Séance en hémicycle du 28 juin 2006 à 15h00

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le rapport comportant la liste des communes et des quartiers dans lesquels la création de zones franches urbaines est envisagée et l'évaluation du coût des dépenses budgétaires, fiscales et sociales qui en résulterait, en application de l'article 27 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Il sera transmis à la commission des affaires économiques, ainsi qu'à la commission des finances et à la commission des affaires sociales.

M. le président du Sénat a reçu de M. Philippe Auberger, président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, le rapport sur la direction morale, la situation matérielle et les opérations de cet établissement au cours de l'année 2005, en application des articles L. 518-7 et L. 518-10 du code monétaire et financier.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Il sera transmis à la commission des finances.

M. le président du Sénat a reçu de M. Pierre Bordry, président du Conseil de prévention et de lutte contre le dopage, le rapport d'activité 2005 de ce conseil, en application de l'article L. 3612-1 du code de la santé publique.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Il sera transmis à la commission des affaires culturelles.

L'ordre du jour appelle l'examen de la demande présentée par la commission des affaires culturelles, tendant à obtenir du Sénat l'autorisation de désigner une mission d'information portant sur la diversité sociale et l'égalité des chances dans la composition des classes préparatoires aux grandes écoles.

Il a été donné connaissance de cette demande au Sénat au cours de sa séance du 16 juin 2006.

Je vais consulter le Sénat sur cette demande.

Il n'y a pas d'opposition ?...

En conséquence, la commission des affaires culturelles est autorisée, en application de l'article 21 du règlement, à désigner cette mission d'information.

L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, portant règlement définitif du budget de 2005 (nos 417, 418).

Nous en revenons aux articles 3 et 4, relatifs aux dépenses civiles ordinaires et en capital du budget général.

À l'occasion de l'examen de ces articles, auront lieu trois débats de contrôle de l'exécution des crédits : cet après-midi, « Administration générale et territoriale de l'État », puis « Écologie et développement durable » ; ce soir, « Sport, jeunesse et vie associative ».

Nous abordons le débat sur l'exécution des crédits de l'administration générale et territoriale de l'État.

Après que nous aurons entendu le rapporteur spécial et le rapporteur pour avis, puis le Gouvernement, les orateurs des groupes pourront poser leurs questions.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Administration générale et territoriale de l'État » est une des innovations résultant de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF.

Dans la loi de finances pour 2005, adoptée sous l'empire de l'ordonnance organique de 1959, les crédits de cette mission relevaient, dans le budget général, du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

Cette mission est désormais composée de trois programmes.

Le programme « Administration territoriale » renvoie aux moyens alloués à l'ensemble des préfectures et des sous-préfectures.

Le programme « Vie politique, cultuelle et associative » comporte les crédits liés au financement de la vie politique. Il correspond également à la mise en oeuvre de la loi sur la séparation des églises et de l'État. Il concerne, enfin, l'application des textes sur la liberté d'association.

Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » a pour objet les moyens logistiques de plusieurs missions.

Année de transition entre l'ordonnance organique de 1959 et la LOLF, 2006 est aussi une année charnière pour l'examen de l'exécution des crédits de cette mission, qui n'apparaissent pas en tant que tels dans le projet de loi de règlement, présenté selon les règles édictées par l'ordonnance organique de 1959.

La loi de finances initiale pour 2005 dotait les chapitres relevant de l'actuelle mission « Administration générale et territoriale de l'État » de 2 289, 54 millions d'euros.

Après prise en compte des mouvements de crédits au cours de l'exercice, le total net des crédits disponibles se montait à 1 920, 94 millions d'euros.

Les dépenses effectives pour 2005 ont, pour leur part, atteint 1 947, 42 millions d'euros, d'où il ressort un taux de consommation des crédits disponibles de 101, 4 %.

Ce résultat s'explique, en particulier, par le poids des « Frais de contentieux et des réparations civiles », dont l'exécution a été de 136, 3 millions d'euros, pour des crédits disponibles de 81, 8 millions d'euros, soit un taux de consommation de 166, 6 %.

Ces crédits de contentieux, auparavant évaluatifs, ont acquis, sous l'empire de la LOLF, un caractère limitatif. Aussi, leur sous-évaluation systématique contribue-t-elle à fragiliser, pour l'avenir, le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».

En la matière, le respect des prévisions budgétaires est d'autant plus difficile à assurer que 90 % de ces dépenses sont déconcentrées, comme l'indemnisation des bailleurs lorsque le concours la force publique pour expulser des locataires est refusé.

Toutefois, face à la judiciarisation croissante de la société et à la dynamique du contentieux qui en résulte inévitablement, une meilleure maîtrise de ces dépenses est nécessaire.

Aussi, monsieur le ministre, souhaité-je vous interroger sur les dispositions prises pour l'avenir en faveur d'une plus grande anticipation et d'une appréciation plus fine des besoins et des coûts d'instruction de ces dossiers, point sur lequel je vous sais extrêmement vigilant.

Grâce à la globalisation des moyens des préfectures, entreprise dès l'an 2000, le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire fait figure, je n'hésite pas à le dire, de précurseur parmi les administrations dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF.

Pour autant, son adaptation mérite d'être poursuivie, notamment dans le sens d'une efficacité encore plus grande du contrôle de gestion et d'une plus juste mesure de la performance.

À cet égard, monsieur le ministre, je souhaiterais vous poser trois questions.

La première porte sur la culture du résultat, qui est induite par la LOLF, et la mise en place d'outils efficaces de contrôle de gestion.

L'exercice 2005 a été marqué par la poursuite d'un effort important porté sur une meilleure organisation de la fonction achat, la rationalisation et la mutualisation de certaines prestations.

Toutefois, seul le marché des transports, au sein de cette nouvelle stratégie d'achat, concernait, en 2005, les préfectures. Aussi, monsieur le ministre, aimerais-je savoir comment la poursuite de l'intégration du réseau des préfectures dans ce dispositif peut être envisagée.

Ma deuxième question concerne le souci de mesurer l'incidence financière et organisationnelle des projets relatifs à l'identité nationale électronique sécurisée et au nouveau système d'immatriculation des véhicules.

Dans les préfectures, la mise en oeuvre de ces projets pourrait se traduire par des économies substantielles et des besoins de réorganisation de certains services.

Dans un premier temps, nous le savons, ces chantiers vont engendrer des coûts et leur impact positif ne devrait guère être perceptible avant 2008-2009. Toutefois, leurs effets se feront sentir en termes non seulement d'économies directes, mais aussi d'emplois. Ils auront également une incidence sur le plan immobilier, à travers la réduction des surfaces occupées par les missions concernées. Ils contribueront, enfin, à réduire les coûts liés à la fraude.

Comment, monsieur le ministre, l'impact de ces projets est-il appréhendé ? Quelles dispositions sont prévues pour accompagner un changement qui concernera la vie quotidienne de nos concitoyens, lorsqu'ils souhaiteront renouveler leur passeport, obtenir une carte d'identité ou encore retirer un permis de conduire ?

Ma troisième question portera sur la mesure de la performance, enjeu essentiel pour la réussite de la réforme impulsée par la LOLF.

À cet égard, le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire bénéficie de l'antériorité, des objectifs et des indicateurs relatifs à l'activité des préfectures existant déjà de longue date. Toutefois, cette antériorité, par la pesanteur des habitudes qu'elle induit, peut également se révéler un handicap. Le foisonnement d'indicateurs se rapportant à l'activité des préfectures a parfois freiné la réflexion propre aux indicateurs de performance introduits par la LOLF.

En particulier, on peut regretter l'absence, au sein du programme « Administration territoriale », d'objectif pour l'action « Pilotage territorial des politiques gouvernementales ». Un tel objectif permettrait pourtant de mesurer la performance des préfectures dans leurs nouvelles attributions budgétaires. En effet, le préfet intervient dans l'élaboration des budgets opérationnels de programme, ou BOP, des services déconcentrés de son territoire, par un avis sur le projet de budget, la délégation de signature et le suivi de la performance.

Par ailleurs, la multiplicité d'indicateurs à renseigner peut, paradoxalement, constituer un frein à la mesure de la performance. Pour se limiter aux indicateurs mentionnés par le projet annuel de performances 2006, on notera que nombre d'entre eux ne sont pas renseignés sur l'exercice 2005 : sept sur douze pour le programme « Administration territoriale », deux sur cinq pour le programme « Vie politique, cultuelle et associative » et cinq sur treize pour le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».

Même si l'année 2005 peut être considérée comme une année de transition, même si aucune obligation légale ne pesait sur les services du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire pour cet exercice, je souhaiterais, monsieur le ministre, formuler le voeu que ces indicateurs de performance soient effectivement renseignés pour le projet de loi de règlement de 2006.

J'aimerais, enfin, attirer votre attention sur la crainte de voir émerger une « bureaucratie lolfienne », ...

Elle existe déjà !

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial. Ne soyez pas pessimiste, mon cher collègue !

C'est la réalité !

... se consacrant au remplissage de tableaux de bord toujours plus denses.

Une telle évolution, cela va sans dire, serait bien évidemment contraire à l'esprit même de la LOLF, auquel, nous sommes, les uns et les autres, particulièrement attachés.

Monsieur le ministre, au-delà de ces quelques questions, qui ne font que souligner l'intérêt et la bienveillance portés à votre action de modernisation des services déconcentrés de l'État, je tiens à insister sur le caractère à bien des égards exemplaire de la mise en oeuvre de la LOLF dans le cadre de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ». J'ai pu le constater moi-même en me rendant dans un certain nombre de préfectures et j'en ferai rapport prochainement à la commission des finances. J'ai trouvé des agents de l'État déterminés, engagés, admirables.

Il est deux points qui devront faire l'objet de notre vigilance si nous voulons éviter le retour de certaines dérives : la fongibilité et l'interministérialité sous la responsabilité exclusive du préfet.

Absolument !

M. Henri de Raincourt. Je suis certain que la discussion du projet de loi de finances pour 2007 nous permettra de poursuivre cet échange fructueux, pour accompagner au mieux la « révolution budgétaire » en marche.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la discussion que nous consacrons pour la première fois à la mission « Administration générale et territoriale de l'État » dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement me semble particulièrement pertinente.

En effet, cette mission, à laquelle notre commission des lois a décidé de consacrer un avis budgétaire, couvre 16 % des crédits du ministère de l'intérieur. Elle assure le financement du réseau des préfectures, mais aussi celui des fonctions de soutien du ministère et des activités relatives à la vie politique, cultuelle et associative.

L'année 2005 fut la première à être préfigurée selon les principes de la LOLF, avec des avant-projets de performances. Ce projet de loi de règlement nous permet donc de commencer à évaluer les résultats de la démarche de performance ainsi lancée.

En effet, de nombreux indicateurs de résultats ont d'ores et déjà été renseignés pour l'exécution du budget de 2005.

De plus, l'exécution dudit budget m'a paru tout à fait satisfaisante quant à l'utilisation des crédits.

Force est de constater que la modernisation de l'administration préfectorale est bel et bien en marche depuis plusieurs années.

Ainsi, les préfets ont désormais, avec la LOLF, la qualité de pivots dans la gestion déconcentrée des actions ministérielles. Ils participent directement, du fait de la globalisation des crédits, à la définition des axes prioritaires de l'action des territoires et veillent au bon engagement de la dépense en tant qu'« ordonnateur secondaire des services déconcentrés des administrations civiles de l 'État ».

À ce stade, quel bilan pouvez-vous dresser, monsieur le ministre, de l'application de ce nouveau dispositif ? Quelles sont les réactions préfectorales ? Comment s'organise concrètement l'affectation des dépenses dans le cadre de cette nouvelle gestion budgétaire ?

Pour ma part, j'ai pu faire deux constats au sein de la préfecture des Alpes-Maritimes, mon département d'élection.

Premièrement, des formations ont été prodiguées, conjointement avec la trésorerie générale et la direction générale des impôts, à soixante et onze personnes pour la préparation du bilan d'ouverture et l'utilisation de l'application informatique, avec une assistance permanente des services des trésoreries générales auprès des services ordonnateurs de l'État. Nous pouvons dire que, pour l'essentiel, la transition a été réussie.

Deuxièmement, il ne faut pas se le dissimuler, l'application de la LOLF connaît cependant des débuts difficiles en termes de gestion. La raison principale, outre l'assimilation de nouvelles méthodes de travail comme une nouvelle nomenclature comptable inhérente à ce type de réforme, tient à l'absence d'outil informatique adapté aux dispositions de la LOLF ; je rappelle l'échec du projet ACCORD, qui n'est pas déployé au niveau local. Cette absence, qui devrait au mieux n'être résolue qu'en 2009 avec le projet CHORUS, conduit à complexifier les procédures et à multiplier les actes comptables pour répondre aux exigences de la LOLF.

Ces difficultés semblent, en outre, accentuées par des complexités supplémentaires introduites par les services relevant du ministère des finances qui, si elles n'ont rien à voir avec la LOLF, sont des régressions par rapport aux souplesses de gestion dont les services bénéficiaient auparavant : c'est le cas du visa sur les engagements de crédits, qui ne sont plus autorisés que de façon trimestrielle, alors que l'engagement était annuel auparavant.

Nous signalerons également les difficultés d'appropriation du PCE, le plan comptable de l'État, par les ordonnateurs secondaires.

La modernisation des services préfectoraux se manifeste également par le développement de nombreuses téléprocédures, qui devraient permettre de dégager d'importants gains de productivité et de faire évoluer les dispositifs de délivrance de certains titres. Malgré l'ouverture des crédits nécessaires en loi de finances, j'aimerais, à l'occasion de l'examen du présent projet de loi de règlement, m'assurer auprès de vous, monsieur le ministre, que les importants projets que vous menez en la matière n'ont pas pris trop de retard.

S'agissant plus particulièrement de l'excellent système d'immatriculation à vie des véhicules, s'il est mis en oeuvre pour les cyclomoteurs de petites cylindrées, il est encore en projet pour les autres véhicules. Il devrait pourtant être particulièrement utile pour assurer une meilleure traçabilité des véhicules, simplifier les démarches administratives des usagers et lutter plus efficacement contre les fraudes.

Où en êtes-vous de l'attribution du marché - censée être effectuée avant la fin 2005 - et maintenez-vous le calendrier prévisionnel précisé dans le fascicule budgétaire de la loi de finances pour 2006, qui prévoit un déploiement du dispositif sur l'ensemble du territoire national au premier semestre de 2008 ?

L'introduction d'éléments biométriques dans les titres d'identité est également en cours au sein du ministère de l'intérieur depuis plusieurs années. Comme vous le savez, la commission des lois suit attentivement l'évolution de ces projets de passeport électronique et d'identité nationale électronique sécurisée, le projet INES. Nous suivrons donc avec attention la progression de vos travaux en la matière.

Je terminerai mon propos sur l'administration générale et territoriale de l'État en réitérant mon regret, déjà exprimé lors de l'examen de la loi de finances pour 2006, qu'aucun indicateur ne permette d'apprécier véritablement l'activité des préfectures au regard de la qualité du service rendu à l'usager.

Les efforts d'adaptation de votre ministère au cadre de la LOLF sont également sensibles dans les autres programmes de la mission. Ainsi, trois des cinq indicateurs du programme « Vie politique, cultuelle et associative » ont été renseignés et illustrent, en particulier, les bons résultats du mandatement de l'aide publique aux partis politiques, puisque le décret de répartition de cette aide a été transmis à M. le Premier ministre vingt-deux jours seulement après la publication de la loi de finances, soit huit jours avant l'objectif prévu. Il faut en féliciter tant vous-même, monsieur le ministre, que vos services.

En revanche, le taux des demandes de reconnaissance d'utilité publique des associations et fondations traitées en moins de six mois ne s'élève qu'à 50 %, contre un objectif qui était de 80%. Cette mauvaise performance semble s'expliquer par la mise en oeuvre de plusieurs réformes du droit des associations et fondations, qui ont fortement mobilisé le bureau des associations de votre ministère.

En ce qui concerne le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », l'exécution de l'année 2005 fait apparaître la réalisation de plusieurs mesures de rationalisation des achats, avec la répartition des achats des services du ministère au sein de quatre pôles, respectivement relatifs à l'informatique et à la téléphonie, aux moyens aériens, aux équipements de la police et à l'équipement des bureaux. Pouvez-vous nous dire, monsieur le ministre, à combien s'élèvent les économies qu'a pu susciter cette réorganisation ?

S'agissant de la politique immobilière du ministère de l'intérieur, nous savons, monsieur le ministre, que vous souhaitez rationaliser l'utilisation de ce patrimoine immobilier, dont les cessions vont dépendre dès 2007 des trésoreries générales, et je m'en félicite. Votre ministère cherche également à dynamiser sa gestion immobilière, notamment en expérimentant l'externalisation de l'entretien de certains sites.

Pouvez-vous nous indiquer ce qui a été réalisé en ce domaine en 2005 en nous présentant, notamment, le bilan des biens qui ont été déclarés inutiles et vendus par votre ministère.

Au passage, je ne résiste pas à la tentation de vous signaler que les procédures de vente s'éternisent anormalement, en particulier pour les biens vendus par le ministère des armées. Dans plusieurs cas que je connais de près, on attend l'aboutissement depuis plusieurs années.

En conclusion, monsieur le ministre, on peut dire que la mise en place de la LOLF pour la mission « Administration générale et territoriale de l'État » s'est globalement bien passée et que les formations développées par les trésoreries générales sont très appréciées, notamment par les opérateurs secondaires. C'est pourquoi je vous encourage à poursuivre activement les efforts conduits avec succès en 2005 pour appliquer une logique de performance aux crédits de l'administration générale et territoriale de l'État.

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis heureux de venir vous présenter aujourd'hui les conditions d'exécution en 2005 du budget du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, pour la partie qui correspond désormais à la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

Je souhaite tout d'abord remercier très sincèrement M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial de la commission des finances, et M. José Balarello, rapporteur pour avis de la commission des lois, du travail à la fois très complet et très pédagogique qu'ils ont réalisé, et qu'ils ont su remarquablement synthétiser.

L'exercice auquel votre assemblée a souhaité se livrer est en quelque sorte un échauffement, une répétition avant les prochaines lois de règlement, qui permettront d'examiner en détail la manière dont les ministères auront rempli les objectifs de performance fixés par les lois de finances.

Comme vous l'avez signalé, monsieur le rapporteur spécial, le budget de 2005 était simplement « préfiguré » en mode LOLF ; il nous manque donc, c'est vrai, une grande partie, voire l'essentiel des outils nécessaires pour procéder à son examen complet, en particulier s'agissant de la performance et de l'analyse des coûts.

Pour autant, je tiens à vous remercier d'avoir choisi la mission « Administration générale et territoriale de l'État », ou AGTE, non seulement parce qu'elle nous apporte de précieux enseignements sur l'utilisation des crédits, mais aussi parce qu'elle touche directement et personnellement tous les Français, qu'il s'agisse de la présence de l'administration sur le territoire, de l'organisation de la vie démocratique ou encore des libertés religieuse et d'association.

Pour ce qui est des crédits, vous avez, monsieur le rapporteur spécial, dit l'essentiel. Ainsi que vous l'avez souligné à juste titre, le taux de consommation est satisfaisant. La mission AGTE est parvenue à préserver ses moyens d'action tout en contribuant de façon équitable à la couverture des dépenses imprévues de l'État.

Pour ce qui concerne la culture du résultat, vous avez relevé, également à juste titre, que les préfectures ont été les précurseurs d'une gestion construite selon les principes de la LOLF. C'est ainsi qu'elles ont pu dégager une marge de manoeuvre de 17 millions d'euros en 2005, grâce à une gestion plus dynamique et économe de la masse salariale. Sur ce total, 25 % ont permis de mieux récompenser les mérites des agents et le solde, soit plus de 12 millions d'euros, a pu être affecté à des dépenses de modernisation, afin d'améliorer l'accueil du public, l'immobilier ou encore les équipements informatiques.

Je voudrais profiter de cette occasion, chacun le comprendra, pour rendre un hommage appuyé aux personnels des préfectures, qui se sont très fortement investis dans ce changement de culture, qui ont su s'adapter, ouvrir la voie aux autres administrations et ont ainsi vu leurs efforts justement récompensés.

Parallèlement à la globalisation des crédits, les préfectures ont expérimenté la démarche de performance, avec la fixation d'objectifs et d'indicateurs couvrant l'ensemble de leurs activités.

Cette démarche s'est appuyée sur la mise en ligne d'un ambitieux Infocentre, qui permet à chaque préfecture, à chaque agent, de comparer ses performances avec celles de ses homologues. Cet outil est un atout, monsieur de Raincourt, et je sais d'ailleurs que vous en êtes convaincu, ...

Tout à fait !

... puisque le contrôle de gestion est ainsi devenu pour elles un réflexe.

Il convient toutefois de « prioriser » les indicateurs, ce à quoi nous nous attachons, vous pouvez en être certain.

Vous regrettez cependant - là encore, à juste titre - que les indicateurs qui vous ont été fournis soient insuffisamment renseignés. Cela tient essentiellement au fait que les modifications de périmètre ne permettaient pas toujours, au moment de l'élaboration des documents pour 2006, de reconstituer les performances réalisées en 2005. Sur ce point, je sollicite votre compréhension : je le rappelle, le budget de 2005 est le dernier budget d'avant la LOLF.

Ces données, depuis, ont été reconstituées et vous seront présentées dans le projet annuel de performances pour 2007.

Par ailleurs, M. José Balarello s'est inquiété de la mise en place d'indicateurs relatifs à la qualité du service dans les préfectures. Vous avez raison, monsieur le rapporteur pour avis, la qualité de service constitue l'une des préoccupations majeures des préfectures, que nous encourageons naturellement à cette prise de conscience.

Dans le souci de mieux recevoir les quelque 12 millions de personnes qu'elles accueillent chaque année, 80 % des préfectures ont mis en place des chartes d'accueil, préfigurant la charte Marianne. Pour aller au-delà, et afin de répondre aux préoccupations que vous avez exprimées, il a été décidé d'intégrer un indicateur baptisé « Qualité de service » en 2007, destiné à suivre la montée en puissance du dispositif de certification des préfectures.

Vous avez regretté, monsieur le rapporteur spécial, l'absence d'objectif et d'indicateur pour l'action « Pilotage territorial des politiques gouvernementales » ; une fois de plus, je partage votre analyse. En effet, le poids de cette action est très significatif puisqu'un tiers de l'effectif total des agents des préfectures - soit 8 800 équivalents temps plein - s'y consacre. Il convient donc de trouver un indicateur non seulement pertinent et opérationnel, mais aussi représentatif de l'action interministérielle et susceptible d'emporter l'adhésion des autres ministères. Le ministère de l'intérieur, pour sa part, s'y emploie activement, même si mon souhait, vous le comprendrez, n'est pas de faire figurer au seul budget de l'intérieur toutes les facettes, donc tous les indicateurs, de l'action de l'État sur notre territoire.

Les préfectures sont engagées dans une démarche continue d'anticipation et de modernisation. Elles ont ainsi entrepris, dès 2005, monsieur Balarello, de se réorganiser en profondeur pour tenir compte, notamment, de la diminution des fonctions de guichet qu'impliquent la production centralisée des titres - je pense en particulier aux passeports électroniques et aux futures cartes grises - ainsi que le développement des téléprocédures.

À cet égard, je tiens à préciser qu'en 2005 près de 7 millions d'opérations relatives aux cartes grises ont été réalisées à distance, tant par des particuliers que par des professionnels. En outre, près de 900 000 citoyens, qui ont en fait la demande, ont été avertis de la mise à disposition de leur carte d'identité en mairie par un message sur leur téléphone portable ; il s'agit donc là d'une évolution importante, qui sera naturellement appelée à se développer.

Le lancement du projet SIV, ou système d'immatriculation des véhicules, est prévu pour le premier semestre de 2008, avec un déploiement sur l'ensemble du territoire pour les nouvelles immatriculations et une reprise du parc ancien étalée sur plusieurs années, compte tenu de l'importance des volumes concernés.

Ce projet a, bien entendu, de nombreuses implications sur les missions des préfectures et sur les processus de travail. En effet, il se traduit, d'abord, par une réduction de 530 emplois sur la fonction « cartes grises », soit un tiers des réductions d'emplois programmées jusqu'en 2010. Il conduira, ensuite, à diminuer de près de moitié le volume des opérations effectuées aux guichets pour les cartes grises et aura donc des effets immédiats concrets sur l'immobilier et sur les métiers exercés. Enfin, il s'accompagnera de nombreux téléservices, puisqu'il sera possible de procéder en ligne à sa déclaration de cession, à sa déclaration de changement d'adresse ou au pré-enregistrement des demandes de carte grise. J'ajoute qu'est même prévu le développement du télépaiement.

Avec le projet INES, identité nationale électronique sécurisée, qui avance en parallèle, le projet SIV représente donc une initiative de très grande ampleur. Ses conséquences ont été prises en compte dans la directive nationale d'orientation des préfectures de 2005, portant, notamment, sur le calibrage des suppressions d'emplois et du plan de requalification prévus dans les préfectures d'ici à 2010.

Si je me suis quelque peu écarté du seul bilan de l'année 2005, mesdames, messieurs les sénateurs, c'est parce que je tenais à insister sur le fait que l'amélioration de la performance ne peut se concevoir sans une démarche continue et progressive, fondée sur l'anticipation et l'innovation.

Je ne m'appesantirai pas ici sur le programme « Vie politique, cultuelle et associative », car nous aurons certainement l'occasion d'y revenir au cours de la discussion.

Certes, ce programme n'est pas de moindre importance puisqu'il regroupe trois domaines clés, à savoir les élections, les cultes et les associations, qui ont pour point commun de donner une traduction concrète, compréhensible par tous les Français, aux libertés fondamentales.

Cela étant dit, il s'agit d'un programme sur l'exécution duquel le ministère de l'intérieur ne dispose, à l'évidence, que de peu de moyens d'action, qu'il s'agisse du coût des élections, du montant de l'aide publique aux partis politiques ou des dépenses relatives aux cultes.

Pour veiller à l'amélioration de ses performances, nous contrôlons plusieurs indicateurs tels que les délais d'instruction des demandes de reconnaissance d'utilité publique, ou encore les délais de versement des financements aux partis politiques ; chaque trésorier des grandes familles politiques ne manque d'ailleurs pas d'attirer notre attention sur ce point. Je vous remercie, monsieur Balarello, d'avoir souligné les efforts réalisés cette année dans ce domaine.

S'agissant du délai de traitement des reconnaissances d'utilité publique, comme vous l'avez noté, la performance en 2005, que l'on peut sans doute effectivement qualifier de mitigée, s'explique en partie par la mise en oeuvre de plusieurs réformes du droit des associations et fondations qui ont fortement mobilisé le bureau concerné.

Elle s'explique également par la forte augmentation du nombre des dossiers à traiter : entre 1997 et 2002, on enregistrait, en moyenne chaque année huit créations de fondations ou associations reconnues d'utilité publique ; ce chiffre s'est élevé à 33 en 2004 et à 34 en 2005. Pour 2006, nous nous efforcerons d'améliorer les résultats.

Je terminerai mon propos en évoquant le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », qui regroupe le fonctionnement de l'administration centrale et les tâches de soutien aux programmes opérationnels du ministère.

Vous avez, monsieur le rapporteur spécial, rappelé les efforts menés pour mutualiser la fonction « achats ». Il s'agit effectivement là d'un point capital. Je puis vous indiquer que la mutualisation des achats va désormais bien au-delà de celle des voyages qu'accomplissent les fonctionnaires en mission.

Tout en préservant la proximité entre clients et fournisseurs, une nouvelle impulsion a été donnée au niveau interministériel, en janvier 2006, en faveur de la centralisation des marchés. La téléphonie fixe, les mobiliers, notamment, font désormais l'objet de marchés-cadres qui réunissent non seulement l'administration centrale et préfectorale, ce qui est assez logique, mais aussi la police nationale.

L'audit « achat » lancé par mon collègue ministre délégué au budget, Jean-François Copé, pour l'ensemble du ministère permettra de fournir à M. Balarello la réponse sur les montants économisés ; je ne suis pas en mesure de vous la communiquer aujourd'hui, monsieur le rapporteur pour avis, mais je prends l'engagement que vous en aurez naturellement connaissance dès que nous en disposerons. D'ores et déjà, nous savons que ces économies proviennent tant de la simplification de la gestion, autrement dit de la limitation du coût de l'acte d'achat, que de l'effet de masse, bien connu, qui permet d'obtenir un meilleur prix du prestataire.

Conformément à l'esprit de la LOLF, l'objectif du ministère de l'intérieur est d'optimiser ce programme pour en réduire la taille et le coût, avec moins de moyens de soutien et plus d'activités opérationnelles. La mise en oeuvre de cette stratégie s'est développée selon deux axes : la réforme des structures et le développement du contrôle de gestion.

La réforme de structures a été engagée avec la création, en janvier 2004, du secrétariat général, animé par M. Daniel Canepa, ici présent, et l'adaptation des directions aux impératifs de la LOLF, par exemple à travers l'élaboration d'un plan stratégique des systèmes d'information et de communication.

Le secrétaire général a réorganisé la direction de l'évaluation de la performance, de l'immobilier et des finances, la DEPAFI, ainsi que celle des ressources humaines. Elles sont donc désormais configurées de telle manière qu'elles puissent s'insérer dans le cadre nouveau de la LOLF.

Pour ce qui est du développement du contrôle de gestion, il s'est traduit par la création d'un réseau de contrôleurs issus du secteur privé, chargés de favoriser l'analyse des activités et d'élaborer des tableaux de bord au sein des bureaux, sous-directions et directions. Un outil informatique a été élaboré par la DEPAFI pour assurer le suivi de ces indicateurs.

En vue du projet de loi de finances pour 2007, le nombre des objectifs et indicateurs a d'ailleurs été volontairement réduit, afin de permettre tout à la fois une meilleure appropriation de la démarche de performance par les services et - il s'agit là d'un élément moteur - une meilleure lisibilité de la performance par les parlementaires.

Je partage totalement votre point de vue, monsieur. Balarello, quand vous dites que les débuts de la LOLF sont difficiles en termes de gestion. La transition pose effectivement un problème puisqu'il s'agit non seulement d'une nouvelle façon d'élaborer le budget, mais aussi de la mise en exergue de la performance. Cela étant dit, pour les services du ministère, la LOLF représente encore bien plus, à savoir des modalités d'exécution de la dépense très différentes, sans oublier des travaux supplémentaires considérables, par exemple pour élaborer le bilan de l'État.

C'est ainsi que la « bascule » des systèmes informatiques s'est faite au prix d'efforts considérables. La paye des fonctionnaires a été réalisée normalement. La transition, je le concède, est plus difficile pour les outils informatiques qui traitent la dépense déconcentrée.

Le ministère des finances ne mettra pas en place Chorus, le nouveau système d'information des finances de l'État, avant 2009. Le ministère de l'intérieur souhaite être parmi les premiers équipés en tant que pilote de ce chantier, dont le caractère gigantesque n'a pas échappé à M. le rapporteur spécial.

Vous avez fort justement souligné, cher Henri de Raincourt, l'impact qu'a eu sur ce programme sur la sous-évaluation des frais de contentieux. Comme vous le savez, une démarche volontariste a été engagée en 2006 pour tenter de maîtriser cette dépense grâce à un système de délégations globales encadrées.

Trois priorités ont ainsi été fixées aux préfectures quant à l'utilisation des crédits de contentieux : premièrement, le paiement des condamnations de l'État par jugement ; deuxièmement, le règlement des honoraires des avocats chargés de la défense de l'État ; troisièmement, le règlement des transactions amiables afin d'obtenir une baisse substantielle des sommes dues.

Enfin, monsieur Balarello, vous m'avez plus particulièrement interrogé sur les cessions immobilières. Alors que nos ventes immobilières étaient peu nombreuses et représentaient des montants faibles jusqu'en 2003, la situation a, il est vrai, profondément changé, le ministère de l'intérieur se montrant, une fois de plus, exemplaire en matière de gestion de son patrimoine immobilier.

J'illustrerai mon propos de quelques chiffres. Alors qu'en 2004 seules trois cessions immobilières avaient abouti, pour un montant total à peine supérieur à un million d'euros, le bilan de l'année 2005 est nettement plus encourageant puisque les vingt et une cessions qui ont été réalisées ont dégagé au total 7, 1 millions d'euros.

En 2006, ce mouvement a pris encore plus d'ampleur : alors que plus de cent biens appartenant au ministère se trouvaient en vente en début d'année, nous pouvons raisonnablement espérer la cession effective d'une quarantaine de ces emprises au cours du présent exercice, pour un montant qui peut être globalement estimé à environ 15 millions d'euros.

Monsieur de Raincourt, vous avez bien voulu souligner le caractère exemplaire de la mise en oeuvre de la LOLF dans le cadre de la mission AGTE, et je vous en remercie.

Vous me permettrez de saluer de nouveau les personnels qui ont permis d'obtenir ce résultat. La préfiguration de la LOLF, comme aujourd'hui sa mise en oeuvre, a exigé du temps, de l'énergie et de la créativité. Les fonctionnaires du ministère de l'intérieur ont fait preuve d'un sens de l'effort et du service public absolument remarquable.

Pour conclure, je dirai, non sans remercier M. le président de la commission des finances ainsi que M. le président de la commission des lois de leur présence à ce débat, que la volonté du ministre d'État, comme la mienne, est de poursuivre résolument dans cette voie, sous le signe de l'innovation, de la responsabilité et de la performance.

Remarquable !

Mes chers collègues, nous en venons maintenant aux questions des orateurs des groupes politiques.

Afin de préserver le caractère interactif de nos débats, je rappelle que l'auteur de la question dispose de trois minutes, le ministre de trois minutes pour répondre, puis l'orateur de deux minutes pour lui répliquer, s'il le souhaite.

La parole est à M. Gérard Delfau.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme l'a rappelé M. le rapporteur spécial, les crédits relatifs à l'administration générale et territoriale de l'État figurent dans trois programmes distincts.

Il s'agit du programme 108, « Administration territoriale », qui regroupe les moyens alloués à l'ensemble des préfectures et sous-préfectures, du programme 216, « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », qui concerne les domaines d'intervention, enfin du programme 232, « Vie politique, cultuelle et associative », qui abrite les crédits destinés au financement de la vie politique, à l'application des textes sur la liberté d'expression, enfin à la mise en oeuvre de la loi sur la séparation des Églises et de l'État, c'est-à-dire au financement des cultes.

Ce dernier programme, sur lequel portera ma question, représente 15, 3 % du budget de la mission, qui s'élève à 297, 7 millions d'euros. Il vient loin derrière le programme « Administration territoriale », qui regroupe environ 62 % des crédits de la mission.

En 2005, les dépenses relatives aux cultes ont représenté 12 % du programme « Vie politique, cultuelle et associative », pour s'établir, en valeur absolue, à quelque 36 millions d'euros, soit moins de 1, 5 % du total des crédits exécutés en 2005 pour la mission qui nous intéresse aujourd'hui.

Monsieur le ministre, je souhaite donc vous interroger, d'une part, sur l'utilisation effective de ces 36 millions d'euros, qui, certes, constituent le plus petit poste budgétaire de la mission, mais qui représentent néanmoins une somme non négligeable, et, d'autre part, sur la très forte charge symbolique et politique que véhicule ce montant de crédits.

En effet, monsieur le ministre, puisque ce programme est relatif à la mise en oeuvre dans notre pays de la loi de 1905 sur la séparation des Églises et de l'État, je vous interrogerai aussi sur la politique du Gouvernement s'agissant du respect du principe de laïcité.

Dès lors que nous débattons du contrôle de l'exécution des crédits, il est logique que, pour commencer, je vous pose une série de questions à caractère strictement financier et budgétaire concernant l'année 2005.

Monsieur le ministre, que recouvrent exactement les crédits relatifs aux cultes ? S'agit-il uniquement de dépenses de rémunération des personnels des cultes concordataires ? Si celles-ci représentent à plus de 90 % des crédits relatifs aux cultes, à quelles dépenses sont destinés les 10 % de crédits restants ? De quel budget dispose le bureau des cultes au ministère de l'intérieur ?

Enfin, à combien s'élève la participation financière du ministère de l'intérieur à la mise en place et au fonctionnement du Conseil français du culte musulman ?

Par ailleurs, monsieur le ministre, au-delà de l'utilisation des crédits pour 2005, je vous interrogerai sur la mise en oeuvre de cette politique.

Veuillez conclure, monsieur Delfau !

Puisqu'il me faut terminer, je me contenterai de vous interroger sur la commission dite « Machelon », qui a été installée par M. le ministre de l'intérieur à la fin de 2005 afin de réfléchir aux relations entre l'État et des cultes, et qui doit faire connaître ce mois-ci ses propositions.

Telles étaient, monsieur le ministre, les questions que je souhaitais vous poser.

Cela fait beaucoup de questions !

Mais il s'agit des cultes !

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur Delfau, votre intervention, surtout au début, s'apparentait plus à une série de considérations qu'à une question.

Mais non !

Vous le savez, les crédits qui sont inscrits au titre des cultes sont destinés au financement des obligations qui incombent à l'État en vertu du régime propre à l'Alsace et à la Moselle.

Parmi les multiples questions que vous avez posées, vous vous êtes interrogé sur le coût du CFCM, le Conseil français du culte musulman. Je ne puis vous l'indiquer à l'euro près, mais cette dépense est de l'ordre de 100 000 euros.

Pour répondre à votre question relative à la ventilation des crédits du programme 232, une première enveloppe de 34, 6 millions d'euros est consacrée à la rémunération des personnels des cultes.

Pour votre information, je vous donne le détail de la répartition de ces crédits. Ceux-ci financent 1429 agents de différentes religions, dont 1094 sont catholiques, 308 protestants et 27 israélites.

Une deuxième enveloppe est consacrée aux dépenses d'investissement qu'exige l'entretien du patrimoine immobilier dont l'État est propriétaire. Elle est de 540 000 euros.

Enfin, une troisième enveloppe, plus modeste, représentant environ un million d'euros, permet de financer des dépenses d'intervention au bénéfice des cultes reconnus.

J'ajoute que les relations entre les représentants de l'État et ceux des cultes sont caractérisées par une grande confiance. Celle-ci est traditionnelle, mais elle a été réaffirmée en 2005.

Monsieur Delfau, je ne veux pas engager aujourd'hui un débat sur la laïcité.

Pourquoi pas ?

Vous avez fait une petite digression sur ce thème, qui exigerait un véritable débat.

Toutefois, pour lever ce qui pourrait être un malentendu, je rappelle qu'il n'est naturellement pas dans l'intention du ministre d'État de remettre en cause les grands équilibres de la laïcité à la française. Son souhait est de promouvoir la neutralité de l'État, la liberté des cultes et le droit accordé à chacun de pratiquer sa religion, dès lors, naturellement, que cela n'entraîne aucun trouble à l'ordre public.

Pour autant, au-delà de ces grands principes, il n'est pas interdit de réfléchir à certains ajustements techniques, car nous sommes confrontés aux problèmes posés par les cimetières confessionnels, tout d'abord, et par la construction et l'entretien des lieux de cultes, ensuite.

Comme vous l'avez indiqué, monsieur Delfau, une commission indépendante a été constituée, sous la présidence de M. le professeur Jean-Pierre Machelon. Je crois d'ailleurs qu'elle vous a entendu, ...

Tout à fait !

... parmi d'autres élus et parlementaires, de même qu'un certain nombre de responsables religieux et d'experts.

Cette commission poursuit ses travaux et doit remettre ses conclusions au ministre d'État, ministre de l'intérieur, dans les toutes prochaines semaines. Naturellement, je ne peux préjuger de ces conclusions ni, a fortiori, des suites qui y seront données, mais il est évident que les propositions de cette commission seront versées au débat public.

Par ailleurs, vous vous souvenez qu'une réflexion a été lancée en 2003, sous l'égide de M. Bernard Stasi.

Tous ces éléments contribueront à la clarté, à la lisibilité et à la sérénité de ce débat important, que nous pourrons poursuivre ultérieurement.

La parole est à M. Gérard Delfau.

Monsieur le ministre, si je me plie très volontiers à ce débat de contrôle budgétaire, j'observe que les chiffres n'ont de sens qu'en fonction des politiques qui sont menées ! Il est donc difficile de ne pas établir un lien entre les crédits et leur utilisation.

En outre, quand il s'agit de la laïcité, je préférerais qu'on ne parle pas de « digression », car cette question est au coeur de notre pacte républicain !

Monsieur le ministre, pour revenir aux chiffres, la répartition des crédits que vous nous avez indiquée, et qui est à peu près exhaustive - vous la compléterez, le cas échéant - me semble très utile.

En effet, nous pouvons désormais savoir quelle charge supporte l'État au titre du financement des cultes, en partie d'ailleurs à cause du régime concordataire.

Surtout, monsieur le ministre, et ce sera mon dernier point, nous pouvons déterminer ce qu'il adviendrait du budget de la nation si les deux propositions de loi de M. François Grosdidier, député de la Moselle, visant à étendre le régime concordataire au culte musulman, étaient approuvées par le Parlement.

Quoi qu'il en soit, nous aurons sans doute l'occasion de revenir sur ce sujet.

La parole est à M. Guy Fischer.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous avons cette année la primeur de débats thématiques, dans le cadre de la discussion de la loi de règlement définitif du budget de 2005. Toutefois, ceux-ci portent, en ce qui concerne les budgets civils, sur des domaines et des champs d'intervention publique pour le moins secondaires au regard de la réalité globale du budget de l'État.

En effet, le périmètre de la mission dont nous débattons aujourd'hui représente moins de deux milliards d'euros de dépenses et se révèle néanmoins le plus important des trois budgets civils soumis à notre examen.

La mission « Administration générale et territoriale de l'État », dont les crédits proviennent pour l'essentiel de l'ancien budget de l'intérieur et de la décentralisation, regroupe des actions assez disparates, comme le souligne d'ailleurs le rapport de M. de Raincourt, et elle concerne d'abord l'administration préfectorale.

À ce stade, nous ne pouvons manquer de poser l'une des questions essentielles qui préoccupent les élus locaux, celle de la réalité des transferts de compétences et, le plus souvent, des transferts de charges entre l'État et les collectivités territoriales.

Ma question portera donc, très directement, sur les services publics et la répartition des compétences entre l'État et les collectivités locales en ces matières.

Ces dernières années, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique sur les lois de finances, l'administration préfectorale a ainsi expérimenté à grande échelle les principes de fongibilité des crédits au travers des conventions d'objectifs et de moyens passées entre chaque préfecture et l'administration centrale.

Cette orientation semble avoir permis de maîtriser la dépense publique de l'État - encore qu'il ne s'agisse, d'après le rapporteur spécial, que de 12 millions d'euros - mais elle trouve, par ailleurs, quelques illustrations en matière locale.

Depuis la loi de décentralisation jusqu'aux lois de finances, en passant par la loi relative aux services d'incendie et de secours, il n'est pas de texte dont nous avons débattu ces dernières années où les collectivités territoriales n'aient été mises à contribution pour assumer, en lieu et place de l'État, à qui elle incombait jusqu'alors, telle ou telle mission de caractère général et administratif.

Or les économies dont fait état le présent budget semblent trouver leur origine dans les charges transférées aux collectivités territoriales et non compensées intégralement par l'État.

Monsieur le ministre, jusqu'où entend-on pousser le processus de transfert des missions des services de l'État au service public local, et dans quelles conditions ces transferts seront-ils effectivement compensés aux collectivités territoriales ?

C'est hors sujet !

La parole est à M. Brice Hortefeux, ministre délégué.

Monsieur Fischer, le moins que l'on puisse dire est que, à partir du rapport de la commission des finances, vous venez de nous présenter, en guise de question, un très large panorama !

L'essentiel de votre propos a été consacré à la décentralisation. Or il ne s'agit évidemment pas aujourd'hui de refaire un débat général sur ce sujet. Je vous rappellerai donc simplement les principes qui ont guidé l'action du Gouvernement et certaines conséquences pratiques qui en ont résulté.

En l'espèce, le principe est très simple : tout transfert de compétences doit naturellement s'accompagner d'un transfert de ressources financières équivalent.

J'en conviens, il faut bien, à un moment donné, mettre en adéquation le principe et la réalité. À cet égard, les recommandations de la Commission consultative sur l'évaluation des charges, qui s'est réunie à quinze reprises, ont permis d'élaborer dix-neuf projets d'arrêté. Dans certains cas, le Gouvernement a accepté de déroger aux dispositions de la loi de 2004 pour mettre en place une solution plus favorable, en adossant le droit à compensation à la dépense de l'État enregistrée au cours de la dernière année précédant le transfert. Il s'agit donc d'un pas en avant, qui répond à l'une des préoccupations que vous avez exprimées. Cette solution a été préconisée pour le Fonds de solidarité logement, les formations sociales, les formations sanitaires, les bourses sociales et les commissions locales d'information et de concertation.

Par ailleurs, les préfectures n'interviennent pas dans les transferts de personnel, sauf, et cela mérite d'être précisé, dans le cadre des négociations sur les conventions locales.

En outre, le montant des bonis qui sont attachés à la loi de 2004 s'établit à 134 millions d'euros, dont 13 millions pour les départements et 121 millions pour les régions. À ces 134 millions d'euros il convient d'ajouter les 455 millions d'euros versés au titre de la compensation du RMI.

Monsieur Fischer, ce sont autant de sujets que nous avions déjà eu l'occasion d'évoquer en toute cordialité lors d'une réunion au conseil général du Rhône, sous la présidence de M. Michel Mercier -, au cours de laquelle le chef de file de votre groupe est d'ailleurs intervenu.

La parole est à M. Guy Fischer.

Monsieur le ministre, votre réponse en apporte la preuve, ce débat ne nous permettra pas d'en savoir plus sur la réalité des transferts de compétences entre l'État et les collectivités territoriales, et ce malgré les multiples réunions de la Commission consultative d'évaluation des charges.

Ce n'est pas le sujet !

Pour autant, il ne se passe pas un jour sans que la presse écrite ou audiovisuelle se fasse l'écho de la progression de la fiscalité locale, progression qui tient notamment à ce démantèlement organisé du service public national et à son délaissement aux dépens des budgets locaux.

Qu'il s'agisse du transfert de la gestion du revenu minimum d'insertion, des routes nationales, du recensement général de la population ou de l'instruction des formulaires et des documents administratifs des citoyens, la charge incombant aux collectivités territoriales enfle sans cesse, tandis que les missions de l'État s'étiolent et, avec elles, les statuts et la situation des agents à son service. Tous nos collègues pourraient d'ailleurs confirmer cet état de fait.

L'exercice 2005 est bien sûr marqué par l'acrobatie budgétaire traditionnelle, avec des transferts de crédits portant sur 20 % des crédits votés à l'origine, mais il préfigure aussi un budget 2006 marqué par la contraction des crédits de personnel, l'objectif étant de faire contribuer l'administration préfectorale à la réduction globale des dépenses publiques.

Parce que tout cela finit par avoir un coût pour les budgets locaux, nous ne pouvons évidemment valider de telles orientations.

La parole est à M. le président de la commission.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je le rappelle, puisque le débat d'aujourd'hui se veut essentiellement interactif, il doit porter précisément sur ce qui est au coeur de la discussion. Si nous nous en tenons à des considérations de politique générale, si nous évoquons des sujets parallèles, nous n'atteindrons pas notre but.

L'organisation d'un tel débat est une première et constitue une préfiguration de nos discussions futures. Certes, je comprends tout à fait la démarche de M. Fischer. Pour autant, il convient de donner à ce débat la tonalité qui convient, pour que le Parlement, le Sénat en particulier, puisse faire pression sur le Gouvernement, afin de réformer l'État, d'améliorer la performance publique et de maîtriser la dépense publique.

Mes chers collègues, voilà le souhait que je formule et que je vous demande de partager : les questions doivent véritablement être centrées sur des points factuels aussi précis que possible, afin d'en retirer un enseignement et d'entrevoir des possibilités d'action.

Je vous remercie, monsieur le président, de ce salutaire rappel.

M. Guy Fischer. C'est un carton jaune ou un carton rouge ?

La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

Monsieur le ministre, ma question porte sur la gestion des ressources humaines des services déconcentrés de l'État, plus particulièrement des préfectures.

Eu égard au nombre important des départs à la retraite et au renouvellement nécessaire de la structure des personnels, je voudrais vous interroger sur les grands axes de la politique de renouvellement des effectifs de la fonction publique menée par le Gouvernement.

En préambule, je souhaite revenir sur l'annonce récente par le Premier ministre du non-renouvellement de 15 000 postes de fonctionnaires d'État pour le prochain exercice budgétaire.

Carton rouge !

Cela étant, ce chiffre est inférieur à celui qui a été constaté en 2004. En effet, selon le rapport annuel de la fonction publique 2005-2006, la fonction publique d'État a « perdu » 19 000 agents en 2004, bien que les effectifs globaux des trois fonctions publiques aient, quant à eux, augmenté de 58 000 postes.

Ces statistiques en apportent la preuve : d'une part, la question centrale est non pas celle du maintien à effectif constant de chacune des trois fonctions publiques, mais celle de l'adéquation quantitative des postes aux besoins en personnel ; d'autre part, le rapprochement entre ces trois corps doit être développé par le biais de passerelles, notamment entre la fonction publique d'État et la fonction publique territoriale.

En ce qui concerne plus particulièrement les préfectures, celles-ci sont confrontées à de nouveaux besoins en termes de compétences et de qualifications. Leurs missions ont en effet évolué au cours des années, nécessitant un changement de la structure de l'emploi qui se traduit notamment par des besoins spécifiques en fonctionnaires de catégories A et B.

Comme cela s'est vérifié dans quelques préfectures, le « repyramidage » observé s'est opéré en faveur des catégories A et B, avec une diminution concomitante de la catégorie C, et ce le plus souvent à l'occasion de départs à la retraite, dans une proportion de deux emplois de catégorie C pour un emploi de catégorie B ou A.

À l'inverse, dans d'autres préfectures de départements, le besoin croissant d'agents aux guichets a pu conduire au renforcement des emplois de catégorie C. Par conséquent, il faut pouvoir trouver des adaptations en fonction de la situation de chaque département.

Un plan national de grande envergure se révèle donc nécessaire, notamment d'un point de vue budgétaire, pour permettre aux préfectures de répondre de façon adaptée à leurs besoins et d'anticiper les évolutions de leurs missions en termes de gestion des ressources humaines.

Monsieur le ministre, ma question est double : quelles sont les répercussions des dispositions du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2005 sur le plan national de requalification ? Quelles évolutions envisagez-vous, sachant qu'il est urgent, compte tenu de l'importance des départs à la retraite cette année, de prendre rapidement les mesures adéquates ?

La parole est à M. le ministre délégué.

Madame Gourault, le problème que vous soulevez est réel. Le ministère de l'intérieur est particulièrement conscient des enjeux démographiques qui se posent dans les préfectures et les services d'administration centrale.

La politique engagée dans ce domaine s'est concrétisée, en 2005, par la mise en place d'un plan pluriannuel, qui repose sur deux piliers. Il s'agit, d'une part, des réformes statutaires majeures, notamment la fusion des corps administratifs d'administration centrale de préfecture et de police, et, d'autre part, du plan de requalification, lequel porte tout de même sur 4 700 postes entre 2006 et 2010.

Ce plan est financé par des réductions d'emplois rendues possibles par l'évolution des missions et par la mise en oeuvre d'un certain nombre de projets novateurs dans le domaine de la délivrance des titres ; j'y ai déjà fait allusion et je n'y reviens pas

Sur la période 2006-2010, ce sont en réalité 1 500 emplois qui seront ainsi supprimés, 60 % de la masse salariale dégagée étant destinée au financement du plan et 40 % revenant au budget de l'État pour diverses améliorations. Tout cela représente une économie nette importante.

La parole est à M. Richard Yung.

Monsieur le président, pour répondre au souhait de M. le président de la commission des finances, je vais m'efforcer de poser une question relativement « resserrée ».

Monsieur le ministre, je voudrais ainsi profiter de ce débat pour revenir sur un sujet qui a fait l'objet d'une question écrite de ma part en date du 19 janvier 2006, à laquelle aucune réponse n'a été apportée jusqu'à présent. Il s'agit du calendrier retenu pour le projet « identité nationale électronique sécurisée », ou projet INES, concernant plus particulièrement la carte d'identité biométrique. Je souhaite savoir ce qui a été réalisé en 2005 et connaître les actions éventuellement prévues pour 2006.

Comme vous le savez, le projet INES, lancé en 2001, vise à lutter contre la fraude et à améliorer l'identification et l'authentification des citoyens. Plusieurs pays d'Europe ont déjà mené de tels projets. Ainsi, la Grande-Bretagne a récemment décidé de généraliser la carte d'identité biométrique à partir de 2010.

En France, le projet INES a, semble-t-il, été gelé en 2005, à la suite de nombreuses critiques formulées par les associations, notamment dans le cadre du débat mené sur le Forum des droits sur l'Internet. Cette démarche me semble d'ailleurs justifiée, car il est normal de prendre en compte les éléments apportés par un débat citoyen et de se donner le temps de la réflexion pour aboutir à un consensus.

Cela étant, dans la loi de finances initiale pour 2005, des crédits budgétaires étaient déjà alloués au projet INES : 6, 2 millions d'euros en autorisations de programme et de 3, 2 millions d'euros en crédits de paiement, inscrits au titre V.

Monsieur le ministre, ces crédits ont-ils été utilisés, et, si oui, comment ?

Par ailleurs, je souhaite avoir des précisions sur les mesures législatives envisagées puisque des promesses nous ont été faites en ce sens. D'après ce qui nous a été indiqué, le projet INES doit faire l'objet d'un texte de loi spécifique, dont la discussion, prévue au début de 2005, a été reportée depuis à plusieurs reprises.

La semaine dernière, lors du débat d'orientation budgétaire à l'Assemblée nationale, vous avez dit qu'un avant-projet de loi avait été transmis à Matignon. Quand sera-t-il transmis à la CNIL ? Quand sera-t-il soumis au Parlement ? En d'autres termes, quelles sont les perspectives d'avenir ?

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur Yung, vous m'interrogez sur le projet INES, qui concerne à la fois les passeports et les cartes d'identité. Je vous précise d'emblée que les crédits auxquels vous avez fait référence ont été utilisés pour la mise en place des nouveaux passeports.

Le ministère de l'intérieur a effectivement élaboré un avant-projet de loi concernant la carte d'identité électronique. Il a été transmis au cabinet du Premier ministre et une réunion interministérielle doit se tenir dans les tout prochains jours. Le ministre de l'intérieur et moi-même souhaitons que le Parlement puisse être saisi de ce texte dès l'automne. Comme vous avez pu l'observer, la discussion d'un certain nombre de textes a en effet créé un embouteillage législatif important.

Une fois cette étape franchie, la phase industrielle pourra s'engager, sous la forme, nous l'espérons, d'un partenariat public-privé. Très concrètement, les premières cartes d'identité électronique pourraient ainsi être délivrées en 2008, et l'ensemble du territoire couvert dès 2009. Naturellement, une concertation a été engagée avec l'Association des maires de France sur le nombre et la localisation des stations d'acquisition des données biométriques. Nous avons déjà bien avancé et les discussions continuent de se dérouler dans un climat positif.

S'agissant de la fraude à l'identité, les travaux se poursuivent dans le cadre du comité interministériel de contrôle de l'immigration. Pour autant, comme vous le savez, la mesure exhaustive de ce phénomène est extrêmement difficile à déterminer. Les investigations conduites en la matière tendent toutefois à montrer que la pression frauduleuse est sans doute beaucoup plus importante que ce que laissent penser les statistiques dont nous disposons. On peut dénombrer probablement des dizaines de milliers de cas chaque année, ce qui signifie que toutes les failles possibles sont exploitées.

Quant au passeport électronique de première génération, qui doit notamment faciliter les voyages aux États-Unis, il est maintenant délivré à l'ensemble de nos concitoyens sur tout le territoire. Ainsi, 18 000 passeports sont remis chaque jour.

La parole est à M. Richard Yung.

Monsieur le ministre, je me permettrai de faire deux remarques.

Je reste un peu sur ma faim sur le débat budgétaire proprement dit puisqu'on ne sait toujours pas quel pourcentage des 6 millions d'euros inscrits dans la loi de finances a été consommé. On sait que cette somme a été affectée plutôt à la réalisation des passeports biométriques qu'à celle des cartes d'identité, mais sans que plus de précisions soient fournies.

Par ailleurs, en la matière, le besoin d'information est certain, car ce débat touche en particulier aux libertés. Vous avez eu la sagesse d'attendre et de consulter, monsieur le ministre, et je vous en donne acte. Cependant, parallèlement, vous devez informer toutes les parties prenantes de ce que vous entendez faire. Aujourd'hui, on est un peu dans le flou. Un effort me paraît mériter d'être consenti sur ce point.

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le sénateur, peut-être me suis-je mal exprimé : c'est la totalité des 6 millions d'euros qui est affectée aux passeports.

La parole est à M. Roland du Luart.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, par les nouvelles règles qu'elle a posées, la LOLF est à l'origine de profondes évolutions dans les modes fonctionnement et d'organisation de nombreuses administrations. Si elle introduit des éléments de souplesse dans la gestion publique, elle fait aussi peser de nouvelles charges sur certains services.

Ma question porte sur ces transferts de charges et sur les transferts d'emplois qui doivent les accompagner.

En tant que rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice », j'ai déjà eu l'occasion de souligner, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, les nouvelles compétences incombant aux juridictions en matière d'ordonnancement des dépenses de fonctionnement.

Depuis le ler janvier dernier, les procédures d'ordonnancement de ces dépenses, qui relevaient auparavant de la compétence des préfectures, ont été transférées aux cours et aux tribunaux. Les premiers présidents et les procureurs généraux des cours d'appel sont ainsi devenus ordonnateurs secondaires conjoints du programme « Justice judiciaire » de la mission « Justice ». Il s'agit d'ailleurs là d'une exception au principe selon lequel le préfet est l'ordonnateur secondaire unique des services déconcentrés de l'État.

En 2005, ce transfert de compétence avait été estimé à un transfert d'emplois correspondant à 200 équivalents temps plein travaillés, ou ETPT, les chefs de cours portant même cette estimation à 300 ETPT.

Comme vous le savez, monsieur le ministre, nos concitoyens sont toujours plus attentifs au bon fonctionnement de l'État, et l'institution judiciaire figure au premier rang de leurs préoccupations.

Mes fonctions de rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice » m'ont amené, par ailleurs, à recueillir sur le terrain, auprès des magistrats, des greffiers en chef et des greffiers, leurs premières observations sur la mise en oeuvre de la LOLF. L'insuffisance des emplois au sein des greffes est régulièrement mise en avant.

Monsieur le ministre, les transferts d'emplois induits par le transfert de compétences en matière d'ordonnancement secondaire des dépenses de fonctionnement, estimés à environ 200 ETPT, ont-ils eu lieu ? Si tel n'est pas le cas, quelle suite comptez-vous donner à cet appel pressant en provenance des juridictions ?

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le sénateur, en dehors des grosses préfectures - et je suppose que les exemples que vous avez à l'esprit ne concernent pas ce cas de figure -, l'effectif moyen des bureaux des finances locales est compris entre trois et cinq agents. Dans le cadre de la LOLF, comme vous le savez, ces bureaux auront la responsabilité des dépenses de la préfecture et de celles d'autres ministères dont la gestion était confiée jusqu'à présent aux préfectures, ce qui signifie très concrètement que leur périmètre de gestion est élargi.

Par comparaison, le transfert des dépenses des tribunaux n'allégera que de manière très marginale la charge de travail des préfectures.

Je souhaite insister sur un point bien précis parce que je sais que cette préoccupation vous tient à coeur et que vous êtes particulièrement déterminé sur ce sujet.

Ce transfert de l'ordonnancement des dépenses de fonctionnement vers les tribunaux a été réalisé à la demande du ministère de la justice, qui n'a parallèlement requis aucun transfert d'emplois, ni pour 2006 ni pour 2007. Pour être tout à fait précis et vous répondre de manière claire, je déplore ce transfert qui, en réalité, va à rebours de la mutualisation des tâches logistiques ; or celle-ci est facteur d'économies.

Naturellement, les bureaux des préfectures peuvent prendre en charge quelques factures supplémentaires, mais leur personnel n'est déjà pas assez nombreux pour que son effectif soit réduit.

La parole est à M. Roland du Luart.

Monsieur le ministre, je vous remercie de ces éléments de réponse, qui, vous le comprendrez, ne me satisfont toutefois qu'à moitié.

La mise en oeuvre de la LOLF pose des problèmes spécifiques aux juridictions. Des efforts ont d'ores et déjà été entrepris par les cours et les tribunaux pour se mettre en conformité avec ces nouvelles règles et pour mieux « tenir » la dépense.

Selon moi, un principe simple devrait guider cette action : à chaque transfert de compétences et de charges correspond un transfert d'emplois équivalent. Dans le cas contraire, le risque est fort de susciter le découragement des personnels et de voir certains acteurs de la « révolution lolfienne » s'en désintéresser progressivement.

La Chancellerie a formulé, lors du cadrage budgétaire de cette année, une demande globale de 3 000 emplois dans laquelle étaient intégrés les 200 équivalents temps plein visés. Elle a peut-être eu le tort de ne pas faire figurer une mention spécifique.

Monsieur le ministre, je suis président de conseil général. Je sais comment fonctionne ma préfecture. Les agents préfectoraux déchargés des missions en question, en leur qualité de fonctionnaire d'État, ne restent pas à ne rien faire ! Et que font-ils ? Eh bien, ils vont observer de façon tatillonne le fonctionnement du budget départemental. Je suis tout à fait d'accord pour être soumis à contrôle, mais c'est le rôle de la chambre régionale des comptes : je n'ai pas à subir, de la part de l'administration, un contrôle supplémentaire, ...

Un harcèlement !

...un harcèlement, comme vient de le dire M. le président de la commission - c'est le mot qui prévaut dans le Maine -, sous prétexte que les fonctionnaires de l'État ont du temps disponible !

Monsieur le ministre, l'acte I de la décentralisation a été en partie un échec parce que 800 000 emplois supplémentaires ont été créés dans le cadre de la fonction publique territoriale sans en supprimer aucun au sein de la fonction publique d'État.

Aujourd'hui, alors qu'est engagé l'acte II, je crains qu'on ne reproduise la même erreur, avec une dérive moindre, certes, mais malgré tout dangereuse pour les finances publiques. Je suis d'ailleurs persuadé que M. le président de la commission des finances et M. le rapporteur général partagent mon analyse.

Absolument !

La parole est à Mme Annie David.

Mme Annie David. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, après le carton jaune décerné à mon collègue Guy Fischer, je risque le carton rouge !

Les membres du groupe CRC s'interrogent sur l'un des problèmes essentiels posés par l'action de l'État dans les territoires au travers des missions de pilotage de l'action publique menées par les préfectures. Que vont devenir les fonctionnaires aujourd'hui placés sous la responsabilité du préfet et appelés, demain, à se retrouver dans l'administration territoriale, c'est-à-dire sous la compétence des collectivités territoriales ?

En effet, la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004, organise, entre autres mesures, le transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service de l'État vers les collectivités territoriales, ainsi que le transfert des personnels des directions de l'équipement.

Où en est l'évaluation réelle des dépenses prises en charge jusqu'à présent par l'État dans ces domaines, évaluation prévue par la loi susvisée ? Quelle en est l'incidence sur l'exécution du budget de 2005 ? Vous le voyez, je suis au coeur du sujet !

Près de deux ans après la promulgation de la loi, le rapport d'évaluation concerné n'est toujours pas publié, ce qui ne manque pas de nous interpeller.

Ainsi, quelles incidences financières et statutaires risque d'avoir ce transfert pour les agents, pour peu que les collectivités territoriales se retrouvent dans l'incapacité de prendre en charge l'évolution des carrières desdits agents ?

En effet, l'évolution de la compensation des transferts de compétences calquée sur l'évolution de la dotation globale de fonctionnement risque fort, à moyen et long terme, de solliciter les budgets locaux pour prendre en charge l'évolution naturelle des traitements et le coût du versement des pensions de ces agents.

Dans le cadre de l'exécution du budget de 2005, quelles sont les sommes versées par l'État au titre de ces compensations ? Monsieur le ministre, quelles dispositions entendez-vous prendre pour que la compensation des charges transférées soit intégrale ?

La parole est à M. le ministre délégué.

Mesdames, messieurs les sénateurs, à l'avenir, il faudra que l'on s'imprègne d'un certain nombre d'éléments pour organiser ce type de débat car, étant donné les interventions précédentes, je m'attends à ce que les prochaines questions portent sur la météorologie nationale, sur les forces militaires en Afghanistan...

Ce ne sont pas tout à fait les mêmes thèmes !

On s'éloigne tout de même du sujet ! Il faudra donc réfléchir aux modalités d'organisation d'un tel débat.

Madame la sénatrice, vous vous interrogez sur la compensation des transferts de personnels induits par les transferts de compétences et qui résultent des dispositions de la loi que vous avez citée et de celles de la loi de finances. Même si vous ne les avez pas votées, vous avez participé aux débats qui ont précédé leur adoption.

S'agissant des agents non titulaires et des emplois aidés, ils sont transférés aux collectivités territoriales dès le transfert définitif des services. Une compensation provisoire, prévue par la loi de finances, avait été évaluée à 127 millions d'euros. Elle sera rectifiée en fin d'année, une fois approuvé à l'automne prochain l'arrêté fixant le montant définitif du droit à compensation de ces transferts.

Quant aux agents titulaires, comme vous le savez, ils sont tout d'abord mis à disposition de la collectivité par l'État et restent intégralement à sa charge pendant cette période.

Pour ce qui concerne les personnels qui relèvent du ministère de l'éducation nationale, les premiers transferts effectifs interviendront à compter du 1er janvier 2007. S'agissant des transferts relatifs aux personnels relevant du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, de celui de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, et de celui de la culture et de la communication, ils auront lieu au plus tôt à compter du 1er janvier 2008.

Pour ce qui est des rémunérations, l'État assurera aux collectivités concernées des ressources équivalentes à celles qu'il consacrait à la rémunération de ces personnels. Par conséquent, seront également compensées les cotisations patronales de la fonction publique territoriale, le « 1 % formation », les dépenses de médecine préventive et les frais de fonctionnement des services, ainsi que les comptes épargne-temps et les dépenses de recrutement.

L'État compensera également l'ensemble des emplois devenus vacants, fait qui peut apparaître entre la photographie des postes à transférer prise au 31 décembre de l'année précédant le transfert et la fin de la période du droit d'option qui dure deux ans.

La parole est à Mme Annie David.

Il y a entre nous, monsieur le ministre, des divergences fondamentales en ce qui concerne tant la discussion du projet de loi de finances que celle du présent texte, relatif à l'exécution du budget de 2005. Votre réponse ne peut donc pas nous convenir.

Que la compensation des charges transférées aux collectivités territoriales ne soit pas intégrale, ce n'est pas une nouveauté, nous l'avons déjà dit et nous le redirons : il n'est qu'à voir la façon dont les choses se passent pour les services d'incendie et de secours ou encore le revenu minimum d'insertion, qui a fait l'objet d'une question orale avec débat de notre groupe. La présente expérimentation confirme notre opposition de principe à la politique du Gouvernement en bien des domaines.

La décentralisation n'apparaît que comme l'instrument d'une véritable démolition du service public, dénaturant l'intervention de ses agents et mettant en péril l'équilibre financier des collectivités territoriales.

Monsieur le ministre, j'ai noté que les personnels TOS ne seraient décentralisés qu'à partir de janvier 2007 - ce que je n'ignore pas, étant membre de la commission des affaires culturelles et m'intéressant plus particulièrement aux questions relatives à l'éducation - et que ceux des DDE le seront en 2008, mais nous sommes inquiets quant à leur devenir, compte tenu de ce qui s'est passé précédemment.

La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

À quelques mois des échéances électorales de 2007 et de 2008 - cinq élections vont se succéder et, par conséquent, demander de la part de l'État un effort financier significatif -, je tiens à vous interroger, monsieur le ministre, sur l'évolution des crédits du programme « Vie politique, cultuelle et associative », consacrés au développement du vote électronique.

Le développement de cette nouvelle procédure de vote me paraît indispensable à trois égards : d'un point de vue environnemental, d'un point de vue économique, et, enfin, d'un point de vue démocratique, en ce qu'il va favoriser la participation des citoyens.

S'agissant des préoccupations environnementales, le vote électronique permettrait de répondre aux engagements contenus dans la Charte de l'environnement.

J'aimerais rapprocher cette analyse d'une initiative de deux députés qui ont déposé, il y a quelques jours, sur le bureau de l'Assemblée nationale, une proposition de loi visant à rendre systématique le recours au papier recyclé pour la fabrication des bulletins et des professions de foi.

Cette proposition de loi s'inscrit dans une démarche de protection de l'environnement, mais ses auteurs ont également fait remarquer que, pour ce qui est des programmes entrepris par les différents ministères, le ministère de la défense déployait de façon générale les réseaux de messagerie électronique, ce qui participe pour une part non négligeable à la réalisation des objectifs de réduction de l'utilisation du papier.

Ils concluent en estimant proche le temps de l'expérimentation du vote électronique sécurisé, avant son extension inéluctable à tout type de scrutin.

À l'heure où l'un des soucis de l'État est de faire des économies, la généralisation du vote électronique me semble aller dans ce sens. En effet, l'État pourrait faire l'économie d'un certain nombre de dépenses qu'il a à sa charge du fait de l'organisation des élections. Les quantités de papier employées à l'occasion des élections sont en effet considérables. Je ne doute pas que la mise en place de ce système de vote électronique coûte cher, mais, une fois qu'il sera installé, le coût pour la collectivité sera réduit.

Enfin, en ce qui concerne les conséquences du vote électronique au regard de l'exercice démocratique, une première question me vient à l'esprit : certains prônent un vote électronique directement par Internet, d'autres préféreraient que les électeurs continuent de se rendre dans un bureau de vote, où ils pourraient voter de façon électronique. Monsieur le ministre, si vous avez déjà réfléchi précisément à ces deux méthodes, pourriez-vous me dire laquelle a votre préférence ?

De toute façon, le vote électronique contribuerait très certainement à augmenter la participation des citoyens, que le récent assouplissement de la procédure de vote par procuration a déjà encouragée, il faut le reconnaître.

Pour ces raisons, à l'heure où le développement du réseau Internet est incontournable et se généralise à l'ensemble de nos concitoyens, il me semble indispensable d'inciter au vote électronique sécurisé.

C'est pourquoi, monsieur le ministre, je souhaitais savoir si des moyens financiers et humains sont engagés pour développer ce nouveau mode d'expression démocratique.

La parole est à M. le ministre délégué.

Madame le sénateur, comme vous, le Gouvernement est particulièrement attentif à la modernisation des procédures électorales. J'avais eu l'occasion d'évoquer devant vous cette question du vote par Internet lors de l'examen des modalités techniques de l'élection présidentielle. J'avais alors indiqué à la Haute Assemblée que, conformément à ses engagements, le Gouvernement mettrait en place le vote par Internet pour le renouvellement partiel de l'Assemblée des Français de l'étranger.

Cette expérience grandeur nature a permis à environ 10 000 de nos compatriotes, soit 14 % des votants, de voter par Internet. Ce pourcentage est toutefois un peu décevant : il est, certes, encourageant et témoigne d'une certaine tendance, mais le raz-de-marée auquel nous pouvions nous attendre n'a pas eu lieu !

Sur le plan technique, les premières analyses montrent que l'expérimentation s'est bien déroulée, qu'il n'y a eu ni difficultés particulières ni intrusion sur le réseau - vous avez raison, madame Gourault, de vous en préoccuper - qui aurait pu menacer à la fois la sincérité du scrutin et le secret du vote.

Tous les enseignements de ce scrutin seront tirés dans les semaines à venir. Le Gouvernement ouvrira alors très sereinement une concertation avec l'ensemble des formations politiques en vue d'une extension éventuelle à d'autres élections.

Un audit a d'ailleurs été engagé avec l'inspection générale de l'administration, son secrétaire général, les services de Bercy et un certain nombre d'autres organismes pour examiner plus largement quelles améliorations pourraient être apportées aux modalités des scrutins, mais il me semble plus prudent de préciser dès maintenant que ces évolutions ne devraient pas concerner les élections présidentielle et législatives de 2007.

Dommage !

Si c'était le cas, on ne manquerait sans doute pas, ici ou là, de nous prêter certaines arrière-pensées ! Ces évolutions concerneront donc plutôt, à mon avis, des scrutins ultérieurs.

Enfin, vous vous êtes interrogée sur le coût du vote électronique. Aujourd'hui, il est estimé à environ 3 euros par électeur. Nous pourrons affiner ce chiffre dès lors que nous aurons les conclusions de l'audit.

La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

Je vous remercie, monsieur le ministre, de votre réponse, mais la généralisation du vote électronique a beau être en route, il faudrait vraiment y travailler très rapidement, afin qu'elle soit effective pour les élections suivantes.

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

La loi de règlement, grâce à la LOLF, commence à autoriser - je prends beaucoup de précautions dans mon propos - le Parlement à jouer son rôle de contrôle effectif de la mise en application des décisions budgétaires votées lors de la loi de finances initiale de l'année précédente. Enfin, serais-je tenté de dire !

Cependant, nous sommes en apprentissage. Sans doute faudrait-il qu'elle soit examinée plus tôt dans l'année, même si ce n'est pas simple, mais, même à cette date, elle est utile, au moment où s'élaborent les enveloppes des différentes missions.

Dans ce cadre nouveau, j'exprimerai un regret et poserai une question ponctuelle.

Je regrette que les commissions autres que la commission des finances - contre laquelle je n'ai rien et qui n'est pas du tout en cause ! - ne soient pas assez associées à cette action de contrôle.

Certes, nous sommes dans un cadre budgétaire, mais la fonction de contrôle du Parlement ne peut se contenter d'un exercice comptable. Le « combien » est important, mais le « comment » l'est tout autant. Même si la commission des finances ne se contente pas de faire les comptes et les pourcentages - il s'en faut ! -, je me permets d'insister sur l'intérêt qu'il y aurait à ce qu'un suivi permanent de l'action gouvernementale soit assuré par l'ensemble des commissions, éventuellement même par des sous-commissions.

Je rappelle qu'à la Chambre des Communes, en Grande-Bretagne, pas moins de dix-neuf commissions remplissent cette fonction tout au long de l'année.

Vous me direz qu'un tel suivi est l'affaire du Sénat et de l'Assemblée nationale. Certes, mais ce travail ne peut se faire que par une réelle collaboration entre le Parlement et le Gouvernement. Aussi aimerais-je, monsieur le ministre, que vous me donniez, sur ce point très général, votre sentiment et la vision gouvernementale.

Ma question ponctuelle concerne les crédits de fonctionnement des préfectures. La Cour des comptes a noté que la globalisation des crédits depuis 2000 avait permis de dégager des marges et que l'objectif de performance avait été intégré par celles-ci. Elle a également relevé que cette réussite était confortée par la redistribution d'une partie des sommes dégagées sous forme de primes, qu'on pourrait dire « de rendement » si le mot ne faisait pas encore un peu peur dans la fonction publique.

Les collectivités locales qui se sont lancées dans une telle politique ont eu bien des difficultés et elles n'ont abouti qu'après de rudes négociations avec les syndicats de personnels.

Monsieur le ministre, je n'ai vu nulle part que de telles négociations aient eu lieu. Pouvez-vous m'éclairer sur ce point ? Comment s'est déroulée cette opération d'attribution de primes ? Les critères ont-ils été mis au point et, si oui, l'ont-ils été à l'échelon national ou à l'échelon départemental, par préfecture ? Les avantages indemnitaires ont-ils été accordés de façon individuelle ou par service, voire par unité de travail ? La Cour des comptes parle d'« équipes ». : je ne sais pas exactement ce que cela signifie. Existe-t-il, enfin, des statistiques sur les montants indemnitaires moyens par catégories de personnels ?

Si vous ne disposez pas des chiffres aujourd'hui, je le comprendrai très bien ; peut-être pourrez-vous alors me les faire parvenir.

La parole est à M. le président de la commission.

Notre collègue ayant évoqué le rôle de la commission des finances, je me permets d'intervenir avant que M. le ministre ne lui réponde.

La commission des finances n'est qu'un catalyseur de débat et j'ai tenu, en son nom, à me rendre devant chacune des autres commissions permanentes pour que nous puissions tous ensemble nous approprier la logique, l'esprit et les méthodes qu'implique la LOLF.

J'étais venu devant les commissions il y a un an ; je suis revenu voilà quelques semaines pour dresser le bilan de la première discussion et nous préparer à cette préfiguration d'un examen approfondi de la loi de règlement.

Comme vous, je pense que la loi de règlement est la loi de vérité budgétaire. Bien souvent, les lois de finances initiales sont, au moins en partie, inspirées par quelques soucis d'annonce. Il était donc essentiel qu'à partir de maintenant le Parlement puisse s'investir dans l'examen de la loi de règlement.

C'est ce que nous faisons.

Je tiens à affirmer mon attachement à ce que les rapporteurs pour avis puissent travailler le plus possible en tandem avec les rapporteurs spéciaux et, donc, procéder à des vérifications sur place et sur pièces avec eux. Les textes organiques confèrent aux rapporteurs spéciaux des prérogatives de contrôle. Je souhaite qu'ils puissent réellement agir en commun avec les rapporteurs pour avis, que cela soit bien clair !

Nous avons également multiplié, cette année, les auditions conjointes. La commission des finances a la possibilité de demander à la Cour des comptes des enquêtes. Je veille à ce que les auditions pour suite à donner se fassent avec les autres commissions.

Ce sont des initiatives que nous allons multiplier. Mes chers collègues, si nous voulons avoir une influence sur le Gouvernement, sur l'exécutif, sur les administrations, si nous voulons mettre ces dernières sous pression, sous tension, si nous voulons que le Sénat soit entendu, il faut que les commissions s'entendent.

C'est dans cet esprit que nous avons préparé cette discussion. Voilà une semaine, pendant trois jours, dix ministres sont venus devant des commissions élargies. Ces auditions ont été publiques. C'est une préfiguration de ce que, de notre point de vue, il convient d'accomplir pour passer du stade de la rhétorique et du discours à celui de la décision et de l'action.

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le sénateur, je ne reviens pas sur les précisions que vient d'apporter M. le président de la commission des finances et qui touchent à l'organisation des débats.

Concernant le second aspect de votre intervention, monsieur Peyronnet, je vous indique que le régime indemnitaire des personnels de préfecture a progressé de 40 % entre 2002 et 2006. Cela signifie qu'un effort de rattrapage sans précédent a été entrepris pour l'ensemble de ces personnels et qu'il se poursuivra jusqu'à obtenir une mise à niveau générale.

En plus de cet effort en volume, un effort d'alignement des différents régimes indemnitaires selon les différentes filières a été engagé. Il a abouti, en 2006, à l'alignement à grade équivalent des régimes indemnitaires des filières administratives, techniques et informatiques.

Cette amélioration s'accompagne de la requalification de 4 700 agents sur une période de cinq ans. Selon quelles modalités ? Une globalisation a permis la répartition des 5 millions d'euros dégagés à cet effet : elle se fait en comité technique paritaire départemental après consultation des différentes organisations syndicales, ainsi que le prévoit la procédure.

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

Monsieur le ministre, je vous remercie des informations que vous venez de me fournir. Je serais heureux que vous me transmettiez les statistiques relatives aux différents niveaux de catégories de personnel que vous pourriez recueillir.

Monsieur le président de la commission des finances, je vous sais également gré de l'esprit dans lequel vous m'avez répondu. Mon intervention ne se voulait nullement critique à l'égard de la commission des finances, bien au contraire. Je suis animé du même état d'esprit que vous.

Certes, des enquêtes et des études sont demandées à la Cour des comptes, et c'est très bien. Pour ma part, je souhaite - chacun peut le comprendre - que le contrôle parlementaire s'exerce non plus seulement pendant l'examen du projet de loi portant règlement définitif du budget, mais tout au long de l'année, notamment grâce aux travaux de commissions et de sous-commissions, qui pourraient exercer cette fonction de contrôle.

La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Cher collègue, le contrôle est permanent ! La LOLF comme instrument de la réforme de l'État exige une grande volonté de la part du Gouvernement, mais j'ai la conviction que la LOLF est également un instrument de réforme du Parlement.

Vous l'aurez compris, monsieur Peyronnet : pour obtenir des résultats positifs, nous devons accepter de travailler autrement et faire en sorte que nos débats ne consistent pas seulement à échanger des considérations convenues, que nous n'en restions pas à l'écume des choses. Il nous faut aller au plus près du terrain, au contact des fonctionnaires et des services. Aussi, lorsque nous nous exprimerons, nous le ferons avec conviction et serons à même de formuler des remarques fondées sur des observations précises et factuelles.

Chacun l'aura noté, c'est la première fois que le rapport de la commission des finances sur le projet de loi portant règlement définitif du budget comporte un tome II, qui rassemble les contributions des dix-huit rapporteurs spéciaux, reprenant les travaux de contrôle exercés sur l'ensemble des missions. C'est sans précédent : jusqu'à présent, seul le rapport sur le projet de loi de finances initiale comportait un second volume.

Une grande disponibilité et un fort engagement personnel de la part de chacun d'entre sont indispensables. C'est à cette condition que le Parlement s'exonérera totalement d'une forme de complicité face aux dysfonctionnements de l'État.

Absolument !

La parole est à M. Joël Bourdin.

Monsieur le ministre, ma question porte sur le projet ACTES, Aide au contrôle de légalité dématérialisé, qui vise à dématérialiser la transmission des actes des collectivités.

Les élus, qui sont confrontés en permanence à l'incertitude juridique, notamment en raison des faibles moyens dont disposent les petites et moyennes communes, sont dans l'attente d'un traitement rapide de leurs actes.

La loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 a permis de réduire le nombre d'actes des collectivités soumis à obligation de transmission, afin que les préfets concentrent leur contrôle de légalité sur les actes les plus importants. Le projet ACTES a été mis en oeuvre au mois d'avril 2005 afin de rénover la relation avec les collectivités territoriales en développant la transmission de leurs actes par voie électronique.

L'utilisation de l'informatique devrait être de nature à réduire les délais de traitement ainsi que les coûts de fonctionnement. La suppression des tâches les plus répétitives devrait également permettre aux personnels des préfectures de dégager du temps pour que celles-ci jouent de plus en plus, non pas un rôle de contrôleur a posteriori - ce qu'elles font un peu trop -, mais bel et bien un rôle de conseil a priori auprès des élus locaux.

Monsieur le ministre, disposez-vous d'un premier bilan d'application du projet ACTES ?

Par ailleurs, quel est l'impact constaté ou attendu en termes d'économies budgétaires pour les préfectures et le programme « Administration territoriale » ?

Enfin, existe-t-il une évaluation des apports du projet ACTES pour les collectivités locales, en termes d'économies budgétaires, mais aussi d'amélioration du service rendu, notamment en ce qui concerne les délais de traitement des dossiers ?

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le sénateur, la loi de décentralisation a permis de réduire le nombre d'actes des collectivités territoriales soumis à obligation de transmission. L'État l'a souhaité afin que les préfets exercent le contrôle de légalité sur les actes les plus importants.

Je rappelle cela à chaque fois que je participe à une assemblée départementale des maires. J'aurai d'ailleurs prochainement l'occasion de le faire dans votre département de l'Eure, monsieur le sénateur.

Cette loi a, par ailleurs, autorisé les collectivités territoriales qui le souhaitent à transmettre par voie électronique sécurisée au représentant de l'État les actes qui sont soumis au contrôle de légalité.

Au 15 juin dernier, treize préfectures sont rattachées à l'application ACTES élaborée par le ministère de l'intérieur ; une cinquantaine d'autres ont d'ores et déjà engagé des opérations de préparation au raccordement. D'ici à la fin de l'année 2006, presque toutes les collectivités pourront donc recourir à la télétransmission.

Monsieur le sénateur, je comprends très bien que vous souhaitiez une évaluation. Toutefois, à ce stade, elle est un peu prématurée. En effet, le nombre d'actes transmis à ce jour ne permet pas d'établir une estimation fine et précise.

Nous pouvons néanmoins avoir l'un et l'autre la certitude que l'utilisation de la télétransmission libérera les agents des préfectures de tâches qui étaient extrêmement répétitives : je pense notamment aux envois des accusés de réception. L'exercice de contrôle sera facilité puisque le calcul des délais de recours sera automatique, comme le sera le signalement des actes qui sont sensibles ou qui doivent être considérés comme prioritaires par le préfet. Cela se traduira certainement aussi par un suivi plus précis des demandes d'expertise.

Ces nouvelles procédures libéreront à l'évidence beaucoup d'énergie et, par là même, ouvriront de larges potentialités : elles permettront à chaque agent en charge du contrôle de consacrer davantage de temps et donc davantage d'efficacité à l'analyse juridique des actes transmis.

Tels sont les éléments qu'il me semblait utile de rappeler brièvement, monsieur le sénateur. Je ne manquerai pas de vous communiquer, dès qu'ils me seront connus, des éléments plus précis relatifs à l'aspect quantitatif, c'est-à-dire financier, de cette question - ce qui est votre préoccupation -... peut-être à l'occasion de ma venue dans votre département !

La parole est à M. Joël Bourdin.

Monsieur le ministre, je vous remercie de ces précisions.

J'ai le sentiment que nous sommes en plein dans l'actualité puisque quelques préfectures encore ne sont pas engagées dans cette opération, mais cela devrait être imminent. Il serait souhaitable, monsieur le ministre, que vous fassiez le point sur ce sujet, par exemple au moment de la discussion budgétaire. Il ne saurait être question d'une évaluation à ce stade, mais elle pourra éventuellement être dressée l'année prochaine.

La parole est à M. François Marc.

Monsieur le ministre, je centrerai ma question sur un aspect délibérément prospectif de l'utilisation des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », notamment de son principal programme, « Administration territoriale ».

Je veux parler de la mise en oeuvre des technologies de l'information et de la communication à travers ce programme, notamment de l'utilisation qui en est faite au sein des préfectures, dans le but de faciliter l'accès des administrés à l'information et, de manière générale, de favoriser le rapprochement des citoyens avec l'administration.

Si la recherche de la performance a effectivement rendu la gestion plus efficiente dans le rapport coût-résultats, cela ne signifie pas toujours qu'elle l'ait rendue plus efficace dans le rapport objectifs-résultats.

Dans ces conditions, je m'interroge sur la manière dont les technologies de l'information et de la communication sont aujourd'hui mises de façon croissante au service de l'usager. Ainsi, à titre d'exemple, il semble que les moyens informatiques mis en place soient très élaborés, mais qu'aucune mesure de simplification ou d'harmonisation ne soit pour autant recherchée.

Cette volonté d'harmoniser les pratiques dans ce domaine et de s'assurer que la mutualisation des expériences acquises au sein de chacune des préfectures est en marche existe-t-elle ?

Par ailleurs, sera-t-il possible à l'avenir d'élargir les stratégies d'achat réalisées par les préfectures pour le compte des ministères à d'autres domaines que celui des transports, qui semble être aujourd'hui le seul où s'opèrent les économies d'échelle escomptées ?

En outre, le Parlement ne dispose pas d'éléments de chiffrage convaincants concernant le coût moyen de cette introduction des technologies de l'information et de la communication. A-t-on une idée précise du budget moyen consacré au montage des sites « portails » des préfectures ?

Enfin, monsieur le ministre, l'émergence d'un nouveau mode de gestion publique impliquant d'améliorer les équipements informatiques et de former le personnel, pouvez-vous nous préciser quels sont les moyens mis en oeuvre pour atteindre ce but ?

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le sénateur, vous m'interrogez sur l'amélioration de la qualité des relations entre l'administration et les usagers, notamment par le biais des nouvelles technologies.

Pour prendre un permettant de mesurer précisément cette amélioration, je vous indique que les sites Internet des préfectures sont de plus en plus visités : le nombre des connexions est en hausse de 30 % par an depuis 2003. Cela signifie que les usagers ont compris tout l'intérêt de la lisibilité supplémentaire qui est ainsi offerte.

Au-delà de cet aspect, le développement des outils destinés à simplifier les procédures pour les usagers est engagé. J'en veux pour preuve - vous avez certainement pu le constater dans votre département, monsieur le sénateur - l'obtention des certificats de non-gage et l'établissement des cartes grises des les véhicules neufs par voie électronique. Ces exemples se multiplient et illustrent parfaitement l'évolution des transactions en ligne.

Je peux également citer le service offert par les préfectures aux demandeurs de carte d'identité : des messages SMS sont adressés à ceux qui en ont exprimé la demande. Cette démarche est rapide et totalement sécurisée. Là aussi, les chiffres sont particulièrement éloquents.

Toutefois, il ne faut pas trop miser sur ces évolutions technologiques et considérer qu'elles régleront tout. À l'évidence, le contact individuel et direct restera indispensable dans certains secteurs. Cette procédure nouvelle permettra, très concrètement, de libérer davantage de temps au profit de ce contact individuel.

Pour ce qui est des mutualisations d'achats, vous avez raison, monsieur le sénateur, elles doivent se développer. La téléphonie fixe et le mobilier font désormais, je l'ai déjà indiqué, l'objet de marchés cadres concernant non seulement l'administration centrale, mais aussi l'administration préfectorale et la police nationale. Je pense également aux marchés nationaux pour l'informatique. Il s'agit d'une tendance lourde qu'il convient d'accompagner.

La parole est à M. François Marc.

Je vous remercie, monsieur le ministre, de ces précisions.

Bien entendu, je ne souhaite pas que les relations directes des usagers avec l'administration soient rendues plus complexes. Je souhaite au contraire qu'elles s'améliorent grâce à l'utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication.

J'ai bien noté, monsieur le ministre, que vous appeliez de vos voeux une augmentation significative de l'utilisation des SMS. C'est effectivement un moyen de toucher facilement un grand nombre d'usagers dans la mesure où le nombre de possesseurs de téléphones portables est aujourd'hui très important dans notre pays. Cette pratique pourrait donc s'intensifier à l'avenir.

De la même façon, l'usage d'Internet depuis un téléphone portable, par le biais d'un « assistant personnel » ou « PDA », représentant une tendance croissante au sein de la population, il serait bon, monsieur le ministre, que vous suggériez à vos services déconcentrés d'utiliser cette voie autant que possible, car elle est également une source d'économies. En effet, si le SMS a un coût faible, celui du courriel est nul ! Son usage est donc avantageux pour l'usager, mais aussi pour l'administration, d'autant qu'il offre davantage de commodité et de rapidité dans la transmission de l'information.

On peut donc imaginer que d'autres évolutions interviendront à l'avenir, dans la suite logique de ce que vous avez indiqué.

La parole est à M. Dominique Mortemousque.

Ma question porte sur l'organisation interne du ministère de l'intérieur dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF.

Je tiens à saluer votre volonté, monsieur le ministre, ainsi que celle du ministre d'État, de rationaliser l'organisation du ministère de l'intérieur. La création, en janvier 2004, du secrétariat général du ministère de l'intérieur s'inscrit pleinement dans cette démarche en permettant de regrouper des services et de réaliser des économies de structures.

Je sais que des expérimentations ont été engagées pour mutualiser les moyens en matière d'information, de gestion et de ressources humaines. Pourriez-vous nous indiquer quels sont les premiers effets constatés en 2005 de la mutualisation ainsi que de la rationalisation des structures et des modes de fonctionnement que vous avez engagées ?

Je souhaite savoir également quel bilan vous tirez de la création du poste de secrétaire général du ministère de l'intérieur, dont l'objectif était de répondre aux exigences de la LOLF. Quelle influence a-t-elle eu sur la réorganisation des services ? Quel est son rôle en matière de définition des budgets opérationnels de programme et dans la répartition des crédits au sein de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » ?

J'aimerais enfin savoir où en est le projet de charte de gestion mis à l'étude par vos services en 2005. Cette charte peut en effet se révéler très utile pour définir les éléments de pilotage et de dialogue entre l'administration centrale et les préfectures, dans l'intérêt du service public et des contribuables.

La parole est à M. le ministre délégué.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Monsieur le sénateur, grâce à votre question, je suis très heureux de pouvoir rendre hommage à l'action du premier secrétaire général du ministère de l'intérieur. D'ailleurs, si nous nous trouvions dans une collectivité locale, par exemple à l'occasion de la discussion du compte administratif, nous devrions le prier de sortir !

Étant le premier à exercer ces fonctions, Daniel Canepa a évidemment dû mettre en place et organiser cette institution nouvelle, dont le cadre lui est directement et personnellement imputable.

Cette initiative, qui date de 2004, avait pour double objectif de moderniser et de rationaliser le fonctionnement du ministère.

Depuis, grâce à Daniel Canepa, un chemin important a été fait. Il est désormais clair que le secrétaire général dirige l'action territoriale, c'est-à-dire le niveau préfectoral. Il est directement compétent, pour tout le ministère, en matière de ressources humaines, exception faite des forces de police, de fonctions immobilières, financières et informatiques. Il joue également un rôle moteur au sein du collège des secrétaires généraux des ministères, dans la perspective d'une modernisation collective.

Par ailleurs, le secrétaire général a directement supervisé le passage à la LOLF et a contribué à l'enracinement d'une culture du résultat, qui n'était pas forcément celle du ministère, tout au moins sur cet aspect. Comme l'ont évoqué Henri de Raincourt et José Balarello, il a procédé aux arbitrages importants portant sur la définition des BOP et des unités opérationnelles. Enfin, il a piloté les grands chantiers de modernisation en intervenant directement dans la gestion et en impulsant les indispensables réformes de structure.

Après lui avoir adressé tous ces compliments, j'en viens à la dernière partie de votre question, qui concerne la charte de gestion liant les préfectures et l'administration centrale, signée le 20 décembre 2005 par le secrétaire général et le responsable du programme « Administration territoriale ».

Je vous confirme que cette charte, qui a donné lieu à une longue et utile concertation, est désormais bien en place. Cette initiative concrète contribue efficacement à réguler la gestion quotidienne du ministère.

La parole est à M. Dominique Mortemousque.

Je remercie M. le ministre de ces précisions, tout en lui réaffirmant l'intérêt que nous portons à ce sujet. En effet, il nous semble aujourd'hui nécessaire de donner à nos concitoyens les éclairages qui s'imposent quant à l'usage de l'argent public. Cette initiative me paraît donc importante, car elle est de nature à responsabiliser le ministère de l'intérieur, mais aussi tous les acteurs concernés.

Je profite de cette question pour saluer M. Daniel Canepa, que j'ai eu le plaisir de connaître alors qu'il occupait d'autres fonctions.

La parole est à M. Rémy Pointereau.

Monsieur le ministre, je souhaite vous interroger sur le rôle des préfets dans le cadre des nouvelles règles budgétaires fixées par la LOLF.

Comme le soulignait M. le rapporteur spécial, Henri de Raincourt, dans le tome II du rapport de la commission des finances, les crédits du programme « Administration territoriale » sont répartis entre budget opérationnel de programme, ou BOP, d'une part, et budgets opérationnels départementaux - un par préfecture -, d'autre part. Dans cette perspective, l'apport de la préfecture de région est particulièrement limité, alors que le niveau régional correspond à un niveau stratégique dans la mise en oeuvre des politiques publiques.

M. le rapporteur spécial estime qu'une meilleure prise en compte de l'échelon régional dans le dialogue de gestion peut être le moyen de gagner un degré de souplesse supplémentaire dans la gestion des crédits dédiés aux préfectures. La Cour des comptes s'est exprimée dans le même sens dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'État pour l'exercice 2005.

Pour ma part, je m'interroge sur le rôle de coordination que peuvent réellement jouer les préfets de région en matière de politiques publiques. Compte tenu du nombre de budgets opérationnels sur lesquels ils sont censés donner leur avis, je doute qu'ils puissent tous les étudier avec la même attention.

Il semble qu'il soit envisagé de mettre en place une procédure destinée à permettre aux préfets de régions d'examiner en priorité les BOP jugés stratégiques. Mais quels seraient alors les BOP prioritaires ? Et selon quels critères les sélectionner ?

Plus généralement, monsieur le ministre, je souhaite que vous nous indiquiez quel a été le rôle effectif des préfets de région en 2005, première année de mise en place des BOP.

Je m'interroge également sur le rôle et les pouvoirs de coordination des préfets de département. Trop de services déconcentrés de l'État échappent encore à l'autorité du préfet du département, comme j'ai souvent pu le constater. Je pense en particulier aux directions départementales de l'équipement, les DDE, aux directions départementales de l'agriculture et de la forêt, les DDAF, et aux directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, les DRIRE. Cette situation n'est bonne ni pour la coordination des politiques publiques ni pour l'optimisation des ressources de l'État.

Je voudrais donc savoir, monsieur le ministre, si le Gouvernement envisage de placer les services que je viens de citer sous la responsabilité plus directe du préfet du département.

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le sénateur, la première partie de votre question porte sur l'avis rendu par les préfets sur les BOP et sur le suivi de leur exécution.

Disons-le, en raison du calendrier, les préfets ont exercé leurs nouvelles fonctions dans des conditions délicates au cours du second semestre 2005. Ce premier exercice doit donc être apprécié avec recul et bienveillance, compte tenu des difficultés liées à l'ampleur de cette réforme budgétaire.

Vous avez évoqué à juste titre le nombre de BOP sur lesquels les préfets de région doivent donner leur avis. Ce constat est tout à fait juste et nous avons conscience de cette situation. C'est la raison pour laquelle des BOP dits « à enjeu » ont été désignés dans toutes les régions, ce qui représente un chiffre de quinze à vingt BOP par région. Les critères retenus sont les risques encourus, le poids financier, les priorités gouvernementales et, enfin, l'intérêt particulier pour la réalisation de priorités régionales, ce qui correspond aux projets d'action stratégique de l'État dans les régions, les PASER, qui ont d'ailleurs été largement présentés par les préfets.

Après la validation des BOP, les préfets se sont engagés dans le suivi de l'exécution des dépenses et de la performance des services selon des calendriers définis localement, en utilisant un tableau de bord spécifique et une application informatique baptisée ?DIPE.

Vous avez également proposé, avec raison, que certains services, comme les DDE, les DDAF et les DRIRE, soient placés plus directement sous la responsabilité du préfet du département, et j'ai senti que M. de Raincourt vous soutenait sur ce point. D'une manière générale et en vertu du principe d'autorité, ces services sont placés sous la responsabilité du préfet, comme le précise un décret de 2004.

Je souhaite vous indiquer très clairement que le rapprochement des services est effectivement à l'étude, conformément à la volonté du Gouvernement et, tout particulièrement, du ministre d'État, d'engager la réforme de l'administration départementale.

Je précise que les préfets ont déjà fait parvenir il y a plusieurs mois plus de 700 propositions visant à la modernisation de l'État. Toutes ces propositions sont intéressantes, même si certaines d'entre elles s'avèrent inapplicables ou susceptibles de créer un effet de domino. Mais toutes participent de la même volonté de mettre en place un État déconcentré, de parvenir à une organisation plus rationnelle, plus économe des deniers publics - et c'est votre préoccupation constante, monsieur le sénateur, comme vous l'avez rappelé il y a quelques jours, dans le Cher - et plus lisible pour nos concitoyens, ainsi que pour les élus locaux, que vous représentez.

Une nouvelle étape a été franchie au début de 2006 avec la fusion expérimentale de certains services, notamment des DDE et des DDAF. Ainsi, nous avons lancé dans le département du Lot un ambitieux projet pilote de regroupement des services autour de trois directions thématiques : la sécurité, la population et les territoires. À l'issue de cette expérimentation, et selon un calendrier au respect duquel nous devrons veiller collectivement afin que ces réformes s'inscrivent dans la durée et la concertation, nous pourrons étendre ce dispositif sur un périmètre beaucoup plus large.

La parole est à M. Rémy Pointereau.

Je remercie M. le ministre de sa réponse et de la volonté qu'il manifeste pour que soient réalisés des efforts d'adaptation.

Plus on gère dans la proximité, mieux on gère. Les départements jouant un rôle plus important dans le cadre de l'acte II de la décentralisation, il faut absolument que nos préfets travaillent en lien direct avec le président du conseil général, afin que nous puissions gérer mieux les deniers publics en maximisant les taux de consommation des crédits d'investissement et en réduisant les dépenses de fonctionnement.

La parole est à M. Bernard Murat.

Monsieur le ministre, l'un des objectifs majeurs de la réforme issue de la LOLF est d'améliorer la gestion publique en responsabilisant les gestionnaires, en leur donnant plus de souplesse et en passant d'une logique de moyens à une logique de résultat.

Responsabiliser les acteurs, cela veut dire aussi encourager et récompenser ceux qui obtiennent de bons résultats.

Dès 2002, le ministre d'État, ministre de l'intérieur, a inscrit cette culture du résultat au coeur de l'action de la police nationale. En 2005, près de 27 000 fonctionnaires de police ont ainsi bénéficié d'une prime de résultat exceptionnelle pour un montant global de 10 millions d'euros.

La reconnaissance des mérites individuels et collectifs ne se limite cependant pas à la police.

En 2005, le ministère a poursuivi la mise en oeuvre d'une politique tendant à donner une part accrue à la rémunération au mérite de ses hauts fonctionnaires. Pour la première fois, les primes attribuées aux directeurs d'administration centrale ont pu être modulées en fonction de leurs mérites.

L'année 2005 a également vu la mise en place de la prime au mérite pour les sous-préfets, leur prime de responsabilité pouvant désormais être modulée par les préfets en fonction de la manière de servir des intéressés.

Monsieur le ministre, je souhaiterais connaître le bilan et les perspectives de cette politique, qui permet de reconnaître les mérites des nombreux fonctionnaires qui servent l'État avec motivation et esprit de responsabilité.

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le sénateur, je suis très heureux de conclure cette séance avec vous, d'autant plus que vous êtes présent depuis le début, ainsi que M. de Raincourt et le président Arthuis me le faisaient observer.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial. Il aura une prime !

Vous avez rappelé à juste titre toute l'importance que le Gouvernement dans son ensemble et le ministre d'État en particulier attachent à la rémunération au mérite, qui est le corollaire logique des efforts que nous demandons aux personnels du ministère de l'intérieur et du ministère de l'aménagement du territoire.

Le ministère de l'intérieur a en effet poursuivi en 2005 une politique visant à donner une part plus importante à la rémunération au mérite de ses hauts fonctionnaires.

Votre question appelant une réponse aussi précise que possible, je me permettrai de vous livrer quelques éléments chiffrés.

Pour l'administration centrale, la modulation autour des moyens et objectifs a été accrue en 2005 avec la mise en place de l'indemnité de fonction et de résultat. Chaque directeur s'est vu attribuer une réserve de performance, qui permet d'encourager et de gratifier les meilleurs éléments. La modulation autour du taux moyen pour un administrateur civil a été comprise entre 78 % et 136 %.

Par ailleurs, les directeurs d'administration centrale ont tous été concernés par le dispositif expérimental de rémunération au mérite. En 2005, la part variable a représenté 7 % de leur rémunération totale. La modulation a été effective puisque, conformément à une circulaire qui a été adressée et signée par le directeur de cabinet, un tiers de l'effectif des directeurs a perçu un montant modulable correspondant à une fois et demie le montant moyen.

Le ministère de l'intérieur s'est fixé comme objectif de parvenir à une part variable représentant 12, 5 % de la rémunération totale des directeurs en 2006.

Enfin, concernant les sous-préfets, leur indemnité de responsabilité est désormais modulée par les préfets selon la manière de servir des intéressés dans une fourchette de plus ou moins 15 % autour des taux moyens. Concrètement, la part variable représente 6 % de la rémunération totale des sous-préfets et atteindra 10 % en 2006.

Je pense, monsieur le président, que vous étiez déjà, pour des raisons familiales, parfaitement au fait de ces éléments.

M. le président. Je vous ai écouté, comme toujours, très attentivement, monsieur le ministre, mais peut-être encore plus sur ce dernier point !

La parole est à M. Bernard Murat.

Monsieur le ministre, il est vrai que, pour nous, élus de terrain, que nous soyons maire, président de comité d'agglomération ou président de conseil général, qui travaillons quotidiennement avec les sous-préfets, la qualité première de ces derniers est leur capacité à se mettre à notre niveau : cela nous permet de mieux administrer la collectivité dont nous avons la responsabilité. Au demeurant, il nous arrive aussi parfois d'essayer de nous mettre à leur niveau.

Nous en avons terminé avec le débat sur l'exécution des crédits de l'administration générale et territoriale de l'État.

Toujours dans le cadre de l'examen des articles 3 et 4, nous en venons maintenant au débat sur l'exécution des crédits de l'écologie et du développement durable.

La parole est à M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, en remplacement de Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial de la commission des finances.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, l'examen du projet de loi de règlement définitif du budget de 2005 présente une particularité dans la mesure où cet exercice a précédé la mise en oeuvre complète de la LOLF. Les crédits relevant alors du ministère de l'écologie et du développement durable excèdent ainsi ceux qui sont aujourd'hui rattachés à la mission « Écologie et développement durable », puisqu'ils comprenaient également ceux qui figurent désormais dans le programme « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

L'analyse de l'exécution 2005 apporte toutefois de nombreuses informations intéressantes, qui prennent tout leur sens avec la mise en oeuvre de la LOLF.

Je voudrais faire cinq observations et en profiter pour vous poser des questions, madame la ministre.

Tout d'abord, l'analyse de l'exécution amène à s'interroger sur la sincérité de la loi de finances initiale pour 2005. Notre collègue Fabienne Keller l'avait relevé dans son rapport spécial, les données d'exécution le confirment : les reports de la gestion 2004 vers la gestion 2005 ont été considérables. On avait dit à l'époque que la loi de finances rectificative pour 2004 était aussi la loi de finances rectificative pour 2005. Ces reports se sont élevés à 188, 1 millions d'euros, soit l'équivalent de 22, 8 % des crédits initiaux.

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005, votre prédécesseur, M. Serge Lepeltier, avait en effet annoncé que des crédits seraient inscrits en loi de finances rectificative pour 2004 afin de compléter les moyens prévus en loi de finances initiale pour 2005, dont 130 millions d'euros pour abonder les crédits de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, l'ADEME.

Si le financement des établissements publics sous tutelle du ministère, et tout particulièrement de l'ADEME, a donné lieu à des « acrobaties budgétaires » en 2004 et 2005, on doit toutefois relever qu'une solution a été trouvée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006, par le biais de l'affectation du produit de certaines taxes.

Ainsi, en 2006, les nouvelles recettes fiscales affectées aux établissements publics sous tutelle devraient atteindre 216 millions d'euros, soit l'équivalent de 35 % des crédits de la mission « Écologie et développement durable ».

Cette solution, qui apparaît comme une opération de débudgétisation, est toutefois plus conforme à la sincérité budgétaire que les arrangements retenus en 2004 et 2005.

Ma deuxième remarque porte sur les conditions d'exécution du budget et sur leurs conséquences. En effet, la gestion a été perturbée par les mesures de régulation budgétaire prises au cours de l'exercice.

Outre les difficultés générales de gestion induites par les mesures de gel et d'annulation de crédits, vos services nous ont indiqué qu'il était « difficile d'estimer les insuffisances liées aux mesures de régulation des dotations du ministère au regard de ses besoins », mais que ces mesures de régulation budgétaire s'étaient, pour partie, traduites par des reports de charges sur les exercices à venir.

Notre collègue Fabienne Keller avait noté dans son rapport spécial sur les crédits de 2006 que la mission « Écologie et développement durable » était confrontée à un équilibre difficile entre le paiement des dettes et le lancement d'opérations nouvelles.

D'après les éléments transmis par vos services, la « dette » du ministère était évaluée à près de 480 millions d'euros au 31 décembre 2004. En revanche, nous n'avons qu'une vision très imprécise de l'état des dettes du ministère au 31 décembre 2005.

Je souhaite donc - et ce sera ma première question, madame la ministre -, que vous fassiez un point précis sur l'état réel des dettes de votre ministère à cette date, afin de mieux mesurer les marges de manoeuvre dont vous disposez. Je souhaite bien évidemment que vous nous indiquiez quelles conséquences vous tirez de cette situation.

Vous savez de surcroît que le Gouvernement doit, en application de la LOLF, arrêter un bilan d'ouverture au 1er janvier 2006. Il est très important que ces dettes ne soient en aucune façon sous-estimées.

Ma troisième remarque porte sur les expérimentations de réorganisation des services déconcentrés menées en 2005.

En effet, plusieurs expériences de rapprochement entre les directions régionales de l'environnement, les DIREN, et les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, les DRIRE, ont été lancées.

Les premiers retours sur ces expériences se révélant positifs, ils doivent conduire à envisager des regroupements. L'expérimentation devant s'achever le 30 juin 2006, je souhaite connaître - ce sera ma deuxième question - vos intentions, madame la ministre : comptez-vous avancer vers une fusion des DRIRE et des DIREN ? À quelle échéance ? Quelle économie pourrait-on attendre d'une telle réforme ?

Ma quatrième remarque porte sur la mise en oeuvre de la LOLF et sur les interrogations qui en découlent s'agissant de la structure de votre ministère.

La mise en oeuvre de la LOLF s'est traduite par la mise en place d'une mission « Écologie et développement durable » composée de trois programmes : « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », « Gestion des milieux et biodiversité », « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable ».

La politique de l'eau est répartie entre les deux programmes de politiques : « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et « Gestion des milieux et biodiversité ».

Les auditions auxquelles avait procédé notre collègue Fabienne Keller dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 ont fait apparaître que les responsables de programme de cette mission avaient tendance à raisonner comme des directeurs d'une administration centrale, et ainsi à séparer les actions relevant de la direction de l'eau de celles qui dépendent de leur propre direction.

Cela conduit à s'interroger - c'est ma troisième question - sur la manière de conduire l'exécution des programmes : envisage-t-on de ne pas faire jouer la fongibilité au sein des programmes entre les actions relevant de la direction de l'eau et celles qui dépendent des autres directions ?

La commission des finances juge que l'absence d'un programme « Eau » au sein de la mission « Écologie et développement durable » ne doit pas conduire à un jeu de renvoi des responsabilités administratives et estime qu'une réorganisation de la direction de l'eau en fonction des programmes définis actuellement devrait être étudiée.

Cette réflexion apparaît d'autant plus nécessaire que la création de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, prévue par le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques actuellement en cours de navette parlementaire, entraînera le transfert de la majorité des crédits gérés par la direction de l'eau vers ce nouvel établissement.

Je souhaite donc connaître, madame la ministre, l'état de vos réflexions en la matière.

Ma dernière remarque concerne les enjeux liés à l'application du droit communautaire, particulièrement présent dans le domaine de l'environnement, puisque 85 % de notre droit national en découle.

Notre collègue Fabienne Keller a récemment rendu public un rapport sur ce sujet, dans lequel elle demandait un changement de méthode.

Elle relevait que, faute d'appliquer correctement le droit communautaire de l'environnement, la France s'expose à de fortes pénalités financières. En effet, la pression qui s'exerce sur les États membres s'est récemment accrue, du fait de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes et de la nouvelle doctrine de la Commission européenne en matière de suivi des manquements des États membres à leurs obligations. Le risque financier est ainsi compris entre 109 millions d'euros et 1, 2 milliard d'euros pour les seules condamnations forfaitaires, au titre de dix affaires environnementales litigieuses.

Cette situation, qui entame la crédibilité de la France sur la scène européenne et votre propre parole, madame la ministre, découle de trois problèmes principaux : une mauvaise appréhension des enjeux lors de l'élaboration de la législation communautaire ; d'insatisfaisantes modalités de transposition des directives, même si des efforts ont récemment été réalisés dans ce domaine, notamment grâce à la mise en place d'une « task force juridique » au sein de votre ministère ; enfin, un pilotage insuffisant lors de l'application des mesures.

Notre collègue Fabienne Keller a ainsi formulé onze propositions, afin de relever le défi de l'application du droit communautaire. Elle insistait notamment sur la nécessité de sensibiliser davantage les agents publics à l'importance du droit communautaire, de développer l'évaluation - en particulier les études d'impact - et de faire coïncider le temps national avec les exigences communautaires, en se saisissant plus en amont des projets de textes communautaires et en adaptant les modalités de transposition des directives. Elle recommandait également de conforter la place du Parlement national au sein du processus de décision, de renforcer les relations entre le Parlement national, le Gouvernement et le Parlement européen et de mieux associer les collectivités territoriales. Enfin, elle soulignait le besoin d'une coordination interministérielle accrue et demandait une simplification de l'organisation des polices de l'environnement.

Pouvez-vous nous dire, et ce sera là ma dernière question, madame la ministre, quelles suites vous comptez donner au rapport de notre collègue Fabienne Keller ?

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, l'exercice qui nous est demandé cette année est relativement complexe, puisque nous essayons d'appréhender ce projet de loi de règlement pour 2005 dans l'esprit de la LOLF en comparant effectivement prévisions initiales et réalisations dans une optique de performance et d'efficacité. Cependant la loi de finances initiale pour 2005 a été adoptée dans les formes prévues par l'ordonnance du 2 janvier 1959 ainsi que le projet de loi de règlement, et nous ne disposons donc pas des outils permettant d'apprécier effectivement la performance de gestion des différents ministères en 2005.

S'agissant des crédits consacrés à l'écologie et au développement durable, je souhaite souligner, pour m'en féliciter, l'amélioration continue du taux de consommation des crédits, qu'il s'agisse des dépenses ordinaires - 98, 11 % en 2005 contre 95, 9 % en 2003 - ou des crédits de paiement.

Sur la gestion globale des crédits, je souhaite poser une question portant sur les personnels.

En effet, le ministère de l'écologie et du développement durable présente une situation tout à fait particulière, dans la mesure où il ne dispose pas de corps propres et transfère, en gestion, les emplois et les crédits inscrits sur son budget vers d'autres départements ministériels, comme ceux de l'équipement, de l'agriculture, des finances et de la santé.

Lors de l'examen du projet de loi de finances, nous avions observé que le ministère de l'écologie et du développement durable n'exécutait pas la dépense et qu'il ne connaissait pas la consommation réelle de ses crédits de personnel. Or cela se révèle très gênant pour apprécier la réelle adéquation des moyens alloués aux besoins rencontrés.

Ces crédits de personnel représentaient en 2005 près de 142 millions d'euros. Pouvez-vous, madame la ministre, nous indiquer l'état de l'exécution de ces crédits en 2005 ?

En outre, envisagez-vous à l'avenir de faire évoluer cette situation, qui paraît peu conforme à l'esprit de la LOLF, et dans ce cas, quelles sont vos pistes de réflexion ?

Par ailleurs, et sur le sujet des moyens publics consacrés aux politiques de développement durable, thème que j'aborde régulièrement à l'occasion de l'examen des lois de finances initiales, je poserai deux questions spécifiques.

On peut se féliciter, tout d'abord, de la mobilisation de la sphère gouvernementale sur la promotion du développement durable et sur la volonté affichée de décliner la mise en oeuvre de la stratégie nationale du développement durable à l'échelon local.

La réaffirmation du caractère interministériel de la fonction des préfets de région est, à cet égard, très positive notamment à travers la mise en place de huit pôles regroupant les services déconcentrés de l'État, dont un pôle intitulé « Environnement et développement durable ».

Mes questions sont simples, madame la ministre, et portent sur la transposition en termes budgétaires du caractère nécessairement interministériel et transversal des politiques de développement durable.

D'une part, où en êtes-vous de l'élaboration d'un document de politique transversale qui, dans le cadre de la LOLF, présenterait l'avantage de retracer l'ensemble des actions menées en matière de développement durable ? J'avais émis cette suggestion à la fin de 2004, puis en 2005, et je la renouvelle aujourd'hui, car il faut pouvoir s'assurer que l'ensemble des politiques publiques intègre désormais la dimension « développement durable » et veiller à la cohérence de ces politiques, gage d'efficacité de l'action publique.

D'autre part, et s'agissant plus précisément des actions conduites en matière de développement durable à l'échelon régional, quels sont les instruments d'évaluation des performances mis à la disposition du Parlement pour apprécier l'efficacité des politiques déconcentrées ? Sera-t-il ainsi possible - ou bien cet échelon est-il trop fin ? - d'avoir des outils évaluant l'efficacité et la performance des pôles « Environnement et développement durable » animés par les préfets de région ?

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le président Arthuis, monsieur le rapporteur pour avis, j'ai bien entendu les questions que vous m'avez pertinemment posées en vous fondant sur l'analyse des conditions de l'exécution du budget de mon ministère en 2005.

Ce budget, je l'ai découvert en cours de gestion à mon arrivée au ministère de l'écologie et du développement durable au début du mois de juin 2005. Je considère qu'il a été bien mené - c'est également l'avis de M. Arthuis - compte tenu des mesures de régulation qui lui ont été imposées. Et pourtant, l'exécution a été satisfaisante, malgré l'ancienne architecture budgétaire qui répartissait les crédits dans une nomenclature plus éclatée qu'en mode LOLF.

Je fais porter mon effort dans la présente gestion pour que nous puissions tirer tout le bénéfice de la rénovation des règles budgétaires, porteuse d'une plus grande responsabilisation des gestionnaires et d'une attention primordiale à la performance. Nous n'échappons pas au besoin d'un certain réglage des outils nouveaux en ce début d'exercice, mais je me réjouis de ce grand mouvement modernisateur qui, grâce à la LOLF, souffle sur la gestion de nos services.

Vous m'avez interrogée sur les dettes de mon ministère. Leur montant ne peut, hélas ! encore faire l'objet que d'une estimation. Vous le savez, les outils interministériels de comptabilité sont en cours de mise en place, mais à ce jour, ils ne permettent absolument pas d'avoir une vision précise et incontestable de la situation comptable comme l'exigerait la LOLF.

C'est pourquoi, parmi mes projets prioritaires pour 2007, se trouve celui qui consiste à construire un système informatique de gestion digne de ce nom au ministère de l'écologie et du développement durable. Dans l'attente d'outils modernes, nous sommes bien obligés de fonctionner sur le fondement de recensements ponctuels qui n'ont pas la valeur comptable souhaitable.

La seule donnée faisant l'objet d'une certification comptable s'élève à 26, 7 millions d'euros, mais il s'agit d'une vision restrictive de l'endettement : ce sont les factures que les services du ministère de l'écologie et du développement durable n'ont pu honorer à la fin de l'exercice 2005.

Les estimations de la dette fournies par mes services, qui ont été transmises à la Cour des comptes à l'occasion de son questionnaire pour la note d'exécution budgétaire, aboutissent à un montant de 101 millions d'euros - selon l'estimation consolidée des directions -, qui est à rapprocher du calcul théorique du service des affaires financières s'élevant à 107 millions d'euros.

Il y a donc là une cohérence, qui permet d'évaluer à une centaine de millions d'euros l'endettement du ministère de l'écologie et du développement durable à l'ouverture de la gestion 2006. C'est d'ailleurs le montant retenu par la commission des finances du Sénat lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2006, que je confirme.

Je me suis efforcée de prendre à bras-le-corps ce problème, qui est de nature à nuire à la crédibilité financière de mon ministère. J'ai sollicité et obtenu le soutien du Premier ministre pour résorber une partie de la dette. Il m'a autorisée, au mois de novembre dernier, à prélever une première tranche de 25 millions d'euros sur les disponibilités du fonds Barnier, avec la perspective d'une seconde tranche de 25 millions d'euros en fonction de la situation à l'issue de la première ; et il m'a accordé, au mois de décembre, un complément de 7 millions d'euros en raison des difficultés liées aux reports de crédits.

Cet engagement s'est traduit par un article inséré dans le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques dont vous aurez à débattre prochainement en deuxième lecture. Cet article tend à attribuer dans un premier temps 40 millions d'euros en provenance du fonds Barnier pour des opérations identifiées lancées avant le 31 décembre 2005.

Mon ambition serait d'aller plus loin à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2007. Outre la poursuite des actions prioritaires et du lancement de projets nouveaux tels que la création des parcs nationaux, et notamment ceux de la Guyane et de la Réunion, j'estime mettre en oeuvre une politique tendant à assainir la situation financière du ministère de l'écologie et du développement durable par rapport à celle que j'ai trouvée lors de ma nomination.

J'en viens à l'avenir de la direction de l'eau.

La politique de l'eau représente une capacité d'investissement de l'État et de ses établissements publics de plus de 2 milliards d'euros par an, et représente près de 4 500 emplois équivalents temps plein ou ETP, soit environ 40 % du service public de l'environnement. Elle touche la vie quotidienne et la santé de tous les Français. C'est une politique majeure de mon ministère, programme LOLF ou non, Office national de l'eau et des milieux aquatiques, ONEMA, ou pas ! Il est logique qu'une des directions opérationnelles de mon ministère lui soit consacrée.

La LOLF est d'une application trop récente pour que l'on envisage de remettre fondamentalement en question la structure des programmes, mais il me semblerait normal que la politique de l'eau jouisse dans ce domaine d'une identification de même niveau que les autres politiques majeures de mon ministère.

Le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques est encore en navette. Même lorsque ce texte sera adopté définitivement, la politique de l'eau est trop importante pour faire l'objet d'une mesure de périmètre mécanique, et ce pour au moins trois raisons.

Tout d'abord, les besoins d'une action régalienne de l'État sont importants et rappelés avec force par les Français lorsqu'on les interroge.

Ensuite, la lutte contre les inondations doit être menée avec rigueur et rapidité dans les bassins où le risque est connu, sous peine de voir l'État - et nul autre - violemment attaqué pour son inaction.

Enfin, des économies réalisées aujourd'hui sur les services alimentent les contentieux nationaux de demain et les indemnités d'après-demain. Le Conseil d'État considère, par exemple, que si un préfet n'exerce pas ses pouvoirs de police de l'eau, l'inondation résultant du mauvais entretien des cours d'eaux par négligence des propriétaires - que l'administration n'a pas mis en demeure - engage la responsabilité pécuniaire de l'État jusqu'à un maximum de 50 % des dégâts constatés.

Je rappelle que la création de l'ONEMA permet, avant tout, de réorienter les missions de l'actuel Conseil supérieur de la pêche pour mieux répondre à la problématique actuelle de mise en oeuvre de la directive-cadre. Il s'agit non pas d'une création, mais d'une transformation d'établissement existant. Cet organisme ne retire aucune mission de la direction de l'eau, à l'exception de la gestion du système d'information sur l'eau, pour lequel les moyens nécessaires seront effectivement transférés. La direction de l'eau devra parallèlement renforcer ses différentes missions.

Vous m'avez également interrogée, monsieur le président de la commission, sur le rapprochement entre les directions régionales de l'environnement, les DIREN, et les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, les DRIRE.

Une expérimentation de rapprochement a été lancée dans cinq régions. Volontairement réversible, elle a consisté à conserver les deux directions, mais à nommer, dans ces régions, un directeur unique chargé d'animer et de coordonner leurs actions.

Un tel rapprochement est susceptible de renforcer l'efficacité de l'action de l'État en région dans la mise en oeuvre des politiques gouvernementales, dans les domaines de l'environnement et du développement économique.

En effet, conformément aux principes du développement durable, désormais inscrit dans la Charte de l'environnement adossée à notre Constitution, les enjeux économiques et les enjeux écologiques doivent désormais être conciliés, et non plus opposés.

Après une année d'expérimentation de rapprochement, le bilan paraît globalement positif, comme en témoignent les rapports d'étape transmis, ainsi que le rapport conjoint de l'Inspection générale de l'environnement et du Conseil général des mines. Il existe bien des convergences entre certaines missions des DRIRE et certaines missions des DIREN, par exemple entre prévention des risques industriels et prévention des risques naturels, et des complémentarités, notamment dans la gestion des ressources naturelles - l'air, l'énergie, les matériaux, l'eau, la nature.

Je suis cependant attentive aux conditions dans lesquelles les missions que gère en propre mon ministère seront assumées, en cas de fusion généralisée, et je souhaite que le bilan soit, à tous égards, gagnant-gagnant.

Les préfets pourraient, certes, en cas de fusion, s'appuyer encore plus largement sur ce nouveau service renforcé, qui continuerait de tenir en même temps un rôle de premier plan au sein du pôle régional « gestion publique et développement économique ». Mais il doit être clair que cette double appartenance ne signifie pas qu'à terme le pôle « écologie et développement durable » aurait vocation à être fusionné avec ce dernier. Les synergies du pôle avec ceux de l'agriculture, de l'équipement et leurs activités économiques, environnementales et d'aménagement du territoire doivent être, au contraire, valorisées dans les réflexions futures sur l'organisation déconcentrée à l'échelon régional.

C'est pourquoi je réfléchis, avec mon collègue chargé de l'industrie, à la manière de donner une suite positive à cette expérimentation, par exemple en prenant la décision d'engager le processus de pleine fusion des services dans les régions où le rapprochement a pu être réalisé avec suffisamment de recul et de succès - pour le moment, c'est le cas de trois régions sur cinq. Nous donnerions ainsi toute liberté organisationnelle aux expérimentateurs de cette fusion afin, au-delà de son principe même, d'évaluer concrètement les avancées au regard de l'ensemble des finalités attendues : celles qui peuvent être qualifiées de développement durable par rapport à celles qui sont spécifiquement environnementales.

Parallèlement nous devrons mener l'analyse des questions que posera, sur le plan national, la généralisation de cette fusion, en matière de LOLF par exemple, et y trouver des réponses.

Cette démarche est exemplaire pour la réforme de l'État, et j'entends effectivement la mener au fond avec détermination. Je suis convaincue que, compte tenu de ses implications en termes de management et de la sensibilité des agents à leur « culture d'entreprise », elle doit être réalisée avec toute la prudence nécessaire, dans une concertation permanente avec les représentants du personnel et en respectant le temps, sans quoi rien de solide ne se fera.

Aussi suis-je attachée à ce qu'aucune précipitation ne risque de faire échouer ce chantier structurant pour mon ministère.

J'en viens aux suites du rapport Keller.

Le rapport de Mme Keller évalue à 1, 2 milliard d'euros les pénalités financières potentielles en l'état des contentieux en cours au moment de ses recherches. Encore ne s'agit-il que des sommes forfaitaires encourues, auxquelles il faudrait, hélas ! ajouter les astreintes.

Je suis heureuse de pouvoir vous annoncer que cette évaluation peut être revue aujourd'hui à la baisse, en raison notamment de plusieurs classements de dossiers très sensibles survenus depuis lors, ou espérés dans les prochaines semaines.

Ah bon ?

J'ai pris des mesures énergiques pour prévenir des risques de contentieux. Nous avons définitivement rattrapé, à la fin du mois de mai, le retard dans la transposition des directives, ce qui nous permet d'éteindre un certain nombre de contentieux brûlants. Par ailleurs, tous les sites Natura 2000 que la France s'était engagée à transmettre à la Commission avant le 30 avril 2006 ont été effectivement transmis. Cette opération considérable permet d'éviter la saisine de la Cour de justice des Communautés européennes, qui semblait, il y a peu, inéluctable, avec de très lourdes pénalités financières à la clef.

Je me félicite de ces résultats, qui permettent, vous l'avez dit, monsieur le président Arthuis, de rendre du crédit à la parole de la France.

Absolument !

Toutefois, il faut rester conscient de l'importance de ce qui reste à faire. La pression sera maintenue pour ne pas s'exposer à de nouveaux retards de transposition et pour assurer la mise en oeuvre du droit communautaire.

Dans ce domaine, l'État n'est pas seul en cause : chaque collectivité locale, chaque professionnel, chaque citoyen peut et doit s'interroger aussi sur sa part de responsabilité actuelle ou potentielle. Un dossier contentieux avantageusement soldé, c'est bien sûr un risque financier éliminé, mais c'est aussi, et surtout, un progrès pour l'écologie et le développement durable, dans le respect de la Charte de l'environnement, qui est adossée à la Constitution depuis le 1er mars 2005.

Permettez-moi, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, de profiter de l'occasion qui m'est donnée pour féliciter Mme Keller de la qualité de son rapport et pour la remercier de l'aide qu'elle m'apporte pour favoriser une prise de conscience collective des enjeux relatifs aux risques de contentieux européens. Un tel rapport contribue de manière tout à fait sensible à nous faire avancer.

Monsieur Bizet, vous m'interrogez sur l'établissement éventuel d'un document de politique transversale, ou DPT, « développement durable », et si oui, quand ?

J'ai envisagé un moment de créer un DPT « développement durable ». Il m'a semblé cependant que la situation n'était pas encore tout à fait mûre, en particulier sur le plan technique, ce qui exige à mon avis des travaux de conception supplémentaires et approfondis.

Oui !

En revanche, j'ai souhaité la création d'un DPT « climat », et ce document sera à votre disposition pour 2008. En effet, dans le budget de l'État pour l'exercice 2006, la place de la lutte contre le réchauffement climatique est préoccupante. Je sais que le Parlement est très attaché à développer l'interministérialité des politiques environnementales. La lutte contre le réchauffement climatique a tout à gagner à une meilleure coordination des différents ministères concernés.

Les objectifs et indicateurs du DPT « climat » s'inspireront des objectifs du plan Climat. Le document de politique transversale aura le double avantage d'améliorer la lisibilité de la politique climatique française pour les parlementaires et de faciliter sa mise en oeuvre.

En ce qui concerne les personnels du ministère de l'écologie et du développement durable, c'est-à-dire les personnels dont les effectifs sont inscrits en équivalents temps plein dans le plafond d'emploi ministériel, ils relèvent effectivement de corps et statuts des ministères de l'équipement, de l'agriculture ou de l'industrie.

Par conséquent, ils sont affectés dans mon ministère et non détachés dans un corps, puisque le ministère de l'écologie et du développement durable ne possède pas de corps propres et équivalents, ...

Ah !

...à l'exception des corps de techniciens de l'environnement et d'agents techniques de l'environnement. Sans doute faudra-t-il améliorer les procédures ; la direction générale de l'administration est en train d'élaborer, avec nos partenaires ministériels, des conventions de gestion que la Cour des comptes appelait de ses voeux.

Je crois que nous allons trouver ainsi un équilibre satisfaisant pour toutes les parties, et pour les personnels en premier lieu.

S'agissant du pôle « environnement et développement durable » des préfectures de régions, je suis personnellement très attachée à la reconnaissance du caractère transversal et territorial des politiques environnementales. Dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, mes services ont organisé la réforme budgétaire et les instruments de dialogue de gestion autour de cette nouvelle réalité territoriale. Il s'agit d'un niveau pertinent d'action et de programmation budgétaire : je m'engage à vous transmettre des synthèses sur leur performance.

D'ailleurs, chaque pôle élabore un document d'orientation stratégique que j'ai souhaité rendre compatible avec le projet d'action stratégique de l'État en région, afin de faciliter au mieux la cohérence documentaire et opérationnelle.

Tels sont, monsieur le président Arthuis, monsieur le rapporteur pour avis, les éléments de réponse que je souhaitais vous apporter ; je me tiens bien entendu à la disposition de la Haute Assemblée.

Mes chers collègues, nous en venons aux questions des orateurs des groupes politiques, selon la formule maintenant connue.

Je rappelle que l'auteur de la question dispose de trois minutes, Mme la ministre de trois minutes pour la réponse et l'orateur, s'il le désire, de deux minutes au maximum, en réplique.

La parole est à Mme Évelyne Didier.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, les phénomènes météorologiques extrêmes dont nous constatons l'augmentation sont la manifestation d'un changement climatique que plus personne ne conteste.

Les activités humaines se sont développées jusqu'ici sans considérer les effets à long terme sur notre environnement : atteintes à la biodiversité, pollution de l'environnement, élévation de la température...

Aujourd'hui, nous savons !

Les rapports parlementaires, les missions scientifiques, toutes les informations recueillies le démontrent, nous devons agir pour tenter d'inverser la tendance.

Pourtant, le traitement de ces questions, sur le plan international comme à l'échelon national, illustre bien les difficultés à concilier développement économique et préservation de l'environnement.

En France, la faiblesse du budget alloué au développement durable et à l'environnement ne permet pas d'être optimiste.

Le gel des crédits intervenu au cours de l'année 2005 a perturbé l'exécution des décisions prises lors du vote du budget.

Des reports de charges sur les exercices à venir sont prévus - et ce n'est pas la première fois -, pour des montants élevés. Au fond, un problème de sincérité budgétaire se pose - je crois ne pas être la seule à le dire -, qui me conduit à ma première question, madame la ministre, à laquelle vous avez d'ailleurs déjà en partie répondu : comment peut-on fonctionner dans ces conditions ?

La dette du ministère atteignait près de 480 millions d'euros au 31 décembre 2004. Nous payons des intérêts moratoires. Au moment où le Gouvernement prône la diminution de la dette, cela fait un peu désordre !

Voilà !

Le fossé qui se creuse entre la loi de finances initiale et la réalité en fin d'exercice ne risque-t-il pas, au fond, de décrédibiliser la parole ministérielle et, d'une manière générale, les politiques publiques ?

C'est cet aspect général qui m'a le plus frappée. En effet, si nous ne parvenons pas très rapidement à faire coïncider les politiques prônées avec un véritable budget, qui soit exécuté dans une large proportion sans reports de crédits, je crains que nous ne soyons plus crédibles, notamment aux yeux de nos partenaires. Pouvez-vous m'apporter des précisions sur ce sujet, madame la ministre ?

La parole est à Mme la ministre.

Madame le sénateur, la France, au sein de l'Union européenne, a appuyé le premier Plan européen de lutte contre le changement climatique, qui a donné une impulsion au développement des énergies renouvelables et à l'efficacité énergétique, dans le cadre d'une politique de libéralisation du secteur de l'énergie. Je souhaite que le nouveau programme européen sur le climat affiche les mêmes ambitions.

Plusieurs directives ont découlé de ce programme et ont été transposées dans notre droit : directives sur les biocarburants, sur l'efficacité énergétique des bâtiments, directive fixant un objectif indicatif de part d'électricité d'origine renouvelable. La loi sur l'énergie du 13 juillet 2005 fixe ainsi des objectifs de développement des énergies renouvelables thermiques et rappelle les objectifs en matière d'efficacité énergétique. Elle met en place également un dispositif de certificats d'économie d'énergie.

À défaut d'une politique énergétique commune à l'échelon européen, la France a élaboré, au début de cette année, un mémorandum pour faire progresser la coordination des politiques nationales.

Au-delà du nucléaire, qui nous fournit une électricité fortement « décarbonée », la France demeure le premier pays de l'Union européenne en termes de consommation d'électricité et de chaleur renouvelable.

L'énergie éolienne, l'énergie solaire et la biomasse offrent un fort potentiel de développement pour les prochaines années, de l'ordre de 40 millions de tonnes équivalent pétrole. Le Gouvernement a entendu valoriser ce potentiel au travers du tarif de rachat de l'électricité et du crédit d'impôt.

Enfin, je dirais qu'après avoir fait porter une bonne partie des efforts sur les secteurs de l'industrie et de l'énergie, les enjeux les plus importants en termes de réduction d'émission de gaz à effet de serre, auxquels l'actualisation du plan Climat s'attache à apporter des réponses, portent sur le bâtiment et sur les transports.

Tels sont les éléments que je souhaitais vous apporter, madame le sénateur, en complément de ceux que j'ai déjà fournis tout à l'heure en répondant à M. le président Arthuis et à M. le rapporteur pour avis, s'agissant des efforts que nous devons effectivement consentir pour résorber la dette et pour mettre en place une politique destinée à lutter contre le changement climatique, ce qui est l'une des priorités de mon ministère.

La parole est à Mme Évelyne Didier.

Je vous remercie, madame la ministre, des précisions que vous venez de m'apporter. Nous devons réellement progresser sur cette question, et nous ne parviendrons pas à changer la donne sans action volontariste.

Vous l'avez souligné, certains aspects du budget de votre ministère sont positifs. Je maintiens cependant qu'il est en quelque sorte aléatoire - même si la responsabilité n'en incombe pas à vous seule, elle est collective -, au point qu'il en devient presque fantaisiste : entre le départ et l'arrivée, on ne sait plus très bien où l'on en est ! Il mériterait en tout cas d'être conforté, car le sujet et l'enjeu sont importants.

La parole est à M. Marcel Deneux.

Madame la ministre, le 22 juillet 2004, le ministre de l'écologie et du développement durable, votre prédécesseur, a présenté le plan Climat, qui doit permettre d'ici à 2012 de maintenir notre pays sur la trajectoire fixée par le protocole de Kyoto.

Ce plan très ambitieux a été élaboré par la MIES, la mission interministérielle de l'effet de serre, qui en assure également le suivi.

La MIES participe en outre, aux niveaux communautaire et international, aux travaux engagés pour la lutte contre l'effet de serre ; elle dirige la délégation française lors des réunions européennes et internationales consacrées au changement climatique. Elle coordonne également, avec l'Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique, l'ONERC, dont je suis membre, la participation française au groupe international d'experts sur l'évolution du climat, qui prépare son quatrième rapport d'évaluation. La MIES assume enfin la fonction d'autorité nationale désignée pour le mécanisme de développement propre du protocole de Kyoto.

Comme je l'avais souligné lors de la discussion du projet de loi de finances initiale pour 2005, comparés aux moyens attribués à l'étranger aux structures intervenant en matière de réchauffement climatique, les effectifs de la MIES sont manifestement insuffisants : ils représentent onze personnes, auxquelles s'ajoute un cadre à temps partiel, alors que les effectifs de l'Agence fédérale de l'environnement, en Allemagne, sont de quatre-vingt-dix personnes et que l'équivalent britannique de la MIES compte un peu plus de trente-cinq personnes.

Compte tenu de la mise en oeuvre du système communautaire d'échanges de quotas d'émission de gaz à effet de serre, qui s'accompagne de l'application du plan national d'affectation des quotas, le PNAQ, et de la transmission des données disponibles pour la comptabilisation des émissions de gaz à effet de serre, compte tenu également de la préparation des négociations à venir sur l'après-Kyoto, qui va encore augmenter la charge de travail, il apparaît indispensable de renforcer les effectifs de la MIES. Que comptez-vous faire en ce sens, madame la ministre ?

Par ailleurs, il est nécessaire de rationaliser et de rendre plus lisibles les moyens budgétaires affectés à la lutte contre le changement climatique. Il est indispensable d'optimiser les moyens mis à disposition, au besoin en supprimant les organismes qui ne sont pas opérationnels.

C'est pourquoi le rapporteur de la commission des finances, Mme Keller, avait déjà souhaité l'élaboration d'un document synthétique permettant de retracer les objectifs et les moyens consacrés par l'État à la lutte contre le changement climatique. Madame la ministre, vous aviez alors pris l'engagement d'élaborer un document de politique transversale portant sur le climat. J'y tiens beaucoup. Qu'en est-il ?

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le sénateur, comme vous le savez, j'ai demandé à l'inspection générale de l'environnement un audit sur les moyens de la MIES et de l'ONERC, car nous devons assurer une saine gestion.

Aujourd'hui, le budget consacré à la MIES est d'environ 600 000 euros, celui de l'ONERC de quelque 400 000 euros. Nous devons être certains que ces budgets sont gérés efficacement et que les objectifs sont atteints. Les résultats de l'audit vous seront fournis très prochainement.

Je partage entièrement votre constat sur le sous-dimensionnement des moyens de la MIES et de l'ONERC par rapport à l'immensité du défi que nous devons relever, qu'il s'agisse des négociations internationales ou des politiques à mettre en place. Nous devons renforcer les moyens consacrés par l'État à la politique Climat.

Je pense en effet que la MIES, au titre de la coordination interministérielle, doit passer de 11 personnes actuellement à environ 20 personnes. Je vais donc solliciter mes collègues ministres pour qu'ils augmentent les mises à dispositions de fonctionnaires à la MIES.

En outre, le renforcement des moyens de l'État constituera un volet important du plan Climat actualisé que nous préparons et qui devrait être annoncé prochainement par le Premier ministre.

Enfin, comme je l'ai indiqué tout à l'heure, je suis favorable à la création d'un document de politique transversale qui permettra de « flécher » dans la LOLF l'ensemble des moyens engagés par l'État et ses établissements publics dans la lutte contre le changement climatique. Nous le proposerons dans le plan Climat actualisé et le mettrons en oeuvre dans les prochaines lois de finances.

La parole est à M. Marcel Deneux.

Madame la ministre, je prends acte de vos déclarations, dont je vous remercie. Il reste néanmoins évident que notre prochain rendez-vous est la discussion du projet de loi de finances pour 2007, dans quelques mois.

La parole est à Mme Nicole Bricq.

Madame la ministre, étant intervenue dans la discussion du projet de loi de finances pour 2005, j'exerce en quelque sorte mon « droit de suite ».

J'avais interrogé M. Lepeltier à propos des moyens mis en oeuvre pour atteindre les objectifs proclamés de défense de l'environnement, plus particulièrement à propos des moyens afférents à la fiscalité. La discussion du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2005 est l'occasion, au terme des quatre exercices budgétaires écoulés depuis le début de cette législature, de dresser un bilan des efforts consentis pour promouvoir, entre autres outils, une fiscalité au service de l'environnement.

Or les deux gouvernements successifs ont renoncé à une réforme de fond de la fiscalité, s'en remettant aux comportements individuels ou à ceux des entreprises tout en fuyant les réalités économiques.

Certes, il faut se garder d'un usage excessif de la fiscalité quand le jeu des acteurs économiques, ménages et entreprises, peut permettre d'obtenir le même résultat. Toutefois, la fiscalité s'avère indispensable pour agir sur certains comportements ou pour promouvoir des technologies plus efficaces.

L'utilisation de la fiscalité permet en effet d'internaliser les coûts externes, d'introduire dans le marché une plus grande vérité des prix et de disposer des capacités financières nécessaires pour conduire les politiques environnementales.

Au demeurant, et je l'avais fait remarquer en 2005, la mise en oeuvre des mécanismes de marché comme les permis négociables fixés par l'État et une fiscalité incitative relèvent des mêmes principes et ne sont pas contradictoires.

Or, madame la ministre, vous avez renoncé à faire pleinement jouer la fiscalité en lui donnant un rôle actif, et votre premier plan national d'allocation de quotas, qui couvrait la période 2005-2007, était surévalué ; cela a du reste entraîné un mini-krach de la bourse d'échanges ! Ainsi s'expliquent les difficultés que rencontre maintenant le Gouvernement pour trouver un consensus autour du plan concernant la deuxième période d'échanges, qui va jusqu'en 2012, plan actuellement en cours d'élaboration.

Par ailleurs, Mme Keller, notre rapporteur spécial, a bien mis en évidence le poids des dépenses fiscales afférentes à la mission « Écologie » pour ce qui est de ces différentes finalités. Je ne reprendrai pas son rapport, mais, si la loi de finances pour 2005 ne contenait que peu de mesures, madame la ministre, vous avez multiplié en loi de finances rectificative les dispositifs d'exonération, de crédit d'impôt..., au demeurant très confus, concernant notamment des équipements de la résidence principale. Pour autant, cette fiscalité dérogatoire ne vous a pas permis d'obtenir un effet de levier en faveur d'une politique incitative et active : on sait bien que, surtout à cette échelle, la fiscalité dérogatoire est peu efficace, et le Conseil national des impôts, qui se penche régulièrement sur la question, l'a abondamment démontré.

Par ailleurs, vous aviez renoncé dès avant la présentation du projet de loi de finances pour 2005 à mettre en place un système de bonus-malus en fonction du caractère plus ou moins polluant des véhicules. Vous l'avez fait dans le projet de loi de finances pour 2006, mais en ne retenant que le malus.

Ma question est simple. Le chef de l'État a tenu des discours forts sur la préservation de la planète ; ses deux gouvernements n'ont pas traduit l'engagement de la France, ni fiscalement, ni, du reste, par les mécanismes de marché. Envisagez-vous de le faire d'ici à la fin de la législature ?

J'ai cru que vous alliez demander s'il était envisagé de changer de président de la République !

La parole est à Mme la ministre.

Madame le sénateur, comme vous, je suis attachée au développement d'une fiscalité qui oriente les actions des acteurs vers la protection de l'environnement et le développement durable, et cela, bien entendu, sans aggraver le poids fiscal global.

J'ai ainsi installé le 22 février 2006, avec M. Breton, le groupe de travail sur les outils économiques au service du développement durable, présidé par M. Jean-Pierre Landau. Ce groupe se réunit régulièrement, et un certain nombre de parlementaires, dont votre collègue Gérard Miquel, y participent. Il rendra une note d'étape au cours de l'été et ses conclusions finales en janvier 2007.

Je crois pouvoir affirmer que le bilan de notre action dans ce domaine est particulièrement significatif. Je citerai quelques mesures, pour mémoire.

La loi de finances rectificative pour 2005 a mis en place l'exonération des droits de mutation à titre gratuit pour les successions et donations entre vifs en zone Natura 2000, sous réserve d'un engagement de préservation pendant dix-huit ans ; la déductibilité de certains travaux de restauration et de gros entretien, toujours en zone Natura 2000, a vu le jour ; a également été instauré le doublement du taux de la composante de la TGAP, la taxe générale sur les activités polluantes, applicable aux décharges non autorisées.

La loi de finances initiale pour 2006 comportait également plusieurs dispositions, en particulier la surtaxe « carte grise » applicable aux véhicules à forte émission de CO2 ; l'augmentation du crédit d'impôt pour l'acquisition ou la location de véhicules propres et la modulation de la taxe sur les véhicules de sociétés en fonction des émissions de CO2 ; le relèvement des taux du crédit d'impôt pour les équipements de production d'énergie renouvelable et pour l'amélioration de l'efficacité énergétique des locaux d'habitation ; l'affectation de 80 % du droit de francisation au Conservatoire du littoral, soit 28 millions d'euros par an ; enfin, dans le domaine du bruit, j'ai pris un décret pour relever de 80 % les taux de la taxe sur les nuisances sonores aériennes, dont le produit finance une partie des travaux d'insonorisation des logements proches des aéroports.

Cela me paraît donner une bonne idée de l'engagement de ce gouvernement dans toutes les politiques relatives au changement climatique et dans la fiscalité environnementale.

J'apporterai une dernière précision : la nouvelle allocation des quotas PNAQ vient d'être soumise à enquête publique. Les résultats seront connus dans un mois.

La parole est à Mme Nicole Bricq.

Madame la ministre, je ne suis évidemment pas convaincue par cette énumération des mesures dérogatoires. Pour ne prendre qu'un exemple, vous avez mentionné la taxe sur les véhicules de sociétés, alors que nous savons par expérience que ce système ne fonctionne pas, au point que le ministre délégué au budget lui-même en a annoncé la révision. Une foultitude de mesures dérogatoires, cela ne fait pas une politique fiscale !

Bravo !

Nous avions mis en place un outil : la TGAP. Certes, elle a connu des heurs et des malheurs, mais elle nous donnait la possibilité de procéder à une véritable réforme fiscale.

Enfin, ma collègue Évelyne Didier l'a rappelé, l'enjeu essentiel, c'est tout de même l'enjeu climatique ! La France a pris des engagements très forts pour satisfaire au protocole de Kyoto, et c'est le gouvernement de la France qui sera responsable du respect ou non de ces engagements.

Le premier plan national d'affectation des quotas a été un échec, et vous avez du mal à élaborer le deuxième ; vous ne mettez pas de fiscalité en place. Vous n'avez donc pas répondu à ma question. Nous en resterons là, et nous attendrons 2007 !

La parole est à M. le président de la commission.

Je ne reviendrai pas sur la TGAP, dont on a vu que le produit a plutôt servi à financer les 35 heures - Chacun vit ses contradictions comme il le peut !

Pour ce qui est de la fiscalité environnementale, la loi de finances pour 2006 a effectivement vu fleurir quelques innovations. J'exprimerai un souhait, madame la ministre : que nous puissions mener avec les intéressés une concertation préalable à toute application, car les petites et moyennes entreprises, notamment, ont réagi assez vivement à la taxe sur les véhicules de sociétés.

Si l'orientation est bonne, il faudra, du point de vue de la méthode, que nous prenions le temps de préparer les intéressés et qu'ils disposent d'un délai de préavis, en quelque sorte, afin de pouvoir opérer leurs choix d'investissement lorsqu'ils devront renouveler leur parc automobile.

Enfin, s'agissant des conséquences de la conférence de Kyoto, je suis très heureux que l'Europe et la France soient en pointe, mais à l'heure de la globalisation de l'économie, pouvons-nous, dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce, montrer une bienveillance telle que tous les produits issus de pays qui ne respectent pas les mêmes normes puissent envahir notre propre territoire ? Les conséquences, vous les connaissez bien, mes chers collègues, ce sont des délocalisations d'activités et des délocalisations d'emplois. Un jour viendra où il faudra mettre en cohérence les ambitions environnementales, le commerce mondial et la cohésion sociale.

Ce jour-là arrivera en juin 2007 !

La parole est à M. Joël Bourdin.

Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, ma question a trait à l'audit relatif à l'accélération de la mise en oeuvre du programme Natura 2000.

Cet audit concerne, bien sûr, le ministère de l'agriculture, mais il concerne aussi au premier chef le ministère de l'écologie et du développement durable et je sais, madame le ministre, que vous vous êtes particulièrement impliquée dans ce dossier sensible.

Au moment où nous tirons le bilan de l'année 2005, il serait utile que vous nous précisiez les démarches que vous avez entreprises pour remédier au retard pris par la France dans la mise en oeuvre du programme Natura 2000.

Rendu public en janvier dernier, l'audit soulignait qu'une liste de 1 226 sites avait été transmise à la Commission européenne au titre de la directive « Habitats » et 193 zones de protection spéciale, les ZPS, notifiées au titre de la directive « Oiseaux ». Et au 30 avril 2006, la France devait encore désigner 323 sites supplémentaires pour achever la construction du réseau Natura 2000.

L'audit a mis en évidence plusieurs dysfonctionnements...

Ah !

...dont une insuffisance du pilotage interministériel du dossier, ...

...Ah !

...une organisation inadaptée du Muséum national d'histoire naturelle chargé de superviser la désignation rapide d'un grand nombre de sites et un retard dans la transmission des propositions de sites par les préfets.

Les enjeux étaient importants puisqu'il s'agissait non seulement de permettre à la France de tenir ses engagements et d'éviter sa condamnation par les instances européennes, mais aussi de préparer dans les meilleures conditions les étapes futures.

Selon mes informations, 11 % du territoire national est concerné par le programme Natura 2000, soit au titre de la directive « Habitats », soit au titre de la directive « Oiseaux ».

Cela permet de prendre conscience de l'enjeu pour notre pays.

À partir du constat effectué en 2005, je souhaiterais connaître les suites que vous avez données aux recommandations des auditeurs et les enseignements que vous tirez pour l'avenir, en termes de pilotage de ce type de dossier, sur les plans ministériel et interministériel.

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le sénateur, au titre des audits de modernisation lancés par mon collègue Jean-François Copé, j'ai tenu, pour mon ministère, à ce qu'un audit soit rapidement lancé sur Natura 2000.

La France avait pris un retard important dans la construction du réseau Natura 2000 et cela devenait particulièrement insupportable et inadmissible pour la Commission européenne. La France devait impérativement compléter son réseau d'ici à la fin avril 2006, au risque d'une condamnation avec une astreinte financière extrêmement lourde.

Le travail a été fait à temps, je l'ai rappelé il y a quelques instants, et je veux souligner que ce succès est dû à l'implication de chacune et de chacun dans les services concernés.

Désormais, la priorité doit donc être donnée à la gestion concrète du réseau des sites, au regard de l'objectif de résultat sur le milieu naturel fixé par les directives communautaires. C'est en effet un domaine de risque contentieux potentiel supplémentaire.

Dans le cadre d'une analyse de risque sur les processus Natura 2000, la mission d'audit a confirmé notamment les risques contentieux très élevés auxquels la France s'expose dans ce dossier, à divers points de sa mise en oeuvre.

Ce rapport d'audit a apporté des préconisations d'une grande utilité sur le cap à tenir et les moyens à suivre, avec une vision interministérielle appréciée, et il constitue, bien sûr, un rapport de référence pour les discussions interministérielles.

J'ai tenu à ce que les principales recommandations soient intégrées dans le pilotage du projet Natura 2000.

Parmi les points qui apparaissaient les plus critiques, la mission d'audit a identifié celui de la désignation des sites, avec l'imminence de plusieurs centaines de millions d'euros d'amendes. Une organisation exceptionnelle de crise a donc permis de tenir l'objectif du 30 avril 2006.

Le rapport d'audit a également trouvé sa valorisation dans les négociations interministérielles, souvent difficiles, pour prendre en compte l'enjeu de la biodiversité dans la politique agricole. En particulier, son impact a été réel pour préparer le plan stratégique national sur le fonds européen agricole pour le développement rural, le FEADER, puis sa programmation nationale.

Ces résultats, qui visent à dégager des financements communautaires pour la gestion des sites Natura 2000, sont essentiels pour la réussite du projet et pour éviter d'éventuels contentieux à venir. Vous savez combien l'intégration des enjeux environnementaux dans les politiques sectorielles est difficile, alors même qu'elle répond à des obligations communautaires.

J'ai en outre lancé, en prolongement de cet audit, deux audits complémentaires : l'un sur une analyse comparée entre États membres sur la conditionnalité agricole liée au respect des directives « Habitats, Faune, Flore » et « Oiseaux », et l'autre sur les moyens en personnels nécessaires dans les services déconcentrés pour la bonne mise en oeuvre de cette politique communautaire très exposée.

Par ailleurs, je voulais souligner les résultats effectifs obtenus à la suite de cet audit de modernisation, particulièrement vers le classement, en bonne voie, de contentieux extrêmement lourds et graves. J'y attache un grand intérêt avec le souci de gain d'efficacité, d'économie pour le budget de l'État et d'amélioration du service public au profit des usagers des sites Natura 2000.

Je préciserai enfin qu'ont été achevés et transmis à Bruxelles 260 sites supplémentaires, soit un quart des sites supplémentaires et un tiers des surfaces complémentaires. Au total, 11, 8 % du territoire national est concerné par le programme Natura 2000.

La parole est à M. Joël Bourdin.

Je remercie Mme la ministre de ces précisions, de sa franchise et de sa clarté.

La parole est à M. François Fortassin.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, avec le début de l'été, on voit réapparaître de façon récurrente les problèmes liés à la canicule et les restrictions d'utilisation de l'eau.

Actuellement, plus de deux tiers des départements sont soit en situation préoccupante, délicate, soit en situation de vigilance.

Certes, il faut parer au plus pressé, mais l'on peut se demander si les mesures qui sont prises sont efficaces et si elles sont véritablement suivies d'effet dans une période de vacances.

Par ailleurs, quand on évoque les économies d'eau, on imagine immédiatement que certains la gaspillent. Il y aurait donc parmi nos concitoyens ceux qui auraient une pratique vertueuse et les autres. Cette appréciation ne facilite pas la meilleure des harmonies, notamment dans nos campagnes.

En fait, j'en suis convaincu, la solution réside dans l'augmentation de la ressource. Il y a dans notre pays des périodes où l'eau coule en très grande quantité. Il faut donc la stocker. En outre, le stockage est une solution prudentielle et en même temps une solution économiquement très avantageuse.

En effet, si l'on choisit de bons sites, stocker un mètre cube d'eau coûte 2 euros, et un stockage bien fait dure au minimum un siècle sans gros travaux d'entretien. Il pourrait certainement durer beaucoup plus longtemps, mais nous n'avons pas le recul nécessaire. Et quand on constate qu'il a fallu en France dix ans pour construire quelques « soupières » d'un ou deux millions de mètres cubes, alors que des pays comme le Maroc, qui n'ont pas la même pluviosité que nous, font des réserves portant sur deux cents millions de mètres cubes, on a l'impression que l'attitude prudentielle est inconnue dans l'Hexagone.

Madame la ministre, j'aimerais tout d'abord connaître la position du Gouvernement en ce qui concerne les ressources en eau.

Ensuite, vous engagerez-vous à permettre aux maîtres d'ouvrage d'emprunter sur quatre-vingts ans ? C'est peut-être une novation, mais on pourrait essayer.

Enfin, quelles mesures comptez-vous prendre en matière de pédagogie du milieu naturel ? En effet, aujourd'hui, des théoriciens de l'environnement, qui sont de beaux esprits, se permettent de donner des leçons alors qu'ils sont généralement incapables de distinguer un châtaigner d'un peuplier ou d'un acacia !

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le sénateur, les périodes de sécheresse sont en effet de plus en plus fréquentes puisque la France est confrontée à sa troisième année de sécheresse. Et au mois de janvier, nous étions très inquiets, non seulement les nappes phréatiques n'étaient pas rechargées, mais il y avait un déficit dans les rivières ; l'année dernière, 3 800 kilomètres de cours d'eau étaient à sec.

Le Gouvernement a prévu la mise en place d'un plan que l'on n'appelle même plus « plan de sécheresse » mais « plan de gestion de la rareté de l'eau » et que j'ai présenté en conseil des ministres en octobre dernier. Ce plan prévoit la création de retenues collinaires, qui est dans certains cas une solution adaptée, lorsque cela est écologiquement faisable et économiquement raisonnable. Cette voie est d'ailleurs ouverte dans le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques qui est en navette et que le Sénat examinera très bientôt en deuxième lecture.

Mais elle ne doit pas occulter pour autant l'autre voie qui consiste à agir sur la demande, à travers un programme d'économie d'eau qui doit concerner tout le monde : les agriculteurs, avec une modification des techniques et des pratiques culturales, les collectivités - qui consomment beaucoup d'eau - avec la réduction des fuites, notamment dans les réseaux, et l'adoption de nouvelles technologies, les industries, bien sûr, et chacun d'entre nous en tant que citoyen.

À cet égard, une campagne d'information sera lancée comme l'année dernière sur des gestes au quotidien qui ne nous empêcheront pas de vivre normalement, mais qui l'an passé ont généré beaucoup d'économies d'eau sans modifier en rien la vie des personnes et qui ont permis de surmonter des crises assez graves.

Aujourd'hui, vingt-six départements sont classés en arrêté sécheresse et le chiffre augmentera certainement.

Les comités de sécheresse mis en place dans chaque département travaillent de plus en plus en amont. Cette année, ils ont été réunis au mois de janvier, le comité national quant à lui s'étant réuni au mois de février, ce qui nous a permis de prendre des mesures. Nous travaillons au plus près du terrain sur les bassins versants, où chaque préfet pourra gérer la situation.

La principale préoccupation a trait à l'eau potable. Nous n'en avons pas manqué l'an dernier lors d'une crise qui semblait particulièrement difficile, mais cette année ne sera pas facile.

Monsieur le sénateur, toutes les mesures sont prises, mais vous avez raison, il faut aussi faire de l'information et de la pédagogie.

Il faut féliciter le Gouvernement parce qu'il a plu en mai !

La parole est à M. François Fortassin.

Madame la ministre, je prends acte de votre réponse et je ne mets pas en doute la bonne volonté du Gouvernement.

Permettez tout de même au Pyrénéen que je suis de dire, à titre anecdotique, qu'il espère que la gestion de l'eau au cours de l'été sera moins cacophonique que la réintroduction de l'ours slovène dans les Pyrénées

La parole est à M. Bernard Vera.

Madame le ministre, alors que nous devrions examiner prochainement en deuxième lecture le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, je souhaite attirer votre attention sur ce qui constitue, à nos yeux, les enjeux fondamentaux de ce secteur.

Dans de nombreuses régions, la qualité des ressources souterraines se dégrade. Un grand nombre de zones humides ont disparu sous la pression foncière, qu'elle soit d'origine urbaine, agricole ou industrielle. La qualité biologique de nombreux cours d'eau n'est pas satisfaisante. Les dérèglements du climat rendent les épisodes de sécheresse et d'inondations de plus en plus fréquents. Enfin, l'eau est toujours considérée comme un bien marchand, une ressource que l'on exploite, une source de profit.

Face à ces problèmes, l'État se doit d'affirmer une politique volontariste. Nous proposons donc la création d'un véritable service public de l'eau, alors même que le projet de loi qui est en navette risque au contraire d'organiser le retrait de l'État de ce secteur crucial.

En créant l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, ce texte transfère le financement de la police de l'eau du budget de l'État vers les agences de l'eau, elles-mêmes financées par les redevances.

En clair, pour faire des économies budgétaires, l'État se désengage de ses missions tout en exigeant des élus locaux qu'ils améliorent la qualité de l'eau et qu'ils répondent aux exigences de la directive européenne.

L'ouverture du marché de l'eau ne fait qu'aggraver une situation caractérisée par une augmentation croissante du coût des services. Elle traite les symptômes au lieu de construire une véritable politique préventive.

Un service public de l'eau permettrait de prendre en compte une gestion préventive des ressources en eau. C'est le meilleur moyen de produire une eau potable à des coûts raisonnables et en quantité suffisante.

Dans ce sens, des élus locaux ont lancé un appel pour « mutualiser les expériences et pour créer les outils pour s'engager ou accompagner ceux et celles qui souhaitent le retour à une gestion publique et transparente de l'eau ».

Madame la ministre, au regard des enjeux spécifiques et des attentes des élus et des populations, je souhaite renouveler notre souhait que soit constitué au sein de la mission « Écologie et développement durable », un programme spécifique relatif à l'eau.

L'absence d'un programme « Eau » et la répartition de la politique de l'eau au sein de deux programmes plus vastes, « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et « Gestion des milieux et biodiversité » ne nous semblent pas la meilleure manière d'affirmer une volonté politique cohérente et forte.

Madame la ministre, envisagez-vous de créer un programme « Eau » dans la perspective de l'élaboration du prochain budget ? Une telle mesure serait un signe en faveur d'une politique ambitieuse de l'eau, garantissant l'accès de tous à ce bien commun de l'humanité.

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur Vera, le service public de l'eau n'est pas abandonné. Pour ce qui est de l'État, au contraire, il se rénove, avec l'aide de trois instruments.

Le premier instrument est la réforme de l'État, très active dans le domaine de l'eau. Les cinquante-deux services d'annonce de crues étaient très éparpillés et aucun d'eux n'atteignait la masse critique. Désormais, ils ne sont plus que vingt-deux et ils participent, sous la houlette du service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations, le SCHAPI, à la création d'une carte de vigilance inondations.

Cette carte est une grande première. Créée sur le modèle de celle de Météo France pour les orages, elle permettra, dès la mi-juillet, d'alerter les populations en cas de précipitations violentes, mais aussi de pluies persistantes qui font déborder rivières et nappes phréatiques. Réalisée en partenariat avec Météo France, cette carte permettra à la France de jouer un rôle pionnier en Europe.

Le deuxième instrument, le service public de l'eau, c'est aussi pour l'État la police de l'eau qui permet de concilier les différents usages de cette ressource naturelle. On a compté jusqu'à huit services départementaux de police de l'eau. Dès 2007, il existera un service unique départemental de police de l'eau, la Direction départementale de l'agriculture et de la forêt, la DDAF, dans la plupart des cas. Cette rationalisation s'effectue dans de bonnes conditions.

Le troisième instrument, c'est la simplification des textes. Nous mettons la dernière main au texte réglementaire d'application de l'ordonnance de simplification, afin que la nomenclature des travaux et les procédures d'autorisation et de déclaration soient enfin compréhensibles et efficaces.

Le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques définit un service public de l'eau qui ne se résume pas à l'État et qui inclut les collectivités, les établissements publics et les entreprises du secteur de l'eau. Je conçois le service public de l'eau comme une communauté d'intérêts soudée par la directive-cadre et la nécessaire gestion intégrée de la ressource en eau, mais aussi, et vous l'avez rappelé, monsieur le sénateur, par l'exigence de solidarité.

De nombreux députés ont souhaité la création et la définition d'un droit à l'eau. J'y travaille et le service public de l'eau sera son vecteur.

S'agissant de la Direction de l'eau, j'ai évoqué ce point tout à l'heure et je ne m'y attarderai donc pas. J'ajoute simplement que, afin de poursuivre les réformes interministérielles, d'exercer la tutelle des agences de l'eau, de simplifier les textes et d'attribuer des moyens budgétaires et extrabudgétaires, il faut un instrument de pilotage, et c'est précisément la Direction de l'eau qui le fournit.

La parole est à M. Bernard Vera.

Madame le ministre, je vous remercie des précisions que vous venez d'apporter. Permettez-moi toutefois d'ajouter quelques observations.

Les politiques menées jusqu'à présent n'ont pu empêcher la forte dégradation de l'état des rivières et des nappes phréatiques et elles ont montré leurs limites s'agissant de la maîtrise des conséquences des catastrophes naturelles.

Les tensions et les conflits d'usage de la ressource en eau deviennent de plus en plus vifs.

Enfin, comme je l'ai indiqué voilà quelques instants, l'eau doit être exclue de la sphère marchande. Elle constitue une ressource rare et vitale ; elle doit donc être gérée collectivement, non pas en fonction de critères financiers mais compte tenu du seul intérêt collectif.

Aussi, il nous semble nécessaire d'associer les compétences techniques et juridiques de l'État à celles des collectivités territoriales et des agences de l'eau, afin d'aller vers une maîtrise publique de la ressource de l'eau et de mieux répartir ses usages.

À mes yeux, la responsabilité de l'État est majeure dans ce domaine. Les engagements et le budget doivent être à la hauteur des enjeux environnementaux, sociaux et économiques.

La parole est à M. Marcel Deneux.

L'évolution très contrastée, depuis plusieurs années, des ressources budgétaires de l'ADEME a pu faire craindre une mise en péril de la pérennité de ses actions, notamment de celles qui sont conduites en partenariat avec les collectivités territoriales.

Ainsi, en loi de finances initiale pour 2005, les dotations ne s'élevaient qu'à quelque 141 millions d'euros, en diminution de 50 % par rapport à 2004. Deux financements exceptionnels ont été adoptés in extremis : 130 millions d'euros de subventions ont été votés dans la loi de finances rectificative pour 2004 pour être immédiatement transférés sur 2005 ; 40 millions d'euros provenant du compte d'affectation spéciale « Privatisation » ont été affectés au financement des projets du plan « véhicules propres et économes » gérés par l'ADEME.

L'ampleur de ces reports soulève bien sûr la question de la sincérité de la loi de finances initiale. Toutefois, il semblerait que ces arrangements budgétaires aient trouvé une solution dans la loi de finances pour 2006, par le biais de l'affectation du produit de certaines taxes. Ainsi, l'ADEME recevra désormais le produit de la taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel, qui s'élève à 170 millions d'euros, ainsi que le produit de la taxe sur les voitures particulières les plus polluantes, environ 12 millions d'euros.

L'affectation de cette dernière taxe a un aspect quelque peu paradoxal. En effet, si l'action de l'ADEME est efficace, si elle réussit - ce que nous souhaitons -, cette ressource diminuera fortement, voire tendra à disparaître, et il faudra trouver une autre source de financement.

L'affectation du produit de ces taxes permet à l'ADEME de renouer en partie avec le mode de financement dont elle bénéficiait jusqu'en 1999 et de lui assurer des ressources annuelles stabilisées qui la mettent à l'abri de régulations budgétaires.

Néanmoins, la situation de l'ADEME reste préoccupante, s'agissant aussi bien de son budget de fonctionnement que de son budget d'intervention.

Les ressources en crédits de paiement semblent insuffisantes pour honorer la totalité des échéances des engagements des exercices antérieurs laissés en suspens, ce qui conduira l'Agence à poursuivre et à renforcer une gestion contrainte de ces crédits en définissant des niveaux de priorité de paiement. En effet, le déficit cumulé de crédits de paiement devrait atteindre quelque 74 millions d'euros à la fin de 2005 et le déficit de crédits de paiement au titre de l'exercice 2006 représenterait environ 28 millions d'euros, cette situation conduisant l'ADEME à définir des niveaux de priorité de paiement.

Dans ces conditions, madame la ministre, quelles sont les intentions du Gouvernement s'agissant du financement de l'ADEME ?

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur Deneux, les intentions du Gouvernement à l'égard de l'ADEME seront, j'en suis sûre, abordées à plusieurs reprises. Je vous exposerai donc mon point de vue sans détour.

Les ressources de l'ADEME ont été effectivement irrégulières pendant plusieurs années et leur montage technique critiquable, comme le relève à juste titre le rapporteur spécial, qui parle d'« acrobaties budgétaires ».

Dès le projet de loi de finances pour 2006, nous nous sommes engagés dans la révision du processus de financement de l'ADEME afin qu'elle bénéficie de ressources cohérentes avec l'exercice de ses missions et « sanctuarisées ». L'Agence doit être en mesure de porter son influence nationale et régionale au meilleur niveau, dans un contexte de stabilisation et de pérennisation de ses moyens, de révision de ses priorités et d'enjeux renforcés en faveur de la maîtrise de l'énergie, de la gestion des déchets et des synergies à développer entre tous les acteurs du développement durable.

D'une part, les ressources de l'ADEME relèvent dorénavant principalement de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel, la TICGN, et de la taxe sur les cartes grises, ce qui lui garantit une pérennité et une stabilité. Elle devrait compter l'année prochaine sur des ressources accrues puisque la TICGN qui devrait lui rapporter 170 millions d'euros en 2006 lui fournira plus de 190 millions d'euros en 2007. Parallèlement, la taxe sur les cartes grises, dont l'Agence n'aura bénéficié que pendant la moitié de l'exercice 2006, lui procurera 15 millions d'euros en année pleine.

D'autre part, au terme du contrat de plan État-ADEME qui s'achève en 2006, un nouveau contrat d'objectifs est en cours d'élaboration afin de définir l'action de l'Agence pour la période 2007-2010.

Outre qu'il consacrera le recentrage des métiers de l'Agence sur l'expertise et le conseil, il fera la part belle non seulement à l'organisation de filières cohérentes du point de vue technique et économique au niveau des branches professionnelles, mais aussi à la réalisation de projets concrets au niveau des « territoires », conformément aux nouveaux contrats de projets en cours de définition.

Tel qu'il a été engagé, le processus d'élaboration du contrat d'objectifs me paraît constituer un levier efficace pour susciter une évolution en profondeur de l'Agence vers plus de réactivité au regard des préoccupations des pouvoirs publics, plus d'efficacité sur les plans technique et financier, et plus de rigueur dans la gestion des moyens mis à sa disposition.

Monsieur le sénateur, le prochain exercice devrait donc offrir à l'ADEME toutes les conditions de ressources nécessaires au bon accomplissement de ses missions.

La parole est à M. Marcel Deneux.

Madame la ministre, je vous remercie de votre réponse.

Je tiens toutefois à souligner que les services et les directions régionales de l'ADEME apparaissent de plus en plus souvent comme le véritable levier des actions à conduire en matière de développement durable dans les territoires.

Il est bien évident que nous ne sommes qu'au début d'un mouvement qui sera long. Il est donc indispensable que l'ADEME amplifie son action et, pour se faire, que son assise financière soit confortée.

La parole est à M. Bernard Dussaut.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, au cours de la séance du 10 décembre 2004, défendant les crédits de son ministère pour 2005, M. Serge Lepeltier, alors ministre de l'écologie et du développement durable, déclinait cinq grands thèmes prioritaires d'actions.

Le développement des biocarburants était la mesure phare de ce plan dans le cadre de la lutte contre les effets des changements climatiques.

Au cours de l'été précédent, le Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, avait présenté son plan pour le développement des biocarburants en France. L'objectif était alors de tripler la production d'ici à 2007, l'échéancier proposé étant le suivant : le taux d'incorporation de biocarburants est fixé à 2 % en 2005 et à 5, 75 % en 2010.

Un an plus tard, à la mi-septembre 2005, M. Dominique de Villepin, qui, entre temps, est devenu Premier ministre, annonce une nouvelle accélération du développement de l'utilisation des biocarburants dans les transports. L'objectif de 5, 75 % devra être atteint deux ans plus tôt que prévu, en 2008, et il est porté à 7 % pour 2010 et à 10 % en 2015.

Les délivrances d'agréments pour la production d'éthanol se sont, depuis, multipliées et une modeste ouverture dans la loi d'orientation agricole permet l'autoconsommation, pour les agriculteurs producteurs d'huiles végétales pures, obtenues par pression de graines de colza et de tournesol.

Il est très probable que les objectifs de taux d'incorporation de biocarburants seront atteints.

Or, madame la ministre, si les biocarburants ont leur rôle à jouer comme carburants de complément, et si leur développement est pertinent dans cette perspective, ils ne sauraient constituer la solution de remplacement par excellence. Leur rôle ne pourra en effet demeurer que modeste.

Il ne faut pas tomber dans l'excès : la multiplication des annonces en faveur des biocarburants risque d'abuser nos concitoyens. Il semblerait que certaines grandes surfaces voient leurs stocks d'huile végétale sollicités à outrance.

Soucieux de multiplier les annonces sur les énergies renouvelables, le Gouvernement va se trouver dans une situation paradoxale, dans la mesure où il va induire un surcoût écologique. On connaît en effet les limites du développement de ce que l'on a parfois, hâtivement, qualifié de « pétrole vert ».

Voici quelques exemples des obstacles qui se dressent devant nous.

Nous avons presque atteint la surface agricole qui peut être réservée à la culture destinée à la production de biocarburants et, d'ici à une dizaine d'années, nous aurons très probablement besoin des sols pour nourrir la planète.

Les biocarburants sont issus de cultures consommatrices d'engrais et de pesticides. Les cultures de maïs destinées à la production d'éthanol sont gourmandes en eau.

De plus, les moteurs résistent, semble-t-il, assez mal aux incorporations d'huile et l'on est frappé par la retenue affichée des constructeurs automobiles lorsqu'on les interroge quant à la mise sur le marché de « véhicules compatibles ». Ce marché ne leur semble pas viable à moyen terme.

Par ailleurs, aux États-Unis, des chercheurs ont calculé que l'énergie dépensée par le processus de fabrication du bioéthanol était de 29 % supérieure à l'énergie contenue dans ce biocarburant.

La question qui se pose déjà est celle des autres solutions que les biocarburants : quelles énergies renouvelables peut-on développer pour faire face à la pénurie pétrolière annoncée ? Quid des carburants de synthèse, de l'utilisation de la biomasse ? Quelle réflexion le Gouvernement conduit-il à ce sujet ?

Madame la ministre, pourriez-vous nous préciser les moyens qui, en 2005, ont été consacrés à la recherche et à l'innovation dans le domaine des énergies renouvelables hors biocarburants ? À quelle hauteur s'élèvent ceux de 2006 ? Enfin, qu'est-il envisagé pour 2007 ?

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le sénateur, le Premier ministre a lancé, dès septembre dernier, un plan effectivement très ambitieux pour le développement des biocarburants.

L'objectif était atteindre 5, 75 % de biocarburants dès 2008, au lieu de 2010, puis 7 % de biocarburants en 2010 et 10 % en 2015. Cela représente un effort très important, qui devrait permettre une économie de quelque 10 millions de tonnes de CO2 par an à l'horizon 2010. Les biocarburants représentant aujourd'hui une non-recette fiscale de près de 200 millions d'euros. Il s'agit donc là d'un effort extrêmement important de l'État.

Le Gouvernement vient d'autoriser le carburant E85, qui est composé à 85 % de bioéthanol. Le Premier ministre a lancé un plan pour le développement d'un réseau de pompes « vertes » dans les années à venir. Par ailleurs, le Gouvernement met l'accent sur la recherche sur les biocarburants de deuxième génération à partir de déchets ou de sources lignocellulosiques, comme le bois dans le cadre de l'Agence nationale de la recherche.

La recherche sur les biocarburants est traitée par l'ADEME au sein du programme AGRICE et, depuis la création de l'Agence nationale de la recherche, elle est aussi traitée par le programme de recherche sur les biocarburants de cette agence, lequel est désormais piloté au sein du comité des Nouvelles Technologies de l'énergie, où siègent, bien sûr, l'ADEME et le ministère de l'écologie et du développement durable.

L'un des enjeux à venir les plus importants en ce domaine est celui de la filière lignocellulosique. Des progrès permettraient d'utiliser la totalité des plantes cultivées, la tige et non seulement le grain, ce qui diminuerait la compétition potentielle avec les cultures alimentaires dans l'usage des sols et permettrait aussi d'utiliser des sous-produits de l'exploitation forestière qui, aujourd'hui, sont mal valorisés.

D'une manière générale, monsieur le sénateur, mon ministère s'attache à vérifier à chaque instant que les effets de l'environnement des filières envisagées sont bien maîtrisés.

La parole est à M. Bernard Dussaut.

Je vous remercie de votre réponse, madame la ministre. Trouver des alternatives aux carburants fossiles est une nécessité. En effet, les ressources s'épuisent, tout le monde le sait, on ne peut ignorer l'impact des émissions de gaz à effet de serre et, enfin, les prix s'emballent. Mais il est indispensable de prendre en compte l'impact environnemental global des filières et de réfléchir à une fiscalité qui bénéficie à l'ensemble des agents économiques et des citoyens, et pas seulement aux industriels des filières de fabrication de biocarburants.

La parole est à M. Bernard Murat.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, cet après-midi, M. le président Arthuis nous a recommandé de nous en tenir aux faits, afin de rester au plus près de l'exécution des crédits des ministères. Je vais tenter de démontrer qu'il est possible de suivre une telle recommandation.

L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie a pour mission de mettre en oeuvre ses capacités d'expertise, d'animation et d'apport technique, afin de convaincre non seulement ses partenaires institutionnels et professionnels, mais aussi le grand public, de la nécessité d'agir en faveur de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie.

À ce titre, je me suis rendu compte, après avoir examiné les choses de près, que cette agence joue un rôle particulièrement important auprès des collectivités territoriales. En Corrèze, au travers de la délégation régionale Limousin, l'ADEME contribue amplement à l'élaboration d'une politique de maîtrise des coûts de gestion des déchets ménagers sur notre territoire.

Elle a ainsi participé à la mise en place de la collecte sélective des déchets dans le bassin de Brive par le biais d'une campagne de sensibilisation de la population aux gestes du tri, de distribution de sacs jaunes et de brochures explicatives aux 129 000 habitants du territoire. Encore aujourd'hui, elle nous accompagne dans nos démarches d'optimisation des systèmes de collectes, de transport et de traitement des déchets, puisqu'elle a lancé une étude afin d'aider à la détermination d'un site propice à l'implantation d'un centre de tri entre Brive et Tulle. Elle participe activement à la réhabilitation forestière et à la rénovation complète du site de la Perbousie, centre de stockage des déchets industriels non incinérables d'une grande partie de notre département, qui était devenu, il faut bien le dire, une vraie bombe en matière de risques écologiques.

Les apports de l'ADEME pour les collectivités territoriales, en particulier sur les problématiques liées aux déchets, sont donc considérables, et ce qui est valable pour la Corrèze l'est pour les autres départements.

Or, il faut bien le constater, la situation financière de l'ADEME est préoccupante. Depuis plusieurs années, l'évolution très contrastée de ses ressources budgétaires met en péril la pérennité de ses actions.

En 2005, en loi de finances initiale, les dotations ne s'élevaient qu'à 141, 42 millions d'euros, en diminution de 50 % par rapport à 2004.

Deux financements exceptionnels ont été adoptés in extremis, 130 millions d'euros de subventions ont été votés dans la loi de finances rectificative pour 2004 pour être immédiatement transférés sur 2005 et 40 millions d'euros provenant d'un compte d'affectation spéciale « Privatisation » ont été affectés au financement du plan « véhicules propres et économes » qu'elle gère.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006, par le biais d'affectation du produit de la taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel, l'ADEME recevra désormais une somme de 170 millions d'euros.

J'en viens directement à ma question pour faire plaisir à M. le président. Madame la ministre, comme mon collègue Marcel Deneux, je voudrais connaître la situation globale de l'ADEME en 2005. Pourriez-vous également nous préciser les intentions du Gouvernement, qui a basculé d'un système de ressource de dotations budgétaires vers un système de taxes affectées ? Enfin, pour conclure, j'aimerais que vous nous énonciez les orientations et les priorités que vous assignez à cette structure, afin que l'on ne puisse plus parler, comme vous l'avez rappelé tout à l'heure, d' « acrobaties » à propos de sa gestion.

Bonnes questions !

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur Murat, vous avez raison, l'ADEME intervient dans bien des domaines, notamment en matière de politique des déchets, avec une certaine compréhension des situations. C'est pourquoi nous considérons, vous l'avez dit, qu'il s'agit d'un outil très efficace pour le suivi de cette politique.

Le 21 septembre à la Baule, j'ai annoncé la nouvelle politique des déchets. Il est prévu que l'ADEME intervienne pour une large part, s'agissant, par exemple, d'un plan en faveur du compostage individuel.

Vous avez fait référence à la situation financière de l'ADEME. Effectivement, elle a connu des difficultés tout à fait particulières ; vous avez pu le constater dans certains rapports. Outre le fait que ses crédits sont en augmentation, ses recettes seront désormais stables, puisque le produit de la TICGN lui sera affecté de manière pérenne. On peut penser qu'elles s'élèveront à 190 millions d'euros au lieu de 170 millions. Par ailleurs, la surtaxe, liée aux émissions de CO2, sur les cartes grises sera de 15 millions d'euros.

La pérennisation de ses financements peut permettre à l'ADEME d'orienter ses politiques. Certes, elle ne peut pas tout faire, le ministère non plus d'ailleurs, mais vous savez très bien que nous travaillons en parfaite collaboration ; c'est tout de même nous qui finançons ! Il conviendra de cibler davantage ces politiques-là, afin d'éviter un saupoudrage des financements.

Absolument !

La parole est à M. Bernard Murat.

Aujourd'hui, tous les élus qui ont en charge la mise en oeuvre de politiques ayant pour objet le développement durable de leur territoire ont besoin que soit renforcée la coopération avec l'ADEME.

Je vous remercie, madame la ministre, de votre réponse. La clarification des missions de l'ADEME, l'articulation de ses moyens et la pérennisation de son budget sont des éléments positifs et une bonne nouvelle pour notre environnement.

Très bien !

La parole est à M. Jean Desessard.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, malgré les déclarations fracassantes du président de la République, il faut admettre que l'écologie ne semble pas au coeur des priorités du Gouvernement !

Oh !

Trois ministres se sont succédé. M. Serge Lepeltier, votre prédécesseur, madame la ministre, a jeté l'éponge en se plaignant d'être totalement marginalisé, non seulement dans les arbitrages interministériels, mais également par rapport aux services de l'État, hostiles aux problématiques écologistes.

L'analyse du budget 2005 de la mission « Écologie et développement durable » atteste, une fois de plus, de cette marginalisation de l'écologie en actes et en chiffres.

Je me concentrerai ici sur les coupes budgétaires effectuées au détriment de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, l'ADEME, qui a été créée par la gauche et qui fut, un temps, présidée par un ami écologiste, Pierre Radanne.

Or 2005 a été une année noire pour le ministère de l'écologie en général, qui a subi deux gels de crédits, et pour l'ADEME en particulier. Au total, les crédits de paiement de l'Agence, qui s'établissaient à 426 millions d'euros en 2003, ont touché le fond en 2005, en s'élevant - ou plutôt en s'abaissant ! - à 271 millions. Quant aux crédits d'intervention, ils ont diminué de 20 %, puisqu'ils s'élevaient à 162 millions d'euros en 2005 contre 202 millions d'euros en 2004. Or, comme le soulignait Serge Lepeltier lui-même, l'Agence devait faire face en 2005 à des engagements pris pour un montant de plus de 300 millions d'euros. Fabienne Keller, dans son rapport spécial sur la loi de finances pour 2006, montre que l'équation budgétaire devient impossible : « Fin 2005, l'ADEME indiquait atteindre un déficit cumulé de crédits de paiement de 74, 7 millions d'euros. Le déficit de crédits de paiement au titre de l'exercice 2006 représenterait environ 28, 3 millions d'euros, cette situation conduisant l'ADEME à définir des niveaux de priorité de paiement ».

En valeur absolue, ces diminutions de crédits semblent minimes, comme tous les crédits du développement durable, fantaisistes comme l'a dit tout à l'heure un collègue. Hélas, c'est vrai ! Mais des filières comme celle des énergies renouvelables, par exemple, en dépendent grandement et, avec elles, les milliers d'emplois qui pourraient en découler, ces emplois de la reconversion énergétique de la France, sacrifiés pour consacrer des sommes folles à la relance du nucléaire ou à la baisse des impôts des classes les plus favorisées.

Oh !

Mais je m'éloigne du sujet...

En tant qu'écologiste, je suis bien triste de voir le ministère de l'écologie endetté à ce point-là de près de 480 millions d'euros à la fin de 2004, dont 338 millions pour l'ADEME. La maison brûle et l'on n'a pas assez d'argent pour payer la facture d'eau ! Je suis bien triste de voir la France tenter d'utiliser les impôts pour payer les amendes de l'Union européenne plutôt que de transposer rapidement les directives européennes environnementales, comme vous l'avez signalé, madame la ministre, et je suis donc bien triste d'en être réduit à vous poser la question suivante : face à son déficit de crédits, quelles ont été les priorités de l'ADEME et quels ont été les programmes sacrifiés ? Malgré l'intervention de deux collègues, je n'ai pas eu de réponse sur ce dernier point.

Il n'y a pas de programmes sacrifiés !

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le sénateur, je ne me sens absolument pas marginalisée, et je n'ai pas non plus l'intention de marginaliser la politique de l'écologie et du développement durable.

Depuis 2002, la situation financière du ministère de l'écologie et du développement durable s'est largement améliorée. Celle de l'ADEME résulte des engagements qui avaient été non gagés par des crédits de paiement à l'époque où - je suis désolée de vous le dire, monsieur le sénateur - vous étiez aux affaires. Depuis 2002, nous nous employons donc à redresser cette situation.

Aujourd'hui, l'ADEME disposera de financements pérennes, ce qui lui permettra de mettre en place les programmes qu'elle souhaite. Toutefois, quelle que soit la nature des difficultés qu'elle ait rencontrées, je tiens à dire qu'aucun programme n'a été sacrifié.

Vous prétendez, monsieur le sénateur, qu'il y a un décalage de 74 millions par rapport au budget de 2006. Heureusement, il ne s'agit en l'occurrence que de 40 millions d'euros. Quand on annonce des chiffres, autant qu'ils soient bons !

M. Murat a avancé le même chiffre !

Mme Nelly Olin, ministre. Je vous donne rendez-vous pour le budget de 2007, monsieur le sénateur. Je puis vous assurer que l'écologie est l'une des préoccupations du Gouvernement. Chacun a une sensibilité en la matière, même s'il n'est pas aussi écologiste que vous ! L'écologie n'est ni de droite ni de gauche ; elle concerne tout le monde et vise surtout à défendre notre planète et à assurer l'avenir des générations futures. Chacun se mobilise en fonction de ses moyens et de ses convictions. Ne faisons surtout pas de surenchère sur cette question. Il faut vraiment agir sur le terrain, et c'est, pour ma part, ce que je m'efforce de faire.

Très bien !

La parole est à M. Jean Desessard.

Madame la ministre, je le répète, j'ai cité les mêmes chiffres que l'un de mes collègues qui siège sur les travées de droite. Cela prouve donc qu'il y a un problème d'information et de transparence.

À vous écouter, on dirait, madame la ministre, qu'il faut remettre beaucoup d'ordre au sein du ministère de l'écologie et du développement durable !

Eh oui ! Depuis que vous l'avez quitté !

Chaque fois que vous parlez d'une mesure, vous invoquez la cohérence ! Vous mettez en place une police de l'eau parce qu'il y en avait sept ou huit ; vous voulez mettre en oeuvre un plan parce qu'il n'y en a pas ! Aujourd'hui, vous mettez de l'ordre : ce n'est pas une politique de l'écologie !

Je vous l'accorde, nous avons tous une conscience écologiste, même si certains l'oublient quelquefois. Le problème est qu'il faut avoir une politique écologiste. Et c'est pour cette raison que les Verts sont un parti politique. Si tous les partis politiques avaient une politique écologiste, nous n'aurions pas besoin d'exister. Or, eu égard aux chiffres, vos actes ne témoignent pas d'une telle politique, madame la ministre ! Pourtant, comme tous mes collègues l'ont souligné, quelles que soient les travées sur lesquelles ils siègent, il est urgent de mettre en place une véritable politique écologiste.

En effet, Pierre Radanne, ex-président de L'ADEME, déplore le fait que les capacités de trésorerie de l'Agence soient trop faibles. Il explique clairement que certains programmes sont particulièrement sacrifiés, comme la politique des déchets.

Oh !

Toutes les actions sont finalement « rationalisées », paralysées. Tous les moyens sont bons pour faire des économies. L'ADEME veille, par exemple, à ne pas faire trop de publicité...

Oh !

...pour ses opérations de soutien aux énergies renouvelables, de peur d'être débordée par les demandes qu'elle serait incapable de satisfaire. Vous allez me répondre, madame la ministre, qu'une partie du financement de l'ADEME sera désormais garantie par une taxe sur le gaz affectée. Certes, c'est mieux que rien, mais je crains que le financement de l'ADEME ne soit débudgétisé, ce qui n'est pas très démocratique, le Parlement étant un peu mis à l'écart de l'arbitrage budgétaire.

La parole est à M. Paul Raoult.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, ce débat me permet une nouvelle fois de rappeler aux initiateurs de la LOLF, la loi organique relative aux lois de finances, que le ministère de l'écologie et du développement durable n'a pas été traité de manière correcte et efficace dans la façon de présenter son budget.

Sous prétexte de transversalité, on a transféré des budgets environnementaux sur des lignes budgétaires d'autres ministères, réduisant ainsi votre propre budget comme peau de chagrin. De fait, il est difficile d'y voir clair et de faire les bonnes comparaisons.

Madame la ministre, est-il possible que vous engagiez, à votre niveau, une réforme - vous en avez d'ailleurs parlé tout à l'heure -, afin de faire clairement apparaître, par exemple, un programme « Eau » ? Mais j'ai bien peur que cette forme de présentation ne soit hélas ! l'expression du peu de considération que certains milieux politiques et la technostructure portent aux problèmes environnementaux. On le voit encore trop souvent, le budget du ministère de l'écologie et du développement durable est la variable d'ajustement du budget de l'État, comme d'autres petits budgets d'ailleurs, tels que celui du sport, du tourisme ou de la culture.

Ainsi, votre ministère n'est simplement que l'expression d'une parole, sinon d'une incantation. Certes, je reconnais que vous remplissez ce rôle avec conviction et talent, mais vos moyens d'action restent encore trop limités.

S'agissant des transferts de charges par exemple, j'ai le sentiment, madame la ministre, que les agences de l'eau sont un peu devenues les vaches à lait du ministère de l'écologie et du développement durable. Le transfert des fonds de roulement des agences de l'eau vers le ministère et le nouveau transfert des politiques de gestion des milieux naturels des DIREN vers les agences ont créé des situations financières difficiles. Ainsi, les agences ont du mal à honorer le paiement des subventions promises, ce qui provoque un coup d'arrêt brutal de leur politique visant à boucler le huitième programme. Aujourd'hui, elles se demandent comment elles vont financer le neuvième programme. La disparition du FNDAE, le Fonds national pour le développement des adductions d'eau, qui leur assurait 75 millions d'euros de crédits de paiement, a encore aggravé la situation.

Dans ces conditions, pensez-vous, madame la ministre, que les agences vont pouvoir assumer ce lien de solidarité entre le monde rural et le milieu urbain, qui est pourtant si nécessaire en termes d'aménagement du territoire ?

Sur le terrain, de nombreuses agences rencontrent des difficultés financières et ont donc tendance à sacrifier l'aide financière octroyée, par exemple, au traitement des eaux usées en milieu rural. Pouvez-vous, madame la ministre, nous rassurer sur ce point, et faire en sorte que ces agences puissent, dans le cadre du neuvième programme, assumer correctement cette tâche, en leur donnant la possibilité, le cas échéant, d'augmenter les redevances ?

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le sénateur, le « jaune » donne une vision transversale du budget, et nous examinons la possibilité de le remplacer par un DPT « Environnement » plus précis et axé sur la performance.

Depuis 2005, les agences de l'eau ont en effet repris les missions qu'exerçait antérieurement le FNDAE. Un premier bilan réalisé par les services de mon ministère montre que cela s'est globalement passé dans de bonnes conditions et que l'ensemble des dossiers en cours ont été repris ; le montant des engagements sur les nouveaux projets a même été légèrement supérieur aux 75 millions d'euros qu'avait assurés le FNDAE en 2003 et en 2004.

Pour l'avenir, le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques prévoit de porter ces engagements à plus de 165 millions d'euros par an, un niveau que le FNDAE n'a jamais atteint, même à ses heures les plus fastes, et d'introduire, par le biais du financement de l'ONEMA, l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, une péréquation entre les agences fondée sur la solidarité rurale.

Ainsi, entre les transferts de 2005 et le renforcement prévu par le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, non seulement la solidarité urbain-rural ne pâtit pas de la suppression du FNDAE, mais elle est, au contraire, renforcée, comme en témoignent les chiffres que je viens de citer.

Pour ce qui concerne l'absence du programme « Eau », il est clair que le découpage en programmes de l'activité du ministère, qui est exclusivement fondé sur une logique de crédits budgétaires, pose problème du fait qu'il pourrait conduire à nier l'existence de la politique de l'eau, qui monopolise tout de même, je le rappelle, 4 500 agents et plus de 2 milliards d'euros.

Il est évident que cette question devra être réexaminée à l'avenir, à la lumière d'une rétroanalyse des premières années de mise en oeuvre de la LOLF.

La parole est à M. Paul Raoult.

Je vous remercie, madame la ministre, d'avoir répondu de manière aussi précise aux questions que j'ai posées.

Je souhaite que nous examinions un jour, en deuxième lecture, le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques - peut-être, je l'espère, au cours de la deuxième quinzaine du mois de septembre -, afin de garantir précisément et concrètement la solidarité entre le monde rural et le milieu urbain.

Je me fais l'écho de l'agence de l'eau Seine-Normandie, qui rencontre des difficultés pour équilibrer son budget. De fait, les rapports de force politiques, quelles que soient d'ailleurs les majorités, font que les crédits sont accordés prioritairement au milieu urbain. Il est aujourd'hui difficile d'obtenir des subventions pour les communes rurales. Il faudra donc s'assurer de manière concrète que ce lien entre le monde rural et le milieu urbain sera garanti dans les faits.

Il le sera !

Sur le terrain, je vous assure, madame la ministre, que c'est difficile.

Il vous donne rendez-vous à la rentrée, madame la ministre !

La parole est à M. le président de la commission.

Je souhaiterais poser une question complémentaire à Mme la ministre.

Il y a quelques semaines, Philippe Marini, rapporteur général, est allé accomplir une mission en Slovénie. Rendant compte de ses travaux et des échanges qu'il a eus avec les autorités locales, il nous a rapporté un dessin paru dans la presse, à vocation humoristique, qui s'intitule : « La diplomatie de l'ours », et sur lequel apparaît, tout proche d'un village dont le nom est certainement pyrénéen, un ours habillé très dignement. Et, sans doute pour exprimer le souhait d'être bien accueilli, cet ours s'exclame : « Allons, je ne suis pas un plombier polonais ! »

Je veux simplement vous demander, madame la ministre, ce que représente, sur le plan budgétaire, l'immigration d'ours...

Le renforcement !

Immigration officielle !

... provenant de Slovénie et sans doute d'autres pays d'Europe centrale. Pouvez-vous nous donner quelques indications à ce sujet ?

Sur ce point, vous avez été courageuse, madame la ministre. Bravo !

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur Arthuis, je précise d'abord qu'il s'agit d'ours slovènes, leur race étant la seule à être compatible avec celle des ours des Pyrénées, dont elle est en tout cas la plus proche.

L'ensemble du budget du ministère de l'écologie et du développement durable programmé pour l'ours sur le massif des Pyrénées en 2005 s'est élevé à 1, 9 million d'euros. L'exécution a été légèrement en retrait de ce montant. Je rappelle que les années précédentes, c'est-à-dire hors préparation et conduite des opérations de renforcement, puisque les dernières ont eu lieu en 1996, les montants octroyés à l'espèce « ours » étaient voisins de 1, 3 million à 1, 4 million d'euros par an, dont près de 50 % ont été dédiés aux actions pastorales.

Le renforcement a ainsi induit en 2005 une hausse d'environ 500 000 euros, montant qui a couvert des dépenses exceptionnelles relatives à la conduite de la concertation et de la préparation du plan de renforcement et à la préparation opérationnelle du renforcement. À cet égard, je rappelle que nous n'achetons pas les ours ; nous payons seulement un défraiement à nos amis slovènes.

Cette hausse est aussi la conséquence d'un accroissement de certains postes de dépenses existants, en particulier avec le confortement de l'équipe technique « ours », notamment en vue de la préparation des opérations puis du suivi biologique des ours, et le renforcement de l'aide au pastoralisme.

Je précise que le coût des opérations techniques et scientifiques spécifiques au renforcement de la population d'ours, transport compris, s'élève à 384 000 euros, mis en oeuvre par le ministère de l'écologie et du développement durable pour partie en 2005 et en 2006. Ces opérations sont conduites par l'ONCFS, l'Office national de la chasse et de la faune sauvage.

Pour 2006, le budget en cours d'exécution est légèrement supérieur à 2 millions d'euros. Les dépenses exceptionnelles liées au renforcement décroissent par rapport à 2005 tandis que trois autres postes de dépenses sont en augmentation : l'aide au pastoralisme, soit plus 160 000 euros ; les actions partenariales, soit plus 76 000 euros, actions qui témoignent de la volonté d'une association étroite des acteurs pyrénéens ; le renforcement, notamment par de nouveaux techniciens pastoraux itinérants, de l'équipe technique « ours », soit plus 110 000 euros.

Il faut de l'argent pour les colliers, car un a été perdu !

Non, il a été volé par des opposants à l'ours qui ont saccagé des locaux !

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Tout le débat, et je vous en sais gré, madame la ministre, a été d'une grande clarté. Toutefois, pour assurer notre pleine compréhension, pourriez-vous préciser ce que recouvre l'aide au pastoralisme ? S'agit-il de l'indemnisation versée aux éleveurs lorsque l'ours devient prédateur ? S'agit-il des clôtures électriques ?

La parole est à Mme la ministre.

L'aide au pastoralisme recouvre les mesures de protection, notamment les barrières et les chiens patous à la disposition des bergers.

Pour resituer le problème des indemnisations liées aux dégâts occasionnés par l'ours, je rappellerai que, chaque année, si environ 200 brebis sont tuées par l'ours, ce qui, certes, est trop, 20 000 meurent soit de maladie, soit attaquées par des chiens errants. Je souhaite donc que le débat sur l'ours s'apaise : ce n'est pas un carnivore, sauf lorsqu'il a extrêmement faim, ce qui est tout de même rare, et les dégâts qui lui sont imputables sont sans commune mesure avec ceux que peuvent causer d'autres animaux, notamment le loup.

J'applaudis - pas pour le loup, mais pour l'ours - vos propos, madame la ministre !

Je vous remercie, madame la ministre, de vous êtes prêtée à cet exercice, qui n'est sans doute pas facile.

Nous en avons terminé avec le débat sur l'exécution des crédits de l'écologie et du développement durable.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.