proposent de préciser que l'habilitation à recruter des agents contractuels pour faire face à une vacance d'emploi ne peut être exercée qu'après épuisement de la liste d'aptitude correspondante. Avis défavorable : cette disposition reviendrait, dans certains cas, à obliger l'employeur à recruter un agent dont le profil ne correspond pas du tout à l'emploi qu'il souhaite pourvoir.

La rédaction de l'amendement n° 516, inspirée d'une décision du Conseil d'État, ne me semble pas aboutie, quoique le problème soulevé soit intéressant.

Nous pouvons le rectifier !

S'il était rectifié, je pourrais être disposée à émettre un avis favorable...

L'amendement n° 466 rectifié autorise le recrutement sans concours de fonctionnaires aides-soignants ; il est partiellement satisfait : des concours sur titres sont déjà possibles.

Je le retirerai en séance, afin d'obtenir, au préalable, une réponse du Gouvernement.

L'amendement n° 132 rectifié bis supprime l'obligation pour les couples pacsés de se soumettre à une imposition commune pour bénéficier d'une priorité dans les choix de mutation. Nous souhaitons, en la matière, que le Gouvernement nous donne son avis.

La question posée par les auteurs de l'amendement n° 132 rectifié bis est celle de savoir si une priorité en matière de mutation doit être accordée à des couples pacsés qui n'ont pas opté pour l'imposition commune. C'est une question de principe !

De toute façon, mieux vaut se marier !

L'esprit du texte consiste à promouvoir une plus grande mobilité dans la fonction publique, donc à faciliter les mutations ; dès lors, nous pensons que le Gouvernement pourrait soutenir cette proposition.

Un pacte civil de solidarité (PACS) est facile à faire ou à défaire ; ceux qui se pacsent uniquement pour obtenir une mutation contournent les règles. La question que nous posons, qui est politique, est celle de savoir si une simple déclaration des individus peut modifier l'ordre de priorité qui s'applique aux affectations à des postes de fonctionnaires. Souhaitons-nous offrir une priorité à des gens sous le simple motif qu'ils sont pacsés, alors qu'ils n'ont par ailleurs pas donné de signe d'une vie commune, puisqu'ils n'ont pas choisi l'imposition commune ?

J'entends dans les propos de notre président une interrogation sur le principe même du PACS. Or le PACS a une valeur juridique reconnue ; on peut le faire et le défaire, certes, mais c'est le cas pour toute forme d'union, quelles que soient les contraintes qui s'y attachent. Le fait d'être pacsé manifeste en soi une volonté de partager une vie commune.

Nous nous en tenons à demander l'avis du Gouvernement.

L'amendement n° 241 rectifié prévoit qu'un décret définisse les critères des centres d'intérêts matériels et moraux pour les mutations des agents ultramarins. Les nombreux amendements déposés sur ce sujet montrent qu'il existe un réel problème de clarté et d'homogénéité dans la définition et l'application de cette notion.

Je suis donc plutôt favorable à ce qu'un décret la définisse. Avis favorable.

L'amendement n° 424, qui poursuit le même objectif, pourrait être rendu identique. Nous pourrions alors l'adopter.

L'amendement n° 88 rectifié vise à donner une priorité systématique, en matière de mutation, aux fonctionnaires de l'État dont le centre des intérêts matériels et moraux se situe en outre-mer. Cela ne paraît pas possible, notamment au regard des priorités dont bénéficient les autres agents.

Les amendements n° 243 et 136 rectifié bis instaurent un barème unique pour les mutations dans toute la fonction publique d'État. Devant la diversité des profils, des emplois et des besoins de la fonction publique à l'échelle de tout le territoire, il semble impossible de créer un tel barème unique. On ne peut pas choisir l'affectation d'un agent de catégorie C avec les mêmes critères que ceux qui s'appliquent à un jeune inspecteur des finances.

L'amendement n° 527 tend à modifier la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer afin, notamment, de faciliter l'accès à certains postes des fonctionnaires déjà en fonction sur le territoire concerné et qui bénéficient d'un avancement de grade ou d'une promotion de corps.

L'objectif de cet amendement est louable, mais sa portée n'a pas pu être évaluée.

L'amendement n° 202 rectifié bis tend à ce que les chefs d'établissement scolaire soient associés à la décision d'affectation dans leur établissement d'un enseignant ou d'un personnel d'éducation.

Cet amendement est issu de dispositions adoptées par le Sénat dans le cadre de l'examen de la loi pour une école de la confiance, qui n'ont pas été retenues par la commission mixte paritaire.

Une fois n'est pas coutume, nous sommes favorables à une demande de rapport portant sur l'application de certaines dispositions de la loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer. Un tel rapport pourrait guider le pouvoir réglementaire dans la définition des critères des centres d'intérêts matériels et moraux. Nous souhaitons qu'il soit remis avant l'établissement de ces critères.

L'adoption de cet amendement satisferait l'amendement n° 541 rectifié, dont nous demandons le retrait.

Y a-t-il un critère objectif de discrimination entre ces deux amendements ?

Les délais de remise du rapport diffèrent...

Je me propose de réécrire partiellement le second amendement, qui a le même objectif que le premier, pour qu'ils deviennent identiques. Nous pourrons alors adopter les deux amendements.

Ah, la convergence des luttes !

L'amendement n° 474 rectifié ter de Mme Vullien vise à désigner une autre personne que le supérieur hiérarchique direct pour conduire l'entretien professionnel annuel.

Nous n'y sommes pas favorables ; cet entretien et l'évaluation qui s'ensuit sont un moyen de responsabiliser l'encadrant.

L'amendement n° 76 rectifié quater de Mme Morhet-Richaud concerne les seuils démographiques dans la fonction publique territoriale. Il existe en effet plusieurs seuils fixés par la loi ou le décret, concernant par exemple la création des emplois fonctionnels, le recrutement des administrateurs territoriaux ou les avancements et la promotion interne.

En mai dernier, Mme Morhet-Richaud a posé une question écrite sur ce sujet. Elle prenait l'exemple des attachés territoriaux, qui doivent avoir exercé dans une commune de plus de 10 000 habitants pendant au moins huit ans pour accéder au grade d'attaché hors classe.

C'est un vrai sujet, mais il est difficile de le régler par voie d'amendement : on ne peut pas le faire à la « petite semaine ». Il serait préférable que le Gouvernement s'engage dans une révision globale des seuils applicables, en concertation avec les employeurs territoriaux et les cadres d'emplois intéressés. Je rappelle, en outre, que la commission a déjà fait un pas en cette matière : les quotas de promotion seront désormais calculés à partir du nombre total de fonctionnaires dans la collectivité territoriale, mais également du nombre d'agents en contrat à durée indéterminée (CDI).

Il faudra très fermement demander au Gouvernement qu'il examine cette question.

L'amendement n° 94 rectifié tend à élargir le vivier des rapporteurs extérieurs à la Cour des comptes. Cette disposition risque de désavantager les agents qui travaillent déjà à la Cour des comptes depuis de nombreuses années. Il nous semble difficile de l'adopter sans mettre en oeuvre un processus de concertation. Même chose pour l'amendement n° 92 rectifié...

Actuellement, les collectivités territoriales qui mettent en place le Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) doivent définir une part de complément indemnitaire annuel (CIA).

M. Canevet propose de supprimer cette obligation. Je n'y suis pas du tout favorable : le dispositif actuel me semble être un bon outil managérial.

Les amendements n° 443 rectifié quater et 90 rectifié concernent l'intégration des problématiques démographiques spécifiques des collectivités outre-mer dans les lignes directrices de gestion. C'est un enjeu important, qui pourra être traité au niveau réglementaire.

Même chose pour les amendements n° 91 rectifié et 425, qui semblent surtout concerner les lignes directrices de gestion en matière de mobilité.

L'amendement n° 292 rectifié bis vise à faire préciser les quotas de promotion interne dans les lignes directrices de gestion. Or les premiers, qui sont communiqués annuellement, sont totalement indépendants des secondes, qui peuvent être édictées pour plusieurs années.

L'amendement n° 278 rectifié bis de M. Reichardt rétablit le principe selon lequel ne siègent dans le conseil de discipline que les fonctionnaires ayant des grades équivalents ou supérieurs à celui du fonctionnaire déféré.

Je souhaite connaître l'avis du Gouvernement pour savoir comment une telle disposition peut se combiner avec la nouvelle architecture des commissions administratives paritaires (CAP). Un réel problème technique est soulevé...

L'amendement n° 435 rectifié bis vise à professionnaliser le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) en tant qu'organe disciplinaire.

Cette professionnalisation s'opèrerait à deux niveaux : présidence du comité de discipline par un conseiller d'État et nomination d'un magistrat des juridictions administratives ou financières comme rapporteur.

Elle permettrait d'améliorer la procédure disciplinaire en matière de harcèlements ou d'agressions sexuelles au sein des universités, qui pèche souvent par son laxisme. Cette situation avait été dénoncée par notre collègue Dominique Vérien lors des questions d'actualité au Gouvernement du 29 mai dernier ; le ministre s'était engagé à trouver une solution rapidement, ce qui est chose faite par cet amendement.

L'amendement n° 286 rectifié vise à instaurer une véritable direction des ressources humaines (DRH) de l'État pour les hauts fonctionnaires.

De nombreuses personnes entendues lors de nos auditions ont plaidé pour la création d'une telle DRH, notamment M. Frédéric Thiriez. Toutefois, cet amendement a pour objet l'organisation administrative de l'État et semble donc relever du pouvoir réglementaire. Nous demandons donc que le président du Sénat soit saisi de cette question au titre de l'article 41 de la Constitution.

Est-ce au président du Sénat, en la matière, de trancher ?

Oui ; c'est le président du Sénat qui décide.

La procédure est différente pour chaque irrecevabilité - article 40, article 41 et article 45 de la Constitution. Il serait opportun d'harmoniser tout cela, et, peut-être, de permettre à la commission saisie au fond de prendre les décisions concernant les irrecevabilités de nature réglementaire. Nous avons d'ailleurs demandé, dans le cadre de la réforme institutionnelle, que cette question soit traitée.

Nous avons autorisé l'agent à saisir lui-même la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Il s'agit notamment d'éviter que l'administration « bloque » la mobilité de l'agent concerné en refusant de saisir elle-même la HATVP.

Avec l'amendement n° 492, le Gouvernement fait un pas vers nous, en acceptant cette disposition pour les emplois les plus sensibles, lorsque la saisine de la HATVP est obligatoire.

Il est toutefois plus réservé lorsque la saisine de la HATVP est facultative et laissée à la libre appréciation de l'autorité hiérarchique.

Toutefois, pour les « cas limites », les agents préféreront peut-être saisir d'eux-mêmes la HATVP pour obtenir des certitudes. Il y a là un droit pour l'agent, que nous voulons conserver.

Notre version nous paraît en outre beaucoup plus lisible. Avis défavorable.

Un fonctionnaire peut bénéficier d'un temps partiel pour créer son entreprise.

Ce temps partiel est accordé pour une durée de deux ans, renouvelable pour un an.

Sur l'initiative de M. de Belenet, la commission a étendu ce délai à trois ans, en maintenant la possibilité de renouvellement pour une durée d'un an, soit un total de quatre ans.

Les amendements n° 452 rectifié de Mme Delattre et 552 rectifié de Mme Rossignol proposent d'augmenter à nouveau ce délai, qui serait fixé à quatre ans, renouvelable pour un an, soit un total de cinq ans.

Il s'agit de laisser au fonctionnaire le temps de s'assurer de la viabilité de son entreprise. En outre, l'autorité hiérarchique pourra toujours refuser d'accorder ce temps partiel au nom des nécessités du service.

Avis favorable, donc, sur ces deux amendements.

Nous aurons un débat sur le remboursement de la « pantoufle » après l'article 16 bis.

Sur l'amendement n° 155 rectifié bis, mon avis est défavorable : le contrôle de la « pantoufle » relève de l'administration et des écoles de service public, absolument pas d'une autorité administrative indépendante comme la HATVP.

Concernant l'amendement n° 489, la commission a prévu une sanction pénale d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende lorsqu'un agent public ne défère pas aux demandes de la HATVP.

Il s'agit d'une sanction dissuasive destinée à assurer l'efficacité des contrôles de la HATVP et le suivi de ses réserves. Une peine similaire existe d'ailleurs pour les élus locaux.

Dans l'affaire dite « Benalla », la commission d'enquête avait regretté que la commission de déontologie ne dispose pas d'outils de droit pénal pour renforcer ses contrôles. Avis défavorable.

La commission a salué le nouveau contrôle du « rétro-pantouflage », lorsqu'un fonctionnaire revient du secteur privé ou lorsqu'un agent contractuel vient du monde de l'entreprise.

Le texte de l'Assemblée nationale était toutefois très timide : il concernait seulement 228 emplois de la fonction publique d'État.

Si l'amendement n° 354 rectifié de Mme Morin-Desailly était adopté, la HATVP devrait vérifier que le départ dans le secteur privé d'un fonctionnaire ne porte pas atteinte à la souveraineté nationale.

Les exemples cités dans l'objet, qui concernent en particulier les GAFAM (Google, Amazon, Facebook, Apple, Microsoft), sont assez éloquents ; j'y ajouterai l'exemple du départ de certains fonctionnaires vers l'industrie de l'armement, qui soulève des questions analogues. Reste à savoir si la HATVP sera en mesure d'apprécier ce nouveau critère. Avis favorable.

Par cohérence, avis favorable à l'amendement n° 488 qui renvoie le délai de contrôle du « rétro-pantouflage » à un décret en Conseil d'État.

L'amendement n° 86 rectifié sexies rejoint le texte voté par l'Assemblée nationale, qui prévoyait que l'agent transmette une attestation annuelle à la HATVP. Cette attestation semble toutefois particulièrement bureaucratique et aucune sanction n'est prévue lorsque l'agent transmet une attestation erronée.

Nous ne partageons pas l'objectif des auteurs de l'amendement n° 449 rectifié, consistant à permettre la publication de tous les avis de compatibilité avec réserves, ce qui poserait un problème constitutionnel et du point de vue des libertés publiques.

Nous faisons confiance à la HATVP pour publier ses avis, et nous avons renforcé ses pouvoirs de contrôle des réserves.

Lorsqu'un agent n'a pas respecté les avis de la HATVP, le projet de loi prévoit qu'une retenue sur pension de 20 % peut lui être appliquée.

L'amendement n° 447 rectifié de Mme Delattre vise à supprimer ce plafond.

J'en partage les objectifs, mais cela soulèverait une difficulté sur le plan constitutionnel : nous serions très proches de l'incompétence négative si le niveau de la retenue sur pension n'était pas définie dans la loi.

Je préfère donc la rédaction du Gouvernement, qui me semble plus sécurisée sur le plan juridique.

Le Gouvernement tient absolument à bénéficier d'un renvoi à un décret en Conseil d'État pour préciser les procédures déontologiques applicables. Soit.

Avis favorable à l'amendement n° 490, à condition que nous supprimions un mot auquel la commission des lois est éminemment allergique : l'adverbe « notamment ».

Le sous-amendement n° 576 est adopté.

Mon amendement n° 154 rectifié ter reprend des propositions du rapport que Mme Muriel Jourda et vous-même, monsieur le président, connaissez bien sur l'affaire dite « Benalla ». Certains ont estimé nos propositions injustifiées et indues.

Lorsqu'un personnage chargé de la coordination de la sécurité auprès de la présidence de la République est licencié et est directement employé, sans aucun contrôle, dans une entreprise dans le domaine de la sécurité, il y a un problème que nous avons soulevé.

Avis favorable sur cet amendement très important. La HATVP serait directement saisie lorsque des membres de cabinet ministériel et des collaborateurs du Président de la République créent une entreprise, partent dans le secteur privé ou en reviennent.

C'est une clarification nécessaire : pour ces postes très sensibles, la saisine de la HATVP doit être directe, sans marge d'appréciation de l'autorité hiérarchique. Cet amendement s'inscrit dans les conclusions de la commission d'enquête sénatoriale sur « l'affaire Benalla », comme l'a souligné notre collègue Jean-Pierre Sueur.

Conformément à un amendement adopté par l'Assemblée nationale, le référent déontologue pourrait assister aux réunions de la HATVP. L'amendement n° 531 de M. de Belenet ouvrirait cette faculté à l'autorité hiérarchique ou à l'autorité de nomination. Avis défavorable, car cela pourrait remettre en cause, au moins dans les apparences, l'impartialité de la HATVP, qui reste une autorité administrative indépendante.

Ne mélangeons pas les fonctions !

Les rapporteurs de la HATVP sont, en l'état du droit, des magistrats administratifs, financiers ou judiciaires. Ils préparent les dossiers les plus importants, avant qu'ils soient soumis aux membres du collège.

L'amendement n° 532 de M. de Belenet étend ce vivier aux fonctionnaires de catégorie A, à l'exclusion de ceux exerçant les fonctions de référent déontologue. J'avais pensé à cette idée, intéressante, lors de de mes auditions. Le président de la HATVP m'a convaincu qu'il était préférable d'en rester au droit en vigueur car il pense pouvoir gérer le volume d'affaires avec son vivier actuel de rapporteurs et il lui semble difficile, pour un fonctionnaire de l'État, d'instruire le dossier d'un de ses collègues. Nous retombons sur le débat de « l'impartialité objective » et des risques de pression qui pourraient être exercées sur les rapporteurs de la HATVP. Avis défavorable.

Avis favorable à l'amendement n° 530 de M. de Belenet, qui précise le contenu du rapport d'activité de la HATVP.

Avis favorable à l'amendement n° 534, rédactionnel, sous réserve de rectification : par coordination, il faudrait mentionner les « 1° à 3° du II de l'article 19. »

Avis favorable à l'amendement n° 314 rectifié qui applique en outre-mer les modifications de la loi du 11 octobre 2013 sur la transparence de la vie publique.

L'amendement n° 4 rectifié ter supprime l'indemnité de conseil que peuvent percevoir les agents des services déconcentrés de l'État ou des établissements publics de l'État au titre « des prestations fournies personnellement en dehors de l'exercice de leurs fonctions ».

Autoriser les comptables publics à monétiser des prestations en parallèle de leurs missions officielles auprès des collectivités territoriales opère un mélange des genres difficilement compréhensible. De nombreuses collectivités territoriales ont mis fin à ces prestations en adoptant une délibération ad hoc. Avis favorable.

L'amendement n° 250, sur le remboursement de la « pantoufle », est un vrai sujet sur lequel nous attendons des réponses du Gouvernement.

Le principe est déjà clairement posé : les fonctionnaires qui partent avant d'avoir accompli leur obligation de servir doivent rembourser leurs frais de scolarité. La durée de l'obligation de servir varie toutefois d'un corps à l'autre : elle est de dix ans pour l'École nationale d'administration (ENA) et de huit ans pour l'École des Mines. Le pouvoir règlementaire a apporté des premières réponses en 2017 puis en 2019, notamment en empêchant les départs pendant les quatre premières années de service.

Un manque de transparence persiste toutefois, faute d'informations suffisantes sur le sujet, et les dispositifs ne sont pas suffisamment coordonnés. Le recouvrement de la pantoufle échoit, selon les cas, aux ministères ou aux écoles de service public. Les deux commissions d'enquête de l'Assemblée nationale et du Sénat sur la haute fonction publique ont eu beaucoup de difficulté à investiguer sur ce point.

Je souhaite avancer sur ces sujets. Néanmoins, l'amendement n° 250 systématise le licenciement des fonctionnaires n'ayant pas remboursé la pantoufle, alors qu'il faudrait sans doute prendre en compte des cas spécifiques, notamment les problèmes de santé. En outre, il ne concerne que l'ENA et l'École polytechnique, alors que d'autres écoles sont concernées comme les Mines ou l'École normale supérieure. Retrait ou, à défaut, avis défavorable, au profit des autres amendements.

Avis défavorable à l'amendement n° 148 rectifié bis de M. Durain qui empêcherait toute disponibilité pour convenance personnelle pendant quinze ans : ces disponibilités ne sont pas seulement prises pour aller dans le secteur privé ; elles relèvent parfois de motifs familiaux. De même, ce n'est pas à la HATVP mais à l'administration de vérifier le remboursement de la « pantoufle » !

Avis favorable aux amendements n° 157 rectifié ter de M. Sueur et 450 rectifié bis de Mme Delattre qui permettent de recouvrer la pantoufle de plein droit, sans avoir besoin d'émettre un titre de créance, sous réserve de supprimer le renvoi au décret en Conseil d'État, non nécessaire.

Avis défavorable à l'amendement n° 253 de Mme Lienemann, satisfait par le droit en vigueur : le remboursement de la « pantoufle » est déjà obligatoire.

Nos concitoyens sont très sensibles à ces sujets déontologiques. Le débat public est traversé par une vague de poujadisme... Envoyer un signal fort de durcissement des conditions et d'absence d'impunité pour des allers-retours parfois très mal vécus est important. J'entends vos arguments, mais nous débattrons en séance publique.

M. Jérôme Durain est l'auteur des amendements n° 148 rectifié bis et 157 rectifié ter. Rendons-lui son oeuvre !

Rendons à César...

M. Durain n'est pas César, il procède d'une autre psychologie, d'une autre politique...

et d'un autre mode de désignation !

Il importe de lui rendre la paternité de ses amendements que je soutiens de tout mon coeur.

Les amendements n° 252 et 149 rectifié bis sont contraires à la position de la commission. Avis défavorable.

L'amendement n° 156 rectifié bis interdit à un membre de la direction générale des finances publiques (DGFiP) de catégorie A de travailler dans le milieu bancaire.

Avis défavorable : pourquoi se concentrer sur la DGFiP ? Il faudrait également évoquer les inspecteurs généraux des finances, la direction générale du budget, la direction générale du trésor...

Surtout, nous préférons que la HATVP examine les situations au cas par cas, avec la possibilité d'émettre des avis d'incompatibilité ou de compatibilité avec réserves. Nous avons par ailleurs significativement amélioré le suivi des réserves de la HATVP.

D'autant plus qu'un fonctionnaire quittant l'administration sera employé par une entreprise qui saura utiliser ses compétences...

Vraiment ?

Faisons attention. Si nous admettons des allers-retours entre le public et le privé, même s'il faut des règles de déontologie, ne fermons pas toutes les portes. Sinon, c'est toute la gestion de la fonction publique qui en sera compliquée.

L'amendement n° 246 est contraire à la position de la commission, de même que l'amendement n° 147 rectifié bis, satisfait, et les amendements n° 150 rectifié bis et 251. Avis défavorable.

Depuis la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel du 5 septembre 2018, un fonctionnaire placé en disponibilité pour exercer des fonctions professionnelles dans le secteur privé conserve ses droits à avancement et à retraite. Cette mise en disponibilité s'apparente donc à un détachement.

Les amendements identiques n° 247 et 418 rectifié quater suppriment cette disposition. J'en comprends l'objectif, surtout qu'elle a été introduite dans un texte qui ne comportait pas véritable de lien avec la fonction publique.

Sur le plan technique, il conviendrait de supprimer la disposition telle que « codifiée » dans le statut général de la fonction publique - nous pourrons voir ce point au moment de la commission mixte paritaire.

Nous souhaitons entendre les explications du Gouvernement sur ce point capital ; nous sommes favorables aux mobilités du public vers le privé, sous réserve des contrôles déontologiques, mais pas à n'importe quel prix ! Sagesse.

L'amendement n° 248 est contraire à la position de la commission. Avis défavorable.

L'amendement n° 84 rectifié septies précise que le ministre de la fonction publique doit veiller à l'harmonisation du montant de la « pantoufle ». C'est satisfait par le droit en vigueur : le ministre est déjà compétent pour fixer le montant de la « pantoufle ». Cette disposition me semble d'ailleurs relever du pouvoir règlementaire. Je propose de saisir le Président du Sénat sur le fondement de l'article 41 de la Constitution.

Les amendements identiques n° 35 et 145 rectifié bis, qui visent à supprimer l'article 17 du projet de loi, sont contraires à la position de la commission. Avis défavorable.

Avis favorable à l'amendement n° 383 du Gouvernement sur le congé de naissance.

Avis favorable à l'amendement n° 440 rectifié du Gouvernement, qui permet de sécuriser le congé de proche aidant, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement n° 577.

Retrait de l'amendement n° 498 rectifié ter, partiellement satisfait par l'amendement du Gouvernement. De même, il semble difficile de transposer les modes de négociation du secteur privé au secteur public.

Retrait des amendements identiques n° 353 rectifié ter et 558 rectifié : le texte de la commission prévoit déjà l'organisation d'un bilan de carrière.

Avis favorable aux amendements identiques n° 302 rectifié et 542 de M. de Belenet qui permettent à un agent d'être mis à disposition du centre de gestion pendant la période de préparation au reclassement.

Retrait des amendements n° 538 et des amendements identiques n° 301 rectifié et 420, satisfaits.

Je demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 518, qui autorise un agent placé en disponibilité d'office pour raison de santé à retravailler. L'idée est intéressante mais peut-être complexe à mettre en oeuvre.

L'amendement n° 280 rectifié bis est contraire à la position de la commission. Retrait, à défaut avis défavorable.

L'amendement n° 464 rectifié améliore le droit au supplément familial de traitement.

Nous demandons l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 335 rectifié ter, relatif à la rémunération des agents à temps partiel placés en congé maladie.

L'amendement n° 539 est contraire à la position de la commission. Retrait, à défaut avis défavorable.

Avis favorable à l'amendement n° 377 du Gouvernement, pour mieux prendre en charge les militaires qui « rechutent » après avoir quitté l'armée. Certes, cet amendement comporte une mesure catégorielle, mais il semble nécessaire pour ces blessures imputables aux services militaires.

Avis favorable à l'amendement n° 379 de coordination du Gouvernement avec la création du congé pour invalidité temporaire imputable au service.

L'amendement n° 433 rectifié de Mme Gisèle Jourda propose un rapport sur les dépenses d'investissement dans la santé des agents territoriaux. Même si le sujet est intéressant, notre jurisprudence est quasiment constante sur les rapports... Avis défavorable.

Par ailleurs, tout amendement qui contraindrait le Gouvernement à rendre un rapport serait inconstitutionnel. Si le Gouvernement veut se soustraire à cette obligation, aucune sanction n'est possible...

L'amendement n° 355 rectifié bis vise à prendre en compte les sujétions particulières auxquelles sont soumis certains agents territoriaux dans la définition du temps de travail. Il est pleinement satisfait par le droit en vigueur.

L'amendement n° 203 rectifié bis prévoit d'annualiser les obligations de service des enseignants du second degré. Avis favorable.

L'amendement n° 198 rectifié bis prévoit un rapport au Parlement sur le temps de travail effectif des enseignants du premier et du second degré. Avis défavorable, par cohérence avec notre position sur les rapports.

Les amendements n° 37 et 385 sont contraires à la position de la commission. Avis défavorable.

Avis très favorable à l'amendement n° 211 rectifié de Mme Françoise Gatel sur le télétravail ponctuel.

Bravo !

C'est en cohérence avec la mise en place du télétravail dans le secteur privé.

L'amendement n° 347 rectifié bis prévoit, en premier lieu, que le schéma de coordination, de mutualisation et de spécialisation conclu par les centres de gestion au niveau régional ou interrégional comporte « notamment l'impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs des centres de gestion concernés et sur leurs dépenses de fonctionnement ». Cet ajout est superflu : la coordination, la mutualisation et la spécialisation ont bien pour objet, entre autres, de dégager des économies d'échelle.

Il prévoit, en second lieu, que le schéma soit transmis pour avis au conseil d'administration de chaque centre. C'est impossible : les centres de gestion sont les autorités décisionnaires qui approuvent le schéma. Ils ne peuvent donc pas être, en plus, consultés sur son approbation. Retrait, à défaut avis défavorable.

L'amendement n° 388 est contraire à la position de la commission, de même que les amendements n° 255 et 528. Avis défavorable.

L'amendement n° 303 rectifié, qui prévoit que les centres de gestion « accompagnent la collecte » des données sociales des collectivités, est très largement satisfait par un autre amendement à l'article 3 bis A, auquel nous sommes favorables. Retrait.

L'amendement n° 345 rectifié bis est incompatible avec l'article 3 bis A du projet de loi. Retrait.

L'amendement n° 562 n'a guère de portée normative. Retrait, à défaut avis défavorable.

L'amendement n° 59 rectifié sexies concerne le conseil d'administration des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Il ne présente pas de lien, même indirect, avec le projet de loi.

L'amendement n° 59 rectifié sexies est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

L'amendement n° 61 rectifié quinquies apporte une souplesse bienvenue. Avis favorable.

L'amendement n° 60 rectifié quinquies autorise le président du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) à déléguer certaines compétences. Il vaudrait mieux que cette disposition soit insérée après le sixième alinéa de l'article 12 de la loi du 26 janvier 1984. Avis favorable, sous réserve de rectification.

L'amendement n° 457 rectifié tend à ce que l'habilitation donnée au Gouvernement porte sur la réalisation d'un code de la fonction publique « et des agents publics ». Retrait, à défaut, avis défavorable...

pour des raisons techniques. Cet amendement est déjà satisfait par l'habilitation !

Avis favorable à l'amendement n° 77 rectifié, sous réserve de l'adoption de l'amendement de Mme Christine Lavarde créant la catégorie A+, pour lequel nous avons émis un avis favorable.

L'amendement n° 389 est contraire à la position de la commission. Avis défavorable.

L'amendement n° 521 prévoit un débat annuel au sein des conseils municipaux sur l'organisation des services et le temps de travail.

C'est une liberté de nos conseils municipaux !

Oui. Et c'est également inopérant ! Il est proposé que ce débat, pour les communes de plus de 3 500 habitants, soit précédé d'une concertation des représentants des agents au sein des comités sociaux. Dans les communes ayant moins de 50 agents, ces sujets sont traités au niveau des centres de gestion. Il serait alors difficile d'organiser la concertation. Avis défavorable.

Le maire de Paris, comme tous les maires, dispose de pouvoirs de police municipale, mais limitatifs, concédés seulement par les lois successives. Par ailleurs, les agents de la Ville de Paris relèvent d'un statut spécifique. Paris a donc des pouvoirs de police municipale, mais sans agents susceptibles de l'exercer. Ce sujet a déjà été débattu avec le Gouvernement.

Mon amendement n° 195 rectifié bis homogénéise les situations pour que les agents de la Ville de Paris puissent rejoindre le statut de droit commun des agents de police municipale.

Actuellement, les agents de la Ville de Paris chargés d'un service de police disposent de compétences plus réduites que les agents de police municipale.

Dans la perspective de la création d'une police municipale à Paris, cet amendement aligne les compétences de ces agents de la Ville de Paris sur celles des autres agents de police municipale. En pratique, son adoption conduirait à leur conférer de nouvelles prérogatives, comme par exemple le statut d'agent de police judiciaire adjoint.

Dans la mesure où elles concernent les missions et les compétences des agents chargés d'un service de police, les modifications proposées par cet amendement ne sont pas d'ordre statutaire. De ce fait, elles ne paraissent pas présenter de lien, même indirect, avec les dispositions du projet de loi. Nous vous proposons donc de déclarer cet amendement irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

Je vous remercie d'avoir rappelé que l'application de l'article 45 de la Constitution - qui empêchera l'examen de l'amendement en séance et donc d'entendre l'avis du Gouvernement - relève de la compétence de la commission.

J'ai travaillé et ai transmis des éléments au rapporteur. Pour appliquer l'article 45, il faut une absence manifeste ou incontestable de tout lien avec tout élément du texte déposé ou transmis. La notion de lien est une notion de pur fait, laissée à l'appréciation souveraine des assemblées et du Conseil constitutionnel. Selon le Conseil constitutionnel, le lien s'apprécie en ayant recours à un faisceau d'indices, comprenant l'intitulé - transformation de la fonction publique -, l'exposé des motifs et l'objet du texte.

Dans ce texte, trois axes se rapportent à cet amendement : l'axe 3, « Simplifier et garantir la transparence et l'équité du cadre de gestion des agents publics », l'axe 4, « Favoriser la mobilité et accompagner les transitions professionnelles des agents publics dans la fonction publique et le secteur privé », et l'axe 5, « renforcer l'égalité professionnelle dans la fonction publique » ; nous y sommes !

J'ai noté que vous avez peu recouru à l'article 45 depuis le début de notre réunion, mais il reste un sujet de préoccupation. Nous devons faire preuve de rigueur législative, sans toutefois avoir recours à une prévention radicale, qui nous empêcherait d'examiner des sujets connexes.

Vous avez, au gré des amendements, fait référence au code général des collectivités territoriales, au code des juridictions financières, au code de l'éducation, au code du travail, aux enseignants, à la Cour des comptes... Je ne vois rien qui interdirait cet amendement. Il est important, politiquement, que le Gouvernement s'exprime sur ce sujet. Si le Gouvernement me demandait, après explication, de retirer cet amendement, je pourrais être disposée à le faire et satisfaire votre souhait de rigueur législative finale.

Je comprends votre volonté politique, et j'ai particulièrement apprécié votre offre de sortie consensuelle de ce débat par le retrait de votre amendement...

lors de la séance publique.

Vous me mettez dans un profond embarras : l'interprétation des rapporteurs des exigences de l'article 45 de la Constitution me semble exacte, car l'amendement ne porte pas sur le statut des agents ; or l'ensemble des dispositions du texte porte uniquement sur le statut de la fonction publique dans ses trois branches.

C'est faux !

L'amendement a aussi une portée directe sur l'organisation de la sécurité publique, sujet qui n'est pas dans le projet de loi. Compte tenu de la jurisprudence précise - et peut-être trop rigoureuse - du Conseil constitutionnel, il me semble dangereux de considérer qu'il existe un lien suffisant entre l'amendement et le texte dont nous débattons. En dépit du fait qu'il ne serait pas mauvais d'avoir une discussion sur ce sujet, nous ne pouvons faire autrement que de remplir notre devoir sur l'application de l'article 45 de la Constitution.

Sur le fond, nos rapporteurs auraient demandé le retrait de l'amendement ou émis un avis défavorable, en raison de la nécessité d'engager une concertation sur le sujet.

Cette concertation a eu lieu !

Je propose à notre commission de confirmer l'irrecevabilité de l'amendement. Le Conseil constitutionnel se doit d'être le gardien de la Constitution. Je vous remercie, madame de la Gontrie, d'avoir souligné notre usage parcimonieux de l'article 45.

Madame de la Gontrie a raison d'insister. L'application de l'article 45 est un objet indéfini et qui peut donner lieu à l'arbitraire. J'ai en mémoire le cas scandaleux où un de mes amendements au projet de loi « égalité et citoyenneté » avait été déclaré irrecevable. Je ne l'ai pas oublié. Jamais on n'a pu m'expliquer en quoi mon amendement n'avait pas de lien avec le texte.

L'amendement de Mme de la Gontrie porte sur les fonctionnaires de la Ville de Paris. Il est absurde de dire qu'il n'a rien à voir avec la fonction publique ! Et le fait qu'il ait des conséquences en matière de sécurité ou de police ne s'oppose pas à sa recevabilité.

En dix ans d'expérience à l'Assemblée nationale, quinze ans au Sénat, jamais il ne fut question de l'article 45 de la Constitution : nous avions une certaine conception de la liberté et du droit d'amendement. Désormais, selon les cas, on dit que l'article 45 de la Constitution s'applique ou non. Je propose qu'à l'instar de ce qui se fait dans le droit pénal ou civil, lorsqu'il y a doute, l'amendement puisse être présenté en séance publique. Le Sénat pourra alors se prononcer dessus. Et s'il est vraiment extérieur au sujet, on l'écarte au titre de l'article 45 de la Constitution.

Ce serait une bonne action de débattre de l'amendement en séance. Le Gouvernement pourrait ainsi présenter sa position.

Je propose qu'on restreigne, dans notre commission, l'application de l'article 45 de la Constitution aux cas où il est totalement évident, pour tout le monde, que le sujet n'a rien à voir avec le texte. Mais lorsqu'il y a débat, laissons sa chance à l'auteur de l'amendement ; in fine, le Sénat sera juge. Je vous prie d'excuser la vivacité de mes propos...

Je comprends qu'au cours de vos précédents mandats parlementaires, la jurisprudence du Conseil constitutionnel n'était pas la même...

C'était bienheureux...

Mais maintenant, le Conseil constitutionnel se saisit d'office de ces questions. Si nous voulions revenir sur cette jurisprudence, nous devrions réviser l'article 45 pour expliciter l'intention du pouvoir constituant et tenir en échec cette jurisprudence. Le droit est le droit ; nous ne pouvons pas déroger à ces règles. Si la commission des lois adoptait votre règle non écrite, et que nous limitions l'irrecevabilité au titre de l'article 45 de la Constitution aux cas où c'est « totalement évident pour tout le monde »...

sauf pour quelques irréductibles !

il suffirait que l'auteur estime que l'amendement est recevable pour que nous soyons obligés de l'admettre. Avec ce type d'arrangements internes, nous serions dans une impasse. Soit l'amendement est recevable en droit, soit il ne l'est pas. Si un doute était possible, je basculerai toujours du côté de la recevabilité. Dans le cas présent, nos rapporteurs, après un examen juridique poussé, ont estimé qu'il n'y avait pas de doute possible.

Concernant la police municipale à Paris, une concertation est nécessaire avec la Ville de Paris et le Gouvernement - même si nous pouvons présenter des amendements, nonobstant un désaccord avec le Gouvernement. Sénatrice de Paris, j'ai demandé l'avis de la Ville de Paris, bien évidemment, et les dispositions que je propose sont en parfaite coordination avec elle.

C'est un paradoxe : l'application des irrecevabilités est différente suivant qu'elle est faite par la commission des finances ou par la commission saisie au fond. Pour l'article 45 de la Constitution, c'est la commission saisie au fond qui a droit de vie et de mort sur les amendements. Il y a un phénomène de majorité et d'opposition, faisant apparaître des paramètres politiques là où ils ne devraient être que juridiques. Nous sommes tous très compétents. J'ai aussi étudié ce sujet, monsieur le président, même si je n'ai pas votre CV... Je demande que nous votions sur cette irrecevabilité.

Bien sûr, j'accepte votre demande de vote. Dans l'hypothèse où cette proposition d'irrecevabilité était adoptée par la commission des lois, je vous propose de soumettre ce sujet à la discussion par une demande de prise de parole lors de la séance publique. Cela permettra que le rapporteur se prononce sur le fond et sur la recevabilité et surtout que le Gouvernement émette un avis.

Je souhaiterais davantage !

Nous nous prononçons donc sur l'irrecevabilité de l'amendement.

L'amendement n° 195 rectifié bis est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

Les amendements n° 434 rectifié et 520 rectifié ter poursuivent le même objectif : mieux encadrer le droit de grève dans la fonction publique territoriale tout en respectant les droits des agents, notamment pour lutter contre les « grèves perlées », qui ont pu être constatées dans les services de restauration collective de villes comme Saint-Etienne. L'amendement n° 434 rectifié de Mme Lavarde me semble mieux construit car il définit précisément la liste des services publics concernés par ce dispositif. Évitons toute incompétence négative, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel du 25 juillet 1979.

Il précise également les objectifs poursuivis et garantit le respect du principe de proportionnalité. Il prévoit trois outils distincts : un préavis de grève, une cessation du travail dès la prise de service, comme actuellement à la Ville de Paris, et une durée minimale de cessation du travail, pour éviter les grèves perlées. Je remercie Mme Lavarde pour ce travail très précis et attendu pour les employeurs territoriaux. Avis favorable à l'amendement n° 434 rectifié, et retrait de l'amendement n° 520 rectifié ter.

L'amendement n° 270 rectifié bis concerne les regroupements d'activités de plusieurs établissements sociaux ou médicaux sociaux gérés par des centres communaux d'action sociale (CCAS).

Il poursuit deux objectifs : prévoir une mise à disposition d'office des personnels au bénéfice de la nouvelle structure, sans avoir besoin d'obtenir leur accord ; ensuite, autoriser les groupements de coopération sociale ou médico-sociale (GCSMS) à recruter des fonctionnaires, y compris par la voie du détachement, et pas seulement des contractuels ou des agents mis à disposition. M. Genest a interrogé le Gouvernement à ce sujet le 22 novembre dernier. Il n'a pas obtenu de réponse à sa question écrite... Sur ce sujet très technique, nous souhaitons recueillir l'avis du Gouvernement.

Les amendements identiques n° 38 et 159 rectifié bis sont contraires à la position de la commission, de même que l'amendement n° 441 du Gouvernement. Avis défavorable. Nous tenons à notre rédaction concernant l'habilitation à légiférer par ordonnance pour réformer la formation des fonctionnaires. Elle nous semble suffisamment précise pour respecter la Constitution.

L'amendement n° 333 rectifié est contraire à la position de la commission. Avis défavorable.

L'amendement n° 373 du Gouvernement réécrit un article que nous avions introduit en commission.

Avis défavorable.

Avis de sagesse sur les amendements identiques n° 258, 430 rectifié, 432, 469 rectifié et 475 rectifié bis, compte tenu de la mobilisation des orthophonistes concernant l'introduction de l'apprentissage dans leur profession.

L'amendement n° 429 rectifié de Mme Gatel propose une nouvelle répartition pour le financement de l'apprentissage. Par rapport au texte de la commission, le « reste à charge » des employeurs territoriaux passerait de 50 à 30 %. L'État serait amené à contribuer davantage, à hauteur de 30 millions d'euros, contre 23 millions d'euros dans le texte de la commission ; de même pour le CNFPT, dont la participation passerait de 15 millions d'euros à 23 millions d'euros. Cet amendement s'inscrit dans la logique du texte de la commission. Toutefois, face à l'opposition du Gouvernement et pour chercher un compromis, nous émettons un avis de sagesse. Nous en débattrons lors de la séance publique.

Nos amendements, de même nature, sur le financement de l'apprentissage par le CNFPT, ont été écartés au titre de l'article 40 de la Constitution, car nous demandions que France Compétences, qui recueille les fonds, puisse être sollicité. Comment cette proposition qui demande la participation de l'État - non prévue - est recevable et pas nos amendements ?

Nous sommes toujours dans le cadre de la discussion parlementaire et des engagements pris à l'Assemblée nationale. La participation de l'État est prévue sous forme d'un prélèvement sur recettes, c'est pourquoi l'amendement de Mme Gatel est passé au travers des fourches caudines de l'article 40 de la Constitution.

Je salue l'habileté de Mme Gatel !

L'amendement n° 368 rectifié de la présidente Catherine Morin-Desailly vise à sensibiliser les agents publics à l'écosystème numérique, à la protection des données et à l'utilisation des logiciels libres. C'est un amendement d'appel sur un sujet important, surtout dans le contexte du règlement général sur la protection des données (RGPD), pour que le Gouvernement nous précise son action actuelle et future sur ce sujet.

L'amendement n° 396 est relatif au mécénat de compétences, un objectif louable... Mais, alors que l'État supprime un très grand nombre de fonctionnaires, il est mal venu de priver les administrations de ceux qui restent !

Avis défavorable.

On peut parler pédicure, masseurs kinésithérapeutes et mécénat mais pas des fonctionnaires de la Ville de Paris !

L'amendement n° 394 du Gouvernement réécrit l'article 25 du projet de loi.

Avis défavorable.

L'amendement n° 71 rectifié bis limite le nombre de renouvellement des CDD dans la fonction publique territoriale. Cela pourrait pénaliser les agents concernés. Retrait.

L'amendement n° 260 prévoit que les fonctionnaires qui ont perçu une rémunération pendant leur scolarité initiale et qui se sont engagés à servir l'État pendant une certaine durée - dix ans en général - ne puissent pas bénéficier de la rupture conventionnelle s'ils n'ont pas respecté leur engagement. Je comprends l'objectif. Je propose néanmoins un sous-amendement n° 578 afin que le bénéfice de la rupture conventionnelle soit subordonné soit au respect de l'engagement pris, soit au remboursement de la « pantoufle ».

Le sous-amendement n° 578 est adopté.

Admirable convergence du groupe CRCE et de notre rapporteur !

Cela peut arriver !

L'amendement n° 261 n'aura plus d'objet, en raison de l'adoption de l'amendement précédent.

L'amendement n° 288 rectifié réduit de six à cinq ans le « délai de viduité » pendant lequel un fonctionnaire qui a bénéficié d'une rupture conventionnelle ne peut être recruté par un autre employeur public du même versant sans avoir à rembourser l'indemnité perçue. Le projet de loi initial fixait ce délai à trois ans, les députés l'ont doublé.

C'est un délai de cinq ans qui s'applique en cas d'attribution d'une indemnité de départ volontaire, ce qui, par analogie, pourrait justifier cet amendement. Sagesse.

L'amendement n° 269 rectifié bis confond la faute disciplinaire et l'infraction pénale, qui ne sont pas de même nature.

Ce n'est pas possible !

Demande de retrait.

Un amendement du Gouvernement, adopté en commission à l'Assemblée nationale, a étendu la possibilité de détachement d'office aux fonctionnaires occupant déjà des fonctions au sein de personnes morales de droit privé.

Le Gouvernement a initié en septembre dernier une réforme du mode de gestion des conseillers techniques sportifs (CTS) qui inquiète vivement ces derniers et le monde du sport. Dans ce contexte, l'amendement du Gouvernement adopté à l'Assemblée nationale a fait craindre l'application du détachement d'office aux CTS.

Le Gouvernement s'est engagé, en séance publique à l'Assemblée nationale, à ce que ce ne soit pas le cas, et à prévoir une longue concertation sur la question des moyens humains dans le cadre de la rénovation du modèle sportif français.

Par sécurité, notre collègue M. Michel Savin, nommé le 4 juin dernier rapporteur d'une mission d'information sur l'avenir des CTS, ainsi que notre collègue M. Patrick Kanner proposent toutefois d'exclure la possibilité de détacher d'office les CTS actuellement en fonction auprès des fédérations sportives.

Avis favorable à ces amendements, qui permettraient de satisfaire d'autres amendements déposé sur le même sujet.

Merci de cet avis favorable. L'organisation des Jeux olympiques et paralympiques dans notre pays est l'événement majeur de ces 30 dernières années.

Comparaison n'est pas raison !

Sans parler de la loi « Égalité et citoyenneté », j'insisterai sur le rôle des 1 600 CTS, véritables missi dominici, ambassadeurs qui repèrent les futurs champions. Le Gouvernement est en train de mettre à bas toute la politique régalienne sportive de Léo Lagrange et portée par Maurice Herzog. Il libéralise le sport, selon les modèles américain et anglais. Derrière cet amendement, il y a toute une conception du sport pour les 17 millions de licenciés et les 17 millions de pratiquants non licenciés dans des clubs. C'est un enjeu de société.

Le groupe socialiste et républicain est défavorable à l'article relatif au détachement d'office de fonctionnaires vers un organisme privé. Nous avons proposé des amendements de repli, dont celui de M. Patrick Kanner. Il est symptomatique de l'état d'esprit de ce texte. Le sujet des CTS mobilise beaucoup, à juste titre, mais il pourrait être transposé à d'autres domaines. Il en va de notre conception de l'action publique et de la vie sociale entre un modèle où la puissance publique intervient et accompagne, et un modèle selon lequel tout peut être confié au marché. Je souscris aux propos de M. Kanner, et me réjouis que tous les groupes politiques convergent pour sauver les CTS.

L'amendement n° 171 rectifié ter est relatif à la fin de détachement sur un emploi fonctionnel. Les rapporteurs proposent un sous-amendement n° 579.

Le sous-amendement n° 579 est adopté. La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 171 rectifié ter ainsi sous-amendé.

Par son amendement n° 439, le Gouvernement réécrit l'article 28 bis. Avis favorable, sous réserve de l'adoption de notre sous-amendement n° 580 qui réintroduit le principe de cessation de la prise en charge des fonctionnaires territoriaux momentanément privés d'emploi (FMPE) dans un délai de cinq ans.

Le Gouvernement ne voulait pas de ce point ?

Il l'a peut-être oublié dans sa réécriture... Le sous-amendement n° 580 le réintroduit.

Le sous-amendement n° 580 est adopté.

L'amendement n° 281 rectifié bis est satisfait par l'amendement du Gouvernement n° 439. Retrait.

L'amendement n° 282 rectifié bis traite d'un vrai problème : quel est le droit applicable lorsque l'emploi d'un fonctionnaire territorial est « externalisé » par une délégation de service public (DSP) ?

Deux mécanismes seront applicables : d'une part, l'article 28 du projet de loi dispose que le fonctionnaire est détaché d'office auprès du gérant du service public ; d'autre part, le dispositif des fonctionnaires momentanément privés d'emploi (FMPE).

Ces deux mécanismes se combinent difficilement : que faire lorsque la délégation de service public prend fin et que l'agent demande à être réintégré de plein droit dans son cadre d'emplois d'origine ? L'amendement n° 282 rectifié bis prévoit un nouveau détachement d'office du fonctionnaire même après la rupture de la DSP. Demandons l'avis du Gouvernement.

L'amendement n° 283 rectifié bis permet à un fonctionnaire momentanément privé d'emploi d'être reclassé dans un emploi à temps non complet. Cet amendement est partiellement satisfait par le droit en vigueur : les FMPE peuvent déjà se voir confier des missions ponctuelles par les centres de gestion ou le CNFPT. Retrait, à défaut avis défavorable.

Nous avons déjà débattu de l'amendement n° 284 rectifié bis de M. Reichardt en commission. Retrait.

J'ai redéposé cet amendement car j'avais ressenti un certain intérêt des rapporteurs. Cet amendement autoriserait le reclassement à un grade inférieur à la demande du fonctionnaire momentanément privé d'emploi.

Même s'il est important de trouver une solution pour les FMPE, on peut craindre qu'in fine il y ait des pressions sur le FMPE pour qu'il accepte un emploi de niveau inférieur, et qu'ensuite, le regrettant, il attaque son employeur. Mieux vaudrait trouver des missions sur son cadre d'emploi réel plutôt que de le « dégrader ».

L'amendement n° 95 rectifié bis de M. Bonhomme permet de mettre en retraite d'office un FMPE. Plus souple pour les centres de gestion et le CNFPT, il prévoit également un certain nombre de garanties pour les FMPE : ce dispositif s'appliquerait uniquement aux FMPE pouvant bénéficier d'une pension de retraite de base à taux plein, sans décote ; aucune mise à la retraite d'office ne serait possible dans un délai de six mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi. Avis favorable.

Il s'agit d'éviter que les FMPE soient payés sans emploi et « surcotisent » jusqu'à 67 ans. L'amendement n° 285 rectifié bis de M. Reichardt serait satisfait.

Les amendements n° 365, 363 et 364 n'ont aucun lien, même indirect, avec le texte. Ils concernent les cotisations sociales des entreprises.

Les amendements n° 365, 363 et 364 sont déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.

Les amendements n° 174 rectifié bis et 175 rectifié bis sont contraires à la position de la commission. Méfions-nous de la parité à tout prix, qui peut se retourner contre les droits des femmes : dans certaines administrations, les cadres sont très largement féminisés. Introduire un « quota » de 50 % de femmes pourrait jouer en leur défaveur. Le taux de 40 %, retenu par le projet de loi, me semble équilibré. Avis défavorable.

Avis défavorable à l'amendement n° 188 rectifié bis : n'introduisons pas de rigidités excessives.

Je me rallierai à la réécriture de cet article proposée par le Gouvernement dans l'amendement n° 414. Il est agréable de voir nos idées parfois reprises !

Avis défavorable à l'amendement n° 397, qui est contraire à la position de la commission.

Avis favorable à l'amendement n° 535 rectifié bis.

L'ouverture des troisièmes concours de la fonction publique aux contractuels recrutés par les services de l'État à l'étranger est une très bonne chose. C'est une mesure attendue par les agents de nos services diplomatiques recrutés localement, qui apportent leur concours à l'action de l'État, parfois depuis longtemps.

L'amendement n° 403 du Gouvernement supprime la précision apportée par la commission à propos du troisième concours de la fonction publique territoriale. Il supprime également, comme l'amendement n° 46, le dispositif de lutte contre la pratique des multi-inscriptions. Avis défavorable aux deux amendements.

Avis favorable aux amendements identiques n° 306 rectifié, 350 rectifié ter et 556 qui rétablissent à trois ans la durée de la liste d'aptitude des concours de la fonction publique territoriale.

Avis défavorable aux amendements n° 172 rectifié ter, 212 rectifié bis et 367, contraires à la position de la commission.

De même pour l'amendement n° 173 rectifié ter.

L'amendement n° 180 rectifié ter prévoit la domiciliation fiscale en France de l'ensemble des agents des trois fonctions publiques, même lorsqu'ils exercent un emploi à l'étranger. Les auteurs de l'amendement ont voulu élargir ces dispositions, jusqu'à présent réservées aux agents de l'État, pour répondre au développement des instances de représentation des régions françaises à Bruxelles.

Je suis a priori favorable à l'objectif poursuivi mais je propose d'interroger le Gouvernement à propos des conséquences de cette mesure.

L'amendement n° 495 est contraire à la position de la commission. Je ne comprends pas la position du Gouvernement, qui supprime brutalement, avec cet amendement, des dispositions en faveur des personnes en situation de handicap auxquelles la commission tient particulièrement. Retrait, sinon avis défavorable.

Même avis sur l'amendement n° 404, pour les mêmes raisons.

Même avis sur l'amendement n° 415, pour les mêmes raisons.

Retrait ou avis défavorable à l'amendement n° 263 rectifié, qui est une demande de rapport.

L'accompagnement des élèves en situation de handicap est un sujet d'importance. Une demande de rapport ne règlera toutefois pas le problème.

Retrait ou avis défavorable à l'amendement n° 522 : restons-en à la rédaction de la commission.

L'amendement n° 272 rectifié ter reconnaît le rôle des tuteurs, qui accompagnement les agents handicapés dans leur intégration au collectif de travail. Il s'inscrit dans la logique du rapport « Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique » : par conséquent, avis favorable.

Avis favorable à l'amendement n° 436, sous réserve de rectification d'une erreur matérielle.

L'amendement n° 567 est satisfait par un sous-amendement de la commission à l'article 28 bis. Retrait.

L'amendement n° 529 clarifie les modalités d'application à la Ville de Paris des dispositions du projet de loi relatives aux lignes directrices de gestion et aux emplois fonctionnels.

J'en perçois mal la nécessité. Pour les modalités de gestion des ressources humaines, la Ville de Paris est en principe soumise au droit commun de la fonction publique territoriale, même s'il est possible d'y déroger par voie réglementaire. Quant aux statuts d'emploi de la Ville de Paris, et notamment au régime des emplois fonctionnels, ils sont fixés par décret, par analogie avec les règles applicables à la fonction publique d'État ou à la fonction publique territoriale, selon le cas.

De plus, l'amendement omet un certain nombre d'emplois fonctionnels de la Ville de Paris comme ceux de secrétaire général, de secrétaire général adjoint, de directeur général et de directeur. Je propose de solliciter l'avis du Gouvernement.

Avis favorable à l'amendement n° 417 rectifié.

Avis défavorable aux amendements suivants, qui sont des demandes de rapport.

Les récentes décisions de diverses instances, essentiellement juridictionnelles, concernant la fin de vie m'ont semblé justifier un éclairage des membres de notre commission sur le sujet, confié à Mme Muriel Jourda.

- Présidence de Mme Catherine Di Folco, vice-présidente - 

Le président Philippe Bas m'a en effet sollicitée pour vous présenter une communication sur le droit positif en matière de fin de vie, ainsi que des explications sur des situations qui ne sont pas toujours aisément intelligibles.

Les faits récents concernant l'une des affaires les plus marquantes de ces dernières années remontent au 20 mai 2019. Le matin, les traitements de M. Vincent Lambert étaient arrêtés consécutivement à la validation par la justice administrative de la décision médicale d'arrêt des traitements, avant d'être repris le soir même après une nouvelle décision de justice rendue par une juridiction de l'ordre judiciaire cette fois-ci.

Tout le monde a un avis sur la question de la fin de vie, qui nous concerne tous. Je ferai mien le propos de M. Rémi Keller, rapporteur public du Conseil d'État, qui soulignait que dans cette affaire, « il ne vous revient pas d'apprécier si la vie de M. Vincent Lambert vaut la peine d'être vécue - une question à laquelle aucune réponse ne peut être apportée ». Il nous revient seulement de rappeler le droit applicable.

La question de la fin de vie est régie, en France, par quatre textes. Le premier est la loi du 9 juin 1999 visant à garantir le droit à l'accès aux soins palliatifs. Le deuxième est la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé. Le troisième est la loi du 22 avril 2005 relative aux droits des malades et à la fin de vie, dite « loi Leonetti ». Cette loi a été modifiée, à l'initiative de Jean Leonetti lui-même et d'Alain Claeys, par la loi du 2 février 2016 créant de nouveaux droits en faveur des malades et des personnes en fin de vie, dite « loi Claeys-Leonetti ». Ces quatre textes ont été codifiés dans le code de santé publique.

L'affaire Vincent Lambert avait été précédée par l'affaire Vincent Humbert. Victime d'un accident de la route causé par l'éclatement d'un pneu, ce dernier s'est réveillé du coma aveugle, muet et entièrement paralysé, à l'exception d'un pouce, mais entièrement conscient.

Grâce à un code de communication lui permettant d'échanger avec l'extérieur, il demande à sa mère de mettre fin à ses jours ; celle-ci se tourne vers le Président de la République, qui ne peut permettre cet acte. Elle décide plus tard d'injecter des barbituriques à son fils. Plongé dans le coma, celui-ci est réanimé par le professeur Chaussoy qui, pour mettre fin à l'agonie du patient, lui injecte une solution de potassium, cette fois létale. Mis en examen pour empoisonnement, tous deux bénéficièrent d'un non-lieu en février 2006.

Cette affaire émut considérablement l'opinion et relança le débat sur l'euthanasie, incitant les pouvoirs publics à agir. Aboutissement de cette réflexion, la loi Leonetti adoptée en 2005 est parvenue à trouver une voie médiane dans un débat en apparence insoluble entre des positions inconciliables.

La loi Leonetti n'autorise pas l'euthanasie. Le terme n'est, au demeurant, pas défini spécifiquement par notre droit. Étymologiquement, il signifie « mort douce ». Elle est généralement perçue dans l'opinion comme une mort donnée et reçue volontairement lorsque l'on estime que la vie n'est plus tolérable.

Donner intentionnellement la mort reste donc un acte pénalement répréhensible et peut être poursuivi sous la qualification de meurtre ou d'assassinat si l'acte est prémédité, ce qu'il est en général, et d'empoisonnement. Le délit de non-assistance à personne en danger peut aussi être retenu, notamment dans l'hypothèse d'un suicide assisté. La loi Leonetti ne légalise pas l'euthanasie, et ne fait donc pas exception au principe selon lequel nul ne peut donner intentionnellement la mort.

La loi a trouvé une autre voie en combinant deux principes d'égale valeur juridique et humaine : le droit au traitement médical et à l'accès aux soins, et le droit au respect de la dignité humaine, en particulier en fin de vie, qui peut parfois être incompatible avec la poursuite d'un traitement. La loi Leonetti a donc introduit la notion d'obstination déraisonnable - que l'on peut assimiler à l'acharnement thérapeutique, mais cette dernière expression ne figure pas dans la loi - qui peut justifier l'arrêt du traitement ou la décision de ne pas l'entreprendre.

La loi crée une possibilité nouvelle, à la demande du malade, d'interrompre un traitement relevant d'une obstination déraisonnable dans trois situations : lorsqu'il apparaît inutile, lorsqu'il apparaît disproportionné ou lorsqu'il n'a pas d'autre effet que le maintien artificiel du patient en vie.

À qui revient-il d'en décider ? La loi est à la fois précise et elliptique, puisqu'elle ne désigne pas la fonction ou la qualité du médecin qui serait en charge de l'arrêt des traitements. Les textes réglementaires précisent qu'il s'agit du médecin « en charge du patient », c'est-à-dire de celui qui a la responsabilité du malade.

Si le patient est en état de manifester sa volonté, le médecin le consulte puisque les traitements ne peuvent être arrêtés qu'à la demande du patient. Si ce dernier souhaite arrêter le traitement, avec pour conséquence probable la mort, le médecin doit lui demander de réitérer son souhait dans un délai raisonnable. C'est un changement notable : avant 2005, il incombait au médecin de s'efforcer de convaincre le patient de poursuivre le traitement. Après 2005, la volonté du patient est donc placée au coeur du dispositif.

Si le patient n'est plus en état de manifester sa volonté, le médecin doit entreprendre des recherches pour déterminer cette volonté. Les textes encadrent et hiérarchisent ces recherches.

D'abord, il doit prendre connaissance d'éventuelles directives anticipées rédigées par le malade.

- Présidence de M. Philippe Bas, président - 

Ces directives doivent être portées à la connaissance des personnes susceptibles d'en avoir besoin, et peuvent être versées au dossier médical du patient.

En l'absence de directives anticipées, le malade peut également désigner une personne de confiance, avec l'accord de celle-ci, dans un écrit formalisé. C'est elle qui fera part au médecin de la volonté du patient. Enfin, si le malade n'a pas désigné de personne de confiance, le médecin doit s'enquérir de ses volontés auprès de la famille et des proches.

Toujours dans le cas où le malade n'est pas en état de manifester sa volonté, cette recherche se double d'un contrôle médical. De son propre chef ou à la demande de la personne de confiance, ou, à défaut, de la famille, ou de l'un des proches, le médecin doit lancer une procédure collégiale qui prend la forme d'une concertation médicale avec l'équipe de soins et un autre médecin avec lequel il n'a pas de lien hiérarchique, appelé en qualité de consultant, pour apprécier l'état médical du patient.

C'est à l'issue de cette double procédure que le médecin prend, seul, la décision d'arrêter le traitement. Écrite et motivée, cette décision est portée à la connaissance des proches du malade et versée dans son dossier médical. C'est la procédure destinée à assurer le respect de la dignité de chaque individu dans l'accompagnement de la fin de la vie.

Le dispositif législatif prévoit également une mort « apaisée », à laquelle concourent les soins. La loi du 5 juin 1999 a introduit la notion de soins palliatifs, en les définissant ainsi : « Les soins palliatifs sont des soins actifs et continus pratiqués par une équipe interdisciplinaire en institution ou à domicile. Ils visent à soulager la douleur, à apaiser la souffrance psychique, à sauvegarder la dignité de la personne malade et à soutenir son entourage. ».

La loi Claeys-Leonetti du 2 février 2016 a introduit la notion de sédation profonde et continue, stade ultime des soins palliatifs : celle-ci provoque une « altération de la conscience maintenue jusqu'au décès, associée à une analgésie ». En d'autres termes, le patient est endormi afin que sa mort survienne sans souffrance.

Si le patient est en état de manifester sa volonté, cette sédation profonde et continue ne peut être mise en oeuvre qu'à la demande d'un patient atteint d'une maladie grave et incurable dans deux hypothèses : soit si son pronostic vital est engagé à court terme et qu'il présente une souffrance réfractaire à tout autre traitement, soit si l'arrêt d'un traitement est susceptible d'entraîner des souffrances insupportables. Le médecin doit alors engager une procédure collégiale pour vérifier que les conditions légales sont réunies.

La sédation profonde et continue peut également être mise en oeuvre dans une troisième hypothèse. Lorsque le médecin arrête le traitement de maintien en vie d'un patient dans l'incapacité d'exprimer sa volonté, il l'accompagne obligatoirement d'une sédation profonde et continue, sauf si le patient s'y était antérieurement opposé dans ses directives anticipées. Le malade est accompagné dans l'inconscience jusqu'à la mort - sauf s'il a exprimé une volonté contraire ou adressé des directives contre la sédation ou l'analgésie à ses proches.

La procédure collégiale est à nouveau engagée pour un avis médical avant la sédation profonde et continue. C'est l'un des aspects les plus délicats de la question. En effet, cette sédation peut être maintenue jusqu'au décès.

C'est pourquoi la sédation profonde et continue ne doit être mise en oeuvre que dans les conditions très strictes que j'ai évoquées : on ne doit pas provoquer la mort, mais accompagner le patient. Il faut alors évaluer de façon collégiale la situation avant d'entrer dans ce processus : c'est le moyen d'éviter une euthanasie qui ne dit pas son nom.

Une autre considération, de portée philosophique, nous renvoie à la Somme Théologique de Saint Thomas d'Aquin, dont la théorie du double effet a inspiré le texte. Quand des injections médicamenteuses ont pour effet volontaire de soulager le malade, mais pour effet secondaire possible d'abréger la vie, la loi considère que l'intention première n'est jamais de provoquer la mort.

Les lois Leonetti et Claeys-Leonetti ont pour but de permettre l'accompagnement d'une mort imminente, quand les traitements ne font que la reculer de façon inutile et disproportionnée ou d'accompagner l'arrêt d'un traitement de suppléance vitale. La sédation peut hâter le décès, mais ne le provoque pas : la mort reste naturelle, mais la souffrance est apaisée. À titre personnel, j'estime que ce texte a identifié une voie et trouvé les moyens de la suivre.

Une fois précisé ce cadre juridique, je présenterai la jurisprudence sur la question, qui est considérable. Elle résulte, principalement, de l'affaire Vincent Lambert, dont les détails sont pourtant assez mal connus.

Vincent Lambert a été victime en 2008 d'un accident de la route qui l'a laissé, dans un premier temps - au moins jusqu'en 2011 - dans un état pauci-relationnel, c'est-à-dire un état qui ménage des moments de veille et des contacts limités avec l'environnement. Reprenant son dossier médical, le Conseil d'État indique ainsi que Vincent Lambert était « dans un état de conscience minimale plus avec une perception de la douleur et des émotions préservées » ; il note cependant aussi qu'une orthophoniste n'a pu, malgré 87 séances, établir de code de communication avec lui.

Vincent Lambert glisse ensuite dans un état végétatif chronique, attesté par des expertises réalisées dans le cadre des procédures juridictionnelles en 2014, 2015, 2017 et 2019, sans amélioration possible. Le docteur Kariger, en charge du patient au CHU de Reims, décide alors d'arrêter le traitement. Cette affaire donne lieu à de nombreuses procédures judiciaires, aux motifs divers, dans un contexte de divergences familiales notamment entre l'épouse de Vincent Lambert et ses parents, chaque partie étant soutenue par des membres différents de la famille. Cette multiplicité des procédures s'explique aussi par l'impossibilité de tout compromis dans une affaire de ce type. La dernière procédure en date doit se conclure avec une décision de la Cour de cassation prévue pour la fin du mois de juin 2019.

Ces procédures ont malgré tout eu une conséquence positive, celle d'avoir établi une jurisprudence éclairante sur l'application des textes. Ainsi, le Conseil d'État a jugé la loi Claeys-Leonetti compatible avec l'article 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui consacre le droit à la vie. La commission européenne des droits de l'homme a aussi jugé que la législation française était conforme à la convention et, dans une autre affaire, que l'article 2 de la convention ne crée pas de droit à la mort et n'impose donc pas d'autoriser le suicide assisté ou l'euthanasie.

Quant au champ d'application de la loi Leonetti, le Conseil d'État a rappelé qu'il s'étendait à l'ensemble des patients, et non seulement à ceux qui se trouvent en fin de vie - ce qui n'est pas le cas de Vincent Lambert. L'intitulé de la loi Leonetti mentionne au demeurant bien les « droits des malades et la fin de vie ».

Autre éclaircissement apporté par la jurisprudence puis par la loi : la nature des traitements. Vincent Lambert reçoit une alimentation et une hydratation de manière artificielle, mais respire sans assistance. Cette alimentation et cette hydratation constituent-ils un traitement ou des soins pouvant être arrêtés au titre de la loi ? Le Conseil d'État a confirmé que la nutrition et l'hydratation artificielle apportées aux malades constituaient bien des traitements et qu'à ce titre ils entraient dans le champ d'application de la loi Leonetti.

Le Conseil d'État a également précisé que la seule circonstance qu'une personne soit tributaire d'un tel mode d'alimentation et d'hydratation artificielles ne saurait caractériser, par elle-même, une situation dans laquelle sa poursuite apparaîtrait injustifiée au regard de la loi. La situation du patient doit être appréciée au cas par cas.

Le Conseil constitutionnel a par ailleurs confirmé qu'attribuer la décision d'arrêter le traitement au médecin était conforme au principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine, notamment parce que le législateur a assorti la procédure de garanties suffisantes. La Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) a, de son côté, jugé cela conforme à la convention européenne des droits de l'homme.

Cependant, le Conseil constitutionnel a assorti sa décision de réserves : le médecin doit ménager un délai raisonnable entre la décision de mettre fin aux traitements et l'arrêt effectif, pour que la famille ou les proches puissent saisir le juge et qu'il se soit prononcé, procédure contrôlée par le juge administratif.

Le Conseil d'État s'est également prononcé sur la décision du médecin qui a succédé au docteur Kariger de recommencer l'ensemble de la procédure devant aboutir à l'arrêt des traitements. Il lui a donné raison contre le neveu de Vincent Lambert, qui lui demandait d'exécuter la décision prise par son prédécesseur. Cette décision me paraît conforme aux règles de la déontologie médicale : un médecin ne peut appliquer des prescriptions prises par un autre médecin.

Enfin, la jurisprudence a aussi précisé le rôle de la famille et des proches dans la procédure. Le Conseil d'État a estimé que le médecin devait s'efforcer de dégager une position consensuelle entre eux. Lorsqu'ils sont en désaccord, il doit même participer aux discussions. En revanche, l'impossibilité de faire émerger ce consensus ne doit pas faire obstacle à la poursuite de la procédure. L'équipe médicale ayant succédé à celle du docteur Kariger avait fait valoir les menaces pesant sur la sécurité du patient et l'équipe elle-même pour interrompre cette procédure. La juridiction saisie lui a donné tort : l'existence de dissensions, voire de menaces, n'est pas un motif légal pour justifier l'interruption de la procédure d'arrêt du traitement.

Comment expliquer la saisine de juridictions multiples par les parties prenantes ? Le Défenseur des droits a même été sollicité, mais il a estimé que la question ne relevait pas de sa compétence.

La CEDH, chargée de mettre en oeuvre la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, peut être saisie par tout État partie ou tout individu ressortissant de l'un de ces États s'estimant victime d'un préjudice et ayant épuisé toutes les voies de recours internes. Ses arrêts ont un caractère obligatoire pour les États condamnés qui ne peuvent s'y soustraire. En l'espèce, la CEDH a jugé que la législation française était en conforme à la Convention.

La juridiction administrative a été saisie à plusieurs reprises dans cette affaire, puisqu'il s'agit d'une décision prise au sein d'un établissement public hospitalier. Elle a même été saisie en urgence, le juge pouvant ordonner toute mesure nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale dans l'exercice de ses pouvoirs. En l'espèce, le droit du patient à l'interruption de son traitement dans les conditions prévues par la loi a été considéré comme une liberté fondamentale par le Conseil d'État.

Quant à la juridiction judiciaire, elle a été saisie au titre de sa compétence en matière de protection de la liberté individuelle, pour apprécier si le refus de l'État d'ordonner la poursuite des traitements de maintien en vie de Vincent Lambert était constitutif d'une voie de fait. La voie de fait est définie par le tribunal des conflits soit comme une décision par laquelle l'administration a procédé à l'exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d'une décision, même régulière, portant atteinte à la liberté individuelle, soit lorsque l'administration a pris une décision qui a les mêmes effets d'atteinte à la liberté individuelle et est manifestement insusceptible d'être rattachée à un pouvoir lui appartenant .

Un troisième organisme, qui n'est pas une juridiction, est à l'origine d'une divergence d'interprétation à cet égard entre les deux ordres de juridiction, marquée par l'arrêt de la cour d'appel de Paris, puis de la reprise du traitement de Vincent Lambert le 20 mai dernier. Les parents de ce dernier ont en effet saisi le Comité des droits des personnes handicapées, qui relève du Haut-commissariat aux droits de l'homme de l'Organisation des Nations unies (ONU) et veille à l'application de la Convention relative aux droits des personnes handicapées, adoptée en 2006 par l'Assemblée générale de l'ONU. L'article 10 de cette convention consacre le droit à la vie des personnes handicapées ; un protocole facultatif prévoit une procédure d'examen des requêtes de ressortissants d'États signataires s'estimant victimes de violations de cette convention. Or la France a signé à la fois la convention et son protocole facultatif, qui précise que le Comité des droits des personnes handicapées peut « soumettre à l'urgente attention de l'État partie intéressé une demande tendant à ce qu'il prenne les mesures conservatoires nécessaires pour éviter qu'un dommage irréparable ne soit causé aux victimes de la violation présumée ».

Saisi par les parents de Vincent Lambert à propos de la conformité de la décision d'arrêt du traitement avec le droit à la vie des personnes handicapées, le Comité a donc demandé que le traitement soit poursuivi pendant qu'il examinait la décision au fond. Les décisions du comité n'ayant aucun caractère d'obligation pour les États parties, la France a estimé que l'arrêt du traitement, validé par les juridictions françaises, pouvait avoir lieu. Les parents de Vincent Lambert ont alors saisi le tribunal administratif de Paris, qui a confirmé le caractère non contraignant de la demande du comité.

Le traitement a donc été arrêté le 20 mai au matin ; mais dans le même temps, les parents de Vincent Lambert avaient saisi la juridiction judiciaire au motif que la décision de ne pas suivre la recommandation du comité et de mettre en oeuvre la décision d'arrêt du traitement de Vincent Lambert constituait une voie de fait. Or la Cour d'appel leur a donné raison, en estimant que même si la procédure n'était pas contraignante, la France, en signant le protocole facultatif, avait accepté de s'y soumettre et devait donc la respecter en attendant la décision sur le fond. Elle a enjoint l'État, qui s'est pourvu en cassation, de prendre toutes les mesures nécessaires pour que le traitement ne soit pas interrompu.

Nous attendons la décision de la Cour de cassation à la fin du mois de juin.

Je vous remercie d'avoir exploré ce dossier avec une telle précision, donnant à notre commission la possibilité d'y réfléchir librement, sans le carcan des émotions liées à l'actualité. Chacun pourra se déterminer en toute conscience.

Je vous remercie pour ce beau travail, passionnant et nécessaire.

Le droit civil établit-il une hiérarchie entre les membres de la famille du patient ? Dans le cas de Vincent Lambert, les divisions intrafamiliales ont beaucoup perturbé les choses.

La notion de temps est très importante dans ce type d'affaires. La mère de Vincent Humbert a pris l'initiative de mettre fin à la vie de son fils parce qu'il souffrait et que les réponses qu'elle attendait ne venaient pas. Vincent Lambert, lui, n'est pas conscient. La question semble donc moins pressante. Qu'en pensez-vous ?

Merci d'avoir porté un regard très humain sur cette question. Peut-on encore parler de mort naturelle lorsque l'hydratation et l'alimentation ont été suspendues ?

Je m'associe aux remerciements : votre exposé est précieux. Face aux décisions prises par deux juridictions différentes, la décision de la Cour de cassation sera-t-elle de nature à lever la contradiction ?

Il est concevable, pour une décision aussi irréversible que la fin de vie anticipée d'une personne, d'épuiser toutes les voies de recours avant l'exécution éventuelle d'une décision d'arrêt de traitement. Le Conseil d'État a simplement estimé que la décision de mettre fin au traitement était conforme, dans ce cas, à la procédure prescrite par les textes législatifs et réglementaires. Quant au juge judiciaire, il doit se prononcer sur une éventuelle voie de fait commise par l'État en raison de son refus d'ordonner le maintien du traitement de suppléance vitale de Vincent Lambert le temps de l'examen du dossier par le Comité des droits des personnes handicapées de l'ONU. C'est une procédure à vrai dire surprenante. Mais cette affaire met en évidence les nombreuses garanties de notre État de droit.

Les décisions que vous avez commentées, qui portent sur une situation particulière, ne sont pas reproductibles pour toutes les situations, chacune doit être examinée de manière individuelle.

En revanche, les principes dégagés par le juge font encore jurisprudence.

Pour la première fois, madame Jourda, vous m'avez donné l'impression de comprendre cette affaire que je suis pourtant de près, puisqu'elle se déroule dans la Marne.

Chaque avancée juridique ou médicale a été bloquée par un nouveau recours que l'on n'attendait pas. La famille est divisée. Les parents de Vincent Lambert trouveront toujours, à mon sens, une instance juridique, une assemblée morale pour prolonger la procédure. Il serait pourtant souhaitable que nous parvenions à une décision définitive, mais j'ai peur que nous n'en sortions jamais.

Je félicite Muriel Jourda de nous avoir fait comprendre ce dossier tout en y ajoutant une dose d'humanité.

Il y a environ 1 500 personnes en France que l'on appelle cérébrolésées, en état végétatif ou pauci-relationnel. Les directives anticipées ne règlent pas la question, parce qu'elles sont rédigées à un moment précis. Un exemple : un malade du cancer peut refuser par anticipation tout acharnement thérapeutique, mais faudra-t-il le réanimer s'il est victime d'un accident de la route ? C'est un instrument difficile à manier.

Le principal enjeu, dans la fin de vie, est souvent la gestion de la douleur. Les familles refusent de voir leurs proches souffrir et les soins palliatifs sont souvent compromis par un manque de moyens. Il faut également prendre en compte l'épuisement des équipes soignantes.

La loi Leonetti a été d'un apport considérable pour les médecins, qui ont besoin du législateur dans ces cas difficiles.

Il est heureux que notre commission compte des praticiens de la médecine, qui nous apportent leur expérience personnelle.

S'il y a plusieurs centaines de personnes en France dans un état végétatif, qu'en est-il de tous les cas qui n'ont pas été médiatisés ? La loi Claeys-Leonetti offre-t-elle un cadre suffisant ?

Votre exposé était particulièrement instructif et synthétique. Il est vrai que l'état de Vincent Lambert est irréversible, mais que serait sa vie s'il se réveillait ? Qu'est-ce que la vie ou la mort ? Ce n'est pas le droit qui nous le dit. Ce sont des questions avant tout philosophiques, religieuses qui ne trouveront pas de réponse juridique exacte.

M. Vincent Segouin a parlé des personnes en état végétatif. Un de mes amis, informaticien, a eu à intervenir à l'hôpital de Berck, qui traite beaucoup de cas extrêmement graves, et s'est notamment rendu dans une salle où se trouvaient, dans la pénombre, laissées à elles-mêmes, des personnes en état végétatif.

Merci pour ce témoignage. Ce sont des situations que nous pouvons connaître dans nos différents départements ; c'est le cas, par exemple, à Coutances. Mme Marie Mercier en connaît certainement elle aussi. C'est aussi une épreuve terrible pour le personnel.

Pour en revenir au droit, où seule se trouve notre possible valeur ajoutée, vos interventions, mes chers collègues, appellent des réactions de notre rapporteur.

Je réagirai notamment aux propos de Mme Brigitte Lherbier, de MM. Vincent Segouin et Yves Détraigne, qui ont soulevé la question de l'efficacité de la loi face à cette situation. Le droit est-il ou non appliqué ? Il n'y a jamais eu autant de décisions de justice : 26 ou 27 décisions ont été rendues je crois. Évidemment, tant que toutes les voies de recours n'ont pas été épuisées - le seront-elles d'ailleurs un jour ? -, la procédure suit son cours.

La loi Leonetti est-elle suffisante ? Je n'ai évidemment pas conduit d'investigation sur ce point, parce que telle n'était pas la demande qui m'était faite - j'ai eu malgré tout une conversation avec Jean Leonetti pour m'assurer de l'interprétation à donner à ce texte de loi.

Je ne sais pas s'il faut modifier la loi Leonetti. Ce qui ressort néanmoins de toutes ces décisions de justice, c'est que ce n'est pas l'imprécision de la loi qui est à l'origine des procédures engagées. D'ailleurs, la notion de traitement inutile, disproportionné ou n'ayant d'autre effet que le maintien artificiel du patient en vie a toujours été appréciée de la même façon. Les trois équipes médicales qui sont intervenues ont toutes pris la décision d'arrêter les traitements, et leurs décisions ont toujours été validées.

La Cour de cassation va se prononcer non pas sur la régularité de la procédure, mais sur l'éventuelle voie de fait qui résulterait du refus de l'État d'ordonner le maintien du traitement de suppléance vitale de Vincent Lambert le temps pour le comité des droits des personnes handicapées de l'ONU d'examiner la demande de ses parents.

Au final, les difficultés ne semblent pas résulter d'un vide juridique ; elles découlent d'une dissension familiale : la femme de Vincent Lambert et les parents de celui-ci n'ont pas le même avis sur la question de savoir si, compte tenu de son état de santé, il doit vivre ou mourir.

Mme Brigitte Lherbier a demandé si, dans le cadre de la recherche du consentement du patient hors d'état de l'exprimer, il ne fallait pas introduire une hiérarchie entre les personnes qui doivent être interrogées pour connaître ce consentement - conjoint, parents, enfants, etc. -, l'avis du premier de la liste sur ce que pensait le patient primant sur celui des autres.

Peut-être n'ont-ils pas le même avis sur ce que Vincent Lambert aurait voulu ?

Non. En réalité, la femme de Vincent Lambert a indiqué que, étant infirmier psychiatrique, il avait une opinion assez claire sur la question, qu'il avait exprimée - le neveu l'a confirmé. Les parents ne l'ont jamais contesté.

La loi prévoit désormais que c'est le témoignage des proches rendant compte de la volonté du patient, et non plus leur avis, qui est sollicité. Mais ce n'est pas, en l'occurrence, la difficulté : ce qui est en cause, c'est que les parents de Vincent Lambert ne veulent pas qu'il s'en aille, alors que sa femme dit qu'il aurait souhaité s'en aller.

Monsieur Segouin, les personnes cérébrolésées sont au nombre de 1 500 à 1 800. Pourquoi n'observe-t-on pas autant de procédures judiciaires ? Vraisemblablement parce qu'il n'y a pas de dissension familiale. Ces personnes sont toujours vivantes, parce que personne n'a souhaité que les traitements soient arrêtés. Vincent Lambert, lui, est passé de l'état pauci-relationnel à l'état végétatif chronique irréversible.

Êtes-vous en train de me dire qu'on laisse tous les autres patients en état végétatif continuer à vivre ainsi ? Mais, alors, la loi Leonetti ne s'applique jamais ?

La règle est qu'on n'interrompt le traitement que dans certains cas prévus par la loi. Aucune décision collective ne s'applique aux personnes en état neurovégétatif. Un tel état, à lui seul, ne justifie aucunement d'arrêter un traitement. Chaque situation est appréciée de manière individuelle.

Dans l'hypothèse où le médecin déciderait d'enclencher une procédure collégiale ou qu'une demande lui serait faite en ce sens, et où toutes les conditions seraient réunies, alors la procédure pourrait aboutir, en fonction de la situation du malade et de sa volonté, telle qu'attestée par ses proches. À défaut, la règle qui prévaut, c'est la vie, c'est-à-dire le traitement, qui peut prendre la forme d'une alimentation et d'une hydratation artificielles.

La loi ne fait nullement obligation de déclencher une procédure d'arrêt du traitement lorsqu'un patient est plongé dans un état végétatif. Elle prévoit la possibilité de déclencher une telle procédure.

La loi offre une faculté. Le médecin peut déclencher la procédure ; lorsque les proches le demandent, il doit le faire, ce qui ne signifie pas nécessairement, à terme, l'arrêt des traitements. Mais il se peut très bien que ni la famille, ni le médecin n'estiment opportun d'initier la procédure.

La question de la vie et de la mort est une question fondamentale, religieuse et philosophique. L'aspect religieux est mis en avant par les parents de Vincent Lambert pour refuser l'arrêt des traitements. Dans le cadre de l'examen de la proposition de loi Leonetti, des responsables religieux ont été auditionnés. Or tant le cardinal Barbarin, pour la religion catholique, que le grand rabbin Joseph Sitruk, pour le judaïsme, se sont prononcés au nom de leur religion contre l'acharnement thérapeutique et contre l'alimentation artificielle. L'argument religieux dont se prévalent les époux Lambert est contraire à la position de la religion dont ils se réclament.

C'est la division au sein de la famille Lambert, dont les parents ne veulent pas que leur fils meurt, qui conduit à cette situation. La loi n'y est, à mon avis, pour rien. Nous sommes dans un état de droit, des recours sont exercés. Concernant les directives anticipées, s'il est vrai qu'elles sont données à un moment donné dans une situation particulière, elles peuvent à tout moment et par tout moyen être modifiées, à condition d'être en état d'y consentir.

À mon sens, la hiérarchisation des proches du malade que vous évoquez, madame Lherbier, ne ferait pas disparaître les problèmes soulevés dans le cas de Vincent Lambert. Le texte donne un cadre mais chaque situation médicale est singulière. Comment décréter qu'un patient est par principe plus proche d'un conjoint, dont il peut être séparé, que d'un frère ou d'une soeur avec qui il peut entretenir une relation fusionnelle ? La loi Leonetti donne un cadre, des guides mais la réalité de chaque patient est prégnante, ce qui me paraît essentiel.

Aujourd'hui, lorsque les conditions sont réunies au terme d'une procédure encadrée, il peut y avoir un arrêt des traitements accompagné de soins dans les conditions prévues par la loi. Cette avancée législative a permis de mettre un terme à des pratiques médicales jusqu'alors insuffisamment encadrées, qui ne garantissaient pas toujours une prise en considération effective de la volonté susceptible d'être exprimée par les malades eux-mêmes ainsi que leurs proches. Elle était attendue par les professionnels médicaux eux-mêmes ; je l'avais constaté personnellement dans le cadre d'échanges que j'avais pu avoir avec des membres du Comité national consultatif d'éthique il y a quelques années.

Mais la loi ne peut traiter collectivement tous les cas, sans examen individuel de chaque situation. Il reste des cas conflictuels engendrant des procès, ce qui prend du temps.

La réunion est close à 12 h 45.