Séance en hémicycle du 2 octobre 2013 à 21h45
Sommaire
La séance
La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante, est reprise à vingt et une heures quarante.
La séance est reprise.
Nous reprenons la discussion en deuxième lecture du projet de loi, modifié par l’Assemblée nationale, de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
Nous poursuivons l’examen des amendements déposés à l’article 2.
L'amendement n° 407, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 10
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Il donne son avis sur tout projet de modification des limites de la région et sur ceux concernant les départements de son territoire.
La parole est à M. Christian Favier.
Nous avions déposé un amendement analogue concernant les départements. Je ne reprendrai pas mon argumentation, qui vaut également pour les régions.
Même avis.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 512 rectifié, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 11
Insérer un alinéa ainsi rédigé:
«Il établit pour la région un Agenda 21 prévu au IV de l'article L.110-1 du code de l'environnement
La parole est à Mme Hélène Lipietz.
Dix-neuf régions sur vingt-sept, en comptant l'outre-mer, ont déjà mis en place un Agenda 21. Il serait souhaitable de demander aux huit dernières régions de faire de même, car l’Agenda 21 est un élément important, qui participe de la même logique que les plans climat-énergie territoriaux, les PCET, pour la bonne organisation citoyenne et écologique des régions.
Je connais des départements et des communes, grandes ou moins grandes, qui ont établi des Agenda 21 n’ayant rien à envier à ceux de leur région.
Par conséquent, confier aux régions une exclusivité en la matière n’a pas semblé nécessaire à la commission, qui a émis un avis défavorable sur cet amendement.
Comme l’a dit Mme Lipietz, dix-neuf régions ont déjà spontanément adopté de tels projets. Par conséquent, les rendre obligatoires ne s’impose en rien.
L’avis du Gouvernement est donc également défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 191, présenté par M. Collomb, est ainsi libellé :
Alinéa 12
Après les mots :
de développement économique et d’innovation
insérer les mots :
ainsi que de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche
La parole est à M. Gérard Collomb.
Il s’agit d’un amendement de cohérence avec l’alinéa 80 de l’article 20 et l’alinéa 26 de l’article 31 du présent projet de loi, qui confient aux métropoles, en particulier à la métropole lyonnaise, la compétence en matière de programme de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et de recherche ainsi qu’aux programmes de recherche.
Nous étions d’abord réservés, parce qu’il nous semblait que les dispositions de cet amendement entreraient en contradiction avec l’alinéa 80 de l’article 20, tel qu’il a été adopté par la commission des lois, qui imposerait un programme de soutien et d’aide aux établissements d’enseignement supérieur ainsi qu’aux programmes de recherche de la métropole de Lyon, de façon à prendre en compte le schéma régional de l’enseignement supérieur.
Toutefois, après avoir entendu les arguments du président de la commission, je décide de m’en remettre à la sagesse du Sénat.
L'amendement est adopté.
L'amendement n° 301, présenté par MM. Patriat, Besson, Krattinger et Fauconnier, est ainsi libellé :
Alinéa 12
Remplacer le mot :
métropoles
par les mots :
départements, les métropoles, les intercommunalités ou les communes exerçant une intervention économique
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 300, présenté par MM. Patriat, Besson et Fauconnier, est ainsi libellé :
Alinéa 12
Compléter cet alinéa par les mots :
à l’issue de la concertation préalable qu’il conduit pour l’élaboration du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 381 rectifié, présenté par MM. Collombat, Mézard, Alfonsi, Baylet, Bertrand, C. Bourquin, Collin et Fortassin, Mme Laborde et MM. Plancade, Requier, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :
Alinéa 12
Compléter cet alinéa par les mots :
et les départements qui la composent
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 410, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéas 19 à 25
Supprimer ces alinéas.
La parole est à M. Christian Favier.
Mes chers collègues, par cet amendement de suppression nous vous invitons à refuser que l’État puisse déléguer des compétences à une collectivité territoriale.
En effet, nous considérons que tout transfert ou toute délégation de compétence de l’État vers une collectivité territoriale doit demeurer du domaine de la loi, pour éviter l’éclatement des politiques publiques nationales et leur territorialisation à la carte.
Si chacun s’accorde à dire que les citoyens peinent parfois à démêler qui fait quoi, la possibilité pour l’État de déléguer des compétences ne pourra que renforcer cette illisibilité, puisque les politiques nationales seront assumées, selon les territoires, soit par des collectivités diverses, soit par l’État lui-même.
De plus, nous n’avons aucune assurance quant à la mise en œuvre égale pour tous de ces politiques, suivant qu’elles seront, ou non, déléguées. C’est donc au nom du principe d’égalité des citoyens sur l’ensemble du territoire que nous rejetons la possibilité d’une délégation de compétence de l’État à une collectivité territoriale.
Ce texte pose un problème supplémentaire. Il prévoit en effet que cette délégation de compétence de l’État pourrait se faire au bénéfice d’un établissement public de coopération intercommunale, un EPCI. Or, il convient de rappeler que, malgré les apparences, ces établissements publics ne sont pas encore aujourd’hui des collectivités territoriales de plein exercice et qu’ils ne jouissent donc pas du principe de libre administration.
De par la loi, les seules compétences qu’ils peuvent exercer sont celles que leur ont déléguées les communes membres. Ils ne jouissent donc pas du statut juridique leur permettant de passer convention avec l’État.
C’est donc également parce qu’un motif d’inconstitutionnalité pourrait être soulevé contre ces alinéas que nous proposons de les supprimer.
Nous pensons que la libre administration implique nécessairement la liberté contractuelle.
Nous avons œuvré pour que les conférences territoriales de l’action publique chères au président de la commission des lois soient les plus souples possibles et reposent sur des contrats. Dès lors qu’il s’agit de contrats librement consentis, la collectivité qui ne veut pas contracter ne le fait pas.
Par ailleurs, une collectivité contractante qui exerce une compétence d’État le fait au nom et pour le compte de l’État, qui ne disparaît donc pas.
Pour toutes ces raisons, l’avis de la commission est défavorable.
Cet avis est également défavorable, car le dispositif, tel qu’il est arrêté, nous donne toutes les garanties souhaitables.
La délégation de compétence est réalisée au nom de l’État et la convention conclue librement, comme vient de le rappeler M. le rapporteur. Par conséquent, aucune difficulté majeure n’affecte les relations entre la collectivité ou l’EPCI et l’État.
Je souligne d’ailleurs que cette même forme de délégation existe déjà, notamment en matière d’aide à la pierre pour les EPCI, et que c’est un dispositif qui fonctionne très bien.
L'amendement n'est pas adopté.
L'article 2 est adopté.
(Non modifié)
Après le cinquième alinéa de l’article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque le schéma régional d’aménagement et de développement du territoire comprend un volet consacré à l’aménagement numérique, ce volet tient lieu de schéma directeur territorial d’aménagement numérique, au sens de l’article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales. »
L'amendement n° 572 rectifié ter, présenté par MM. Rome, Boutant et Camani, Mme Rossignol, MM. Jeannerot, Kerdraon, Eblé, Chastan, Vairetto et Krattinger, Mme Klès et MM. Hérisson, Godefroy, Pointereau et P. Leroy, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Michel Boutant.
L’article 2 bis nouveau précise : « Lorsque le schéma régional d’aménagement et de développement du territoire comprend un volet consacré à l’aménagement numérique, ce volet tient lieu de schéma directeur territorial d’aménagement numérique, au sens de l’article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales. »
On peut relever que nombre de départements couverts par un schéma départemental territorial d’aménagement numérique, un SDTAN, approuvé est passé de 50 en juillet 2012 à 87 aujourd'hui, sur 101 départements. Parmi ceux-ci, les schémas régionaux couvrent 20 départements, et les 67 autres ont été approuvés par l’échelon départemental, dont un bi-départemental. Pour le reste, deux régions monodépartementales, la Guadeloupe et la Martinique, sont en train de finaliser leur schéma. On peut estimer que la quasi-totalité des territoires sera couverte par un schéma approuvé au moment de la promulgation de la présente loi.
On peut donc se demander quelles seraient les conséquences de l’adoption définitive de cet article, dans la mesure où les aides sont conditionnées à la conformité des projets avec les SDTAN.
Cet article est inutile si le schéma régional d’aménagement et de développement du territoire, le SRADT, ne comporte pas de volet sur l’aménagement numérique, ou s’il reprend simplement les SDTAN existants. S’il est différent de ces derniers, il impose à la collectivité qui l’a mis au point une vision différente de celle qui a été adoptée, ce qui est source de blocages.
En conséquence, cet article ne nous semble pas opportun, car il pourrait freiner le plan « France Très Haut Débit ».
Dans la dialectique entre la région et le département, votre rapporteur, chiffres à l’appui, a fait entendre au représentant de l’Association des régions de France, l’ARF, que le département était légitime à réclamer le rôle de chef de file en matière d’aménagement numérique.
La compétence programmatique en matière d’aménagement du territoire étant de par la loi dévolue à la région, il ne me paraît pas anormal qu’un SRADT puisse décliner un volet numérique, et il doit pouvoir le faire sans remettre en cause le chef de filat du département dans ce domaine.
Autrement, à quoi assiste-t-on ? Comme on ne veut pas aller du côté de la programmation dans le SRADT et que, en même temps, on a défendu le chef de filat numérique du département, si on veut un schéma, on va le mettre quelque part entre la région et le département !
Je ne sais pas qui sera rapporteur pour le texte sur la région et le département, mais il y a vraiment une clarification à apporter sur cette question. En tout cas, ce qui est clair, c’est que la programmation d’aménagement du territoire se fait nécessairement à l’échelle régionale et que le chef de filat sur la compétence partagée du numérique reconnu au département est légitime. Si on ne s’accorde pas sur ce point, on n’avancera pas.
La commission émet donc un avis défavorable.
C’est un sujet complexe, qui a fait l’objet de nombreux débats. La compétence en matière d’aménagement numérique évoque d’autres compétences partagées sur lesquelles nous nous sommes tous beaucoup interrogés.
Le Gouvernement a bien entendu la voix des régions, qui soulignent que cette compétence passe par l’élaboration d’un schéma au niveau régional. Toutefois, il a également bien entendu la voix des départements, qui sont nombreux à s’être impliqués dans la mise en œuvre des schémas arrêtés à l'échelle régionale.
Pour ma part, je pense que, comme le soulignait M. le rapporteur, ce sujet a encore besoin d’être clarifié. En particulier, il faudra le reconsidérer à la lumière des négociations qui auront lieu dans le cadre des conférences territoriales de l’action publique.
Du reste, il est, je crois, tout à fait envisageable que, en fonction des situations locales et dans le cadre d’un schéma régional aux contours bien définis, cette compétence incombe tantôt à la région, tantôt au département. Ce serait, me semble-t-il, l’option la plus raisonnable.
Aussi, sur cet amendement, le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
Monsieur le président, je sais que vous me comprendrez particulièrement sur cette question, parce nous avons pris localement, en la matière, des initiatives très proches.
Il est vrai que, souvent, les départements ont pris de l’avance sur les régions en élaborant des schémas départementaux.
Certes, monsieur Hyest, mais souvent. En effet, les régions, soucieuses de ne pas multiplier les travaux inutiles, se sont inspiré des schémas départementaux, afin que le schéma régional soit cohérent. C'est pourquoi sur ce sujet le rôle de chef de file des départements, qui se sont lourdement impliqués, a été unanimement reconnu.
Par conséquent, je ne comprends pas les auteurs de cet amendement, qui voudraient qu’un chemin numérique se trouve par hasard dans l’aménagement du territoire. L’importance et la spécificité du numérique sont telles qu’il ne peut être réduit à un volet de l’aménagement du territoire. C’est un domaine tellement particulier, qui demande d’ailleurs beaucoup de travail, de ténacité et de volonté, notamment.
Tout à fait, monsieur Mercier !
Je ne comprends donc pas le sens de cet amendement. Il faut favoriser tout ce qui peut faciliter l’aménagement du territoire en matière numérique – celui-ci, je le répète, est un domaine très spécifique, n’ayant rien à voir avec l’eau ou l’assainissement, par exemple –, qu’il soit assuré par les départements ou par les régions d'ailleurs.
M. André Reichardt. Il s’agit d’un sujet un peu difficile : certains se réclament de l’aménagement du territoire dans les départements, d’autres dans les régions. Quant à moi, je suis obligé de dire, en tant que premier vice-président de la région Alsace, donc grand cumulard, …
Sourires.
Nouveaux sourires.
… que, s’il n’y avait pas eu la région au départ, même si les départements ont ensuite fait leur partie du travail, l’Alsace ne disposerait pas – je le dis en toute humilité – de cette avance régionale qui est la sienne en matière d’aménagement numérique du territoire.
C’est la raison pour laquelle je soutiendrai, dans quelques instants, un amendement visant à confier aux régions l’aménagement numérique du territoire. Je considère en effet qu’il s’agit d’une partie intégrante, non seulement de l’aménagement du territoire, mais aussi du développement économique de la région.
Dans la mesure où nous discuterons tout à l'heure du rôle des régions en matière d’aménagement du territoire, de développement durable et de développement économique, il me paraît quelque peu cohérent d’y adjoindre l’aménagement numérique.
Pour autant, je comprends tout à fait les interventions de nos collègues – certains me l’ont déjà fait savoir en commission des lois, n’est-ce pas, monsieur Mercier ? – qui préféreraient laisser cette compétence aux départements, parce que ces derniers se sont mobilisés. Je le comprends tout à fait et je rejoins à cet égard les propos fort justes de Mme la ministre.
Je m’expliquerai plus en détail dans quelques instants, mais je suis obligé, pour ces raisons, de m’opposer à cet amendement de suppression. Il me paraît souhaitable que l’on laisse aux uns et aux autres, aux régions et aux départements, la possibilité de participer à un schéma mis en œuvre à l’échelon régional en matière d’aménagement numérique. Peu importent les partenaires, pourvu que les moyens nécessaires soient affectés à cette mise en œuvre.
Je sais bien que les situations sont très disparates dans ce pays. Nous avons essayé de trouver une solution, et je crois que c’est l’objet d’un amendement qui sera bientôt examiné.
Pour les raisons que je viens d’évoquer et sur lesquelles je m’expliquerai tout à l'heure encore plus clairement, je m’oppose donc à cet amendement de suppression.
Cet amendement vise à supprimer une disposition introduite à l’Assemblée nationale dont la conséquence serait qu’un éventuel volet des schémas régionaux viendrait se substituer aux schémas directeurs institués par la loi aux termes de l’article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales.
Il y a là une source de conflits et de paralysie. C’est d’autant plus vrai, je le répète, que 87 % des départements sont aujourd’hui couverts et que les autres sont en cours de couverture. Or c’est cela qui est déterminant pour l’attribution des aides de l’État avant la fin de cette année.
Si nous remettons sur le métier cette question des schémas départementaux d’aménagement numérique, nous allons passer à côté des financements et prendre encore du retard.
Je suis tout à fait favorable à cet amendement de suppression. La question qui se pose n’est pas celle d’un arbitrage entre la région et le département.
Aujourd’hui, la loi dispose que les collectivités, quelles qu’elles soient, ont la capacité d’agir en matière de construction de réseaux de télécommunication numérique. Il n’est nul besoin de revenir sur ce dispositif, de le modifier en quoi que ce soit, car il ne fonctionne pas si mal.
Nombre de départements sont en mouvement, quelques régions également, et rien n’oblige à revisiter cette organisation, mise en place de manière pragmatique et différenciée selon les territoires, mais toujours au bénéfice de l’action concrète et de l’efficacité.
Je pense donc qu’il n’est pas nécessaire de légiférer sur cette question et qu’il n’est nul besoin d’un article 2 bis, ni d’une quelconque autre disposition. Pour notre part, nous sommes favorables au statu quo, et c’est précisément pour cela que nous proposons cet amendement.
L'amendement est adopté.
En conséquence, l'article 2 bis est supprimé.
Chapitre II
Les collectivités territoriales chefs de file et la conférence territoriale de l’action publique
Section 1
Les collectivités territoriales chefs de file
L’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« Art. L. 1111 -9. – I. – La région est chargée d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives :
« 1° À l’aménagement et au développement durable du territoire ;
« 2°
Supprimé
« 3° À la protection de la biodiversité ;
« 3° bis Au climat et à l’énergie ;
« 4° Au développement économique ;
« 5° Au soutien de l’innovation ;
« 6° À l’internationalisation des entreprises ;
« 7° À l’organisation de l’intermodalité et de la complémentarité des modes de transports ;
« 8° Au soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche.
« II. – Le département est chargé d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives à :
« 1° L’action sociale, au développement social et à l’action sociale concourant à la réduction de la précarité énergétique ;
« 2° L’autonomie des personnes ;
« 3° La solidarité des territoires ;
« 4° §(nouveau) L’aménagement numérique.
« III. – La commune ou l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel elle a transféré ses compétences est chargé d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives :
« 1° À la mobilité durable ;
« 2° À l’offre de services publics de proximité et à l’accès à ces services ;
« 3° (nouveau) À l’aménagement de l’espace ;
« 4°
« III bis. –
Supprimé
« IV. – Les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour l’exercice des compétences mentionnées aux I à III sont débattues par la conférence territoriale de l’action publique prévue à l’article L. 1111-9-1. »
Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 304, présenté par MM. Patriat, Besson et Fauconnier, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 2
Remplacer les mots :
d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune
par les mots :
, en qualité de chef de file, de formuler les priorités et d’organiser l’action commune
II. – Alinéa 12
Remplacer les mots :
d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune
par les mots :
, en qualité de chef de file, de formuler les priorités et d’organiser l’action commune
III. – Alinéa 17
Remplacer les mots :
d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune
par les mots :
, en qualité de chef de file, de formuler les priorités et d’organiser l’action commune
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 411, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéas 2, 12 et 17
Remplacer les mots :
d’organiser
par les mots :
de coordonner
La parole est à M. Christian Favier.
La notion de chef de file n’étant pas clairement définie, elle peut prêter à de multiples interprétations et ouvrir la voie à de nombreux contentieux.
Qui plus est, donner à la région, au département ou à la commune la compétence d’organiser les modalités de l’action des autres collectivités territoriales, dans certains domaines, peut se révéler contraire au principe de libre administration de celles-ci, ainsi qu’au principe constitutionnel de non-tutelle d’une collectivité sur une autre – cela dépendra, bien évidemment, de la manière dont ce chef de filat sera exercé.
Toutefois, et c’est l’objet de cet amendement, nous considérons qu’il est nécessaire de coordonner les politiques publiques au niveau local.
Aussi, compte tenu des compétences actuelles des communes, des départements et des régions, il est préférable de préciser que chacun de ces échelons coordonne ses actions avec celles des autres collectivités, sans plus de précision, laissant ainsi les collectivités mettre elles-mêmes en place les modalités de coopération et de coordination qu’elles jugeront souhaitables.
Cet amendement tend donc à remplacer le mot « organiser » par celui de « coordonner ».
Mes chers collègues, nous n’allons pas refaire le débat du mois de juin dernier…
Je vais être très clair : je soutiens le chef de filat des départements sur l’aménagement numérique. Cela veut dire que le rôle du chef de file est aujourd’hui défini par les dispositions de l’alinéa 5 de l’article 72 de la Constitution, tel qu’il a été interprété par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Si nous adoptions l’amendement de notre collègue, nous nous opposerions à ces deux sources du droit.
La commission émet donc un avis défavorable.
L’article 3 de ce projet de loi dispose : « La région est chargée d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales ». Or les termes « organiser les modalités de l’action commune» sont repris de l’article 72, alinéa 5, de la Constitution, que nous n’entendons pas modifier.
L'amendement n'est pas adopté.
Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 50 rectifié, présenté par M. J.L. Dupont, Mme Morin-Desailly, MM. Amoudry, Guerriau, Roche et Dubois, Mme Férat et M. Zocchetto, est ainsi libellé :
I. - Alinéa 3
Rédiger ainsi cet alinéa :
« 1° Au développement durable du territoire ;
II. - Alinéa 15
Rédiger ainsi cet alinéa :
« 3° La solidarité et l’aménagement du territoire, notamment la coordination des schémas de cohérence territoriale, le développement des réseaux de communication électroniques et de leurs usages, l’ingénierie territoriale et l’amélioration de l’accessibilité des services à la population ;
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 499 rectifié, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
I. - Alinéa 3
Rédiger ainsi cet alinéa :
« 1° À l'aménagement, au développement durable et à la solidarité des territoires ;
II. - En conséquence, alinéa 15
Supprimer cet alinéa.
La parole est à Mme Hélène Lipietz.
Cet amendement vise à confier à la région le rôle de chef de file en matière d’aménagement, de développement durable et de solidarité des territoires, cette dernière notion étant différente de la solidarité de proximité, qui est exercée pour l’instant par les départements.
Cet amendement est contraire à la position du Sénat, qui a confié aux départements le chef de filat en matière de solidarité des territoires.
La commission émet donc un avis défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 40 rectifié, présenté par M. Reichardt, Mme Morin-Desailly, M. Couderc, Mmes Sittler et Boog et M. Bockel, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 4
Rétablir cet alinéa dans la rédaction suivante :
« 2° À l’aménagement numérique ;
II. – Alinéa 16
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. André Reichardt.
Par souci de cohérence, en droite ligne avec les propos que je tenais tout à l'heure et parce que la région se voit confier les compétences relatives à l’aménagement et au développement durable du territoire, particulièrement celles qui sont relatives au développement économique, il me paraît souhaitable de lui confier également l’aménagement numérique et non d’attribuer cette compétence au département, comme le prévoit le texte issu des travaux de la commission.
Je voudrais également insister sur le fait que la région est chargée d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales. Rien n’interdit donc aux départements, voire aux communes qui le souhaitent, dans le cadre d’une capillarité des différents réseaux, d’intervenir.
Toutefois, il faut bien mettre en place un schéma à l’échelon régional. Sinon, à quoi sert ce dernier ? Il est évident que le numérique ne s’arrête pas aux frontières d’un territoire ou d’un département.
M. André Reichardt. Si une logique doit se mettre en place, elle doit l’être, à tout le moins, à l’échelle régionale. J’entends notre collègue Mercier dire que le numérique ne s’arrête pas à une région. Peut-être souhaitez-vous confier cette responsabilité à l’État ?
Exclamations sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC, ainsi que sur certaines travées du groupe socialiste.
Il me paraît logique et tout à fait cohérent, dans un souci de coordination des différentes actions, que cet aménagement numérique soit confié aux régions plutôt qu’à une collectivité infrarégionale. Je le répète, ceux qui veulent cofinancer pourront continuer à le faire. J’ai du mal à comprendre pourquoi on s’y opposerait ; en tout cas, j’aurai essayé d’être aussi clair que possible.
L'amendement n° 302, présenté par MM. Patriat, Besson et Fauconnier, est ainsi libellé :
I. - Alinéa 16
Supprimer cet alinéa.
II. - Après l'alinéa 21
Insérer un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - Dans l’espace régional, les régions, les départements, les communes et leurs groupements élaborent conjointement une stratégie d’aménagement numérique du territoire. Pour sa mise en œuvre, la maîtrise d’ouvrage du déploiement des réseaux de communication est assurée à l’échelle départementale, interdépartementale ou régionale. À cette fin, des personnes morales, notamment des syndicats mixtes, sont constituées à l’initiative de la région et des autres collectivités territoriales concernées. La commercialisation de ces réseaux est assurée à l’échelle régionale.
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 573 rectifié ter, présenté par M. Rome, Mme Rossignol, MM. Vairetto, Boutant, Eblé, Kerdraon, Krattinger, Camani, Chastan et Jeannerot, Mme Klès et MM. Hérisson, Pointereau, Godefroy et P. Leroy, est ainsi libellé :
Alinéa 16
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Vincent Eblé.
Il ne peut y avoir de projet ambitieux d’aménagement numérique sans la participation financière de tous les échelons, comme vient d'ailleurs de le souligner notre collègue, c’est-à-dire de l’échelon départemental, de l’échelon régional – en Île-de-France, c’est « 50-50 », ce qui montre qu’il est possible d’articuler l’intervention des deux collectivités –, mais aussi de l’échelon intercommunal, très fréquemment présent dans les syndicats mixtes mis en place.
Chaque échelon étant appelé à participer, cela lui donne un poids certain dans la négociation sur les priorités et la cohérence de l’ensemble. Il vaut mieux, dans ces conditions, faire confiance à l’intelligence des négociations locales que de braquer une catégorie d’acteurs par une disposition législative qui affecterait le chef de filat à un certain niveau plutôt qu’à un autre. Comme je le disais tout à l'heure, nous sommes en faveur d’une combinaison des compétences.
Une dynamique est d'ores et déjà en cours pour le passage au très haut débit, avec plus de la moitié des territoires départementaux qui feront l’objet d’un dossier de financement par l’État dans l’année, à l’échelle départementale, interdépartementale ou régionale, et d’autres ensuite.
Le Gouvernement a instauré une prime aux regroupements. Laissons cette dynamique produire tous ses effets sans la fragiliser par des débats plus globaux.
Si, à la fin de 2014, il existe des territoires sans projet, ni départemental, ni régional, il conviendra de voir comment responsabiliser un échelon dans le cadre d’une loi sur le numérique de plus en plus nécessaire ; avec l’effet d’entraînement actuel, ce cas paraît improbable.
Quel est l’avis de la commission sur les amendements restant en discussion ?
Comme l’a rappelé Mme la ministre, le chef de file organise les modalités de l’action commune. Il lui appartient donc d’engager le tour de table, de favoriser le partage et les quotités des interventions des uns et des autres. Je ne vois rien dans le positionnement du chef de filat, tel que nous vous le proposons, qui contredise les objectifs visés par M. Eblé.
La commission est donc défavorable aux amendements n° 40 rectifié et 573 rectifié ter.
Ce débat ne fait que poursuivre celui que nous avons eu tout à l’heure à propos d’un amendement qui, d’ailleurs, a été adopté.
J’entends bien les arguments qui ont été développés, selon lesquels le numérique relève de l’action économique. C’est indéniable. Cependant, le Gouvernement ayant émis il y a un instant un avis de sagesse, il donnera, par souci de cohérence, le même avis sur ces deux amendements.
Je connais particulièrement bien le sujet du numérique, pour le pratiquer dans mon département. Vous me pardonnerez donc, mes chers collègues, d’être un peu direct.
Le numérique est affaire non pas de discours, mais d’ingénierie financière et technique. La France étant ce qu’elle est, le réseau téléphonique en cuivre a été développé au sein des départements. L’architecture numérique, elle, se calque peu ou prou – c’est ainsi, mais on aurait pu faire autrement – sur le réseau de cuivre. Tant qu’il n’y a pas de réseau FTTH, le dernier – ou le premier – kilomètre du réseau actuel est fait de cuivre.
Par conséquent, il s’agit d’une affaire financière – il faut trouver l’argent – et technique, qui relève du domaine des ingénieurs. Et c’est heureux !
Il ne s’agit pas de savoir quelle collectivité va tirer gloire du dispositif. Nos concitoyens ont besoin de cet aménagement numérique, et ce le plus rapidement possible.
Les départements, qui sont proches du terrain – je regrette de vous le dire, madame Lipietz, mais ils savent ce dont ont besoin nos concitoyens ! –, se sont lancés les premiers dans l’aventure. Bien entendu, le numérique ne s’arrête pas aux frontières départementales, régionales, ni même nationales d'ailleurs.
Le département dont je suis l’élu a passé des conventions avec la Marne, l’Aube ou encore la Haute-Saône, en somme avec tous les départements qui l’entourent. Cela ne pose aucun problème.
Il s’agit de choisir la collectivité la plus efficace pour réaliser l’aménagement numérique. Très honnêtement et très modestement, je pense que c’est le département, car il s’est lancé le premier. Cela ne veut pas dire que les régions, l’État, l’Europe, ou les intercommunalités ne devront pas participer financièrement. Cela n’a rien à voir ! Simplement, le domaine technique me semble le plus important.
J’en profite pour dire que, au fond, l’obstacle le plus sérieux que nous rencontrons est d’ordre administratif et réglementaire. Franchement, l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, l’ARCEP, devrait aplanir les difficultés.
Comme vous, monsieur le président, nous sommes des défricheurs. Nous rencontrons des difficultés, mais les départements et régions du futur profiteront de notre travail.
Honnêtement, madame la ministre, s’il est aujourd'hui une collectivité réactive, qui peut atteindre le plus rapidement possible l’objectif fixé par l’État, c’est bien le département.
Dans la mesure où je suis le premier signataire de cet amendement, vous avez bien compris, monsieur le président, que mon explication de vote sera quelque peu partiale !
Je voudrais de nouveau insister sur le fait qu’un schéma régional d’aménagement numérique, même s’il n’existe pas en tant que tel, ne me paraîtrait pas porter préjudice aux départements. Par conséquent, il devrait être mis en place.
J’ai bien entendu l’explication de mon collègue et ami Bruno Sido. Cependant, imaginons que chacun des dix départements composant une région lance des projets d’aménagement numérique sans concertation ni coordination régionale. Les effets pourraient être terribles ! Les deux départements qui composent la petite région dont je suis l’élu ont choisi deux options techniques différentes. Imaginez-vous ce que nous appelons le « landgrave », du côté de Sélestat ? Techniquement, monsieur Sido, cela ne tient pas !
Il est évident que les réseaux doivent irriguer le territoire. Vous avez raison de dire que l’aménagement numérique relève également de l’échelle nationale et européenne, mon cher collègue. Mais nous parlons de décentralisation et de modernisation de l’organisation institutionnelle des territoires, nous ne parlons pas des compétences de l’État. À mon sens, c’est donc bien l’instance régionale qui est la mieux à même de coordonner l’action des différents acteurs.
Je suis complètement d’accord avec l’objet de l’amendement n° 573 rectifié ter : « Il ne peut y avoir de projet ambitieux d’aménagement numérique sans la participation financière de tous les échelons ». Si cette participation peut être financière, tant mieux !
Je crois savoir, en effet, que le département est l’échelon territorial qui connaît les difficultés financières les plus importantes, du fait des contraintes qui pèsent sur lui, en matière d’action sociale, notamment.
Vous pouvez penser, mes chers collègues, que le département doit apporter les solutions financières et techniques pour mettre en place l’aménagement numérique. Toutefois, j’ai le sentiment que cette position n’ouvre pas de perspectives d’avenir.
L’idée est non pas d’empêcher les différents échelons d’agir, mais de coordonner l’action de ces derniers. C’est le rôle du chef de file que d’organiser les modalités d’action commune sur ce plan.
Cette compétence est donc, à mon sens, du ressort de la région, d’autant que celle-ci est déjà responsable de l’aménagement du territoire, du développement durable et du développement économique. Cela me paraît évident.
Je trouve que la proposition formulée par M. Eblé dans l’amendement qu’il a défendu est celle de la sagesse. J’aimerais en convaincre M. le rapporteur, qui pourrait évoluer sur ce point, comme il l’avait fait en première lecture sur le tourisme.
Cette discussion est vaine, mes chers collègues. Elle n’emporte aucune conséquence. Il ne s’agit que de faire travailler ensemble les gens qui en ont décidé ainsi. La disposition sur le chef de filat n’aurait pas d’effet lorsque deux départements d’une même région n’auraient pas décidé de se coordonner. L’apport de la région est donc inexistant.
Pardonnez-moi, mon cher collègue, mais votre propos quelque peu laborieux visant à démontrer que l’action de la région en la matière pouvait créer de la valeur ajoutée me semble plutôt avoir démontré le contraire.
Le chef de filat n’est pas un élément d’autorité, il ne confère aucun pouvoir de décision. Je ne veux blesser personne, mais ces controverses sont d’ordre identitaire ou protocolaire. Elles impliquent des représentants du peuple qui, pourtant parfaitement désintéressés et très détachés de leur fonction locale quand ils exercent leur rôle de législateur, considèrent qu’il est absolument indispensable qu’un échelon bénéficie de l’étiquette de « chef de file » dans un domaine, alors même que personne ne peut trancher.
Dans ces conditions, la solution la plus simple, c’est qu’il n’y ait pas de chef de file. C’est ce que nous avions décidé de faire en première lecture pour le tourisme. L’amendement n° 573 rectifié ter me semble donc plus sage.
L’amendement n’est pas adopté.
L’amendement est adopté.
Je suis saisi de deux amendements identiques.
L’amendement n° 168 rectifié est présenté par MM. Auban et Mirassou.
L’amendement n° 577 rectifié est présenté par MM. Miquel, Krattinger, Guérini, Lozach, Boutant, Daudigny et Jeannerot, Mme Bataille et M. Labazée.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 5
Supprimer cet alinéa.
L’amendement n° 168 rectifié n’est pas soutenu.
La parole est à M. Gérard Miquel, pour présenter l’amendement n° 577 rectifié.
Depuis 1985, les départements sont compétents pour mettre en œuvre des politiques en faveur des espaces naturels sensibles, ou ENS. À ce jour, 99 départements ont voté la taxe d’aménagement et mènent une politique ENS sur leur territoire. Ainsi, plus de 200 000 hectares de nature sont protégés, soit plus de 4 000 sites.
Outre la politique ENS, les départements interviennent dans le domaine de la biodiversité par le financement des parcs naturels régionaux, les subventions aux communes et EPCI, les inventaires, atlas, observatoires de la biodiversité et des paysages, mais également à travers des programmes de recherche dans le cadre de la gestion des sites.
Ils intègrent également la dimension de la biodiversité dans leurs projets routiers, en lien avec la signature de la convention d’engagement volontaire. L’enjeu de la biodiversité est aujourd’hui totalement intégré dans la conception des projets routiers des départements – « zéro phyto », passages à faune et j’en passe – comme dans les mesures ERC, « éviter, réduire, compenser ».
Les départements interviennent enfin dans le domaine de la biodiversité par leurs politiques relatives au grand cycle de l’eau – captages, traitement, gestion des milieux aquatiques –, à l’éducation à l’environnement sur les ENS, à l’organisation de visites de sites pour des collégiens, notamment, ainsi qu’à la gestion et l’animation de maisons de la nature.
Aussi, pour toutes ces raisons, il n’apparaît pas opportun de définir un chef de file à l’échelon régional, ces politiques devant rester dans le champ des compétences partagées.
La proximité est indispensable, et chaque échelon de collectivités doit pouvoir continuer à agir librement en faveur de la biodiversité, afin d’atteindre les objectifs internationaux auxquels nous avons adhéré. À cet égard, la loi-cadre sur la biodiversité annoncée doit être l’occasion d’expliquer et de préciser les compétences des divers niveaux de collectivités en matière de préservation de la biodiversité. L’anticiper ne serait donc pas cohérent.
En première lecture, le domaine de la biodiversité avait été confié à la région. La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.
Même avis, monsieur le président.
J’interviens sur ce sujet, tout comme j’aurais pu le faire sur le sujet précédent, pour vous dire, mes chers collègues, que nous constatons une forme de dérive, vers la région, de l’exercice de certaines compétences.
Cette évolution se traduit par un document, qui revient au mois de juin, en général, et auquel le département a trois mois pour répondre. Je veux parler du schéma régional.
L’année dernière, à la mi-juin, nous avons reçu une demande d’avis des collectivités territoriales et des EPCI sur un schéma régional éolien. Le 15 juin n’est pas nécessairement la meilleure période pour réunir les troupes et faire en sorte qu’un avis puisse être donné pour le 15 septembre… Les réponses ont donc été largement négatives, et elles ont été assorties de commentaires recommandant aux régions d’éviter de formuler ce type de demande pendant l’été.
Cela n’a pas suffi puisque, à la mi-juin de cette année, un certain nombre de régions ont reçu une demande d’avis sur le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie, devant être rendu à la mi-septembre.
Ce sont des documents épais – autant que le casier judiciaire d’Al Capone, c’est dire ! Ils obligent les services départementaux à travailler pendant une période où les personnes qualifiées ne sont pas nécessairement présentes.
Tout cela me conduit à dire que nous sommes de plus en plus envahis par des documents cosignés par le préfet de région et le président de la région, et préparés par des fonctionnaires qui, bien sûr, ont tous les mérites. Le problème est que, si vous ne répondez pas dans les temps, cela signifie que vous avez consenti aux conclusions contenues dans le schéma régional.
Tout ce qui conduit à désigner la région comme chef de file – je précise que je n’ai strictement rien contre la région, contre l’institution ou contre les élus qui y travaillent – nous éloigne un peu plus du terrain. Je préfère de beaucoup le département.
Si la région doit s’occuper de la biodiversité, je vous le dis, mes chers collègues, vous recevrez le 15 juin 2014 une demande d’avis sur un schéma régional concocté par des personnes qui auront passé des mois à se pencher sur la vie des insectes et des grenouilles et qui vous demanderont, puisque vous n’avez pas manifesté votre désaccord, de vous y conformer.
J’en profite pour réitérer ce que nous avons déjà eu l’occasion d’exprimer devant les préfets : il faut arrêter de nous assommer avec de tels schémas ! Ces documents peut-être leur utilité, mais, comme nous ne participons pas à leur élaboration – ils nous arrivent tout ficelés, et l’on nous demande juste de dire oui ou non –, ils sont assez éloignés du terrain. Et cela ne me paraît pas rendre service à l’exercice des compétences prévues par la loi.
Le sujet est extrêmement important. Un certain nombre d’acteurs – je pense notamment à l’administration centrale – démontrent leur volonté recentralisatrice !
Pourquoi veut-on enlever aux départements le rôle prépondérant qui est le leur en la matière ? Ont-ils mal travaillé depuis 1985 ? Ils gèrent un réseau routier extrêmement important, puisque l’État leur a généreusement octroyé la responsabilité de la plupart des routes nationales, sachant qu’ils étaient déjà compétents pour les routes départementales !
De tels projets supposent de la proximité. Les spécialistes que nous avons recrutés gèrent très bien les dossiers parce qu’ils connaissent les sites. Et vous voulez reproduire ce que vous avez fait avec les directions départementales de l’environnement, de l’aménagement et du logement, les DREAL, c’est-à-dire retirer des fonctionnaires à l’échelon départemental, où ils connaissaient le territoire, pour les affecter au niveau régional ! Une telle démarche nous a causé les pires difficultés : au bout d’un an, nous ne savons toujours pas où sont passés certains dossiers !
Si vous voulez obtenir le même résultat sur la biodiversité, donnez donc la compétence à la région ! Vous aurez une administration pléthorique, pour des résultats bien plus mauvais !
J’invite notre Haute Assemblée à bien réfléchir quant à son vote sur cet amendement, qui est très important pour la proximité et l’effectivité des actions menées en matière de biodiversité. À défaut, nous nous enfermerons dans un système qui finira vite par faire la preuve de son inefficacité.
Je peux concevoir que la région intervienne, par exemple dans le cadre de certains partenariats ; d’ailleurs, cela existe déjà en pratique. Mais, de grâce, laissez au département son rôle essentiel ! Nous avons beaucoup de projets à mettre en œuvre sur nos territoires et la région est échelon trop éloigné pour permettre d’agir dans de bonnes conditions.
L'amendement est adopté.
Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 256, présenté par M. Carvounas, est ainsi libellé :
Alinéa 7
Compléter cet alinéa par les mots :
et au tourisme
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 29, présenté par Mlle Joissains, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 15
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« ...° Le tourisme ;
La parole est à Mlle Sophie Joissains.
L’amendement n° 29 est retiré.
Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
Les deux premiers amendements sont identiques.
L'amendement n° 169 rectifié est présenté par MM. Auban et Mirassou.
L'amendement n° 578 rectifié est présenté par MM. Miquel, Krattinger, Guérini, Lozach, Boutant et Daudigny, Mme Bataille et M. Labazée.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 10
Supprimer cet alinéa.
L’amendement n° 169 rectifié n’est pas soutenu.
La parole est à M. Gérard Miquel, pour présenter l'amendement n° 578 rectifié.
Cet amendement vise à supprimer l’alinéa 10.
Afin d’assurer une véritable complémentarité entre les divers modes de transport, il importe que les différentes autorités organisatrices de transport, ou AOT, situées sur le territoire de chaque région soient pleinement associées à la définition des schémas de coordination.
Dans cette perspective, il semble plus indiqué de les regrouper au sein d’un syndicat mixte chargé d’élaborer un schéma régional de l’intermodalité. L’élaboration d’un tel schéma par chaque conseil régional n’offre pas les mêmes garanties d’association et, partant, d’efficacité dans la coordination des différents modes de transport.
Il n’apparaît donc pas opportun de confier aux régions la qualité de chef de file en matière d’organisation et de complémentarité des modes de transport.
L'amendement n° 369 rectifié, présenté par MM. Mézard, Collombat, Alfonsi, Baylet, Bertrand, C. Bourquin, Collin et Fortassin, Mme Laborde et MM. Mazars, Plancade, Requier, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :
Alinéa 10
Compléter cet alinéa par les mots :
, y compris les services réguliers non urbains desservant deux régions ou plus de deux régions
La parole est à M. Jacques Mézard.
Cet amendement, d’ailleurs très sollicité par les transporteurs de passagers, vise à compléter le dispositif prévu à l’alinéa 10.
Nous souhaitons renforcer la capacité des régions à mettre en place des lignes interrégionales de transports terrestres routiers de voyageurs.
En effet, dans le cadre de la politique de développement des transports collectifs, les services réguliers de transport routier de personnes constituent – c’est une réalité – une solution de remplacement au déplacement en voiture particulière et une offre complémentaire, notamment par rapport au service ferroviaire. C’est le cas dans un certain nombre de régions, en particulier le Massif central.
Afin de dynamiser le processus, il serait nécessaire, selon nous, de donner un fondement juridique aux services réguliers non urbains interrégionaux desservant deux régions limitrophes. Les exemples sont nombreux à cet égard.
Aujourd’hui, la compétence des régions se trouve limitée au seul périmètre régional. L’ajout que nous proposons à l’alinéa 10 de l’article 3 permettrait de développer l’offre en matière de transport routier, notamment à destination des personnes à faibles ressources et en complémentarité du mode ferroviaire, en veillant évidemment à ne pas compromettre l’équilibre économique des services existants.
Ce que nous proposons, c’est donc un complément ; je pense qu’une telle solution faciliterait certaines situations, notamment lorsque la desserte touche deux régions limitrophes. Le dispositif envisagé, outre qu’il ne poserait pas de problème, fait l’objet d’une demande forte de la part des transporteurs routiers de passagers.
L’amendement n° 578 rectifié vise à supprimer le chef de filat des régions sur « l’organisation de l’intermodalité et de la complémentarité des modes de transport ». L’avis de la commission est évidemment défavorable.
Je ne suis pas le dernier à défendre les départements, mais je pense que vous n’avez aucune chance de voir une telle proposition connaître une destinée favorable à l’Assemblée nationale tant vous vous heurtez de front à la compétence régionale.
En revanche, la commission émet un avis favorable sur l’amendement n° 369, qui tend à apporter une précision.
Je partage l’avis de M. le rapporteur sur l’amendement n° 578 rectifié. Tout milite pour que l’organisation des transports s’effectue dans un cadre régional, ne serait-ce que par souci de cohérence à l’égard des publics.
Pour autant, la région consultera évidemment les départements. Nous en discuterons lors de l’examen des dispositions relatives aux conférences territoriales de l’action publique, instances qui constituent précisément le cadre adapté pour s’accorder sur ce type de politiques.
Aussi, monsieur le sénateur, le Gouvernement souhaiterait que vous retiriez cet amendement.
L’amendement n° 369 rectifié vise à apporter une précision. Le texte prévoit déjà qu’il s’agit d’une compétence exclusive ; le chef de filat n’a pas à être précisé en tant que tel. Néanmoins, si vous pensez que l’adoption d’un tel amendement clarifierait le dispositif, le Gouvernement ne s’y opposera pas et s’en remettra à la sagesse du Sénat.
La parole est à M. Dominique de Legge, pour explication de vote sur l'amendement n° 578 rectifié.
En écoutant la discussion sur ces amendements, je ne puis m’empêcher de songer au débat que nous avons eu tout à l’heure sur la clause de compétence générale. Après en avoir prôné le rétablissement, vous revenez dessus au travers d’un certain nombre d’amendements, en expliquant qu’elle pose problème !
Quand je vois que, chez moi, en Bretagne, le conseil régional réhabilite la ligne de chemin de fer entre Brest et Quimper tandis que le conseil général du Finistère modernise la ligne routière entre… Quimper et Brest, je me dis qu’il y a tout de même un petit souci !
Soyons cohérents jusqu’au bout ! Reconnaissons-le, en matière de transport, il n’y a pas simplement un chef de file ; il y a une compétence à organiser. Et cela me paraît tout naturellement relever plutôt de la région que du département.
Mais vous ne pouvez pas réhabiliter la clause de compétence générale, puis découvrir que cela pose des problèmes et essayer, via quelques petits amendements, de faire de bricolage avec des dispositifs qui n’ont aucun sens ! De grâce : restons-en à une clause de compétence claire et affirmée pour les régions !
Je suis très hostile à cet amendement.
En effet, et Mme la ministre vient de le souligner à juste titre, l’échelon pertinent quand on parle de mobilité, c’est évidemment l’échelon régional.
Comme je l’ai déjà indiqué tout à l’heure, avec la notion de chef de filat – dès lors qu’elle existe, cher Dominique de Legge –, il s’agit non pas de prétendre tout enrégimenter, mais bien d’organiser, en pleine concertation avec les différents strates et échelons de collectivités territoriales intervenant en la matière.
Les différents modes de transport relevant d’échelons distincts, je ne vois pas pourquoi l’on interdirait à la région d’effectuer le travail de coordination.
Voilà pourquoi je m’oppose à cet amendement. En revanche, je ne m’opposerai pas, bien au contraire, à l’adoption de l'amendement suivant.
Ce qui est assez curieux dans ce débat, c’est que personne n’évoque le transport le plus important quantitativement, c’est-à-dire le transport scolaire, qui – il me paraît utile de le rappeler – relève de la compétence du département.
Certes, en l’occurrence, la discussion porte sur le transport non pas scolaire, mais routier ou ferroviaire. Il est, je le crois, acté que le transport ferroviaire relève des régions ; elles ont une compétence déjà ancienne en la matière, connaissent parfaitement les réseaux et ont l’habitude de discuter avec l’État ou la SNCF. N’y revenons pas.
En revanche, monsieur Mézard, le transport routier, qu’il soit intra ou interdépartemental, voire interrégional, est typiquement du ressort départemental, puisqu’il emprunte le plus souvent des routes départementales, ce qui facilite d’ailleurs la situation pour procéder à des opérations de déneigement ou de salage.
Cela étant, il doit évidemment y avoir une coordination : qui dit chef de filat ne dit pas caporalisme. Il faut discuter ensemble.
Monsieur de Legge, heureusement qu’il y a la clause de compétence générale ! Elle sera toujours utilisée de manière intelligente et par les régions et par les départements !
Autrement dit, si l’une des collectivités n’assume pas complètement son rôle, la clause permet à une autre collectivité de suppléer la première, afin que la compétence soit bien assumée. Dans le cas des transports, l’essentiel du travail est effectué par la région, les départements s’occupant du reste.
Je ne vois aucune contradiction entre le chef de filat régional pour les transports et la clause de compétence générale qui permet au département d’assumer ses propres responsabilités.
Nous retrouvons toutes les difficultés que nous avions évoquées en discutant du rétablissement de la clause de compétence générale.
Cet amendement relatif aux transports présente, comme beaucoup d’amendements, un certain intérêt, à une réserve près : les collectivités qui organisent les transports du plus grand nombre de voyageurs, ce sont les agglomérations !
Les auteurs de cet amendement ne proposent pas de confier le chef de filat au département ; ils souhaitent simplement que la région n’en bénéficie pas. Certains peuvent se faire plaisir en adoptant un tel dispositif, mais le fait est que la grande masse des voyageurs empruntent des transports relevant de la compétence des agglomérations.
Quand on utilise les transports, c’est pour se déplacer. Dans le département que je préside, les voyageurs qui se rendent à Lyon en train ou en car, une fois arrivés à destination, prennent le métro, le tramway ou tout autre mode de transport mis en place par l’agglomération ou par le syndicat qu’elle a créé.
Le chef de filat, ce n’est rien. Il s’agit de « meubler » et de compenser ce que l’on ne peut pas faire autrement.
Parler de coordination des transports sans évoquer les agglomérations, c’est être à côté de la plaque et ne pas traiter les véritables problèmes. Je ne voterai donc pas cet amendement.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement est adopté.
L'amendement n° 305, présenté par MM. Patriat, Besson, Fauconnier et Krattinger, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 11
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« ...° À l’orientation professionnelle et la formation.
Cet amendement n’est pas soutenu.
L’amendement n° 593, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Alinéa 13
Remplacer les mots :
et à l’action sociale concourant à la réduction
par les mots :
et à la résorption
La parole est à M. le rapporteur.
L'amendement est adopté.
Je suis saisi de quatre amendements identiques.
L’amendement n° 170 rectifié est présenté par MM. Auban et Mirassou.
L’amendement n° 188 rectifié est présenté par MM. Namy, Amoudry, Dubois, Tandonnet, Jarlier, Roche, Mercier, Guerriau et Capo-Canellas et Mme Férat.
L’amendement n° 412 est présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
L’amendement n° 579 rectifié bis est présenté par MM. Miquel, Krattinger, Guérini, Lozach, Boutant, Daudigny et Jeannerot, Mme Bataille et MM. Labazée et Camani.
Ces quatre amendements sont ainsi libellés :
Après l’alinéa 16
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
Il est consulté par la région en préalable à l’élaboration du contrat de plan conclu entre l’État et la région en application de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification afin de tenir compte des spécificités de son territoire.
L’amendement n° 170 rectifié n’est pas soutenu.
La parole est à M. Michel Mercier, pour présenter l’amendement n° 188 rectifié.
Cet amendement reflète l’état d’esprit d’un certain nombre de collectivités – je pense notamment aux départements – devant participer au financement des contrats de plan, mais non à leur phase de conceptualisation, ce qui est trop souvent le cas.
Nous voulons donc rappeler que les payeurs doivent avoir été associés à la conception du contrat…
La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour présenter l’amendement n° 412.
Cet amendement vise à réintroduire un alinéa adopté par l’Assemblée nationale.
Il s’agit de préciser que les départements doivent être consultés par la région préalablement à l’élaboration du contrat de projets État-région, afin que les spécificités de chaque territoire départemental soient prises en compte.
L’alinéa a été supprimé par la commission, et nous en avons demandé, via plusieurs amendements similaires, la réintroduction. Cela montre bien l’ambiguïté de l’article, qui définit des compétences essentielles des départements et des régions, mais sans les nommer toutes. Dès lors, les compétences non explicitement désignées risquent d’être considérées comme retirées. Les différents échanges que nous venons d’avoir l’illustrent. Tout cela est fait pour tenter d’encadrer le retour de la compétence générale ! Cela peut aboutir à des désordres juridiques dans l’application des textes votés.
La réintroduction d’un tel alinéa permettrait d’assurer la consultation préalable des départements, qui est d’autant plus nécessaire à la veille d’une nouvelle période d’élaboration des futurs contrats de plan. Notre débat le prouve.
Les articles suivants prévoient que les métropoles et les communautés urbaines seront consultées sur les plans ; il serait donc surprenant que seul le département ne le soit pas !
Ne pas réintroduire l’alinéa favorable aux départements reviendrait à laisser entendre qu’ils sont moins importants que les grosses intercommunalités intégrées. Ce n’est ni notre souhait ni le message que nous voulons faire passer. Certes, et le début de l’examen des articles l’a montré, nous savons que beaucoup pensent ainsi, allant même parfois jusqu’à prôner la disparition des départements. Il nous semble cependant qu’une telle option n’est pas encore soutenue par le Gouvernement.
Mes chers collègues, en réintroduisant cet alinéa, nous ferons un geste pour conforter les départements et rétablir l’équilibre entre départements et régions, dans l’intérêt des populations qui y vivent.
La parole est à M. Gérard Miquel, pour présenter l’amendement n° 579 rectifié bis.
Les contrats de projets État-région, ou CPER, reposent sur deux partenaires : l’État et la région.
Nous nous posons la question de l’association des autres niveaux de collectivités territoriales, en particulier des départements, qui ne sauraient être cantonnés – c’est un point souligné par l’ensemble des présidents des conseils généraux –au rôle de « financeurs en dernier ressort ».
Il nous semble nécessaire de développer une approche plus territorialisée des politiques de développement et d’aménagement du territoire, qui doit s’étendre bien au-delà de la contractualisation entre l’État et les régions.
S’il faut constater que l’association des collectivités autres que la région existe déjà, il est à regretter qu’elle soit très inégale et différente d’un territoire à un autre.
C’est pourquoi, à l’occasion de la mise en place de la nouvelle génération de CPER, le présent amendement tend à proposer, comme l’avaient décidé les députés, une association effective des départements à ces contrats, à l’instar de ce que prévoit l’article 42 du texte relatif aux communautés urbaines.
Je reconnais bien volontiers que j’ai sous-estimé, en commission des lois, l’état du dialogue entre les départements et les régions… Je n’ai pas vu initialement l’intérêt d’inscrire dans le projet de loi que la région doit consulter les départements en cas de négociation d’un contrat de projets État-région. Dans le Nord-Pas-de-Calais, il en a toujours été ainsi ! J’ai vraiment sous-estimé la déliquescence du dialogue entre collectivités territoriales, et je vous prie de bien vouloir m’en excuser... §
Dans ces conditions – il faut savoir s’aligner sur la réalité des choses telle qu’on la constate ! –, si vous estimez qu’une telle disposition donne un gage en vue de la consultation du département avant la négociation du contrat de projets État-région, je veux bien émettre un avis favorable. Mais ce n’est pas glorieux pour l’état du dialogue entre les collectivités françaises !
Le Gouvernement n’a, pour sa part, pas besoin de conversion.
En effet, le 11 septembre, à midi, alors qu’il présidait le lancement des travaux sur les CPER, M. le Premier ministre a affirmé, haut et clair, que les départements seraient évidemment consultés, à l’instar des régions, dans le cadre du dialogue, toujours constructif, entre, d’une part, l’État et les collectivités territoriales et, d’autre part, les collectivités entre elles.
Par conséquent, le Gouvernement ne peut qu’émettre un avis favorable sur ces amendements.
Il se trouve que j’ai eu le bonheur d’être vice-président du conseil régional de Champagne-Ardenne et de négocier un contrat de plan.
En cela, le cumul était intéressant. À cette époque, en 2000, je n’étais pas encore sénateur, mais j’étais à la fois président de conseil général et conseiller régional, et je pouvais discuter directement avec le président du conseil régional. C’est un véritable cumul, même si le texte sur le cumul n’en parle pas… Je considère que mon département a profité de ce dialogue ; la discussion est toujours féconde, à défaut d’être toujours possible.
J’avais même proposé alors que les départements cosignent le contrat de plan. Après tout, les décisions prises entre l’État et la région concernent le département, qui est toujours appelé à la rescousse pour financer de tels investissements. Or il ne signe pas le contrat du plan ! Autrement dit, il est mené par le bout du nez et, par la grâce de la clause de compétence générale, il met une fois de plus la main à la poche !
Je suis donc favorable aux amendements en discussion, mais j’irai encore plus loin. Je propose, même si je ne dépose pas de sous-amendement à ce stade, que les départements cosignent les contrats de projets.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 188 rectifié, 412 et 579 rectifié bis.
Les amendements sont adoptés.
Je constate que ces trois amendements identiques ont été adoptés à l’unanimité des présents.
L'amendement n° 140 rectifié, présenté par MM. Maurey, Dubois et Détraigne, Mme Morin-Desailly, MM. Amoudry, Tandonnet, Merceron, Namy et Guerriau et Mme Gourault, est ainsi libellé :
Alinéa 18
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Yves Détraigne.
Cet amendement vise à tirer les conséquences du fait que les communes ou les communautés de communes ne pourront généralement pas assumer le chef de filat en matière de mobilité durable, qui nécessite une expertise spécifique et des moyens dont elles ne disposent en général pas.
Il vous est donc proposé de supprimer la notion de chef de file des communes et communautés de communes dans ce domaine.
–, il m’a semblé intéressant d’envisager un chef de filat le plus large possible pour le bloc communal.
C’est la raison pour laquelle j’ai souhaité maintenir la mobilité durable au sein de l’article et y ajouter les missions que nous avions prévues en première lecture, c’est-à-dire l’offre de services publics de proximité, l’aménagement de l’espace, le développement local.
C’est une question de respect à l’égard des maires. Il est bien normal que ceux-ci aient un droit de regard sur l’action menée dans leur territoire en termes d’aménagement de l’espace, surtout s’ils n’ont pas le droit d’être chefs de file, c’est-à-dire d’organiser la concertation avec les autres partenaires de l’action territoriale.
L’Association des maires de France, que j’ai pris la peine de consulter, a approuvé cette disposition.
Permettez-moi de faire un peu d’humour. Je suis intimement persuadé que si les communes étaient certaines d’avoir la compétence de l’élaboration des plans locaux d’urbanisme, elles se préoccuperaient beaucoup plus de l’aménagement de l’espace et de l’urbanisme que de la mobilité durable !
Je comprends l’argument de mon collègue André Reichardt. Mais l’un n’empêche pas l’autre : la mobilité durable est aussi une compétence qui intéresse les communes, au même titre que l’urbanisme, l’aménagement local, voire la transition énergétique, le tourisme...
La mobilité durable est un élément important du quotidien, dont on peut très bien laisser la gestion aux communes ou au bloc communal, même s’il faut de temps en temps une expertise.
Les communes auront ainsi une visibilité très forte. C’est ce que l’on souhaite.
L'amendement n° 140 rectifié est retiré.
Je suis saisi de quatre amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 30, présenté par Mlle Joissains, est ainsi libellé :
Alinéas 19 à 21
Rédiger ainsi ces alinéas :
« 2° À l’aménagement local ;
« 3° À l’offre et l’accès aux services publics de proximité ;
« 4° À la transition énergétique.
La parole est à Mlle Sophie Joissains.
Par cet amendement, je rejoins l’argumentation de M. le rapporteur.
Les communes ne peuvent pas être complètement dépouillées de leurs compétences et se voir réduites à exécuter les décisions prises par d’autres. Cela reviendrait à les subordonner à d’autres collectivités territoriales, ce qui est contraire à la Constitution.
L’aménagement local est une compétence qui intéresse en premier lieu le maire ou les communes au sein d’une intercommunalité.
Il en est de même de l’offre et de l’accès aux services publics de proximité : le maire doit pouvoir l’imposer dans les quartiers défavorisés et difficiles, et il n’est pas évident que le département ou la région prennent une telle initiative.
Enfin, le maire doit pouvoir répondre à la demande de ses administrés en matière de transition énergétique si le parc social est vétuste. Je pense qu’il serait grave de ne pas le faire.
Les communes peuvent avoir le chef de filat sur ces trois compétences.
Les amendements n° 139 rectifié, 171 rectifié et 580 rectifié bis sont identiques.
L'amendement n° 139 rectifié est présenté par MM. Maurey, Dubois et Détraigne, Mme Morin-Desailly et MM. Guerriau, Amoudry, Tandonnet, Merceron et Roche.
L'amendement n° 171 rectifié est présenté par MM. Auban et Mirassou.
L'amendement n° 580 rectifié bis est présenté par MM. Miquel, Krattinger, Guérini, Lozach, Boutant, Daudigny et Jeannerot, Mme Bataille et MM. Labazée et Camani.
Ces trois amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 19
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Yves Détraigne, pour présenter l’amendement n° 139 rectifié.
L'amendement n° 139 rectifié est retiré.
L’amendement n° 171 rectifié n’est pas soutenu.
La parole est à M. Gérard Miquel, pour présenter l'amendement n° 580 rectifié bis.
Le deuxième texte de la réforme territoriale, c’est-à-dire le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et de promotion de l’égalité des territoires, faisant du département, en lien avec l’État, la collectivité responsable de l’accessibilité des services au public, il n’apparaît pas cohérent d’attribuer aux communes la qualité de chef de file en la matière.
Il faut bien faire la différence entre les collectivités. Si certaines communes ou communautés de communes sont de taille suffisante pour prendre en charge une telle compétence, ce n’est pas toujours le cas dans certaines zones rurales. Dans un territoire composé d’une myriade de communes de quelques centaines d’habitants, celles-ci ne peuvent pas exercer une telle prérogative. Le département joue alors un rôle essentiel.
Faire de la seule commune le chef de file en la matière serait donc une erreur. Cet amendement vise donc à supprimer l’alinéa 19.
L’amendement n° 30 est satisfait par le texte de la commission sur la question de l’aménagement local et d’offres et d’accès aux services publics de proximité. En outre, la transition énergétique n’est pas juridiquement une compétence, la commission ayant choisi la notion de climat et d’énergie et décidé d’en confier le chef de filat à la région.
Sur le sujet abordé par les auteurs de l’amendement n° 580 rectifié bis, il faut avoir une vision claire. Comme le soulignait mon collègue Bruno Sido, il est normal que le maire, qui est élu, ou l’établissement public de coopération intercommunale soient consultés sur la localisation des services publics.
Certes, le département peut avoir une politique en la matière ; elle est d’ailleurs déjà largement visible. Comme j’ai pu m’en rendre compte lors de mon récent déplacement en Franche-Comté avec mon collègue Yves Krattinger, l’action départementale en faveur de la création de maisons de service public contribue puissamment à la présence des services publics. Loin de moi l’idée, au titre de la solidarité des territoires, de nier cette réalité, d’ailleurs très ancienne.
Toutefois, être chef de file signifie avoir l’assurance de pouvoir organiser une discussion avec les maîtres d’œuvre, par exemple le département pour la création de maisons de service public, et d’être entendu. C’est d’ailleurs l’intérêt des maires ! Lors de l’examen du projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, vous me rappellerez vous-mêmes qu’il n’est pas question de porter atteinte à la compétence exclusive du maire en matière de délivrance de permis de construire.
Peut-être pourriez-vous donc lâcher un peu de lest sur ce point ! §
L’amendement n° 30 est effectivement en grande partie satisfait par le texte de la commission. Et la transition énergétique est un objectif, non une compétence. Par conséquent, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.
J’en viens à l'amendement n° 580 rectifié bis. Aux termes du dispositif prévu dans le deuxième texte sur la décentralisation, l’accès aux services publics est une compétence organisée au bénéfice du département, qui semble l’échelon le plus à même d’exercer la solidarité territoriale. Cela étant, j’entends les arguments de M. le rapporteur. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée sur cet amendement.
Non, je le retire, monsieur le président. D’une part, il est partiellement satisfait. D’autre part, comme la transition énergétique n’est pas considérée comme une compétence juridique, le bloc communal pourra facilement s’en emparer en tant qu’objectif.
L'amendement n° 30 est retiré.
La parole est à M. Bruno Sido, pour explication de vote sur l'amendement n° 580 rectifié bis.
M. Bruno Sido. Je regrette beaucoup de ne pas être intervenu plus en amont, au début de l’examen de l’article 3. Après avoir écouté avec attention les propos de Michel Mercier, nous commençons à nous entendre sur la notion de chef de file et sur la souplesse qu’il faut lui accorder. C’est tout l’intérêt de discuter tard le soir entre gentlemen et gentlewomen !
Sourires.
Toutefois, après l’adoption du projet de loi et de ses décrets d’application et la transmission des différents textes transmis aux préfectures et sous-préfectures, le chef de filat désignera le patron, et rien d’autre ! On saura qui aura le droit d’agir et qui ne l’aura pas. D’ailleurs, le préfet interviendra en ce sens.
Mme la ministre déléguée fait un signe de dénégation.
En pratique, une ségrégation s’opérera.
Par exemple, pour le numérique, il a été décidé qu’il n’y aurait pas de chef de file. C’est habile !
Définir des chefs de file signifie que certains auront le droit d’agir et d’autres non. Je souhaitais appeler l’attention de mes collègues sur ce sujet. Ils avaient certainement compris depuis longtemps de quoi il retourne ; moi, il m’a fallu attendre la fin de l’examen de cet article pour saisir les conséquences pratiques lourdes qui se cachent derrière de telles dispositions.
M. Louis Nègre. Cher Bruno Sido, je suis beaucoup moins inquiet que vous. Tout à l’heure, on a expliqué qu’un chef de file n’était justement pas un patron. C’est en tout cas ce que j’ai cru comprendre. Ce n’est pas lui qui décide : il coordonne.
M. Bruno Sido manifeste son scepticisme.
Il suffit de lire le rapport de la commission, qui fait référence à « l’accès aux services publics de proximité ». Si l’on retire ce chef de filat au bloc communal, que lui restera-t-il ? La logique doit prévaloir.
Je n’ai pas non plus de craintes pour les départements ! S’ils veulent intervenir, les communes n’auront qu’à se féliciter de leur aide et de leur soutien. Dans mon département, il n’y a aucun souci à cet égard. Travailler dans cet esprit ne pose a priori aucune difficulté.
J’irai dans le même sens que mon collègue Louis Nègre.
La commune est la cellule de base de notre société. Comme le savent bien ceux qui ont été maires, qui le sont encore ou qui le seront, le citoyen qui a un besoin particulier se tourne vers sa commune ou, à défaut, vers l’établissement public de coopération intercommunale, qui sauront trouver le bon partenaire : département, préfecture, etc.
Il est de notre devoir d’édicter le principe selon lequel c’est bien à la commune que doit revenir un tel rôle dans le cadre du chef de filat.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 413, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéa 22
Rétablir cet alinéa dans la rédaction suivante :
« III bis. - La mission de chef de filât ne peut avoir pour effet l’établissement ou l’exercice d’une tutelle du chef de file, sous quelque forme que ce soit, sur les autres collectivités territoriales.
La parole est à M. Christian Favier.
Cet amendement vise à rétablir un alinéa supprimé par l’Assemblée nationale. Il s’agit de mieux définir les missions du chef de filat, ce qui permettra peut-être de répondre aux interrogations et aux inquiétudes de notre collègue Sido.
Dans sa rédaction actuelle, le texte ne définit pas le chef de file, mais prévoit qu’il vise à organiser l’action de l’ensemble des collectivités intervenant dans la mise en œuvre d’une politique publique dont la compétence est partagée. Voilà qui ouvre un flou juridique dangereux.
En effet, personne ne connaît les conditions qui seront mises en œuvre pour appliquer une telle mesure. Tous les risques sont donc devant nous. De plus, la notion est tellement mal encadrée que l’organisation de l’action commune pourra être différente d’une région à l’autre.
Aussi, il nous semble nécessaire de rappeler au moins la limite constitutionnelle assurant à chaque collectivité qu’aucune autre ne peut exercer sur elle une quelconque forme de tutelle. Cela nous semble utile, tant pour les futurs chefs de file chargés de mettre en œuvre une telle disposition que pour ceux dont la liberté sera réduite.
Le Sénat avait introduit une telle précision en première lecture, mais l'Assemblée nationale l’a malheureusement supprimée. Nous demandons donc au Sénat de la réintroduire, en reprenant, certes dans une nouvelle rédaction, le texte précédemment adopté.
La commission émet un avis défavorable sur cet amendement purement déclamatoire, quelle que soit la pertinence de son énoncé.
Le texte proposé est en effet la copie conforme de la Constitution. Je pense donc que les garanties demandées existent déjà et que l’ajout d’une telle précision n’en apporterait aucune nouvelle.
C’est pourquoi je vous suggère de retirer cet amendement, monsieur le sénateur.
Je remercie M. Favier de me donner l’occasion de reprendre la parole. Cela me permettra de préciser ma pensée, puisque j’ai manifestement été mal compris.
Mon intervention précédente était d’ordre général. Elle ne visait pas spécialement les communes.
Comme je l’ai rappelé, Mme la ministre a auparavant exercé des fonctions à la tête de préfète. Chacun le sait, le diable se cache dans les détails. Lorsque les services de la préfecture proposent au préfet de prendre telle ou telle décision, ils s’appuient sur les circulaires.
J’ai moi aussi eu le bonheur d’être rapporteur, notamment sur le projet de loi relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement. Je puis vous le dire, entre les déclarations de Mmes et MM. les ministres – quatre ou cinq ministres se sont succédé entre le texte sur l’eau et celui sur le Grenelle ! – dans l’hémicycle et l’application sur le terrain, notamment avec les circulaires, c’est le jour et la nuit !
Je n’irai pas jusqu’à dire que les circulaires tordent systématiquement la loi. Mais elles le font effectivement parfois…
Les propos de M. Favier sont intéressants. Personnellement, je ne voterai pas son amendement, car, quel que soit le sens de notre vote, c’est la circulaire qui s’appliquera sur le terrain.
J’ai souvent demandé au préfet ou à ses services de relire le compte rendu intégral des séances, l’exposé des motifs ou l’étude d’impact d’une loi. Mais, sur le terrain, seule la circulaire d’application compte.
Quand nous revenons dans nos départements, nos concitoyens nous interpellent. Certes, ils ont bien vérifié que nous avons effectivement tenu tel ou tel propos en séance, mais M. le préfet leur certifie que ce n’est pas ainsi que le texte s’applique. Et, dans l’est de la France, ce que dit M. le préfet, c’est parole d’évangile !
Il faut quand même faire très attention à ce que l’on vote ici. Pour une compétence donnée, le chef de file sera le patron sur le terrain.
Je comprends très bien ce qu’a voulu dire M. Favier, et je ne crois pas que son amendement soit purement déclamatoire.
D’ailleurs, il faudrait savoir : un amendement ne peut pas à la fois être déclamatoire et reprendre le texte de la Constitution. En l’occurrence, je pense que l’amendement de notre collègue reprend la Constitution.
À vrai dire, je pense qu’il vaut mieux ne pas voter cet amendement. Car, en l’adoptant, nous offririons à nos collègues de l’Assemblée nationale l’occasion de supprimer une telle disposition. Il n’y aurait alors plus véritablement qu’un seul chef de file, ce qui serait très grave.
En revanche, madame la ministre, je pense qu’il vous appartient d’indiquer par voie de circulaire aux préfets, chargés de l’application de la loi sur l’ensemble du territoire, ce qu’est vraiment le chef de filat, en vous appuyant sur la Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Vous ne pouvez pas rester les bras ballants face à une mauvaise application de la Constitution et de la loi. Vous devez prendre l’engagement d’indiquer par voie de circulaire aux préfets ce qu’est juridiquement le chef de filat.
Non, j’accepte bien volontiers de le retirer, monsieur le président.
Toutefois, le débat a été utile. Il a montré que la notion restait entourée d’un grand flou. Sa mise en œuvre future suscite beaucoup d’appréhensions. Sans doute des précisions pourront-elles être apportées par voie de circulaire, mais il faudra de toute évidence faire preuve de beaucoup de vigilance pour que le chef de filat n’aboutisse pas à une forme de tutelle d’une collectivité sur une autre.
L'amendement n° 413 est retiré.
Je suis saisi de quatre amendements identiques.
L'amendement n° 127 est présenté par M. Besson.
L'amendement n° 134 est présenté par MM. Pintat, B. Fournier, Poniatowski et D. Laurent, Mme Des Esgaulx et MM. César et Doublet.
L'amendement n° 375 rectifié est présenté par MM. Requier, Mézard, Collombat, Alfonsi, Baylet, Bertrand, C. Bourquin, Collin et Fortassin, Mme Laborde et MM. Mazars, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.
L'amendement n° 567 est présenté par MM. Merceron et Amoudry.
Ces quatre amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 23
Remplacer les mots :
et de leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
par les mots :
et de leurs groupements
Les amendements n° 127 et 134 ne sont pas soutenus
La parole est à M. Jean-Claude Requier, pour présenter l'amendement n° 375 rectifié
Il s’agit d’un amendement de précision juridique et de cohérence.
En effet, l’article L. 5111-1 du code générale des collectivités territoriales précise bien que les établissements publics de coopération intercommunale, ou EPCI, sont inclus dans la catégorie des groupements de collectivités territoriales, aux côtés notamment des syndicats mixtes.
Or le premier paragraphe de l’article L. 1111-9, dans la rédaction proposée par l’article 3 du projet de loi, énumère les compétences pour l’exercice desquelles la région est chargée d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, le IV de cet article prévoyant que ces modalités doivent être débattues par la conférence territoriale de l’action publique.
Cette conférence a donc vocation à débattre avec l’ensemble des groupements des collectivités, et non les seuls EPCI, comme le laisse supposer le texte proposé pour le IV de l’article L. 1111-9, dont la rédaction doit par conséquent être modifiée.
L’amendement n° 567 n’est pas soutenu.
Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 375 rectifié ?
Le Gouvernement se rallie également à cette proposition.
L'amendement est adopté.
L'amendement n° 303, présenté par MM. Patriat, Besson et Fauconnier, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - Afin de satisfaire l’objectif d’intérêt général d’efficacité et de coordination des actions publiques, le chef de file adopte, après concertation avec les autres collectivités concernées et débat en conférence territoriale de l’action publique, un schéma définissant les priorités générales de l’action commune. Les décisions des autres collectivités concernées par cette action commune devront être compatibles avec ce schéma. »
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 500 rectifié, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
« …. - La qualité de chef de file, lorsqu’elle est reconnue à une collectivité territoriale ou à un établissement public de coopération intercommunale, inclut la capacité à adopter des documents à portée prescriptive, opposables à l’ensemble des acteurs intervenant dans ces domaines. La portée prescriptive des schémas et documents élaborés dans ce cadre implique notamment une obligation de compatibilité des documents établis aux échelons inférieurs avec les règles qui y figurent.
« Ces documents à portée prescriptive sont élaborés en concertation avec les collectivités et établissements concernés. »
La parole est à Mme Hélène Lipietz.
Mme Hélène Lipietz. Nous proposons là une version moins souple de l’amendement n° 303 ; vous savez tous que je ne suis pas particulièrement souple, mes chers collègues !
Sourires.
Il s’agit de se demander ce qu’est réellement le chef de filat, et jusqu’où il est possible d’aller.
Dans cet amendement, nous proposons, non sans un soupçon de provocation, que la qualité de chef de file, lorsqu’elle est reconnue à une collectivité, inclue la capacité à adopter des documents à portée prescriptive.
M. Lenoir nous a rappelé tout à l’heure qu’il recevait des schémas régionaux le 15 juin de chaque année, schémas réputés adoptés si les départements ne répondaient pas dans les trois mois, selon le principe « qui ne dit mot consent ». Il y a donc bien là une volonté de développer des schémas prescriptifs.
En même temps, comme M. le rapporteur le faisait remarquer, nous assistons à une inflation de schémas qui minent la visibilité de l’aménagement et du développement de nos territoires.
Nous devrions peut-être, par exemple lors de l’examen de la prochaine loi de décentralisation, prendre le temps de nous interroger sur une définition précise de la notion de chef de filat. Jusqu’où peut-on aller ? Comment les différentes politiques doivent-elles s’ordonner au niveau des territoires ? Cette réorganisation ne s’opérera pas forcément au profit de la région, puisque le chef de filat a été aussi reconnu aux communes ou aux groupements communaux.
Les bases d’une future discussion étant à présent posées, je retire mon amendement, monsieur le président.
M. Alain Richard applaudit.
Sourires.
L’amendement n° 500 rectifié est retiré.
Je mets aux voix l'article 3, modifié.
L'article 3 est adopté.
Après l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 1111-9-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 1111-9-1. – I. – Une conférence territoriale de l’action publique est instituée dans chaque région.
« La conférence territoriale de l’action publique débat et rend des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice des compétences et les politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre différents niveaux de collectivités territoriales et de leurs groupements. Elle peut débattre de tout sujet présentant un intérêt local.
« Elle débat de toute question relative à la coordination des relations transfrontalières avec les collectivités territoriales étrangères situées dans le voisinage de la région.
« II. – Sont membres de la conférence territoriale de l’action publique :
« 1° Le président du conseil régional ou de l’autorité exécutive de la collectivité territoriale régie par l’article 73 de la Constitution ;
« 2° Les présidents des conseils généraux ou un représentant de l’autorité exécutive des collectivités territoriales exerçant les compétences des départements sur le territoire de la région ;
« 3° Les présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 30 000 habitants ayant leur siège sur le territoire de la région ;
« 4° Un représentant élu des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de moins de 30 000 habitants ayant leur siège sur le territoire de chaque département ;
« 5° Un représentant élu des communes de plus de 30 000 habitants de chaque département ;
« 6° Un représentant élu des communes comprenant entre 3 500 et 30 000 habitants de chaque département ;
« 7° Un représentant élu des communes de moins de 3 500 habitants de chaque département ;
« 8° Le cas échéant, un représentant des collectivités territoriales et groupements de collectivités des territoires de montagne, au sens de l’article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
« Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’élection ou de désignation des membres de la conférence territoriale de l’action publique.
« III. – La conférence territoriale de l’action publique organise librement ses travaux. Elle établit son règlement intérieur. Elle est présidée par le président du conseil régional.
« Elle est convoquée par son président, qui fixe l’ordre du jour de ses réunions. Chaque membre peut proposer l’inscription à l’ordre du jour de questions complémentaires relevant des compétences exercées par la personne publique ou la catégorie de personnes publiques qu’il représente ou pour lesquelles cette personne publique est chargée d’organiser les modalités de l’action commune des collectivités territoriales.
« Elle assure la publicité de ses travaux auprès de l’ensemble des collectivités territoriales de la région par les moyens matériels qu’elle juge les plus appropriés.
« Elle peut associer à ses travaux le représentant de l’État dans la région ou les représentants de l’État dans les départements concernés, ainsi que tout élu ou organisme non représenté, en fonction de l’ordre du jour. Elle peut solliciter l’avis de toute personne ou de tout organisme.
« IV. – À l’issue de la conférence territoriale de l’action publique, les collectivités territoriales et leurs groupements organisent, par convention, les modalités de leur action commune pour l’exercice des compétences prévues à l’article L. 1111-9. Au moins une fois par an, la collectivité territoriale chargée d’organiser les modalités de l’action commune adresse à l’organe délibérant des collectivités territoriales et aux établissements publics concernés un rapport détaillant les actions menées dans le cadre de cette convention, ainsi que les interventions financières intervenues. Ce rapport fait l’objet d’un débat. »
L'amendement n° 359 rectifié, présenté par MM. Mézard, Alfonsi, Barbier, Baylet, Collin, Collombat et Fortassin, Mme Laborde et MM. Plancade, Requier, Tropeano, Vall, Vendasi, Bertrand et C. Bourquin, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Jacques Mézard.
Cet amendement, qui n’est, lui, nullement provocateur, vise à supprimer l’article 4.
Comme nous l’avons exprimé dès la première lecture, nous sommes opposés à la création des conférences territoriales de l’action publique.
Avec la multiplication des structures, nous allons passer notre temps – je parle de ceux qui resteront élus locaux… – en réunions, concertations et discussions, dans le flou artistique le plus total.
Je connais mal la définition du vide, si ce n’est que c’est là où il n’y a rien ! En revanche, du point de vue de l’accumulation de certaines usines à gaz, qui ne fabriquent d’ailleurs pas beaucoup de gaz, on est en train de faire assez fort !
Le Sénat a, contre le vote de certains d’entre nous, y compris de ma modeste personne, rétabli la clause de compétence générale. Dans le même temps, est créée cette notion de chef de filat, dont on voit bien qu’elle pose un problème par rapport à l’interdiction constitutionnelle de toute tutelle d’une collectivité sur une autre.
Nous avons donc à la fois la clause de compétence générale pour tout le monde et un chef de filat qui ne peut pas contredire la Constitution, c'est-à-dire aboutir à la tutelle d’une collectivité sur une autre. Et l’on essaye de faire fonctionner le tout au sein d’une conférence territoriale dont les capacités d’action seront tout de même limitées…
J’ai surtout le sentiment qu’aucun gouvernement, quelle que soit sa sensibilité politique, n’est en mesure d’imposer une véritable simplification de nos institutions territoriales. On procède donc à des modifications qui permettent de discuter, mais sans donner de véritable capacité aux uns et aux autres. On incite tout le monde à se mettre autour d’une table pour décider, sans donner à quiconque la possibilité d’imposer quoi que ce soit.
Ces conférences seront extrêmement lourdes sur le plan administratif, et elles prendront énormément de temps. Certes, ceux qui ne seront plus parlementaires en gagneront, mais ils pourraient, me semble-t-il, occuper plus utilement leur temps libre !
Sourires.
Sans être provocateur, je vous ferai part d’un constat : les discussions que nous avons eues montrent qu’il n’est quand même pas inutile de prévoir des réunions pour organiser les modalités de l’action commune.
Je rejoins toutefois M. Mézard sur un point. Nous avons veillé, et cela ne m’a d’ailleurs pas valu que des amis, à reprendre à quelques modifications près – soyons aussi honnêtes, et reconnaissons que l’Assemblée nationale a apporté des précisions utiles –, la version light de la conférence territoriale.
M. Jacques Mézard acquiesce.
Comme M. de Legge l’avait souligné au moins de juin dernier, des conférences territoriales existent déjà en plusieurs endroits. Il y a, certes, des conditions. Mais elles ne fonctionnent pas si mal !
Apparemment, vous m’avez mal compris ! J’ai dit exactement le contraire !
L’article 4 concerne les conférences territoriales de l’action publique, un sujet qui nous a particulièrement occupés, voire préoccupés précédemment, tant les points de vue ont divergé.
Je rappellerai simplement la philosophie du Gouvernement – et par philosophie, je fais référence à la sophia, c’est-à-dire à la sagesse – sur ce dispositif.
Comme nous l’avons acté, la clause de compétence générale, qui est la traduction de ce qui existe aujourd’hui, nécessite une véritable organisation. Nous devons rompre avec le désordre et la complexification que certains ont dénoncés à plusieurs reprises.
Le Gouvernement présente une version simplifiée. Les conférences territoriales sont des lieux de dialogue ; tous les élus pourront s’y retrouver, afin de déterminer ensemble les meilleures conditions de mise en œuvre des compétences des différents acteurs.
Une telle proposition a pour corollaire – c’est, me semble-t-il, un élément important – la mutualisation. Nous devons rechercher la complémentarité entre les actions des différentes collectivités, la cohérence et l’intelligence des territoires. L’intelligence, dans notre esprit, ce n’est pas seulement l’aspect intellectuel ; c’est la construction de relations fortes entre les différents acteurs, dans un souci de compréhension réciproque.
Nous sommes là pour nous rassembler, nous réunir et trouver ensemble des solutions permettant de répondre concrètement à la diversité de nos territoires. Nous avons réaffirmé à maintes reprises le principe constitutionnel de l’unité de la République. Pour autant, il ne doit pas conduire à nier la diversité. Nous ne pouvons pas apporter des réponses identiques aux problématiques rencontrées en Alsace, en Auvergne ou en Midi-Pyrénées.
Approbations sur les travées du groupe socialiste et au banc de la commission.
Or l’objectif des conférences territoriales de l’action publique est précisément d’apporter des solutions adaptées aux situations locales. C’est en ce sens que nous avons retenu le principe des chefs de file.
À mon sens, les conférences territoriales, dans la version envisagée par le texte de la commission, apportent une réponse équilibrée aux objections qui ont été formulées. Notre intention est d’en faire non un carcan autoritaire, mais un lieu de débat, notamment des collectivités entre elles, avec l’État comme garant. Cela a d’ailleurs été souligné. Certains orateurs ont évoqué les préfets. Je vous précise que, en principe, ces derniers appliquent les circulaires en conformité avec nos règles constitutionnelles…
Le dispositif proposé apporte donc à la fois la souplesse attendue et une capacité de régulation efficace et de maîtrise de la gestion des collectivités locales.
Madame la ministre, votre présentation correspond peut-être aux souhaits de la commission des lois, mais certainement pas au texte initial, qui était un monstre technocratique. Je vous renvoie aux dispositions sur les chambres régionales des comptes…
Je ne sais pas qui avait imaginé un tel système ; il ne s’agissait rien de moins que de mettre tout le monde sous tutelle, ce qui est tout de même un peu curieux dans une République décentralisée !
J’ai toutefois un souci, cher Jacques Mézard. Le texte que nous avions fini par adopter en première lecture revenait plus ou moins à ce qui nous est proposé. Et une instance de concertation peut se révéler utile, sous réserve évidemment qu’il y ait de la souplesse.
Mais, comme notre collègue Jacques Mézard le rappelle à juste titre, la « réunionite aiguë », c’est épouvantable pour les élus !
Approbations sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC.
Certes, par rapport à l’Assemblée nationale, qui a modifié et resserré le dispositif, il me semblerait plus sage que le Sénat adopte une position favorable à la conférence territoriale, mais sans aller au-delà de ce que propose M. le rapporteur, c’est-à-dire une version « allégée » ; je préfère utiliser des termes français.
Personnellement, je pourrais être tenté de voter l’amendement de notre collègue, ne serait-ce que pour nous permettre d’aller nous coucher plut tôt. Et encore : peut-être que, dans cette hypothèse, nous examinerions quand même d’autres dispositions pendant l’heure qui vient. Mais l’adoption de cet amendement présenterait l’avantage de faire tomber tous les autres amendements portant sur l’article et d’éviter les prises de parole multiples et variées sur un sujet aussi passionnant…
Cela dit, je pense que le Sénat sera plus fort s’il parvient à adopter un texte – cela peut également valoir pour d’autres sujets – susceptible de faire consensus.
Je n’avais pas prévu de m’exprimer, mais je ne peux pas faire autrement compte tenu de l’intervention de M. le rapporteur.
À mon sens, la conférence territoriale offre une nouvelle illustration de votre refus de faire des choix et de dire clairement qui fait quoi. Ce qui aurait dû être tranché par la loi ne l’ayant pas été, vous espérez que cela se réglera localement.
Mais, convenez-en, le simple fait de poser le principe selon lequel la conférence territoriale sera présidée par le président de région est un signe fort d’affaiblissement des départements. Il vient s’ajouter à tous ceux que nous avons déjà évoqués.
Je reviens quelques instants sur la clause de compétence générale. Il faut choisir : soit nous considérons qu’il y a un échelon de trop, soit nous précisons les compétences des chacun. Mais nous ne pouvons dire que chaque échelon est compétent sur tout.
Certes, il y a eu une avancée en première lecture au Sénat. L’amendement que j’avais alors déposé sur cette conférence, improprement dite « territoriale » – c’était plutôt une conférence démographique –, avait été adoptée. L’Assemblée nationale est restée en retrait, mais la philosophie retenue pour la composition de la conférence va plutôt dans le bon sens.
Madame la ministre, vous présentez la conférence territoriale comme une instance de dialogue. Mais est-ce à la loi de définir en tout domaine de telles instances ?
M. le rapporteur évoquait de manière subliminale le cas de la Bretagne, ma région. Or M. Le Drian et Mme Lebranchu n’ont pas attendu l’adoption d’un texte de loi, fût-il amendé par le Sénat, pour mettre en place une telle conférence territoriale.
Je m’interroge véritablement sur le sens d’un tel dispositif législatif, alors que nous ne nous donnons pas les moyens de répondre à la question de fond, celle des compétences. Et nous bricolons, d’abord avec le Haut conseil des territoires – d’ailleurs, nous avons vu quel sort lui a été réservé –, puis avec la conférence territoriale.
J’ai été sensible aux propos de M. le rapporteur, qui nous a indiqué à l’instant avoir pris grand soin de vider de toute substance la conférence territoriale.
M. le rapporteur le conteste.
J’aimerais vous faire part de la réflexion plus personnelle d’un praticien de la conférence territoriale bretonne. Entre le centralisme d’État et le centralisme régional, qu’est-ce qui limite le plus les libertés locales ? Probablement le centralisme régional.
Au moins, le centralisme d’État, parce qu’il est un peu plus éloigné, nous permet, certes de temps à autres seulement, d’exprimer notre compétence.
Si vous acceptez de revenir clairement sur l’attribution de droit de la présidence de la conférence au président du conseil régional, votre texte pourra m’apparaître comme un moindre mal. En revanche, si cette présidence est d’emblée préemptée, la conférence territoriale sera un lieu non pas de dialogue, mais d’encadrement des libertés communales et départementales.
MM. de Legge et Mézard ont tout dit.
Comme cela a fort bien été souligné, si la conférence territoriale est devenue nécessaire, c’est parce que les décisions qui auraient dû être prises ne l’ont pas été.
Simplement, cela laisse entendre que nous faisons tout et n’importe quoi dans nos territoires. Or c’est faux ; on noircit le tableau. Ce n’est pas parce qu’il n’y a pas de conférence territoriale formelle que les élus locaux ne se concertent pas. Le téléphone existe ; les réunions informelles aussi. D’ailleurs, quand on est dos au mur, par exemple parce qu’on manque d’argent, il faut bien dialoguer ; le manque d’argent règle bien des problèmes !
Selon le texte proposé pour l’article 4, la conférence « débat et rend des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice des compétences et les politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences ». Or, comme je viens de l’indiquer, la « coordination » s’effectue déjà en pratique. Et que signifie la référence à une « délégation de compétences » ? Une collectivité donnant délégation à une autre, ayant sans doute plus d’argent, pour assumer ses propres compétences, cela n’existe pas !
Il est également indiqué que la conférence « peut débattre de tout sujet présentant un intérêt local ». Autant dire que ce sera le café du commerce ; on pourra y discuter de tout.
Je souscris aux propos de M. de Legge sur l’attribution de la présidence de la conférence au président du conseil régional. Comme j’ai déjà eu l’occasion de la dire à qui de droit, une telle option n’est pas admissible.
Ici, nous sommes tous des élus. Et, sauf à avoir une idée précise de l’utilité des conférences, je ne vois pas ce qui justifie le fait de confier la présidence au président de région. Peut-être est-ce lié à la tutelle du préfet de région. Car, il faut bien le dire, les régions ne savent rien faire si elles ne sont pas appuyées, voire cornaquées par l’État. Quand j’étais conseiller régional, le président de région ne nous parlait que du préfet de région.
Pour ma part, je n’évoque jamais le préfet de mon département. Je n’en ai pas besoin. J’ai une vie autonome. En revanche, le président de conseil régional est toujours en lutte avec le préfet de région. Cela prouve bien que le second cornaque le premier.
Ainsi que je l’ai déjà indiqué, il ne me semble pas admissible que la conférence territoriale soit présidée de droit par le président du conseil régional. Je voterai donc l’amendement de notre collègue Jacques Mézard.
La conférence territoriale est nécessaire dès lors que l’on accorde la clause de compétence générale à tout le monde.
En effet, si chaque collectivité dispose d’une compétence générale, il faut bien un lieu pour que les élus puissent se retrouver et débattre de « tous les sujets relatifs à l’exercice des compétences » partagées.
J’ai bien entendu les propos de M. le rapporteur : la conférence territoriale vise à permettre le dialogue. Dont acte. Mais le texte prévoit également qu’elle « rend des avis ». Cela signifie qu’il y aura des votes.
Or je vous rappelle que la conférence est présidée par le président du conseil régional, ce qui est d’ailleurs discutable. Pourquoi ne serait-elle pas présidée par l’un des membres, élu par ses pairs ? Que se passera-t-il une fois que l’avis aura été rendu ? Comment un avis voté à la majorité pourra-t-il s’appliquer si certains s’y opposent ?
À mon avis, la création d’une conférence territoriale est une bonne idée. Mais il existe tout de même un risque qu’un tel organe se conduise de manière quelque peu directive. Voilà ce qui suscite des inquiétudes sur plusieurs travées.
Je n’avais pas prévu d’intervenir. Nous en sommes seulement au quatrième article d’un projet de loi qui en compte une soixantaine. Mais nous sommes déjà obligés de constater que le niveau de complexité introduite dans le texte impose la création d’instances de coordination, en l’occurrence les conférences territoriales de l’action publique.
Je vous laisse imaginer ce qu’il en sera lorsque nous serons parvenus à l’examen du dernier amendement, auquel on a d’ailleurs attribué le numéro un. Cet amendement, que j’ai déposé, vise à modifier l’intitulé du projet de loi en remplacer le mot : « modernisation », à propos de l’action publique territoriale, par le mot : « complexification ». Cela correspond plus à la réalité du texte. §
Voilà où nous en sommes. Dès l’article 4, il faut trouver un organe de coordination. Cela résume le fond du texte. Tout le monde y trouve son compte. Tout le monde trouve aussi matière à contester. Le texte manque de structure. On a voulu réunir des dispositions extrêmement disparates, et nous en voyons le résultat.
C’est sans doute un moindre mal si l’on veut que le dispositif se mette en route. Mais il est certain que l’on est en train d’augmenter sérieusement les charges de fonctionnement des collectivités territoriales alors que leurs moyens se réduisent. Les élus locaux devront de plus en plus être des professionnels. Ils passeront leur temps en réunion.
Le contenu du texte m’inquiète. Je ne voterai pas contre la création de ces conférences – je pense que c’est un moindre mal –, mais je ne voterai pas non plus pour. Je m’abstiendrai.
À ce stade, je voudrais faire deux remarques.
Premièrement, il y a des éléments très stéréotypés dans le débat. Je suis frappé que l’idée même qu’une instance à caractère régional soit présidée par le président du conseil régional suscite des réactions d’une telle vivacité. Le président du conseil régional n’est pas l’ennemi des départements. Je ne comprends pas que l’on puisse trouver « inacceptable » que la conférence territoriale soit présidée par le président du conseil régional, d’autant qu’il s’agit simplement d’un lieu de dialogue.
Comme vous tous, j’ai reçu des tombereaux d’amendements venant des départements et des régions, et l’on me demandait de les signer ; je n’en ai d'ailleurs signé aucun. Je ne suis pas l’ennemi des départements, ni des régions. Depuis tout à l'heure, le débat se clive. On voit des signatures en rafale. J’aimerais bien que, de temps en temps, quelqu'un qui exerce une fonction départementale soutienne la région, et vice versa. Je le répète, je trouve qu’il y a quelque chose de stéréotypé dans le débat. Après tout, nous sommes là pour trouver de bons équilibres. Je ne me sens pas en situation de défendre un niveau plutôt qu’un autre.
Deuxièmement, je me suis clairement exprimé au sujet de la conférence territoriale, et je partage l’opinion de Jacques Mézard. Je partage également celle de Jean-Jacques Hyest : la première version – il était alors prévu que la conférence territoriale constituerait – une nouvelle instance de décision était vraiment inacceptable.
Je crois profondément qu’il n’y a pas lieu d’instaurer un nouveau conseil, avec des capacités exécutives. S’il y a lieu de dialoguer, de trouver des complémentarités, cela peut tout à fait s’effectuer de manière libre dans nos régions. Les collectivités ont l’habitude de travailler ensemble. Dans certaines régions – on n’a eu de cesse de le dire –, il existe déjà des instances de concertation.
Après réflexion, je m’abstiendrai sur cet amendement, pour des raisons qui raisons rejoignent celles de MM. Détraigne et Hyest. Notre rapporteur, René Vandierendonck, a réalisé un très gros travail pour changer complètement la philosophie de la conférence territoriale par rapport à la première lecture.
Madame la ministre, je ne suis pas d'accord avec votre vision de l’unité de la République. L’unité de la République va de pair avec les libertés locales. Chacun exerce ses compétences et, lorsqu’il y a partage ou complémentarité, on trouve des lieux pour dialoguer. Cela se fait naturellement.
Notre rapporteur a effectué un très gros travail pour que ce qui était coercitif, dirimant, directif ou exécutif devienne totalement souple. Il est écrit que la conférence territoriale de l’action publique « débat et rend des avis », et qu’elle « peut débattre de tout sujet présentant un intérêt local ». Je ne sais pas si tout cela revêt une très grande force législative… On lit aussi que la conférence territoriale « organise librement ses travaux ».
Notre rapporteur a cherché à présenter un système totalement différent, consistant à formaliser quelque peu la concertation souple qui existe déjà, dans le respect des libertés locales. C'est pourquoi je m’abstiens. Je ne veux pas désavouer le précieux travail qui a été accompli.
Je terminerai en évoquant la commission mixte paritaire, que je conserve toujours à l’esprit. Ce sera un moment important.
Il faudra que nous travaillions beaucoup avec nos collègues et amis députés. Comme dans toute commission mixte paritaire, il y aura des compromis à trouver. À mon sens, si le texte était adopté par la commission mixte paritaire dans la rédaction proposée René Vandierendonck, ce ne serait pas un moindre mal – en tout cas, je ne dirais pas cela – ; ce serait tout à fait acceptable.
Peut-être est-il plus habile d’avoir un texte à débattre que de ne pas en avoir. Mais cela se discute, je le reconnais.
S’il sortait de la commission mixte paritaire un texte proche du texte de la première lecture, nous aurions beaucoup de mal à l’accepter, car le travail du Sénat, qui s’est traduit par un vote du projet de loi par 182 voix contre 38 – je respecte les unes comme les autres –, avait pour fondement l’accord profond existant entre nous sur le début du texte et sur le respect des libertés locales.
À la réflexion, je suis, comme d’autres, très perplexe quant à l’opportunité de créer cette conférence territoriale de l’action publique.
Avant d’expliquer les raisons de ma perplexité, je tiens à rendre hommage au travail de la commission des lois, dont je fais partie – charité bien ordonnée commence par soi-même –, et surtout à celui de son rapporteur. Le texte actuel est l’aboutissement d’un travail et d’une réflexion auxquels il faut rendre hommage.
Cependant, je me demande s’il est utile de créer une conférence de ce type.
Premièrement, je ne suis pas certain que la création de la conférence territoriale serait bien comprise par les différentes collectivités locales que nous sommes amenés à représenter au sein de la Haute Assemblée. Je rappelle que toutes les strates de collectivités participeront à la conférence territoriale. Qu’on le veuille ou non, c’est un organe de gouvernance supplémentaire qui sera instauré dans le paysage institutionnel français, au moment même où nous sommes tous en recherche de simplification.
Je ne suis pas sûr qu’une telle démarche soit bien comprise. J’ai eu récemment l’occasion de présenter l’actualité législative relative aux collectivités territoriales devant l’association des maires du Bas-Rhin. Je ne suis pas certain qu’une majorité de maires ait compris l’opportunité de certains aspects du texte que nous sommes en train d’examiner. J’ai notamment entendu la formule « usine à gaz ». C’est le contraire que nous recherchons.
Deuxièmement, le Gouvernement a ressenti l’utilité de désigner des chefs de file pour compenser le rétablissement de la clause de compétence générale, dont on a beaucoup parlé. Or qu’est-ce qu’un chef de file, sinon quelqu'un qui est chargé de coordonner l’action des différentes collectivités dans un ou plusieurs domaines de compétence ? Dès lors, pourquoi créer en plus une conférence territoriale de l’action publique dont la fonction sera de coordonner les différents niveaux de collectivités et leurs groupements ? Cela me paraît redondant. Mais peut-être n’ai-je pas tout compris.
Troisièmement, j’aimerais vous faire part d’un exemple tiré de mon expérience alsacienne. Selon l’alinéa 4 de l’article 4, la conférence territoriale « débat de toute question relative à la coordination des relations transfrontalières avec les collectivités territoriales étrangères situées dans le voisinage de la région ». Or, à l’heure actuelle, en Alsace, pas moins de trois organismes s’occupent d’ores et déjà de la coordination de la coopération transfrontalière avec les collectivités territoriales de l’autre côté du Rhin : la Conférence du Rhin supérieur, dont on vient de fêter le trentième anniversaire ; le Conseil rhénan, qui existe depuis dix-huit ans ; la Région métropolitaine trinationale du Rhin supérieur, depuis quatre ans. De surcroît, cette dernière a quatre piliers : économique, social, société civile et science.
Toutes ces structures ont une fonction de coordination. Et, là, vous voudriez que je vote pour la création d’un quatrième organisme !
Mais la situation est déjà suffisamment compliquée. Lorsque nous sommes au Conseil rhénan ou à la Conférence du Rhin supérieur, il y a plusieurs personnalités chargées d’intervenir : le préfet, voire les deux préfets de département, le président du conseil régional, les présidents de conseil général, les représentants des intercommunalités. Dans ces conditions, je me demande ce que va apporter de plus cette conférence territoriale de l’action publique.
Vous l’aurez compris, j’essaie de me raccrocher aux branches, mais j’ai du mal à lui trouver une utilité et à voir ce qu’elle peut apporter de plus par rapport aux chefs de file, qui existent déjà, mais aussi tout simplement, comme Bruno Sido l’a dit, par rapport à toutes les négociations qui ont déjà lieu entre les collectivités locales, sans obligation quelconque. Les collectivités discutent déjà. Et cela marche, même si l’on peut toujours faire mieux.
Madame la ministre, dans un paysage institutionnel à ce point compliqué, laissez-nous un peu de liberté !
Je suis élu dans une région où les conférences territoriales ont été expérimentées.
Nous sommes nombreux à nous réunir autour d’une grande table, avec le préfet de région, le président de région, les présidents d’agglomération, les présidents de conseils généraux. Je dois avouer que je n’ai jamais eu la sensation d’avoir une quelconque utilité dans ce type d’opération, ni d’en revenir avec des résultats extrêmement positifs.
En revanche, lorsque je travaille avec le président du conseil régional, lorsque je négocie des conventions de partenariat sur un certain nombre de sujets importants, j’ai véritablement le sentiment que nous faisons œuvre utile.
Je le répète, ces grandes assemblées où l’on se retrouve à quatre-vingts autour d’une table, en compagnie des directeurs généraux de service, permettent de passer un bon moment avec les copains, mais il n’en ressort pas grand-chose, en dehors de grands discours du préfet, du président de région et de quelques autres. S’il faut en passer par là, soit !
Néanmoins, pour ma part, je m’abstiendrai sur cet amendement pour les raisons que je viens d’évoquer. À mon sens, il existe des lieux où l’on peut être beaucoup plus efficace, et je choisis toujours l’efficacité.
Moi aussi, j’essaie de choisir l’efficacité !
Mes chers collègues, nous avons voté une version allégée, élaguée même, en première lecture.
Il nous revient de l’Assemblée nationale un dispositif inadmissible, que j’ai profondément modifié, y compris dans son volet « sanction et curatelle des incapables majeurs ». Vous me donnerez crédit de l’avoir fait !
En revanche, si nous voulons négocier, il faut aussi montrer à l’Assemblée nationale qu’il y a des modifications que nous pouvons concevoir, même si nous ne les aurions pas unilatéralement proposées. C’est le cas de la présidence et, globalement, d’une meilleure représentation de certaines strates.
Je vous le dis tout net, l’efficacité, aujourd’hui, c’est que nous nous mettions d’accord le plus largement possible sur cette version pour parvenir à un dispositif souple, même s’il est peut-être un peu plus rigide que ce que nous aurions souhaité. Je n’ai pas caché, puisque je l’ai même écrit dans le rapport de première lecture, que l’exemple des conférences des exécutifs a guidé ma démarche.
À mon sens, cette conférence régionale est un pis-aller qui couronne une série de renoncements.
Je reconnais que M. le rapporteur a fait un excellent travail. Il nous déclare présenter un dispositif light ; c’est la vérité. Mais, mes chers collègues, devons-nous aller dans ce sens ? En effet, si j’ai bien compris M. Vandierendonck, l’Assemblée nationale repartira sur les mêmes bases après la commission mixte paritaire.
Je m’adresse au Gouvernement. Nous avons considéré le texte initial comme inacceptable, et la commission l’a profondément modifié. Le Sénat s’est donc mis d’accord très majoritairement en première lecture sur un dispositif light. Puis, l’Assemblée nationale a rétabli le texte initial « musclé ». Madame la ministre, si nous devons recommencer ce soir à travailler afin de trouver une solution light uniquement pour que l’on nous ressorte l’autre version en commission mixte paritaire…
Nous devons donc savoir quelle est la véritable volonté du Gouvernement. S’il soutient le dispositif coercitif, nous aurions tort de ne pas voter l’amendement de suppression que je propose.
Cet article vise à nous obliger à dialoguer dans les conférences territoriales. Mais cela n’a pas de sens ! Aujourd’hui, dans les faits, le dialogue existe. Personnellement, je suis président d’une agglomération en Auvergne. Sur le très haut débit, la région a pris l’initiative, en réunissant les quatre départements, les six communautés d’agglomération, et nous avons travaillé ensemble sans aucune difficulté. Nous n’avons pas demandé à l’État ce que nous devions faire. Ces concertations marchent, et pas seulement en Auvergne.
S’il s’agit d’organiser des réunions avec des dizaines de personnes, où tout le monde, et c’est logique, voudra être – certains amendements tendent même à augmenter encore le nombre de participants –, cela n’a strictement aucun sens.
Par ailleurs, je lis dans le texte que cette conférence doit se prononcer « sur tous les sujets relatifs à l’exercice des compétences et les politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences » à un autre échelon local.
Mais si elle se prononce, c’est dans un sens précis. Quid alors de ceux qui se seront prononcés dans un autre sens ? Doit-on, comme envisagé dans le texte initial ou dans celui de l’Assemblée nationale, les priver de subventions ? Je le répète, tout cela n’est pas cohérent ! Au demeurant, un tel dispositif, qui est particulièrement compliqué, ne peut pas réellement fonctionner, si ce n’est à l’encontre de la Constitution en consacrant la tutelle d’une collectivité sur une autre. Personnellement, je n’en serais pas choqué outre mesure. Mais c’est tout de même un signe !
Madame la ministre, nous devons savoir quelle est la véritable volonté du Gouvernement. Si, après ce que nous faisons ce soir, l’Assemblée nationale rétablit le dispositif complexe, véritable « usine à gaz » contraignante, ce n’est pas raisonnable.
Et si vous penchez pour un dispositif light, finalement, à quoi va-t-il servir ?
Il me semble que nous sommes en train de construire quelque chose qui n’est pas bon pour le travail des collectivités locales.
J’étais tenté de suivre notre collègue Jacques Mézard pour gagner du temps.
Mais, puisque nous avons passé une bonne heure à discuter dans l’abstrait de ce que nous pourrions faire sur un texte d’attente, je me dis que ce n’était pas une bonne idée.
De toute façon, le débat aura lieu avant l’adoption définitive du texte. En effet, le Gouvernement souhaite qu’il y ait une disposition sur ce point. Il nous reste donc à souhaiter qu’il fasse preuve d’esprit de conciliation. Cette persévérance dans les idées qu’on a proposées au début d’un débat fait partie du jeu politique. Nous sommes tous passés par là. Il est difficile de se défaire complètement de certaines pratiques. Par ailleurs, il y a pression en ce sens de l’Assemblée nationale.
De deux choses l’une : soit la commission mixte paritaire échoue, les différences étant trop importantes, auquel cas, nous sommes libres de voter tout ce qui nous paraît souhaitable au Sénat et ensuite, cela vire au jeu de hasard ; soit, en cas de commission mixte paritaire, nous partons du texte qui existe. S’il n’y a que la version de l’Assemblée nationale sur l’article 4 – ce qui arrivera si nous votons l’amendement de suppression –, ce sera la base de la discussion, c’est-à-dire que nous serons dans les plus mauvaises conditions pour obtenir des avancées.
Il aurait été vain de voter l’amendement de M. Mézard pour gagner du temps. Cette observation de simple mécanique parlementaire me conduit à dire qu’il vaut mieux, malgré tout, avoir un article 4 issu des travaux du Sénat.
J’ai écouté les propos des uns et des autres avec une attention particulière. J’ai conscience des difficultés que vous soulevez ou croyez voir dans le texte.
Monsieur Détraigne, vous vous êtes ému de la complexité du dispositif. Mais tous les textes sont complexes, et celui-là ne l’est pas davantage qu’un autre. En tout cas, il n’a pas vocation à l’être. Au contraire, si l’on veut bien l’entendre, il n’est pas aussi compliqué que d’aucuns le prétendent. Le terme de « complexité », que vous employez, ne correspond pas aux intentions du Gouvernement.
Je le répète, la conférence doit être le lieu de rassemblement où chacun essayera de se parler et de trouver ensemble les meilleures solutions. Je sais bien qu’un tel dialogue existe déjà dans un certain nombre de cas, mais ce n’est pas le cas partout.
Lorsqu’il s’agit de compétences exclusives, nous n’avons pas besoin de la conférence ; c’est d’ailleurs écrit dans le texte. Mais lorsque nous sommes sur des compétences partagées, il faut bien trouver le temps d’en débattre et de dialoguer pour arrêter les règles qui, ensuite, ne nous leurrons pas, auront des conséquences financières inévitables.
Pour ma part, je reste persuadée que l’acte que le Gouvernement a posé en imaginant ces conférences territoriales de l’action publique est un acte de confiance à l’égard des élus, confiance dans leurs capacités d’agir, de négocier et de décider entre eux. Il ne s’agit absolument pas de complexifier.
M. le rapporteur et M. Richard ont rappelé que le texte était sorti de la première lecture au Sénat avec une conférence territoriale de l’action publique : il serait pour le moins étonnant que ce ne soit pas le cas en deuxième lecture !
Dans cette hypothèse, l’Assemblée nationale reviendrait, me semble-t-il, sur son texte initial – certes, le Parlement est libre de ses choix –, que vous avez justement voulu corriger pour le simplifier, l’alléger et en assouplir la dialectique.
Voilà ce que je voulais dire pour vous aider à prendre votre décision en toute liberté.
L'amendement n'est pas adopté.
Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd’hui, jeudi 3 octobre 2013 :
À neuf heures trente :
1. Suite de la deuxième lecture du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (n° 796, 2012-2013) ;
Rapport de M. René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois (n° 859, tomes I et II, 2012 2013) ;
Avis de M. Jean-Jacques Filleul, fait au nom de la commission du développement durable (n° 846, 2012 2013) ;
Avis de M. Claude Dilain, fait au nom de la commission des affaires économiques (n° 847, 2012-2013) ;
Texte de la commission (n° 860, 2012 2013).
À quinze heures :
2. Questions d’actualité au Gouvernement.
À seize heures quinze et le soir :
3. Suite de l’ordre du jour du matin.
Personne ne demande la parole ?…
La séance est levée.
La séance est levée le jeudi 3 octobre 2013, à zéro heure quinze.
