Séance en hémicycle du 24 mars 2009 à 15h00

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

J’ai le regret de vous faire part du décès de notre ancien collègue Jacques Carat, qui fut sénateur du Val-de-Marne de 1968 à 1995.

M. le président du Sénat a reçu de M. le président de la Commission permanente de l’Assemblée de la Polynésie française, par lettre en date du 12 mars 2009, huit rapports et avis sur des projets de loi autorisant la ratification ou l’approbation d’accords et de conventions internationales :

- le rapport n° 123 2008 et l’avis n° 2009-1 A/APF du 12 mars 2009 sur le projet de loi autorisant la ratification de l’accord de stabilisation et d’association entre les communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et la République du Monténégro, d’autre part (ensemble sept annexes, huit protocoles et deux déclarations) ;

- le rapport n° 124-2008 et l’avis n° 2009-2 A/APF du 12 mars 2009 sur le projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le gouvernement de la République française et l’Organisation internationale de police criminelle Interpol relatif au siège de l’organisation sur le territoire français ;

- le rapport n° 2-2009 et l’avis n° 2009-3 A/APF du 12 mars 2009 sur trois projets de loi autorisant l’approbation d’accords bilatéraux d’encouragement et de protection réciproques des investissements entre la France et respectivement Djibouti, l’Angola et les Seychelles ;

- le rapport n° 3-2009 et l’avis n° 2009-4 A/APF du 12 mars 2009 sur le projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République de Maurice relatif au séjour et à la migration circulaire de professionnels (ensemble deux annexes) ;

- le rapport n° 6-2009 et l’avis n° 2009-8 A/APF du 12 mars 2009 sur le projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement du Royaume d’Espagne relatif à la double délivrance du diplôme du baccalauréat et du diplôme du bachiller ;

- le rapport n° 7-2009 et l’avis n° 2009-5 A/APF du 12 mars 2009 sur le projet de loi autorisant l’approbation de l’accord-cadre entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République du Botswana sur l’éducation et la langue française ;

- le rapport n° 118-2008 et l’avis n° 2009-6 A/APF du 12 mars 2009 sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention relative aux droits des personnes handicapées ;

- le rapport n° 8-2009 et l’avis n° 2009-7 A/APF du 12 mars 2009 sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention du conseil de l’Europe pour la protection des enfants contre l’exploitation et les abus sexuels.

Acte est donné de cette communication.

L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures (proposition n° 34, texte de la commission n° 210, rapports n° 209, 225, 227 et 245).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais tout d’abord remercier le président de la commission des lois, M. Jean-Jacques Hyest, les présidents et les membres de la commission des finances, de la commission des affaires sociales et de la commission des affaires économiques, ainsi que le rapporteur de ce texte, M. Bernard Saugey, de l’ensemble du travail accompli sur cette proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures.

Ce texte, qui rassemble de nombreuses dispositions en faveur des usagers, est le fruit d’une coproduction engagée sous l’égide du président Jean-Luc Warsmann et à laquelle l’ensemble du Gouvernement a apporté une contribution très attentive.

Je voudrais, par ailleurs, excuser Éric Woerth, qui n’a pas pu se libérer pour l’examen de cette proposition de loi ; il est actuellement en audition devant la commission des finances de votre assemblée sur l’exécution du budget de 2008.

Je tiens tout particulièrement à saluer l’immense travail d’amendements réalisé, notamment en commission, et qui a permis de compléter et d’enrichir ce texte.

Je sais que la tâche n’est pas simple, car il s’agit de rassembler dans un même vecteur législatif des mesures à caractère parfois très technique, ardemment souhaitées par les administrations, des dispositions de clarification du droit, indispensables pour la bonne compréhension du droit par nos concitoyens, et d’autres initiatives en matière de simplification, aux effets très concrets, sur lesquelles je vais revenir.

Le Gouvernement est tout entier attentif à la mise en œuvre d’un programme interministériel de simplification. C’est une entreprise difficile qui, pour réussir, doit être visible et répondre aux attentes des usagers. Vous en avez tous une perception très nette dans votre quotidien d’élu : la simplification est une priorité pour les usagers et une récente étude montre d’ailleurs que 86 % de nos concitoyens considèrent que la simplification des démarches administratives doit être une priorité de l’action gouvernementale.

C’est la raison pour laquelle Éric Woerth, chargé de la réforme de l’État, a demandé à ses services de conduire une analyse précise des thèmes sur lesquels pèsent les attentes les plus fortes des usagers en matière de simplification. Plus de 4 000 particuliers et plus de 1 000 entreprises ont été consultés pour déterminer leurs priorités et construire, autour de ces « événements de vie » prioritaires, un programme d’action interministériel. Pour donner du relief à cette démarche et assurer sa réussite, le Gouvernement a, par ailleurs, décidé d’en renforcer la gouvernance.

Le programme de simplification sera validé à l’occasion d’un comité de suivi spécifique, à l’instar du pilotage mis en place pour la révision générale des politiques publiques, la RGPP. Le suivi de la mise en œuvre s’effectuera ensuite au sein des comités de suivi ministériels et donnera lieu à des rendez-vous très réguliers avec les réseaux d’usagers devant lesquels les administrations concernées rendront compte de leurs réalisations.

En matière de simplification, l’année écoulée a déjà été marquée par quelques concrétisations très significatives.

Je pense au contribuable, qui, en 2008, a eu la possibilité de déclarer ses impôts par téléphone. C’est la première fois en Europe que l’on utilise le téléphone pour une déclaration d’une telle ampleur.

Je pense également aux familles, avec la suppression des 8 millions de déclarations de ressources aux caisses d’allocations familiales grâce à la mutualisation des données que les services des impôts avaient déjà. Ces 8 millions de déclarations, il fallait les faire tous les ans !

Je pourrais encore citer d’autres mesures, qui sont loin d’être anecdotiques : mise en place du pôle « emploi », né de la fusion ANPE-UNEDIC ; création d’un guichet fiscal unique pour les particuliers via la fusion DGI–DGCP concrétisée, ce mois-ci, sur le terrain, par la mise en place des premiers services unifiés ; suppression de la déclaration de ressources pour les artisans et les commerçants – 1, 2 million de formulaires qui étaient obligatoires tous les ans ont été supprimés ; suppression de la déclaration de la taxe d’apprentissage – 2, 2 millions de formulaires ont également été supprimés.

Simplifier les relations des usagers avec l’administration, cela passe aussi par d’autres initiatives très concrètes en matière d’amélioration de l’accueil ou de développement de l’administration électronique.

À cet égard, l’année 2008 a connu de nombreuses réalisations en la matière ; je rappellerai les plus emblématiques.

Premièrement, le service de renseignement téléphonique inter-administratif « 39-39 » a vu ses horaires d’ouverture étendus jusqu’à vingt heures en semaine pour mieux répondre aux attentes des usagers.

Deuxièmement, a été mis en service, en décembre 2008, « mon.service-public.fr », le compte personnel des démarches en ligne. Il s’agit d’un enrichissement du portail « service-public.fr », qui reçoit, chaque année, plus de 50 millions de visiteurs. Les particuliers peuvent gérer de façon individualisée et beaucoup plus facilement leurs relations avec les administrations. Dès les premières semaines de fonctionnement, ce service a été souscrit par près de 30 000 internautes.

Parallèlement, Éric Woerth a demandé à ses services de développer de nouvelles démarches en ligne pour faciliter la vie des usagers. Celles-ci répondent à des événements de tous les jours : la perte des papiers d’identité, la déclaration de naissance, le décès d’un proche, qui impliquent généralement d’accomplir des démarches auprès de plusieurs organismes, souvent de se déplacer, avec la complexité que cela représente et le risque d’omettre certaines formalités.

Grâce à un dispositif simplifié, l’usager ne supportera plus la charge induite par la complexité administrative : il doit bénéficier d’un service « sans couture » et de bout en bout.

Vous le voyez, les actions conduites sont nombreuses et toutes focalisées sur un seul objectif : simplifier la vie des Français. Se débarrasser des pesanteurs administratives est encore plus indispensable en temps de crise : au moment où notre économie souffre, simplifier, c’est aussi gagner en compétitivité ; c’est donc tout simplement vital.

Au-delà des dispositions qui ont été présentées en première lecture à l’Assemblée nationale, nous avons décidé de proposer plusieurs mesures de simplification en faveur des usagers. Il s’agit pour nous de concrétiser le plus rapidement possible les actions engagées.

Pour les fonctionnaires, d’abord – vous me permettrez cette mise en avant : si vous votez cette mesure, l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics pourront, comme toute entreprise privée, céder les matériels informatiques dont ils n’ont plus l’emploi à leurs agents.

Pour les entreprises, ensuite : celles de plus de cinquante salariés n’auront plus l’obligation, chaque année, de transmettre un rapport sur leur situation économique aux directions départementales du travail. À quoi cela sert-il, en effet, d’obliger une entreprise à transmettre un document qui n’est pas systématiquement consulté ? Cette obligation sera remplacée par une simple mise à disposition à la demande de l’administration. Plus de 25 000 entreprises sont concernées, ce qui est loin d’être anecdotique !

Pour les usagers, également : nous allons leur donner la possibilité de ne plus avoir à se déplacer ou de se faire représenter pour renoncer à une succession. Cette mesure permettra d’éviter aux usagers des démarches inutiles et chronophages.

Pour les agriculteurs, enfin : les professionnels n’auront plus qu’un organisme unique vers lequel se tourner pour la gestion et le paiement de la majorité des aides communautaires directes. Il s’agit d’une réforme de fond et de simplification de nos structures administratives décidée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.

D’autres dispositions permettant, par exemple, le recours à la signature électronique en matière pénale ou encore celles qui visent à assurer une meilleure protection des victimes de discrimination au travail ont fait l’objet d’amendements de votre assemblée et vont contribuer à apporter une amélioration tangible du service public.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le droit nous permet de rendre effective la simplification. Avec cette proposition de loi, nous passons ensemble à l’action. Je ne peux que m’en réjouir, et je vous remercie encore de votre engagement.

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le Parlement se saisit de nouveau du problème récurrent de la clarté de la loi et de la cohérence interne de notre arsenal législatif.

La clarté du droit est devenue une antienne dans le débat juridique français. Au cours des deux dernières décennies, parallèlement à la complexité et à la densification croissantes de notre législation, les appels à combattre celles-ci se sont multipliés : ces mises en garde émanaient non seulement du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel, mais également des parlementaires eux-mêmes, confrontés au dépôt de projets de loi toujours plus nombreux.

Au-delà des discours et des incantations, plusieurs chantiers ont été ouverts : codification, simplification du droit par ordonnance ou par la loi, la dernière remontant au 20 décembre 2007. Ces différentes techniques ont permis d’alléger notre droit de dispositions inutiles ou obsolètes et de le rendre plus accessible.

Cependant, cet objectif juridique de simplification du droit ne pourra être pleinement atteint que si le Parlement n’est pas contraint de légiférer souvent dans l’urgence, voire parfois dans la confusion.

Pour nous en tenir à l’époque la plus récente, j’évoquerai la réforme de l’indemnité temporaire de retraite, l’ITR, cavalier initialement introduit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale et, à ce titre, censuré par le Conseil constitutionnel. Cette disposition s’est successivement appuyée sur deux textes : le collectif budgétaire du 30 décembre 2008 et le projet de loi d’accompagnement du plan de relance. Avant même d’arriver au Sénat, elle a été supprimée par l’Assemblée nationale dans le second texte puisque, validée dans le premier par le Conseil constitutionnel, elle était entrée dans l’ordre juridique. Ces collisions de textes ne peuvent conduire qu’à la confusion.

De même, les retouches conjoncturelles isolées peuvent être de nature à altérer l’équilibre général du bloc législatif et à y introduire des incohérences, voire des contradictions. Les lois de circonstance doivent être examinées avec circonspection.

En revanche, deux mesures prévues par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 devraient faciliter la tâche du législateur.

Il s’agit, en premier lieu, des études d’impact jointes aux projets de loi, destinées notamment à évaluer les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des dispositifs proposés.

Bon courage !

En second lieu, les délais minimaux fixés entre le dépôt ou la transmission d’un texte et sa discussion en séance publique, sauf recours à la nouvelle procédure accélérée, sont de nature à contribuer à la qualité de la loi : celle-ci dépend nécessairement du temps accordé au Parlement pour l’examiner, mais aussi du double regard des deux assemblées ; c’est l’un des mérites éminents du bicamérisme.

Dans l’attente des effets bénéfiques de la procédure législative renouvelée, le Parlement doit se consacrer à l’exercice, devenu aujourd’hui classique, de simplification du droit par l’initiative législative.

La présente proposition de loi, adoptée le 14 octobre 2008 par l’Assemblée nationale, est destinée à clarifier, simplifier et alléger un grand nombre de dispositions dans des domaines aussi divers que le droit pénal, la législation sociale, le droit rural, le droit des collectivités territoriales, et bien d’autres encore. Mais c’est la loi du genre : le législateur est naturellement conduit à pratiquer cet exercice dans ses différents secteurs d’intervention.

La variété des domaines abordés a conduit trois commissions permanentes, les commissions des affaires économiques, des affaires sociales et des finances, à se saisir pour avis de cette proposition de loi, soumise au fond à l’examen de la commission des lois. Pour permettre la cohérence et la clarté du débat, cette dernière a décidé de leur déléguer l’examen des dispositions relevant de leur seule compétence.

Dans le même esprit, les ordonnances que le texte transmis par l’Assemblée nationale prévoit de ratifier ont été examinées, chacune pour ce qui la concerne, par les différentes commissions, qui ont aussi été consultées sur la suppression des rapports au Parlement prévue par l’article 29.

La proposition de loi s’inscrit dans le travail de simplification du droit auquel s’est attelée la commission des lois de l’Assemblée nationale, sur l’initiative de son président, Jean-Luc Warsmann.

Au cours des débats, ce texte s’est enrichi. Initialement composé de quarante-neuf articles, il en comptait soixante-dix-sept à son arrivée au Sénat, …

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. On va faire encore mieux !

… dont six habilitations législatives, la ratification de vingt-cinq ordonnances modifiant, supprimant ou créant environ 1 900 articles de loi, et la suppression d’une centaine de rapports.

Ces dispositions concernent principalement deux domaines : le droit des collectivités locales et la législation pénale. D’importance inégale, certaines d’entre elles constituent des innovations importantes qui vont au-delà de la simple clarification.

Il s’agit, tout d’abord, de mesures de simplification en faveur des citoyens et des usagers de l’administration. C’est le cas de l’extension des possibilités d’inscription sur les listes électorales hors période de révision aux personnes changeant de commune pour motif professionnel ou de l’assouplissement des règles relatives à la copropriété des immeubles bâtis. La rationalisation de l’organisation judiciaire, conformément aux propositions de la commission présidée par le recteur Guinchard, s’inscrit également dans cette voie.

Suivent des mesures de simplification des règles applicables aux collectivités territoriales et aux services publics, comme l’élargissement de la liste des compétences que le conseil général ou régional peut déléguer à son président ou la possibilité pour tous les maires de déléguer leur signature aux responsables de service communaux.

C’est une bonne mesure !

La proposition de loi prévoit de nouvelles habilitations législatives, notamment pour réformer le champ du contrôle de légalité.

Le volet « pénal » contient des dispositions très diverses : certaines clarifient la législation, comme la suppression d’un ensemble de mesures redondantes, ou inconstitutionnelles, en matière de récidive légale ou la prise en compte de la généralisation de la responsabilité pénale des personnes morales.

La proposition de loi renforce également les pouvoirs de l’autorité judiciaire par la réforme de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité et l’amélioration des conditions d’exécution des mandats d’arrêt européens et des décisions d’extradition.

La commission des lois a adhéré à la démarche engagée par les députés, en consolidant les objectifs fixés. Au-delà de clarifications, de précisions supplémentaires et du maintien de certains rapports au Parlement, elle a voulu conserver l’esprit de simplification et d’allégement du bloc législatif qui caractérise la proposition de loi, en l’y cantonnant. Elle a donc décidé de confier aux préfectures la réception des déclarations d’acquisition de la nationalité française à raison du mariage. Puis elle a chargé le juge aux affaires familiales de la liquidation et du partage de l’ensemble des indivisions conjugales. Mais elle a supprimé les dispositions qui s’écartaient de l’objectif assigné à la proposition de loi, en limitant les modifications intervenant, notamment, en matière pénale.

Aussi, dans le texte qu’elle vous soumet aujourd’hui, la commission des lois a supprimé l’extension massive du champ de l’ordonnance pénale en matière délictuelle, le relèvement des quantums de peine initiaux dans dix catégories d’infractions, prévu parallèlement à la suppression de règles dérogatoires en matière de récidive légale – cette aggravation pénale ne relève pas d’un texte de simplification et la commission a souhaité en rester au droit en vigueur dans ces matières – et le délit nouveau de soustraction à l’exécution d’un mandat d’arrêt européen ou d’une décision d’extradition dont l’utilité n’est pas avérée.

La commission a également décidé de supprimer la faculté, pour les collectivités territoriales, de recourir à titre exclusif à l’affichage numérique de leurs actes.

Compte tenu de l’ensemble de ces dispositions et de ces observations, la commission vous proposera d’adopter la proposition de loi de simplification et de clarification du droit. Votre rapporteur conserve l’espoir que cet exercice ait des vertus pédagogiques.

La parole est à Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, d’après le service public de diffusion du droit, Légifrance, le droit en vigueur, codifié ou non codifié, comprenait en juillet 2008 environ 60 000 articles de niveau législatif. Parmi ceux-ci, combien de dispositions obsolètes, combien de procédures inutilement complexes, combien même d’erreurs qui rendent plus difficile la vie quotidienne de nos concitoyens et qui nuisent à l’activité économique en raison des contraintes qu’elles font peser sur les entreprises ?

On saura donc gré à la présente proposition de loi de contribuer à rendre ce droit un peu plus lisible. Bien entendu, il n’est pas aisé de simplifier le droit. Le texte qui nous est proposé est complexe et touche aux domaines les plus variés. La commission des affaires économiques a donc souhaité se saisir des mesures qui relèvent de sa compétence, soit onze articles et quatre ordonnances.

J’ai pu constater, en écoutant les parties intéressées, que la simplification pouvait parfois être excessive, que certaines dispositions tendant à clarifier le droit ou à alléger les procédures soulevaient de véritables enjeux et posaient des questions auxquelles il fallait répondre. La commission a donc été amenée à proposer quelques adaptations ; elle a également souhaité enrichir le texte en restant fidèle à sa méthode et à son esprit.

Je procéderai, en premier lieu, à un rappel des dispositions qui concernent directement la commission des affaires économiques.

J’évoquerai tout d’abord le secteur de l’agriculture : cinq articles de la proposition de loi prévoient, notamment, les mesures suivantes : alléger certaines procédures concernant, en particulier, les abattoirs et la commercialisation des peaux ; autoriser la codification des dispositions relatives à la pêche maritime ainsi que d’autres mesures du code rural et du code forestier ; confier à l’Office national des forêts la charge de réaliser l’inventaire forestier national ; habiliter le Gouvernement à prendre une ordonnance pour regrouper le Centre national professionnel de la propriété forestière et les centres régionaux de la propriété forestière au sein d’un nouvel établissement public administratif ; regrouper au sein d’un seul établissement l’Agence unique de paiement et le Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles, et, par ailleurs, fusionner les offices d’intervention agricoles.

Quatre articles concernent l’environnement. La procédure de délivrance du permis de chasser et des autorisations de chasser accompagné est simplifiée, afin de supprimer l’obligation pour les candidats de déposer deux dossiers différents ; il s’agit typiquement d’une mesure de simplification qui bénéficie aux usagers comme à l’administration. Un guichet unique est créé pour l’accès aux informations sur les réseaux d’énergie afin de faciliter l’activité des maîtres d’ouvrage qui réalisent des interventions sur le domaine public ou privé. S’agissant des transports par canalisations d’hydrocarbures, de gaz et de produits chimiques, le Gouvernement demande une habilitation à prendre des ordonnances tendant à clarifier leur régime. Enfin, les règles applicables aux installations classées devraient être simplifiées et adaptées à la réalité des risques encourus.

Outre ces dispositions relatives à l’agriculture et à l’environnement, nous nous sommes saisis de mesures portant sur les salons professionnels et les parcs d’exposition, d’une part, sur l’aviation marchande, d’autre part.

Sur le premier sujet, la proposition de loi modifie la définition du salon professionnel et précise le régime pénal des obligations des parcs d’exposition.

Concernant l’aviation civile, elle transfère au budget général de l’État le financement du Conseil supérieur de l’aviation marchande, présidé par notre collègue Jean-François Le Grand. Le même article apporte des clarifications relatives au régime d’autorisation des lignes intérieures au territoire national, en tirant les conséquences de la mise en place d’un espace aérien communautaire.

Enfin, l’article 66 bis, très technique, autorise la ratification de diverses ordonnances, dont quatre relèvent de la compétence de la commission des affaires économiques.

Après cette présentation très rapide des articles dont nous sommes saisis, je souhaite vous indiquer les réflexions auxquelles m’ont menée les auditions que j’ai conduites.

S’agissant de la modification de la procédure de délivrance du permis de chasser, j’ai constaté que la mesure suscitait des interrogations dans les organismes concernés. Sur ce point, j’ai procédé à plusieurs auditions afin de prendre en compte les différents avis et il m’est apparu que la modification proposée allait dans le bon sens.

Sur d’autres articles, je vous proposerai de revenir sur certaines dispositions ou d’en ajouter de nouvelles. Il s’agira, d’abord, d’affiner et d’améliorer les mesures du texte ou d’adapter le droit existant sur quatre points.

Premièrement, la nouvelle définition du salon professionnel s’avère, en réalité, inopportune, alors qu’il convient de préciser davantage les dispositions relatives aux parcs d’exposition.

Deuxièmement, la commission des affaires économiques, sur la proposition de Gérard César, a souhaité apporter diverses précisions dans le domaine vitivinicole.

Troisièmement, en ce qui concerne les installations classées, l’article 51 prévoit de légaliser la notion d’ « aléa », qui viendrait s’ajouter à celles de « risque » et de « danger » déjà prévues par le code de l’environnement. La nécessité d’introduire cette notion ne me paraît pas évidente, d’autant que le présent texte a pour objet de simplifier le droit et non d’ajouter des catégories nouvelles.

Enfin, quatrièmement, pour ce qui est de la ratification des ordonnances prévue par l’article 66 bis, j’ai été attentive, dans l’esprit de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a rendu impérative une ratification expresse des ordonnances, à vérifier dans quelle mesure le Gouvernement avait satisfait aux obligations fixées par la loi d’habilitation. Je vous proposerai donc de mettre en cohérence des dispositions du code de la santé publique avec l’ordonnance qui a transformé le Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies en société anonyme.

Par ailleurs, la commission des affaires économiques vous présentera un amendement tendant à insérer un article additionnel, afin de ratifier treize ordonnances supplémentaires non visées par l’article 66 bis. Pour certaines, cela est sans doute dû à une omission de nos collègues députés, mais d’autres ont été prises après l’examen en séance publique de la proposition de loi, le 14 octobre dernier.

Enfin, il faudra tenir compte d’autres évolutions législatives ayant eu lieu depuis cette date.

Ainsi, l’article 36 ter n’a plus lieu d’être. Il prévoit notamment de regrouper dans un seul établissement l’Agence unique de paiement et le Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles, et de fusionner les offices d’intervention agricoles. Or ces dispositions ont été adoptées dans le cadre du projet de loi pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés, ou « plan de relance », adopté par notre assemblée en janvier et promulgué le 17 février dernier : elles n’ont donc plus à figurer dans le présent texte et c’est pourquoi je vous en proposerai la suppression.

À l’inverse, une mesure prévue par ce même projet de loi a été censurée par le Conseil constitutionnel, qui a considéré que la ratification de l’ordonnance du 13 novembre 2008 portant modernisation de la régulation de la concurrence était « dépourvue de tout lien avec le texte ». Je vous suggérerai donc de ratifier cette ordonnance dans le cadre de la présente proposition de loi, qui est un véhicule législatif plus approprié, comme n’avait pas manqué de le souligner à l’époque notre collègue Élisabeth Lamure dans son rapport.

Telles sont, monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, les observations qu’il me semblait nécessaire de formuler sur les articles et les ordonnances dont la commission des affaires économiques s’est saisie pour avis.

La parole est à Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la commission des affaires sociales soutient sans réserve la politique de simplification du droit et d’allégement des procédures menée depuis 2002, et la proposition de loi dont nous discutons aujourd’hui en constitue une étape importante.

Je rappelle que la commission s’était déjà saisie, en 2003 et en 2004, des textes de simplification que le Parlement avait alors examinés. En 2007, la commission a également approuvé la recodification du code du travail, à droit constant, qui a permis d’améliorer la lisibilité de ce texte et d’en faciliter l’accès pour ses utilisateurs.

Cependant, beaucoup reste à faire pour simplifier la vie de nos concitoyens - qu’ils soient salariés, chefs d’entreprise ou assurés sociaux - régulièrement confrontés à un droit social complexe et soumis à de fréquentes modifications. Gardons à l’esprit la recommandation de Montaigne, qui soulignait à juste titre dans ses Essais que les lois « les plus désirables, ce sont les plus rares, simples et générales ».

Je remercie la commission des lois, en particulier son rapporteur Bernard Saugey, d’avoir fait confiance aux commissions saisies pour avis pour examiner les dispositions qui entrent directement dans leur champ de compétences.

En l’occurrence, une dizaine d’articles de la proposition de loi touchent au domaine social ; ceux-ci apportent des modifications ponctuelles en matière de droit du travail, de santé ou encore de sécurité sociale. S’y ajoutent plusieurs ordonnances qu’il nous est suggéré de ratifier.

En matière de droit du travail, il est d’abord proposé d’autoriser la remise du bulletin de paie aux salariés sous forme électronique. Cette faculté serait subordonnée à l’accord du salarié concerné et devrait présenter toutes les garanties techniques de nature à assurer la préservation des données.

Il est ensuite prévu de remplacer l’obligation faite aux entreprises de transmettre à l’inspection du travail le rapport annuel sur leur situation économique et financière par une simple obligation de tenir ce rapport à la disposition de l’inspection du travail.

Lors de l’examen du texte en commission, plusieurs de nos collègues se sont demandé si cette mesure ne risquait pas de priver l’administration d’informations précieuses sur la situation économique locale. Peut-être pourrez-vous, monsieur le secrétaire d’État, nous apporter un éclaircissement sur ce point au cours du débat ?

En matière de santé, outre la suppression d’une disposition obsolète, il est d’abord proposé de donner une base légale à un décret relatif à la reconnaissance du titre d’ostéopathe ou de chiropracteur.

Il est également prévu de soumettre à une simple obligation de déclaration préalable les modifications « non substantielles » apportées à un médicament vétérinaire ayant déjà obtenu une autorisation de mise sur le marché.

Enfin, il est proposé de renforcer les prérogatives de la Commission nationale des accidents médicaux.

Deux articles allègent les procédures applicables dans le domaine de la protection sociale, notamment pour les employeurs agricoles, ou clarifient certaines compétences contentieuses.

Une dernière mesure, plus isolée, consiste à rendre insaisissable la majoration de pension dont bénéficient les fonctionnaires frappés d’invalidité afin qu’ils puissent employer une personne à domicile. Cette mesure permettra d’aligner le régime juridique de cette majoration sur celui qui est applicable aux assurés du régime général.

Comme je l’ai indiqué il y a quelques instants, la commission s’est également penchée sur la dizaine d’ordonnances à caractère social dont la ratification est demandée. Elle vous propose de les ratifier, considérant, d’une part, que ces ordonnances ont été prises dans le respect des habilitations données par le législateur, et, d’autre part, qu’elles ont apporté des modifications utiles, notamment en matière d’organisation des établissements hospitaliers, de protection sociale agricole ou encore concernant le régime des mines.

Je signale cependant que les deux ordonnances de 2005 relatives aux établissements hospitaliers vont être largement remaniées par le projet de loi « Hôpital, patients, santé et territoires », dont l’examen va débuter au Sénat dans quelques semaines. Leur ratification n’est cependant pas totalement dénuée d’intérêt puisque certaines de leurs dispositions vont subsister.

En conclusion, soucieuse d’améliorer la qualité de notre législation, la commission des affaires sociales vous invite, mes chers collègues, à approuver les articles de la proposition de loi dont elle s’est saisie pour avis, sous réserve des amendements qu’elle vous présentera.

La parole est à M. Bernard Angels, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, rien n’est moins simple qu’un texte de simplification. En effet, cette dernière s’avère complexe à mettre en œuvre. La technicité des dispositions à adapter et l’hétérogénéité des sujets à traiter en sont la preuve.

Pour autant, l’adoption d’un tel texte est nécessaire. La complexité du droit a été maintes fois dénoncée par le Conseil d’État comme par nos concitoyens. Elle porte atteinte aux droits des administrés ainsi qu’à l’efficience de l’action administrative.

La commission des finances s’est donc saisie de six articles.

Il s’agit, d’abord, d’articles tendant à clarifier le droit par un allègement des procédures fiscales et douanières.

Une autre disposition consiste en une demande d’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de tirer les conséquences de la création de la nouvelle direction générale des finances publiques.

Enfin, la proposition de loi prévoit de ratifier plusieurs ordonnances, notamment dans les domaines de la fiscalité et du budget des collectivités territoriales.

La première série de mesures de simplification concerne le code des douanes. La proposition de loi prévoit deux mesures d’allègement des procédures douanières.

La première, qui est relative à la profession de commissionnaire en douane, vise à supprimer l’agrément pour les personnes physiques habilitées à représenter le commissionnaire en douane quand celui-ci est une société. Le régime actuel de double agrément, délivré à la société et à la personne physique qui la représente, est en effet inutile. Les garanties apportées par la société lors de l’obtention de son propre agrément sont suffisantes.

La seconde mesure d’allégement prévoit une modification de la composition de la commission de conciliation et d’expertise douanière. Cette commission joue un rôle précontentieux essentiel : elle rend un avis lorsqu’une contestation apparaît entre le déclarant en douane et l’administration. Il est ainsi prévu de nommer un second magistrat du siège qui pourra suppléer le président de la commission. Une telle disposition devrait permettre un raccourcissement des délais d’examen.

Outre ces mesures qui peuvent être adoptées sans modification, je vous proposerai d’insérer trois articles additionnels ayant pour objet d’améliorer la lisibilité du code des douanes. En effet, l’Union douanière a supprimé les barrières qui entravaient la circulation des marchandises. Cependant, la complexité de ce droit en a érigé d’autres entre les administrés et les textes.

Le droit des douanes est particulièrement complexe et son application requiert l’articulation de deux sources normatives : le droit communautaire et le droit national.

Le code des douanes communautaire est constitué d’un règlement du Conseil du 12 octobre 1992 et de ses mesures d’application. Il regroupe l’ensemble des dispositions douanières applicables à l’importation et à l’exportation.

Le code des douanes national concerne principalement les aspects contentieux. Ses articles s’inscrivent dans le dispositif pénal général défini par la Chancellerie.

En attendant l’entrée en vigueur du nouveau code des douanes communautaire modernisé qui est prévue entre 2009 et 2013, j’ai jugé important d’améliorer l’articulation de notre code national avec le code communautaire en vigueur. Il est en effet nécessaire, dans le cadre de cette clarification, d’abroger les articles du code des douanes dont les dispositions ne sont plus conformes aux mesures communautaires, ou sont devenues caduques, ou encore sont inutiles, car redondantes.

Les dispositions que je vous proposerai tendent également à renforcer les droits des contribuables, ce qui me tient particulièrement à cœur.

Outre ces mesures de simplification, la commission des finances s’est saisie de l’article tendant à autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de tirer les conséquences de la création de la nouvelle direction générale des finances publiques. Cette dernière a été instituée par un décret du 3 avril 2008 ; elle est issue de la fusion entre les anciennes direction générale des impôts et direction générale de la comptabilité publique. Je me félicite de l’aboutissement de cette réforme. Dès 2000, j’avais préconisé un tel regroupement dans le cadre de mon rapport d’information intitulé Les missions fiscales de la direction générale des impôts.

Après ce rapprochement au niveau central, la mise en œuvre à l’échelon local constitue la prochaine étape. Les directions des services fiscaux et le réseau du Trésor public seront fusionnés en une direction départementale des finances publiques qui sera dirigée par un administrateur général des finances publiques.

La présente habilitation n’a pour objet ni de remettre en cause ce nouveau réseau fiscal unique ni de modifier les droits des contribuables. Elle doit permettre au Gouvernement d’harmoniser les textes fiscaux faisant référence aux anciennes dénominations de direction générale des impôts, direction générale de la comptabilité publique, trésorier-payeur général, directeur des services fiscaux, et j’en passe.

Plus de sept cents textes législatifs ont été recensés comme devant être modifiés pour tenir compte de la nouvelle organisation et quarante-cinq codes sont concernés. Cependant, cette mise en cohérence ne pourra se réduire à un simple remplacement des termes. Les procédures et les organes sont également en cause. Par exemple, chacun des réseaux possède ses propres procédures de recouvrement. Cette tâche d’harmonisation sera complexe. Il s’agit d’effacer dans les textes la logique organisationnelle du double réseau au profit d’un réseau unique.

D’après les informations qui m’ont été fournies, il est impossible de déterminer à ce jour si cette simplification conduira à la suppression d’une procédure au profit de l’autre ou à la création d’une nouvelle procédure.

La commission des finances sera donc vigilante lors de l’examen de la ratification de l’ordonnance. Pour l’heure, je vous proposerai d’adopter cet article sans modification, à charge pour nous d’exercer ultérieurement notre contrôle sur le résultat obtenu.

Enfin, la commission s’est saisie du nouvel article 66 bis relatif à la ratification des ordonnances. Il s’agit, en particulier, de l’ordonnance du 7 décembre 2005, dite « ordonnance pénalités fiscales », et de celle du 26 août 2005 relative à la simplification et à l’amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales.

L’ordonnance du 7 décembre 2005, qui s’inscrit dans une démarche continue de modernisation des textes fiscaux entreprise depuis 2003, constitue une avancée majeure. Elle a notamment pour objet de distinguer clairement les intérêts de retard des sanctions fiscales.

La proposition de loi prévoit également la ratification de l’ordonnance du 26 août 2005 relative à la simplification et à l’amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales. Cette ratification est conforme à la démarche de modernisation de la comptabilité des collectivités territoriales entreprise il y a une dizaine d’années. Elle fait également suite aux propositions du groupe de travail, présidé par notre collègue Jean-Claude Frécon, dans le cadre du comité des finances locales.

La commission des finances, sur l’initiative de son président, a souhaité amender cet article afin d’y inclure la ratification de neuf ordonnances supplémentaires qui modernisent le droit financier.

En conclusion, la clé de la simplification réside bien dans la cohérence, la lisibilité des normes et l’efficience de l’action administrative. Tel est l’objet de ce texte et des amendements de la commission des finances.

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu’elle vous proposera, la commission des finances est favorable à l’adoption des articles de la proposition de loi dont elle s’est saisie.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Jacques Mézard.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, une nouvelle loi de simplification du droit et d’allégement des procédures, voilà un objectif optimiste pour ceux qui sont convaincus que plus il existe de règles, moins on les applique, et que le retour de la codification, donc de l’esprit de synthèse, doit redevenir un objectif primordial de notre travail et de celui de l’exécutif ; je dis cela avec l’humilité qui doit caractériser un jeune parlementaire, mais aussi en tant que praticien du droit durant quelques dizaines d’années.

Le titre de la proposition de loi – la cinquième sur ce thème – est en lui-même un certain aveu d’échec collectif, car il représente la constatation d’un travail législatif et réglementaire effectué dans l’urgence et en réponse à la pression médiatique, ce qui enlève le temps de la réflexion, la cohérence et la précision indispensables.

Pour Montesquieu, « Aussi, lorsqu’un homme se rend plus absolu, songe-t-il d’abord à simplifier les lois. »

L’urgence est, certes, de simplifier et d’alléger les lois adoptées ces dernières années, mais la plus grande urgence n’est-elle pas, dans l’œuvre législative d’aujourd’hui et de demain, de faire en sorte que la loi ne soit plus le creuset d’une multitude future de lois de simplification et d’allégement ? En prenons-nous réellement le chemin quand l’embouteillage législatif est de plus en plus grand à l’entrée des assemblées ?

Faudra-t-il l’équivalent d’un article 40 pour bloquer tout nouveau texte sans contrepartie d’une abrogation ?

Alléger, selon le Littré, c’est « soulager d’une partie d’un fardeau ».

Le législateur est-il bien raisonnable lorsqu’il légifère à répétition sur les mêmes sujets ou lorsqu’il utilise la loi pour régler des cas spécifiques ? Je soutiendrai, par exemple, un amendement concernant l’article L. 221 du code électoral issu de la loi du 26 février 2008, qui visait à répondre dans l’urgence à la résolution d’un cas particulier.

À force de légiférer, de réglementer et d’arrêter, les pouvoirs normatifs ont engendré des monstres juridiques qui ne parviennent plus à s’autoréguler tant leur complexité s’est accrue, tandis que leur durée de vie diminuait. Donnant tort à Portalis, pour qui « la loi permet, ordonne ou interdit », la loi est devenue « bavarde, précaire et banalisée », pour reprendre les termes de Renaud Denoix de Saint Marc. Comme le relevait le Conseil d’État dans son rapport public de 2006, la complexité et le foisonnement des normes portent atteinte au principe de sécurité juridique.

Comment, avec en moyenne plus de soixante-dix lois, cinquante ordonnances et deux mille décrets nouveaux chaque année, assurer la prévisibilité du droit ? Comment préserver l’autorité de la loi lorsque celle-ci devient un outil déclaratoire, voire un simple instrument de communication médiatique faisant la part belle à l’émotion et non plus à la raison ?

Ce texte procède ainsi à d’utiles simplifications et clarifications telles que la suppression d’une centaine de rapports devant être remis au Parlement par le Gouvernement, l’assouplissement des délégations de signature des maires, ou la suppression de certaines commissions administratives. J’ai entendu avec intérêt les orateurs précédents intervenant au nom des commissions brosser le tableau des nombreux domaines visés par ce texte de simplification.

Mais l’aspect « fourre-tout » de cette proposition de loi constitue, bien évidemment, l’essence même de ce type de texte. Je m’interroge toutefois sur le terme « simplification » lorsqu’on découvre, au détour d’un article – c’est le danger de telles propositions de loi –, une disposition que l’on ne saurait qualifier de simple adaptation : il s’agit bien de réforme ou de changement de régime juridique. Sauf à manier l’art de la litote, il paraît plutôt inconvenant de procéder ainsi sous couvert d’améliorer la légistique et de simplifier la vie de nos compatriotes.

Dans cette proposition de loi, ce sont des dizaines de codes qui sont revisités, sans compter les lois spécifiques. Le danger d’une utilisation large de tel texte, c’est qu’il ne devienne une voiture-balai…

Absolument !

…où montent toutes les propositions, tous les amendements recalés des débats antérieurs, …

C’est bien le cas !

…voire plus si de nouveaux véhicules législatifs s’insèrent dans la file, dans la discrétion engendrée par l’accumulation de dispositions de nature disparate.

C’est tout à fait cela !

Mes chers collègues, la définition du braconnage, c’est « pas vu, pas pris » ! Ce n’est pas le cas de l’amendement sur les pôles d’instruction dont nous aurons le plaisir de discuter demain en commission des lois ! Je ne sais pas quelle sera l’issue de la capture, mais même si, sur la forme, eu égard à la révision constitutionnelle, le Gouvernement peut tout à fait présenter un tel amendement, il est regrettable qu’il l’ait fait à ce moment-là et dans ces conditions.

M. Jean-Pierre Sueur. C’est un très gros gibier !

C’est la démonstration, monsieur Sueur, de l’évolution des lois concernant, en particulier, la procédure pénale : le texte date de 2007, cet amendement a été déposé, et des réformes nous sont annoncées à grands renforts d’effets médiatiques.

Je concentrerai mon propos sur quelques articles, sur lesquels j’ai d’ailleurs déposé des amendements de suppression.

L’article 4 figurant dans le texte initial de la proposition de loi prévoit de réformer en profondeur le régime des biens indivis en permettant leur vente à la majorité des deux tiers des droits. Cette mesure paraît de prime abord fondée, puisqu’elle donne la possibilité de résoudre des situations bloquées, en raison de l’unanimité, par la volonté d’un seul.

Mais, à bien y regarder, cet article est dépourvu de consistance dans la mesure où la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités avait déjà introduit des remèdes aux effets négatifs de l’unanimité identifiés par la pratique. Je citerai ainsi la possibilité de mettre en demeure l’héritier taisant de prendre parti, l’obligation de représentation, y compris par mandat forcé, de l’héritier taisant. De surcroît, la loi de 2006 avait déjà prévu que les ayants droit puissent saisir le juge judiciaire, gardien de la propriété privée, pour autoriser l’aliénation malgré le refus de l’un des héritiers, pour surseoir au partage ou pour procéder à une attribution éliminatoire.

Or tous ces garde-fous, qui ont fait leur preuve, sont rayés d’un trait de plume par l’article 4. Cet article risque de faire ressurgir des contentieux là où le législateur de 2006 s’était efforcé d’en amoindrir la possibilité.

Monsieur le secrétaire d’État, cette disposition, qui a déjà été examinée lors de la discussion de la loi de 2006, et qui a d’ailleurs fait l’objet d’un débat lorsque vous l’avez présentée à l'Assemblée nationale, permet une inédite expropriation pour cause d’utilité privée.

Nous proposerons donc la suppression de cet article.

Tout aussi peu simplificatrice est la modification de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, la CRPC, opérée par l’article 63 du texte. Je salue l’heureuse initiative de la commission, qui a d’ores et déjà supprimé la possibilité pour le juge du siège de revenir sur le quantum de la peine. Je l’invite néanmoins à aller plus loin et à supprimer l’ensemble de cet article, dont les dispositions restantes constituent une atteinte injustifiée au principe de la présomption d’innocence.

Il est en effet pour le moins étonnant que cet article puisse permettre la mise en œuvre concomitante par le parquet de la CRPC et d’une convocation devant le tribunal correctionnel lorsque l’on sait que cette pratique a précisément été prohibée par un arrêt de la Cour de cassation du 4 octobre 2006. Contrairement à notre excellent rapporteur, qui voit dans cette validation d’une circulaire de la Chancellerie du 2 octobre 2004 a contrario de la jurisprudence un élément de souplesse à la disposition du parquet, je qualifierais plutôt cette mesure d’encouragement au rendement de la CRPC au détriment des droits des justiciables.

En l’espèce, le ministère public pourrait donc saisir en même temps deux instances de jugement à raison des mêmes faits, des mêmes causes et des mêmes parties. Pourquoi ne pas simplifier encore la vie du parquet en l’autorisant, s’il hésite sur la qualification pénale des faits, à saisir simultanément le tribunal de police et le tribunal correctionnel ?

Mais c’est surtout au regard de la pression potentiellement exercée sur le prévenu que cette disposition est contestable. Nous souhaitons donc la suppression de l’article 63.

Ces quelques développements montrent comment le diable peut parfois se cacher dans les détails. J’aurais pu illustrer ce propos avec d’autres dispositions, comme la répartition des blocs de contentieux sans concertation, s’inspirant partiellement des conclusions de la commission Guinchard, l’article 15 relatif à la dématérialisation des bulletins de paie, ou encore l’article 65, qui qualifie de délit « le fait de se soustraire à l’exécution d’un décret d’extradition ». De tels exemples sont révélateurs du danger de ce type de proposition de loi, qui n’en demeure pas moins utile, car, globalement, une série de dispositions vont dans le bon sens et sont indispensables. Mais il ne faut surtout pas utiliser ces textes pour y glisser un certain nombre de mesures qui justifieraient d’autres débats.

Pour l’ensemble des raisons que je viens de développer, et malgré l’intérêt de nombreuses dispositions, la majorité du groupe RDSE est réservée à l’égard de cette proposition de loi et attendra la suite de la discussion pour adopter une position définitive.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, « Ce qui se conçoit bien s’énonce clairement – Et les mots pour le dire arrivent aisément. » : qui ne souscrirait à ces vers magnifiques, d’une simplicité extrême, de Nicolas Boileau ?

Comment refuser l’effort qui nous est proposé pour aller vers une législation plus simple, plus claire, plus intelligible et plus accessible à chacune et à chacun ?

Simplifier, clarifier : quel beau dessein !

Toutefois, comme cela vient d’être dit excellemment par notre collègue M. Mézard, ce texte prolifique est un agrégat inconstitué de dispositions disparates. Dans ce vaste ensemble qui ne cesse d’enfler, de proliférer et qui sera peut-être complété par les lectures à venir, on trouve bien sûr quelques pépites.

Nous devons remercier le rapporteur de la commission des lois, M. Bernard Saugey, qui a accepté d’enrichir le texte par des propositions utiles émanant des divers groupes. Cela permettra d’améliorer diverses dispositions relatives au droit du travail, sur lesquelles notre collègue M. Godefroy interviendra, ou encore de faciliter la vie des collectivités locales. Nous soutiendrons bien entendu les mesures qui vont dans le bon sens.

Ainsi, la disposition relative au PACS, le Pacte civil de solidarité, adoptée par la commission des lois permettra d’apporter des solutions, notamment en ce qui concerne la situation difficile de nos compatriotes pacsés avec des partenaires étrangers ou à l’étranger. Notre collègue Richard Yung en parlera puisqu’il suit tout particulièrement cette question délicate sur laquelle le Médiateur de la République s’est également penché.

Certains points sont donc assurément positifs, mais nous avons quelques réserves. Avant de les présenter, je reviendrai, monsieur le secrétaire d’État, sur un sujet important, significatif de l’idée que votre gouvernement se fait du Parlement.

Vous vous en souvenez, une loi a été adoptée à l’unanimité par le Sénat et l’Assemblée nationale en décembre dernier. Cette loi, bien connue de M. Jean-Jacques Hyest qui a beaucoup contribué à son adoption, comportait deux articles relatifs aux contrats obsèques. À l’initiative, non pas du Sénat…

Et pour cause !

…mais de l’Assemblée nationale, ces articles ont été inscrits dans la loi avec l’accord du Gouvernement.

La première disposition prévoyait la mise en place d’un fichier des contrats obsèques permettant de savoir si le défunt avait prévu ou non un système de financement de ses obsèques.

La deuxième disposition prévoyait quant à elle une revalorisation du capital versé par les personnes concernées au taux légal chaque année. Il se trouve que cette mesure a été contestée par tel secteur d’activité ou par telle partie du monde de l’assurance. Que les assureurs, ou certains d’entre eux, soient mécontents de cette mesure, on peut le comprendre.

Elle est inapplicable !

Qu’ils souhaitent nous rencontrer pour en parler, pourquoi pas ! En revanche, la manière dont cette affaire a été provisoirement réglée – je dis bien « provisoirement », car elle n’est pas réglée, et heureusement ! – est beaucoup plus choquante.

En effet, le Gouvernement, par une ordonnance en date du 30 janvier 2009, a annulé ces deux articles de loi qui avaient été promulgués par le Président de la République le 19 décembre 2008.

Ce n’est pas beau !

Vous avez pris cette ordonnance, monsieur le secrétaire d’État, en vertu d’une loi d’habilitation promulguée le 8 août 2008 !

Antérieurement à la loi !

Il est clair qu’au moment où le Parlement a décidé d’habiliter le Gouvernement à prendre une telle ordonnance, il ne pouvait absolument pas penser à demander au Gouvernement de supprimer, d’annuler ou de soustraire deux articles de loi qui n’avaient pas encore été votés ! D’ailleurs, le Parlement ne savait pas encore qu’il les adopterait puisque l’idée d’inscrire ces articles est apparue au mois de novembre à l’Assemblée nationale.

Cette ordonnance est un déni de droit à l’égard du Parlement.

De surcroît, la loi du 8 août 2008 n’habilitait pas le Gouvernement à supprimer ces deux articles. En effet, l’habilitation à adapter la législation au droit communautaire vise la transposition de directives datant de 2005 et de 2007, et non celle de la directive n° 2002/83/CE du 5 novembre 2002 concernant l’assurance directe sur la vie à laquelle le rapport de présentation de l’ordonnance au Président de la République fait référence. En conséquence, la non-conformité de l’article 8 de la loi du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire à l’article 20 de cette directive n’est aucunement établie.

Dans cette affaire, rien ne tient debout ! Monsieur le secrétaire d’État, vous ne pouviez pas agir en vertu de cette loi d’habilitation, et ce en raison de la date à laquelle elle a été votée mais aussi de son objet.

Il est positif que la commission des lois ait unanimement accepté de revenir au texte que nous avions voté en décembre dernier et qui avait été remis en cause par cette méthode véritablement inacceptable.

Absolument !

L’exemple que je viens de citer nous incite à être très réservés en matière d’ordonnance. Or cette proposition de loi comporte de très nombreuses habilitations pour de très nombreuses ordonnances !

Il ne s’agit que de ratifications expresses.

Monsieur le président de la commission des lois, vous le savez bien, la masse des textes législatifs issus d’ordonnances devient tout à fait considérable eu égard au volume des lois dont nous débattons au Parlement. S’agissant plus particulièrement des collectivités locales, sujet qui intéresse le Sénat au plus haut point, nous devons être très vigilants.

J’appellerai également à la vigilance concernant l’article 7 de cette proposition de loi, qui traduit la volonté de M. Warsmann, président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, de réformer le vocabulaire législatif.

Ah !

M. Jean-Pierre Sueur. Ainsi, on nous propose d’exclure du corpus législatif un certain nombre de termes de la langue française. Pourquoi le verbe « échoir », par exemple, devrait-il être proscrit dans une loi de la République ?

C’est pourtant un beau verbe !

Ainsi réapparaît ce que j’appellerai le syndrome de La Princesse de Clèves…

M. André Santini, secrétaire d'État. Quelle brave femme !

M. Jean-Pierre Sueur. Comme vous le savez, monsieur Santini, un ministre de la République, qui depuis a été promis à un destin supérieur – bien que celui de ministre soit très respectable

Vous l’avez été vous-même !

…avait jugé incongru d’inscrire La Princesse de Clèves au programme des concours de fonctionnaires. Cette littérature serait d’un niveau trop élevé pour être accessible au commun des mortels et des fonctionnaires !

Une culture inutile !

De la même manière, on considère que certains mots très anciens de la langue française, des mots qui ont fait leurs preuves, qui font partie de notre patrimoine, devraient être exclus de la loi ! J’estime que nous ne devons nous aventurer dans cette voie qu’avec beaucoup de précaution.

Certes, on trouve des formules désuètes et incompréhensibles dans la loi, mais on y trouve aussi de braves mots – comme il y a de bons soldats –, couverts d’histoire et témoins des richesses que recèle la langue, cette faculté langagière qui fait partie du génie de notre peuple.

Par conséquent, je suis reconnaissant à la commission des lois de nous avoir suivis en écartant cette censure langagière un peu excessive.

Suspecte !

Je m’interroge également sur le type d’objet législatif auquel nous avons affaire.

Souvenez-vous, il existait naguère les DDOS, les lois portant « diverses dispositions d’ordre social », …

Ce n’était pas si mal !

…les DMOS, « diverses mesures d’ordre social », puis les DDOF, « diverses dispositions d’ordre financier », nous avons également connu des « dispositions diverses relatives aux collectivités locales ».

Puis l’excellent Pierre Mazeaud a jugé que ces textes…

Aïe, aïe, aïe !

…étaient des objets « inconstitués ».

S’il n’avait dit que cela ! (Sourires.)

Je crains que nous n’atteignions là, mes chers collègues, malgré les bonnes intentions, le paroxysme de la loi inconstituée contre laquelle M. Mazeaud nous mettait en garde.

Parfois, la simplification a bon dos ! En effet, cette proposition de loi rassemble des considérations qui portent sur tout : elle réforme tous les codes et porte sur tous les sujets !

Permettez-moi de vous rappeler à cet égard, chers collègues de la majorité, que vous avez cru devoir adopter le principe d’une étude d’impact. Or le rapport de M. Saugey compte déjà quelques centaines de pages, sans compter ceux de ses collègues rapporteurs pour avis ! Si l’on y ajoute le rapport de l’Assemblée nationale, on obtient déjà de forts volumes !

J’ose à peine imaginer l’épaisseur de l’étude d’impact qui serait consacrée à l’ensemble des vingt-cinq sujets de ce texte pour en mesurer les effets notamment sur l’égalité entre les hommes et les femmes, la Nouvelle-Calédonie et les autres départements et collectivités d’outre-mer, les PME… C’est une tâche impossible !

Par conséquent, nous pensons qu’il faut faire preuve de beaucoup de vigilance sur ce point.

Je conclurai en soulignant combien nous avons été surpris, et le terme est faible, …

Choqués !

M. Jean-Pierre Sueur. … par l’amendement n° 182 déposé par le Gouvernement, que nous avons découvert ce matin !

Certes, je sais que vous avez eu d’autres sujets de préoccupation ces derniers temps, monsieur Karoutchi, et je comprends tout à fait que vous n’ayez pas pu vous pencher sur cet amendement.

Mais si !

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. J’ai étudié l’amendement n° 182 avec beaucoup d’attention, monsieur le sénateur !

Au demeurant, le sujet mériterait de disparaître complètement.

L’amendement n° 182 se réfère à la loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale. Comme vous le savez, nous n’avions pas soutenu ce texte, mais il y a ici d’éminents collègues qui l’ont voté. Cette loi, dont l’objet était de renforcer l’équilibre de la procédure pénale, a institué les pôles de l’instruction.

Vous défendez cette loi ?

Soyons clairs, monsieur le président de la commission des lois : je défends non pas la loi du 5 mars 2007, mais le principe de la collégialité de l’instruction.

Vous le savez très bien, monsieur le président de la commission des lois !

Car s’il est une proposition formulée par la commission d’enquête créée par l’Assemblée nationale à la suite des événements d’Outreau qui a suscité l’assentiment, y compris celui du Gouvernement, c’est bien celle de confier l’instruction non pas à un juge seul, mais à une structure collégiale. La création des pôles de l’instruction s’inscrivait dans cette perspective.

Or, selon les auteurs de l’amendement n° 182, il est urgentissime de reporter l’entrée en vigueur d’un tel dispositif. Et pourquoi cela ? Parce que le représentant le plus éminent du pouvoir exécutif, M. Nicolas Sarkozy, a annoncé récemment qu’il allait supprimer les juges d’instruction. Comme l’exécutif a proclamé, sans que le Parlement soit ni informé, ni consulté, ni appelé à en débattre à ce stade, qu’il n’y aurait plus de juge d’instruction, il est urgentissime de reporter la création des pôles de l’instruction !

Ils sont déjà créés !

Je vais vous lire l’objet de l’amendement n° 182 du Gouvernement.

Ce n’est pas la peine ! Nous sommes d'accord pour reporter la création des pôles de l’instruction d’un an !

Permettez-moi de poursuivre, car c’est un point très important !

Dans l’objet de l’amendement n° 182, le Gouvernement écrit ceci : « Confier toutes les informations à une collégialité de juges à partir du 1er janvier 2010 nécessite des moyens considérables et une réorganisation lourde des juridictions concernées. »

En 2007, ils ne savaient pas qu’il faudrait des moyens !

Pourtant, c’est bien le Gouvernement qui avait proposé la création des pôles de l’instruction. Et il nous explique à présent que cela nécessite des « moyens considérables et une réorganisation lourde », et qu’il n’est donc pas opportun de les instaurer à la date prévue ! En d’autres termes, le Gouvernement, qui a fait voter une loi, nous dit maintenant qu’il n’est pas souhaitable de l’appliquer : mais, monsieur le secrétaire d’État, c’est la loi !

Pour ma part, je vous informe d’emblée que nous voterons contre cet amendement…

Heureusement !

… et que nous sommes extrêmement choqués par le procédé.

C’est un amendement de confort, un amendement prédictif dont le seul objet est de préparer la négation de la loi que vous avez fait adopter parce que le Président de la République a décidé qu’il n’y aurait plus de juge d’instruction !

C’est votre interprétation !

Au nom du principe d’indépendance de la justice et des droits du Parlement, nous contestons une telle décision.

Mes chers collègues, profiter d’une proposition de loi de simplification du droit pour faire passer ce genre de dispositions nous paraît véritablement choquant. Nous ne pouvons pas cautionner une telle pratique.

De tels textes législatifs, dont l’objet est partout et la circonférence nulle part, servent de réceptacle à des articles qui sont en fait la négation de la loi !

Et du Parlement !

Tout cela témoigne d’un manque de respect et de considération pour le Parlement, ainsi que pour les lois qu’il vote.

Par conséquent, nous ne pouvons pas souscrire à de tels procédés et vous comprendrez que nous restions extrêmement vigilants sur ce type de dispositions.

La parole est à M. François Zocchetto.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la complexité du droit français est régulièrement dénoncée. Le principe selon lequel nul n’est censé ignorer la loi n’a jamais été aussi difficile d’application. En effet, notre pays souffre d’un trop-plein de lois et de règlements.

Une telle complexité est lourde de conséquences, comme le souligne de manière récurrente le Conseil d’État. L’empilement des normes et leur insuffisante clarté altèrent le fonctionnement de notre économie, découragent les citoyens, qui perdent leurs repères, et désorientent l’autorité publique. C’est peut-être un lieu commun de le rappeler, mais c’est la réalité : l’accumulation des textes finit par brouiller la perception du politique. En rendant le droit plus complexe, elle le rend plus incertain.

Pourtant, dans le même temps, le Conseil constitutionnel a intégré l’intelligibilité et l’accessibilité du droit parmi les objectifs de valeur constitutionnelle.

Comment sortir d’une telle contradiction ? C’est précisément l’un des objets de la présente proposition de loi. La volonté de simplifier le droit constitue l’un des axes de travail majeurs de la commission des lois du Sénat. Depuis le début de la présente législature, nous nous efforçons de simplifier, de clarifier et d’alléger nos règles juridiques. Dans ces conditions, nous ne pouvons que soutenir le texte dont nous sommes saisis aujourd'hui.

Le premier objectif est de simplifier. Dans cette optique, nous pouvons mentionner le recours aux nouvelles technologies chaque fois que cela est possible. C’est pour simplifier et moderniser les procédures mises en œuvre par les collectivités territoriales que l’article 33 de la proposition de loi permet de mettre à la disposition des conseillers régionaux et généraux les documents préparatoires aux sessions de l’assemblée à laquelle ils appartiennent par Internet. De même, l’article 15 prévoit la remise du bulletin de paie, avec l’accord du salarié concerné, sous forme électronique.

Je voudrais vous faire part d’une réflexion concernant l’organisation du travail législatif. Le tome II du rapport de la commission, consacré au tableau comparatif, comptait tout de même 815 pages !

Et il devrait encore s’étoffer !

Nous nous plaignons souvent que le Gouvernement légifère par ordonnances. Ce texte procède à la ratification d’un certain nombre d’ordonnances, mais je me demande si, pour une fois, il n’aurait pas été souhaitable d’aller plus loin en la matière…

N’exagérons rien !

Je sais que les procédures actuelles ne le permettent pas, mais nous pourrions envisager un dispositif tripartite dans lequel le Gouvernement et les présidents des commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat se réuniraient et feraient le tri entre ce qui relève de la procédure législative et ce qui relève des ordonnances.

Car, il faut tout de même le rappeler, la procédure législative est très lourde, dès lors que nous sommes très attachés à la navette parlementaire, avec une double lecture, voire avec la réunion d’une commission mixte paritaire, parfois elle-même suivie de nouvelles lectures !

Simplifier, c’est également supprimer des articles de loi devenus obsolètes ou sans objet. Qu’on le déplore ou qu’on s’en réjouisse, force est de constater que la loi suit les évolutions de la société.

Comme la simplicité, la clarté du droit est un objectif trop souvent oublié par le législateur.

Clarifier le droit – vous pouvez le regretter, monsieur Sueur, mais c’est tout de même ce que souhaitent nos concitoyens –, c’est améliorer la clarté du langage utilisé et supprimer les ambiguïtés des textes et des règles applicables.

Au XXIe siècle, améliorer la clarté du langage, c’est par exemple – malheureusement peut-être – supprimer le beau mot d’« antichrèse » ou remplacer le terme de « commodat »…

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Pourtant, c’était bien, « commodat » !

… par celui de « prêt à usage ». La richesse de la langue française y perdra sans doute, mais je pense que la clarté juridique y gagnera.

Notre collègue Pierre Fauchon me citait également le terme « amodiation ». Qui sait ce que cela signifie ?

Il n’y a pas d’équivalent !

En tout cas, les justiciables ne le savent pas forcément !

Le troisième objectif est d’alléger. Cette proposition de loi a également le mérite d’alléger l’excès de formalisme, qui constitue un frein inutile au fonctionnement des entreprises, et donc au développement économique.

À ce stade de mon intervention, j’aimerais formuler quelques remarques au sujet de la procédure pénale. Je tiens à remercier M. le rapporteur de sa sagacité, en particulier sur deux points : l’ordonnance pénale et la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, la CRPC.

Voilà trois ans, au sein de la commission des lois du Sénat, nous avons mené une mission d’information sur les procédures accélérées de jugement en matière pénale, ce qui a permis de mettre en évidence tout l’intérêt de ces procédures créées ces dernières années. Toutefois, si nous en avons exposé les avantages, nous en avons également pointé les limites. Il me paraît donc très sage, et même incontestable, d’avoir refusé l’extension du champ de l’ordonnance pénale à tous les délits.

Je souhaite également exprimer ma satisfaction quant au travail de la commission des lois sur la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Je me suis personnellement beaucoup investi dans la mise en place de cette procédure et je pense qu’elle forme un tout. Il ne saurait donc être question d’envisager, comme certains représentants du ministère public, de découper, de modifier ou de triturer cette procédure au bout de deux ans.

Dès lors que la décision du procureur a été acceptée par l’auteur présumé des faits incriminés, elle ne peut pas être modifiée. De deux choses l’une : soit elle est homologuée par le juge, soit elle ne l’est pas et il faut alors recommencer une nouvelle procédure. Toutefois, je n’imagine pas une décision du procureur qui aurait été acceptée par l’auteur présumé des faits revenir devant un juge du siège et faire l’objet d’une nouvelle procédure. Nous avons donc eu raison de nous montrer fermes sur ce point, et j’espère que le Sénat nous suivra.

Je m’étonne qu’il soit désormais possible d’engager une procédure classique de saisine du tribunal de police ou du tribunal correctionnel lorsqu’une procédure de CRPC est déjà engagée ! Pour moi, il s’agissait de procédures différentes, qui devaient être tentées successivement. Peut-être ne serai-je pas suivi sur ce point, mais je souhaite vivement que nous écartions ces possibilités de saisine en cas de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

Si je défends une telle position, contrairement à mon collègue Jacques Mézard, c’est parce que je crois fermement aux procédures de CRPC. Si nous les dénaturons, nous risquons de revenir en arrière en remettant en cause les progrès que nous avons pu constater dans leur utilisation.

Je souhaite en outre évoquer en quelques mots la réforme de l’instruction. Il est vrai que le Gouvernement nous a saisis in extremis d’une disposition visant à reporter les effets de la collégialité. Je suis d’autant plus à l’aise pour aborder le sujet que c’est sur mon initiative qu’avait été prise la décision d’avancer la date de création des pôles de l’instruction.

Voilà !

Lors de l’examen du texte qui allait devenir la loi du 5 mars 2007, nous avions estimé que la nouvelle procédure choisie devait être mise en œuvre le plus rapidement possible. La réflexion a évolué depuis ; des annonces ont été faites, et elles ne peuvent pas être ignorées, ne serait-ce que parce qu’elles émanent du Président de la République.

De mon point de vue, nous devons prendre le temps de la réflexion. Il y a un an, je souhaitais effectivement que les nouvelles dispositions soient mises en œuvre dans les plus brefs délais. Aujourd'hui, je suis convaincu – je l’étais d’ailleurs avant le dépôt de l’amendement n° 182 par le Gouvernement – qu’il y a lieu de prendre quelques mois de réflexion.

La réforme de l’instruction, qui est une vraie question, est évoquée depuis une dizaine voire une vingtaine d’années …

Plus de vingt ans !

… sans que personne n’ose véritablement aller jusqu’au bout. Peut-être y parviendrons-nous dans les mois à venir, mais, dans l’immédiat, il me paraît sage de décider – bien que la commission ne se soit pas encore prononcée à ce sujet – …

Demain matin !

… de s’accorder quelques mois supplémentaires avant de mettre en œuvre la collégialité de l’instruction.

J’ajoute cependant que, à mes yeux, il ne peut être question de modifier le fonctionnement actuel des tribunaux de grande instance.

Voilà !

En effet, il ne faudrait pas supprimer l’instruction dans les tribunaux de grande instance qui n’ont pas de pôle de l’instruction et ne s’occupent donc que des affaires délictuelles – les crimes étant dévolus aux pôles de l’instruction –, car on ajouterait à la confusion, ce qui n’est pas souhaitable.

S’agissant de l’article 4 de la proposition de loi concernant l’indivision, je suis quelque peu réservé sur le fait de revenir sur le dispositif de la loi de 2006 portant réforme des successions et des libéralités. Sans être un spécialiste de la question, il me semble que, à l’issue de débats longs et approfondis, nous étions parvenus à des solutions très raisonnables et faciles à mettre en pratique en matière d’indivision.

Je m’associe aux propos tenus tout à l'heure à ce sujet en soulignant, à mon tour, que nous ne devons pas en arriver à entériner le principe de l’expropriation pour des motifs d’intérêt privé. Nous n’y gagnerions pas, et les familles encore moins.

Enfin, je tiens à féliciter vivement notre rapporteur, Bernard Saugey – et ce n’est pas une clause de style ou une quelconque flatterie de ma part –, pour le travail considérable qu’il a accompli, en coopération avec les rapporteurs pour avis, Mmes Panis et Henneron, ainsi que M. Angels, et je ne sais si tous nos collègues mesurent véritablement l’ampleur de la tâche réalisée, avec le concours des administrateurs du Sénat.

C’est un travail de bénédictin !

M. François Zocchetto. Absolument !

Je veux également mentionner le travail de codification mené par notre collègue récemment élue Mme Anne-Marie Escoffier, en coordination avec M. Patrice Gélard. Ils méritent notre reconnaissance pour ce travail silencieux, ingrat, dont on parle peu mais qui les occupe chaque semaine.

Nous voterons cette proposition de loi de nos collègues députés, en émettant le vœu qu’après les trois précédentes lois visant à simplifier le droit l’effort soit poursuivi, car la tâche est loin d’être achevée !

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Ne devrait-on d’ailleurs pas parler de projet de loi ? Nul ne doute ici de l’origine de ce texte : ce type de proposition de loi sert avant tout de cheval de Troie législatif pour le Gouvernement, destiné à faire passer diverses mesures d’ordre juridique sans avoir à présenter un projet de loi.

Ainsi, le Gouvernement se passe dans la plus grande discrétion de l’avis du Conseil d’État. Pourtant, le contrôle de ce dernier aurait été nécessaire sur des mesures visant, notamment, à réformer certains contentieux, à supprimer ou à spécialiser des tribunaux, à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances, à procéder à la fusion d’établissements publics, à modifier le code pénal et le code de procédure pénale.

Peut-on vraiment parler de simplification du droit ? En réalité, sur les quelque quatre-vingts articles que compte désormais cette proposition de loi, seules quelques dispositions sont réellement simplificatrices, telles que celles en faveur des citoyens et des usagers des administrations, ou encore celles visant à actualiser la terminologie du code civil, si chère cependant à notre collègue Jean-Pierre Sueur.

Mais les autres dispositions ne simplifient pas le droit : elles le modifient, voire en créent. En effet, plusieurs d’entres elles sont issues de la commission Guinchard sur la répartition des contentieux, mise en place par Mme le garde des sceaux en janvier 2008, et dont le rapport date du 30 juin 2008.

Cette commission accompagnait la réforme de la carte judiciaire et devait inspirer, selon les termes de Mme la ministre, un projet de loi global sur la réforme des contentieux. Or, depuis que ce rapport est paru, nous retrouvons dans diverses propositions de loi – et pas uniquement dans des textes gouvernementaux ! – des propositions piochées dans les préconisations de cette commission.

Tel fut le cas avec la proposition de loi de notre collègue Laurent Béteille relative à l’exécution des décisions de justice et aux conditions d’exercice de certaines professions réglementées, comme c’est à nouveau le cas avec la présente proposition de loi.

Alors que le rapport Guinchard présentait une réforme du contentieux cohérente – que l’on en partage ou non les orientations –, nous assistons depuis sa parution à une véritable « vente à la découpe » de ses préconisations.

Ainsi, les dispositions présentées, qui pouvaient être intéressantes initialement dans la mesure où elles étaient insérées dans un ensemble réfléchi, apparaissent totalement prématurées au sein de la présente proposition de loi, car elles résultent de décisions prises isolément, sans concertation véritable et approfondie.

C’est le cas, notamment, de la disposition figurant à l’article 9 relative au transfert au juge aux affaires familiales de la tutelle des mineurs. En effet, ce dernier est, pour l’instant, dans l’impossibilité de traiter sur le long terme ces dossiers de tutelle. Or ce transfert de compétence était envisagé dans le cadre de la création d’un véritable « pôle famille », et non pas de façon isolée et inopportune dans une proposition de loi qui se veut simplificatrice.

Il est donc regrettable que notre rapporteur, loin de critiquer cette méthode de travail, la légitime en proposant de reprendre, à l’article 9 bis, l’intégralité de la proposition n° 5 du rapport Guinchard, afin de confier également au juge aux affaires familiales le contentieux des liquidations et du partage des indivisions conjugales.

Il ne faudrait pas non plus oublier le contexte dans lequel nous est proposé le regroupement de certains contentieux : celui-ci s’inscrit dans la réforme de la carte judiciaire, imposée de façon totalement autoritaire et sans aucune concertation, ce qui a suscité une grande colère.

Cela pose, enfin, la question des moyens alloués à ces juridictions qui devront être réorganisées : mais ce problème ne peut évidemment pas être abordé dans une proposition de loi, puisque cela relève de la compétence du Gouvernement !

Bref, tous ces arguments démontrent que ces articles n’ont pas réellement leur place dans une proposition de loi de simplification du droit.

La simplification du droit ne doit pas non plus se faire au détriment des citoyens : je pense, par exemple, à la possibilité prévue à l’article 15 de dématérialiser les bulletins de paie. Non seulement cette disposition ne semble pas avoir fait l’objet de concertation avec les organisations syndicales, mais, de surcroît, elle emporte des conséquences non négligeables pour les salariés. Chacun sait que les bulletins de paie doivent être conservés sans limitation de durée.

Or leur dématérialisation pose, d’une part, la question de leur conservation, qui n’est absolument pas assurée, et, d’autre part, même si la dématérialisation est pour l’instant soumise à l’accord du salarié, le problème de la généralisation de cette pratique et, donc, de l’accès à l’outil informatique. Nous aurons l’occasion d’en reparler lors de la défense d’un amendement que nous avons déposé sur ce point.

Enfin, simplifier le droit ne doit pas signifier retirer au Parlement son rôle de législateur. Comme il est désormais de coutume dans ces prétendues lois de simplification du droit – en l’occurrence, c’est la quatrième, intervenant après celles de 2003, de 2004 et de 2007 –, il est demandé au Parlement de se dessaisir du pouvoir de faire la loi en habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions visant à modifier des pans importants de notre législation.

Il s’agit notamment des missions exercées par la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique – alors même que ces directions sont en train de fusionner et que les problèmes relatifs aux personnels sont loin d’être réglés –, du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales et de la partie législative du code général des collectivités territoriales, une réforme des institutions locales étant pourtant annoncée.

Notre opposition aux ordonnances est systématique, vous le savez, car elles privent les parlementaires d’un débat public, qui est l’essence même de notre démocratie.

Cette opposition est d’autant plus grande que, depuis 2003, les gouvernements choisissent l’option des ordonnances non pas pour procéder, comme dans les années passées, à des codifications, mais bien pour produire de nouvelles normes juridiques. C’est ainsi que les contrats de partenariat, qui rompent avec les principes de la commande publique, ont été instaurés par l’ordonnance du 17 juin 2004.

La procédure des ordonnances, que nous avons toujours vigoureusement combattue, y compris lors de la révision constitutionnelle de juillet dernier, constitue une véritable dénaturation du rôle du Parlement et contribue à l’affaiblissement de ce dernier.

La proposition de loi prévoit la suppression de nombreux rapports, qui sont pourtant des outils de contrôle de l’activité gouvernementale et de l’application de la loi. Les choses sont très ambiguës dans ce domaine. Le Gouvernement et la majorité n’hésitent pas à adopter, dans le cadre de certains projets de loi, des articles prévoyant la remise au Parlement de rapports sur des sujets précis, comme ce fut le cas récemment pour le texte relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, mais, dans les faits, ces rapports sont rares, voire inexistants. Nous en reparlerons lors de la discussion de l’article 29.

Enfin, la proposition de loi tend à modifier le code pénal et le code de procédure pénale. Si j’estime que la plupart de ces articles auraient pu attendre la réforme annoncée par Mme le garde des sceaux, sans toutefois que j’y trouve trop à redire sur le fond, il me paraît, en revanche, plus que discutable que les députés en aient profité pour adopter certaines dispositions visant à aggraver les sanctions en cas de récidive, à élargir le champ de l’ordonnance pénale à l’ensemble, ou à la quasi-totalité, des délits, ou encore à modifier le régime de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

Une telle méthode est évidemment inacceptable, car elle conduit au dévoiement de la nature de la présente proposition de loi sur deux points. D’une part, ces dispositions créent du droit – en l’occurrence, elles durcissent notre législation pénale – sans le simplifier aucunement et, d’autre part, elles révèlent un trouble sur leur origine : émanent-elles vraiment des parlementaires ou sont-elles largement insufflées par le Gouvernement ? Cette méthode de travail est indigne et méprisante pour les parlementaires que nous sommes.

C’est pourquoi il convient de saluer l’initiative de notre rapporteur, Bernard Saugey, qui a supprimé, à l’article 57, les dispositions visant à aggraver des sanctions encourues en cas de récidive et, à l’article 63, celles qui tendaient à élargir le champ de l’ordonnance pénale à l’ensemble des délits, exceptés les délits de presse, les homicides involontaires et les délits politiques. L’ordonnance pénale est une procédure qui n’offre pas de garanties suffisantes aux justiciables. Cet élargissement de l’ordonnance pénale portait atteinte aux principes qui fondent notre justice, ceux du débat contradictoire et de sa publicité.

J’aurais toutefois apprécié que vous alliez plus loin en supprimant purement et simplement l’article 63, monsieur le rapporteur. En effet, il n’est pas opportun de discuter de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité dans un texte de simplification du droit.

De plus, le dispositif proposé me semble pour le moins incohérent : le procureur pourrait convoquer une personne simultanément pour une audience devant le tribunal et en vue de sa comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

Au-delà du risque de pressions accrues sur le prévenu, il paraît incompréhensible de prévoir la « négociation » d’une peine entre le procureur et le prévenu et, en même temps, la possibilité pour ce dernier d’être jugé par un juge du siège, garant des libertés individuelles et indépendant. Dans ce cas-là, pourquoi maintenir la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, contre laquelle mon groupe s’est d’ailleurs opposé dès sa création ?

Il est donc regrettable que cette proposition de loi soit davantage un patchwork qu’un véritable texte de simplification.

Car la simplification du droit est aujourd’hui un processus plus que nécessaire, en raison de l’empilement de textes présentés par le Gouvernement, de plus en plus complexes, voire inapplicables parce qu’ils sont votés dans l’urgence, parfois en réponse à un fait divers isolé, et qu’ils contiennent de plus en plus d’erreurs et de dispositions contradictoires ! Comment, dans ces conditions, atteindre l’objectif constitutionnel de clarté et d’intelligibilité de la loi ?

La présente proposition de loi ne vise manifestement pas cet objectif et sert davantage de cavalier législatif permettant de faire passer tout un train de mesures qui auraient nécessité plusieurs projets de loi. C’est pour cette raison que les sénateurs du groupe CRC-SPG voteront contre ce texte. §(Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste.)

La parole est à M. Laurent Béteille.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la présente proposition de loi poursuit une démarche engagée depuis plusieurs années déjà, notamment dans la loi du 20 décembre 2007, dont la finalité était également de simplifier le droit.

La simplification, la clarification et l’allégement du droit constituent les trois objectifs majeurs de cette proposition de loi qui témoigne de la volonté du Parlement de s’inscrire dans une démarche durable d’amélioration de l’accessibilité et de la lisibilité des règles de droit.

Cette démarche répond à une aspiration forte et partagée par tous, sur les travées de nos assemblées mais aussi au-delà de celles-ci. Il s’agit de simplifier la vie quotidienne de nos concitoyens, d’alléger le carcan administratif et réglementaire qui pèse sur eux et de libérer ainsi, comme l’a dit à juste titre le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, l’initiative individuelle et collective, trop souvent freinée par des procédures inutilement complexes et pesantes.

L’intelligibilité du droit est en outre une exigence de valeur constitutionnelle. C’est dire qu’aujourd'hui nous faisons œuvre utile, car simplifier le droit est un acte essentiel et nécessaire.

La simplification du droit est une ambition qui doit nous animer en permanence dans notre travail de législateur. Puisque les citoyens sont censés ne pas ignorer la loi, il est de notre responsabilité de les aider autant que faire ce peut à la connaître, à la comprendre, et donc à l’appréhender et à la respecter.

Monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, il n’est pas dans mon intention de commenter l’ensemble des dispositions de ce texte qui touche, on l’a dit, à de très nombreux domaines législatifs, car il y faudrait la soirée, mais je voudrais m’arrêter sur quelques-uns des sujets qui m’ont tenu à cœur au cours des travaux de la commission, en particulier sur ceux qui m’ont amené à déposer des amendements.

Je parlerai tout d’abord de mon amendement relatif au délit de favoritisme.

À l’occasion, je le rappelle pour l’histoire, de la discussion du projet de loi pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés, le président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, M. Warsmann, avait fait adopter un amendement déjà destiné à clarifier ce délit qui, comme son nom l’indique, a été institué en vue de sanctionner l’attribution d’un marché par faveur, et non pas selon la justice ou le mérite.

En aucun cas en effet, le but n’était de sanctionner de simples entorses à la réglementation des marchés qui n’auraient pas eu pour finalité le favoritisme.

Rapporteur pour avis de ce projet de loi visant à relancer la construction, j’avais néanmoins demandé à notre assemblée de supprimer la disposition issue de cet amendement en m’engageant à ce que la question soit revue à l’occasion de l’examen au Sénat de la présente proposition de loi.

Notre assemblée avait bien voulu me suivre, de même que la commission mixte paritaire, l’introduction de la notion d’intention délibérée nous ayant paru une source de complication plutôt qu’une simplification.

Pour autant, la préoccupation de M. Warsmann était justifiée. Plusieurs juridictions ont en effet condamné des élus ou des fonctionnaires territoriaux pour des entorses purement formelles au droit des marchés publics sans qu’il ait été démontré que ces derniers avaient eu pour intention de favoriser tel ou tel concurrent.

Cette jurisprudence, nous souhaitions la dénoncer. C’est la raison pour laquelle j’ai proposé à la commission des lois un amendement, qui est aujourd'hui intégré à son texte, permettant de recentrer le délit de favoritisme sur sa véritable et unique justification, à savoir la sanction du fait de favoriser un candidat au détriment des autres en lui attribuant une commande qui n’aurait pas dû lui revenir.

Je considère que cette clarification est extrêmement utile.

Le texte permet aussi d’élargir le délit à tous les contrats de la commande publique et simplifie la liste des personnes pouvant être poursuivies.

Actuellement, on le sait, le délit de favoritisme ne touche que les marchés publics au sens étroit et les délégations de service public, la notion ne s’appliquant pas aux contrats de partenariats, aux baux emphytéotiques administratifs, les BEA, et à tous les dispositifs que nous nous efforçons d’améliorer au travers de divers textes.

Il n’y a aucune raison de faire une telle distinction et, par conséquent, il paraît pertinent d’englober l’ensemble de la commande publique.

Le Gouvernement a cependant souhaité poursuivre la réflexion pour améliorer encore le texte auquel la commission est parvenue, ce à quoi, monsieur le secrétaire d'État, je consentirai volontiers sous réserve toutefois qu’une date effective soit fixée pour la conclusion de cette réflexion, car on ne peut rester indéfiniment dans la situation actuelle et continuer à débattre d’une disposition qui ne nous satisfait pas sans jamais parvenir à la modifier !

J’ai par ailleurs déposé d’autres amendements, sur lesquels je donnerai davantage de précisions lors de la discussion des articles, notamment pour clarifier et simplifier le droit de la consommation.

Dans cette proposition de loi dont le champ est, je le répète, extrêmement large, certaines mesures constituent à l’évidence des avancées concrètes et utiles dans la poursuite de notre objectif commun de simplification du droit dans tous les domaines.

En revanche, d’autres apportent des modifications majeures de notre droit, dépassant la simple clarification. C’est donc à juste titre que, sur proposition de son rapporteur, la commission des lois a supprimé les dispositions qui s’écartaient de l’objet de la proposition de loi, en limitant notamment les modifications qui intervenaient en matière pénale.

Au-delà des clarifications et des précisions utiles, la commission des lois a ainsi voulu que cette proposition de loi reste fidèle aux principes de simplification et d’allégement du bloc législatif et se cantonne à ces principes.

De la sorte, grâce au travail du rapporteur, la loi de simplification a été simplifiée, ce qui nous évitera d’avoir à y revenir pour la simplifier à nouveau…

Je tiens à cet égard à saluer l’excellent travail réalisé par la commission des lois, son rapporteur, Bernard Saugey, et son président, Jean-Jacques Hyest.

Bien entendu, le groupe de l’UMP adoptera cette proposition de loi qui répond à une vraie attente : la simplification de la vie de nos concitoyens !

La parole est à M. Richard Yung.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, simplification, clarification du droit et allégement des procédures sont trois nobles objectifs auxquels nous souscrivons tous tant il est patent que, dans le « monde » législatif – et aussi réglementaire – français, nous avons un travail considérable à mener. Rendre la loi accessible et lisible est d’ailleurs un objectif dégagé par le Conseil constitutionnel en 1999.

Je veux cependant souligner d’emblée que la simplification est vouée à connaître non pas un échec complet mais un certain échec tant que nous continuerons à recourir de façon compulsive à la norme législative, y compris et surtout par voie d’ordonnance.

Je rappelle que lors de la session parlementaire 2007-2008, cinquante-cinq lois ont été adoptées, auxquelles se sont ajoutés quarante-sept projets de loi autorisant l’approbation de conventions internationales, soit une centaine de textes sur deux cents jours, ou encore un texte tous les deux jours ! On conçoit qu’à ce rythme plus personne n’arrive à suivre.

La quantité des textes constitue un des aspects du problème.

Par ailleurs, l’usage abusif de la procédure d’urgence, même rebaptisée « procédure accélérée », nuit également à la qualité de la loi. Exemple d’actualité, je crains fort que la future loi pénitentiaire, sur laquelle nous avons beaucoup travaillé ici, ne pâtisse du refus du Gouvernement de lever l’urgence…

La navette et la double discussion sont des garanties de la qualité, donc de la simplification et de la clarification des textes.

Dans certains domaines, le droit est devenu particulièrement instable. Ainsi, depuis 2002, cinq lois relatives à l’immigration et une dizaine de lois pénales ont été adoptées !

L’empilement des textes a pour conséquence une complexification du droit, qui devient illisible et inaccessible, non seulement pour les citoyens, pour les entreprises et pour les collectivités, mais aussi pour les praticiens du droit.

Le recours immodéré à la procédure des ordonnances vient encore aggraver, on l’a déjà souligné, la situation. J’ai compté dans la présente proposition de loi au moins huit renvois aux ordonnances, par exemple pour réformer le champ de contrôle de la légalité, le code général des collectivités territoriales, le code forestier.

Lorsqu’il s’agit de fixer la taille des tuyaux des pipelines ou de prendre des mesures d’ordre purement technique, j’admets que le recours à des ordonnances soit acceptable, mais, quand elles deviennent la règle générale et la norme, force est de crier : halte là !

Bien sûr, nous allons avoir à faire fonctionner la nouvelle procédure parlementaire et j’en attends une amélioration, notamment du fait du délai minimum de six semaines entre le dépôt ou la transmission d’un texte et son examen en séance plénière. Espérons que cela aura un effet positif sur la qualité de la loi et ralentira le rythme de la production de normes législatives !

Au rang des nouveautés, on nous dit d’ailleurs que la présente proposition de loi est, un peu comme au cinéma, une « coproduction » entre le Parlement et le Gouvernement, ce qui, en soi, est une bonne idée… sauf que, en l’occurrence, en tout cas nous parlementaires de l’opposition, nous n’avons pas été beaucoup associés à cette coproduction…

Pour simplifier et clarifier notre droit, il faudrait également – et ce sera ma dernière observation sur ce plan – davantage tenir compte des propositions de réforme formulées par le Médiateur de la République, dont le rapport annuel, qu’il nous a présenté la semaine dernière, contenait beaucoup de propositions intéressantes, …

C’est vrai !

…ainsi que des observations de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL.

J’en viens maintenant à quelques observations sur certains des articles de la présente proposition de loi et sur le rapport présenté par M. Saugey, que je remercie d’avoir écouté les propositions faites des deux côtés de l’hémicycle et d’en avoir intégré une partie.

L’article 8 prévoit de transférer du juge d’instance au greffier en chef du tribunal d’instance l’enregistrement des déclarations d’acquisition de la nationalité française hors mariage. Cela nous paraît un point positif.

Le rapporteur propose également de transférer aux préfectures la constitution des dossiers de déclaration d’acquisition de la nationalité française par mariage.

Il s’agit d’une avancée que nous saluons, mais nous devons bien dire aussi qu’elle ne compensera pas les nombreuses tracasseries, administratives et autres, auxquelles les couples binationaux sont confrontés depuis les lois du 14 novembre 2006 et du 20 novembre 2007, qui ont « ostracisé » les mariages binationaux.

L’article 11 prévoit de désigner des tribunaux de grande instance pour connaître des actions aux fins d’adoption et des actions aux fins de reconnaissance des jugements d’adoption rendus à l’étranger.

C’est un progrès important pour les parents qui, revenant de l’étranger avec un enfant adopté, veulent pleinement compléter la procédure d’adoption en droit français.

Nous espérons que cette mesure sera adoptée, même si, je le souligne, elle ne répondra pas au problème plus général de l’organisation institutionnelle de l’adoption en France.

C’est d’ailleurs une des questions auxquelles nous avons été en permanence confrontés au cours de l’examen de cette proposition de loi. Les dispositions retenues sont souvent de bon sens et permettent de corriger certains dysfonctionnements, mais nous n’avons pas pu ou voulu aller plus loin, car il aurait alors fallu s’engager dans un débat de politique générale sur les sujets abordés. Ainsi, la commission n’a pas accepté l’excellent amendement relatif aux enfants nés sans vie présenté par notre collègue Jacques Gautier, au motif qu’une telle question de société, comportant une dimension éthique, ne pouvait être traitée dans le cadre de la discussion du présent texte. Cela aboutit à écarter du débat les sujets vraiment importants. Pour reprendre un titre d’André Gide, je dirai que la porte était étroite !

Cela étant, nous souscrivons à l’article 56, tendant à supprimer les dispositions qui ne sont pas conformes au principe d’individualisation de la peine, ainsi qu’à l’article 57, relatif aux quantums de peine initiaux.

Enfin, je me réjouis que la commission des lois ait repris un amendement de notre groupe tendant à introduire dans le code civil une règle de conflit de lois pour permettre aux partenariats civils enregistrés à l’étranger de produire des effets juridiques en France.

En définitive, ce texte nous laisse sur un sentiment d’amertume. S’il comporte des avancées, que nous saluons, il ne va pas aussi loin que nous l’aurions souhaité. Par conséquent, nous restons quelque peu sur notre faim. Je conclurai mon intervention en citant un poète aujourd’hui bien oublié, Pierre Reverdy : « Ce n'est pas si simple que ça, d'être simple. »

La parole est à M. Jean-Pierre Godefroy.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui est censée être un texte de simplification du droit. Paradoxalement, elle est elle-même assez loin d’être simple, tant les sujets abordés sont hétérogènes. Le nombre d’amendements déposés en témoigne.

Ce constat vaut pour les articles dont la commission des affaires sociales a été saisie pour avis. Parmi eux, trois nous posent problème.

Tout d’abord, l’article 15, qui prévoit la dématérialisation du bulletin de paie des salariés, est à mon avis inutile sur le plan juridique et inopportun sur le plan pratique.

Cet article est inutile parce que la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique autorise déjà la dématérialisation de l’écrit, en accord avec les textes européens. La proposition de loi n’apporte donc ici aucune innovation.

Cet article est inopportun parce qu’il n’a fait l’objet d’aucune concertation avec les partenaires sociaux, alors qu’il concerne potentiellement quinze millions de salariés et qu’il ne règle pas le problème essentiel, celui de l’obligation, pour le salarié, de conserver ses bulletins de paie pendant une durée illimitée.

L’obsolescence inéluctable des technologies informatiques, et donc de l’archivage électronique, devrait conduire à mettre à la disposition des salariés de véritables « coffres-forts » électroniques, susceptibles de garantir la pérennité des documents électroniques et leur lisibilité future. Or, jusqu’à présent, aucune initiative en la matière n’a encore abouti. Il est donc très discutable de s’en remettre au pouvoir réglementaire, comme M. Warsmann l’a demandé à l’Assemblée nationale.

En bref, en l’état actuel des choses, le dispositif de cet article nous apparaît comme une simple commodité offerte aux employeurs sans aucune garantie d’application correcte. Fonder cette proposition sur le seul argument des économies pouvant être réalisées sur l’impression et l’envoi des bulletins de salaire ne nous semble pas suffisant.

Par ailleurs, l’article 15 bis est lui aussi tout à fait inopportun, peut-être même davantage encore que le précédent.

Il est proposé que le rapport économique et financier annuel au comité d’entreprise ne soit plus transmis à l’inspection du travail, mais seulement tenu à sa disposition pendant une durée de quinze jours, l’objectif étant d’obtenir une économie, d’un montant non évalué, sur les frais d’envoi pour les 28 000 entreprises concernées et sur les frais d’archivage pour les services de l’administration du travail. C’est vraiment peu de choses !

Or ce rapport annuel est important, …

Personne ne le lit !

… puisqu’il contient les informations relatives au travail à temps partiel dans l’entreprise, sujet dont il est beaucoup question actuellement, au recours aux contrats à durée déterminée, à l’évolution de l’emploi, des qualifications, de la formation, des salaires, des conditions comparées d’emploi et de formation des hommes et des femmes, ainsi qu’aux actions en faveur de l’emploi des travailleurs handicapés, etc.

Il est donc particulièrement inopportun, à l’heure où l’économie connaît des difficultés qui rejaillissent gravement sur la situation de l’emploi, où le Gouvernement prétend mener une action résolue en matière d’ égalité entre hommes et femmes, assortie de sanctions à l’encontre des entreprises contrevenant à leurs obligations dans ce domaine, où les quotas de travailleurs handicapés sont insuffisamment respectés, que cet élément d’information fondamental pour l’administration soit de facto supprimé.

Cette proposition n’est que la réponse à une demande récurrente des organisations patronales, qui ont déjà obtenu des modifications substantielles quant au contenu et aux modalités d’adoption de ce rapport. Il s’agit pour elles de mettre ainsi la touche finale à leur projet de supprimer toute possibilité de contrôle, par l’administration, des conditions de travail et de rémunération dans les entreprises. Nous ne pouvons que nous opposer à une telle mesure, que le Gouvernement ferait bien de reconsidérer dans le contexte actuel, compte tenu des difficultés rencontrées par les salariés.

Enfin, l’article 28 vise à faire évoluer la procédure de modification des autorisations de mise sur le marché, les AMM, pour les médicaments vétérinaires.

En l’état actuel du droit, toute modification des éléments d’une AMM doit être préalablement autorisée par l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments, l’AFSSA. Or l’article 28 prévoit que seules les modifications « substantielles » devraient faire l’objet d’une autorisation préalable, les modifications « mineures » nécessitant une simple déclaration. Cela nous semble inopportun, dans la mesure où la nature d’une modification, qu’elle soit ou non substantielle, ne peut souvent s’apprécier qu’a posteriori, en particulier s’agissant d’éventuels effets secondaires.

Il nous semble donc imprudent de remettre en cause, simplement parce que son coût serait jugé trop lourd par les entreprises concernées, une procédure de modification des AMM qui, depuis sa mise en place, a permis une augmentation du niveau de qualité des médicaments vétérinaires distribués. En matière de sécurité sanitaire, mes chers collègues, il est des coûts qui sont justifiés ! C’est pourquoi nous demandons la suppression de l’article 28.

Comme beaucoup d’entre nous, je suis également très réservé sur le contenu de l’article 66 bis, qui a pour objet de ratifier d’un seul coup une trentaine d’ordonnances, sans compter celles que les commissions se proposent d’ajouter. À tout le moins, il y a là un problème de méthode : comment prétendre que ces ordonnances ne posent pas de difficulté alors qu’il nous a été impossible de vérifier le contenu de chacune d’entre elles ?

Sur le fond, plusieurs des ordonnances concernant les affaires sociales nous posent problème, par exemple l’ordonnance n° 2005-866 du 28 juillet 2005 transformant le groupement d’intérêt public « Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies » en société anonyme. Lors du vote de l’habilitation, nous avions exprimé notre opposition à cette évolution, évoquant le risque de démantèlement d’une structure au service exclusif des patients en vue d’axer son fonctionnement sur la rentabilité, alors qu’une loi, jamais appliquée, avait prévu sa transformation en établissement public à caractère industriel et commercial. Nous maintenons notre position sur ce sujet.

Il en va de même pour l’ordonnance n° 2005-1477 du 1er décembre 2005 portant diverses dispositions relatives aux procédures d’admission à l’aide sociale et aux établissements et services sociaux et médicosociaux.

Pour mémoire, je rappelle que les sénateurs socialistes s’étaient opposés à ces dispositions, en particulier celles qui concernaient la suppression des commissions cantonales d’admission à l’aide sociale. Nous n’avons pas non plus changé d’avis sur ce point.

Ces commissions ne servaient à rien depuis belle lurette !

C’est vous qui le dites !

Je suis conseiller général depuis vingt-huit ans !

Nous pourrons débattre de ce sujet à l’occasion de l’examen des amendements !

On peut s’interroger sur la nécessité de ratifier l’ordonnance n° 2005-406 du 2 mai 2005 simplifiant le régime juridique des établissements de santé, alors qu’un prochain projet de loi portant réforme de l’hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires présentera une nouvelle et profonde modification de la gouvernance et de la gestion hospitalières. Une question se pose : les dispositions de l’ordonnance sont-elles compatibles avec celles de ce projet de loi ? Pour le savoir, je crois qu’il serait plus judicieux d’attendre, pour le moins, l’examen de ce dernier texte par le Sénat, prévu pour le début du mois de mai. Monsieur le secrétaire d’État, vous pourrez peut-être nous apporter des précisions à ce sujet…

J’évoquerai maintenant plusieurs amendements que mes collègues du groupe socialiste et moi-même avons déposés, portant sur des sujets importants tels que le statut d’auto-entrepreneur, les enfants nés sans vie, la protection des stagiaires contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, le pacte civil de solidarité ou les violences conjugales.

Cela ne relève pas de la simplification du droit !

Cette proposition de loi comporte bien d’autres dispositions qui n’en relèvent pas…

Ce n’est pas la peine d’en rajouter !

Il faut être cohérent ! Pourquoi seuls les amendements relatifs aux affaires sociales seraient-ils considérés comme hors sujet ?

Nous avons accepté certains d’entre eux !

En effet, et j’en remercie la commission des lois, son président et son rapporteur. Nous tenterons de vous convaincre du bien-fondé de nos autres propositions.

Nous vous faisons confiance !

Je vous remercie par avance de l’attention que vous voudrez bien leur porter.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi d’abord de féliciter M. Saugey de la qualité son rapport et de saluer l’excellent travail accompli par Mme Panis, Mme Henneron et M. Angels.

Comme c’est souvent le cas s’agissant d’un tel texte, d’aucuns s’interrogent sur la réalité de sa portée simplificatrice. Ne va-t-il pas, au contraire, complexifier davantage encore le droit ? Le président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, M. Jean-Luc Warsmann, affirme régulièrement qu’il faut simplifier notre droit, mais les textes qu’il présente ne sont pas toujours d’une parfaite simplicité…

Cela étant, je crois nécessaire que le droit évolue et soit adapté. Dans cette perspective, je ne suis pas d’accord avec vous, monsieur Mézard, quand vous parlez d’échec à propos du présent texte. Certes, la loi est bavarde, comme vous l’avez dit, mais ce n’est pas un phénomène récent : M. Sueur pourrait évoquer bien des parlementaires des xixe et xxe siècles qui estimaient la loi bavarde mais n’en continuaient pas moins de légiférer avec allégresse !

Quoi qu’il en soit, la loi doit être juste : si elle comporte des erreurs, il faut les corriger, ce que nous nous attachons à faire tous ensemble.

Il est vrai que, par définition, les textes de simplification du droit sont disparates : ils couvrent un champ extrêmement large et abordent des notions très différentes. Toutefois, la présente proposition de loi répond à l’objectif de simplification et de clarification du droit et elle permettra, à terme, un allégement des procédures.

M. Sueur a notamment évoqué, de même que M. Zocchetto, l'amendement n° 182. La mesure en question donnant lieu à un véritable débat de fond, il est assez normal, à mon sens, de proposer que son entrée en vigueur soit reportée d’un an. Nous aurons l’occasion d’y revenir.

Par ailleurs, monsieur Sueur, vous vous êtes montré particulièrement réservé sur un certain nombre d’autres dispositions, demandant notamment la suppression de l'article 3 bis, dont l’objet est de modifier les modalités de renonciation à une succession en autorisant le recours à la voie postale.

Tout en comprenant le fond de votre argumentation, le Gouvernement reste attaché à cette mesure, qui apportera une véritable simplification aux ayants droit, en les dispensant de recourir à un auxiliaire de justice ou d’effectuer de coûteux déplacements auprès du tribunal géographiquement compétent. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement ne souhaite pas revenir sur cette disposition, qui fera probablement débat.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le secrétaire d'État, je n’ai pas évoqué ce sujet. Je salue votre esprit gaullien : vous me faites l’honneur de répondre à une question que je n’avais pas posée !

Vous avez dû évoquer ce point en commission !

M. Charles Gautier. Il y a eu des fuites !

Monsieur Zocchetto, vous avez salué plusieurs dispositions relatives à la dématérialisation des échanges d’informations, s’agissant en particulier des documents de travail préparatoires aux réunions des conseils généraux et régionaux ou de la transmission par voie électronique, avec l’accord du salarié, du bulletin de paie.

Le Gouvernement a entendu votre appel à la vigilance, monsieur le sénateur. Le débat permettra, je l’espère, de vous rassurer. Sur le fond, je me réjouis du soutien que vous apportez aux avancées que comporte ce texte.

Madame Mathon-Poinat, vous vous êtes demandé s’il ne s’agirait pas ici d’un projet de loi plutôt que d’une proposition de loi. L’expression « coproduction législative » n’étant pas de moi, je ne la reprendrai pas, car je ne voudrais pas avoir à verser des droits d’auteur !

Cela étant, j’ai toujours considéré qu’il était naturel que les auteurs d’une proposition de loi nouent des contacts avec les cabinets ministériels et les administrations concernés. Dans le cas qui nous occupe, cela paraît nécessaire pour établir sur quels points procéder à la simplification du droit de manière efficace. Il ne me semble pas choquant que, au cours de l’élaboration d’une proposition de loi, certains éléments fassent l’objet d’une concertation entre l’exécutif et le législatif. À ce titre, je voudrais saluer le travail considérable réalisé, comme d’habitude, par la Haute Assemblée, dont les amendements donneront de la densité au texte que nous examinons.

Monsieur Béteille, vous avez notamment insisté sur la réforme du délit de favoritisme, débat que nous avons engagé lors de l’examen du projet de loi pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés. Nous partageons les objectifs de cette réforme, mais chacun comprend qu’une réécriture fine du dispositif est nécessaire, de manière que l’opinion publique comprenne bien son intérêt et sa portée. Dans cette perspective, le Gouvernement prend aujourd'hui l’engagement de créer le groupe de travail que vous appelez de vos vœux.

Messieurs Yung et Godefroy, vous avez dénoncé l’abondance de la production normative. Dans le même temps, vous vous êtes montrés critiques à l’égard de ce texte, dont le champ vous semble trop ouvert. En particulier, vous déplorez qu’il prévoie d’habiliter le Gouvernement à recourir aux ordonnances.

Il me semble difficile de souligner la nécessité de simplifier le droit tout en stigmatisant, dans la même intervention, des mesures visant à une clarification du droit et à un allégement des procédures.

En matière de procédures, faut-il trouver des voies nouvelles ? Oui. Au fond, faut-il moins légiférer ? Oui. Faut-il définir de nouveaux modes d’intervention de la puissance publique ? À l’évidence, oui. Ne vous effrayez pas, monsieur le président de la commission des lois, je ne prétends pas que cela se fera d’un coup de baguette magique !

Ce serait de la simplification à la hache !

Il n’en reste pas moins que la simplification du droit est une nécessité. C’est dans cette optique que plusieurs habilitations à codifier par la voie d’ordonnances ont été inscrites dans le texte. Elles permettront de procéder à un examen minutieux du code de l’urbanisme ou du code général des collectivités territoriales, par exemple, pour proposer des mesures de simplification efficaces et encadrées.

Mesdames, messieurs les sénateurs, la discussion qui nous réunira jusqu’à demain soir est importante, comme en témoigne le grand nombre d’amendements déposés. À ce titre, je félicite la commission des lois du travail qu’elle a réalisé, puisqu’un certain nombre de ses amendements sont déjà intégrés au texte, ce qui est un effet de la révision constitutionnelle. Il va de soi que le Gouvernement suivra de très près les débats de la Haute Assemblée.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

CHAPITRE IER

Mesures de simplification en faveur des citoyens et des usagers des administrations

L'amendement n° 38, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le deuxième alinéa de l'article L. 213-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque le délai visé à l'alinéa précédent expire un samedi, un dimanche ou un jour férié ou chômé, il y a lieu d'admettre la recevabilité d'un recours présenté le premier jour ouvrable suivant. »

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Cet amendement porte sur la notification des recours contre les décisions de refus de demande d’asile.

La loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile, qui a créé la Cour nationale du droit d’asile et instauré un droit de recours contre les décisions de refus d’asile à la frontière, est muette sur un point de procédure qui nous semble fondamental.

En effet, le dispositif créé ne permet pas, dans la pratique, l’exercice effectif d’un droit au recours, alors qu’il s’agit pourtant d’une garantie fondamentale prévue à l’article 13 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

L’article 24 de cette loi, modifiant l’article L. 213-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ouvre le droit, pour l’étranger qui a fait l’objet d’un refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile, de demander l’annulation de cette décision dans les vingt-quatre heures suivant sa notification.

Ce délai, que nous avions à l’époque jugé trop court, ne nous semblait pas garantir suffisamment aux étrangers concernés un droit de recours effectif. Plus d’un an après la promulgation de la loi, je suis en mesure de confirmer que nos craintes étaient fondées.

Nous avons été sollicités par plusieurs associations qui aident les déboutés du droit d’asile à former un recours. Toutes déclarent qu’il est impossible, en vingt-quatre heures, de préparer un dossier, de fonder une argumentation et de réunir les preuves nécessaires.

Gardons à l’esprit que dans les zones d’attente des personnes en instance, les permanences d’avocats n’existent pas. L’étranger qui souhaite saisir le juge est obligé de s’adresser aux bénévoles de l’Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers, l’ANAFÉ. Or ceux-ci sont généralement absents en soirée ou durant les week-ends et les jours fériés. Si l’étranger reçoit une notification de refus un samedi, il pourra être refoulé le dimanche sans avoir pu se défendre.

C’est la raison pour laquelle nous proposons de simplifier la procédure, conformément d’ailleurs à une jurisprudence du Conseil d’État relative aux notifications d’arrêté préfectoral de reconduite à la frontière : lorsque le délai pour former un recours expire un samedi, un dimanche ou un jour férié, le recours est considéré comme recevable jusqu’au premier jour ouvrable suivant. Cela laissera à l’étranger la possibilité de se faire assister de manière correcte par un permanent de l’ANAFÉ.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à modifier les règles de computation des délais de recours contre les décisions de refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile.

Le souci des auteurs de cet amendement est compréhensible. Des étrangers placés en zone d’attente ne sont pas armés pour exercer seuls leur droit dans des délais aussi brefs, a fortiori le week-end, lorsqu’il est plus difficile de bénéficier d’une assistance juridique. Pour autant, faut-il modifier la computation des délais ? Je ne le pense pas.

La quasi-totalité de ce contentieux est concentrée sur la plateforme de Roissy-en-France. Les étrangers placés en zone d’attente des personnes en instance qui ont déposé une demande d’asile à la frontière sont encadrés et accompagnés juridiquement par l’ANAFÉ. Cette aide juridique est apportée dès le dépôt de la demande d’asile. On peut donc penser que, pendant le délai de traitement de la demande d’asile, ces étrangers préparent leur recours pour le cas où leur demande serait rejetée.

Dans ces conditions, j’estime que cet amendement mériterait de faire l’objet d’un examen approfondi dans un cadre plus approprié. C'est la raison pour laquelle la commission en demande le retrait.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis, monsieur le président.

Madame Boumediene-Thiery, l'amendement n° 38 est-il maintenu ?

Oui, je le maintiens, monsieur le président.

Je l’ai moi-même constaté : dans une zone d’attente des personnes en instance, les étrangers n’ont pas la possibilité de se faire assister par un avocat ou d’obtenir les moyens de se défendre en cas de refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile.

Je mets aux voix l'amendement n° 38.

L'amendement n° 36, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le premier alinéa de l'article L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est ainsi modifié :

1° La première phrase est complétée par les mots : « et le cas échéant, s'il formule un recours devant la Cour nationale du droit d'asile dans le délai mentionné à l'article L. 751-2, jusqu'à la décision de la Cour nationale du droit d'asile » ;

2° La seconde phrase est complétée par les mots : « et le cas échéant, si un recours est formé devant la Cour nationale du droit d'asile, avant la décision de la Cour ».

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Cet amendement a pour objet d’instituer un recours suspensif, pour les cas de refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile autres que celui qui est prévu par la loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile.

Certes, un recours suspensif de plein droit pour les demandes d’asile à la frontière a été introduit, mais il existe d’autres procédures en matière d’asile, pour lesquelles aucun recours suspensif n’est prévu.

En vertu de l’article 39 de la directive 2005/85/CE du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres, directive européenne dont nous attendons toujours la transposition en droit interne, les autorités françaises sont tenues d’instituer des recours effectifs contre toutes les décisions concernant les demandes d’asile.

Aujourd’hui, les décisions qui sont prises dans le cadre de la procédure dite « Dublin II » ne peuvent faire l’objet d’un recours suspensif, ce qui va à l’encontre de nombreux textes.

Ainsi, dans son dernier rapport relatif aux conditions d’exercice du droit d’asile en France, la Commission nationale consultative des droits de l’homme rappelle que « tout refus d’entrée sur le territoire entraînant une mesure de refoulement du demandeur d’asile doit être susceptible de recours suspensif devant la juridiction administrative dans un délai raisonnable ».

En outre, dans une recommandation du 18 septembre 1998, le comité des ministres du Conseil de l’Europe précise que « tout demandeur d’asile s’étant vu refuser le statut de réfugié et faisant l’objet d’une expulsion vers un pays concernant lequel il fait valoir un grief défendable, prétendant qu’il serait soumis à la torture ou à des peines ou traitements inhumains ou dégradants doit pouvoir exercer un recours effectif devant une instance nationale »…

Malheureusement, la procédure actuelle ne comporte pas cette possibilité. C’est pourquoi l’amendement n° 36 vise à instituer un recours suspensif pour les cas de refus d’asile à la frontière autres que celui que j’ai évoqué.

Quel est l’avis de la commission ?

Le fait que le recours devant la CNDA ne soit pas suspensif n’a pas pour effet de le priver d’effectivité au sens de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

Cependant, ma chère collègue, je partage votre souci que la liste des pays d’origine sûrs soit arrêtée avec la plus grande prudence. C’est non pas tant la procédure prioritaire qui doit retenir notre attention que la manière dont ces pays sont déterminés.

En tout état de cause, la commission émet un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement, qui vise à assortir l’ensemble des recours d’un effet suspensif et à permettre le maintien sur notre territoire des demandeurs d’asile jusqu’à la notification de la décision de la Cour nationale du droit d’asile, n’est pas acceptable aux yeux du Gouvernement. Un tel dispositif permettrait notamment à tout étranger placé en rétention en vue de l’exécution d’une mesure d’éloignement prise conformément à la loi d’y faire obstacle en déposant une demande d’asile, actuellement examinée par l’OFPRA, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, selon une procédure prioritaire, puis en formant un recours devant la CNDA, qui ne pourrait être étudié avant la fin de la période de rétention.

Pour ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 36.

L'amendement n° 37, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le troisième alinéa de l'article 515-3 du code civil, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« Toutefois, en cas d'empêchement grave, le procureur de la République du lieu d'enregistrement du pacte civil de solidarité pourra requérir le greffier de se transporter au domicile ou à la résidence de l'une des parties pour l'enregistrement du pacte civil de solidarité. En cas de péril imminent de mort de l'un des futurs partenaires, le greffier du tribunal d'instance pourra s'y transporter avant toute réquisition ou autorisation du procureur de la République, auquel il devra ensuite, dans le plus bref délai, faire part de la nécessité de cet enregistrement hors du tribunal d'instance.

« Mention en sera faite dans la déclaration de pacte civil de solidarité. »

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Par cet amendement, je souhaite attirer votre attention, mes chers collègues, sur une lacune du dispositif d’enregistrement des PACS auprès du greffe du tribunal d’instance.

Aujourd’hui, toute personne qui souhaite conclure un PACS doit se présenter au greffe du tribunal d’instance. Cette obligation de comparution personnelle fait obstacle à la conclusion d’un PACS par une personne hospitalisée ou incarcérée.

Voilà quelques semaines, nous avons examiné le projet de loi pénitentiaire. Nous nous étions alors accordés sur le principe selon lequel les détenus bénéficient des mêmes droits que tout citoyen, à l’exception de celui d’aller et venir. L’exigence de comparution personnelle est pourtant un obstacle à l’exercice du droit de conclure un PACS pour les personnes qui ne peuvent se déplacer, telles que les détenus ou les malades hospitalisés.

À plusieurs reprises, le ministère de la justice a été saisi de ces difficultés par les greffes eux-mêmes, dont certains souhaitent pouvoir se déplacer pour enregistrer un PACS. En l’absence, à l’heure actuelle, d’un texte législatif ou réglementaire ad hoc, une véritable discrimination est de fait opérée au préjudice de ceux qui ne peuvent se déplacer en personne. L’exigence de comparution personnelle pourrait être allégée dans certains cas.

Ainsi, en cas d’empêchement grave, le greffe devrait pouvoir se déplacer hors du tribunal d’instance pour enregistrer un PACS, comme cela se pratique pour les mariages.

Nous proposons donc de créer une telle procédure dérogatoire, qui permettra à certains de nos concitoyens de conclure un PACS malgré un empêchement faisant obstacle à leur comparution.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à transposer au pacte civil de solidarité les règles édictées pour le mariage par l’article 75 du code civil.

La possibilité, pour le greffier, de se déplacer auprès d’un futur partenaire empêché pour raisons de santé, à son domicile ou au lieu où il est hospitalisé, est déjà prévue par une circulaire du 5 décembre 2007.

En tout état de cause, la commission souhaiterait entendre l’avis du Gouvernement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Madame le sénateur, à l’heure actuelle, les greffiers se déplacent déjà pour procéder à l’enregistrement d’un PACS auprès du futur partenaire empêché par une hospitalisation durable ou une immobilisation à domicile. Une circulaire est par ailleurs en cours d’élaboration pour permettre un tel déplacement sur un lieu de détention.

La mesure dont vous proposez l’adoption risque d’être contreproductive. En effet, en créant le PACS in extremis, vous excluez, de fait, les détenus : les hypothèses de décès imminent ou d’empêchement grave du futur partenaire ne couvriront pas la situation de la personne incarcérée.

De surcroît, l’adoption de l’amendement n° 37 alourdirait la procédure pour les personnes hospitalisées ou empêchées, en imposant aux greffiers l’obligation de requérir le procureur de la République, alors même que leurs déplacements dans cette hypothèse ne sont actuellement subordonnés à aucune autorisation ou information préalable de quelque autorité que ce soit.

Au surplus, aux termes de l’article 515-1 du code civil, le pacte civil de solidarité est un contrat conclu entre deux personnes majeures pour organiser leur vie commune. Une telle projection dans l’avenir est en fait inconciliable avec le PACS in extremis, caractérisé par le décès imminent de l’un des futurs partenaires.

Bien sûr !

L’adoption de l’amendement n° 37 risquant donc d’alourdir les procédures au lieu de les simplifier, le Gouvernement vous demande de bien vouloir le retirer.

Madame Boumediene-Thiery l’amendement n° 37 est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

D’une part, les greffiers eux-mêmes nous ont fait part des fréquentes difficultés auxquelles ils sont confrontés lors de tels déplacements. Il serait bon de rédiger au moins une note afin de leur faire savoir qu’ils ont la possibilité de se déplacer dans de telles hypothèses.

D’autre part, ce n’est pas parce que des personnes sont malades qu’elles vont forcément décéder dans de très brefs délais, sans pouvoir organiser une communauté de vie avec leur partenaire. Par ailleurs, une personne incarcérée ne doit pas, de ce fait même, être empêchée de conclure un PACS.

Je mets aux voix l'amendement n° 37.

L'amendement n° 39 rectifié, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Après l'article 515-7 du code civil, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. ... - Les conditions de formation et les effets d'un partenariat enregistré, ainsi que les causes et les effets de sa dissolution sont soumis aux dispositions matérielles de l'État de l'autorité qui a procédé à son enregistrement. »

II. - Les pertes éventuelles de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Cet amendement concerne la reconnaissance en France des partenariats conclus à l’étranger.

De nombreux pays européens – l’Allemagne, le Danemark, la Finlande, le Royaume-Uni, la Suède notamment – reconnaissent un partenariat comparable au PACS. Cependant, le régime de ces unions est très variable d’un État à l’autre. Ainsi, le droit à une pension de réversion est reconnu au partenaire survivant dans certains cas, mais pas dans d’autres, comme celui du PACS.

À cette variété des régimes s’ajoute le problème de la reconnaissance des effets de ces partenariats sur le territoire français. Les partenariats enregistrés à l’étranger ne produisent en France aucun effet, alors même que des États étrangers reconnaissent au PACS français des effets sur leur territoire.

Comment est-il possible que le PACS français soit reconnu au Royaume-Uni, par exemple, et puisse y produire des effets juridiques, tandis que la France ne reconnaît pas, quant à elle, le civil partnership britannique ? La réponse est simple : dans le code civil, aucune règle de droit international privé ne permet aux partenariats étrangers de produire des effets en France.

À titre d’exemple, le partenariat enregistré aux Pays-Bas instaure, sauf convention contraire, un régime de communauté universelle entre les partenaires, alors que le PACS prévoit la séparation de biens. Quel droit s’applique, dans ces conditions, à un couple néerlandais habitant en France ? Ni la loi française – le partenariat néerlandais n’étant pas considéré comme un PACS – ni la loi néerlandaise ne lui étant applicables, nous sommes devant un vide juridique. Soit le couple conclut un PACS après avoir rompu au préalable son partenariat étranger, soit il reste dans ce vide juridique et ne bénéficie d’aucun des deux régimes.

Afin de ne pas inciter à la rupture de ces partenariats, il convient de les soumettre, à l’instar de ce que prévoit la législation allemande, à la loi du pays où ils ont été enregistrés.

Tel est l’objet de cet amendement, dont la paternité revient à notre collègue député Vert François de Rugy et au Médiateur de la République. Ensemble, ils ont élaboré voilà plusieurs mois cette règle de conflit de lois, permettant de mettre un terme à une injustice flagrante subie par les couples étrangers. Nous nous faisons donc leur porte-voix dans cette enceinte.

La non-reconnaissance des partenariats étrangers peut avoir des conséquences financières importantes pour les personnes concernées, puisque tous les avantages liés à leur partenariat ne sont pas pris en compte par l’administration française, qui s’acharne à les considérer comme célibataires.

Ces couples étrangers, qui ont choisi de vivre en France, parfois depuis dix ans ou vingt ans, qui payent leurs impôts et contribuent au développement de notre économie, doivent pouvoir bénéficier de tous les droits découlant de leur union, sans autre restriction que celles qui sont relatives à l’ordre public international français.

La règle de droit international que nous vous proposons d’instaurer répond à cette préoccupation. Son caractère général laisse intactes les règles de conflit spéciales applicables à certaines matières, telles les successions, l’obligation alimentaire ou l’adoption. Dans tous les cas, la loi étrangère pourra être écartée si elle est contraire à l’ordre public international français.

Je vous rappelle, mes chers collègues, qu’un amendement identique a déjà été présenté à l’Assemblée nationale. Il a été rejeté au prétexte que la présente proposition de loi de simplification du droit n’est pas un vecteur adapté à la création d’une telle règle de conflit de lois. C’est pour cette raison que les sénateurs Verts ont à leur tour déposé, en décembre 2008, une proposition de loi reprenant la formule élaborée par M. de Rugy et le Médiateur de la République. Elle est malheureusement restée lettre morte, et nous espérons donc que le présent amendement pourra être adopté.

L'amendement n° 107 rectifié, présenté par M. Yung, Mmes Cerisier-ben Guiga, Lepage et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Après l'article 515-7 du code civil, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. ... - Les conditions de formation et les effets d'un partenariat enregistré, ainsi que les causes et les effets de sa dissolution sont soumis aux dispositions matérielles de l'État de l'autorité qui a procédé à son enregistrement. »

II. - La perte de recettes pour l'État résultant du I ci-dessus est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Richard Yung.

Les sénateurs représentant les Français établis hors de France sont aussi, quelque peu, les représentants des étrangers installés en France !

À de nombreuses reprises, des couples ayant passé un contrat similaire au PACS dans un pays membre ou non de l’Union européenne ont attiré notre attention sur le fait que la forme juridique de leur union n’est pas reconnue en France. Souvent, on leur demande de rompre l’union qu’ils ont passée à l’étranger et de conclure ensuite un PACS en France. Cette situation est tout de même étonnante !

Un certain nombre de collègues et moi-même avons déposé au mois de novembre dernier une proposition de loi portant sur ce sujet et un débat sur le même thème a eu lieu à l’Assemblée nationale. Une convergence est apparue sur la nécessité de trouver une solution.

On pourrait demander l’élaboration d’une directive européenne pour régler la question, s’agissant du moins des unions conclues dans un État membre de l’Union européenne. Mais, compte tenu des différences culturelles entre les vingt-sept pays, cela paraît difficile.

On pourrait également imaginer que la France, à l’instar du Danemark, passe avec les autres pays des accords bilatéraux visant à reconnaître les différentes formes d’union.

Cependant, il nous a semblé que l’introduction d’une disposition ad hoc dans la loi française était la solution la plus complète, la plus élégante et la plus simple. Cela permettrait l’égalité de tous devant la loi et une circulation facilitée des personnes au sein de l’Union européenne.

Quel est l’avis de la commission sur les amendements n° 39 rectifié et 107 rectifié ?

Ces deux amendements, quasiment identiques, visent à répondre à une préoccupation largement partagée. Leur adoption permettrait de prévenir tout risque de contentieux avec la Commission européenne sur ce sujet. La commission émet donc un avis favorable, mais demande au Gouvernement de bien vouloir lever le gage.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Ces deux amendements correspondent parfaitement à l’objet de la proposition de loi, en visant à simplifier la vie des personnes qui, ayant contracté un partenariat à l’étranger, sont installées en France et ont des difficultés à faire reconnaître leur engagement.

L’introduction d’une règle de conflit de lois dans le code civil mettra fin à ces situations. Le Gouvernement donne donc un avis favorable à ces deux amendements et lève le gage.

Il s’agit donc des amendements n° 39 rectifié bis et 107 rectifié bis, désormais identiques.

Je les mets aux voix.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, avant l'article 1er.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 86, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, ajouter un article ainsi rédigé :

« Le deuxième alinéa (1°) de l'article L. 3142-1 du code du travail est complété par les mots : « ou pour l'enregistrement de son pacte civil de solidarité ».

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Cet amendement est lui aussi dicté par un souci de rapprochement des régimes applicables au mariage et au PACS.

Les salariés bénéficient d’un congé pour événement familial de quatre jours en cas de mariage : cet amendement vise à ce qu’ils en bénéficient également, dans les mêmes conditions, s’ils concluent un PACS.

Le droit à un tel congé existe déjà dans le secteur public, puisque les fonctionnaires bénéficient de cinq jours au maximum d’autorisation exceptionnelle d’absence. Pourquoi aucune disposition de cette nature n’existe-t-elle pour les salariés du secteur privé ? Une telle différence de traitement entre salariés du privé et fonctionnaires ne nous semble pas justifiée. Il conviendrait donc, selon nous, d’harmoniser les deux régimes, afin que tous les salariés puissent bénéficier d’un congé en cas de conclusion d’un PACS.

Cet amendement s’inscrit dans la logique des propositions formulées par le Médiateur de la République, qui a établi un bilan du PACS dix ans après sa création.

L'amendement n° 108 rectifié, présenté par MM. Godefroy, Sueur et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

« Le deuxième alinéa (1°) de l'article L. 3142-1 du code du travail est complété par les mots : « ou la conclusion d'un pacte civil de solidarité ».

La parole est à M. Jean-Pierre Godefroy.

Le PACS aura bientôt dix ans. En une décennie, son succès n’a cessé de croître : 6 151 PACS ont été conclus en 1999, plus de 146 000 en 2008, dont 94 % entre personnes de sexes différents. Aujourd’hui, il est entré dans les mœurs, pour devenir une forme d’union comme une autre.

Le 3 mars dernier, le Médiateur de la République a rendu publiques quatre propositions de réforme visant à en pallier les imperfections. En effet, le succès du dispositif a révélé certaines inégalités de droit liées à la nature de l’employeur des personnes concernées ou à leur nationalité.

Vous venez de donner une suite favorable, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, à l’une de ces propositions, relative à la reconnaissance en France des PACS conclus à l’étranger.

Une deuxième proposition a pour objet « d’étendre le bénéfice du capital décès au partenaire lié à un fonctionnaire par un PACS » : actuellement, le partenaire d’un fonctionnaire d’État décédé se voit refuser le paiement du capital décès alors que peut en bénéficier toute personne pacsée avec un salarié relevant du régime général de la sécurité sociale ou avec un fonctionnaire territorial. Concernant le régime spécial des fonctionnaires, cette réforme-là est d’ordre réglementaire, et nous espérons que le Gouvernement y procédera rapidement. Sans doute serez-vous en mesure, monsieur le secrétaire d’État, de préciser dès maintenant ce point.

Une troisième proposition tend à « réintroduire le droit au congé de quatre jours accordé aux salariés pour la conclusion d’un PACS ». Cette mesure figurait dans la loi de 1999, mais a été supprimée en 2007.

Enfin, une quatrième proposition consiste à « ouvrir le droit à pension de réversion aux partenaires pacsés depuis deux ans », comme cela se pratique dans la plupart des pays européens ayant institué des partenariats civils.

Nous avions déposé un amendement n° 109 qui visait à étendre le droit à pension de réversion aux partenaires pacsés depuis deux ans, mais il a été déclaré irrecevable par la commission des finances, au titre de l’article 40 de la Constitution. Je le regrette vivement, car cela signifie que seul le Gouvernement peut prendre l’initiative de cette réforme. Or, depuis plusieurs années, il s’y oppose. Pourtant, cette proposition est soutenue non seulement par le Médiateur de la République, mais aussi par la HALDE, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, et par le Conseil d’orientation des retraites.

Ne reste donc que le présent amendement n° 108 rectifié, qui tend à réintroduire dans le code du travail un congé de quatre jours pour les salariés du privé contractant un PACS. Dans le secteur public, un droit au congé pour conclusion d’un PACS permet aux fonctionnaires de bénéficier de cinq jours au maximum d’autorisation exceptionnelle d’absence. En revanche, aucune disposition équivalente n’existe pour les salariés du secteur privé.

De même, il est prévu, dans le code du travail, l’octroi d’un congé de quatre jours aux salariés qui se marient, mais rien n’est accordé aux salariés qui se pacsent. Le PACS étant reconnu comme une forme d’union, rien ne justifie cette discrimination.

Quel est l’avis de la commission ?

Ces amendements tendent à créer un droit nouveau au bénéfice des salariés désirant conclure un pacte civil de solidarité, ce conformément aux souhaits du Médiateur de la République et de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité.

La question mérite d’être posée, car il est vrai qu’un tel droit à congé a été reconnu aux fonctionnaires – par voie de circulaire, précisons-le. Pour autant, elle ne relève pas, selon moi, d’un texte de simplification du droit.

En outre, l’adoption d’une telle disposition induirait un coût certain pour les entreprises : si l’on considère qu’un peu moins de 90 000 pactes civils de solidarité sont enregistrés chaque année, cela représenterait environ 360 000 journées de travail perdues… Certes, l’article 40 ne peut être invoqué, puisque ce sont les entreprises qui seraient mises à contribution !

En tout état de cause, il serait à mon sens préférable de traiter cette question dans le cadre de la négociation collective.

La commission est donc plutôt défavorable à ces amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Ces amendements, loin de constituer une mesure de simplification, renvoient à un débat de société qui n’est pas l’objet de la présente proposition de loi.

La loi du 15 novembre 1999 ne visait nullement à étendre aux partenaires d’un PACS l’autorisation exceptionnelle d’absence de quatre jours pour mariage, qui existe, elle, dans le code du travail.

Dans ce texte, n’est prévue qu’une autorisation exceptionnelle d’absence de deux jours en cas de décès du conjoint ou du partenaire dans le cas d’un PACS, les deux formes d’union, mariage et PACS, ouvrant ainsi droit à une autorisation identique. Les autres autorisations d’absence énumérées ne concernent que les situations de famille –naissance, décès d’un ascendant ou d’un descendant, mariage d’un enfant – et n’ont pas été étendues aux signataires d’un PACS, le législateur ayant choisi de faire du PACS un contrat civil, et non un acte juridique portant création d’une famille.

Le Gouvernement est défavorable à ces amendements.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote sur l’amendement n° 86.

Je soutiens bien entendu ces amendements, notre groupe ayant déposé des propositions de loi allant dans ce sens voilà déjà un certain temps.

Je constate que le Médiateur de la République a insisté sur la nécessité d’étendre la portée du PACS, qui remporte un succès croissant auprès de nos concitoyens.

Monsieur le secrétaire d’État, vous nous opposez cet argument que l’objet de ces amendements ne correspond pas à celui de la présente proposition de loi, à savoir la simplification du droit. Pourtant, nombre des orateurs qui sont intervenus dans la discussion générale ont montré que ce texte allait bien au-delà de la simplification du droit !

Nous ne saurions donc accepter les arguments que vous avancez. Le Sénat s’honorerait aujourd’hui en faisant siennes les préconisations du Médiateur de la République. Nombre de nos concitoyens vivant une union durable souffrent de se voir privés d’un certain nombre d’avantages et de droits dont bénéficient les couples mariés, par exemple en matière de capital décès ou de pension de réversion.

La parole est à M. Jean-Pierre Godefroy, pour explication de vote.

Je suis un peu surpris de la position de la commission : j’avais cru comprendre qu’elle était plutôt favorable à notre proposition. Un revirement a dû se produire, dont nous aurons peut-être l’explication…

Quoi qu’il en soit, monsieur le rapporteur, je ne puis être d’accord avec vous quand vous invoquez le coût élevé qu’entraînerait, pour les entreprises, l’instauration de ce droit au congé pour la conclusion d’un PACS. Votre argument est tout de même un peu spécieux, dans la mesure où un tel droit est accordé aux fonctionnaires, ce qui représente également un coût.

Ce n’est pas la même chose !

Il existe donc bien une discrimination entre fonctionnaires et salariés du privé.

Par ailleurs, en cas de mariage, ce congé est accordé à tous les salariés. Comment, dans ces conditions, ne pas voir dans ce refus d’étendre aux salariés du privé le bénéfice de la disposition faisant l’objet de notre amendement une forme d’attaque sournoise contre le PACS ?

Monsieur le secrétaire d’État, vous n’avez pas répondu à ma question concernant le capital décès, dont le bénéfice est accordé pour les salariés relevant du régime général et pour les fonctionnaires territoriaux, mais non pour les fonctionnaires d’État.

On constate donc des anomalies dans les deux sens, pénalisant tantôt les fonctionnaires, tantôt les salariés du privé. Puisque nous examinons un texte de clarification du droit, ce devrait être l’occasion d’harmoniser les droits, mais vous vous y refusez !

Votre réponse n’est pas satisfaisante. À vous entendre, le présent texte n’est pas le véhicule adéquat pour prendre ce type de mesures : alors quand le fera-t-on ?

Ainsi, nous essayons depuis plusieurs années d’engager le débat sur l’ouverture du droit à la pension de réversion pour les personnes pacsées. Or nos tentatives sont régulièrement anéanties par l’invocation de l’article 40, ce qui est une façon commode de ne pas aborder le fond du problème, sur lequel le Gouvernement ne fait jamais de proposition ! Quand acceptera-t-il d’en discuter ? Quand se décidera-t-il à procéder à une harmonisation sur ce point, le PACS concernant désormais plus de 140 000 personnes chaque année ?

La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour explication de vote.

Monsieur le secrétaire d’État, vous nous objectez que les auteurs de ces amendements ouvrent un débat de société, ce qui ne correspond pas à l’objet de cette proposition de loi.

J’y reviendrai tout à l’heure : cette proposition de loi est devenue un fourre-tout dans lequel le Gouvernement a introduit, par voie d’amendements, toute une série de dispositions qui, à mon avis, sont à la limite de l’inconstitutionnalité. J’espère d’ailleurs que le Conseil constitutionnel sera appelé à se prononcer sur ce texte.

En outre, le non-respect du principe de l’égalité des citoyens devant la loi est un motif supplémentaire d’inconstitutionnalité : aujourd’hui, en effet, les fonctionnaires pacsés ont acquis des droits – certes par la voie d’une simple circulaire – dont ne bénéficient pas les salariés du secteur privé. Quelle est la raison de cette différence de traitement ?

Les fonctionnaires n’ont pas le même statut que les salariés du privé. C’est tout !

Enfin, monsieur le secrétaire d’État, vous avez la mémoire courte : vous vous apprêtez à renouveler les erreurs que la droite a commises voilà dix ans, lors de l’instauration du PACS, à l’époque où Mme Christine Boutin, actuelle ministre du logement, défendait des positions sur lesquelles elle reste arc-boutée. J’en veux pour preuve les propos caricaturaux qu’elle a tenus hier, lors du journal de Canal Plus, bien qu’elle n’ait eu de cesse de répéter qu’elle n’était pas la représentante du pape !

Pourtant, le Président de la République lui-même n’a-t-il pas estimé que la position adoptée alors par la majorité avait été une bêtise – pour employer un terme plus choisi que celui qu’il a utilisé ?

Monsieur le secrétaire d’État, nous vous connaissons depuis très longtemps : vous êtes ouvert et intelligent, reconnaissez que votre position est absolument intenable, sur la forme comme sur le fond ! Vous vous montreriez bien inspiré et cohérent avec les propos du Président de la République et de nombreux ministres en acceptant ces amendements.

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur Godefroy, vous avez dû mal me comprendre.

J’ai reconnu que la question soulevée méritait d’être posée, …

Quand ?

… compte tenu de l’existence d’une discrimination entre les fonctionnaires et les autres salariés.

Cependant, la présente proposition de loi n’est sans doute pas le véhicule le plus adéquat pour introduire des dispositions tendant à y remédier, sauf à surcharger un texte déjà long et hétérogène.

Mon cher collègue, vous demandez à quelle occasion sera traitée cette question. J’ai une proposition à vous faire : grâce à la récente révision de la Constitution, l’opposition et les groupes minoritaires disposent désormais de séances consacrées à leurs initiatives, au cours desquelles peuvent être examinées des propositions de loi. Je vous invite donc à en élaborer une sur le sujet qui nous occupe !

Je mets aux voix l'amendement n° 86.

Je mets aux voix l'amendement n° 108 rectifié.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel, sur l’article.

Je pensais, avec sans doute tous ceux d’entre nous qui sont parlementaires depuis longtemps, que le temps des lois portant « diverses dispositions » sur des sujets très variés, du type DDOS ou DDOES, était révolu. En fait, le Gouvernement ne s’est plus hasardé à présenter de tels textes depuis que le Conseil constitutionnel, sous la présidence de M. Pierre Mazeaud qui en était un opposant résolu, a estimé qu’ils étaient truffés de « cavaliers ».

Or, aujourd’hui, avec cette proposition de loi, nous avons pire ! Du reste, s’agit-il véritablement d’un texte d’origine parlementaire ou sa rédaction a-t-elle été téléguidée par le Gouvernement ? Finalement, peu importe.

Quoi qu’il en soit, d’après mon décompte, cette proposition de loi vise à réformer les vingt-sept codes suivants – mais peut-être en ai-je oublié : le code électoral, le code de procédure pénale, le code civil, le code de commerce, le code de l’urbanisme, le code de la construction et de l’habitation, le code de l’organisation judiciaire, le livre des procédures fiscales, le code du travail, le code de la santé publique, le code de la consommation, le code des douanes, le code rural, le code forestier, le code général des collectivités territoriales, le code des communes, le code de la sécurité sociale, le code des postes et des communications électroniques, le code de la voirie routière, le code du patrimoine, le code de l’environnement, le code de l’aviation civile, le code de l’action sociale et des familles, le code des assurances, le code pénal, le code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, et le code de la mutualité !

De surcroît, cette proposition de loi tend également à ratifier vingt-huit ordonnances prises par le Gouvernement en vertu d’une loi d’habilitation – comme cela, d’un coup de baguette magique !

Enfin, par le biais de l’adoption d’amendements d’origine gouvernementale, sept articles d’habilitation législative ont été insérés, portant sur des sujets qui ne sont pas anodins…

Devant une telle situation, de quels droits dispose aujourd’hui le Parlement ? Le Sénat, après l’Assemblée nationale, s’apprête à voter une proposition de loi dont l’objet principal est de faire plaisir au Gouvernement et à sa majorité. Il va ainsi adopter, je le rappelle, sept articles d’habilitation législative, sur lesquels le Parlement n’a, pour l’heure, aucune espèce de droit de regard, entériner vingt-huit ordonnances prises sans aucune discussion en vertu d’une loi d’habilitation…

Je trouve que le procédé est absolument scandaleux, pour ne pas dire plus !

Il est surtout constitutionnel !

J’espère que le Conseil constitutionnel sera appelé à en juger.

L’amendement n° 164, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Compléter cet article par quatre alinéas ainsi rédigés :

...° L’article L. 388 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer » sont remplacés par les mots : « n° ... du ... de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures » ;

b) Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les dispositions du présent article dans leur rédaction issue de la loi n° ... du ... précitée entrent en vigueur en Nouvelle-Calédonie le 11 mai 2009. »

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Cet amendement a pour objet d’assurer la coordination de l’entrée en vigueur en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna des modifications apportées au code électoral, en tenant notamment compte de la proximité des élections en Nouvelle-Calédonie, prévues le 10 mai prochain.

Quel est l’avis de la commission ?

Très favorable !

Je mets aux voix l’amendement n° 164.

Je mets aux voix l’article 1er, modifié.

L’amendement n° 61, présenté par M. Godefroy, Mmes Le Texier, Jarraud-Vergnolle et Chevé, M. Daudigny, Mme Demontès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l’article 3, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le premier alinéa de l’article 79-1 du code civil est complété par une phrase ainsi rédigée : « Est considéré comme viable l’enfant né après un terme de 22 semaines d’aménorrhée ou s’il a atteint un poids de 500 grammes. »

La parole est à M. Jean-Pierre Godefroy.

Cet amendement a pour objet de donner une base légale valide aux critères de viabilité d’un enfant.

En effet, depuis l’invalidation par la Cour de cassation, par trois arrêts rendus le 6 février 2008, de la circulaire du 2 novembre 2001 qui explicitait les critères de viabilité en référence aux seuils recommandés par l’Organisation mondiale de la santé – un minimum de gestation de vingt-deux semaines d’aménorrhée ou un poids de 500 grammes –, la viabilité ne fait plus l’objet d’aucune définition normative.

À l’époque, j’avais interrogé le ministre de la justice sur les conséquences de ces trois arrêts de la Cour de cassation et sur l’urgence de reconstruire un cadre juridique clair, notamment pour les officiers de l’état civil, qui ont besoin de règles sûres.

La parution au Journal officiel du 22 août 2008 de deux décrets du ministère de la justice et de leurs arrêtés d’application a apporté des améliorations certaines au régime juridique de l’acte d’enfant sans vie, dans un sens plus favorable aux familles, en prévoyant notamment le droit d’organiser des funérailles et d’inscrire dans le livret de famille leur enfant déclaré sans vie, ce qui symbolise son appartenance à l’histoire familiale. Ce sont des dispositions très positives, et j’ai eu l’occasion d’en discuter avec mon collègue Philippe Gosselin, député UMP de la Manche, qui, à l’Assemblée nationale, s’est beaucoup occupé de cette question.

Pour combler le vide juridique, souligné par la Cour de cassation dans ses arrêts du 6 février 2008, le second décret et l’arrêté d’application du ministère de la santé visent notamment à préciser les conditions d’établissement de l’acte d’enfant sans vie, qui sera désormais délivré sur la base d’un « certificat médical d’accouchement », excluant les cas de « fausse couche précoce » ou d’interruption volontaire de grossesse.

Néanmoins, des ambiguïtés sources de contentieux demeurent puisque, faute d’être précisément définie, la notion de « fausse couche précoce » ne permet pas de savoir à partir de quel moment de la grossesse la perte du fœtus peut entraîner l’établissement d’un acte d’enfant sans vie. De même, le nouveau certificat médical d’accouchement se réfère expressément à la notion de viabilité.

C’est pourquoi il est nécessaire de donner une base légale valide aux critères de viabilité et de compléter les mesures prévues en précisant les conditions d’application du premier alinéa de l’article 79-1 du code civil.

Certes, mes chers collègues, fixer des seuils, c’est toujours introduire un effet couperet qui peut paraître injuste à ceux qui s’en approchent sans les atteindre, surtout dans un cas aussi douloureux que la perte d’un enfant. Toutefois, les seuils auxquels nous faisons référence dans cet amendement correspondent à des recommandations internationales reconnues par l’ensemble de la communauté médicale et à l’état des connaissances scientifiques en la matière. J’ajoute que la plupart de nos voisins européens utilisent, peu ou prou, les mêmes normes pour définir la viabilité. Je vous renvoie sur ce point à l’étude de législation comparée d’avril 2008 que j’avais fait établir par le service des études juridiques du Sénat.

C'est la raison pour laquelle je vous demande de bien vouloir adopter cet amendement, qui a d’ailleurs été sollicité par M. le Médiateur de la République.

Quel est l’avis de la commission ?

Monsieur Godefroy, l’accouchement constitue le critère permettant de dresser l’acte d’enfant sans vie. Les fausses couches précoces ainsi que les interruptions volontaires de grossesse sont, c’est vrai, exclues du nouveau dispositif.

Cette question douloureuse et délicate, en raison des risques d’interférence avec les débats relatifs à l’interruption volontaire de grossesse, peut effectivement justifier l’intervention du législateur – vous nous dites que votre amendement a pour origine une sollicitation du Médiateur de la République : j’apprécie beaucoup M. Delevoye, mais ce n’est pas lui qui fait la loi !

À mon avis, cette question dépasse cependant le cadre d’une proposition de loi de simplification du droit. En outre, la rédaction des dispositions proposées suscite un certain nombre d’interrogations.

D'une part, en définissant dans le code civil les critères de la notion médicale de viabilité d’un enfant, ces dispositions risquent d’introduire une très grande rigidité et de supprimer tout pouvoir appréciation des médecins.

D'autre part, elles risquent également d’avoir des incidences sur la définition de la personnalité juridique et la possibilité d’obtenir non seulement un acte d’enfant sans vie, mais aussi un acte de naissance et un acte de décès.

Pour toutes ces raisons, je vous demande de bien vouloir retirer cet amendement, mon cher collègue. À défaut, j’y serai défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement ne relève pas, une fois de plus, de la simplification du droit. La question des modalités de déclaration des enfants sans vie à l’état civil, qui avait soulevé une vive émotion à la suite des arrêts rendus par la Cour de cassation l’année dernière, est désormais résolue.

Le Gouvernement a en effet pris plusieurs mesures réglementaires, le 20 août dernier, qui clarifient le droit applicable. L’acte d’enfant sans vie peut être dressé sans référence à un seuil de gestation, sur présentation à l’officier de l’état civil d’un certificat d’accouchement délivré conformément au modèle établi par le ministère de la santé. C’est donc l’existence de l’accouchement qui constitue le critère permettant de dresser l’acte d’enfant sans vie.

Par conséquent, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

Monsieur Godefroy, l’amendement n° 61 est-il maintenu ?

Monsieur le secrétaire d'État, contrairement à mon attente, vous n’avez pas suggéré de renvoyer l’examen de cette question à une discussion ultérieure : vous venez de clore le débat, estimant que les décrets avaient permis de tout résoudre. Or, à mon sens, il est loin d’être clos !

La Cour de cassation ne s’est nullement prononcée sur le seuil de viabilité en tant que tel, et elle n’avait d’ailleurs pas à le faire ; elle s’est simplement prononcée sur l’application de la circulaire que j’ai citée, jugeant que celle-ci n’avait pas force de loi. Le seuil de viabilité, reconnu depuis longtemps, n’a jamais été remis en cause.

Monsieur le secrétaire d'État, je m’interroge beaucoup sur le sort à réserver à mon amendement. Si vous considérez que le problème est définitivement réglé, je le maintiendrai en tant qu’amendement d’appel. En revanche, si vous me donnez l’assurance que nous pourrons revoir cette question, notamment à l’occasion de l'examen de la prochaine loi de bioéthique, je le retirerai volontiers.

La parole est à M. le président de la commission des lois.

Les principes du code civil doivent-ils être inscrits dans la loi ? Cette question reste à résoudre.

En tout état de cause, le sujet soulevé est lié, qu’on le veuille ou non, aux lois de bioéthique. Leur révision doit donc être, à mon sens, l’occasion d’en discuter de nouveau, car il est trop important et complexe pour que l’on puisse le régler au détour de la discussion d’un texte de simplification du droit.

Monsieur Godefroy, votre proposition est certes intelligente, mais elle mérite tout de même un débat plus approfondi que celui que nous pourrions avoir cet après-midi. À titre personnel, je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour explication de vote.

Monsieur le secrétaire d'État, où sommes-nous ? Assistons-nous à une séance de cabaret ou à un spectacle de chansonniers ? On nous répète à l’envi que nos propositions ne correspondent pas à l’objet du texte. En définitive, ne sont considérées par le Gouvernement comme relevant de la simplification du droit que les dispositions qui l’arrangent !

Non !

Monsieur le secrétaire d'État, lorsque demain, en commission des lois, nous examinerons l’amendement du Gouvernement visant à supprimer le pôle de l’instruction…

Pas du tout !

.. ou, à tout le moins, à le priver totalement de sa raison d’être, j’espère que le représentant du Gouvernement se prononcera contre lui, car son objet n’a rien à voir avec la simplification du droit !

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Je soutiens très fortement les propos de mon collègue Jean-Pierre Godefroy.

Monsieur le secrétaire d'État, votre position me semble tout à fait contestable, car la Cour de cassation, dans son arrêt, s’est fondée sur le fait que la loi était muette en la matière.

Par conséquent, le législateur doit se saisir du problème. Aucun texte réglementaire, fût-ce un décret, ne saurait pallier l’absence de dispositions législatives. C'est pourquoi il serait vraiment important que vous affirmiez votre attachement à l’adoption d’une disposition législative sur ce sujet.

La parole est à M. le président de la commission des lois.

C’est l’avocat général près la Cour de cassation qui a tenu les propos évoqués, et non la Cour elle-même. En outre, il ne revient pas à la Cour de cassation de distinguer, en l’occurrence, les règles de nature réglementaire de celles de nature législative.

C’est un sujet important !

Il s’agit de règles concernant l’état civil, et non pas l’état des personnes au sens du code civil. Ce n’est pas tout à fait la même notion !

Il n’en reste pas moins, monsieur le secrétaire d’État, que cette question doit sans doute être approfondie. Il est vrai que le décret rend des services et permet de régler un certain nombre de situations, mais nous touchons ici à un sujet extrêmement délicat.

À cet égard, j’indique à M. Michel que l’organisation judiciaire n’a rien à voir avec la bioéthique ! Il s’agit tout de même ici d’un problème de fond, que je ne peux accepter de voir assimiler à d’autres, plus ou moins importants, que nous aurons l’occasion d’examiner au cours du débat.

Il ne s’agit peut-être pas d’une mesure de simplification, mais c’est en tout cas, à mon avis, une mesure de clarification, ce qui correspond bien à l’intitulé de la proposition de loi !

Arrêtez !

Cette disposition permettra de répondre à une question posée par la Cour de cassation et par le Médiateur de la République.

Par ailleurs, nous souhaiterions connaître la position du Gouvernement sur ce point.

Absolument !

M. Richard Yung. Nous ne voulons pas que l’on nous dise ensuite, lorsque nous examinerons les textes relatifs à la bioéthique, que notre proposition est hors sujet et que nous n’avons qu’à déposer une proposition de loi en utilisant les journées réservées aux initiatives de l’opposition dans l’ordre du jour parlementaire !

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Le Gouvernement a déjà indiqué quelle était sa position et rendu son arbitrage : il a tranché ce problème de fond par le texte de mai 2008. Nous sommes donc favorables au principe d’un débat, mais vous devrez organiser celui-ci, si la commission des lois le souhaite, à l’occasion de l’examen d’un autre texte, peut-être celui qui portera sur la bioéthique. Le Gouvernement, pour sa part, n’a aucun titre à le faire.

En tout cas il s’agit bien d’une question de fond, et non d’une mesure de clarification, comme cela a été dit.

Monsieur Godefroy, l’amendement n° 61 est-il maintenu ?

Avant de retirer cet amendement, je voudrais ajouter une précision et faire une suggestion.

Sur le plan de l’état civil, le problème n’est pas réglé ! §En effet, des difficultés demeurent : les règles d’inscription sur le livret d’état civil sont très compliquées, tout dépendant de la situation du couple. L’inscription d’un enfant sans vie est presque impossible si la naissance d’un autre enfant n’est pas déjà mentionnée.

En ce qui concerne l’aspect proprement humain de la question, nous devons apporter une réponse très claire aux familles, étant déjà prévu que le certificat d’accouchement fait référence au seuil de viabilité.

Nous devrons impérativement ouvrir ce débat lors de l’examen de la loi relative à la bioéthique. Il ne faudra pas, alors, nous opposer les mêmes arguments qu’aujourd’hui pour écarter nos propositions.

L’amendement n° 61 est retiré.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 103, présenté par M. Sueur, Mme Bonnefoy, MM. Botrel, Collombat, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Cet article porte sur la question très délicate de la renonciation à succession, sujet auquel nous devons accorder une grande attention.

Aujourd’hui, lorsqu’une personne décide de renoncer à une succession, elle doit faire un acte positif en se rendant au tribunal.

La simplification de la procédure de renonciation à succession qui nous est proposée – la procédure se limiterait à l’envoi d’une simple lettre –, nous paraît dangereuse, des pressions et des influences pouvant s’exercer sur des personnes fragiles et vulnérables.

Nous pensons, pour notre part, qu’il faut au contraire prendre de nombreuses précautions en la matière. Les personnes concernées doivent pouvoir être assistées, accompagnées, et la renonciation à une succession doit résulter d’un acte positif. Peut-être les formalités existantes ne sont-elles d’ailleurs pas suffisantes ?

En tout état de cause, cette simplification, même si elle part peut-être d’un bon sentiment, est lourde de risques pour les personnes concernées.

C’est pourquoi nous proposons, par cet amendement, la suppression de l’article 3 bis.

L’amendement n° 95, présenté par MM. Béteille, Cointat et Lecerf, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Un décret précise les conditions d'application du présent article.

La parole est à M. Laurent Béteille.

Il s’agit surtout d’un amendement d’appel.

La simplification proposée à l’article 3 bis est intéressante. En effet, on n’a pas forcément envie de traverser la France pour renoncer à une succession, c’est-à-dire pour faire une démarche qui ne rapportera rien du tout.

Cela étant, il me semble qu’il faudrait préciser les modalités de la procédure simplifiée qu’il est proposé d’instaurer. Je souhaiterais savoir ce que le Gouvernement a prévu à cet égard.

Quel est l’avis de la commission ?

S’agissant de l’amendement n° 103, les risques de fraude sont limités et l’article 777 du code civil dispose que l’action en nullité de l’option pour cause d’erreur, de dol ou de violence se prescrit par cinq ans à compter du jour où l’erreur ou le dol a été découvert, ou du jour où la violence a cessé. Les personnes concernées disposent donc de cinq années pour se raviser éventuellement.

Rappelons enfin qu’il n’entre actuellement pas dans les attributions du greffier chargé d’enregistrer la renonciation de vérifier son caractère éclairé. Dès lors ce contrôle n’est certainement pas exercé systématiquement.

Ce que l’on peut regretter !

Effectivement, mon cher collègue !

La commission a donc émis un avis défavorable sur l’amendement n° 103.

S’agissant de l’amendement n° 95, sur la forme, les dispositions présentées sont inutiles : le pouvoir réglementaire a toujours la possibilité de prendre un décret d’application de la loi, et la mention expresse d’un tel décret ne signifie pas pour autant que la loi n’est pas d’application directe.

Sur le fond, l’objet de l’amendement est satisfait : comme je l’ai indiqué dans mon rapport écrit, un décret prévoira l’envoi d’un courrier recommandé avec accusé de réception et l’élaboration d’un modèle de renonciation, ainsi que d’une notice explicative.

Je prie donc M. Béteille de bien vouloir retirer son amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

S’agissant de l’amendement n° 103, je considère que l’article 3 bis constitue une véritable mesure de simplification administrative visant à épargner au citoyen, notamment quand il réside loin du tribunal, les difficultés et le coût d’un déplacement. Cette procédure est tout aussi sécurisante que le recours à un mandataire.

Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement.

Pour sa part, M. Béteille souhaite que soient encadrées par un décret prévu dans le code civil les conditions de renonciation à succession. Je partage pleinement son avis sur la nécessité d’organiser par voie réglementaire les modalités de cette renonciation, mais il ne paraît pas nécessaire de faire figurer cette précision dans le code civil.

Dans ces conditions, monsieur Béteille, je vous prie de bien vouloir retirer votre amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Monsieur Béteille, l’amendement n° 95 est-il maintenu ?

J’avais précisé d’emblée qu’il s’agissait d’un amendement d’appel. Compte tenu des précisions apportées par M. le secrétaire d’État, je le retire.

L’amendement n° 95 est retiré.

Je mets aux voix l’amendement n° 103.

Je mets aux voix l’article 3 bis.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L’amendement n° 92 est présenté par M. Mézard.

L’amendement n° 126 est présenté par Mmes Mathon-Poinat, Borvo Cohen-Seat, Assassi et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de Gauche.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Jacques Mézard, pour présenter l’amendement n° 92.

Cet amendement tend à supprimer l’article 4, qui ne relève ni d’une simplification ni d’une clarification du droit. Ses dispositions ont déjà fait l’objet d’un rejet lors de l’examen de la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités, qui modifiait notamment les règles de l’indivision.

Par ailleurs, dans une réponse écrite du 8 mai 2007, Mme le garde des sceaux n’avait pas jugé « possible d’étendre la règle de la majorité des deux tiers des droits indivis, compte tenu de l’atteinte au droit de propriété qui en serait alors résulté ».

L’article 4 est donc une façon de revenir sur un débat qui a déjà eu lieu lors de l’examen de la loi de 2006 et sur la position donnée par le Gouvernement dans cette réponse écrite. Il s’agit non d’une mesure de simplification ou de clarification, mais bien d’une troisième tentative pour faire passer une disposition.

Cet article présente un certain nombre d’inconvénients, dont le premier consiste à mettre en péril la position du tiers minoritaire. Il s’agit là du respect des libertés individuelles, ce qui est tout de même très important ! Ce projet a d’ailleurs pu être qualifié d’ « expropriation privée »…

Monsieur le secrétaire d’État, vous avez indiqué très fermement, à l’Assemblée nationale, que vous teniez à cet article 4, car il s’agirait « simplement d’accélérer la phase préalable de la procédure pour sortir plus rapidement de l’indivision ». Or tel n’est pas le cas ! Cet article tend en fait à permettre de passer outre la position du tiers minoritaire de l’indivision dans des conditions qui nous paraissent abusives. Il ne s’agit pas d’une disposition de simplification.

Vous affirmez en outre que cette mesure allègera la procédure. Or, tandis qu’une simple lettre suffira pour renoncer à une succession, il est prévu de rendre obligatoire, pour sortir de l’indivision, le recours à un notaire, qui devra envoyer un courrier recommandé !

Très juste !

Cela me semble assez curieux !

En outre, le tiers minoritaire peut être un enfant né hors mariage qui aurait été privé de la quotité disponible par un parent « repentant » léguant celle-ci à son enfant légitime. Cet enfant né hors mariage sera alors la victime de la partie majoritaire.

Je citerai un autre exemple : lorsqu’il y a trois enfants légitimes et un enfant né hors mariage, légataire cette fois de la quotité disponible, les biens immobiliers pourront être mis hors de portée de ce dernier auquel, par vengeance, pourra être imposée une vente judiciaire.

Voilà les résultats concrets auxquels peut aboutir ce type de disposition !

On me dira que tout cela sera soumis à l’appréciation souveraine du tribunal. Il n’en reste pas moins qu’il s’agit là d’une modification fondamentale des règles de l’indivision. À quoi sert d’avoir adopté, en 2006, un texte de fond sur l’indivision et d’avoir confirmé dans une réponse écrite, en 2007, la position arrêtée, si l’on revient en 2009 sur ce qui a été décidé, au détour de l’examen d’un texte de simplification et de clarification ?

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour présenter l'amendement n° 126.

Si nous avons déposé un amendement de suppression, c’est évidemment parce que l’article 4 pose problème, et ce à plusieurs titres.

D’abord, parce qu’il modifie les règles de l’indivision afin de permettre la vente d’un bien indivis à la demande de l’un ou des indivisaires titulaires d’au moins deux tiers des droits indivis. Cette nouvelle règle risque de porter atteinte aux droits des indivisaires minoritaires, qui bénéficient souvent d’un droit d’attribution préférentielle. Je pense, par exemple, au conjoint survivant qui occupe un logement.

Ensuite, parce que les règles en vigueur en matière d’indivision ont été redéfinies par la loi portant réforme des successions, laquelle ne remonte qu’à 2006. La simplification du droit suppose une certaine stabilité de la norme juridique ; or, en l’occurrence, on va très vite, sans prendre le recul nécessaire pour avoir une vision globale des choses.

Enfin, parce que cet article 4 fait le choix de donner un rôle assez central au notaire sans même attendre le rapport de la commission Darrois, chargée de réfléchir à la création d’une grande profession du droit, ce qui suppose de revoir les rôles respectifs des avocats et des notaires dans les procédures civiles.

Une telle précipitation nous a conduits à déposer cet amendement de suppression.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Bernard Saugey, rapporteur. Je ne vous souhaite pas, chers collègues, d’être un jour en indivision !

L’article 4 de la proposition de loi institue une nouvelle modalité de vente des biens indivis, et la commission des lois l’a approuvée en raison des garanties dont elle est entourée.

D’abord, la vente devra être demandée par un ou plusieurs indivisaires titulaires d’au moins deux tiers des droits indivis.

Ensuite, l’autorisation du tribunal de grande instance sera requise. Cette autorisation ne pourra être délivrée en cas d’atteinte excessive aux droits des autres indivisaires.

Enfin, dans un souci de transparence, la vente devra prendre la forme d’une licitation.

C’est dire que cet article 4 est entouré de quantité de garanties ! La commission est donc défavorable aux deux amendements identiques de suppression.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Également défavorable !

La parole est à M. François Zocchetto, pour explication de vote.

J’avais pensé, dans un premier temps, que la nouvelle procédure était entourée de garanties telles que nous pouvions la voter. Cependant, à force de me documenter sur la question, j’ai de plus en plus douté de l’utilité de la disposition qui nous est proposée.

En 2006, nous avons passé beaucoup de temps à réfléchir et à modifier les textes sur l’indivision. Le statut de l’indivision dans notre droit est tout à la fois trop complexe et trop spécifique pour s’accommoder des règles habituelles de majorité et de minorité.

Outre donc que cette disposition n’est pas nécessaire, je suis assez surpris que l’on revienne sur le fond de la question de l’indivision à l’occasion d’un texte de simplification du droit.

Je suis resté silencieux sur ce sujet en commission, mais je ne suis pas favorable au maintien de l’article 4 dans la proposition de loi.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 92 et 126.

Je mets aux voix l'article 4.

L'amendement n° 104, présenté par M. Sueur, Mme Bonnefoy, MM. Botrel, Collombat, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter le second alinéa du 1° de cet article par une phrase ainsi rédigée :

Ces dispositions sont mises en œuvre sans préjudice des prérogatives de l'architecte des Bâtiments de France lorsqu'elles existent dans le secteur concerné.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

L’article 6, qui traite des surélévations d’immeubles, facilite les conditions dans lesquelles les copropriétaires peuvent décider de surélever un immeuble.

Nous proposons tout simplement que ces dispositions soient mises en œuvre « sans préjudice des prérogatives de l’architecte des Bâtiments de France lorsqu’elles existent dans le secteur concerné ».

En effet, il n’est pas évident que la surélévation d’un immeuble soit totalement neutre en termes d’harmonie architecturale. Or, nous en sommes tous convaincus, il faut être attentif à la qualité du patrimoine architectural de notre pays.

Peut-être cet amendement aura-t-il l’heur de convenir à notre assemblée.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à préciser que les opérations de surélévation de bâtiments de copropriétés seront mises en œuvre sans préjudice des prérogatives de l’ABF.

L’article 6 de la proposition de loi ne concerne que les règles de majorité s’appliquant à la décision d’aliéner le droit de surélever. C’est son seul objet.

Cet article ne remet aucunement en cause les autres règles juridiques applicables à toute opération de surélévation. Les conditions d’intervention de l’ABF en font évidemment partie.

Si cet amendement n’est pas mauvais, il est inutile.

L’avis de la commission est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable !

Monsieur Sueur, l'amendement n° 104 est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

Je mets aux voix l'amendement n° 104.

Je mets aux voix l'article 6.

L'amendement n° 96, présenté par MM. Béteille, Cointat et Lecerf, est ainsi libellé :

Au second alinéa de cet article, après le mot :

détruit

insérer les mots :

ou démoli

La parole est à M. Laurent Béteille.

Je suis à l’origine de cet article 6 bis, l’amendement que j’avais déposé selon la nouvelle procédure ayant été adopté en commission des lois.

Si j’y reviens, c’est de crainte que l’objectif ne soit pas totalement atteint. Je voulais permettre au propriétaire d’un immeuble qui ne peut pas faire l’objet d’une réhabilitation, notamment pas selon des normes de développement durable bien précises en termes d’économie d’énergie, de pouvoir le démolir et le reconstruire même lorsqu’il dépasse le plafond de densité fixé par le plan local d’urbanisme ou le plan d’occupation des sols.

La commission a accepté mon amendement, mais, si je propose de revenir sur la rédaction pour ajouter le mot « démoli » après le mot « détruit », c’est pour tenir compte du fait que l’on dépose des permis de démolir, mais pas des permis de détruire.

Les deux termes ont des significations apparemment proches, mais le mot « détruire » évoque plutôt des destructions involontaires – par incendie, par exemple – comme dans la législation ancienne, tandis que le mot « démolir » exprime bien la possibilité que je visais ici.

Quel est l’avis de la commission ?

Même si la précision n’est pas indispensable, la commission émet un avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

Je mets aux voix l'amendement n° 96.

L'amendement n° 174, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Dans le second alinéa de cet article, remplacer le mot :

cinq

par le mot :

dix

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Cet amendement permet de faciliter la restauration ou la reconstruction de bâtiments existants lorsqu’une démolition est nécessaire et paraît de bon sens.

Il semble toutefois important d’allonger le délai de cinq ans initialement prévu. Il est donc proposé de prévoir que la reconstruction est possible dans un délai de dix ans à compter du sinistre. On laisse ainsi un laps de temps suffisant pour que le propriétaire puisse obtenir des assureurs ou des responsables du sinistre les fonds nécessaires à la reconstruction.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable !

Je mets aux voix l'amendement n° 174.

Je mets aux voix l'article 6 bis, modifié.

L'amendement n° 105, présenté par M. Sueur, Mme Bonnefoy, MM. Botrel, Collombat, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 6 bis insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 19 de la loi n° 86-18 du 6 janvier 1986 relative aux sociétés d'attribution d'immeubles en jouissance à temps partagé, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art - Un associé peut se retirer de la société pour justes motifs par décision de justice. »

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Cet amendement traite des propriétés en jouissance à temps partagé.

Vous connaissez, mes chers collègues, les publicités attractives publiées dans les journaux incitant à « devenir propriétaire d’une semaine à la montagne ou en bord de mer ».

Il arrive que ces publicités alléchantes produisent dans les faits des situations inextricables. Je choisis, parmi plusieurs cas, celui d’une personne qui a hérité de sa mère une semaine de propriété dans un immeuble en jouissance à temps partagé, ladite semaine se trouvant dans une période où la station de sports d’hiver est fermée…

Privée de facto de la jouissance de ce bien, la personne doit néanmoins payer chaque année et les charges et les impôts. Elle essaie de revendre le bien, mais en vain.

Il nous semble donc judicieux de prévoir qu’un associé puisse « se retirer de la société pour justes motifs par décision de justice ».

Voilà une proposition de bon sens qui, je l’espère, aura l’heur de convenir à la Haute Assemblée.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Bernard Saugey, rapporteur. Un peu inquiet, je scrute l’hémicycle, de crainte, en employant certains mots, de faire frémir notre collègue Jacques Legendre.

Cet amendement reprend partiellement les dispositions de l’article 15 du projet de loi de développement et de modernisation des services touristiques, qui sera prochainement discuté au Sénat, avec l’aménagement du régime du timeshare, ou plutôt la propriété à temps partagé, pour reprendre l’expression qu’a utilisée avec raison Jean-Pierre Sueur.

La modification de ce régime de propriété doit être examinée dans le contexte plus général des facilités touristiques. C’est pourquoi, sans même aborder le fond de cet amendement, sur lequel je suis d’accord, j’estime plus opportun de renvoyer l’examen de cette question à la discussion prochaine, au Sénat, de ce projet de loi.

L’idée mérite d’être étudiée, voire adoptée, mais dans un cadre mieux adapté.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement se rallie à la position de la commission.

Monsieur Sueur, l'amendement n° 105 est-il maintenu ?

M. Jean-Pierre Sueur. Puisque vous vous ralliez à la position de M. le rapporteur, je comprends, monsieur le secrétaire d’État, que vous vous engagez doublement auprès de nous : d’une part, ce projet de loi sera soumis à la discussion du Parlement dans des délais qui ne seront pas dilatoires ; d’autre part, le texte permettra de régler une question qui concerne un nombre non négligeable de personnes.

À la faveur de ces engagements, je retire mon amendement.

L'amendement n° 105 est retiré.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, sur l'article.

Cet article 7 mérite de retenir notre attention.

En effet, on nous propose ici de supprimer un grand nombre de mots du vocabulaire juridique. Le procédé, qui relève, selon moi, de la hache linguistique ou langagière, me paraît quelque peu excessif. J’y vois le syndrome de La Princesse de Clèves.Je vous le dis à vous, monsieur le secrétaire d’État, qui aimez beaucoup Mme de La Fayette.

M. André Santini, secrétaire d'État. La Rochefoucauld, aussi !

De grands auteurs !

Il y a, me semble-t-il, quelque démagogie à déclarer que tel ou tel terme devrait purement et simplement disparaître de la langue du droit parce qu’il serait devenu incompréhensible.

J’illustrerai mon propos par des exemples concrets.

Il est proposé de supprimer le mot « seing » - il a une longue histoire puisqu’il vient du latin signum, le signe – pour le remplacer par le mot « signature ».

M. Bernard Saugey, rapporteur. Couvrez ce sein que je ne saurais voir !

M. Jean-Pierre Sueur. Ne confondez pas les seings, monsieur le rapporteur.

Il s’agit du signe, beaucoup plus large étymologiquement que la simple « signature ».

Bizarrement, notre collègue Jean-Luc Warsmann, auteur de cette proposition de loi, propose de maintenir le mot « contreseing ». Pourquoi le conserver, alors qu’il conviendrait, par cohérence, de lui préférer « contresignature » ? Mais il est vrai que l’on peut s’interroger sur la beauté du mot et sur sa compatibilité avec le génie de la langue. De même, au lieu de « blanc-seing », il faudrait parler de « blanche signature ».

Il faudra peut-être aussi considérer que Blanche-Neige est archaïque, et que les neiges d’antan ne méritent pas notre considération !

Pour toutes ces raisons, ce beau mot, pensons-nous, doit avoir sa place dans le code civil.

M. Warsmann s’est également ému de la présence du verbe « échoir ». Je ne vois pas pourquoi : ce verbe est certes très ancien, mais chacun peut en comprendre le sens puisqu’il est enseigné à l’école. C’est un verbe qui vient du latin excidere et du bas-latin excadere.

Si l’on supprime « échoir », pourquoi ne pas supprimer « choir », « chute », voire « échéance », ce que M. Warsmann ne propose pas ? Pourquoi faire un mauvais sort au seul verbe « échoir » ?

Pour finir, je souhaite défendre par avance, avec votre permission, monsieur le président, l’amendement n°106, qui vise à maintenir, à l’article 1653 du code civil, une expression poétique partie intégrante de l’histoire de notre langue : « si mieux n’aime ».

Si mieux n’aime…

Je lis cet exemple dans le Littré : « Écrivez-moi si mieux n’aimez venir » : c’est très beau !

M. Bernard Saugey, rapporteur. Oui, tout cela est très beau !

Jean de La Fontaine emploie cette belle expression.

J’ai donc pitié du lecteur du code civil, qui, arrivant à l’article 1653, ne trouvera plus cette oasis de poésie parce qu’on l’aura décidé, au nom d’une conception technocratique de la langue française, de le priver de cette expression de toute beauté.

Mes chers collègues, je plaide pour un peu de poésie à l’article 1653 du code civil.

L'amendement n° 106, présenté par M. Sueur, Mme Bonnefoy, MM. Botrel, Collombat, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

I. - Supprimer les 1°, 2°, 7° et 16° du I de cet article.

II. - Supprimer le II de cet article.

Cet amendement a été défendu.

Quel est l’avis de la commission ?

C’est si bien dit que l’on ne saurait qu’être d’accord avec notre collègue Jean-Pierre Sueur.

Rien ne s’oppose donc au maintien du droit en vigueur, surtout au nom de la poésie !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La parole est à Mme Janine Rozier, pour explication de vote.

Mme Janine Rozier. Je ne m’engage pas sous seing privé à signer tout ce que nous proposera M. Sueur, mais, en tant qu’ancien clerc de notaire, je suis d’accord avec lui sur ce point !

Je mets aux voix l'amendement n° 106.

L'amendement n° 175, présenté par M. Saugey, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit les 2° et 3° du II bis de cet article :

2° Au premier alinéa de l'article 63, les mots : « colons partiaires, » sont supprimés ;

3° Au premier alinéa de l'article 78, les mots : « colonat partiaire » sont remplacés par les mots : « bail à métayage »

La parole est à M. le rapporteur.

Cet amendement a pour objet de corriger des erreurs matérielles.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable !

Je mets aux voix l'amendement n° 175.

Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 176, présenté par M. Saugey, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

I. - Rédiger comme suit le 1° du II ter de cet article :

1° Le second alinéa de l'article L. 123-15 est supprimé ;

II. - Au 2° du même II ter, supprimer les mots :

à l'article L. 462-27,

III. - Au 3° du même II ter, après les mots :

l'article L. 462-1

insérer les mots :

, à l'article L. 462-27

La parole est à M. le rapporteur.

Cet amendement a pour objet, d'une part, de supprimer le second alinéa de l'article L. 123-15 du code rural, qui s'avère redondant avec son premier alinéa, d'autre part, de corriger une erreur matérielle.

L'amendement n° 165, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Dans le 2° du II ter de cet article, supprimer la référence :

à l'article L. 462-27,

II. - Dans le 3° du même II ter, après la référence :

L. 462-1

insérer la référence :

, à l'article L. 462-27

III. - Dans le IV de cet article, remplacer les références :

I, II, II bis et II ter

par les références :

I et II

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Je retire cet amendement, au profit de l’amendement de la commission.

L'amendement n° 165 est retiré.

L'amendement n° 177, présenté par M. Saugey, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le IV de cet article :

IV. - Les I et II sont applicables dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

La parole est à M. le rapporteur.

Le fait que le Gouvernement retire son amendement signifie que nous allons un peu plus loin que lui sur cet article.

En l’occurrence, il s’agit d’un amendement de précision, mais je vous en ai fait parvenir une nouvelle rédaction, monsieur le président.

J’ai en effet été saisi d’un amendement n° 177 rectifié, présenté par M. Saugey, au nom de la commission des lois, et ainsi libellé :

Rédiger comme suit le IV de cet article :

IV. - Le I est applicable dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Je mets aux voix l'amendement n° 176.

Je mets aux voix l'amendement n° 177 rectifié.

Je mets aux voix l'article 7, modifié.

L'amendement n° 178, présenté par M. Saugey, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Remplacer le I de cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :

I. - Le code de la construction et de l'habitation est ainsi modifié :

1° L'article L. 111-12 est ainsi rédigé :

« Art. L. 111-12. - Les articles 1792, 1792-1, 1792-2, 1792-3, 1792-4, 1792-4-1, 1792-4-2, 1792-4-3, 1792-5, 1792-6 et 1792-7 du code civil sont respectivement reproduits ci-après sous les articles L. 111-13, L. 111-14, L. 111-15, L. 111-16, L. 111-17, L. 111-18, L. 111-19, L. 111-20, L. 111-20-1, L. 111-20-2 et L. 111-20-3. » ;

2° L'article L. 111-19-1 est abrogé.

I. bis - Dans tous les textes législatifs et réglementaires en vigueur, les références aux articles L. 111-18, L. 111-19, L. 111-19-1 et L. 111-20 du code de la construction et de l'habitation sont respectivement remplacées par les références aux articles L. 111-20-1, L. 111-20-2, L. 111-20-3 et L. 111-18 du même code.

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de précision et de coordination.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable !

Je mets aux voix l'amendement n° 178.

Je mets aux voix l'article 7 bis, modifié.

L'amendement n° 127, présenté par Mmes Mathon-Poinat, Borvo Cohen-Seat, Assassi et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

Après l'article 7 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - L'article L. 1134-5 du code du travail est ainsi rédigé :

« Art. L. 1134 -5. - L'action en réparation du préjudice résultant d'une situation de discrimination se prescrit par dix ans, à compter du moment où la personne physique ou morale discriminée a pu en connaître l'ensemble des éléments.

« Ce délai n'est pas susceptible d'aménagement conventionnel.

« La totalité de la période au cours de laquelle s'est produite la discrimination ouvre droit à réparation. »

II. - L'article 7 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est ainsi rédigé :

« Art. 7 bis. - L'action en réparation du préjudice résultant d'une discrimination se prescrit par dix ans à compter de la révélation de la discrimination.

« Ce délai n'est pas susceptible d'aménagement conventionnel.

« La totalité de la période au cours de laquelle s'est produite la discrimination ouvre droit à réparation. »

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Vous reconnaîtrez l’amendement que nous avions déjà déposé lors de l’examen de la proposition de loi portant réforme de la prescription en matière civile.

Nous profitons du fait que cette proposition de loi prévoie une coordination avec la réforme des règles de prescription en matière civile pour vous proposer de revenir sur un point problématique de la loi du 17 juin 2008 relatif au délai de prescription applicable en cas de discriminations au travail.

À la suite de la polémique suscitée par le passage d’un délai de prescription de trente ans à cinq ans, ce qui aurait eu pour conséquence de priver les victimes de discriminations au travail d’un temps suffisant pour se pourvoir en justice, nous avons tous essayé, en deuxième lecture, d’apporter une solution qui soit la plus satisfaisante possible.

Or la rédaction qui a été retenue pour l’article L. 1134-5 du code du travail, et qui était celle de la commission des lois, n’apporte pas de garanties suffisantes pour les victimes de discriminations.

Mais je relis l’article L. 1134-5 : « L’action en réparation du préjudice résultant d’une discrimination se prescrit par cinq ans à compter de la révélation de la discrimination.

« Ce délai n’est pas susceptible d’aménagement conventionnel.

« Les dommages et intérêts réparent l’entier préjudice résultant de la discrimination, pendant toute sa durée. »

Le délai est de cinq ans, ce qui est très court, même s’il ne commence à courir qu’à partir de la révélation de la discrimination. Nous proposons donc de le porter à dix ans.

Par ailleurs, le point de départ du délai est le moment de la révélation de la discrimination. Si cette notion a largement été abordée pendant les débats parlementaires et s’il a été dit que la révélation suppose la détention des éléments probants ainsi que l’appréciation de la mesure du préjudice, la rédaction retenue ne conserve pas ces éléments de précision.

Nous proposons donc de préciser que le délai commence à courir à compter du moment où la personne discriminée a pu en connaître l’ensemble des éléments.

Enfin, la réparation ne vise que les seuls dommages et intérêts, ce qui présente un risque de contrariété avec le droit communautaire et la jurisprudence de la Cour de cassation quant au respect du principe de la réparation intégrale du préjudice.

Parce que la rédaction retenue est restrictive et porte atteinte au droit à réparation des victimes de discriminations au travail, il convient de modifier l’article L. 1134-5 du code du travail ainsi que la loi portant droits et obligations des fonctionnaires, comme nous le proposons au travers de cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Bernard Saugey, rapporteur. Mme Josiane Mathon-Poinat se souvient d’avoir lu dans sa jeunesse le conseil de Boileau : « Vingt fois sur le métier remettez votre ouvrage » !

Nous avons discuté de ce sujet l’année dernière et le débat a été très complet. La solution trouvée à l’époque, sur l’initiative de la commission des lois du Sénat, dans la loi du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile, est satisfaisante.

Le délai de cinq ans pour exercer l’action en justice court, en effet, à compter de la révélation des faits constitutifs de la discrimination, et non de leur commission. Ce délai est donc amplement suffisant.

En outre, la loi prévoit déjà que l’ensemble du préjudice subi par le salarié du fait de la discrimination doit être réparé, quelle qu’ait été la durée de cette dernière, chers collègues.

Les modifications proposées par les auteurs de l’amendement sur ce point me semblent totalement inutiles.

La commission est donc défavorable à cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement n’est pas fondé, madame le sénateur, dans la mesure où le texte qui a été adopté en juin 2008 est déjà suffisamment protecteur.

Le Gouvernement est donc également défavorable à cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 127.

L'amendement n° 128, présenté par Mmes Mathon-Poinat, Borvo Cohen-Seat, Assassi et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

L’article 8 transfère aux préfectures la constitution des dossiers de déclaration d’acquisition de la nationalité française en lieu et place des tribunaux.

Ce transfert de compétence risque de représenter un obstacle supplémentaire pour les conjoints de Français.

Ces dernières années, on est passé très clairement d’un système d’acquisition de droit à un dispositif discrétionnaire se rapprochant plus de la procédure de naturalisation : délai préalable de quatre ans avant déclaration, voire cinq ans si le couple réside à l’étranger ; condition de connaissance de la langue française ; refus pouvant être motivé par l’indignité ou le défaut d’assimilation ; décision finale prise au niveau ministériel et non par le juge d’instance, comme pour les autres cas de déclaration.

Ce projet de réforme entérinerait encore un peu plus cette évolution. Rien ne distinguerait plus les conjoints de Français des autres étrangers demandant une naturalisation, ce qui reviendrait à nier l’existence de leur lien privilégié avec la France.

Dans ces conditions, il est tout de même difficile de parler de « simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures » : en l’occurrence, c’est plutôt l’inverse !

Quel est l’avis de la commission ?

L’article 8 de la proposition de loi prévoit d’abord le transfert du juge d’instance au greffier en chef du tribunal d’instance de la réception et de l’enregistrement des déclarations d’acquisition de la nationalité française hors mariage.

Par ailleurs, sur l’initiative de la commission des lois du Sénat, l’article prévoit également le transfert du juge d’instance aux préfectures de la réception des déclarations d’acquisition de la nationalité française à raison du mariage. Je parle sous le contrôle de Mme Anne-Marie Escoffier, qui a été préfet et qui nous a confirmé ce point en commission la semaine dernière.

Ces deux mesures contribueront à simplifier et à accélérer les démarches administratives des personnes qui souhaitent acquérir la nationalité française, sans porter aucunement atteinte à leurs droits.

S’agissant des déclarations d’acquisition de la nationalité française à raison du mariage, je rappelle que les demandeurs doivent d’abord déposer leur dossier au tribunal d’instance avant de se rendre à la préfecture, qui a la charge de l’instruire.

La commission émet donc un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage l’avis de la commission.

Je mets aux voix l'amendement n° 128.

Je mets aux voix l'article 8.

L'amendement n° 152, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Dans le V de cet article, remplacer les références :

I à III

par les références :

I à IV

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Il s’agit d’un amendement de coordination.

Quel est l’avis de la commission ?