Séance en hémicycle du 24 octobre 2017 à 21h30

La séance est reprise.

La conférence des présidents, réunie à dix-huit heures, a décidé que nous pourrons siéger au-delà de minuit pour terminer l’examen de la proposition de loi d’orientation et de programmation pour le redressement de la justice et de la proposition de loi organique pour le redressement de la justice.

Les conclusions qu’elle a adoptées sont mises en ligne sur le site du Sénat et disponibles dans les couloirs d’accès à notre hémicycle et auprès des huissiers. Elles seront considérées comme adoptées en l’absence d’observations d’ici à la fin de la séance.

Nous reprenons la discussion de la proposition de loi d’orientation et de programmation pour le redressement de la justice et de la proposition de loi organique pour le redressement de la justice.

Dans la suite de la discussion générale commune, la parole est à M. Yves Détraigne.

« La justice va mal. Ses délais ne cessent de s’allonger. En dix ans, ils sont passés de sept mois et demi à près d’un an pour les tribunaux de grande instance. Dans le même temps, le stock d’affaires en attente d’être jugées a augmenté de plus de 25 % pour les juridictions civiles. Or, le nombre de magistrats et de greffiers diminue, les vacances de postes sont devenues endémiques. »

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, ces quelques mots sont ceux du président de la commission des lois, Philippe Bas, en avant-propos du rapport de la mission d’information. Ils résument très bien le constat sévère que nous avons collectivement dressé lors des travaux de la mission d’information sur le redressement de la justice.

Le constat est sévère, mais, pis encore, il n’est pas une surprise, en tout cas pas pour ceux qui, comme moi, s’intéressent depuis des années aux moyens dont dispose la justice.

Depuis des années, en effet, dans le cadre de l’examen des crédits de la mission « Justice », j’alerte la Haute Assemblée et les gouvernements successifs sur l’état de nos tribunaux, sur l’impossibilité pour certaines juridictions de régler les frais de justice avant même que la moitié de l’année soit écoulée, sur les vacances de postes, etc.

Nous ne pouvons plus attendre. C’est pour cela que je salue l’inscription à notre ordre du jour de ces deux textes.

Je salue également l’important travail réalisé dans le cadre de la mission d’information et sur les deux propositions de loi par les corapporteurs, Jacques Bigot et François-Noël Buffet. Ils ont su préserver l’esprit général de la mission d’information tout en apportant certaines modifications afin de rendre pleinement opérationnelles les dispositions des textes qui nous sont soumis ce soir.

La réforme que nous vous proposons, madame la garde des sceaux, a un intérêt majeur : pour une fois, elle ne dissocie pas les aspects budgétaires du fond de la réforme. Les deux textes apportent des évolutions importantes, aussi bien en matière d’organisation judiciaire que sur le statut et l’organisation de la magistrature. Dans les deux cas, les évolutions proposées sont financées.

Ils ne font pas l’impasse sur ce qu’on pourrait appeler les serpents de mer qui hantent la place Vendôme. Je pense, par exemple, à l’aide juridictionnelle et à son financement.

Nous vous proposons de rétablir la contribution pour l’aide juridique supprimée par la loi de finances pour 2014. Cette contribution apporte une réponse simple et efficace au besoin de financement de l’aide juridictionnelle, pour un coût modique pour le justiciable. Même si cette mesure ne résoudra pas à elle seule les questions posées par l’aide juridictionnelle, elle devrait néanmoins générer plus de 50 millions d’euros chaque année.

Autre sujet très sensible : l’organisation judiciaire. Chacun se souvient des débats enflammés suscités par la réforme Dati en 2007-2008. Aujourd’hui, la commission des lois opte pour la création d’un tribunal départemental unique de première instance, regroupant le tribunal de grande instance et les tribunaux d’instance de son ressort.

Sur le principe, nous sommes séduits par cette idée. Coauteur de plusieurs rapports ayant évoqué cette piste, je ne peux, à titre personnel, qu’y être favorable. Pour autant, plusieurs de nos collègues ont émis en commission un certain nombre de craintes. C’est pourquoi Sophie Joissains a souhaité que cette innovation soit d’abord expérimentée dans quelques départements pendant trois ans, avant d’être généralisée à l’ensemble du territoire. Elle proposera un amendement en ce sens.

Concernant la magistrature, de nombreuses évolutions ont eu lieu récemment avec la loi organique du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature. Ce texte a notamment permis d’ouvrir davantage le recrutement et diversifier le corps de la magistrature ; c’est une avancée.

Pour autant, il restait encore de nombreuses pistes d’évolutions à explorer, notamment en matière de gestion des ressources humaines. Une question importante est celle des postes offerts à la sortie de l’École nationale de la magistrature. Comme le mettait déjà en évidence en 1994 Jean-Jacques Hyest, à l’époque député chargé par le Premier ministre d’établir un rapport sur la formation professionnelle des magistrats et des avocats, « un magistrat sortant de l’ENM va immédiatement, dans la majorité des cas, assumer les responsabilités de juge d’instruction, de juge des enfants, de juge d’application des peines… Après dix ans d’expérience, il continuera d’exercer des fonctions de même type avec des responsabilités quasiment identiques ». Depuis lors, cette situation, en dépit de critiques récurrentes, n’a guère évolué.

Il apparaît contre-productif de confier à des débutants des postes peu attractifs en raison d’un contexte difficile – nature, localisation du poste ou autre motif – et susceptible d’engendrer à terme un certain découragement. Cela alimente le phénomène, relevé par la mission d’information, de turn-over important sur certains postes, où les magistrats, à peine arrivés, demandent leur mutation. Au contraire, il faudrait nommer les jeunes magistrats à des postes adaptés à leurs capacités. Aujourd’hui, ce n’est malheureusement pas toujours le cas.

Les pistes de réflexion sur ce sujet sont nombreuses. On peut se rappeler de ce que préconisait notre regretté collègue Pierre Fauchon dans un rapport datant de 2006 qui prévoyait l’instauration d’une période de probation d’au moins deux ans au sortir de l’ENM, le magistrat débutant étant alors dénommé « magistrat référendaire ».

Sans aller jusque-là, je me félicite du maintien dans le texte des dispositions prévues aux articles 4 et 7. Elles créeront de nouvelles possibilités de collaboration entre magistrats du siège pour le traitement des décisions complexes. Elles permettront notamment au magistrat chargé d’une affaire de bénéficier d’un renfort précieux pour préparer sa décision et au jeune magistrat de perfectionner sa formation.

Plus fondamentalement, il me semble que le critère déterminant pour l’affectation de magistrats sortis d’école devrait être l’affectation dans des formations systématiquement collégiales, à l’exclusion de toute affectation sur un poste à juge unique, a fortiori s’il s’agit de fonctions spécialisées comme juge d’instruction ou juges des enfants.

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, madame la garde des sceaux, le groupe Union Centriste partage les objectifs de ces deux textes d’initiative parlementaire et il soutient les solutions proposées.

Il n’est plus temps de commander de nouveaux rapports d’information – j’ai participé à cela – : il faut agir ! J’espère, madame la garde des sceaux, que le Gouvernement entendra la voix constructive du Sénat, dans l’intérêt des acteurs du monde judiciaire, mais aussi et surtout dans l’intérêt de nos concitoyens.

La parole est à M. Antoine Lefèvre.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, les deux textes que nous examinons résultent d’un important et minutieux travail mené l’année dernière par la commission des lois du Sénat. Je partage l’essentiel des constats, en particulier sur à la situation dégradée de la justice. Une justice « en voie de clochardisation » disait même votre prédécesseur Jean-Jacques Urvoas, madame la garde des sceaux… Les mots sont forts, mais la situation est réellement difficile dans le monde judiciaire, dans nos prisons comme dans nos tribunaux.

Cette situation résulte de divers facteurs : accroissement du recours à la justice par nos concitoyens, réformes pénales successives n’ayant pas permis de désengorger des prisons surpeuplées, insuffisance des moyens affectés à la justice.

Dans ce contexte, en tant que rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice », je souscris bien sûr à l’idée que le ministère de la justice doit être considéré comme prioritaire et, à ce titre, voir son budget augmenter quand des économies sont demandées à d’autres.

Pour aller plus loin, la commission des lois propose notamment une trajectoire pluriannuelle d’augmentation des crédits et des emplois de la mission « Justice » sur cinq ans. Une telle programmation est attendue par le monde judiciaire : source de prévisibilité, elle serait le gage d’une meilleure gestion, de la mise en œuvre de projets et de réformes dans la durée.

Je note à ce titre avec satisfaction que la proposition qui nous est soumise est équilibrée. Dans leur rapport, Jacques Bigot et François-Noël Buffet écrivent en effet vouloir « un redressement significatif et durable des crédits », qui s’accompagne de « l’exigence de réformes structurelles fortes ».

En effet, des réformes sont attendues en matière d’organisation, mais aussi de procédures, de délais de jugement, de dématérialisation et d’informatisation, d’accessibilité de la justice.

Évaluer l’efficacité des dispositifs et des réformes : c’est sous cette condition qu’une augmentation des moyens est envisageable. Si le budget du ministère de la justice s’inscrit, ces dernières années, dans une phase de rattrapage, il convient de préparer une seconde phase, susceptible de permettre la réalisation d’économies.

Je pense en outre que l’existence d’un budget pluriannuel de la justice constitue sans nul doute un outil au service du ministre de la justice, notamment lors des arbitrages budgétaires.

Toutefois, je souhaiterais formuler deux remarques sur la trajectoire des crédits proposée à l’article 2 de la proposition de loi.

Il est préférable de prévoir les moyens supplémentaires pour une politique publique prioritaire en examinant, dans le même temps, les modalités de leur financement et le cadre global dans lequel ils s’inscrivent ; je pense en particulier à nos engagements européens. Ce sera l’objet du débat que nous aurons dès la semaine prochaine sur le projet de loi de programmation des finances publiques.

Les trajectoires proposées pour le budget de la justice par le Gouvernement et la proposition de loi ne sont pas identiques.

L’article 2 de la proposition de loi prévoit, pour la période entre 2018 et 2022, une augmentation plus de 25 % des crédits de la mission. L’horizon du Gouvernement s’arrête à 2020. Le projet de loi de finances pour 2018 attribue 6 millions d’euros de plus à la mission « Justice » que la proposition de loi. Entre 2018 et 2020, le projet du Gouvernement accroît les moyens de la justice de 9, 6 %, contre 7, 9 % dans la proposition de loi.

Par ailleurs, contrairement à la méthodologie des lois de programmation des finances publiques, la trajectoire de la commission des lois intègre l’évolution de l’inflation et de la contribution au compte d’affectation spéciale « Pensions ». La dynamique propre de ces variables pourrait absorber une partie de l’effort en faveur des moyens de la justice.

Pour l’ensemble de ces raisons, je crois donc, mes chers collègues, qu’il conviendrait de ne pas adopter l’article 2 de la proposition de loi. Si je sais que cela risque de peiner le président Philippe Bas, je sais aussi qu’il comprendra que l’ancien membre de la commission des lois que je suis a intégré depuis trois ans la commission des finances !

Restez plutôt fidèle aux lois !

Je terminerai par quelques remarques concernant l’article 1er de la proposition de loi organique, qui vise à exonérer de gels et d’annulations les crédits des juridictions judiciaires et du Conseil supérieur de la magistrature.

Le caractère constitutionnel d’une telle disposition n’est pas certain, comme le soulignent justement les rapporteurs : la régulation budgétaire appartient d’abord au Gouvernement, même si le Parlement peut l’encadrer. Il le fait d’ailleurs dans les lois de programmation des finances publiques. Surtout, les annulations comme les mises en réserve permettent de piloter les dépenses pour tenir compte des évolutions de la conjoncture et des urgences auxquelles il faut faire face en cours d’année, tout en évitant de dégrader le déficit de l’État.

Il ne me semble pas opportun de priver le Gouvernement de l’outil dont il dispose pour exécuter le budget voté par le Parlement. Supposons qu’une exemption au seul bénéfice de la justice soit tolérée par le Conseil constitutionnel : j’imagine déjà les demandes de même nature qui ne manqueraient pas d’émaner d’autres secteurs de l’action publique ! C’est pourquoi je ne voterai pas l’article 1er de la proposition de loi organique.

Sous ces réserves, qui portent sur deux articles seulement – les deux textes en comptant plus de quarante –, je renouvelle mon adhésion aux travaux du président de la commission des lois, des membres de la mission d’information et des rapporteurs. Je ne doute pas, madame la garde des sceaux, qu’ils sauront vous inspirer et vous aider à mener à bien votre mission.

La parole est à M. Patrick Kanner.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, Cinq ans pour sauver la justice !, c’est, en même temps que son titre, le mot d’ordre qui a guidé la rédaction de ce rapport d’information et des propositions de loi qui en résultent. Nous les examinons ce soir avec beaucoup de volonté, cette même volonté qui sous-tend le rapport, dont nous partageons en grande partie les conclusions.

Le groupe socialiste et républicain accueille favorablement, en effet, les propositions de loi tant elles s’inscrivent dans la continuité et prolongent l’action du dernier quinquennat pour améliorer le fonctionnement de la justice, à partir d’un constat sans concession que nous pourrions résumer ainsi : nous n’avons pas été collectivement à la hauteur des enjeux rencontrés par la justice de notre pays.

Plusieurs questions sont posées par ces textes : comment fait-on pour donner envie aux jeunes magistrats de rester en poste dans des juridictions difficiles ? Comment assurer l’effectivité de l’exécution des peines ? Comment faire en sorte que les moyens de la justice soient en corrélation avec la mission de service public dont elle est chargée ? Comment adapter le fonctionnement de la justice à la révolution numérique ? Il y a bien d’autres questions, mais je m’arrête là. Cette rapide énumération montre déjà que nous avons beaucoup de pain sur la planche, si vous me permettez cette expression triviale. Je constate néanmoins que les réponses apportées dans ces textes sont globalement constructives.

Malgré une augmentation régulière du budget de la justice, ce dernier, cela a été dit à de nombreuses reprises, demeure insuffisant. Il faut continuer et amplifier la dynamique vertueuse enclenchée, notamment sous le précédent quinquennat, qui a permis de nombreuses avancées : l’augmentation de près de 15 % du budget en cinq ans ; la création de 6 000 postes dans la justice, dont 1 714 dans les services judiciaires ; l’augmentation de 174 % des crédits de l’aide aux victimes.

Pour quels résultats ?

Une remise à niveau des moyens humains et matériels reste néanmoins nécessaire. C’est le seul critère qui nous permettra de mettre en cohérence l’ambition partagée par les membres de cette assemblée avec des réalisations concrètes.

Sur ce point, je tiens à saluer l’action de Christiane Taubira et de Jean-Jacques Urvoas, qui avaient fait de cette augmentation, pour citer le dernier nommé, leur « premier combat ».

Avec la contrainte pénale !

Il est nécessaire de le poursuivre avec humilité, mes chers collègues. Le vieux monde, madame la garde des sceaux, a montré la voie.

Ce combat, c’est aussi un combat pour avoir les moyens de mettre en œuvre les sanctions, pour que la peine soit efficace. Il faut cesser d’avoir des peines d’emprisonnement prononcées qui ne sont pas exécutées. Les Français ne le comprennent pas et y voient un signe de faiblesse de notre République.

Il faut aussi un système pénitentiaire qui prévienne la récidive, grâce à l’augmentation de ses capacités. Ces cinq dernières années, 8 000 nouvelles places de prison ont été créées afin de lutter contre la surpopulation carcérale et tendre vers l’encellulement individuel. Ces textes continuent le travail mené, et nous les approuvons.

Un dispositif comme celui de la contrainte pénale, par exemple, pourrait bénéficier d’une meilleure mise en œuvre avec l’augmentation souhaitée des moyens de la justice. Je sais que la majorité au Sénat l’a remise en cause dans une précédente proposition de loi.

Et pour cause !

En cohérence avec les ambitions affichées ici, je suis convaincu que cette mesure continuera à participer à une justice plus efficace.

Perseverare diabolicum !

Cela serait logique, car la proposition de loi ordinaire, comme la loi du 1er août 2014, affirme notre volonté de renforcer l’individualisation de la réponse pénale, qui permet d’apporter une réponse à l’acte posé en adéquation avec sa gravité et avec le profil de l’intéressé.

Cette loi, n’en déplaise à certains, a supprimé les mesures automatiques, dont les peines planchers, lesquelles constituaient un obstacle à l’individualisation de la peine ; elle a lutté contre les sorties sèches de prison. Elle portait donc la même philosophie que les textes que nous examinons : une lutte sans merci face à la récidive, principale source de mécontentement de nos concitoyens.

Ces textes respectent aussi l’esprit de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, avec, par exemple, la modernisation du service public de la justice, par l’innovation et la maîtrise de la révolution numérique, ou encore l’amélioration de l’organisation de la justice à proprement parler.

La proposition de loi reprend ainsi un point très intéressant du rapport de la mission d’information : la création d’un tribunal départemental de première instance, venant remplacer les tribunaux d’instance et les tribunaux de grande instance sans remettre en cause la carte judiciaire.

Comme la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, elle s’inscrit dans la perspective de décharger le juge de certaines tâches, en renforçant notamment le poids des conciliateurs de justice et en lui permettant de se reposer davantage sur des juristes assistants.

La proposition de loi organique, qui vise à stabiliser la nomination des magistrats, va également dans le bon sens. Une trop grande mobilité des magistrats peut être préjudiciable à certaines juridictions. Qu’ils restent au moins trois ans dans leur affectation, quatre dans le cas des fonctions spécialisées, et qu’une certaine souplesse soit laissée au Conseil supérieur de la magistrature participe à la bonne organisation de la justice.

Certes, tous les chantiers de la justice ne sont pas résolus ici, et c’est bien normal. Je pense notamment à la réforme du statut du parquet. On ne peut que regretter que les conditions n’aient pas été réunies précédemment pour la mener à son terme.

Je profite donc de votre présence, madame la garde des sceaux, pour passer le message et espérer que nous avancerons sur ce sujet.

Par ailleurs, je suis heureux que l’examen de ces textes par la chambre haute se télescope, si je puis dire, avec les annonces que vous avez faites lors du conseil des ministres du 4 octobre dernier et que vous avez rappelées devant notre assemblée.

Ainsi, vous allez lancer cinq grands chantiers qui visent à transformer en profondeur deux aspects majeurs de la question qui nous occupe : l’amélioration du fonctionnement quotidien de la justice et l’efficacité des peines. Si je ne peux que m’en féliciter, tant ces annonces font écho au travail que nous réalisons aujourd’hui, j’exprime pourtant un regret.

Pourquoi donc se cantonner aux annonces quand l’urgence est manifeste ? Le diagnostic est connu de tous. Le temps de la poursuite de l’action est venu ; c’est un besoin impérieux.

Aussi j’espère que la discussion que nous allons avoir aujourd’hui sera féconde et, pourquoi pas, suivie d’effet. Vous pourriez ainsi, madame la garde des sceaux, aider ces textes à prospérer dans la suite de la navette parlementaire… Vous me répondrez probablement, vous l’avez d’ailleurs déjà presque fait, que ces sujets méritent une importante concertation et que vous nous proposerez bientôt un projet de loi, ce à quoi je me permettrai d’opposer l’urgence évoquée précédemment.

Vous avez annoncé un « véritable plan d’action », qui « doit être élaboré dans des délais rapprochés pour que les réformes nécessaires puissent intervenir rapidement ». Nous vous offrons ici un support qui permettrait de raccourcir ces délais. C’est pourquoi, madame la garde des sceaux, j’invoque la nécessité d’aller dès à présent encore plus loin, plus vite, plus fort.

Vous le voyez, je le répète, le groupe socialiste et républicain porte un regard bienveillant sur les présentes propositions de loi.

Des améliorations ont été apportées en commission ; je pense notamment à la suppression de la condamnation à une amende civile de 10 000 euros en cas d’appel ou de pourvoi jugé dilatoire ou abusif en matière pénale. C’était un obstacle à l’accès à la justice et une atteinte aux règles du procès équitable. C’est une bonne chose que la commission et ses rapporteurs, que je salue, aient accepté à deux reprises de prendre en considération la proposition du groupe socialiste et républicain.

Je remercie également la commission d’avoir, grâce à un débat lancé par le dépôt d’un amendement que j’ai défendu au nom du groupe socialiste et républicain, acté la mise en place d’un groupe de travail sur la présomption irréfragable de non-consentement des mineurs à un acte de pénétration sexuelle. Je me permets cette digression, car, si le lien avec le texte est certes ténu, cette question relève également de l’amélioration de la justice. Nous comblerions ici un vide juridique qu’une actualité judiciaire douloureuse nous a rappelé il y a quelque temps.

Malgré ces points d’accord, nous avons plusieurs points de divergence avec la proposition de loi ordinaire. La réinstauration d’une contribution à l’aide juridictionnelle et l’inscription dans la loi du principe d’une consultation juridique préalable à la demande d’aide juridictionnelle afin de vérifier que l’action envisagée ne paraît pas manifestement irrecevable ne sont pas de bonnes mesures. Ce sont plutôt des obstacles pour l’accès à la justice pour tous. En mettant en place des démarches supplémentaires, vous empêcherez les plus précaires d’accéder au juge.

Par ailleurs, baisser les seuils d’aménagement de peine ou étendre le suivi socio-judiciaire ne nous semble pas cohérent avec la volonté de rendre les peines plus efficaces et donc avec l’esprit du texte. Je développerai ces points plus longuement lors de l’examen des amendements, et Marie-Pierre de la Gontrie évoquera les voies et moyens pour lutter contre le phénomène de surpopulation carcérale lorsqu’elle présentera à la Haute Assemblée un amendement sur ce sujet.

Pour conclure, je suis heureux que nous œuvrions ensemble pour surmonter les obstacles importants qui s’offrent à nous et que nous fassions preuve d’intelligence collective pour conforter la confiance des Français en leur justice. Nous ne pourrons pas être d’accord sur tout, c’est l’essence même de la démocratie, mais il convient de nous rassembler pour avancer sur les sujets qui sont la clé de voûte de la République. J’en appelle donc encore une fois à vous, madame la garde des sceaux : rejoignez-nous pour qu’ensemble nous accélérions un processus qui sera porteur de progrès supplémentaires pour tous nos concitoyens et donnera l’image d’une République ferme et généreuse.

La parole est à M. François Bonhomme.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, la proposition de loi et la proposition de loi organique que nous examinons viennent à point nommé, alors que le constat sur l’état et le fonctionnement de la justice de notre pays est peu ou prou partagé.

Ce constat, c’est celui de la dégradation constante de la justice, du besoin de réformes structurelles profondes, de nature à améliorer l’organisation et le fonctionnement de l’institution judiciaire, indépendamment ou, en tout cas, en complément d’un redressement significatif et durable de ses moyens.

Dans ce domaine de votre ministère, comme dans d’autres, il y a sans doute une méprise ou tout au moins une insuffisance qui demeure et qui consiste à considérer les enjeux d’un bon exercice de la justice par le seul prisme des moyens qui lui sont alloués. Vous avez rappelé, madame la garde des sceaux, votre volonté d’augmenter le budget de la justice de 4 %. Cette approche quantitative, sous le seul angle budgétaire, peut néanmoins amener à manquer l’analyse des insuffisances et des dysfonctionnements procéduraux. Nous le constatons parfois par l’absurde. Malgré une hausse régulière des moyens de la justice – 89 % en quinze ans –, aucune amélioration de son fonctionnement ne peut être valablement constatée.

Notre système judiciaire demeure le moins bien classé parmi les pays européens, si l’on en croit l’analyse de la Commission européenne sur l’efficacité de la justice.

Dès lors, ces deux textes pour le redressement de la justice se fixent quatre objectifs, chacun concourant à l’atteinte du but commun : juger plus et mieux.

Premier objectif : la maîtrise des délais. Question essentielle en effet pour une bonne justice que celle des délais de jugement. De ce point de vue, le renforcement des moyens humains dans les juridictions, par l’augmentation des crédits de 5 % par an, l’amélioration des outils informatiques par la sécurisation juridique de l’open data des décisions, et l’encouragement des modes alternatifs de règlement des litiges par l’incitation à la conciliation constituent autant d’éléments importants pour atteindre cet objectif.

Deuxième objectif : l’amélioration de la qualité des décisions en première instance comme en appel. Il faut aux magistrats plus de temps pour travailler, plus de collégialité, être entourés par des équipes de collaborateurs, mais il faut aussi remédier à leur excessive mobilité.

Troisième objectif : une plus grande proximité de la justice pour le justiciable, tout au moins pour les litiges de la vie courante. Cela passe par une organisation territoriale de proximité, c’est-à-dire un tribunal départemental unique de première instance avec des chambres détachées ; par la création d’un tribunal des affaires économiques, avec l’extension de la compétence du tribunal de commerce aux agriculteurs, professions libérales et associations ; par un assouplissement de l’organisation prud’homale, avec une composition des sections variable, en fonction du contentieux ; enfin, par la révision du financement structurel de l’aide juridictionnelle, c’est-à-dire le rétablissement du droit de timbre et la consultation obligatoire d’un avocat avant toute demande d’aide.

Le quatrième objectif, sans doute le plus sensible et attendu, est d’assurer, avec certitude et promptitude, l’effectivité de l’exécution des peines et une diminution du risque de récidive, par une évolution des textes existants sur l’exécution des peines, par la réduction de moitié du seuil d’aménagement des peines ab initio et par l’augmentation des capacités pénitentiaires, ainsi que des effectifs des personnels .

Madame la garde des sceaux, le Gouvernement et votre ministère peuvent donc trouver là matière à analyse et à conception dans les deux textes que nous vous proposons comme une contribution utile et féconde du Sénat vu l’urgence de la situation, même et surtout parce que celle-ci dure !

Ces propositions répondent aux mêmes préoccupations que celles qui guident le Gouvernement dans les chantiers de la justice que vous avez lancés le 5 octobre dernier. Elles s’inscrivent également dans votre objectif de présenter, au printemps 2018, une loi quinquennale de programmation des moyens de la justice pour la période 2018-2022 et une loi de simplification pénale et civile.

Sachez vous inspirer de ces propositions, du travail de tisserand réalisé par Philippe Bas et les deux rapporteurs, qui n’en prendront pas ombrage : rassurez-vous, il n’y aura pas de droits d’auteur à verser ! L’enjeu qui nous occupe est l’un des plus nobles : celui d’une bonne justice, comme on parlait au XIVe siècle d’un bon ou d’un mauvais gouvernement, c’est-à-dire d’une justice qui affirme et garantisse le droit des plus faibles.

La parole est à M. Marc Laménie.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, nous examinons cette proposition de loi et cette proposition de loi organique pour le redressement de la justice sur l’initiative du président Philippe Bas. Je salue nos collègues de la commission des lois, en particulier les deux rapporteurs François-Noël Buffet et Jacques Bigot, pour la grande qualité de leur travail.

Il s’agit d’un texte très important. Tous les textes le sont, mais celui-ci l’est particulièrement, car il porte sur un sujet sensible pour nos concitoyens. La proposition de loi comprend vingt-huit articles, la proposition de loi organique en compte quinze.

Depuis de nombreuses années, nous assistons à une dégradation constante de la justice, malgré une progression des crédits dans chaque loi de finances. En 2002, les crédits de la mission « Justice » s’élevaient à 4, 5 milliards d’euros ; en 2017, ils atteignent 8, 5 milliards d’euros. Dans le projet de loi de finances pour 2018, le montant prévu est de 8, 7 milliards d’euros.

Malgré cette progression budgétaire significative – une augmentation de 89 % en quinze ans –, le fonctionnement de la justice demeure particulièrement complexe. C’est pourquoi ces deux textes ont pour objectif de permettre de « juger plus » et de « juger mieux », selon les termes du rapport.

On notera quatre priorités.

La première est la maîtrise des délais grâce à un renforcement des moyens humains, tout en incitant à la conciliation.

La deuxième est l’amélioration de la qualité des décisions, notamment, comme cela a été rappelé par plusieurs de nos collègues, en remédiant au problème de la mobilité des magistrats.

La troisième est le renforcement de la proximité de la justice pour le justiciable. Il est en effet indispensable de disposer d’une organisation territoriale de proximité : tribunal départemental unique, mise en place d’un tribunal des affaires économiques, extension de la compétence du tribunal de commerce aux agriculteurs, professions libérales et associations. Cette ouverture aux acteurs économiques est tout à fait fondamentale.

La quatrième priorité concerne l’amélioration de l’effectivité de l’exécution des peines, afin de réduire le risque de récidive. Il en résulte une augmentation des capacités pénitentiaires parallèlement à un renforcement des moyens humains du personnel qui œuvre dans les prisons et exerce des métiers particulièrement difficiles.

Nous sommes conscients que la tâche est immense. Sur le terrain, dans nos départements respectifs – notamment dans le mien, les Ardennes –, nous assistons aux audiences solennelles de rentrée et d’installation des nouveaux magistrats des tribunaux de grande instance ou du parquet, même si, malheureusement, des postes restent vacants. Ce sont des temps forts qui permettent de connaître réellement les besoins en termes d’effectifs.

Je veux aussi saluer le dévouement de tous, juges, magistrats, conciliateurs, greffiers notamment. Le travail effectué est le résultat d’une coopération étroite entre l’ensemble des acteurs de la justice, notamment les juristes et les avocats, les différentes administrations, les collectivités territoriales, les services de l’État – sécurité civile, sapeurs-pompiers, sécurité intérieure, gendarmes et policiers, qui mènent des enquêtes toujours de plus en plus difficiles.

Compte tenu des enjeux importants soulevés par ces deux textes et de leur intérêt, je les soutiendrai avec conviction.

La discussion générale commune est close.

Nous passons à l’examen, dans le texte de la commission, de la proposition de loi.

L’amendement n° 42, présenté par MM. J. Bigot et Buffet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 36, dernière phrase

Compléter cette phrase par les mots :

, ainsi que des mesures d’annulation de crédits en cours de gestion

La parole est à M. le corapporteur.

L’ensemble des amendements déposés par la commission à l’article 1er sont des amendements de coordination qui portent sur l’annexe. Je vous propose de considérer, monsieur le président, qu’ils sont tous défendus.

L’amendement n° 43, présenté par MM. J. Bigot et Buffet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 66

Remplacer les mots :

est prévu

par les mots :

et les dérogations qu’il serait possible d’y apporter, sous l’autorité du Conseil supérieur de la magistrature, sont prévus

L’amendement n° 44, présenté par MM. J. Bigot et Buffet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 137

Après le mot :

magistrats

insérer les mots :

, les greffiers

L’amendement n° 45, présenté par MM. J. Bigot et Buffet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 163, première phrase

Remplacer les mots :

ayant une activité économique, pour en

par les mots :

, pour les mesures et les procédures de prévention et de traitement des difficultés des entreprises, afin d’en

L’amendement n° 46, présenté par MM. J. Bigot et Buffet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 168

Supprimer cet alinéa.

II. – Alinéa 169

Au début, insérer les mots :

Lorsque le conciliateur de justice intervient par délégation du juge,

III. – Après l’alinéa 169

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

A contrario, toutes les fois où la conciliation aura été engagée à l’initiative des parties, ou toutes les fois où la tentative de conciliation relèvera d’un préalable obligatoire à la saisine du juge, le conciliateur n’aura pas à adresser, au juge saisi, de proposition de règlement du litige.

L’amendement n° 47, présenté par MM. J. Bigot et Buffet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 204

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Il associera également les élus locaux, en particulier les conseils départementaux.

L’amendement n° 48, présenté par MM. J. Bigot et Buffet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 226, première phrase

Remplacer le mot :

décision

par le mot :

demande

Ces amendements ont été présentés.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur le président, j’émettrai un avis défavorable, car il s’agit d’amendements de coordination avec la proposition de loi organique que nous n’avons pas encore examinée. Il ne me semble pas cohérent de commencer la discussion de cette manière.

Par ailleurs, au fond, ce sont des dispositions auxquelles je ne suis pas nécessairement favorable.

Je pense notamment à l’amendement n° 42, qui vise à instaurer une forme de sanctuarisation en interdisant les gels de crédits. Je ne crois pas que, d’un point de vue constitutionnel, l’on puisse prévoir par amendement de réduire la capacité du Gouvernement à gérer les crédits qui lui sont attribués. Se pose donc ici une question de constitutionnalité.

Enfin, dernier argument, qui ne porte plus sur la constitutionnalité, je rappelle que le Gouvernement s’est engagé à ce que les réserves de crédits n’excèdent dorénavant plus 3 %, ce qui me semble être une amélioration importante.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Madame la ministre, je ne comprends pas très bien votre argumentation, et ce pour deux raisons.

Première raison, vous nous dites que chercher à mettre en adéquation l’annexe de ce texte avec la proposition de loi organique pose problème, car nous n’avons pas encore examiné cette dernière. Mais nous allons en parler ! Rien n’empêche nos rapporteurs de mettre en harmonie les deux textes. Je ne vois pas pourquoi vous seriez pour la disharmonie.

Deuxième raison, il est tout de même étonnant que votre première intervention sur l’article 1er soit pour contester l’affirmation en vertu de laquelle il ne faudrait pas qu’il y ait des gels de crédits en cours d’année. Vous savez bien que les lois de finances que nous votons ne sont finalement qu’une sorte d’exercice quelque peu abstrait, puisque des régulations qui détruisent la volonté du législateur finissent toujours par survenir.

Nous sommes ici – c’était la volonté, me semble-t-il, du président Philippe Bas et des rapporteurs – pour dire qu’il faut absolument une programmation en matière de justice. Madame la ministre, vous voudriez donc commencer par affirmer qu’une mesure que nous voterions dans la loi de finances serait derechef aléatoire et que, si elle ne l’était pas, elle serait inconstitutionnelle…

Vous avez de hautes qualités pour parler de constitutionnalité, mais vous comprenez bien que nous sommes nous simplement des législateurs. Lorsque nous disons, comme nous allons souvent le faire dans ce débat, qu’il faut respecter les augmentations de crédits prévus dans une loi de finances, c’est pour nous simplement du bon sens ! Nous en avons assez de cette fantasmagorie qui consiste à voter des lois de finances pour avoir ensuite toute une série de suppressions de crédits aléatoires.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Monsieur le sénateur, je voudrais vous faire observer qu’inscrire dans un texte de loi, puisque tel est l’objet de l’amendement, qu’il faut exonérer les crédits de l’autorité judiciaire de décisions d’annulation en cours de gestion ne signifie pas que le Gouvernement n’est pas décidé à se battre pour que les crédits du budget de la justice soient en augmentation.

J’aurai l’occasion de vous présenter le budget de la justice, mais je veux dire ici que le budget pour 2018 est en augmentation. Ne mélangeons donc pas les choses, monsieur le sénateur !

Vous me faites observer que ce serait bien mal commencer le débat que d’émettre un avis défavorable sur cet amendement. Mais, encore une fois, mon désaccord de fond porte sur la technique même de la disposition qui nous est proposée, et non sur le principe de l’augmentation du budget ni même sur la nécessité, que nous partageons avec la commission et vous-même, d’avoir des crédits en augmentation pour les services judiciaires.

Je veux simplement dire que je m’interroge sur la constitutionnalité d’une disposition qui prévoit de restreindre la compétence et les prérogatives du Gouvernement en matière d’exécution budgétaire. Il me semble qu’elle n’est pas constitutionnelle.

La parole est à Mme Marie-Pierre de la Gontrie, pour explication de vote.

Madame la garde des sceaux, je ne veux pas prolonger excessivement cet échange : nous avons bien compris que le Gouvernement ne souhaitait pas que soit délibérée ici et adoptée une disposition traduisant notre opposition aux annulations de crédits.

Pour autant, et je rejoins les propos de notre collègue Jean-Pierre Sueur, votre position ne doit pas tenir à un argument constitutionnel. Nous ne sommes pas en train de légiférer. Nous délibérons d’une annexe à une proposition de loi. Dans ce texte, sont énoncés de grands principes, des objectifs dont nous aurions souhaité – il faut le dire – qu’ils soient partagés par le Gouvernement.

Nous entendons que vous êtes en désaccord avec cet objectif, ce qui est regrettable, mais ne vous cachez pas derrière un argument constitutionnel qui ne tient pas puisque, je le redis, avec cette annexe, nous ne sommes pas en train d’adopter une disposition législative stricto sensu.

Je mets aux voix l’amendement n° 42.

Je mets aux voix l’amendement n° 43.

Je mets aux voix l’amendement n° 44.

Je mets aux voix l’amendement n° 45.

Je mets aux voix l’amendement n° 46.

Je mets aux voix l’amendement n° 47.

Je mets aux voix l’amendement n° 48.

Je mets aux voix l’ensemble constitué de l’article 1er et de l’annexe, modifié.

L’amendement n° 22 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Josiane Costes.

Cet amendement de suppression vise à marquer notre désaccord sur la répartition des crédits proposée.

Il s’agit non pas de mettre en cause la sincérité de la programmation, mais plutôt de souligner la différence de nos approches respectives concernant le redressement de la justice.

Nous aurions souhaité que l’effort en direction de l’autorité judiciaire soit plus important. Une fois encore, le programme « Administration pénitentiaire » absorbe une grande partie des crédits. En effet, sur un total de 2, 17 milliards de progression de l’ensemble de la mission « Justice », 1, 59 milliard est fléché vers l’administration pénitentiaire, soit trois fois plus que pour le programme « Justice judiciaire ».

La surpopulation carcérale et le délabrement de nos prisons sont indéniables. La situation des prisons françaises a d’ailleurs donné lieu à de nombreuses condamnations de l’État devant la Cour européenne des droits de l’homme. Mais la France a également déjà été condamnée pour ses procédures judiciaires trop lentes. Les deux situations sont donc prioritaires.

Comme nous l’évoquions précédemment, il nous paraît donc illusoire de vouloir résoudre ces deux problèmes avec le même outil budgétaire, en maintenant une justice de qualité et accessible. Cela nous conduit toujours à arbitrer entre l’un et l’autre : la programmation proposée n’en est qu’une énième démonstration.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est défavorable à cet amendement tendant à supprimer l’article 2, l’un des fondements du texte qui nous est proposé sur la programmation budgétaire pluriannuelle.

Je rappelle simplement, et je le fais une fois pour toutes, car d’autres amendements iront dans le même sens, que cette démarche de programmation a été saluée par l’ensemble des personnes qui ont participé à l’élaboration de ce rapport et ont été consultées.

Par ailleurs, le principe d’une programmation pluriannuelle est plutôt convergent avec les projets actuels du Gouvernement, comme cela a été précédemment rappelé à la tribune. Il tient évidemment compte de la construction de 15 000 places de prison supplémentaires. Proportionnellement, le budget pénitentiaire est plus important que le budget judiciaire, mais ce dernier augmente aussi. Nous sommes donc dans une cohérence globale. On ne peut pas scinder les choses en deux pour donner plus ou moins satisfaction. Je le redis, cette cohérence globale est absolument nécessaire.

C’est la raison pour laquelle la commission a émis un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est favorable à l’amendement uniquement parce que, comme je l’ai expliqué dans la discussion générale, il souhaite présenter sa propre programmation budgétaire dans un texte qui vous sera proposé au printemps prochain.

C’est donc moins sur la cohérence et la construction de l’article 2 que j’émets un avis favorable que sur le fait que le Gouvernement souhaite s’approprier la présentation de la programmation.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, je suis opposé à cet amendement.

Nous sommes en train de payer au prix fort le fameux principe de l’annualité budgétaire.

L’annualité budgétaire est toujours présentée comme une sorte de dogme. Je me souviens que j’avais présenté, il y a un certain nombre d’années, un rapport sur la politique urbaine, la politique de la ville et des quartiers. J’avais proposé une programmation sur dix ans. Tout le monde m’avait répondu que c’était impossible, que ce serait insupportable pour Bercy, qui allait se révolter, s’étrangler… L’annualité budgétaire, il n’y a que cela de vrai !

Madame la garde des sceaux, j’estime pour ma part que le culte de l’annualité budgétaire est finalement contraire à la politique elle-même. Qu’est-ce que la politique ? C’est voir le moyen terme et le long terme, et c’est inscrire l’effort dans ce moyen terme et ce long terme. Or, en matière de justice, les chiffres sont éclatants. Je me rappelle des propos des différents orateurs lors de la discussion de la loi pénitentiaire. Le retard est considérable : si l’on regarde les chiffres de l’OCDE, la France est dans les quatre ou cinq derniers pays sur quarante ou quarante-cinq. Je le redis, le retard est considérable.

Je crois que si l’on veut sérieusement combler ce retard, il faut a minima aller dans le sens proposé par le président Philippe Bas, soit une augmentation de 27 % en cinq ans. Il faudrait faire davantage, mais je le dis avec beaucoup de modestie, car je n’ignore pas, comme tout un chacun, que lors du précédent quinquennat les crédits du ministère de la justice ont augmenté de 14 %. Il est proposé ici une augmentation de 27 %, soit pratiquement deux fois plus. Mais, je le répète, il faudra aller beaucoup plus loin.

Madame la garde des sceaux, si les Tables de la loi sont contraires à ce que je dis, cela m’est complètement égal !

Cette loi de programmation s’imposerait à tous les gouvernements. Non seulement il n’y aurait pas d’annualisation budgétaire, mais les chiffres seraient sacralisés et sanctuarisés. En dix ans, nous nous donnerions les moyens de ne pas être la lanterne rouge de l’OCDE.

Cet enjeu est absolument majeur. C’est la raison pour laquelle il faudrait à tout le moins voter ces dispositions du texte.

Veuillez conclure, mon cher collègue.

Je m’étonne donc, madame la garde des sceaux, que vous soyez favorable à cet amendement.

Monsieur le président, je vous demande votre indulgence, car je sais qu’elle est grande !

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. Monsieur le sénateur, je suis pleinement d’accord avec vous : il faut une loi de programmation pour la justice. C’est la raison pour laquelle je vous la présenterai dans quelques mois !

Je serai là !

Il faut une loi de programmation pour la justice, mais je m’étonne que vous préemptiez ce que décideront celles et ceux qui vous succéderont. Peut-être vous succéderez-vous à vous- même lors des prochaines élections sénatoriales, mais je trouve surprenant que vous préemptiez la capacité de décider de vos futurs collègues pendant dix ans ! Cela me semble être une innovation assez radicale…

Je me contenterai pour ma part d’une loi de programmation pour cinq ans que je vous présenterai dès le printemps prochain.

Je mets aux voix l’amendement n° 22 rectifié.

Je mets aux voix l’article 2.

L’amendement n° 23 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Josiane Costes.

Dans la même logique que précédemment, nous souhaitons affirmer notre opposition à la répartition retenue des évolutions d’effectifs.

Les rapports de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice permettent de mettre en lumière la sous-dotation structurelle de nos juridictions en effectifs, par comparaison avec les effectifs recensés chez nos voisins européens.

En 2014, la France comptait ainsi deux fois moins de juges professionnels que la moyenne européenne, quatre fois moins de procureurs et deux fois moins de non-magistrats.

La répartition de l’augmentation des plafonds d’emplois retenue prévoit une hausse d’environ 6 % des effectifs du programme « Justice judiciaire », soit un peu plus de 2 000 personnes, contre une hausse de 21 % pour l’administration pénitentiaire. Cela ne nous semble pas aller dans le sens d’un rattrapage de notre retard au regard de nos voisins européens.

Quel est l’avis de la commission ?

L’avis est défavorable.

Je ne reviens pas sur l’explication générale et la cohérence de l’ensemble. En revanche, je voudrais apporter quelques précisions à mes collègues sur les effectifs. Il y a bien eu un important effort de recrutement consenti en faveur de l’administration pénitentiaire : nous l’avons déjà dit, cela représente 1 500 postes de surveillants en plus. Il s’est également agi d’accompagner l’ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires, puisque l’on tient compte de la construction de 15 000 places supplémentaires.

Des recrutements significatifs sont également prévus au bénéfice des juridictions. Je voudrais les citer dans le détail : la programmation des emplois vise notamment à combler la vacance de postes de magistrats – 500 postes – et de greffiers – plus de 900 postes sur cinq ans –, mais aussi à prévoir la création de postes de greffiers assistants de magistrats – 100 postes – et de juristes assistants – 300 postes – destinés à renforcer l’équipe du juge, ainsi qu’à accroître les effectifs mis à disposition des chefs de cour et de juridiction, en augmentation de 200 postes.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Dans la logique de mon avis sur l’amendement précédent, je suis favorable à l’amendement n° 23 rectifié.

Je mets aux voix l’amendement n° 23 rectifié.

Je mets aux voix l’article 3.

L’amendement n° 24 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Josiane Costes.

Cet amendement vise à contester l’augmentation du nombre de conciliateurs de justice prévue à l’article 4, qui préfigure l’évolution proposée à la section 2 de du chapitre III de la proposition de loi.

L’objectif semble être d’accorder une plus grande place à la conciliation dans l’architecture judiciaire, en permettant au conciliateur de présenter au juge une proposition de règlement du litige et en exploitant si nécessaire la main-d’œuvre bon marché que constituent les assistants de justice pour s’acquitter de cette fonction.

Sur le plan programmatique, cette volonté se traduit donc par le recrutement de 1 200 conciliateurs supplémentaires, en plus des 2 200 existants.

Certains se féliciteront du faible coût de la mesure, puisque les conciliateurs sont bénévoles et que les assistants de justice sont rémunérés entre 450 et 500 euros nets mensuels, selon une information publiée sur le site internet du ministère de la justice.

Derrière l’économie budgétaire, on peut cependant s’inquiéter du coût caché d’une telle mesure pour le justiciable, pour qui la conciliation pourrait représenter une étape supplémentaire dans un parcours judiciaire déjà long.

D’autant que peu d’informations sont disponibles sur l’avenir des conciliations et la satisfaction qu’en tirent les personnes qui y ont recours. À ce propos, la décision des rapporteurs de ne pas conférer à l’accord issu de la conciliation la force exécutoire est une bonne chose.

Nous ne sommes pas opposés par principe à la conciliation, bien que ce soit une forme de déjudiciarisation, mais nous souhaiterions disposer de renseignements susceptibles de nous convaincre de son utilité, pour la gestion du flux de contentieux comme pour le justiciable.

Tel est l’objet de cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

L’avis est défavorable.

La commission ne cherche pas du tout à supprimer des juges – au contraire, il faut en recruter ! – pour les remplacer par des conciliateurs.

Je rappelle que, dans la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle qui a été récemment adoptée, une conciliation obligatoire a été prévue pour les litiges inférieurs à 4 000 euros. Nous sommes bien conscients que, pour la plupart des justiciables, une conciliation rapide pour des valeurs en litige aussi faibles est plus utile qu’un long procès.

Pour beaucoup d’affaires – je pense notamment aux questions relatives aux troubles du voisinage –, la conciliation est une bonne voie de règlement des litiges. Jacques Bigot et moi-même avons rencontré les conciliateurs : ce sont des bénévoles, et ils tiennent à le rester.

La proposition de loi prévoyait que le conciliateur pouvait faire un rapport au juge pour l’aider à comprendre le litige en cas de désaccord. Nous avons présenté un amendement sur ce point, qui a été accepté par la commission et par l’auteur de la proposition de loi : le conciliateur ne pourra proposer des éléments de règlement au juge que si le juge lui confie préalablement une mission de conciliation. Dans ce cas, il peut indiquer quel pourrait être le sens de l’issue du litige.

Le but des conciliateurs est d’amener les gens à se réconcilier. Ce n’est pas du tout gênant ! Si l’on arrive à décharger les magistrats de ce type de contentieux, ce serait une bonne chose pour la justice.

Voilà le motif pour lequel la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Madame Costes, j’émets un avis favorable sur votre amendement, mais pas pour les raisons que vous avez exposées.

Le recours à des conciliateurs est à nos yeux important : comme l’a très bien expliqué M. le rapporteur, la conciliation est une procédure qui mérite d’être développée, non pas pour faire des économies, mais tout simplement parce que ce mode alternatif de règlement des litiges peut permettre d’éviter des procédures longues, coûteuses et anxiogènes.

Cependant, je ne souhaite pas m’engager ce soir sur les objectifs chiffrés définis par la commission. Il convient d’attendre les conclusions des chantiers de la justice, en particulier du travail en cours sur la procédure civile.

La parole est à M. Jean-Pierre Grand, pour explication de vote.

Madame la garde des sceaux, les conciliateurs de justice sont de plus en plus considérés, par les nombreuses personnes qu’ils reçoivent chaque semaine dans nos mairies, comme des juges : elles attendent d’eux qu’ils rendent un jugement. Il y a là une dérive qui s’installe peu à peu, avec pour corollaire l’apparition de comportements de justiciables. Tout cela se passe dans nos mairies où, chaque mois voire chaque semaine, des dizaines de personnes viennent rencontrer un conciliateur de justice, et ce, il faut le souligner, gratuitement.

Multiplier les conciliateurs peut relever d’un bon principe, mais, aujourd’hui, on observe une dérive complète : en s’adressant à un conciliateur, nombre de nos concitoyens pensent s’adresser à un juge professionnel, dont ils attendent un jugement !

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Nous sommes bien sûr en désaccord avec cet amendement de suppression de l’article. Je crois, pour ma part, que celui-ci va dans le bon sens, car les conciliateurs de justice jouent un rôle utile. Toutefois, on peut plaider, notamment à la lumière de ce que vient de dire M. Grand, que l’augmentation du nombre de conciliateurs, pour nécessaire qu’elle soit, ne saurait être une sorte de cataplasme destiné à masquer le manque de magistrats.

La réalité, mes chers collègues, c’est que la France consacre chaque année 72 euros par habitant à la justice, contre 146 euros en Allemagne et 155 au Royaume-Uni. Dans notre pays, on compte dix magistrats pour 100 000 habitants, contre le double, en moyenne, dans les autres pays européens. Enfin, la France se classe au trente-neuvième rang parmi les quarante-trois pays de l’OCDE…

C’est dire l’impérieuse nécessité de faire davantage que tout ce qui a été fait par le passé : il faut une loi de programmation qui nous permette de retrouver un classement plus digne de la République française !

Je mets aux voix l'amendement n° 24 rectifié.

Je mets aux voix l'article 4.

L'amendement n° 2 rectifié bis, présenté par M. Détraigne, Mme Loisier, MM. Laugier et Kern, Mme Férat et MM. Mizzon, L. Hervé, Cigolotti, Vanlerenberghe, Cadic et Longeot, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Yves Détraigne.

L’article 6 de la proposition de loi soumet la publication des jugements à des contraintes nouvelles ; en particulier, il prévoit l’anonymisation des noms des magistrats qui les ont rendus.

Le Conseil national des barreaux s’est opposé à l’unanimité à cette anonymisation. De même, le Premier président de la Cour de cassation et les premiers présidents de cour d’appel se sont prononcés contre cette mesure, qui ferait de la France une exception en Europe, la plaçant aux côtés de la Russie et de la Roumanie en matière de transparence. En outre, la Commission nationale de l'informatique et des libertés a déjà fait connaître son opposition à ce type de dispositions.

À la vérité, cette mesure donne l’impression que l’on va au rebours des exigences de transparence de notre société et du monde moderne. C’est pourquoi nous proposons de la supprimer.

Quel est l’avis de la commission ?

L’avis est défavorable. Il y a là, me semble-t-il, une incompréhension.

La pratique de l’open data, c’est-à-dire la mise en ligne de toutes les décisions de justice, vise à aider les justiciables et les praticiens du droit à connaître l’état de la jurisprudence et, surtout, à appliquer celle-ci. De ce point de vue, ce qui importe, c’est la nature de la décision, pas nécessairement l’identité de ceux qui ont contribué à ce qu’elle soit prise. On saura de toute façon que c’est telle chambre de telle juridiction qui s’est prononcée.

La majorité des syndicats de magistrats nous ont confirmé qu’ils souhaitent l’anonymisation, ne fût-ce que pour éviter certains débordements de justiciables mécontents d’une décision. Les greffiers nous ont fait la même demande de protection. S’agissant des avocats, nous avons recueilli des avis un peu divergents. Le barreau de Paris, notamment, a fait valoir que l’absence d’anonymisation est une façon de susciter une forme de publicité indirecte en fonction de la jurisprudence obtenue.

C’est pourquoi la commission, sur la proposition des rapporteurs, a émis un avis défavorable sur l’amendement de M. Détraigne. Sans doute le débat parlementaire suivra-t-il son cours sur cette question de l’open data.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est favorable à l’amendement, mais pas exactement pour les raisons exposées par M. Détraigne.

M. le rapporteur Bigot a bien décrit la complexité de la question de l’anonymisation des noms des magistrats participant à la délibération d’une décision de justice.

La Chancellerie a confié à M. Loïc Cadiet, professeur à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, le soin de réaliser une étude sur la préfiguration de la mise en œuvre des articles 20 et 21 de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique. Ce rapport, qui me sera remis dans le courant du mois de novembre, apportera un éclairage sur l’ensemble des questions soulevées par le biais du présent amendement.

C’est dans l’attente de ce rapport que j’émets un avis favorable sur l’amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 2 rectifié bis.

Je mets aux voix l'article 6.

L'amendement n° 25 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Après le mot :

juridictions

insérer les mots :

actualisent régulièrement les contenus diffusés, en supprimant les informations obsolètes ou erronées de nature à entrainer des recours abusifs ou dilatoires. Elles

La parole est à Mme Josiane Costes.

L’objet de cet amendement est de prévoir des obligations légales minimales s’imposant aux sites internet dispensant des informations et des renseignements juridiques, afin qu’elles prennent effet le plus rapidement possible. Il arrive en effet que certains projets de décret se perdent dans la mécanique gouvernementale…

Compte tenu de l’influence de ces informations disponibles en ligne sur les justiciables, apporter cette précision nous semble important. La mobilisation de tous les acteurs du droit est nécessaire pour lutter contre les recours abusifs ou irrecevables et désengorger nos tribunaux.

Quel est l’avis de la commission ?

L’article 7 renvoie pour l’essentiel à un décret en Conseil d’État la définition des obligations d’information préalable et de déontologie qui devront être respectées. Ce que vous proposez, ma chère collègue, pourra parfaitement figurer dans le futur décret. Nous vous suggérons donc de retirer votre amendement ; s’il est maintenu, nous y serons défavorables.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il est également défavorable, pour la raison que M. le rapporteur vient d’exposer.

Madame Costes, l’amendement n° 25 rectifié est-il maintenu ?

Non, nous le retirons, monsieur le président.

L'amendement n° 25 rectifié est retiré.

L'amendement n° 26 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Supprimer les mots :

sans recourir à un avocat

La parole est à Mme Josiane Costes.

Cet amendement vise à prévenir la confusion pouvant découler des dispositions de l’article 7 aux termes desquelles toute personne peut proposer, de manière rémunérée ou non, un service de communication au public en ligne fournissant des prestations d’information juridique ou d’aide à la saisine de juridictions.

L’alinéa 3 prévoit que ces sites peuvent proposer des actes d’assistance ou de représentation, à la condition de recourir à un avocat. Nous considérons qu’il sera difficile pour un justiciable de s’assurer qu’un avocat est associé aux actes mentionnés avant de souscrire un contrat de services, sauf à ce que le nom de l’avocat figure sur le site internet concerné, obligation qui n’est pas prévue par l’article. Ce dispositif est de nature à entraîner une confusion dans l’esprit des justiciables.

En outre, nous estimons que le développement d’une intermédiation de la relation entre justiciable et avocat est de nature à accroître les frais de justice, ce qui ne va pas dans le sens d’une meilleure accessibilité de la justice.

Pour ces raisons, nous souhaitons interdire strictement aux personnes n’exerçant pas la profession d’avocat de proposer des services d’assistance ou de représentation juridique au sens de l’article 4 de la loi du 31 décembre 1971.

Quel est l’avis de la commission ?

La proposition de loi vise précisément à assurer le respect des dispositions de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques en interdisant aux sociétés offrant ces services en ligne de faire des propositions d’assistance ou de représentation sans recourir à un avocat.

Faire respecter les règles fixées par la loi du 31 décembre 1971 est relativement compliqué, mais nous savons bien qu’il n’est pas possible d’interdire strictement la fourniture de ces services ni d’en réserver le monopole à des barreaux ou à des sociétés d’avocats.

Dans ces conditions, madame Costes, je sollicite le retrait de votre amendement ; nous y serons défavorables si vous le maintenez.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis que la commission.

Madame Costes, l'amendement n° 26 rectifié est-il maintenu ?

Non, nous le retirons, monsieur le président.

L’amendement n° 26 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l'article 7.

L'amendement n° 3, présenté par Mme Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Esther Benbassa.

À l’instar de l’article 7, l’article 8 de la proposition de loi tend à fixer un cadre juridique plus précis pour les services en ligne de règlement amiable des litiges. Il est ainsi prévu d’imposer des règles de déontologie et une obligation d’information du public aux personnes proposant en ligne une assistance juridique ou une aide à la saisine des juridictions.

Mes chers collègues, j’attire votre attention sur le fait que nous ignorons tout de ces règles de déontologie et obligations, dont la définition est simplement renvoyée à un décret en Conseil d’État. Les auteurs de la proposition de loi ne semblent pas avoir d’idée précise des mécanismes qui seraient susceptibles de constituer de véritables garanties en la matière, ce qui nous semble pour le moins inquiétant.

Par ailleurs, comme le souligne le Syndicat de la magistrature, dont nous avons entendu les représentants il y a peu, il semble, monsieur Bas, que vous considériez la résolution de litiges en ligne comme une solution miracle au problème majeur de l’engorgement des juridictions.

Nous ne sommes pas contre cette idée a priori ; cela mérite probablement une réflexion approfondie. Toutefois, de notre point de vue, l’objectif doit toujours être de maintenir un accès garanti à tous et gratuit à la justice de notre pays. Or nous parlons ici de services en ligne payants qui créeront, sans nul doute, de nouvelles inégalités entre justiciables.

Pour toutes ces raisons, les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste proposent la suppression de l’article 8.

Quel est l’avis de la commission ?

Ma chère collègue, il faut mesurer que ces services commencent à naître ; nous sommes obligés d’en tenir compte et de réagir pour protéger le justiciable. C’est la raison pour laquelle l’alinéa 5 de l’article 8 prévoit l’institution d’un service public gratuit en ligne d’aide à la résolution amiable des litiges, conforme aux prescriptions précisées au même article. La création de ce service public vise à éviter un monopole des services payants.

Par ailleurs, je puis vous dire, par expérience personnelle, que les possibilités de recourir à un service public en ligne de transaction et de règlement des litiges, notamment dans le domaine du marché unique européen, ne sont pas négligeables.

En 1993, en tant que président de la chambre de consommation d’Alsace, j’ai créé, avec la Verbraucherzentrale du Bade-Wurtemberg, un lieu d’information des consommateurs. Nous avons très rapidement constaté que de nombreux petits litiges transfrontaliers de la consommation ne pouvaient pas trouver de solution judiciaire. La mise en place par cette structure, qui existe maintenant depuis plus de vingt ans, d’un service en ligne dédié au règlement de ces litiges s’est avérée tout à fait utile.

Soyons donc modernes et ouverts, mais protégeons le justiciable. Telle est l’ambition du dispositif de cet article. Sans doute des améliorations devront-elles lui être apportées à l’avenir, mais je ne comprends pas, madame Benbassa, que vous en proposiez la suppression pure et simple. L’avis est donc défavorable.

Notre logique est différente, voilà tout !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Comme vient de l’expliquer M. le rapporteur, l’article 8 de la proposition de loi vise à encadrer la résolution des litiges en ligne et à instaurer un service public gratuit en ligne d’aide à la résolution amiable des litiges.

Il paraît tout à fait souhaitable au Gouvernement de sécuriser le déroulement des résolutions de litige sur internet. Vous l’avez dit, monsieur le rapporteur, cette pratique se développe : il faut l’accepter, mais la sécuriser, en prévoyant que les conciliations ou médiations intervenant dans ce cadre doivent respecter les obligations d’information préalable, d’impartialité, de confidentialité et de compétence, sous peine de sanctions pénales.

Le Gouvernement est défavorable à l’amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 3.

L'amendement n° 27 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Josiane Costes.

La modernisation des outils informatiques et bureautiques du ministère de la justice s’avère souvent particulièrement coûteuse, et parfois contre-productive.

Depuis l’origine, la mise en œuvre du système informatique de suivi des dossiers CASSIOPÉE suit une trajectoire chaotique et très onéreuse. Cette expérience négative s’ajoute à d’autres, la plus connue étant celle du système de paie du ministère de la défense, affecté de graves dysfonctionnements. Cela illustre la difficulté de nos services à passer des marchés d’équipement informatique et de logiciels à des prix raisonnables.

L’alinéa 5 de l’article 8 de la proposition de loi prévoit la création d’un service public gratuit en ligne d’aide à la résolution amiable des conflits. Compte tenu de la forte contrainte budgétaire pesant déjà sur le ministère et de l’obsolescence générale du matériel mis à disposition, cet investissement paraît secondaire.

En outre, si l’on considère que le coût de CASSIOPÉE s’élève au total à 142 millions d’euros, on peut s’interroger sur la prise en compte du coût du futur site internet dans le budget proposé, dès lors que les crédits du programme « Accès au droit et à la justice » n’augmenteront que de 17 millions d’euros sur cinq ans.

Quel est l’avis de la commission ?

Ma chère collègue, n’oubliez pas que la proposition de loi vise au redressement de la justice et comporte, dans cette perspective, un volet financier fondamental destiné à donner à celle-ci davantage de moyens.

Je vous ferai observer qu’il n’est pas précisé dans le texte à quel rythme le service public en ligne sera mis en place. Cependant, il faut bien le prévoir dans la programmation pluriannuelle si l’on veut qu’il puisse s’organiser. Ce n’est pas parce que la justice connaît quelques difficultés en matière d’informatisation et de numérisation qu’il faut renoncer à mettre en œuvre cette idée !

D’ailleurs, quand nous les avons rencontrés, les représentants des conciliateurs de justice nous ont dit qu’ils étaient tout à fait intéressés par la mise en place d’un système de ce type. Il faut donc le maintenir dans la loi ; le supprimer serait dommageable pour les usagers, surtout s’agissant des petits litiges qui ne justifient pas que l’on este en justice.

L’avis de la commission est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je m’en remets à la sagesse du Sénat. Au sein du ministère de la justice, nous développons actuellement un portail, justice.fr, qui va prendre une très grande ampleur et pourrait être le support de ce futur service public en ligne. Il faudrait toutefois savoir exactement quelles ressources humaines et financières nécessiterait la mise en œuvre de ce dernier. Plus généralement, je pense que nous devrons mener une réflexion plus approfondie sur la notion de service public en ligne.

Je mets aux voix l'amendement n° 27 rectifié.

Je mets aux voix l'article 8.

L'amendement n° 28 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Dantec, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Josiane Costes.

Nous avions considéré, dans un premier temps, que l’harmonisation des jurisprudences, la gestion des flux et des stocks de contentieux et l’amélioration de la qualité des décisions relevaient du domaine de la loi. Nos échanges en commission des lois ce matin nous ont convaincus du contraire. Nous retirons donc cet amendement, non sans avoir exprimé l’inquiétude que nous inspirent l’utilisation qui pourrait être faite des données contentieuses mises à disposition du public et le développement possible de ce que l’on appelle la justice prédictive.

L’amendement n° 28 rectifié est retiré.

L’amendement n° 21, présenté par M. Leconte, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Remplacer les mots :

et le procureur général veillent

par le mot :

veille

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Lors de l’élaboration de la loi pour une République numérique, nous n’avions eu aucune difficulté à voter l’open data en matière de décisions de justice, car la justice est rendue au nom du peuple français. Nous mesurions ce que pouvait emporter le vote d’une telle disposition en termes d’anonymisation des personnes ayant contribué à la décision.

Entre statistiques et algorithmes, des choses nouvelles pourraient apparaître, telle la justice prédictive évoquée par Josiane Costes, avec le risque d’une remise en cause profonde de la justice et d’une compréhension différente de certaines jurisprudences. Nous devons être très vigilants à cet égard.

C’est la raison pour laquelle la proposition de M. le président de la commission des lois de donner au Premier président de la Cour de cassation un rôle spécifique de contrôle de tout ce qui concerne l’open data judiciaire mérite d’être saluée.

Cependant, à la suite de l’adoption d’un amendement en commission, ce rôle se trouve dévolu à la fois à ce dernier et au procureur général près la Cour de cassation. Le Premier président de la Cour de cassation a exprimé la préoccupation que lui inspire cette modification dans un courrier dont vous avez probablement tous été destinataires. Il y rappelle que les décisions des cours et des tribunaux sont prises exclusivement par les magistrats du siège et que le procureur général près la Cour de cassation donne seulement des avis à la Cour, sans exercer aucune responsabilité en ce qui concerne les décisions juridictionnelles, contrairement à ce que laisse entendre l’exposé des motifs de l’amendement. C’est pourquoi, indique-t-il, la mission de tenir les bases de la jurisprudence et de la diffuser incombe au seul service de la documentation, des études et du rapport, dirigé par un président de chambre, composé exclusivement de magistrats du siège et placé sous l’autorité du seul Premier président.

En d’autres termes, le texte tel qu’issu des travaux de la commission rompt avec l’architecture d’ensemble de la Cour de cassation en confondant les fonctions du siège et celles du parquet.

Veuillez conclure, mon cher collègue.

Compte tenu de l’importance de ce sujet et de la gravité du risque de voir se mettre en place une justice prédictive, il me semble raisonnable de réserver cette fonction de supervision de l’open data au Premier président de la Cour de cassation, ainsi que le prévoyait la version initiale de la proposition de loi.

Quel est l’avis de la commission ?

L’avis est défavorable.

L’article 9 tend à insérer dans le code de l’organisation judiciaire un article L. 421-7-1 disposant que « le Premier président et le procureur général veillent à ce que la réutilisation des informations figurant dans les décisions mises à la disposition du public en application de l’article L. 111-13 favorise l’harmonisation des jurisprudences, prévienne le contentieux en matière civile, contribue à améliorer la qualité des décisions de justice et ne porte pas atteinte à la liberté d’appréciation des magistrats et à l’impartialité des juridictions ».

Dans la rédaction initiale de la proposition de loi, seul le Premier président de la Cour de cassation était visé par cet article. À la suite d’une audition conjointe du Premier président et du procureur général, il a été demandé que le procureur général puisse également participer à cette mission. Jacques Bigot et moi-même avons donc soumis un amendement en ce sens à la commission des lois, qui l’a adopté.

Le 19 octobre, le Premier président de la Cour de cassation a écrit au président Larcher et au président Bas pour s’émouvoir de cette situation. Nous venons de recevoir copie de la réponse du procureur général près la Cour de cassation, datée du 20 octobre, qui conteste la position du Premier président.

Nous devons, en ce qui nous concerne, éviter d’entrer dans des conflits de personnes et nous en tenir aux principes. Ces deux personnalités étant chargées par la loi d’une mission d’harmonisation et de veiller au bon fonctionnement de la justice au plus haut niveau de la Nation, Jacques Bigot et moi-même souhaitons le maintien de la rédaction issue des travaux de la commission, afin qu’elles s’accordent pour assurer la mise en œuvre d’un open data efficace.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement s’en tient à l’avis de la commission.

Je mets aux voix l'amendement n° 21.

Je mets aux voix l'article 9.

Chapitre III

RENDRE L’INSTITUTION JUDICIAIRE PLUS PROCHE DES CITOYENS

Section 1

Créer le tribunal départemental unique de première instance

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 4 est présenté par Mme Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

L'amendement n° 29 rectifié est présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Pierre Ouzoulias, pour présenter l’amendement n° 4.

L’article 10 tend à instaurer un tribunal unique départemental qui regrouperait le tribunal de grande instance et le tribunal d’instance et comporterait plusieurs sites, sous forme de chambres détachées, en dehors de son siège. Nous sommes opposés à la création de ces tribunaux, pour plusieurs raisons.

Premièrement, sur un plan pratique, si l’objet de cet article est de favoriser l’égalité d’accès au service public de la justice, il nous semble que le cadre départemental n’est pas le plus approprié.

Deuxièmement, les syndicats nous ont alertés sur le fait que cette disposition va à l’encontre du principe du juge naturel, qui impose une affectation des dossiers selon des critères objectifs, des règles claires, précises, préétablies et stables, afin que le juge ne puisse être influencé par des éléments extérieurs.

Troisièmement, si le principe affiché est celui du maintien des sites des juridictions supprimées sous forme de chambres détachées, l’exposé des motifs de la proposition de loi évoque des exceptions locales à ce principe, ce qui nous inquiète.

Les chambres détachées seraient compétentes pour un certain nombre de contentieux de proximité, déterminés par décret en Conseil d’État, mais des compétences supplémentaires pourraient leur être attribuées sur décision des chefs de cour et sur proposition des chefs de juridiction. In fine, les chefs de juridiction décideront de la gestion des effectifs.

Vous vous réjouissez, monsieur Bas, de la souplesse qui en résulterait dans l’affectation des magistrats et des fonctionnaires. Nous ne pouvons vous suivre dans cette appréciation, car ce mode de gestion mettrait à mal le principe d’inamovibilité du juge pour satisfaire l’objectif caché de pallier la pénurie des effectifs.

Pour toutes ces raisons, nous demandons la suppression de l’article 10.

La parole est à Mme Maryse Carrère, pour présenter l'amendement n° 29 rectifié.

Cet amendement vise à revenir sur la création de tribunaux de première instance uniques par département, en remplacement des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance. Il s’agit là d’un de nos principaux sujets de désaccord.

Certes, des exceptions ont été prévues pour porter le nombre de tribunaux de première instance à deux dans certains départements, et l’on nous assure que les sites actuels permettront d’accueillir des chambres détachées. Cependant, nous ne sommes pas convaincus par l’argument selon lequel ces évolutions renforceraient la lisibilité, et moins encore par celui consistant à dire qu’elles rendraient « l’institution judiciaire plus proche des citoyens », pour reprendre l’intitulé du chapitre III de la proposition de loi.

Nous considérons que cette réforme nuira à la mission de proximité remplie aujourd’hui par les tribunaux d’instance et qu’elle se fonde sur l’hypothèse de sureffectifs inexistants en réalité.

Les retours du terrain semblent montrer que les répartitions de compétences entre les tribunaux d’instance et les tribunaux de grande instance ne donnent pas lieu à de grandes difficultés. Certains professionnels ont également émis des doutes sur l’opportunité de créer des juridictions de très grande taille, plus difficilement pilotables. Il serait préférable de privilégier les structures moyennes.

En outre, articulée avec la simplification de l’adaptation de la carte des implantations judiciaires prévue à l’article 17, cette réforme pourrait à terme aggraver l’enclavement des territoires les plus isolés de la République et réduire l’accès de certains justiciables au juge. Ce n’est pas acceptable pour nous !

Selon le rapport de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice, déjà cité, la France figure parmi les onze pays européens étudiés où l’on trouve le moins de tribunaux par nombre d’habitants, alors que son territoire est le plus vaste de l’Union européenne. C’est bien la preuve que notre maillage juridictionnel territorial, déjà très distendu, ne doit pas être réformé dans le sens proposé.

Quel est l’avis de la commission ?

Cette proposition de création de tribunaux de première instance, qui d’ailleurs figurait dans le rapport du mois d’avril 2017, tient compte des réalités actuelles et du nouveau mode d’organisation proposé.

Le regroupement des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance en un seul et même tribunal, le tribunal de première instance, part d’un constat simple : la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle a attribué les compétences du tribunal de police aux tribunaux de grande instance ; on se retrouve aujourd’hui avec des juges des affaires familiales ayant, par exemple, la compétence en matière de tutelle des mineurs, auparavant détenue par les juges d’instance.

À l’origine, le tribunal de grande instance ne pouvait être saisi que par le biais d’un avocat, selon un principe de postulation. Or, à l’heure actuelle, le recours à l’avocat n’est plus nécessaire dans certains domaines : il est par exemple possible de s’adresser directement au juge des affaires familiales pour modifier le montant d’une pension alimentaire ou changer le mode de résidence des enfants.

Paradoxalement, alors que l’on cherche à développer les services uniques d’accueil des justiciables, on rajouterait de la complexité dans l’organisation… L’idée est ici d’opter pour la simplicité en créant le tribunal de première instance. Nous n’en sommes pas moins conscients qu’il ne faut pas vider certains territoires de lieux de juridiction : le regroupement au sein du tribunal de première instance ne signifiera pas que la justice sera rendue dans un seul bâtiment. Il pourra y avoir plusieurs implantations. On pourrait même envisager que, dans des départements étendus ou fortement peuplés, les juges aux affaires familiales tiennent des audiences dans d’anciens tribunaux d’instance, devenus des locaux du tribunal de première instance. C’est tout le sens de la proposition de loi.

L’objectif est aussi de privilégier une organisation par département – même si des dérogations seront possibles –, afin de la caler sur l’organisation administrative. Ce point intéresse surtout les préfets, qui nous ont expliqué qu’il était beaucoup plus compliqué pour eux de travailler avec plusieurs procureurs de la République – on en compte parfois trois dans un même département – qu’avec un seul. On l’a notamment vu en matière de terrorisme.

Pour ces raisons, la commission ne peut qu’exprimer un avis défavorable sur ces amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Dans le cadre des chantiers de la justice, j’ai souhaité mettre en place un chantier spécifique dédié à l’adaptation de notre réseau des juridictions.

J’ai demandé à la commission chargée de ce chantier de réfléchir aux principes qui guideront notre organisation, et je suis évidemment extrêmement intéressée par l’ensemble des propositions figurant dans le rapport élaboré par la commission des lois. Elles méritent d’être prises en compte.

Outre la question de la proximité, j’évoquerai celle de la nécessaire spécialisation d’un certain nombre de juges. On ne peut nier que certaines matières juridiques sont devenues extrêmement complexes et ne peuvent plus être traitées occasionnellement par un juge moins spécialisé qu’un autre. C’est sans doute aussi un des principes qui devront régir notre organisation.

La question de la cohérence avec les autres actions de l’État, que vous venez de soulever, monsieur le rapporteur, devra également être prise en compte.

Enfin, j’ai déjà évoqué tout à l’heure le développement de la collégialité. Le fait que nos juges travaillent trop souvent de manière solitaire pose de plus en plus de difficultés.

C’est sur la base de ces principes que nous devrons penser une organisation de nos réseaux juridictionnels qui soit adaptée aux objectifs que nous aurons définis. Telle est l’ambition que nous nous fixons.

Dans cette perspective, j’émets un avis favorable sur ces amendements identiques.

La parole est à M. le président de la commission.

J’ai été heureux de vous entendre, madame la garde des sceaux, car les arguments que vous avez énoncés plaident tous pour la création du tribunal de première instance !

Je comprends que vous vouliez vous forger votre propre jugement, à partir des conclusions des groupes de travail que vous avez mis en place.

En ce qui nous concerne, nous avons développé notre réflexion après une très large concertation et de nombreuses auditions. Il nous a semblé que la notion de tribunal de première instance présentait de très nombreux avantages, à commencer par celui de la proximité et de la facilitation de l’accès au juge.

Aujourd’hui, un justiciable s’adresse tantôt au tribunal d’instance, tantôt au tribunal de grande instance selon une répartition des compétences très complexe, reposant soit sur l’importance du litige en termes monétaires, soit sur les matières. Il n’est pas rare qu’un justiciable se trompe de porte ! Le tribunal de première instance aurait donc cette vertu de garantir au justiciable qu’il frappe à la bonne porte : c’est un point fondamental pour améliorer l’accès à la justice, dans la proximité.

Par ailleurs, mes chers collègues, je tiens à dire devant les représentants des territoires de la République que vous êtes, à ce titre particulièrement préoccupés par l’exigence de proximité, qu’il n’y a pas de piège, pas d’intentions cachées derrière la notion de tribunal de première instance.

Nous affirmons de la manière la plus nette, nous écrivons dans notre texte qu’il ne s’agit pas de remettre en cause une seule implantation de tribunal. Il s’agit de regrouper la gestion des tribunaux à l’échelon départemental – mais, je le redis, il sera possible, par dérogation, d’avoir plusieurs tribunaux de première instance dans un même département –, afin qu’il n’y ait plus de juridictions déshéritées. En effet, on sait bien qu’il arrive parfois que de toutes petites juridictions doivent fonctionner avec trois ou quatre magistrats. Il suffit d’une vacance de poste en raison d’une mutation, d’un congé de maternité, d’une maladie pour que la justice avance de manière un peu erratique. La création du tribunal de première instance permettra d’atteindre un seuil critique, une dimension suffisante pour assurer un bon fonctionnement.

La proximité, la lisibilité, la facilité d’accès, la qualité de gestion : tout commande de mettre en place le tribunal de première instance ! Les textes dont nous débattons aujourd'hui prévoient une installation progressive, à mesure que les vacances de postes auront été comblées. Il ne s’agit pas de mettre en place le tribunal de première instance alors que de nombreux postes de magistrat ou de greffier seraient encore vacants. Jamais la création d’un tribunal de première instance ne pourra intervenir dans un contexte de pénurie de moyens humains.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Je n’ajouterai rien aux propos, très pertinents, de M. le président de la commission des lois. Cependant, je souhaite revenir sur un point de votre argumentation qui m’a frappé, madame le garde des sceaux, et qui tient aux relations entre l’exécutif et le législatif.

En effet, j’ai été quelque peu étonné que, s’agissant d’une proposition de loi, donc d’un texte d’initiative parlementaire, vous indiquiez, pour marquer votre désaccord avec l’une des mesures envisagées, que la question sera discutée dans le cadre des chantiers de la justice, qui relèvent de l’exécutif. Vous semblez ainsi présupposer que l’on ne saurait statuer sur un tel sujet sans que le pouvoir exécutif l’ait préalablement considéré. C’est un point que l’on peut, me semble-t-il, contester.

Puisque le pouvoir législatif vous propose, par l’intermédiaire de cette proposition de loi de M. Bas, d’aller dans le sens que vous souhaitez, rien ne s’oppose à ce que vous vous en remettiez à la sagesse de notre assemblée. Pourquoi vous déclarer opposée au dispositif présenté ?

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Je ne m’oppose nullement par principe à cette proposition de loi, monsieur le sénateur, et je reconnais bien volontiers le rôle primordial du législateur, auquel je rends hommage et que je respecte.

J’essaie simplement d’assurer un minimum de cohérence dans l’action que je conduis. Voilà moins de dix jours, j’ai lancé les chantiers de la justice. Vous comprendrez aisément que je laisse les différentes commissions chargées de ces chantiers mener leurs réflexions à leur terme. Une fois qu’elles m’auront présenté leurs conclusions, je reviendrai devant vous pour vous soumettre des propositions que vous accepterez ou non d’adopter.

L’initiative parlementaire, cela existe, madame le garde des sceaux !

Je mets aux voix les amendements identiques n° 4 et 29 rectifié.

L'amendement n° 30 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Alinéas 12 et 13

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

« Art. L. 211–2. – Des tribunaux de première instance sont établis dans chaque département selon des critères démographiques, géographiques et sociologiques, en tenant compte du coût et de la facilité d'accès de la population à ces sièges. » ;

La parole est à Mme Maryse Carrère.

Cet amendement de repli vise à supprimer le principe d’un tribunal de première instance par département et à compléter les critères d’implantation à prendre en compte.

En plus de l’importance démographique et de la configuration géographique, critères déjà mentionnés à l’alinéa 13 de la rédaction actuelle de l’article, les particularités sociologiques et logistiques du territoire devraient être prises en compte. En particulier, il faudrait prévoir que le lieu d’implantation retenu devra être accessible par les transports publics pour l’ensemble de la population du ressort.

Enfin, la propension à ester en justice étant plus forte dans les territoires où les difficultés sociales s’accumulent, le critère sociologique, souvent sous-estimé, paraît déterminant.

Quel est l’avis de la commission ?

L’avis de la commission est bien évidemment défavorable.

Au travers de ce texte, il est clairement proposé de se diriger vers la création d’un tribunal de première instance par département. Cela paraît parfaitement possible, dans la mesure où, à l’heure actuelle, trente-cinq départements ne disposent que d’un seul tribunal de grande instance. D’autres en comptent plusieurs, jusqu’à six pour le département du Nord ! Il faudra donc mener une réflexion sur ce point, et on aurait pu concevoir que soient déposés des amendements visant à prévoir des exceptions à la règle d’un unique tribunal de première instance par département. La navette parlementaire, si elle a lieu, permettra d’affiner le dispositif, mais l’idée directrice est bien de s’en tenir à un tribunal de première instance par département, pour les motifs exposés tant par le président de la commission et auteur de la proposition de loi que dans notre rapport. Je pense notamment à celui de la spécialisation des magistrats, que vous avez vous-même évoqué, madame la garde des sceaux.

Je sais que les magistrats invoquent volontiers le principe de l’inamovibilité. Or ce principe s’appliquera au sein du tribunal de première instance dans lequel ils seront nommés. De même, les magistrats nommés dans des fonctions spécialisées seront inamovibles dans ces fonctions spécialisées.

Il n’y a donc aucune raison de s’opposer à cette proposition, sauf à ne pas souhaiter l’amélioration du fonctionnement de la justice.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable, dans l’attente des solutions qui pourront m’être proposées.

Je mets aux voix l'amendement n° 30 rectifié.

L'amendement n° 49, présenté par MM. J. Bigot et Buffet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 70

Insérer trois paragraphes ainsi rédigés :

… – Le second alinéa de l’article L. 121-1 du code des procédures civiles d’exécution est supprimé.

… – Le code du travail est ainsi modifié :

1° Au second alinéa de l’article L. 1134-10, aux première et seconde phrase du premier alinéa et au second alinéa de l’article L. 1422-1, le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première » ;

2° À la fin du dernier alinéa de l’article L. 1423-11, les mots : « d’instance » sont remplacés par les mots : « de première instance » ;

3° À la première phrase du premier alinéa et aux deuxième et dernier alinéas de l’article L. 1454-2, le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première » ;

4° Le 3° de l’article L. 1521-3 est abrogé ;

5° À la première phrase du deuxième alinéa de l’article L. 2323-4, à la première phrase du premier alinéa du II de l’article L. 2323-39, au dernier alinéa de l’article L. 2325-38, au second alinéa de l’article L. 2325-40, à la première phrase du deuxième alinéa et aux première et dernière phrase du troisième alinéa de l’article L. 2325-55, le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première » ;

6° L’article L. 3252-6 est abrogé ;

7° Aux troisième et quatrième alinéas de l’article L. 7112-4, le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première ».

… – Aux articles L. 4261-2 et L. 4262-2 du code des transports, la référence : « L. 223-3 » est remplacée par la référence : « L. 215-4 ».

La parole est à M. le corapporteur.

Cet amendement de coordination porte notamment sur la mention du tribunal de grande instance dans le code du travail, en lien en particulier avec le conseil de prud’hommes.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il est défavorable, par cohérence avec l’ensemble du raisonnement que j’ai présenté.

Je mets aux voix l'amendement n° 49.

L'amendement n° 11, présenté par Mme Joissains, est ainsi libellé :

A. - Alinéa 71

Rédiger ainsi cet alinéa :

IV. - Le présent article entre en vigueur à titre expérimental à une date fixée par décret et jusqu’au 1er janvier 2022. Cette expérimentation a lieu dans une liste fixée par décret de trois départements présentant des configurations géographiques et démographiques variées.

B. – Alinéa 72

Remplacer les mots :

À cette date

par les mots :

Pendant cette période

La parole est à Mme Sophie Joissains.

Le changement proposé au travers de l’article 10 est important. Je sais bien que de nombreux arguments pratiques militent en faveur de la création du tribunal de première instance départemental unique, mais force est tout de même de constater que ce concept a suscité les fortes réserves, voire l’hostilité, de nombreux magistrats. Le rapport de la commission des lois n’occulte d’ailleurs pas ce fait.

Sur le fond, l’article 10 doit être considéré en lien avec l’article 17, qui permettra, quelque sincère que soit le souci de proximité exprimé par le président et les rapporteurs de la commission des lois, de faire évoluer l’implantation des chambres détachées des tribunaux de première instance, notamment en en supprimant. Il sera dès lors plus simple de créer ou de supprimer une chambre détachée que de créer ou de supprimer une juridiction.

En d’autres termes, je redoute que cet article 10 ne soit le premier acte d’une disparition annoncée de plusieurs lieux de justice.

C’est pourquoi le présent amendement vise à prévoir une entrée en vigueur expérimentale du dispositif de l’article 10 dans quelques départements seulement, avant une éventuelle extension à tout le territoire. Cette expérimentation permettra de s’assurer de la pertinence du dispositif.

L’expérimentation est d’ailleurs une démarche que le monde judiciaire connaît très bien, puisqu’il la pratique régulièrement et avec succès. On peut citer l’exemple récent du service d’accueil unique du justiciable, expérimenté entre 2014 et 2016. Cette expérimentation réussie permet aujourd’hui une entrée en vigueur progressive du dispositif dans les meilleures conditions. A contrario, d’autres expérimentations ont mis en évidence les limites de certaines réformes. Je mentionnerai à cet égard l’introduction des citoyens assesseurs dans les tribunaux correctionnels : l’expérimentation a montré les coûts et les lourdeurs d’une telle innovation, qui a été abandonnée.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission demande le retrait de cet amendement.

Peut-être y a-t-il une incompréhension. Il est question d’organiser la création d’un tribunal départemental unique de première instance par regroupement des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance, de manière progressive en fonction des capacités programmatiques, en termes notamment de personnel.

Si nous suivions votre proposition, madame Joissains, en mettant en place une expérimentation dans quelques départements pour une durée non précisée, l’accès des citoyens à la justice s’en trouverait complexifié, au regard par exemple de la répartition des compétences. La mise en œuvre du tribunal de première instance, si elle est décidée par le législateur, doit intervenir rapidement. Procéder à une expérimentation me paraîtrait extrêmement dangereux.

Derrière votre amendement, madame Joissains, j’entrevois la crainte, déjà exprimée par certains collègues, de voir des lieux de juridiction disparaître. C’est la raison pour laquelle nous avons ajouté, par le biais d’un amendement, qu’une consultation des élus locaux et un avis du conseil départemental sur l’organisation judiciaire envisagée seraient requis. En effet, celle-ci ne doit pas complètement échapper aux territoires ; nous en sommes bien conscients. L’histoire récente de la justice montre que l’excès de précipitation n’est pas de bonne méthode.

Il s’agit donc ici de poser le principe du tribunal de première instance, avant d’organiser sa mise en œuvre, non de prévoir des expérimentations susceptibles de mettre à mal le cours de la justice.

Pour tous ces motifs, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement, ma chère collègue.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement demande également le retrait de cet amendement. À défaut, l’avis sera défavorable.

La parole est à M. le président de la commission.

Je comprends votre préoccupation, madame Joissains, car nous nous sommes posé les mêmes questions que vous. Cependant, nous avons considéré que les raisons de créer ce tribunal de première instance l’emportaient de beaucoup sur ces interrogations et que nous avions pris toutes les précautions utiles pour éviter que, à l’avenir, on puisse remettre en cause des implantations. Nous soulignons que ces dernières sont toutes maintenues. C’est même la raison d’être de ce tribunal de première instance que de permettre au justiciable de présenter ses demandes partout où il existe actuellement un tribunal d’instance ou un tribunal de grande instance.

Comme l’a rappelé M. Jacques Bigot, nous avons prévu un avis du conseil départemental, dont on peut supposer qu’il sera attentif à la répartition des lieux de justice sur son territoire. En outre, l’alinéa 71 de l’article 10, en apparence anodin, prévoit que « le présent article entre en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard le 1er janvier 2022. Ce décret peut prévoir une entrée en vigueur à une date différente selon les départements. » Cet alinéa vise précisément à échelonner dans le temps la création des tribunaux de première instance, afin de faire en sorte qu’ils ne soient mis en place qu’au fur et à mesure de la mise en œuvre des moyens humains nécessaires.

Si cet amendement n’était pas retiré, la commission ne pourrait qu’émettre un avis défavorable.

La parole est à Mme Sophie Joissains, pour explication de vote.

Si l’article 17 n’existait pas, je retirerais bien volontiers mon amendement. Des magistrats s’inquiètent de la possibilité de supprimer des chambres détachées. Je partage cette inquiétude !

La parole est à Mme Lana Tetuanui, pour explication de vote.

Puisqu’il est question de rendre la justice au plus près des citoyens, je voudrais attirer l’attention de mes collègues, à cette heure tardive, sur la situation de ma collectivité, la Polynésie française.

Je veux tout particulièrement vous interpeller, madame la garde des sceaux, sur l’application du décret du 6 mai 2017 relatif à l’état civil.

Comme vous le savez, la Polynésie vient d’être dotée d’un tribunal foncier. L’un des problèmes les plus importants que nous rencontrons en la matière est celui des filiations et des changements de nom pour le partage des biens fonciers. Or, malheureusement, l’application dudit décret n’a pas été étendue à la Polynésie. Il fut un temps où, en Polynésie, la moitié de la fratrie prenait le nom de la mère, l’autre moitié celui du père. Alors que nous voulons simplifier la situation pour faire en sorte que tous les membres d’une fratrie portent le même nom, il se trouve que le tribunal de Papeete n’est désormais plus compétent en matière de changement de nom. Aujourd’hui, un décret du garde des sceaux est nécessaire !

Les demandes de changement de nom doivent donc être adressées à 20 000 kilomètres de chez nous et, en plus, il faut qu’elles soient motivées ! À l’heure où nous cherchons à régler des problèmes d’état civil pour simplifier les partages fonciers dans notre collectivité, on nous impose d’aller nous perdre dans les dédales de l’administration parisienne ! Je suis bien placée pour en parler !

C’est un vrai problème, madame la garde des sceaux ! À l’heure où l’on veut tout simplifier, on complique la vie des Polynésiens !

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Madame la sénatrice, je tiens à vous redire que le Gouvernement est très attaché à ce que la question foncière en Polynésie puisse être réglée dans les meilleures conditions possible. À cet égard, la création du tribunal foncier est un atout puissant. En tout cas, nous mettrons tout en œuvre pour appuyer la résolution des difficultés que vous rencontrez.

Je mets aux voix l'amendement n° 11.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 2 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Je mets aux voix l'article 10, modifié.

L'amendement n° 5, présenté par Mme Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Cet amendement est retiré, monsieur le président.

L'amendement n° 5 est retiré.

Je mets aux voix l'article 11.

Section 2

Renforcer la conciliation

L'amendement n° 31 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Avant l'article 12

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement produit un rapport relatif à l'impact du recours à la conciliation sur l'évolution du contentieux devant les juridictions judiciaires.

La parole est à Mme Maryse Carrère.

L’amendement est défendu, monsieur le président.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis défavorable, pour les raisons exposées ce matin en commission.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix l'amendement n° 31 rectifié.

L'amendement n° 6, présenté par Mme Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Pierre Ouzoulias.

L’article 12 a pour objet, selon l’exposé des motifs, de « renforcer les effets de la procédure de conciliation menée par les conciliateurs de justice, pour les litiges relevant, en raison de leur nature ou de leur montant, de la compétence du juge chargé des contentieux de proximité ».

À ce titre, il est prévu que, en cas d’échec de la conciliation, le conciliateur pourra transmettre au juge le bulletin de non-conciliation, accompagné de sa proposition de règlement du litige, dans le respect du secret des échanges qui ont eu lieu au cours de la conciliation. Le juge statuerait alors sans entendre les parties, sauf s’il l’estime nécessaire ou si les parties le lui demandent.

Bien sûr, nous considérons que les modes alternatifs de règlement des litiges permettent, le plus souvent, l’exercice d’une justice de qualité et l’apaisement des conflits. Toutefois, comme nous l’avons rappelé à plusieurs reprises au cours de ce débat, ces modes alternatifs ne doivent pas être pensés comme une solution à l’engorgement des tribunaux.

Surtout, la proposition qui nous est faite ici, et qui montre une profonde méconnaissance à la fois du rôle du conciliateur et de celui du juge, heurte de plein fouet l’un des piliers de notre droit, à savoir le principe du contradictoire. Cela revient, en cas d’échec de la conciliation, à ériger le conciliateur en juge du fond, qui se déterminerait sur la base d’échanges confidentiels et dont les conclusions pourraient être homologuées sans aucun débat par le juge.

Nous demandons donc la suppression de cet article, que nous considérons comme une incongruité juridique.

Quel est l’avis de la commission ?

L’avis de la commission est défavorable.

Je crois qu’il y a une incompréhension de ce qui est proposé.

Je rappelle que la rédaction initiale prévoyait la possibilité en toute circonstance, pour les conciliateurs, de faire une proposition de règlement au juge. À la suite de l’audition des représentants des conciliateurs, les corapporteurs ont suggéré, sans que cela pose la moindre difficulté à l’auteur du texte, d’exclure le recours à cette possibilité en cas de saisine directe par les parties.

En revanche, nous nous situons ici dans l’hypothèse où le juge considère qu’il peut être utile, compte tenu de la nature du litige, d’adresser les parties à un conciliateur, à qui il va donner mandat de tenter une conciliation entre elles et, le cas échéant, de lui fournir des informations utiles à la résolution du litige, voire de faire une proposition de règlement de celui-ci. Dans ce cas-là, aux fins d’accélérer le cours de la justice, le juge pourrait prononcer sa décision au vu de ce que propose le conciliateur, sauf à ce que l’une quelconque des parties demande à ce que se tienne une audience publique. Le contradictoire est donc parfaitement respecté.

Il s’agit simplement, je le redis, d’accélérer le cours de la justice dans des cas – retards dans le paiement d’un loyer, par exemple, ou conflits de voisinage – où le juge pense que tenter une conciliation est utile et peut permettre aux parties de se rapprocher. Dans les situations de cette nature, la conciliation est une œuvre de justice. Si le conciliateur n’aboutit pas, il pourra fournir au juge des éléments de nature à lui permettre de trouver une solution, à l’instar d’un expert qui apporte des réponses techniques sur lesquelles sera souvent fondée la décision.

Cela me paraît parfaitement cohérent et de bonne administration de la justice.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’avis du Gouvernement est défavorable.

L’article 12 prévoyait initialement de permettre aux conciliateurs de justice de conférer force exécutoire aux accords qu’ils ont contribué à faire accepter par les parties à la conciliation. Désormais, il s’agit de permettre aux conciliateurs de justice ayant tenté de concilier des justiciables après avoir été désignés par un juge de lui adresser une proposition de règlement du litige sur laquelle celui-ci pourrait statuer sans avoir systématiquement entendu les parties.

Il faut bien entendu être extrêmement prudent avec les entorses au contradictoire et voir si elles sont véritablement justifiées, puisque les parties qui n’ont pas trouvé un accord devant le conciliateur voudront vraisemblablement s’en expliquer devant le juge. Cependant, la proposition qui est ici faite me semble extrêmement intéressante. Elle sera examinée dans le cadre du chantier relatif à la simplification de la procédure civile.

C’est sûr…

Je mets aux voix l'amendement n° 6.

Je mets aux voix l'article 12.

L'amendement n° 32 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Alinéas 2 et 3

Supprimer ces alinéas.

La parole est à Mme Maryse Carrère.

Cet amendement vise à supprimer la possibilité, pour les juges, de déléguer leur mission de conciliation à des assistants de justice.

Il faut rappeler que, contrairement aux règles prévues pour les conciliateurs, qui doivent avoir exercé pendant trois ans dans le domaine juridique, aucune expérience n’est requise pour exercer la mission d’assistant de justice, qui reste par ailleurs assez vague – nous y reviendrons.

Nous considérons que cette disposition nuit donc à l’esprit du recrutement d’assistants de justice, qui s’oriente a priori vers des étudiants très qualifiés, désireux de se placer dans une situation d’apprentissage, dans la perspective de la préparation des concours du ministère de la justice. La faible rémunération de leur mission constitue en fait souvent un complément au financement de leurs études.

C’est pourquoi il est important de maintenir cette relation d’apprentissage entre les magistrats et les assistants, plutôt que de placer ceux-ci dans une situation de délégation, pour des missions qui, par ailleurs, ne constituent pas le cœur de l’office du juge.

Quel est l’avis de la commission ?

Au nom de la commission, je vous propose, ma chère collègue, de retirer votre amendement, qui est parfaitement compréhensible si vous pensez que le texte est sous-tendu par l’idée de confier aux assistants des fonctions qu’ils ne peuvent exercer, étant des étudiants.

En fait, l’alinéa 3 de l’article 13 prévoit d’insérer la phrase suivante à l’article L. 123-4 du code de l’organisation judiciaire : « Dans les tribunaux de première instance, le juge peut leur déléguer une mission de conciliation. » Sont visés ici non pas les assistants de justice, mais les juristes assistants, fonction créée par la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle. Ces personnes, qui bénéficient de contrats de trois ans, sont recrutées après l’obtention soit d’un doctorat en droit, soit d’un diplôme universitaire sanctionnant cinq années d’études, suivies de deux années d’expérience professionnelle. Il ne s’agit donc pas des assistants de justice.

Je crois que vous avez fait une mauvaise lecture de l’article 13, c’est pourquoi je vous suggère de retirer votre amendement. À défaut, l’avis sera défavorable.

L’amendement est retiré, monsieur le président.

L'amendement n° 32 rectifié est retiré.

L'amendement n° 33 rectifié bis, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 5

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Art. L. 123 -6. – Les assistants de justice sont nommés par le président de la juridiction, à l’issue d’une procédure de recrutement rendue publique. Sous la responsabilité des magistrats, ils participent notamment à la mise en l’état et à l’instruction des dossiers ainsi qu’à la rédaction des jugements. Ils ne peuvent être affectés de façon permanente au service d’un unique magistrat. »

La parole est à Mme Maryse Carrère.

En cohérence avec l’amendement précédent, il est proposé d’étoffer le statut des assistants de justice. Pour le moment, il s’agit essentiellement de décrire les missions susceptibles de leur être confiées, toujours dans une perspective d’apprentissage. En effet, nous considérons qu’il est nécessaire de fixer certaines règles pour maintenir la qualité de leur accueil au sein des juridictions et s’assurer qu’ils ne soient pas simplement recrutés pour pallier le manque de magistrats et de greffiers.

À plus long terme, nous pourrions réfléchir à l’établissement d’une passerelle vers l’École nationale de la magistrature pour les assistants de justice donnant satisfaction, en s’inspirant de celles déjà ouvertes au profit des juristes assistants et des professionnels du droit.

Quel est l’avis de la commission ?

Il me paraît nécessaire de préciser les choses, compte tenu des confusions que l’on observe parfois.

Il existe depuis quelques années des assistants de justice, qui sont en fait des étudiants de quatrième année recrutés à temps partiel pour une durée souvent courte. Ce furent les premières aides dont ont bénéficié les magistrats.

Il y a ensuite les greffiers assistants du magistrat. Il s’agit d’une fonction particulière dévolue aux greffiers, très utile au sein des parquets, nous ont dit notamment les procureurs de la République.

Enfin, les juristes assistants constituent une catégorie nouvelle dont la création a été saluée par l’ensemble des magistrats, qui regrettent qu’ils ne soient pas plus nombreux –cette proposition de loi prévoit d’ailleurs qu’il y en ait davantage.

En termes de gestion des ressources humaines, il est de bonne politique de confier à des personnes payées 2 000 euros par mois des tâches qui, aujourd’hui, sont accomplies par des magistrats coûtant trois fois plus cher au ministère de la justice en fin de carrière.

Il importe donc de bien distinguer entre l’assistant de justice, le juriste assistant, qui peut être amené à devenir magistrat s’il fait ses preuves, et le greffier assistant du magistrat, ce dernier pouvant, le cas échéant, s’élever et bénéficier d’une passerelle. En effet, l’École nationale des greffes, à Dijon, accueille aussi des gens qui ont raté de peu le concours de l’École nationale de la magistrature : ouvrir aux greffiers des passerelles vers la magistrature me paraît donc très utile.

Cette organisation concourra à un meilleur fonctionnement de la justice. Il y faudra du temps, mais c’est un début.

Je vous suggère de retirer votre amendement, madame la sénatrice ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable au nom de la commission.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je ne saurais mieux dire que M. le rapporteur !

Madame Carrère, l'amendement n° 33 rectifié bis est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L'amendement n° 33 rectifié bis est retiré.

Je mets aux voix l'article 13.

Chapitre IV

AMÉLIORER L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS EN PREMIÈRE INSTANCE ET EN APPEL

Section 1

Étendre la compétence des tribunaux de commerce

L'amendement n° 50, présenté par MM. J. Bigot et Buffet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. – Au début de cet article

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

.… – Aux première et troisième phrases du deuxième alinéa et à la première phrase de l’avant-dernier alinéa de l’article L. 234-1 du code de commerce, les mots : « de commerce » sont remplacés par les mots : « des affaires économiques ».

II. – Alinéa 16

Après le mot :

économiques

insérer le mot :

établit

III. – Après l’alinéa 58

Insérer deux paragraphes ainsi rédigés :

… – À la fin du I de l’article L. 145 A du livre des procédures fiscales, les mots : « et au premier alinéa de l’article L. 611-2-1 du code précité » sont supprimés.

… – À la fin de la dernière phrase du troisième alinéa de l’article L. 2325-55 et au premier alinéa de l’article L. 7322-5 du code du travail, les mots : « de commerce » sont remplacés par les mots : « des affaires économiques ».

La parole est à M. le corapporteur.

Il s’agit d’un amendement rédactionnel.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 50.

Je mets aux voix l'article 15, modifié.

Section 2

Assouplir l’organisation interne du conseil de prud’hommes

L'amendement n° 7, présenté par Mme Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

L’ensemble du dispositif d’implantation territoriale des juridictions devrait, aux termes de l’article 17, être réévalué tous les cinq ans au moins, à la lumière des conclusions d’un comité permanent d’évaluation de la carte judiciaire.

Nous pensons que cela n’est pas souhaitable. Un tel mécanisme permettrait de gérer l’évolution de la carte judiciaire « de façon plus fluide et locale », est-il affirmé dans l’exposé des motifs, au rebours de la réforme de 2008, « brutale et globale ». Or il n’en est rien, mes chers collègues. Les personnels judiciaires ne peuvent devenir itinérants pour pallier le défaut d’attractivité des professions judiciaires. Le tribunal de première instance, transformé en chambre détachée, ne peut quant à lui être déplacé au gré des desiderata politiques. C’est pourquoi nous sommes opposés à cette idée d’une révision périodique de la carte judiciaire.

Quel est l’avis de la commission ?

L’avis de la commission est défavorable. Il apparaît nécessaire que l’organisation des juridictions puisse faire périodiquement l’objet d’un débat.

Notons tout de même que tout cela relève entièrement du pouvoir réglementaire, et non du pouvoir législatif, et que les élus locaux n’ont rien à dire : en 2008, souvenez-vous, ils n’ont pas eu grand-chose à dire, à l’exception de certains d’entre eux…

Il est donc utile, de ce point de vue, de trouver une solution pour que cette question, si elle est abordée, fasse l’objet d’un débat avec les élus locaux. Mon collègue corapporteur et moi-même avons ajouté un avis des conseils départementaux.

La révision quinquennale prévue par cet article apporte une sécurité parce qu’il ne sera pas possible pour le pouvoir réglementaire, quel qu’il soit, de supprimer sans débat préalable des tribunaux ou des chambres détachées.

Le dispositif de l’article 17 est subtil, mais il sera utile pour les élus locaux, croyez-moi ! Si cet amendement n’est pas retiré, l’avis sera défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis favorable, monsieur le président.

Le Gouvernement est en effet défavorable à l’article 17, qui prévoit un réexamen quinquennal de la carte judiciaire. Au-delà du fait que je suis évidemment convaincue que la justice a besoin de stabilité, plusieurs raisons s’opposent, selon moi, à cette révision périodique.

Tout d’abord, comme vous venez de le rappeler, monsieur le rapporteur, la détermination des sièges et des ressorts de juridiction relève du pouvoir réglementaire. Ensuite, au-delà du coût financier qu’induirait un tel examen périodique, nous attendons les résultats de la consultation menée dans le cadre des chantiers de la justice. Enfin, une refonte du réseau judiciaire, me semble-t-il, ne peut être envisagée qu’au regard d’un certain nombre de critères très objectifs liés à des évolutions procédurales et à des évolutions numériques ne présentant aucun caractère quinquennal. J’ajoute que prévoir une révision périodique de la carte judiciaire créerait un climat de crainte et de méfiance.

Je mets aux voix l'amendement n° 7.

L'amendement n° 38 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Les observations ainsi présentées s’appuient sur des données statistiques établies par chaque juridiction selon une classification unifiée définie par un décret en Conseil d’État.

La parole est à Mme Josiane Costes.

L’article 17 prévoit une procédure simplifiée pour réviser la carte judiciaire, reposant sur les observations des premiers présidents des cours d’appel et des procureurs généraux des ressorts. Les rapporteurs y ont ajouté la consultation des conseils départementaux.

Afin que ces observations puissent être comparées d’un ressort à un autre, nous avions jugé utile de préciser dans la loi qu’elles reposent sur des données statistiques collectées selon des critères harmonisés. Il existe en effet différentes façons de comptabiliser les dossiers suivis par juridiction, ce qui pourrait biaiser les décisions d’implantation judiciaire.

Quel est l’avis de la commission ?

Nous ne sommes pas sûrs que cet amendement ajoute quoi que ce soit d’essentiel au dispositif. Est-ce à la loi de dire sur quelle base les observations doivent être formulées, et selon quelle échelle statistique ? Je ne le pense pas.

Mme la garde des sceaux s’est déclarée défavorable à cet article. Je n’en suis pas étonné, puisque son adoption la priverait d’un pouvoir dont elle dispose aujourd’hui !

Je demande le retrait de cet amendement ; à défaut, la commission émettra un avis défavorable, qui sera sans doute suivi par Mme la garde des sceaux…

Nous retirons l’amendement, monsieur le président.

L’amendement n° 38 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l'article 17.

Chapitre V

ACCROÎTRE LA MAÎTRISE DES DÉPENSES D’AIDE JURIDICTIONNELLE

Je suis saisi de trois amendements identiques.

L'amendement n° 15 est présenté par M. Kanner, Mme de la Gontrie, MM. Kerrouche, Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain.

L'amendement n° 20 est présenté par Mme Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

L'amendement n° 34 rectifié est présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Patrick Kanner, pour présenter l’amendement n° 15.

L’aide juridictionnelle est un mécanisme auquel nous sommes naturellement toutes et tous attachés et par lequel l’État prend en charge, totalement ou partiellement, les frais de justice des personnes aux revenus modestes. L’idée d’apporter une aide aux indigents remonte au droit romain. Elle a été reprise au Moyen Âge, puis développée sous la Révolution.

C’est notamment à partir de 1851 qu’a été organisée cette assistance judiciaire, selon un principe simple : il ne peut y avoir égalité de droits sans un égal accès de tous au droit. Notre société se judiciarisant, il faut préserver ce droit absolu.

Qu’il n’y ait cependant pas de malentendu : l’article 18, dont nous demandons la suppression, ne remet pas en cause ce droit ; il s’agit simplement de la manière de le financer.

La loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative avait instauré une « contribution pour l’aide juridique » forfaitaire de 35 euros pour tout justiciable introduisant une instance. Ce droit d’ester en justice, acheté sous la forme d’un timbre fiscal, concernait les justices judiciaire, civile, commerciale, prud’homale, sociale, rurale, voire administrative, à l’exception des situations de surendettement, de la saisine du juge des libertés et de la détention ou du juge des enfants, par exemple.

Je rappelle que cette contribution, ce droit d’ester avait été créé pour assurer le financement de la réforme de la garde à vue à laquelle avait été contraint le gouvernement de M. François Fillon. Elle a été supprimée par la loi de finances pour 2014 sur proposition de Mme Taubira, alors garde des sceaux, au motif qu’elle constituait un véritable frein à l’accès au droit. Pour compenser la perte de recettes, une dotation budgétaire avait été créée.

La présente proposition de loi prévoit de rétablir une contribution, cette fois pour financer l’aide juridictionnelle. Son montant s’établirait entre 20 et 50 euros. Certes, la commission a prévu des exemptions plus nombreuses, mais, qu’on le veuille ou non, le principe d’égalité de droits justifie que l’aide juridictionnelle demeure une charge publique.

Pour ces raisons, nous proposons la suppression de cet article.

La parole est à Mme Esther Benbassa, pour présenter l'amendement n° 20.

L’article 18 de la proposition de loi vise à rétablir la contribution pour l’aide juridique supprimée par la loi de finances du 29 décembre 2013. Elle serait désormais modulée, de 20 à 50 euros, en fonction du type d’instance engagée.

Malgré les exemptions prévues pour les litiges prud’homaux et pour les bénéficiaires de l’aide juridictionnelle, cette mesure nous paraît, encore une fois, participer d’une vision comptable de la justice, dont les « usagers » devraient participer à la couverture du coût de fonctionnement.

L’accès au droit, au juge, cela n’est plus à démontrer, est un problème majeur dans notre pays. Cette taxe constituerait un obstacle supplémentaire pour les plus fragiles de nos concitoyens.

La justice de notre pays est exsangue, le manque de moyens humains et matériels est criant, et ce à tous les niveaux. Mais que nous est-il proposé ici ? De faire porter l’effort sur les plus précaires.

Nous demandons la suppression de cette disposition, comme nous demanderons celle de l’article 19, qui rend obligatoire la consultation d’un avocat avant toute demande d’aide juridictionnelle.

Investir dans la justice de notre pays ne doit pas se réduire à construire des prisons. Il est urgent de donner aux juges, aux greffiers et à tous les acteurs judiciaires les moyens de mener convenablement leurs missions. Faciliter l’accès au droit pour tous doit être une priorité ; nous nous opposerons toujours avec force aux mesures ayant vocation à entraver cet accès.

La parole est à Mme Josiane Costes, pour présenter l'amendement n° 34 rectifié.

Depuis la suppression de la contribution pour l’aide juridique, en 2013, la France est, avec le Luxembourg, le seul pays en Europe à assurer la gratuité d’accès à tous les tribunaux.

Nous considérons que la réintroduction d’une contribution constituerait une régression, à rebours du principe de gratuité de la justice érigé dès la loi des 16 et 24 août 1790.

En outre, cette contribution, dont le produit est affecté au Conseil national des barreaux, instaure un régime de financement des frais de justice excessivement complexe et difficilement compréhensible pour les justiciables.

Quel est l’avis de la commission ?

Sur ces trois amendements, la commission a émis un avis défavorable.

Je vais endosser le costume du « méchant », si tant est qu’il s’agisse vraiment de cela. L’objectif n’est naturellement pas de remettre en cause l’aide juridique, dont le coût net pour l’État est, au titre de l’année 2017, de 370 millions d’euros, et le coût global de l’ordre de 454 millions d’euros.

Nous proposons d’en revenir au dispositif de 2011, en réintroduisant le principe du droit de timbre. Cela permettra de récupérer de l’ordre de 50 millions d’euros pour financer l’aide juridique, destinée à permettre à ceux qui ont le moins de moyens d’ester en justice. Chacun, sur ces travées, invoque régulièrement le besoin d’argent public et la nécessité de trouver un équilibre budgétaire.

Par ailleurs, le texte prévoit de nombreuses exonérations du droit de timbre. Cela concerne évidemment les bénéficiaires de l’aide juridictionnelle, mais également les personnes engageant une procédure devant la Commission d’indemnisation des victimes d’infractions, le juge des enfants, le juge des libertés et de la détention ou le juge des tutelles. L’exonération de droit de timbre vaudra aussi pour les personnes en défense pénale, ce qui est parfaitement légitime, ainsi que pour les salariés saisissant les conseils de prud’hommes.

Toutes ces dispositions permettront à ceux qui ont besoin d’ester en justice, mais n’ont pas a priori les moyens de le faire, d’être exonérés de ce droit de timbre. Les autres acquitteront une contribution d’un montant compris entre 20 et 50 euros. Le produit est estimé à 50 millions d’euros : ce n’est pas totalement négligeable ni déséquilibré.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est favorable à ces amendements de suppression.

La contribution pour l’aide juridique présente des avantages, que vient de préciser M. le rapporteur. D’une part, elle permet d’assurer un financement plus pérenne de l’aide juridictionnelle. D’autre part, cette contribution constitue, d’une certaine manière, un instrument de régulation contre les recours abusifs. Enfin, elle connaît un certain nombre de dérogations qui viennent en atténuer la portée.

Toutefois, nous considérons qu’une telle contribution peut freiner les recours de personnes démunies. C’est la raison pour laquelle la loi de finances pour 2014 l’a supprimée. Le Gouvernement ne souhaite pas la réinstaurer.

En revanche, une mission de deux mois va être confiée à l’Inspection générale des finances et à l’Inspection générale de la justice, à charge pour elles de réfléchir à une solution pérenne. Plusieurs hypothèses peuvent être envisagées, dont la mise en place d’une assurance juridique. J’aurai l’occasion de revenir devant vous pour en parler.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 15, 20 et 34 rectifié.

L'amendement n° 39 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Josiane Costes.

Cet amendement vise à atténuer l’effet de seuil qui pourrait résulter de la réintroduction de la contribution pour l’aide juridique, dont seraient exemptées les personnes bénéficiaires de l’aide juridictionnelle.

Nous considérons en effet qu’il n’est pas sain de créer un système à deux vitesses, où les uns auraient l’impression de contribuer deux fois au financement de la justice, en tant que contribuables puis en tant que justiciables via le droit de timbre, et les autres bénéficieraient de la solidarité nationale via l’aide juridictionnelle et seraient exemptés de la contribution.

Dans l’hypothèse malheureuse d’un rétablissement de la contribution, il nous paraîtrait plus juste que chacun paie à hauteur de ses moyens.

Quel est l’avis de la commission ?

Adopter cet amendement reviendrait à soumettre les bénéficiaires de l’aide juridictionnelle au droit de timbre. Or ils en sont exonérés.

Tout à fait !

C’est pourquoi la commission sollicite le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.

Je retire l’amendement.

L’amendement n° 39 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l'article 18.

Je suis saisi de trois amendements identiques.

L'amendement n° 8 est présenté par Mme Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

L'amendement n° 16 est présenté par M. Kanner, Mme de la Gontrie, MM. Kerrouche, Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain.

L'amendement n° 35 rectifié est présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Pierre Ouzoulias, pour présenter l’amendement n° 8.

L’article 19 prévoit que toute demande d’aide juridictionnelle soit précédée de la consultation d’un avocat, lequel vérifiera que l’action envisagée n’apparaît pas manifestement irrecevable ou dénuée de fondement.

Cette mesure nous semble porter atteinte au principe d’accessibilité de la justice que vise précisément à défendre cette proposition de loi, en introduisant un obstacle supplémentaire dans le parcours du justiciable qui souhaite saisir la justice mais n’en a pas les moyens.

Par ailleurs, il nous paraît étrange de confier à des avocats, c’est-à-dire à des acteurs privés, une mission qui relève aujourd’hui de l’administration, d’autant que l’alinéa 4 prévoit que « la rétribution due à l’avocat […] est prise en charge au titre de l’aide juridictionnelle ». Par conséquent, une mission exercée gratuitement par l’administration sera demain transférée à l’avocat et prise en charge au travers de l’aide juridictionnelle, ce qui nous semble en totale contradiction avec les articles précédents.

La parole est à M. Patrick Kanner, pour présenter l'amendement n° 16.

L’article 19 prévoit d’inscrire dans la loi le principe d’une consultation juridique préalable à la demande d’aide juridictionnelle, pour vérifier que l’action envisagée n’est pas manifestement irrecevable. Il s’agirait là d’un frein potentiel à la mise en œuvre de la justice. Cette démarche supplémentaire, dans un parcours qui est déjà long et compliqué pour les personnes les plus démunies, aura pour effet de décourager celles-ci. Je rappelle qu’il ne peut y avoir égalité de droits sans un égal accès de tous au droit, et que l’estimation de la pertinence de l’introduction d’une action doit rester personnelle et subjective.

Nous souhaitons nous aussi la suppression de cet article.

La parole est à Mme Josiane Costes, pour présenter l'amendement n° 35 rectifié.

Je fais miens les argumentaires développés par mes collègues.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission émet un avis défavorable sur ces trois amendements identiques.

Afin que l’on sache bien de quoi nous parlons, permettez-moi de vous redonner lecture de l’article 19 :

« Après l’article 18 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, il est inséré un article 18-1 ainsi rédigé :

« Art. 18-1. - Toute demande d’aide juridictionnelle est précédée de la consultation d’un avocat. Celui-ci vérifie que l’action envisagée n’apparaît pas manifestement irrecevable ou dénuée de fondement.

« Cette consultation n’est pas exigée du défendeur à l’action, de la personne civilement responsable, du témoin assisté, de la personne mise en examen, du prévenu, de l’accusé, du condamné et de la personne faisant l’objet de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

« La rétribution due à l’avocat pour cette consultation est prise en charge au titre de l’aide juridictionnelle si le demandeur remplit les conditions pour en bénéficier, à l’exception de celles fixées à l’article 7.

« Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article. »

L’objectif est de passer, en matière d’aide juridictionnelle, d’une logique quantitative à une logique qualitative, en évitant des recours ou des procédures manifestement irrecevables ou non fondés. Depuis le début de l’après-midi, nous nous plaignons de l’encombrement des tribunaux, du manque de moyens de la justice judiciaire et de la longueur des procédures.

Je ne dis pas que ce dispositif permettra de tout résoudre, mais les avocats, qui, bien qu’exerçant une profession libérale, sont d’un point de vue statutaire des auxiliaires de justice – c’est la réalité, même s’ils n’aiment pas l’entendre –, joueront un rôle de filtre. De surcroît, l’intervention de l’avocat ne sera pas à la charge du demandeur si celui-ci remplit les conditions requises pour bénéficier de l’aide juridictionnelle.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet un avis favorable sur ces amendements. Nous considérons que la mission confiée aux inspections que j’ai évoquée tout à l’heure va nous permettre de développer une solution de financement pérenne, qui n’inclura pas la nécessité d’un recours à l’avocat préalablement au dépôt de la demande d’aide juridictionnelle. Il peut y avoir, me semble-t-il, d’autres manières de traiter intelligemment cette question.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 8, 16 et 35 rectifié.

Je mets aux voix l'article 19.

L'amendement n° 12 rectifié, présenté par M. Grand, est ainsi libellé :

Avant l'article 23

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le code de procédure pénale est ainsi modifié :

1° À l’avant dernière phrase du cinquième alinéa de l’article 135-2, les mots : « avec l’accord de la personne et » sont supprimés ;

2° L’article 706-71 est ainsi modifié :

a) À la seconde phrase du dernier alinéa, les mots : « et de l’ensemble des parties » sont supprimés ;

b) La dernière phrase du troisième alinéa est supprimée.

La parole est à M. Jean-Pierre Grand.

L’article 706-71 du code de procédure pénale fixe les modalités d’utilisation des moyens de télécommunications au cours d’une procédure judiciaire.

L’utilisation de la visioconférence est possible dans de nombreux cas, mais, pour certains d’entre eux, il convient d’obtenir l’accord de l’ensemble des parties ou du détenu.

Un détenu peut donc aujourd’hui s’opposer à l’utilisation de cette modalité technique, par exemple pour sa comparution devant le tribunal correctionnel ou pour une audience au cours de laquelle il doit être statué sur son placement en détention provisoire ou la prolongation de sa détention provisoire.

Sans remettre en cause le droit d’accès au juge, il est proposé de pouvoir recourir à la visioconférence dans l’ensemble des cas prévus aujourd'hui par la loi sans qu’un détenu puisse s’y opposer. Je tiens à rassurer la commission des lois : je ne propose aucune modification des cas prévus par la loi, notamment en matière pénale.

Cette simplification permettrait de répondre en partie aux nombreux dysfonctionnements constatés en matière d’extractions judiciaires depuis l’extension de leur prise en charge par l’administration pénitentiaire.

La correction de la réforme des extractions judiciaires figure en annexe à la proposition de loi. Il s’agit là, madame la garde des sceaux, d’un véritable fiasco. Dans certaines juridictions, plus de 50 % des extractions judiciaires ne sont pas exécutées, avec toutes les conséquences que cela peut entraîner pour la suite de la procédure.

Quel est l’avis de la commission ?

En matière pénale, de surcroît en matière de comparution personnelle devant le tribunal correctionnel, ne pas comparaître ou le faire par voie de visioconférence nécessite impérativement l’accord de la personne concernée. Si cet amendement était adopté, son accord ne serait plus nécessaire, ce qui constituerait, en matière pénale, une atteinte réelle à un droit absolu de toute personne mise en examen ou devant être jugée par le tribunal correctionnel ou toute autre juridiction à caractère pénal.

C’est pourquoi la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il est certain que l’extension du recours à la visioconférence constituera un atout puissant, que nous devons développer. De ce point de vue, il importe que nous puissions disposer de matériels fonctionnant très correctement. Cela incitera les personnes concernées à donner leur accord.

Toutefois, prévoir une extension assez large du recours à la visioconférence sans accord des intéressés pourrait poser des problèmes de constitutionnalité ou de conventionalité.

C’est pourquoi le Gouvernement émet également un avis défavorable.

Je retire l’amendement.

L’amendement n° 12 rectifié est retiré.

L'amendement n° 13 rectifié, présenté par M. Grand, est ainsi libellé :

Avant l'article 23

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le dernier alinéa de l’article L. 3332-3 du code de la santé publique est complété par une phrase ainsi rédigée : « En cas de transfert prévu à l’article L. 3332-11, il en transmet copie intégrale uniquement au représentant de l’État dans le département. »

La parole est à M. Jean-Pierre Grand.

Le « livre noir » du ministère public de juin 2017, que j’ai lu très attentivement, dénonce la lourdeur de la charge de travail, notamment de celle des missions non assumées.

En effet, on ne trouve aujourd’hui aucun domaine touchant de près ou de loin la justice dans lequel un rôle ne soit réservé au ministère public. Pour certaines attributions, c’est un simple avis qui est demandé au parquet, mais, parfois, c’est également l’instruction complète du dossier et son suivi, alors qu’à l’évidence une autre autorité serait mieux placée pour y procéder.

Le « livre noir » dresse ainsi une liste des attributions pour lesquelles l’intervention du parquet est dépourvue de sens réel et qu’il conviendrait donc d’assouplir.

Si un grand nombre d’allégements nécessitent des modifications réglementaires, il est proposé d’enclencher une dynamique de réduction de la charge de travail en supprimant symboliquement l’avis du parquet en matière notamment de transferts de licence de débit de boissons – on en compte des centaines chaque année dans nos départements, en particulier à l’occasion des fêtes votives, et le parquet ne peut naturellement pas faire face –, car dans ce cas il n’y a pas changement de propriétaire ou de gérant et c’est aujourd’hui le maire qui en définit les conditions. Prévoir un simple avis du maire permettrait de gagner du temps et de sécuriser les choses.

Au-delà de la question des moyens financiers et humains nécessaires au redressement de la justice, il convient également de s’attaquer à l’allégement des charges inutiles. À mon sens, le Gouvernement ne peut qu’accepter cet amendement de bon sens !

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement met en évidence une réelle difficulté. Il est en effet urgent de décharger le ministère public de certaines missions. Néanmoins, il convient encore de déterminer l’autorité de substitution : qui interviendra à la place du ministère public ? Le préfet ? Le maire ?

De surcroît, une réponse globale couvrant tout le dispositif de participation du parquet est nécessaire. Une commission pourrait se pencher sur cette question dans la perspective de la préparation du projet de loi de réforme de la procédure pénale. Cela permettrait de traiter le sujet de manière approfondie en vue d’apporter une solution pérenne. À ce stade, nous ne sommes pas en mesure de le faire. C’est la raison pour laquelle la commission sollicite le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Monsieur Grand, l'amendement n° 13 rectifié est-il maintenu ?

La réponse de M. le rapporteur témoigne d’une ouverture à la réflexion ; je souhaiterais être associée à celle-ci. Dans cette attente, je retire l’amendement, monsieur le président.

L'amendement n° 13 rectifié est retiré.

L'amendement n° 14 rectifié, présenté par M. Grand, est ainsi libellé :

Avant l'article 23

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport évaluant l’opportunité d’instaurer constitutionnellement la fonction de procureur général de la Nation.

La parole est à M. Jean-Pierre Grand.

Il s’agit là d’un amendement d’appel, qui ne vise nullement à vous mettre au chômage, madame le garde des sceaux…

Dans le cadre des réformes constitutionnelles voulues par le Président de la République, il convient de ne pas oublier la justice. L’instauration de la fonction de procureur général de la Nation permettrait de garantir une véritable indépendance de la justice en régulant les liens entre le pouvoir politique et le parquet. Madame le garde des sceaux, vous êtes consciente, comme nous tous ici, que, quelle que soit la décision rendue, l’existence de ces liens suscite la suspicion des citoyens.

Si la loi du 25 juillet 2013 relative aux instructions individuelles a constitué une avancée, le projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature qui a été débattu au Parlement se trouve suspendu depuis juillet 2013.

Cet amendement vise à demander au Gouvernement un rapport sur l’opportunité d’instaurer constitutionnellement la fonction de procureur général de la Nation afin de garantir véritablement l’indépendance de la justice. Madame le garde des sceaux, depuis l’affaire Clearstream, je suis très attaché à la mise en œuvre d’une telle réforme constitutionnelle.

Quel est l’avis de la commission ?

Par principe, la commission des lois n’est pas très favorable à la multiplication des rapports.

Sur le fond, nous disposons de tous les éléments permettant d’apprécier l’opportunité de cette proposition. Notre regretté collègue Pierre Fauchon portait également cette idée, mais elle n’a jamais prospéré à ce jour.

Il sera intéressant d’entendre l’avis du Gouvernement sur ce sujet, mais il n’est nullement besoin d’un rapport supplémentaire pour prendre une décision. La commission sollicite donc le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur le sénateur Grand, la question que vous soulevez devra être débattue lors de la révision constitutionnelle. Je voudrais vous rassurer sur ce point : la justice ne sera pas oubliée dans le cadre de cette révision. Le Président de la République l’a annoncé lors de son discours devant le Congrès au mois de juillet dernier. Un pan de la révision constitutionnelle sera consacré à la justice, sans doute sous plusieurs aspects – nous aurons l’occasion d’y revenir. Au sein de cette réflexion, un chapitre concernera le statut du parquet. Nous aurons alors la possibilité d’évoquer la création de ce procureur de la Nation que vous appelez de vos vœux.

Je dois cependant rappeler que nous nous inscrivons a priori pleinement, bien qu’un dialogue doive encore être noué avec l’ensemble des personnes intéressées à cette révision constitutionnelle, dans le cadre de l’article 20 de la Constitution, selon lequel « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ». Il va de soi que, dans ce cadre, la politique pénale et les politiques publiques portées par les procureurs constituent un levier puissant. C’est la raison pour laquelle je ne sais pas si l’idée que vous évoquez, qui mérite d’être discutée, pourra prospérer.

La parole est à M. Jean-Pierre Grand, pour explication de vote.

Dans mon esprit, il n’a bien entendu jamais été question que le Gouvernement cesse de déterminer la politique pénale, mais aujourd’hui les magistrats sont nommés par le Président de la République. Pour l’opinion publique, cela change tout, même si cela n’a aucune incidence dans les faits ! Par ailleurs, trop d’affaires, anciennes ou récentes, troublent nos concitoyens, quelle que soit la décision de la justice souveraine.

Par conséquent, on ne peut pas faire l’économie de cette réflexion. La réforme constitutionnelle ne saurait se limiter à rabougrir le Parlement ! Sa portée doit être beaucoup plus ample : il convient de montrer aux Français que nous avons compris leurs inquiétudes et leurs doutes. Nos compatriotes ne croient plus en la justice. Si demain le Gouvernement se borne à fixer la politique pénale, ce sera une belle avancée. Si demain les parlementaires désignent à la majorité des trois cinquièmes un procureur général de la Nation qui aura les mains libres, les Français comprendront que l’on ne revivra pas l’affaire Clearstream ! L’occasion est historique !

Dans cette attente, je retire l'amendement.

L'amendement n° 14 rectifié est retiré.

Je suis saisi de trois amendements identiques.

L'amendement n° 9 est présenté par Mme Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

L'amendement n° 17 est présenté par M. Kanner, Mme de la Gontrie, MM. Kerrouche, Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain.

L'amendement n° 37 rectifié est présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Esther Benbassa, pour présenter l’amendement n° 9.

Dans l’état actuel du droit, les condamnations à une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à deux ans, ou à un an si le condamné est en récidive légale, ne peuvent être exécutées sans le préalable obligatoire d’un examen de la situation du prévenu par le juge de l’application des peines, chargé de définir les modalités d’exécution de la peine.

Considérant que ce dispositif a « dénaturé le sens de la peine d’emprisonnement », les auteurs de la proposition de loi en demandent, au travers de l’article 27, la suppression.

J’ai eu l’occasion de le dire, les membres du groupe CRCE ont échangé avec des représentants de syndicats de magistrats et d’avocats sur les dispositions de la proposition de loi. Au nombre des mesures qui font l’unanimité contre elles, on trouve, en bonne place, celles du présent article 27.

Ces différents acteurs ont évoqué la nécessité d’établir un véritable bilan de l’application de la loi de 2009, qui est à l’origine de ce dispositif. Tous ont dit l’urgence de renforcer les moyens des juges de l’application des peines, certains ont regretté ce qu’ils considèrent comme une régression dans l’évolution du droit de la peine.

Nous partageons leurs préoccupations, leurs revendications et demandons, en conséquence, la suppression de ces dispositions.

Contrairement à vous, monsieur le président Bas, nous ne considérons pas que la seule peine qui vaille soit l’incarcération effective. Bien au contraire, l’emprisonnement, la désinsertion, la surpopulation carcérale sont autant de facteurs de récidive. Or la peine doit permettre au condamné de reprendre, à l’issue de celle-ci, toute sa place dans notre société. C’est pour cela qu’elle doit être le plus individualisée possible et qu’il faut donner aux juges les moyens pour ce faire.

Par ailleurs, permettez-moi de vous rappeler que, notre pays étant loin de garantir la dignité de ses détenus, adopter des mesures qui auront pour conséquence une aggravation de la surpopulation carcérale serait pour le moins irresponsable.

La parole est à M. Patrick Kanner, pour présenter l'amendement n° 17.

L’article 27 de cette proposition de loi supprime la saisine obligatoire du juge de l’application des peines préalablement à toute mise à exécution pour les condamnations à une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à deux ans ou à un an pour les personnes en état de récidive légale. Cet article va même plus loin : il abaisse le seuil de la peine pouvant être aménagée ab initio de deux ans à un an, et d’un an à six mois pour les condamnations en récidive.

Il s’agit là de la remise en cause d’une mesure conçue et défendue par Rachida Dati à l’époque où elle était garde des sceaux et que nous avions confortée par la loi du 15 août 2014, en faisant en sorte que le droit puisse être appliqué dans de bonnes conditions.

En l’absence d’aménagement ab initio par la juridiction, la peine de prison sera mise à exécution sans que la situation personnelle du condamné soit examinée de manière approfondie.

Or de nombreuses études montrent que les aménagements de peine contribuent à une réinsertion plus efficace des personnes condamnées, grâce à l’accompagnement social et au contrôle inhérent à la mise en œuvre de ces mesures, que les sorties dites « sèches », ce qui avait conduit Mme Dati et son prédécesseur, M. Clément, à donner une nouvelle impulsion à ce type de mesures.

Par ailleurs – Mme Benbassa l’a rappelé il y a un instant –, les dispositions du présent article ne manqueront pas d’aggraver significativement une surpopulation carcérale déjà trop importante : au 1er août dernier, la France comptait 80 460 détenus, pour 58 561 places en service. Certes, les auteurs de ce texte proposent d’étendre le parc pénitentiaire. Mais, entre le moment où la construction d’un établissement pénitentiaire est décidée et celui où il est mis en service, il peut parfois s’écouler jusqu’à dix ans. Pendant ce temps, comment allons-nous gérer l’augmentation de la population carcérale ?

Enfin, comme les rapporteurs – sur ce point, j’approuve leurs conclusions –, je regrette que les juridictions de jugement ne s’intéressent qu’insuffisamment à l’exécution effective des peines qu’elles prononcent, alors même que leur rôle ne se limite pas à la déclaration de culpabilité : il doit inclure la détermination de la peine la mieux adaptée, notamment pour prévenir la récidive.

Pour toutes ces raisons, nous sommes défavorables au dispositif proposé via l’article 27, dont nous demandons la suppression.