Séance en hémicycle du 11 septembre 2012 à 21h30

La séance est reprise.

Nous poursuivons l’examen du projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite à présent répondre aux différents orateurs qui se sont exprimés au cours de la discussion générale.

M. Charon, dans son intervention, a taxé ce projet de loi de texte politique. Sans doute était-ce une critique dans sa bouche, mais, pour ma part, j'y ai vu un immense compliment. Oui, monsieur le sénateur, ce projet de loi est éminemment politique parce qu’il exprime une volonté, parce qu'il a un objectif et parce qu’il se donne les moyens de le mettre en œuvre. Il s'agit non pas de créer du logement pour une quelconque clientèle électorale, mais bien de rendre accessible le logement pour celles et ceux qui ont besoin.

Il est absolument indispensable de ne pas se tromper sur le diagnostic. À cet égard, les chiffres que vous avez cités tout à l'heure sont parfaitement inexacts. Aujourd'hui, dans l'ensemble du parc HLM de France, seuls 13 % des locataires – et non pas 50 % – dépassent le plafond de ressources au moment de l'entrée dans les lieux. Quant à ceux dont les revenus sont supérieurs à 200 % du plafond, ils ne représentent que 0, 5 % du total, soit un taux encore plus faible.

Conséquence, parmi d’autres, de la crise, les occupants du parc HLM en France seraient plutôt en voie d'appauvrissement, ce qui est d'ailleurs une source d’inquiétude. C'est cette situation que nous devons traiter et ce projet de loi vise à apporter une première réponse au problème.

Nous avons fait le choix de nous appuyer sur une loi existante. Le travail parlementaire qui a été mené sur l'initiative d’abord de Louis Besson, puis de Jean-Claude Gayssot, qui a fait voter la loi SRU, a été très intéressant et très utile. C’est pourquoi j'ai fait le choix non pas de rédiger un nouveau texte, mais de tirer le bilan de la loi SRU tout en cherchant à améliorer celle-ci. S’agissant du travail parlementaire, il me semble que c'est une bonne méthode et je pense aussi que les membres d’un gouvernement – en tout cas, c'est ainsi que je conçois mon rôle – ont vocation à faire évoluer les lois, sans forcément vouloir laisser leur nom à un texte. Est-il bien nécessaire, mesdames, messieurs les sénateurs, de vouloir sans cesse réinventer l'eau tiède ?

Il était en revanche absolument indispensable de faire évoluer cette loi sur deux points : d'une part, augmenter le nombre minimum de logements sociaux – je reviendrai sur les arguments des uns et des autres – ; d’autre part, aggraver les pénalités.

Cette dernière mesure était nécessaire, parce que ce système de pénalités s’est révélé extrêmement incitatif. Aujourd'hui, sur les 977 communes qui sont soumises à la loi, 613 respectent leurs engagements. Cela signifie que le dispositif s’est révélé efficace pour celles et ceux qui le souhaitent. Je regrette que Mme Giudicelli ne soit plus là parce qu'elle doit bien connaître M. Giudicelli, maire de Menton depuis 1989, commune qui compte aujourd'hui 7 % de logement social, alors même, et c’est aisément vérifiable, qu’elle poursuit de grands programmes de construction de logements neufs aux quatre coins de son territoire.

Aussi, la volonté des uns et la force des sanctions à l’égard des autres qui refusent de participer à cet effort collectif sont des éléments déterminants. Et si les sanctions ne s'appliquent que dans de très rares cas, c'est que l’effet dissuasif de ce projet de loi aura été suffisant et que l’objectif aura été atteint.

Pourquoi faut-il augmenter le pourcentage de logements sociaux ? Parce que la pression existe et qu'elle est très forte. Mais c'est pour cette raison aussi que, dans ce projet de loi, nous avons fait le choix du pragmatisme. Ainsi, si la situation de tension n'existe pas dans une agglomération, le seuil sera maintenu à 20 %. Le seuil de 25 % ne sera mis en œuvre que dans les communes où la pression est socialement identifiée.

En réponse notamment à Mme Lienemann et à M. Dilain, je confirme que la question est bien celle de la pression sociale, c'est-à-dire la demande de logement social, le niveau des revenus. Il est question non pas de la pression générale sur le parc, mais bien de l'identification du critère social des personnes qui sont en situation de demande de logements. C'est bien ce que prévoit le projet de loi. C'est également pour cette raison que la question de l'équilibre entre les différentes formes de logement – et les différentes formes de financement correspondantes : PLS, PLUS et PLAI – est essentielle.

Monsieur Dallier, votre intervention pouvait paraître extrêmement séduisante de prime abord. Ce que j'aimerais savoir, mais ce que nous ne saurons jamais ni vous ni moi, c'est ce qu'aurait fait le brillant maire des Pavillons-sous-Bois si la loi SRU n'avait pas existé. Croyez-vous que ce volontarisme en faveur de la construction de logements sociaux aurait été si fort ? Cela restera une question sans réponse pour vous comme pour moi.

Faites-moi ce crédit !

Je vous fais tout le crédit du monde, monsieur le sénateur, mais je le répète : ni vous ni moi ne pouvons répondre à cette question. D'ailleurs, vous avez fait la démonstration très claire que, y compris dans une commune où le foncier manque, il est possible, par la préemption d'immeubles, par l'achat de propriétés bâties, de transformer du logement existant en logement social et que d'autres communes qui s'opposent à toute construction peuvent utilement tirer des leçons de votre expérience.

Certains souhaiteraient rendre automatiques les sanctions, considérant qu'à partir du moment où le constat de carence est établi une sanction doit être infligée. Des amendements ont été déposés dans ce sens et nous pourrons donc débattre de manière approfondie de ce point. Sur les cent cinquante communes qui étaient en situation de carence pour la période 2008-2010, pour dix-huit d’entre elles, les préfets n'ont pas procédé à une majoration du prélèvement, et ce pour des raisons qui peuvent être parfaitement objectives, par exemple des retards dans les opérations de construction liés à des découvertes archéologiques ou à des recours contre les permis.

C'est le deuxième élément de pragmatisme de ce projet de loi : je souhaite, parce que je pense qu’elle est utile, maintenir cette possibilité, dont on voit bien qu'elle est utilisée avec discernement, de dispenser de sanction les communes qui sont manifestement de bonne foi, qui font preuve d'une réelle bonne volonté pour résoudre ces difficultés.

Je dis à M. Collomb et à M. Fouché, qui ont évoqué cette question – M. Fouché dans des termes un peu plus brutaux –, qu’il s’agit, avec ce projet de loi, d’avoir non pas une vision univoque, mais, au contraire, une vision politique, volontariste, pragmatique, qui tienne compte de la réalité des situations. J'assume parfaitement cette position.

S’agissant de la question du partage et des équilibres entre PLUS, PLAI et PLS, le débat porte notamment sur le stock des logements existants – sont-ils évalués de manière différente ? Il est très délicat de classer rétrospectivement dans les catégories actuelles du logement social des logements issus soit d'un parc comme celui de l'EPINORPA, l’établissement public de gestion immobilière du Nord – Pas-de-Calais, soit des constructions HBM, ces habitations à bon marché des années vingt et trente.

En revanche, je pense qu'il est tout à fait normal que le Parlement débatte des équilibres à respecter dans les critères de rattrapage entre le PLS, le PLUS et le PLAI. Là encore, l'histoire nous montre que, en l’absence de toute obligation de rattrapage, de façon curieuse, certaines communes font 100 % de PLS. Aussi, la voie de la contrainte, qui n'était pas celle qu’avait choisie le législateur voilà douze ans, semble assez naturelle et normale si l'on veut que ces communes participent elles aussi à la réalisation de logements à caractère très social que sont les PLAI.

J'en profite pour signaler que nous travaillons avec la Caisse des dépôts et consignations pour pouvoir disposer, dans les zones particulièrement tendues, d'un financement bonifié et donc mettre à disposition des logements à loyers encore plus bas afin de loger ces personnes dont j'ai parlé tout à l’heure, qui ont des difficultés à sortir de l’hébergement et à accéder aux logements classiques.

Mme Schurch, M. Labbé, Mme Lienemann, M. Dilain et M. Collin ont évoqué ce point. Au vu du nombre des amendements déposés sur cette question, ce projet de loi sera peut-être amené à évoluer en prenant en compte la réflexion du Sénat.

Troisième élément sur lequel je souhaite revenir : l'investissement locatif.

Ce projet de loi repose sur trois éléments importants, mais il n’est bien sûr lui-même que le premier étage d'une fusée. D’autres étages viendront s’y ajouter. En particulier, la prochaine loi de finances sera l’occasion de poser les questions des logements vacants, de la fiscalité applicable au foncier urbanisable et de l'investissement locatif.

De manière très pragmatique, je considère que, dans la situation de crise que nous connaissons, tout ce qui peut contribuer à mettre à la disposition des familles de notre pays des logements accessibles est une bonne chose.

L'un des échecs du dispositif Scellier a notamment résidé dans sa très grande transparence, laquelle a eu pour conséquence, assez naturellement, une augmentation, voire, dans certains endroits, une explosion du coût des opérations, certaines d’entre elles n’étant que des placements à visée fiscale, sans propriétaires occupants. Ces opérations s’en sont trouvées déséquilibrées. Enfin, les contraintes afférentes au niveau des loyers, qui reposaient, comme l’ont relevé certains d’entre vous, sur un zonage très daté, n'étaient pas suffisantes pour permettre d’offrir des loyers se situant en deçà des prix du marché.

Nous travaillons sur un dispositif avec pour préoccupation première la question de l'accessibilité. Nous voulons que les loyers soient significativement inférieurs à ceux du marché. À cette fin, nous nous appuierons dans les prochains mois sur le dispositif d'encadrement que nous allons mettre en place ainsi que sur les observatoires des loyers, qui nous permettront d'avoir une connaissance très fine des niveaux de loyer territoire par territoire, quartier par quartier, type de bien par type de bien. L’objectif est que les dispositifs d'incitation fiscale soient parfaitement corrélés avec la réalité du territoire.

Donc, à ceux qui s'inquiètent de la fin prochaine du dispositif Scellier comme à ceux qui ne la regrettent pas, je dis que cette réflexion est aujourd'hui en cours et que le débat est ouvert.

S’agissant des cessions gratuites, je remercie infiniment Marie-Noëlle Lienemann des paroles très aimables qu'elle a eues. Je lui sais également gré d’avoir observé que, lorsque des terrains publics ou appartenant à l'État sont vendus très cher, en fin de compte, ce sont l'État et les collectivités territoriales qui payent, au moyen d’un dispositif qui s'appelle la surcharge foncière, lequel consiste à attribuer des subventions permettant d'équilibrer le prix des terrains par rapport au prix normal d'une opération au regard des financements du logement social classique. Il est évident qu’une cession à un tarif beaucoup plus intéressant, voire la gratuité dans certains cas, est beaucoup plus économe des finances publiques qu’une cession au prix du marché à laquelle il faut ajouter, pour que l'opération de logement social puisse se faire, une subvention pour surcharge foncière. Il s'agit là d'un bon usage des deniers publics. Il est bien plus efficace d'agir directement sur le prix du foncier public dans ce cadre.

M. Dubois, pour résumer son propos, a estimé qu'il était très difficile de mener ce débat avec les services de Bercy. Les derniers épisodes que chacun a en tête montrent effectivement que ces sujets sont sensibles. En tout cas, ils suscitent l’attention et la mobilisation de tous, tant celles du Président de la République que du Premier ministre, afin que les difficultés soient dépassées.

Puisque certains se sont inquiétés de la situation de différents établissements, en particulier de Réseau Ferré de France, qui possède un certain nombre de terrains, je tiens à dire que les échanges que j'ai eus avec le président de RFF sont extrêmement encourageants. Sachez, monsieur Mézard, puisque vous avez fait part de votre préoccupation, qu’il a exprimé sa ferme volonté de travailler avec les collectivités territoriales et avec l'État. Toujours est-il qu’il a fait part de son souci, lequel sera pris en compte, que ne disparaissent pas des emprises foncières ferroviaires qui pourront être utiles dans les années qui viennent.

Cette préoccupation est intégrée dans notre réflexion et, s’agissant des plus grands terrains, le décret d’application de la future loi créera une instance d'échange et d'arbitrage sur les projets qui seront constitués et sur la préservation, pour l'avenir, de certaines emprises ferroviaires.

J’évoquerai enfin des plus questions périphériques évoquées par Valérie Létard et René Vandierendonck.

Monsieur Vandierendonck, vous le savez, l’échange sur l’abrogation de la majoration de 30 % des droits à construire a porté ses fruits, puisque des discussions transpartisanes ont eu lieu avec l’ensemble des responsables.

Madame Létard, je sais à quel point le rôle social du parc de l’EPINORPA est déterminant. La modification de son statut sera extrêmement utile dans la perspective d’une rénovation de ce patrimoine, qui devient donc nécessaire pour 50 000 logements.

Cette contribution en faveur du logement social de la région Nord - Pas-de-Calais est décisive et j’ai bon espoir, grâce au travail important accompli sur ce sujet, que ce dispositif réponde au souhait de l’ensemble des parlementaires qui se sont préoccupés de la question.

Monsieur Rome, vous avez évoqué les établissements publics fonciers. C’est surtout leur absence sur certains territoires qui montre, à l’inverse, leur efficacité sur d’autres. Certes, les recouvrements ont parfois des conséquences néfastes, mais cette question sera abordée dans la loi-cadre, puisque, vous l’aurez maintenant compris, un certain nombre d’éléments trouveront leur traduction dans le projet de loi de finances, comme l’investissement locatif ou la fiscalité sur les terrains à bâtir.

Je pourrais également évoquer la question primordiale des 1 à 2 millions de logements vacants identifiés dans notre pays. La taxe en la matière n’a pas été très efficace, sauf, par exemple, dans l’agglomération lyonnaise, où la volonté d’instaurer un peu de coercition a prouvé son efficacité pour la libération de ces logements.

Monsieur Labbé, la vente à la découpe et les agences de listes seront au nombre des questions discutées dans le cadre de cette future loi. Il en sera de même, M. Collomb l’a évoqué, des recours abusifs, de la clarification des procédures en matière d’urbanisme ainsi que de la densification, comme je l’ai déjà dit, mais certains ne m’ont visiblement pas bien entendue. Le dispositif sera, je l’espère, extrêmement utile, opérationnel et efficace pour les collectivités locales qui en ont besoin.

Je m’en tiendrai à ces observations, car l’examen des amendements nous permettra d’approfondir l’ensemble de ces questions.

En conclusion, je répondrai à l’interpellation de M. Collomb, qui s’est inquiété de ma détermination, de mon audace et de ma souplesse. Qu’il soit rassuré : je serai souple quand il le faut, audacieuse à chaque instant et, comme chacun a pu déjà le mesurer, totalement déterminée !

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des motions.

Je suis saisi, par M. Karoutchi et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, d'une motion n° 53.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 2, du règlement, le Sénat déclare irrecevable le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social (n° 750, 2011-2012).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d’opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n’excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à M. Roger Karoutchi, auteur de la motion.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, il est de grands moments dans la vie politique.

J’ai le souvenir, en 2008, d’avoir été sèchement interpellé, dans cet hémicycle – ce fut le cas aussi à l’Assemblée nationale -, par les sénateurs communistes, socialistes et radicaux, qui estimaient que les pouvoirs du Parlement n’étaient pas suffisants et que l’on ne donnait pas aux parlementaires assez de capacités d’analyse et d’étude. Et nous avons procédé, en juillet 2008, à la réforme que vous savez : si elle n’est peut-être pas allée assez loin, elle visait trois objectifs majeurs : un pouvoir exécutif mieux contrôlé, un Parlement profondément renforcé et des droits nouveaux pour les citoyens.

Pour renforcer les pouvoirs de la représentation nationale, il a été décidé que désormais, la discussion en séance porterait sur le texte adopté par la commission saisie au fond, gage d’un plus grand respect du travail des parlementaires en commission.

En outre, la procédure législative a été encadrée dans un certain nombre de délais pour que le travail parlementaire puisse se dérouler dans des conditions raisonnables. D’ailleurs, chers collègues de gauche, vous estimiez vous-mêmes, autant au Sénat qu’à l’Assemblée nationale, que six semaines seraient un peu justes pour permettre un travail sérieux et qu’il faudrait, sur des textes importants, non seulement garantir la navette parlementaire autant qu’il est nécessaire, mais aussi donner aux commissions la possibilité d’effectuer en amont des analyses, des études, des expertises en prévoyant des délais complémentaires. En somme, respectez le Parlement, laissez-nous faire notre travail, voilà ce que l’on nous disait à l’époque.

Après des allers et retours entre le Gouvernement, l’Assemblée nationale et le Sénat, le groupe UMP s’en souvient, un texte a finalement été adopté qui, au moins sur le travail des commissions, sur les délais, sur les études d’impact - nécessaires et imposées -, ainsi que sur la qualité du travail parlementaire, avait suscité sinon un accord du moins une solution qui semblait convenir à tous les groupes.

Combien de fois, avant ou après la réforme, lorsque j’ai dû invoquer l’urgence pour obtenir que les délais soient quelque peu érodés, oui, combien de fois ne m’a-t-on pas accusé d’assassiner le Parlement ! Comment ? Réduire le délai imparti à deux ou à trois semaines ? Quelle audace ! C’était la violation du délai des six semaines. L’urgence, d’accord, mais pourquoi ?

Or les mêmes groupes, aujourd’hui dans la majorité, acceptent que le délai de six semaines soit réduit à une semaine à peine. Cette situation est tout simplement hallucinante au regard du travail parlementaire ! Et je parle non pas du fond du texte, madame la ministre, mais uniquement de la forme, de la manière.

À l’origine, la session extraordinaire était annoncée pour le 25 septembre, avec notamment le texte sur les emplois d’avenir. Puis, tout à coup, parce que la fin de l’été a été un peu agitée médiatiquement, le Gouvernement, ne voulant pas donner le sentiment qu’il ne fait rien, convoque le Parlement dans la précipitation. On voit d’ailleurs mal le lien : le Gouvernement ne peut-il travailler sans le Parlement ? Et nous voici donc réunis en session extraordinaire avec deux semaines d’avance.

Madame la ministre, encore une fois sans parler du fond, qui fera l’objet d’un débat à moins que cette motion ne soit adoptée, ce qui serait, pour des parlementaires comme vous, une violation de vos propres principes

Les droits des parlementaires s’exercent naturellement en conférence des présidents, à qui la Constitution reconnaît désormais la possibilité de se prononcer sur l’opportunité de l’engagement de la procédure accélérée par le Gouvernement – article 45 de la Constitution – et sur le respect par l’étude d’impact accompagnant chaque projet de loi des prescriptions édictées par la loi organique – c’est l’article 39.

Mes chers collègues, pour réunir le Parlement en session extraordinaire, encore faut-il avoir un ordre du jour ; pour avoir un ordre du jour, faut-il avoir préparé des projets de loi ; et, pour avoir des projets de loi, faut-il avoir un programme viable et un agenda maîtrisé.

Le calendrier qui a été imposé au Sénat, madame la ministre, est contraire à tous les principes constitutionnels résultant de la réforme de 2008 ou même à ceux qui lui préexistaient.

La conférence des présidents de notre assemblée se réunissait, le 5 septembre dernier, pour inscrire un texte délibéré le matin même en conseil des ministres, et organiser nos travaux, alors même que le décret signé par le Président de la République convoquant la session extraordinaire était paru au Journal officiel le matin même de la conférence des présidents. Ce décret étant incomplet, il a été corrigé au Journal officiel le lendemain.

Lors de la réunion de la conférence des présidents, pas un sénateur n’avait en main le projet de loi et son étude d’impact, puisqu’il n’a été transmis qu’à seize heures passées. La procédure accélérée, qui était indispensable pour pouvoir inscrire le texte dès aujourd’hui, n’était toujours pas engagée. Elle ne le fut que vers dix-neuf heures.

Le Gouvernement nous impose d’examiner ce texte dès aujourd’hui, moins de six jours après son dépôt, alors qu’il concerne directement – Mme la ministre a raison de dire que c’est important – l’avenir de nos collectivités, dont le Sénat est le représentant constitutionnel.

En d’autres termes, s’agissant d’un texte essentiel pour le Sénat, nous n’aurons disposé que d’un délai de six jours entre le dépôt du texte et sa discussion.

La majorité sénatoriale décide apparemment de laisser faire, renonçant à ses prérogatives constitutionnelles.

Si le règlement du Sénat prévoit, dans son article 28 ter, un délai de deux semaines entre l’examen du texte en commission et son passage en séance, c’est bien pour garantir le respect de ces droits.

La majorité a, en outre, accepté de joindre au rapport de la commission des affaires économiques, l’examen d’une proposition de loi de Mme Borvo Cohen-Seat. Je ne mets pas en doute la qualité de ce texte, mais cela constitue à nos yeux l’inscription déguisée d’une proposition de loi qui ne figure pas dans le décret de convocation de la session extraordinaire. Là encore, en quoi a-t-on respecté les droits du Parlement ?

Madame la ministre, chers collègues de la majorité comme de l’opposition, si, dans le passé, il nous est arrivé de raboter les délais de deux ou trois jours, ce qui nous a valu d’être copieusement houspillés - l’ancien secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement que je suis peut en témoigner, de même que mes successeurs -, je n’ai jamais vu un texte de cette importance arriver devant une assemblée sans étude d’impact, sans analyse cohérente de la commission, sans travaux préalables, sans possibilité d’amender dans les temps.

On convoque subitement le Parlement : il doit débattre sur un texte, peu importe la façon dont il aura préparé la discussion. C’est la négation même du travail parlementaire !

Monsieur le président de la commission, depuis la révision constitutionnelle de 2008, le premier alinéa de l’article 42 de la Constitution consacre le principe de l’examen en séance publique du texte adopté par la commission. Ce principe est assorti, vous l’avez dit tout à l’heure, d’un certain nombre d’exceptions qui conduisent, « à défaut », le Parlement à se prononcer sur le texte dont il est saisi.

À côté des exceptions clairement circonscrites par le constituant en raison de la nature du texte examiné, notamment les textes budgétaires, il existe des exceptions évoquées en creux dans l’alinéa, où il est prévu que la discussion porte « à défaut » sur le texte dont l’assemblée a été saisie.

En prévoyant cette possibilité, rappelez-vous, mes chers collègues, le constituant a entendu prévenir d’éventuels blocages d’ordre politique, dans l’hypothèse, par exemple, où une commission déciderait de ne pas délibérer sur un texte pour en bloquer la navette. Il a également voulu répondre aux cas où la commission rejetterait un texte ou les propositions de conclusions de son rapporteur, comme nous l’avons récemment vécu pour le projet de loi relatif aux soins psychiatriques.

Il n’a pas été prévu d’offrir une quelconque alternative au législateur dans l’organisation de son travail, lui permettant d’opter pour l’une ou l’autre des procédures en dehors des exceptions citées. Cela ne figure pas dans la Constitution et une telle interprétation serait contraire aux travaux parlementaires préalables à la réforme de 2008, tous groupes confondus.

Nous sommes devant une situation qui ne correspond pas à un travail cohérent du Parlement, et nous le savons. Je ne voudrais pas retourner le couteau dans la plaie, mais l’article 28 ter du règlement du Sénat, qui met en œuvre l’article 42 de la Constitution, ne fait pas plus référence à la possibilité, pour la commission saisie au fond, de choisir, selon son bon vouloir, sa méthode de travail.

Sommes-nous ici dans l’une ou l’autre des exceptions prévues par la Constitution ? Non ! Nous sommes en face d’un texte hâtif, préparé sous la pression d’une urgence politique, pour lequel le Gouvernement veut éviter à tout prix un débat parlementaire dans les normes.

Tout à fait !

Nous aurions dû pouvoir examiner le texte en commission deux semaines avant la séance. Nous aurions dû avoir le temps d’examiner l’étude d’impact. Nous aurions dû avoir le droit de déposer des amendements en commission. Nous aurions dû discuter aujourd’hui d’un texte adopté par la commission, car rien n’interdisait à la commission des affaires économiques de se réunir en temps voulu pour établir son texte, si du moins on avait respecté les délais.

Mes chers collègues, à quoi sert l’article 42 de la Constitution, qui consacre une avancée majeure des droits du Parlement, s’il est contourné au gré du vent ?

Ce que vous acceptez aujourd’hui pour le présent projet de loi, vous devrez le tolérer pour n’importe quel texte dans les prochains débats, et quelle que soit la majorité. Après avoir formulé des demandes si insistantes et si fortes en 2007 et 2008 sur les droits du Parlement, comment pourriez-vous permettre, sous prétexte qu’il s’agit de votre majorité, que rien ne soit respecté ? Que direz-vous, demain, si un gouvernement de droite se comporte comme vous avec des textes du même ordre ?

À ceux d’entre vous qui viendront se plaindre bruyamment que les droits du Parlement ne sont pas respectés, la droite saura quoi répondre !

À mon sens, il s’agit là d’un véritable sujet, qui dépasse à la fois les clivages politiques en général et les dispositions du présent texte en particulier. Je le souligne : prenons garde, nous sommes devant un contournement des droits du Parlement, des droits de l’opposition, du droit d’amendement. Que ce soit pour la procédure accélérée ou pour le droit d’amendement, rien ici ne respecte la Constitution.

En conclusion, monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le groupe UMP considère que la procédure législative choisie par le Gouvernement et la majorité contrevient à plusieurs principes et droits constitutionnels.

Premièrement, le principe de clarté et de sincérité des débats : comment travailler sérieusement sur un texte aussi fondamental pour nos concitoyens comme pour les collectivités territoriales en aussi peu de temps et sous pareille contrainte ?

Deuxièmement, le principe de l’examen en séance du texte élaboré par la commission : vous contournez ainsi un droit nouveau, expressément consacré par l’article 42 de la Constitution.

Troisièmement, le principe, fondamental pour tous les parlementaires, du droit d’amendement. Je me souviens précisément avoir consacré à ce droit deux nuits de débats à l’Assemblée nationale et deux autres nuits au Sénat, ce droit d’amendement que vous défendiez alors comme l’alpha et l’oméga de la fonction parlementaire et qui, de facto, est aujourd’hui foulé aux pieds.

Chers collègues de la majorité, tous les textes méritent des débats, des études d’impact, et tous exigent le respect de la Constitution. De fait, si on se dispense de respecter la Constitution dès l’examen du premier texte soumis au Sénat lors de la reprise des travaux parlementaires, pourquoi respecterait-on l’action du Parlement, la Constitution, les droits des groupes parlementaires, qu’ils appartiennent à l’opposition ou à la majorité, le droit d’amendement, le droit aux études, les dispositions relatives aux études d’impact ?

Exactement !

Si, pour un texte si important – madame la ministre, vous soulignez vous-même l’enjeu capital que représente ce projet de loi – nous ne respectons pas ces procédures et ces droits, pourquoi les appliquerions-nous aux textes qui suivront ?

Chers collègues, au-delà des pouvoirs de chacun, la majorité dont vous disposez au Sénat ne vous donne évidemment pas le droit de vous affranchir à l’envi de la norme suprême. De fait, si chacun de nous, à gauche comme à droite, cesse de la respecter, il ne faudra pas s’étonner si l’opinion ne respecte plus le travail parlementaire lui-même.

Mes chers collègues, pour l’ensemble de ces raisons, nous vous demandons d’adopter cette motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité. Pardonnez-moi de le dire de but en blanc, tout en étant certain que cette motion sera adoptée, chacun d’entre nous étant conscient de l’importance capitale de l’analyse qui la sous-tend : le cas échéant, le groupe UMP irait, naturellement, devant le Conseil constitutionnel.

Nous avons obtenu la censure constitutionnelle lorsque le Gouvernement a refusé la tenue d’une séance de questions d’actualité au Sénat, lors de la précédente session extraordinaire,

Exact !

M. Roger Karoutchi. … et, de même, le Conseil constitutionnel reconnaîtra que la manière par laquelle le présent texte est arrivé au Sénat n’est pas constitutionnelle.

Bravo !

La parole est à M. Ronan Dantec, contre la motion.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, j’ai assisté avec intérêt, une bonne partie de l’après-midi durant, au débat qui a suivi la présentation par Mme la ministre du présent projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement.

Nombreux sont ceux qui ont commencé par adopter une posture politicienne, au milieu d’un brouhaha sans doute inévitable, caractéristique de la rentrée des classes.

Toutefois, au cours de l’après-midi, bien des interventions de qualité se sont succédé, entrant dans le fond du débat. Je prends l’exemple des propos de Valérie Létard. Certaines des propositions de notre collègue ont suscité de l’intérêt sur les travées de la majorité.

Je ne doute donc pas qu’il y ait ici de la place pour l’échange, en vue de l’amélioration de ce texte. Nous sommes bel et bien au Sénat, et le travail de fond doit, partant, l’emporter sur les postures politiciennes : nous en sommes tous convaincus et chacun d’entre nous l’a souligné au cours des dernières heures.

Cette après-midi, une partie de l’opposition a donc choisi de faire primer l’urgence de la question de fond, à savoir la pénurie de logements sociaux, renonçant aux polémiques politiciennes un peu faciles. Nous pouvons nous en féliciter, même si nous entendons les insatisfactions que peut légitimement susciter cette accélération de procédure.

Malheureusement, avec l’intervention de M. Karoutchi, il me semble que nous revenons quelque peu en arrière. J’en suis désolé.

M. Karoutchi considère donc que ce projet de loi est contraire « à l’esprit de la Constitution ».

Pas le projet de loi, la procédure adoptée pour l’examiner !

M. Ronan Dantec. Cela signifie qu’il ne juge pas l’ensemble de l’examen de ce texte comme contraire à la lettre de la Constitution : sinon, sa motion aurait naturellement été libellée différemment.

Nous nous inscrivons évidemment dans le cadre du règlement du Sénat, et notamment de son article 42 : nous ne sommes donc en rien en contradiction avec la procédure accélérée telle que la définit la Constitution.

Chers collègues de l’opposition, je ne voudrais pas, moi non plus, remuer le couteau dans des plaies mal cicatrisées.

Pour ma part, je n’ai pas de plaies !

Toutefois, je me permets de souligner que M. Karoutchi connaît parfaitement cette procédure accélérée, pour l’avoir lui aussi assez largement utilisée – il l’a d’ailleurs discrètement admis.

Je l’ai dit clairement !

C’est indéniable !

Jusque-là, nous sommes parfaitement d’accord !

… c'est-à-dire après la révision constitutionnelle. Je cite cet intéressant document : « Le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, Roger Karoutchi, a confirmé qu’il n’est pas question de revenir sur la procédure d’urgence pour la loi pénitentiaire, …

Oui, mais avec un délai de quinze jours !

… une décision que Bernard Accoyer a regrettée. »

Notons d’ores et déjà que, aujourd’hui du moins, le président du Sénat est, lui, en phase avec le Gouvernement : le choix de la procédure accélérée n’a donc pas été opéré contre la volonté de la majorité parlementaire, les interventions de cet après-midi l’ont abondamment illustré.

Je remarque parallèlement que le précédent gouvernement était, lui, capable d’utiliser la procédure d’urgence, ou la procédure accélérée, même contre l’avis des présidents de droite de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Avec un délai de quinze jours !

À mon sens, monsieur Karoutchi, il n’est pas raisonnable de vous ériger ainsi, ce soir, en défenseur outragé des droits du Parlement !

Si !

Tout aussi intéressant est votre argumentaire de l’époque, qui figure également dans ce communiqué d’Associated Press, …

Décidément !

« L’été est la période la plus difficile dans le monde carcéral, est-ce qu’on n’a pas intérêt à ce que ce texte de loi soit voté avant l’été ? »

Nous étions en mars, nous avions tout de même trois mois devant nous avant le début de l’été !

Eh oui, il y a l’urgence des saisons. Pour les mal-logés de France – 3, 6 millions de personnes selon la fondation Abbé Pierre – l’hiver arrive également très vite. Les quelques semaines gagnées dans l’examen de ce projet de loi, représenteront également, dans quelques années et sur tout le territoire, des logements prêts avant l’hiver, des souffrances humaines évitées, bref autant de motifs donnant toute sa pertinence au recours à cette procédure accélérée, même si nous sommes tous d’accord pour souligner qu’il ne faut pas abuser de cette possibilité.

C’est pourquoi il fallait engager cette réforme dès juillet !

La procédure accélérée est possible parce qu’une large majorité du Sénat s’accorde sur la nécessité d’une action rapide et forte, illustrant la détermination de l’État à combattre le mal-logement en répondant aux besoins des Français en matière de logements sociaux.

La procédure accélérée est possible parce que ce projet de loi constitue une impulsion, le premier étage d’une fusée – Mme la ministre l’a dit – que d’autres textes viendront ensuite compléter, en s’attaquant à toutes les questions complexes liées à ces dossiers. Vous conviendrez donc qu’il n’y a aucune raison de retarder une semblable impulsion !

Par ailleurs, ce constat a été dressé au cours de l’après-midi, nous avions déjà travaillé au sein de la Haute Assemblée, avant l’élection présidentielle, sur une proposition de loi sénatoriale relative à la mobilisation du foncier public : nous ne sommes donc pas placés aujourd’hui face à un sujet totalement nouveau que nous découvririons.

Malgré tout, la droite, ou du moins une partie de celle-ci, s’oppose à l’examen du présent projet de loi, et prend le prétexte d’une motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité à laquelle M. Karoutchi ne peut pas croire lui-même, …

Vous n’avez pas le droit de parler ainsi !

M. Ronan Dantec. … pour faire durer les débats et, partant, prolonger la séance.

Chers collègues de l’opposition, j’ignore si vous tirez de la révision constitutionnelle le droit d’interrompre constamment l’orateur présent à la tribune : peut-être faudrait-il examiner les textes plus en détail !Quoi qu’il en soit, je vous ai écouté attentivement, afin de déterminer si le temps de parole gagné grâce à cette motion, à laquelle vous ne croyez pas vous-même, monsieur Karoutchi, vous permettait de développer de nouveaux arguments. Quitte à augmenter votre temps de parole, autant avancer dans le débat !

Vous n’avez pas le droit de laisser entendre que je ne crois pas moi-même à ce que je dis !

(Exclamations sur les travées de l'UMP.) C’est fini, la rentrée des classes ! Désormais, il faut s’écouter mutuellement et travailler en bon ordre : votre discours à la tribune n’avait précisément pas d’autre sens !

Cher collègue, je me permets de l’affirmer, et vous, vous ne cessez de m’interrompre. §

Assez de leçons de morale !

Et nous ne sommes pas à l’école !

Le constat est clair : votre intervention, purement politicienne, n’a pas apporté un seul argument supplémentaire au débat. En revanche, comme nous avons, avec vous, évoqué le passé à l’occasion d’un certain nombre de réminiscences, je me permettrai de rappeler à mon tour quelques souvenirs qui n’ont pas été cités.

À mon sens, il est intéressant de revenir rapidement sur la première discussion de la loi SRU, qui avait eu lieu dans un brouhaha bien plus sonore qu’aujourd’hui, tandis que la droite se livrait à une vigoureuse obstruction.

Je rappellerai notamment – voilà qui ne nous rajeunit pas – l’intervention, sous le gouvernement Jospin, de M. Gilles Carrez, alors député de l’UDF. Ce dernier voyait dans le projet de loi SRU « un retour à l’urbanisme du Gosplan et à l’architecture du béton », « un texte dangereux pour la qualité de vie et d’habitat des Français ».

La droite invoquait alors systématiquement le principe de libre administration des communes mentionné à l’article 72 de la Constitution. Aujourd’hui encore, elle conserve un peu de ce réflexe, mais en tournant l’argument différemment : dans son intervention, en fin d’après-midi, Mme Colette Giudicelli nous accusait ainsi de vouloir stigmatiser les élus locaux. On retrouve bien la trace de l’ancien argumentaire.

Diable ! Stigmatiser les élus locaux ? Je crois pourtant que ce projet de loi est un acte de confiance en la capacité des élus locaux à agir…

Dans ce cas, laissez-les faire !

… pour répondre au défi du logement dès lors qu’on leur en donne les moyens, soit, en l’occurrence, des terrains !

Vous savez bien que cela ne suffit pas !

Néanmoins, la droite est désormais bien plus prudente sur le sujet, et vous n’êtes pas revenus sur le fond pour rien, car vous avez vous-mêmes compris que le pays ne pouvait plus continuer à laisser la fracture territoriale s’aggraver, chers collègues de l’opposition.

Jean Leonetti, qui est de votre côté, déclarait ainsi, quelques années après l’adoption de la loi SRU que ce texte avait été « un outil, un levier indispensable pour imposer la mixité sociale dans nos communes ».

En 2007, Jacques Chirac lui-même appelait les agents de la fonction publique de l’État à aider les élus locaux à « progresser vers une stricte application de la loi SRU ».

Il est donc possible d’évoluer : dans quelques années, lorsque nous inaugurerons les programmes de logements sociaux nés du présent texte, je suis certain que nous atteindrons un consensus bien éloigné de l’esprit qui anime les auteurs des motions de procédure examinées ce soir.

Je ne veux pas entrer trop avant dans le jeu de cette motion en contribuant, moi-même, à prolonger exagérément le débat. Néanmoins, je profiterai de cette intervention pour relever quelques questions, des questions de fond, cette fois.

Tout d’abord, j’entends et je rejoins Valérie Létard sur le fait que les objectifs quantitatifs, s’ils sont nécessaires, ne doivent pas pour autant masquer les enjeux qualitatifs qui doivent s’attacher à ces nouveaux programmes urbains, quant à leur insertion dans la ville – c’est toute la question des transports en commun -, quant à leur mixité sociale et fonctionnelle, ou encore quant à la qualité du bâti. Je sais que nous partageons ces exigences avec Mme la ministre.

Par ailleurs, en matière de logement, les élus locaux ont accumulé une riche expérience : il s’agit bel et bien de développer des démarches d’éco-quartiers, qui, nous en sommes convaincus, ne doivent pas se cantonner dans un habitat de classes moyennes et aisées.

Enfin, Mme Giudicelli suggère que certains territoires, notamment les zones littorales touristiques, seraient en tout état de cause devenus trop chers pour intégrer des programmes d’habitat social. Un tel constat traduit une part de fatalisme. Or, bien au contraire, comme Mme la ministre vient de l’illustrer très précisément, il faut aujourd’hui apporter des réponses à l’exclusion des populations modestes, souvent originaires de ces territoires et qui ne parviennent plus à s’y loger. C’est, là aussi, un enjeu majeur qui nécessite un véritable volontarisme public.

Mes chers collègues, ce projet de loi est nécessaire sur le fond et important par le signal de mobilisation qu’il envoie à une société française fragilisée par le mal-logement. Je suis persuadé qu’une large majorité se dégagera, au sein de la Haute Assemblée, pour juger irrecevable l’exception d’irrecevabilité défendue dans sa motion par M. Karoutchi.

(Mme Catherine Troendle s’exclame.) J’appelle toutes les sénatrices et tous les sénateurs à rester concentrés sur le fond du sujet et à voter contre cette motion !

Pour ce dernier, la présente motion apparaît, au total, comme une forme de catharsis, au regard de sa propre expérience ministérielle et de la manière dont il traitait naguère le Parlement. §

Bravo !

La parole est à M. le rapporteur.

La commission limitera son avis à une stricte analyse de la motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité.

L’article 44 du règlement du Sénat dispose que l’objet de l’exception d’irrecevabilité est de faire reconnaître que le texte en discussion est contraire à une disposition constitutionnelle, légale ou réglementaire. C’est précisément ce qu’a tenté de démontrer M. Karoutchi.

Exactement !

Les signataires de cette motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité mettent en avant les conditions de discussion et d’examen du présent texte.

Pourtant, les conditions d’examen de ce texte ne sont aucunement contraires à la Constitution. §Tel est l’avis de la commission, cher collègue.

L’article 45 de la Constitution permet au Gouvernement de recourir à la procédure accélérée – vous l’avez fait par le passé, vous l’avez vous-même reconnu, monsieur Karoutchi !

Certes, mais avec un délai de quinze jours !

L’ancien gouvernement aimait par-dessus tout les procédures supersoniques !

M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. Comme l’indiquait, avant même le début de la discussion générale, le président de la commission des affaires économiques, Daniel Raoul, l’article 42 de la Constitution dispose que « la discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission (…) ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie. »

La commission n’était donc en rien obligée d’élaborer un texte.

Si !

Enfin, s’agissant des droits de l’opposition parlementaire, je souligne que les modalités d’examen du texte ont été justement fixées avec l’objectif de permettre à chacun de s’exprimer.

Chaque parlementaire, de la majorité comme de l’opposition, a pu déposer des amendements.

Mais combien de temps ont-ils eu pour le faire ?

Je note que 150 amendements environ ont été déposés, preuve que l’opposition a pu travailler sur ce texte.

En conséquence, monsieur Karoutchi, vous ne serez pas surpris que la commission émette un avis défavorable sur cette motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité.

On verra bien ce que dit le Conseil constitutionnel !

La parole est à Mme la ministre.

L’avis du Gouvernement est identique à celui de la commission.

La parole est à Mme Mireille Schurch, pour explication de vote.

M. Karoutchi vient de nous exposer les raisons qui motivent sa motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité. Ainsi, il a indiqué que le présent texte porte atteinte à notre Constitution, ou plutôt à l’esprit de la réforme constitutionnelle qui a conduit, selon ses promoteurs, à renforcer les droits des parlementaires.

Nous avons toujours affirmé pour notre part que cette réforme était en trompe-l’œil et que, loin de renforcer les droits des parlementaires, le fait que ce soit le texte de la commission qui vienne en séance conduisait à un manque de transparence dans l’élaboration de la loi.

Nous ne contestons donc pas le fait que ce soit le texte gouvernemental qui soit examiné en séance, ce qui permet au Gouvernement également d’assumer pleinement la responsabilité de ces dispositions.

À l’inverse, nous considérons que c’est la droite au pouvoir pendant dix ans qui a bafoué la Constitution et nos engagements internationaux.

En effet, le préambule de la Constitution de 1946 reconnaît le droit au logement, de même que nos engagements internationaux.

La France a reconnu ce droit comme un droit fondamental et s’est engagée, notamment au travers de la loi DALO, à le faire respecter.

Toutefois, les politiques menées par la droite ont rendu cet objectif impossible à atteindre. Et cette spirale du déclin conduit à la plus dramatique crise du logement que nous ayons eu à traverser.

Plus de 3 millions de personnes sont aujourd’hui sans logis ou mal logées. Aujourd’hui encore, des personnes dorment dehors, meurent dehors ou dans les flammes de leur logement insalubre en cas de sinistre. Certains se trouvent expulsés sans avoir les moyens de se reloger.

Vous avez laissé sur le banc du pacte républicain toute une partie de nos concitoyens. Nous ne pouvons plus supporter cette brèche dans notre pacte républicain et nous attendons de la gauche qu’elle réussisse en ce domaine.

L’interpellation aujourd’hui de l’association Droit au logement doit être entendue. Ce cri d’urgence marque l’exaspération devant une situation sociale devenue intenable.

Au-delà de la mobilisation du foncier, qui est concrètement l’objet du présent texte, c’est l’ensemble de la politique publique du logement qu’il faut repenser. Il faudra lui donner des crédits suffisants et une ambition à la hauteur des besoins.

Dans ce cadre, il est indispensable à nos yeux de reposer la responsabilité première de l’État en la matière : l’État est le seul garant de l’égalité républicaine et de la solidarité nationale.

Je souhaiterais, pour finir, revenir sur les propos auxquels nous a habitués la droite.

Non, le logement social n’est pas une verrue dans le paysage urbain !

Mais qui le prétend ?

Mme Mireille Schurch. Non, garantir la mixité sociale n’entraîne pas une dégradation des relations sociales, mais elle est au contraire une richesse dans nos villes, et une source de cohésion sociale !

D’ailleurs, ces dernières années, la plupart des villes ont pu bénéficier de programmes de construction de logements sociaux dotés d’une véritable qualité non seulement architecturale mais aussi environnementale.

Alors même que plus d’un tiers de nos concitoyens ont peur de se retrouver à la rue, nous estimons que la discussion de ce projet de loi est utile et urgente.

Nous le prenons comme un premier pas en faveur d’une politique nationale du logement, même si nous restons extrêmement vigilants, notamment sur la question des crédits qui seront réellement affectés dans le cadre de la loi de finances.

Les parlementaires du groupe CRC sont, pour leur part, déterminés à redonner du sens au droit au logement à valeur constitutionnel.

Voilà pourquoi le groupe CRC ne votera pas cette motion de procédure.

La parole est à Mme Aline Archimbaud, pour explication de vote.

Je livrerai la position du groupe écologiste sur cette motion.

Certes, la procédure accélérée n’est pas idéale. En tant que parlementaires, nous pensons, comme tous ici, qu’il faut respecter le temps législatif, mais nous n’avons aucun doute sur la volonté du Gouvernement de valoriser le Parlement, et nous savons que, si le Gouvernement est aujourd’hui contraint d’utiliser cette méthode, c’est qu’il n’a pas le choix.

Voilà presque un an, ici même, j’interpellais M. Apparu sur la pénurie de logements et l’extrême précarité dans laquelle vivaient, et vivent toujours, des millions de nos concitoyens.

Il manque toujours 900 000 logements ; il y a toujours 3, 6 millions de mal-logés en France et 50 000 ménages par an sont contraints de quitter leur logement. Nous connaissons tous ces situations dramatiques : la longueur des listes d’attente pour accéder à un logement social et ces gens, y compris des salariés, qui dorment dans des voitures ou des abris de fortune, parfois au péril de leur vie.

Dans votre argumentation, monsieur Karoutchi, vous dissociez bien évidemment la forme et le fond. Mais, sur le fond, il y a, me semble-t-il, deux urgences absolues.

Première urgence, en tant qu’élue d’une commune de Seine-Saint-Denis qui compte 40 % de logements sociaux, il me semble juste que la loi soit renforcée et établisse une solidarité entre les collectivités locales, afin que toutes fassent l’effort d’accueillir des familles modestes. Sinon, nous ne serons pas à la hauteur du problème.

Les élus locaux attendent, et depuis longtemps, un renforcement de la loi et des obligations de production de logement social, car il faut répartir la charge sur tout le territoire. C’est ainsi que l’on posera les bases objectives qui permettront d’éviter les ghettos et la juxtaposition, sans mixité, de quartiers de riches et de quartiers de pauvres. C’est ainsi que l’on favorisera une réelle mixité sociale et une vraie politique d’aménagement qualitative du territoire, dans la continuité. C’est ainsi que nous ferons émerger ce qui constituera un facteur fondamental de cohésion sociale.

Deuxième urgence absolue : dans certains territoires – j’en connais dans la première couronne de l’Île-de-France, mais il en existe ailleurs –, la spéculation foncière et la flambée des prix sont telles que cela bloque dramatiquement la construction des logements sociaux de qualité. Étant donné le prix du foncier, les communes sont contraintes d’annuler leurs programmes. Dans ces conditions, la mobilisation du foncier public prévue par ce projet de loi et la cession par l’État d’un certain nombre de terrains constituent un espoir considérable, comme j’ai pu moi-même le constater cette semaine dans ma commune.

C’est cet espoir que je veux exprimer ce soir : au nom de cette double urgence absolue, face à l’ampleur de la crise sociale et à la montée massive d’une précarité tout à fait préoccupante, le groupe écologiste votera contre cette motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité.

La parole est à M. Roger Karoutchi, pour explication de vote.

Quand on ne peut pas répondre à une question, il est bien plus simple de parler d’autre chose, notamment du fond du texte. Mais vous ne répondez nullement à mes arguments.

Il me semble qu’ici on dépasse l’imaginable !

Je reconnais que, lorsque j’étais au Gouvernement, j’ai eu recours à la procédure accélérée, qui s’appelait procédure d’urgence avant 2008. Mais, dans le cas présent, vous ne respectez même pas les délais de la procédure accélérée prévus dans la Constitution. Voilà pourquoi, je vous le dis, le texte sera censuré par le Conseil constitutionnel !

Le recours à la procédure accélérée n’était peut-être pas justifié dans ce cas précis. Toutefois, même s’il l’avait été, les délais n’ont pas été respectés. Dès lors, ne venez pas me reprocher d’avoir eu recours à cette procédure en 2008 ou 2009. J’ai assumé son utilisation dans certains cas, et toujours en respectant les délais fixés par la loi fondamentale !

Dans le cas précis qui nous occupe aujourd’hui, les délais ne sont pas respectés. Point final ! La Constitution prévoit en effet deux semaines au minimum, et non pas six jours. De surcroît, les dispositions relatives aux études d’impact n’ont pas non plus été respectées, pas plus que les délais relatifs au droit d’amendement.

Vous mettez en avant l’urgence. Fort bien ! Mais j’ai été longtemps l’élu d’une ville où il y avait plus de 50 % de logements sociaux, et nous nous sommes beaucoup battus pour en construire. Alors, sur les logements sociaux, n’allez pas faire croire que vous avez, vous, le monopole du cœur et que nous sommes, nous, tous d’affreux personnages !

Vous pouvez parler de l’urgence autant que vous voulez, mes chers collègues. Mais, quand on siège au Parlement, il faut avant tout respecter la Constitution et les institutions républicaines. Voilà le vrai sujet ! Si même ces institutions vous les foulez aux pieds, comment voulez-vous, demain, sur d’autres textes, avec d’autres gouvernements, avec d’autres majorités, vous faire respecter ?

De grâce, ne nous faites pas de procès d’intention !

La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

Inutile d’insister, ce débat me laisse un sentiment de malaise.

Bien évidemment, la plupart des collègues de notre groupe ne rompront pas le fait majoritaire. Cela étant, comme je l’ai souligné tout à l’heure, il me semble important de ne pas renouveler trop souvent le recours à ce genre de méthode.

Certes, il y a urgence. Certes, le texte est utile, et nous considérons sur le fond que, globalement, il va dans le sens que nous avons toujours soutenu en termes d’efforts à réaliser en matière de logement, véritable priorité pour nos concitoyens.

Toutefois, l’urgence était-elle à quinze jours près ? En sens inverse, était-il impossible de faire voter ce texte au mois de juillet ? C’est une question que je livre à la réflexion de l’ensemble de mes collègues.

Oui, il est possible de recourir à la procédure accélérée. Toutefois, je ne doute pas que, si la même méthode avait été utilisée par le gouvernement précédent, moi-même et un certain nombre de mes collègues auraient fait le nécessaire pour que trois motions soient déposées.

Bravo !

Je dis les choses telles que je les pense et, en général, je fais ce que je dis.

Il est tout à fait légitime que le Gouvernement veuille initier son action, et la nature des dossiers qu’il entend traiter explique la précipitation. Je crois toutefois qu’il serait souhaitable de ne pas abuser de ce genre de procédure. Comme cela a été dit, le texte a été présenté au conseil des ministres le 5 septembre, et nous en avons parlé à la conférence des présidents dans l’après-midi. Nous avons reçu l’étude d’impact il y a quatre jours, et le rapport de la commission juste avant le début de la séance. Ce sont des faits, et il n’y a rien d’iconoclaste à les rappeler.

Pour autant, nous ne voterons pas cette motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité, et je ne pense pas que cette position suscite des cris d’orfraie à droite de l’hémicycle, car nous savons tous ce qu’il en est des alternances et des positions des uns et des autres.

Nous avons toutefois pour habitude d’essayer d’accorder nos convictions avec la façon dont nous appréhendons concrètement les dossiers. Pour nous, le fond ne doit jamais avoir raison de la forme. Car même si l’on peut toujours trouver une bonne raison d’éluder la forme, l’enjeu n’est autre que le respect des règles de fonctionnement de la démocratie.

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix la motion n° 53, tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité, dont l'adoption entraînerait le rejet du projet de loi.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 130 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Je suis saisi par M. Buffet et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire d'une motion n° 2 rectifié.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l’article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la délibération du projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social (n° 750, 2011-2012).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d’opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n’excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à M. François-Noël Buffet, auteur de la motion. §

Il n’a encore rien dit !

Beaucoup de choses ont déjà été dites, notamment par Roger Karoutchi. Nous entendons faire en sorte que les conditions d’un travail sérieux sur ce texte puissent enfin être réunies.

Madame la ministre, grâce à la nouvelle majorité et au gouvernement auquel vous appartenez, nous sommes en train de vivre une situation assez inédite dans notre histoire parlementaire ! Je crois sincèrement qu’il s’agit d’une atteinte sans précédent aux droits du Parlement, et tout particulièrement à ceux du Sénat. Je ne parle même pas ici du fond du texte ; je parle de la méthode employée pour l’élaborer et nous le présenter.

Je rappelle que le projet de loi a été adopté en conseil des ministres le mercredi 5 septembre et inscrit à l’ordre du jour du Sénat le 11 septembre par la conférence des présidents. La commission des affaires économiques du Sénat a disposé de deux heures ce matin pour l’examiner avant sa discussion en séance publique. On n’avait jamais vu cela dans cette assemblée ! Quoi que vous en disiez, mes chers collègues de la majorité, on n’a jamais connu une telle outrance sous la précédente législature ; nous y reviendrons.

Vous avez souvent dénoncé un manque de respect de l’ancien Président de la République à l’égard du Parlement et de l’opposition. C’est pourtant lui qui a voulu la révision constitutionnelle de 2008, laquelle a renforcé le rôle du Parlement, élargi son domaine de compétence et assuré à l’opposition parlementaire un véritable statut, en lui conférant de nouveaux droits. Il est vrai que cette révision constitutionnelle, vous ne l’avez pas votée !

Dans ce contexte inédit, il convient, me semble-t-il, de féliciter nos services, qui ont rendu possible la publication du rapport écrit dans des délais presque inexistants – il nous a été distribué cet après-midi, alors que la séance publique était ouverte depuis quelques minutes – et dans des conditions surréalistes, imposées par un gouvernement déjà en grande difficulté après seulement quelques mois d’existence…

Eh oui !

Ce n’est pas très sérieux !

En conséquence, le texte que nous examinerons tout à l’heure, si notre motion devait ne pas être adoptée, sera celui non pas de la commission des affaires économiques, mais du Gouvernement. Ce dernier aura ainsi ignoré l’un des apports majeurs de la révision constitutionnelle de 2008, que nous avons adoptée parce qu’elle constituait une avancée, un progrès important dans la prise en compte du travail du Parlement dans l’élaboration de la loi. Rappelons que, à l’époque, la gauche sénatoriale avait exigé que l’on prévoie des délais beaucoup plus longs pour l’étude des textes législatifs en commission. Manifestement, ce qui était valable hier ne l’est plus aujourd'hui !

Je vous rappelle, mes chers collègues, que c’est la majorité précédente qui a supprimé la procédure d’urgence pour l’examen des textes et encadré strictement les conditions de recours à la procédure accélérée. En cinq ans, alors que plus de 250 lois ont été promulguées, le nombre de fois où des délais aussi courts ont été prévus entre le dépôt d’un projet de loi et son examen en première lecture se compte sur les doigts d’une seule main. Or ce n’est que le troisième texte que ce gouvernement nous présente ! Lorsque le précédent gouvernement a dû procéder de la sorte, c’était dans des circonstances bien précises, qui n’ont aucun rapport avec celles que nous connaissons aujourd’hui. En ce qui concerne le texte relatif à la TVA anti-délocalisations, par exemple, cela tenait au fait qu’il ne restait que quelques jours de session avant la fin de la mandature et qu’il était urgent de prendre en compte les conclusions du sommet social.

Vous n’en êtes, pour votre part, qu’au début de votre quinquennat, mais il est vrai qu’il y a urgence. On peut sans doute regretter que vous n’ayez pas mis à profit la période estivale pour travailler sur ce texte. Au mois de juillet, vous nous avez convoqués en session extraordinaire pour pas grand-chose…

Madame la ministre, vous nous avez dit tout à l’heure que ce texte était essentiel, porteur d’un enjeu national fort, mais vous avez immédiatement atténué votre propos en reconnaissant que, incontestablement, il était imparfait.

Il faut en tirer les conséquences. Parce que le gouvernement actuel, affecté par des sondages catastrophiques, veut donner le sentiment d’être dans l’action, devons-nous laisser fouler aux pieds sans rien dire les règles fondamentales de notre démocratie parlementaire ? Il n’en est pas question. Nous condamnons fermement cette méthode à la hussarde, qui est le signe que, malheureusement, une grande fébrilité règne au sommet de l’État.

Nous savons tous ici que, pour examiner un tel projet de loi, il nous faut plusieurs heures de travail en commission. Nous avons pris la peine de vous avertir, lors de la dernière conférence des présidents, par la voix de ma collègue Catherine Troendle, que cette précipitation et cette impréparation n’étaient pas de bonne méthode et déboucheraient à coup sûr sur un examen bâclé d’un texte qui pourtant exige un vrai travail de fond.

D’ailleurs, la commission des lois, qui, de tradition, se saisit pour avis des textes modifiant le droit de l’urbanisme, n’a pas pu travailler, étant donné les délais. Nous serons donc privés de sa grande expertise juridique. Il est d’ailleurs étonnant que le président Sueur, si sourcilleux en d’autres temps, n’ait pas émis quelque réserve que ce soit, au moins pour la forme.

Oui !

Cela étant, son absence aujourd’hui signifie peut-être qu’il n’approuve pas la méthode employée…

Ce texte a aussi des conséquences financières considérables. Il s’agit donc d’un projet de loi dont l’examen méritait un vrai travail de fond au Parlement.

Il est tout de même assez extraordinaire que vous jetiez aux orties notre tradition bicamérale, qui veut que la Haute Assemblée soit un lieu de travail, de réflexion et de sagesse. Nous aurions dû nous en douter, d’ailleurs, puisque votre premier fait d’armes, en juillet dernier, a été de faire subir au Sénat une humiliante discrimination en le privant d’une véritable déclaration de politique générale du Gouvernement. En outre, alors que la session extraordinaire a brillé par le vide des textes présentés, reconnu et déploré publiquement par M. Mélenchon, votre allié, vous nous avez refusé une séance de questions d’actualité supplémentaire. La sanction n’a pas traîné : malheureusement pour votre assurance et vos certitudes, le Conseil constitutionnel vous a sèchement rappelés à l’ordre pour le non-respect de la périodicité des séances de questions d’actualité pendant les sessions extraordinaires. Il nous a donné raison, parce que nous demandions tout simplement l’application stricte du dernier alinéa de l’article 48 de notre Constitution : le droit, tout le droit, rien que le droit. Voilà la triste vérité ; votre attitude nous impose de saisir le Conseil constitutionnel pour que vous respectiez nos droits !

Après l’inertie en juillet, c’est la panique en septembre ! Après le détricotage systématique, c’est l’annonce de mesures très lourdes pour toutes nos communes, sans étude préalable, dans la précipitation, sans concertation ou presque, sans travail parlementaire en amont. Cela augure de mauvais jours à venir !

Dois-je citer un autre exemple de cette impréparation ? Le projet de loi que vous présentez aujourd’hui prévoit que l’État ou certains établissements publics puissent céder des terrains aux collectivités locales. Cela a fait la une de tous les journaux télévisés et de toute la presse. Vous avez, madame la ministre, triomphalement annoncé que 930 terrains, soit près de 2 000 hectares, seraient concernés. Or une grande partie de ces terrains, notamment les plus intéressants d’entre eux, sont déjà depuis longtemps la propriété de collectivités…

On peut citer, à cet égard, les cas des villes du Havre, d’Orléans et de Rennes, des départements du Val-de-Marne ou du Val-d’Oise, et j’en passe. Votre porte-parole a publiquement reconnu que votre liste n’était pas à jour ; celle-ci a été retirée en catastrophe du site internet de votre ministère ! Ce n’est pas sérieux du tout !

Cela montre bien que ce dossier n’a pas été correctement « ficelé » par les services de votre ministère et que vous ne connaissez pas les réalités du terrain. J’en veux pour preuve que les véritables problèmes du logement, tels que la vacance de logements ou le manque de foncier disponible, ne sont jamais évoqués.

Voilà pourquoi il est inadmissible que nos commissions ne puissent pas travailler avec le sérieux qu’on leur connaît, afin de donner de la consistance à un texte qui pourrait alors peut-être constituer un acte fort en ce début de quinquennat. Nous n’acceptons pas de débattre dans ces conditions et nous refusons d’être les otages de votre panique. Ce n’est plus du parlementarisme rationalisé, ce n’est peut-être même plus du parlementarisme du tout !

Madame la ministre, nous proposons de pousser votre logique jusqu’au bout : l’adoption de cette motion tendant à opposer la question préalable vous fera gagner un temps précieux, celui du travail, de la réflexion, dont nous avons tous besoin !

Nous ne souhaitons qu’une chose : avoir le temps de débattre, d’approfondir la réflexion sur une question majeure, le logement des Français. On nous dit qu’il y a urgence, mais les dispositions de ce texte ne feront sentir leurs effets qu’à partir de 2016 ! Telle est la réalité !

Eh oui !

Tout le monde sait que les mesures relatives au logement n’ont pas d’effet immédiat, sauf peut-être – cela ne vous aura naturellement pas échappé ! – dans les médias…

Le Sénat ne peut raisonnablement pas examiner ce projet de loi dans de telles conditions, que l’on ne peut qualifier de « normales ». Le débat est matériellement impossible. Les commissions n’ont pas pu travailler correctement. Les droits de l’opposition ne sont pas assurés ; ils ont même été bafoués. Nous n’avons même pas eu communication de l’étude d’impact du projet de loi dans les délais réglementaires.

Il n’y a donc pas lieu de poursuivre la discussion de ce texte. Il convient de se remettre au travail sur le fond, au bénéfice de la qualité de votre projet de loi, madame la ministre. En la matière, il faut donner au Sénat les moyens d’accomplir un travail sérieux et efficace. Vous-même avez reconnu que votre texte était imparfait ! §

La parole est à M. Martial Bourquin, contre la motion.

À l’instar de nombre de mes collègues, je suis très heureux que nous ouvrions cette session extraordinaire, mais aussi ce quinquennat, avec l’examen d’un texte très attendu et nourri de l’expérience de nombreux élus de tous territoires.

La mise en œuvre des mesures contenues dans ce texte amènera un changement de vie pour beaucoup de nos concitoyens. Il est important que la majorité du Sénat ait fait de la discussion de ce projet de loi une priorité. Même si le recours à la procédure accélérée est contesté par certains, nous avons besoin d’un calendrier dense, à la hauteur des enjeux liés à la question du logement social, d’autant que le traitement de celle-ci a connu des échecs répétés.

Mes chers collègues, il y a deux urgences : une urgence sociale et une urgence économique.

En ce qui concerne l’urgence sociale, nous ne sommes pas dans le symbole politique. La France qui souffre attend avec la plus grande impatience des mesures efficaces, rapides et justes.

À cet égard, permettez-moi de rappeler quelques chiffres. En 2012, notre pays compte 3, 6 millions de personnes mal ou très mal logées et 10 millions en situation de fragilité de logement. En dix ans, le montant des loyers a crû de 50 % dans certaines zones en tension. Certes, cette situation n’est pas nouvelle, mais elle s’est encore fortement dégradée et elle est en train de s’enkyster, de s’enliser. Cela est intolérable et inacceptable.

C’est une discussion générale !

Ma chère collègue, il faut parler de la vie des gens ! Il s’agit d’essayer de trouver des solutions ! Depuis dix ans, les échecs se sont succédé et la situation s’est aggravée.

Ce n’est pas vrai ! C’est de la mauvaise foi !

Le Gouvernement essaie d’apporter des solutions. Les mal-logés que nous rencontrons dans nos mairies, dans nos permanences parlementaires, témoignent d’une urgence sociale de plus en plus prégnante.

C’est faux !

Cela étant, l’urgence sociale n’est pas tout ; il y a aussi urgence économique.

La situation du secteur de l’artisanat et du bâtiment connaît une dégradation inquiétante. Ainsi, les chiffres communiqués par la Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment sont très mauvais : de mars à mai 2012, le nombre des permis de construire délivrés a reculé de 3, 1 % sur l’ensemble du territoire national, celui des mises en chantier de 18, 7 %, tandis que les carnets de commandes ont connu une forte baisse, de 15 % environ, sur les six premiers mois de l’année.

Il n’y a pas de clients !

Les professionnels de ce secteur s’interrogent : que se passera-t-il en 2013 ?

Pourquoi les mesures prévues ne s’appliqueront-elles qu’en 2016, alors ?

Il y a donc à la fois urgence sociale et urgence économique.

Ce constat étant posé, deux exigences s’imposent à nous : être au côté des populations qui souffrent, dont les conditions de vie sont profondément dégradées et, parallèlement, donner du travail à nos artisans, à nos entrepreneurs du bâtiment, qui offrent des emplois non délocalisables.

Eu égard aux besoins immenses des mal-logés, aux difficultés majeures que rencontre le secteur du bâtiment et à la situation générale que connaît notre pays sur le front du chômage, nous devons ouvrir des perspectives, donner de l’espoir et, surtout, de l’espace, en mettant rapidement en chantier de nouveaux logements.

Je me souviens des débats extrêmement longs que nous avons eus dans cette assemblée, notamment en commission, à propos de la majoration de 30 % des droits à construire.

Oui !

La proposition que nous fait aujourd'hui le Gouvernement avait été débattue à cette occasion. J’ai l’impression que, en fait, nous discutons de la question du logement depuis des mois !

Pas de ce sujet !

Selon vous, chers collègues, il serait urgent d’attendre… Or il est temps de tourner une page, et de ce point de vue ce que propose Mme la ministre est très audacieux.

En ce qui concerne les délais qui nous sont impartis, nous étions tout à l'heure en commission et celle-ci se réunira encore demain matin. Nous allons certainement siéger en séance publique deux jours et deux nuits, et nous examinerons l’ensemble des amendements.

Encore heureux ! Il ne manquerait plus que nous ne les examinions pas !

Certains d’entre eux ont déjà été discutés lors de précédents débats parlementaires.

Nous revenons ici sur la question essentielle du foncier. À cet égard, la volonté de l’État de vendre ou de céder gratuitement des terrains à des collectivités en vue de la construction de logements sociaux est intéressante.

Le maire d’Antibes, qui s’était farouchement opposé à la loi SRU, reconnaît aujourd'hui dans Le Monde que son dispositif a constitué un levier extraordinaire pour dynamiser le logement social dans toutes les villes.

Tout à fait !

Je suis directement intéressé par la proposition du Gouvernement de céder gratuitement des terrains. En effet, au cœur de la ville dont je suis le maire, RFF possède plusieurs hectares de terrains en friche, qu’il entendait vendre à un prix plus de dix fois supérieur à l’estimation réalisée par France Domaines, afin de combler son déficit. On constate cette situation dans de nombreuses autres villes. Or de tels terrains ont une importance stratégique au regard de la production de logements sociaux.

Ce n’est pas nouveau !

Il s’agit donc d’un sujet majeur, dont le traitement a pris beaucoup de retard. Il faut maintenant agir, et c’est ce que propose le Gouvernement !

Faites-le par décret !

C’est pourquoi nous voterons contre la motion tendant à opposer la question préalable. Nous entendons au contraire que le texte du Gouvernement, amendé sur plusieurs points par la commission, soit voté, pour que puisse être très rapidement mise en place une véritable politique du logement.

Mes chers collègues, nous le devons aux très nombreux mal-logés que compte notre pays, à tous ces ouvriers et ces employés qui consacrent une grande partie de leur salaire à leur loyer, leur pouvoir d’achat se trouvant dès lors lourdement amputé. Face à un bilan aussi catastrophique, n’y a-t-il pas urgence ? Ne faut-il pas, à un moment donné, prendre le problème à bras-le-corps ? C’est ce que nous propose le Gouvernement, c’est ce que vous avez négligé de faire pendant dix ans, c’est ce que nous allons faire ! §

Franchement pathétique !

La parole est à M. le rapporteur.

J’aurais pu relever certaines approximations dans les propos de M. Buffet, mais je préfère ne pas entrer dans une polémique et m’en tenir au fond de la question soulevée.

Au titre de l’article 44, alinéa 3, du règlement du Sénat, la question préalable a pour objet de faire décider soit que le Sénat s’oppose à l’ensemble du texte, soit qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la délibération.

On le comprendra aisément, je ne peux qu’être défavorable à cette motion. Je souhaite bien entendu que le Sénat adopte le texte qui nous est aujourd'hui soumis, pour toutes les raisons que j’ai développées cet après-midi, mais aussi qu’il examine au préalable l’ensemble des amendements et les propositions de chacun visant à répondre à la crise du logement, dont nous connaissons tous les conséquences sur la vie quotidienne de nos concitoyens.

Je propose donc que nous passions à la discussion de ce projet de loi et des nombreux amendements qui ont été déposés. La commission émet un avis défavorable sur cette motion tendant à opposer la question préalable.

Très bien !

La procédure n’a pas été respectée !

La parole est à Mme la ministre.

L’avis du Gouvernement est identique à celui de la commission : défavorable.

C’est bref !

Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix la motion n° 2 rectifiée, tendant à opposer la question préalable, dont l'adoption entraînerait le rejet du projet de loi.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 131 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Je suis saisi, par M. Zocchetto et les membres du groupe de l'Union Centriste et Républicaine, d'une motion n° 1.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l’article 44, alinéa 5, du règlement du Sénat, le Sénat décide qu’il y a lieu de renvoyer à la commission des affaires économiques le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social (n° 750, 2011-2012).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d’opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Aucune explication de vote n’est admise.

La parole est à M. François Zocchetto, auteur de la motion.

Pendant cinq ans, l’actuelle majorité n’a eu de cesse de critiquer le gouvernement précédent, au motif que le Parlement était selon elle maltraité…

C’est bien vrai !

Combien n’avons-nous pas entendu d’interventions, dans cet hémicycle, dénonçant de l’imprévision, de la précipitation, voire de la désinvolture – tels étaient les termes utilisés –, dans l’organisation des débats ?

Des critiques justifiées !

Certains d’entre vous, chers collègues de la majorité, n’hésitaient pas à parler de « passages en force » ou d’« examens à la hussarde ».

Exact ! Je m’en souviens très bien !

Aujourd’hui, en ce premier jour de la session extraordinaire, il n’est pas inutile de faire un rapide bilan du sort réservé au Parlement par le gouvernement que Mme Duflot représente ici.

À la fin de juillet, on nous avait annoncé que les travaux parlementaires reprendraient la dernière semaine de septembre. C’est donc avec une certaine surprise que nous avons appris, en lisant la presse, le 28 août dernier, la convocation du Parlement en session extraordinaire à partir du 10 septembre –date qui s’est d’ailleurs révélée approximative…

Plus fort encore : le décret de convocation n’a été publié au Journal officiel que le 5 septembre, c’est-à-dire cinq jours seulement avant le premier jour de séance !

Je vous accorde que le précédent gouvernement n’a pas toujours été irréprochable dans l’organisation des travaux du Parlement, mais convenez que la démonstration que vient de faire le gouvernement de M. Ayrault en ce début de session est sans précédent !

Non !

À ce sujet, je souhaiterais rappeler quelques faits incontestables : la session extraordinaire s’ouvrant le 6 septembre 2011 avait été convoquée le 1er août précédent et celle débutant le 7 septembre 2010, le 27 juillet ; il en a été de même en 2009 et en 2008.

Autrement dit, jamais la précédente majorité n’avait fait preuve d’une pareille imprévision !

On peut donc légitimement s’interroger, ce soir, sur la manière dont les parlementaires sont traités par le gouvernement de M. Ayrault, d’autant que les membres de celui-ci qui étaient précédemment parlementaires comptaient parmi les premiers, il y a quelques mois, à critiquer la « précipitation » de leurs prédécesseurs… On pourrait en sourire, mais, pour notre part, nous faisons partie de ceux qui souhaitent que les choses s’améliorent.

Le plus grave, dans cette affaire, n’est pas la question de la date de convocation du Parlement, encore qu’elle ne soit pas anodine. Nous sommes prêts à nous adapter à tout et nous savons bien qu’avec la mondialisation et l’évolution des nouvelles technologies, les choses vont de plus en plus vite !

L’essentiel tient aux délais d’examen du présent projet de loi. Le Sénat, qui a besoin de réfléchir, de travailler sur les textes législatifs et de les confronter à l’opinion des acteurs de terrain, aurait pu être saisi, en début de session extraordinaire, d’un projet de loi annoncé de longue date et dont chacun aurait connu les principales dispositions. Pourquoi cela n’a-t-il pas été le cas ?

Le jour où le décret de convocation du Parlement a été publié, le premier texte devant être soumis au Sénat, celui que nous examinons ce soir, n’avait même pas été adopté en conseil des ministres… C’est du jamais vu !

Cet état de fait a eu deux conséquences principales.

Première conséquence, la procédure parlementaire prévue par les textes de notre État de droit n’a pas été respectée.

En effet, depuis la révision constitutionnelle de 2008, tout projet de loi déposé devant le Parlement doit faire l’objet d’une étude d’impact répondant à un certain nombre de critères détaillés à l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

Or la Constitution, cette loi organique et le règlement du Sénat donnent à la conférence des présidents un délai de dix jours pour se prononcer sur le respect par l’étude d’impact de l’ensemble de ces prescriptions. Est-il besoin de répéter que le Sénat n’a disposé que de quelques heures à peine pour procéder à l’analyse de cette étude d’impact, puisque la conférence des présidents s’est réunie à 15 heures, le conseil des ministres s’étant tenu le matin même ?

Nous ne manquerons pas, dès que cela sera possible, de soumettre au juge constitutionnel l’ensemble de ces éléments, concernant le respect des procédures relatives à l’inscription des textes à l’ordre du jour du Sénat. Il sera utile, en effet, de connaître l’opinion du Conseil constitutionnel sur ce point. S’il juge qu’il n’y a pas de problème et que les textes fondamentaux pouvaient être bafoués dans ces circonstances, …

Il ne le dira certainement pas comme cela !

… alors le Gouvernement pourra, fort de ce précédent, procéder de la même façon pour tous les textes.

Dans le cas contraire, vous devrez prendre vos responsabilités, soit en passant outre les décisions du Conseil constitutionnel, soit en modifiant votre manière de procéder, comme nous le souhaitons. Nous appelons en effet de nos vœux une démocratie apaisée, s’appuyant dans son fonctionnement sur les deux chambres de son Parlement.

Je profite de cette occasion pour rappeler de nouveau que les sages du Conseil constitutionnel n’ont pas hésité, dans un passé récent, à vérifier le respect de la procédure parlementaire : par leur décision du 9 août 2012, ils ont souligné que nous aurions dû disposer d’une séance supplémentaire de questions d’actualité au mois de juillet, confirmant ainsi la position que nous avions défendue en séance publique. Nous verrons ce qu’ils pensent de l’organisation de cette session extraordinaire…

On l’aura compris, cette motion, comme d’ailleurs les précédentes, ne vise pas à aborder le fond du projet de loi, mais porte sur la forme de nos débats.

La seconde conséquence de la situation qui nous est faite est la suivante.

L’article 28 ter de notre règlement prévoit que quinze jours séparent en principe la réunion de la commission de la séance publique, sauf dérogation – je vous le concède –accordée par la conférence des présidents.

Cette disposition vise à permettre le meilleur respect possible du droit d’amendement, qui, aux termes de l’article 44 de la Constitution, s’exerce non seulement en séance publique, mais aussi en commission.

En l’occurrence, outre que le délai de quinze jours n’a pas été respecté, nous allons – ce qui est de bien plus grande portée –, pour la première fois depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle procédure législative attribuant un rôle renforcé aux commissions permanentes, revenir à l’ancienne procédure.

« Le changement, c’est maintenant » ? Eh bien, maintenant, c’est plutôt un formidable retour en arrière !

C’est un peu facile !

Il est tout de même incroyable qu’il ait fallu attendre l’arrivée de la gauche au pouvoir pour cela… Nous savions déjà que vous étiez plutôt conservateurs, mais, en l’espèce, c’est plus que du conservatisme !

Nous avons bien compris que, les uns et les autres, vous déplorez cette situation, mais le Gouvernement, agissant dans la précipitation et l’imprévision, n’a même pas pu préparer son projet de loi suffisamment en amont pour permettre son examen normal en commission.

Après tout, c’est peut-être une façon différente d’envisager l’élaboration de la loi…

Nous voulons aller vite !

Peut-être n’allez-vous plus travailler en amont ? Peut-être tout se fera-t-il désormais en séance publique ? Eh bien, sachez que nous serons au rendez-vous de la séance publique !

Très bien !

Le recours à cette méthode implique, à l’évidence, un recul de l’exercice de notre droit d’amendement et une négation du travail en commission.

Si j’étais président de commission, je serais plutôt inquiet et tenté de monter au créneau !

Il exprimera sans doute son inquiétude tout à l’heure. S’il ne le fait pas, nous essaierons de l’éclairer dans les semaines qui viennent !

C’est une menace ?

Finalement, pourquoi une telle urgence ? Sans aucun doute, les problématiques du logement, en particulier celles du logement social, sont éminemment importantes et nécessitent la poursuite des réformes – il ne faut pas croire qu’aucune réforme n’a été entreprise au cours des années précédentes –, …

Quoique…

… mais l’urgence était-elle si pressante que l’on ne pouvait pas attendre quinze jours de plus, de façon à permettre aux commissions concernées d’analyser sereinement ce projet de loi ?

J’entends encore les propos tenus au mois de juillet par certains présidents de commission permanente – ils se reconnaîtront – qui s’inquiétaient, en conférence des présidents, du manque de temps laissé aux commissions pour examiner le premier texte de la session ordinaire… Avec le calendrier qui nous est imposé aujourd’hui, que devraient-ils dire !

La question s’était donc déjà posée en juillet, avec moins d’acuité il est vrai. Les droits du Parlement avaient été un peu mieux respectés.

En fait, l’explication de cet empressement est très simple : après une rentrée politique calamiteuse pour le Gouvernement, marquée notamment par le franchissement de la barre des 3 millions de chômeurs

À qui la faute, après dix ans au pouvoir ?

Oui, la faute à qui ?

À cette fin, vous avez donc élaboré un texte sur le logement, de façon précipitée, …

Pas du tout, c’était un projet de campagne !

… au point que certains documents ont dû être retirés des sites internet officiels du Gouvernement peu de temps après avoir été mis en ligne !

Les sénateurs du groupe de l’Union centriste et républicaine souhaitent que chaque projet de loi puisse faire l’objet d’un examen serein et approfondi, …

Comme si c’était le cas auparavant !

… tant en séance publique qu’en commission. Dans cette perspective, nous invitons le Sénat à adopter cette motion tendant au renvoi du texte à la commission.

M. Mézard a été écouté dans un silence impressionnant tout à l’heure, lorsqu’il s’est exprimé sur la motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité.

Avec toute la compétence, la sagesse et l’expérience qu’on lui connaît, il s’est permis de dire que s’il respectait le fait majoritaire, il déplorait néanmoins les conditions dans lesquelles nous travaillons.

J’engage donc tous ceux de nos collègues de la majorité qui pensent que nous travaillons dans de mauvaises conditions à soutenir cette motion : ils pourront voter le projet de loi une fois qu’il aura été bien examiné et amendé en commission, dans le respect de la procédure parlementaire voulant que soit discuté en séance publique un texte issu des travaux de la commission. §

La parole est à M. Claude Dilain, contre la motion.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je vais essayer de manifester mon respect pour le Sénat en ne prolongeant pas inutilement le débat par la répétition d’arguments qui ont déjà été présentés par d’autres orateurs.

Je vais essayer aussi de ne pas poursuivre la polémique qui s’est engagée avec les rappels au règlement du début de l’après-midi. Les échanges sur le thème : « qui a commencé ? », « vous avez fait pire que nous ! », etc., sont plus du niveau d’une cour de récréation !

Je tiens toutefois à rectifier certains propos qui ont été tenus à plusieurs reprises.

Nous allons battre aujourd’hui, paraît-il, un record de vitesse ; certains parlent même de précipitation. Que l’on me permette de rappeler que, au début de l’année 2009 – je n’étais pas encore sénateur, mais j’espère que cela ne m’enlève pas le droit d’évoquer cette période –, les chaînes de France Télévisions ont dû supprimer la publicité à partir de vingt heures dès le 5 janvier, alors que le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision n’a été examiné au Sénat qu’à partir du 7 janvier… Voilà un record que l’on ne pourra jamais battre !

C’est sûr !

Sur la forme, la procédure accélérée ayant été engagée, nous ne sommes pas tenus au respect des délais prévus aux articles 42 et 45 de la Constitution. Il faut aller plus vite, et les délais ont donc été comprimés.

Peut-on dire, pour autant, que la commission n’a pas travaillé ? Ce serait une erreur ! Le rapporteur a été désigné dès le mois de juillet et il a fait son travail. Il a procédé à quinze auditions, qui ont permis d’entendre tous les acteurs. Ces derniers se sont déclarés unanimement favorables au texte. Les rapports ont été rédigés et les amendements examinés. Par conséquent, la commission a travaillé. Voilà pour la forme.

Sur le fond, depuis un an, tant en commission que dans cet hémicycle, nous débattons de la question de la cession du foncier à titre gratuit et de celle de l’aggravation des pénalités pour ceux qui ne respectent pas les dispositions de la loi SRU. Pour ce qui me concerne, c’était tout à l’heure la troisième fois que je montais à la tribune pour aborder ces sujets ! Vous ne pouvez donc tout de même pas dire, chers collègues, que vous les découvrez aujourd’hui !

La loi SRU a été votée dans un climat de scandale et de contestation. Mais, aujourd’hui, on en convient sur toutes les travées, c’est du passé : la loi SRU s’est imposée, et c’est tant mieux !

Essayant de me projeter dans l’avenir, je me demande ce qu’il restera de notre séance d’aujourd’hui dans une dizaine d’années. Parlera-t-on encore de cette tentative de renvoyer le texte à la commission, ou de l’avancée qu’aura permise l’adoption de celui-ci en matière d’accès au logement ? Nul doute, chers collègues, que l’épiphénomène que représente cette motion aura disparu des mémoires, et qu’il ne sera plus question que des effets positifs de la mise en œuvre du texte ! §

Très bien !

La parole est à M. le rapporteur

J’indique tout d’abord aux auteurs de la motion que la procédure suivie pour l’examen de ce projet de loi par la commission des affaires économiques est celle qui est utilisée depuis mars 2009 pour les propositions de loi des groupes de l’opposition sénatoriale.

C’est vrai !

En outre, si nos collègues n’ont pu présenter des amendements en commission, chacun d’entre eux a été en mesure d’en déposer en vue de la discussion du texte en séance publique. Je note d’ailleurs que nous en aurons quelque 150 à examiner !

Enfin, comme l’a indiqué Claude Dilain, j’ai été en mesure de travailler très sérieusement. J’ai en effet auditionné une quinzaine de personnes, représentant notamment des associations d’élus et des organismes actifs dans le secteur du logement, dont la liste est annexée au rapport de la commission. Cela m’a permis d’entendre les principaux acteurs concernés par ce projet de loi.

Par conséquent, au nom de la commission, j’émets un avis défavorable sur la motion présentée par M. Zocchetto.

Et voilà !

La parole est à Mme la ministre.

L’avis du Gouvernement est identique à celui de la commission : défavorable.

Je rappelle qu’aucune explication de vote n’est admise.

Je mets aux voix la motion n° 1, tendant au renvoi à la commission.

En conséquence, nous passons à la discussion des articles du projet de loi.

Titre Ier

MOBILISATION DU FONCIER PUBLIC EN FAVEUR DU LOGEMENT

L'amendement n° 27, présenté par Mme Schurch, M. Le Cam et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Avant l’article premier

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement, dans les six mois suivant la promulgation de la présente loi, un rapport sur les caractéristiques que pourraient revêtir un mécanisme d'encadrement de la définition de la valeur foncière basé sur des indicateurs concrets et adossé à l'évolution de l'indice de la construction.

La parole est à Mme Mireille Schurch.

Comme nous l’avons indiqué lors de la discussion générale, nous considérons que l’obstacle foncier au lancement d’opérations de construction de logements accessibles ne pourra être levé par le seul recours à un dispositif de décote pour la cession des terrains appartenant à l’État et à ses établissements publics. En effet, la question du droit des sols ne peut s’appréhender que d’une manière plus générale, prenant en compte la soumission du foncier à un marché spéculatif.

Aujourd’hui, non seulement la pression foncière, sur les terrains publics comme sur les terrains privés, conduit à éloigner du centre des villes les populations les plus fragiles, mais elle obère également la capacité des organismes et des collectivités à intervenir en faveur de la mixité sociale, ainsi que de la mixité des usages au sein de l’espace urbain.

Par conséquent, nous considérons qu’il faut se donner le temps de la réflexion et engager une étude sur un mécanisme de régulation de la valeur du foncier. Tel est l’objet de cet amendement.

Aujourd’hui, cette valeur repose sur deux éléments : la localisation du bien et son niveau de constructibilité, en dehors même de toute prise en compte de l’affectation de ce bien et de son utilité au regard de l’intérêt général, que ce soit pour la construction d’équipements ou pour celle de logements sociaux.

Nous sommes donc dans une situation ubuesque, où des particuliers intègrent dans la valeur foncière de leur bien l’investissement public consenti, en termes d’équipements, ce qui permet la création d’une plus-value qu’ils captent in fine intégralement.

Il est temps d’encadrer la valeur des sols en fonction d’indicateurs fiables, selon la même logique que pour l’encadrement des loyers dont vous engagé la mise en place, madame la ministre. Certes, le chantier est important, et il nous faudra bien évaluer la pertinence des indicateurs retenus, mais, sur le fond, il est temps, selon nous, que la puissance publique reprenne un rôle en la matière, afin de ne plus laisser libre cours aux seuls marchés fonciers et immobiliers, soumis à la loi de l’offre et de la demande et dont le fonctionnement rend toujours plus difficile l’application effective d’un droit au logement pour tous.

Notre amendement tend à donner mandat au Gouvernement pour travailler sur ces questions dans les six mois.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement reprend l’article 2 de la proposition de loi pour une stratégie publique en faveur du logement, déposée par nos collègues du groupe CRC le 30 juillet dernier.

Comme je l’ai déjà fait ce matin en commission, je tiens ce soir à rendre hommage à leur travail. En effet, le dépôt d’une proposition de loi comportant dix-sept articles n’est pas chose si fréquente.

Certes, l’envolée des prix du foncier et la création de plus-values très importantes dans certaines régions de notre territoire national soulèvent des problèmes.

Pour autant, je suis plutôt défavorable à cet amendement, car il constitue un cavalier, son objet étant dépourvu de lien avec la mobilisation du foncier public ou avec le renforcement des obligations en matière de construction de logements sociaux.

En outre, la commission des affaires économiques est opposée à la multiplication des demandes de rapports, lesquels, bien souvent, ne sont d’ailleurs pas remis au Parlement.

Enfin, comme l’a confirmé Mme la ministre au cours de la discussion générale, un projet de loi portant sur l’ensemble des problématiques de logement et d’urbanisme devrait être présenté par le Gouvernement au début de l’année 2013. Je ne doute pas, madame la ministre, que ce texte traitera de la question du foncier.

La commission sollicite donc le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Madame Schurch, le Gouvernement partage les préoccupations exprimées par le Parlement quant à l’évolution des valeurs foncières. Il s’agit en effet d’une question centrale en matière de production de logements. Comme vient de l’indiquer M. le rapporteur, ce sujet éminemment complexe sera étudié dans le cadre du projet de loi qui vous sera soumis au printemps prochain.

Cela étant, nous ne voyons pas d’inconvénient particulier à ce qu’un rapport puisse être remis au Parlement sur cette question, à condition cependant que le délai prévu soit porté à douze mois.

Si Mme Schurch accepte une telle rectification, l’avis du Gouvernement sera favorable.

Madame Schurch, acceptez-vous de rectifier l’amendement dans le sens suggéré par le Gouvernement ?

Je l’accepte bien volontiers, monsieur le président, d’autant que la complexité de la tâche justifie un tel allongement du délai prévu : définir de nouveaux critères pour encadrer la valeur du foncier n’est en effet pas une mince affaire !

Il s’agit donc de l’amendement n° 27 rectifié, présenté par Mme Schurch, M. Le Cam et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et ainsi libellé :

Avant l’article premier

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement, dans les douze mois suivant la promulgation de la présente loi, un rapport sur les caractéristiques que pourraient revêtir un mécanisme d'encadrement de la définition de la valeur foncière basé sur des indicateurs concrets et adossé à l'évolution de l'indice de la construction.

Quel est l’avis de la commission ?

L’avis de la commission demeure défavorable, mais le Sénat, dans sa sagesse, en aura peut-être un autre…

Encore un rapport !

Je mets aux voix l'amendement n° 27 rectifié.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, avant l’article 1er.

L'amendement n° 28, présenté par Mme Schurch, M. Le Cam et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Avant l’article premier

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 300-1 du code de l'urbanisme est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsqu'une collectivité publique définit une opération d'aménagement répondant aux objectifs définis au premier alinéa et qu'elle acquiert des biens fonciers ou immobiliers pour rendre possible cette opération, il ne peut y avoir, pour les propriétaires de ces biens, d'enrichissement lié à l'existence même de ce projet d'aménagement. Un décret pris en Conseil d'État détermine les conditions de l'encadrement de l'évolution des prix dans de telles circonstances. »

La parole est à Mme Mireille Schurch.

Cet amendement, qui s’articule avec celui qui vient d’être adopté, a tout particulièrement trait aux conséquences, pour les collectivités, de la hausse exponentielle des prix du foncier.

À l’heure actuelle, les collectivités ou organismes qui veulent intervenir en matière de construction de logements doivent au préalable acquérir des terrains. Or cette dépense représente aujourd'hui entre 14 % et 25 %, voire davantage, du coût global du programme de construction.

Pour procéder à cette acquisition, les collectivités disposent de deux outils : le droit d’expropriation, dispositif largement encadré, et le droit de préemption, sachant que la lutte contre la spéculation n’est hélas pas considérée, aujourd’hui, comme un motif légitime pour l’exercer.

Ces deux droits peuvent être délégués par les collectivités aux établissements publics fonciers, dont le rôle de portage au service de celles-ci a permis une réelle intervention publique concertée.

Pour autant, la mise en œuvre de ces instruments est soumise à l’évaluation des services des domaines, qui déterminent le prix d’acquisition du foncier en se fondant sur les prix de marché, lesquels connaissent une hausse exponentielle.

Ainsi, pour éviter les surcoûts fonciers dans le cadre d’opérations d’aménagement d’utilité publique, il conviendrait de mettre en œuvre un mécanisme permettant de fixer le coût du foncier au jour de la définition d’un périmètre d’opération, révisé suivant l’inflation et l’indice du coût de la construction.

En clair, il s’agit en quelque sorte de poser pour principe qu’il ne peut y avoir d’enrichissement sans cause.

En effet, aujourd’hui, lorsque la collectivité définit un périmètre de projet d’aménagement, la valeur du foncier inclus dans ce périmètre augmente fortement, du fait même de l’existence du projet. Nous savons tous que les surcoûts fonciers peuvent être exorbitants, eu égard au temps qui peut être nécessaire pour qu’une opération voie le jour ! C’est une situation perverse, qui conduit à faire payer par les collectivités la plus-value foncière résultant de leur volonté d’aménagement.

Le présent amendement ne vise aucunement à mettre en place des mécanismes spoliateurs. Il s’agit seulement de redonner au marché de l’immobilier de la cohérence et de la lisibilité, afin de permettre la définition de stratégies foncières publiques efficaces, ce qui dépend notamment de la capacité des collectivités à définir un programme d’acquisition des terrains à bâtir nécessaires à la construction de logements accessibles à tous.

Quel est l’avis de la commission ?

Il s’agit à mon sens d’un amendement déclaratif, visant à affirmer que tout enrichissement d’un propriétaire de biens fonciers ou immobiliers concernés par un projet d’aménagement porté par une collectivité publique est interdit.

Sur la forme, cet amendement constitue lui aussi un cavalier, son objet étant dépourvu de lien avec la mobilisation du foncier public ou avec le renforcement des obligations en matière de construction de logements sociaux.

Sur le fond, je ne pense pas que l’interdiction soit la bonne solution. D’un point de vue juridique, je m’interroge sur la constitutionnalité de cet amendement : est-il conforme au droit de propriété ?

Recourir à la fiscalité me paraît être la solution la plus opportune. Je rappelle qu’a été instituée, dans le cadre de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, une taxe forfaitaire portant sur la valorisation des terrains nus et des immeubles bâtis résultant des projets d’infrastructures de réseaux de transport public du Grand Paris. C’est un exemple dont le législateur et le Gouvernement pourraient s’inspirer.

La commission demande donc le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Madame Schurch, l’amendement n° 27 rectifié, que le Sénat vient d’adopter, visait à ce que le Gouvernement remette au Parlement, dans les douze mois suivant la promulgation de la présente loi, un rapport portant sur l’évaluation des mécanismes possibles d’encadrement du prix du foncier et d’établissement de la valeur de celui-ci.

Par conséquent, quel que soit l’intérêt de l’amendement n° 28, il me semble anticiper sur des décisions devant s’appuyer sur les conclusions de ce rapport.

Le Gouvernement demande donc le retrait de cet amendement. À défaut, l’avis sera défavorable.

C’est dommage !

Madame Schurch, l'amendement n° 28 est-il maintenu ?

Il s’agit de mécanismes d’une grande complexité, et nous n’aurons certes pas trop d’une année pour mener à bien la réflexion.

Cependant, je voudrais sensibiliser notre assemblée à l’effet d’aubaine qui peut résulter du lancement d’une opération d’aménagement : les plus-values sont considérables !

J’accepte de retirer mon amendement, tout en vous invitant à intégrer cette problématique dans la réflexion d’ensemble, de manière à limiter les effets d’aubaine liés à des opérations d’aménagement public dont bénéficient certains particuliers.

L'amendement n° 28 est retiré.

L'amendement n° 32, présenté par Mme Schurch, M. Le Cam et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Avant l’article premier

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement, dans les six mois suivant la promulgation de la présente loi, un rapport sur la création d’un agence nationale foncière pour le logement.

La parole est à Mme Mireille Schurch.

Puisque notre proposition de loi a été balayée par application de l’article 40 de la Constitution, nous revenons par voie d’amendements sur les dispositions qu’elle comportait.

En l’espèce, il s’agit bien évidemment d’un amendement de repli, puisque nous nous bornons à demander au Gouvernement la remise d’un rapport sur la possibilité de mise en place d’une agence nationale foncière en faveur du logement.

Soit dit en passant, avant d’entrer dans le cœur du sujet, nous estimons que les fourches caudines de l’article 40 représentent une atteinte inacceptable au droit d’amendement des parlementaires.

Sur le fond, nous estimons que la création d’une agence nationale foncière en faveur du logement s’articulerait utilement avec le dispositif du projet de loi.

Mieux encore, la mise en place de cette agence permettrait de rendre pérenne une démarche qui, en l’état actuel du texte, s’apparente à un « fusil à un coup ». En effet, une fois cédés, les terrains ne pourront pas être utilisés une nouvelle fois.

Par ailleurs, eu égard aux politiques aujourd’hui décidées au plus haut niveau des entreprises publiques, nous craignons que les cessions prévues ne se fassent au détriment des services publics concernés.

En effet, les ressources foncières des entreprises publiques sont actuellement considérées comme un outil de refinancement. Le manque à gagner résultant de la décote risque donc d’avoir des répercussions et pourrait notamment conduire, au niveau de l’État, à une baisse des aides à la pierre, ce que nous ne pourrions évidemment accepter.

Sur le fond, nous estimons que l’intérêt de notre proposition réside non seulement dans l’affirmation de la nécessité d’une politique publique nationale foncière intégrée dans une politique nationale en faveur du logement, mais également dans l’exclusion de la sphère marchande d’une partie du foncier.

Ainsi, je rappelle que le principal argument des opposants à la loi SRU tient au niveau de spéculation foncière, résultante directe de la marchandisation des sols. Cet argument est irrecevable, puisque si l’intervention publique est difficile, le nombre de permis de construire délivrés dans les communes en question ne connaît pas de diminution.

L’urgence est donc de produire du foncier public en vue de la construction de logements accessibles de type PLAI –prêts locatifs aidés d’intégration – sur l’ensemble du territoire, car ce sont ces logements qui répondent le mieux aux besoins sociaux.

Le foncier ainsi repris par une agence nationale sur des parcelles publiques ou privées resterait la propriété de l’État, pour garantir tant la maîtrise publique sur ce patrimoine que la vocation de celui-ci à être destiné à la réalisation de logements locatifs sociaux. Ces terrains feraient par la suite l’objet de baux à usage, permettant d’affecter des recettes pérennes à l’agence, laquelle pourrait ainsi acquérir de nouveaux terrains. Nous pourrions donc, en créant une telle agence nationale foncière en faveur du logement, enclencher un cercle vertueux.

En tout état de cause, nous considérons que cette question est centrale et nous demandons au Gouvernement de l’étudier sérieusement, sans balayer notre proposition d’un revers de main en invoquant l’article 40 : ce serait d’autant moins recevable que nous prévoyons d’affecter à l’agence des ressources pérennes, issues des astreintes liées à l’application des lois DALO et SRU.

Très bien !

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement, qui reprend une disposition de la proposition de loi pour une stratégie publique en faveur du logement déposée par le groupe CRC, vise à ce que soit remis au Parlement un rapport sur la création d’une agence foncière nationale pour le logement.

Comme je l’ai déjà dit, la commission est opposée à la multiplication des demandes de remise de rapports. Sa position en la matière est constante.

Sur le fond, j’ai eu l’occasion d’expliquer ce matin, devant la commission, que je m’interrogeais sur l’opportunité de la création d’une telle agence : quelles seraient ses compétences, en quoi son action serait-elle complémentaire de celle des établissements publics fonciers ?

En tout état de cause, les auteurs de cet amendement demandent la remise d’un rapport six mois après la promulgation de la loi, alors que Mme la ministre nous a annoncé le dépôt, au printemps prochain, d’un projet de loi dont la discussion nous fournira l’occasion d’aborder la problématique que vient de développer notre collègue.

Dans ces conditions, l’avis de la commission est plutôt défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Madame la sénatrice, le Gouvernement a souhaité que les dispositions de la proposition de loi n° 725 pour une stratégie foncière publique en faveur du logement ne soient pas intégrées dans le présent projet de loi, parce qu’elles visent la création d’une agence nationale foncière.

En effet, la création d’une telle agence pose de nombreuses questions, au-delà de celle de son financement, s’agissant notamment de ses relations avec les établissements publics fonciers. Comme je l’ai dit en réponse à l’interpellation de M. le sénateur Rome lors de la discussion générale, la question du rôle, du positionnement, des superpositions géographiques – ou des absences – des établissements publics fonciers devra être abordée dans le cadre de la discussion du futur projet de loi évoqué par M. le rapporteur. La création éventuelle d’une telle agence nationale pourra alors être envisagée, mais il me semble, aujourd’hui, que les établissements publics fonciers ont fait la preuve de leur efficacité. En revanche, un certain nombre de difficultés doivent encore être résolues : nous devons y travailler, la maîtrise foncière constituant évidemment un enjeu déterminant.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Madame Schurch, l’amendement n° 32 est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

Je le mets aux voix.

L’amendement n° 151, présenté par Mme Lienemann, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans les trois mois suivant la promulgation de la présente loi, le Gouvernement soumet au Parlement un programme pluriannuel de cession de terrains de l’État et de ses établissements publics en faveur du logement. Ce programme porte en particulier sur des opérations de logement locatif social et d’accession sociale à la propriété. Ce programme identifie les terrains concernés, leur localisation, leur surface, le nombre indicatif de logements à construire, notamment logements locatifs sociaux par catégorie de financement, logements en accession sociale sécurisée à la propriété, autres logements, l’année prévue de cession dans les cinq années suivant la promulgation de la loi. Le Gouvernement présente chaque année le bilan du programme et les perspectives futures de sa mise en œuvre.

La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann.

Je retire cet amendement : les garanties apportées par Mme la ministre nous dispensent de renforcer la surveillance quant à la mise en œuvre du dispositif.

L’amendement n° 151 est retiré.

La parole est à M. Joël Guerriau, sur l’article.

Cet article vise à permettre à l’État et à ses établissements publics de céder aux collectivités, à une valeur décotée pouvant aller jusqu’à la gratuité, des terrains leur appartenant, en vue de la réalisation de projets de construction de logements sociaux.

A priori, puisqu’il faut libérer du foncier, l’idée peut paraître séduisante. Malheureusement, la pratique en la matière est bien éloignée de la théorie.

En effet, à qui profitera le dispositif de cet article 1er ? La question reste entière, puisque votre ambition initiale, madame la ministre, était de libérer une capacité foncière susceptible d’accueillir 110 000 logements d’ici à 2016, soit un sixième de l’objectif que vous vous êtes fixé sur l’ensemble de la législature. Pour une ambition maximale, c’est peu, d’autant que cette ambition est aujourd’hui totalement discréditée, puisque la liste des sites potentiellement concernés que vous avez publiée est périmée…

Bien sûr, je ne parle même pas de la qualité desdits terrains, que Bercy, RFF ou Voies navigables de France, VNF, auront bien du mal à lâcher, et des délais qui seront donc nécessaires pour les libérer : des années, sans aucun doute, durant lesquelles les sanctions aggravées de la loi SRU, elles, ne seront pas suspendues.

Mais je veux entrer dans votre logique, madame la ministre. Si tout se passe bien et si des terrains sont donnés aux collectivités, les bénéficiaires seront surtout de grandes villes, dont certaines ne présentent pas de déficit en matière de logements sociaux. A contrario, les villes périphériques fortement urbanisées n’en bénéficieront pas.

Les grandes propriétés dont l’État pourrait se séparer sont, pour partie, des sites autrefois à usage militaire : on les trouve donc généralement au cœur des grandes agglomérations. Tant mieux pour les villes-centres, mais qu’en est-il des autres villes, qui constituent la trame de notre maillage territorial ? Qu’en est-il du domaine littoral ou insulaire ? Or c’est souvent dans ces communes que le problème du foncier est à la fois le plus grave et le plus inextricable.

Le texte que vous voulez nous imposer est inadapté pour les communes ayant un petit territoire déjà fortement urbanisé. La pénurie de terrains libres engendre des coûts du foncier très élevés, une flambée des prix de l’immobilier et une frilosité des promoteurs et des bailleurs sociaux. Quand le foncier est rare, réaliser l’opération devient la quadrature du cercle, tous les maires le savent ! La rareté du foncier est un frein considérable à toute politique volontariste en matière de logement. Chaque nouveau projet implique d’acheter du terrain en zone bâtie, ce qui nous fait passer sous les fourches caudines d’un marché qui s’est emballé. S’ajoutent les frais de démolition du bâti existant, donc un surcoût pour une ville qui doit se reconstruire sur elle-même.

Pour les bailleurs sociaux, l’équilibre financier du projet est quasiment impossible à atteindre. Les préemptions sont difficiles, voire impossibles, à mettre en œuvre. Je rappelle que, dans les agglomérations, le titulaire du droit de préemption est l’EPCI, qui n’a pas toujours les moyens de l’exercer. En outre, le fait que les EPCI créent des agences foncières montre bien que les moyens d’intervention se situent à l’échelon intercommunal.

À toutes ces difficultés s’ajoutent les délais de recours et les inquiétudes des riverains. Sur ce point particulier, qui freine parfois lourdement nos projets, je suggère la création d’outils juridiques ou – pourquoi pas ? – la mise en place d’une cour spécifique, pour raccourcir ces délais et sanctionner les recours abusifs.

De plus, il faut toujours financer les équipements publics qui vont avec la réalisation de nouveaux logements, à commencer par les crèches, les écoles, les équipements sportifs et sociaux.

Madame la ministre, les terrains que vous allez céder ne profiteront pas, en l’état actuel du texte, à ceux qui en ont le plus besoin. Ne pas permettre que les petites et moyennes communes très urbanisées bénéficient aussi des terrains cédés par l’État compromet fortement l’efficacité du dispositif.

Je propose donc que l’État cède ces propriétés aux intercommunalités, et non pas aux seules communes sur le territoire desquelles elles se trouvent. Ce serait plus juste, plus équitable, plus en accord avec le renforcement des politiques communautaires des grandes agglomérations.

Autrement dit, la mise en œuvre du dispositif de l’article 1er devrait s’accompagner d’une prise en compte des objectifs de la loi SRU à l’échelle de l’agglomération ; nous présenterons un amendement en ce sens. Sans cela, les objectifs fixés par le présent texte seront totalement irréalistes.

La parole est à Mme Mireille Schurch, sur l’article.

Si l’on peut certes considérer que la cession de terrains publics avec une décote significative pouvant aller jusqu’à la gratuité est de nature à constituer une bouffée d’oxygène pour les collectivités porteuses de projets urbains à caractère social, ainsi que pour les opérateurs de construction de logements locatifs sociaux, nous souhaitons néanmoins attirer votre attention sur quelques points, madame la ministre, et vous poser quelques questions.

En effet, nous estimons qu’il ne faudrait pas que les effets de cette « manne » soit annihilés par une baisse corrélative des subventions d’État au titre de la charge foncière – voire de la surcharge –, c’est-à-dire par une réduction des aides à la pierre, dont on sait par ailleurs qu’elles constituent souvent l’élément décisif de l’équilibrage du plan de financement des opérations, notamment en zones tendues…

En effet, si tel devait être le cas, on ne voit pas bien quelle serait l’incidence positive de la mesure sur l’équilibre financier des opérations en question. L’étude d’impact aborde ce problème, mais elle reste un tant soit peu évasive, évoquant pêle-mêle, mais de façon « alternative », soit une réduction éventuelle de loyer pour le locataire, dès lors que la décote serait répercutée sur le prix de revient de l’opération, soit un ajustement des subventions publiques, qui pourraient, selon l’étude d’impact, être reportées le cas échéant sur d’autres opérations.

Mais quelles assurances avons-nous que ce dispositif de décote ne fournira pas, à un moment ou à un autre, le prétexte à une diminution globale du volume des aides à la pierre ?

Certes, l’étude d’impact précise que, « à l’échelle agrégée, on peut considérer que la diminution du coût de revient moyen des opérations sur le foncier public n’entraînera pas une réduction du volume total des subventions à la construction de logement social, qui dépend plutôt des capacités des pouvoirs publics à subventionner ». Mais que vaut cet engagement au regard de la réduction annoncée des déficits publics ou de la mise en œuvre d’un traité européen sur la stabilité, la coordination et la gouvernance que le Gouvernement s’apprête à faire avaliser en dehors de toute consultation populaire ?

Un autre sujet d’interrogation est nourri par la lecture de l’étude d’impact, où l’on constate qu’une part significative de l’effort de décote serait supportée par des établissements publics – SNCF, RFF, VNF – qui pourraient voir, selon une hypothèse haute, leurs recettes prévisionnelles de cession de foncier amputées de quelque 370 millions d’euros sur la période 2012-2016.

À défaut de compensation par l’État, ne risque-t-on pas de voir ce manque à gagner intégré dans les bilans prévisionnels des établissements concernés, au travers de la recherche de recettes ou d’économies au titre d’autres pans de leurs activités, au détriment du bon accomplissement de leur mission de service public ?

Telles sont, madame la ministre, les interrogations auxquelles nous souhaitons que vous apportiez des réponses.

La parole est à M. Pierre Jarlier, sur l’article.

Comme je n’ai pas eu l’occasion de le faire lors de la discussion générale, je souhaite tout d’abord saluer l’esprit qui régit ce texte, même si, à l’instar de nombre de mes collègues, je déplore les conditions pour le moins particulières de ce débat.

Ce projet de loi participe de l’ambition de faire du logement une grande cause nationale. Certes, il est incomplet au regard de l’ampleur des mesures à prendre pour relancer la production de logements sociaux dans notre pays, mais son article 1er constitue une avancée considérable, car l’État s’affirme comme un véritable partenaire des collectivités locales et des opérateurs en matière de construction de logements sociaux.

De très nombreuses communes sont en effet dans l’attente d’un dispositif de soutien à leur effort de construction de logements sociaux, dans un contexte où le prix du foncier en secteur tendu peut représenter une part considérable du coût d’une opération et devenir même prohibitif. À titre d’exemple, rappelons que la construction de 11 000 logements sociaux dans la région d’Île-de-France est suspendue à la conclusion d’une transaction avec l’État pour libérer le foncier nécessaire.

Le coût du foncier peut donc constituer un frein considérable à la production de logements, en particulier lorsque ceux-ci présentent un caractère « social ».

La décote, qui pourrait aller jusqu’à 100 %, appliquée sur le prix des terrains cédés aux collectivités par l’État et ses établissements publics favorisera donc la réalisation de logements sociaux et le déblocage de nombreuses opérations. Nous devons saluer cet effort considérable de l’État et de ses établissements publics, dans la période de tension budgétaire sans précédent que nous connaissons.

Cependant, le dispositif, tel qu’il nous est présenté, comporte, à mon sens, plusieurs imperfections qui me semblent devoir être discutées. Je souhaite évoquer deux points à cet égard : le délai de cinq ans au terme duquel un mécanisme de réversion est prévu en cas de non-réalisation du programme ; le renvoi à des textes réglementaires pour la fixation du montant de la décote et les conditions d’application de l’article.

S’agissant du premier point, pour éviter la spéculation, le projet de loi assortit la cession de terrains avec décote de conditions : en particulier, en cas de non-réalisation du programme de logements dans un délai de cinq ans, l’acquéreur devra rembourser la décote. Or, force est de constater que les opérations de construction sont souvent retardées par des recours contentieux, des fouilles archéologiques ou encore des travaux de dépollution. Ces difficultés peuvent repousser de plusieurs années la réalisation des programmes et, à ce titre, elles devraient être neutralisées au titre des délais impartis. Plusieurs amendements allant en ce sens seront donc présentés.

S’agissant du renvoi à des dispositions réglementaires, vous avez souligné, madame la ministre, que ce texte répond à une urgence en matière de logement. Ce constat est, je le crois, partagé par nombre d’entre nous. Cependant, le renvoi à plusieurs reprises dans cet article à des textes réglementaires n’est-il pas incompatible avec une réponse appropriée à cette urgence ?

En effet, l’article 1er renvoie la fixation du pourcentage de la décote à un texte réglementaire. Il prévoit également que ses conditions d’application seront précisées par décret. Quant à la liste des établissements publics concernés par le dispositif de décote obligatoire, elle sera aussi établie par un décret prévu à l’article 2 !

L’expérience nous a malheureusement enseigné que les textes réglementaires d’application des lois sont publiés assez tardivement, voire jamais ! À défaut d’une modification du texte, des engagements clairs du Gouvernement sur un calendrier de mise en œuvre de la loi seraient bienvenus ; nous aimerions bien qu’il en prenne. C’est l’une des principales garanties que nous attendons en vue de répondre de façon opérationnelle à l’urgence en matière de construction de nouveaux logements sociaux. Dans quel délai cet article entrera-t-il en vigueur ?

Madame la ministre, au-delà du manque de logements, l’évolution des dépenses dans ce domaine, qui excède aujourd’hui les capacités contributives de très nombreuses familles, est très inquiétante. Le prix exorbitant du foncier, l’inflation du coût de la construction et l’augmentation considérable des dépenses liées à la consommation d’énergie sont les principales causes de cette situation.

Cet article a le mérite de s’attaquer à l’une des sources principales de l’inflation des dépenses des ménages en matière de logement, et c’est une bonne nouvelle, même si la réponse apportée reste partielle. Aussi, sous réserve de ces observations, je voterai l’article 1er.

Très bien !

L'amendement n° 154, présenté par Mme Lienemann, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

b) La première phrase est remplacée par une phrase ainsi rédigée : « L'État peut procéder à l'aliénation d’immeubles de son domaine privé à un prix inférieur à la valeur vénale lorsque ces immeubles, bâtis ou non bâtis, sont destinés à la réalisation de programmes de constructions comportant essentiellement des logements dont une partie au moins est réalisée en logement social. »

La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann.

Il nous est apparu nécessaire de reprendre, au sein de l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques, la définition juridique habituelle du domaine privé de l’État, qui vise les « immeubles bâtis ou non bâtis ».

Le sous-amendement n° 184, présenté par Mme Schurch, M. Le Cam et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Amendement n° 154

Alinéa 3

Remplacer les mots :

une partie au moins

par le pourcentage :

au moins 50 %

La parole est à Mme Mireille Schurch.

Le présent projet de loi a pour objet de permettre la mobilisation du foncier public en faveur de la construction effective de logements accessibles.

Dans cette perspective, nous considérons que le dispositif de l’article 1er n’encadre pas les choses de façon suffisamment concrète. En effet, rien, hormis l’attrait de la décote, n’oblige l’acquéreur de terrains à définir un projet orienté principalement vers la construction de logements locatifs sociaux. Tout ce que prévoit le dispositif à cet égard, c’est un renforcement de la décote, qui passe de 35 % à 100 % en cas de construction de logements sociaux.

Nous pouvons donc craindre que certains des terrains recensés par vos services soient utilisés non pour la construction de logements locatifs sociaux, mais en vue d’autres finalités. Cela peut d’ailleurs s’entendre, mais l’objectif visé au travers du présent texte est la construction de logements, et non le déblocage de terrains publics.

Nous proposons donc, par le biais de ce sous-amendement, de caler le dispositif sur ce qui se pratique dans les départements d’outre-mer, où la décote opérée lors de la cession des terrains de l’État peut aller jusqu’à la gratuité, à condition que la moitié au moins des logements construits soient des logements locatifs sociaux.

Quel est l’avis de la commission ?

L’amendement n° 154 vise à substituer, au sein de l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques, le mot « immeubles » au mot « terrains ». La différence entre les deux termes n’est guère évidente, et il me semble que la formulation « immeubles bâtis ou non bâtis » est redondante. Je souhaiterais donc que l’on en reste à la formulation « terrains bâtis ou non bâtis ».

La commission demande le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

La commission n’a pas pu se prononcer sur le sous-amendement n° 184. À titre personnel, j’y suis défavorable, car exiger un minimum de 50 % de logements locatifs sociaux ne laisserait pas suffisamment de souplesse pour tenir compte de la diversité des situations.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

De la souplesse est nécessaire : c’est le principe qui sous-tend ce projet de loi. Or la mise en œuvre du dispositif du sous-amendement n° 184 risquerait d’engendrer des situations de blocage dans certains cas, par exemple quand des terrains sont enchâssés dans une zone où les logements sociaux sont déjà très nombreux. Le Gouvernement est donc défavorable à ce sous-amendement.

Quant à l’amendement n° 154 de Mme Lienemann, il nous semble que la rédaction prévue par le texte, visant les « terrains bâtis ou non bâtis » alors que la rédaction actuelle de l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques fait référence aux seuls « terrains », est plus précise et suffit à englober l’ensemble des situations. Le Gouvernement demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, il émettra un avis défavorable.

Madame Lienemann, l'amendement n° 154 est-il maintenu ?

Dans la mesure où Mme la ministre nous indique que c’est bien la conception extensive de la notion de domaine privé de l’État qui prévaut, cet amendement n’a plus d’utilité et je le retire donc.

L'amendement n° 154 est retiré.

En conséquence, le sous-amendement n° 184 n’a plus d’objet.

L'amendement n° 15, présenté par Mme Schurch, M. Le Cam et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...) Les mots : « une partie au moins est réalisée » sont remplacés par les mots : « 50 % au moins sont réalisés » ;

Cet amendement n’a plus d’objet.

L'amendement n° 114, présenté par M. Bérit-Débat, au nom de la commission des affaires économiques, est ainsi libellé :

I. Alinéa 5

Remplacer les mots :

, qui peut atteindre 100 % de la valeur vénale du terrain, est fixée en fonction

par les mots :

est fixée à 100 % de la valeur vénale du terrain. Elle peut être réduite afin de tenir compte

II. Pour compenser la perte de recettes résultant du I ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - La perte de recettes résultant pour l'État de la modification des modalités de fixation de la décote est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. le rapporteur.

Cet amendement vise tout simplement à inverser la logique de fixation du niveau de la décote appliquée lors de la cession de terrains de l’État en vue de la construction de logements sociaux.

Il prévoit ainsi que la décote soit fixée à 100 % de la valeur vénale du terrain pour la part du programme destinée à la réalisation logements sociaux. Elle pourra être réduite afin de tenir compte de la catégorie des logements sociaux concernés et des circonstances locales – situation du marché foncier et immobilier, conditions financières et techniques de l’opération.

Madame la ministre, cet amendement n’a d’autre objet que de permettre au Gouvernement de respecter la parole du Président de la République, qui a annoncé pendant la campagne, avant d’être relayé par M. le Premier ministre, que les terrains seraient cédés gratuitement aux collectivités locales pour construire du logement social.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La rédaction proposée au travers de cet amendement n’emporte pas de différence juridique au regard du dispositif du projet de loi.

En revanche, il me semble qu’elle adresse un message qui rendra plus difficile la modulation inversée en fonction des situations, alors que la rédaction actuelle du texte permet d’aller jusqu’à la décote totale.

Pour cette raison, monsieur le rapporteur, même si je comprends parfaitement l’esprit de cet amendement, je vous demande de le retirer. À défaut, j’y serais défavorable.

Monsieur le rapporteur, l'amendement n° 114 est-il maintenu ?

Je le maintiens, car il vise à tenir compte d’un certain nombre de constats que nous faisons sur le terrain.

Je comprends la logique du Gouvernement, mais je ne voudrais pas que, sous prétexte de pouvoir faire varier la décote de 0 % à 100 %, la décote intégrale ne soit jamais pratiquée. À cet égard, je me méfie beaucoup de l’action de France Domaines, en particulier.

La parole est à M. Daniel Dubois, pour explication de vote.

Je suis très surpris de la position de Mme la ministre. Bercy et les établissements publics sont très réticents à céder du foncier aux collectivités locales et freineront par tous les moyens la mise en œuvre de cette mesure.

Madame la ministre, votre démarche visant à favoriser la construction de logements sociaux était ambitieuse. J’aurais aimé que vous alliez jusqu’au bout de cette ambition.

La parole est à M. Philippe Dallier, pour explication de vote.

Pour ma part, je me rangerai plutôt à l’avis de Mme la ministre. De toute façon, en droit, c’est la même chose.

Pour le reste, qui détient l’autorité : le ministre ou les directeurs de l’administration ? Dès lors que le législateur a clairement exprimé sa volonté, il serait tout de même fort de café que l’administration freine des quatre fers ! Nous savons que cela peut arriver, mais ce n’est pas normal.

Cela étant dit, ce qui me surprend, c’est que nous soyons tous d’accord ici pour autoriser l’État à céder des terrains à titre gratuit quelle que soit la situation du preneur ! Il serait tout de même choquant qu’une collectivité richissime n’ayant pas voulu construire suffisamment de logements par le passé bénéficie tout d’un coup d’un tel cadeau, tandis qu’une commune comme la mienne, dont le territoire ne compte pas de terrains appartenant à l’État ou à un établissement public, ne recevra aucune aide !

Certes, on nous dit que la décote pourra aller de 0 % à 100 %, mais il n’y a pas le début de l’ombre d’un critère pour la fixation du niveau de la décote ! Cela me choque !

Je défendrai ultérieurement un amendement visant à prévoir qu’il soit à tout le moins tenu compte du potentiel financier du preneur pour décider du taux de la décote.

La parole est à M. Alain Fouché, pour explication de vote.

Mme Schurch a évoqué tout à l'heure les conséquences financières de ce dispositif pour les établissements publics concernés. Il s’agit d’une question intéressante, que j’ai moi-même soulevée lors de la discussion générale ; il convient d’y répondre.

Je mets aux voix l'amendement n° 114.

L'amendement n° 33 rectifié, présenté par Mme Létard et les membres du groupe de l'Union Centriste et Républicaine, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Supprimer les mots :

de la catégorie à laquelle ces logements appartiennent et

La parole est à Mme Valérie Létard.

Cet amendement vise à supprimer la référence à la catégorie des logements qui seront construits sur le foncier cédé par l’État dans le calcul de la décote lors de la cession en vue de construire des logements locatifs sociaux. En effet, l’objectif visé au travers de cet article est bien de développer la construction de logements locatifs sociaux.

Dans la mesure où le prix du foncier entre dans le bilan global d’un programme de construction, il ne convient pas de mettre en péril l’équilibre financier de certains programmes, déjà difficile à atteindre étant donné la faiblesse des financements de l’État.

Le fait que l’État ne finance pas les PLS, qu’il finance les PLUS à hauteur de 500 euros environ – si je prends l’exemple de mon territoire – et les PLAI à hauteur de 8 500 euros – 9 500 euros dans les zones tendues – est déjà discriminatoire envers les PLS et de nature à inciter à la construction de logements PLAI.

Il résultera de l’application de l’alinéa 5, tel qu’il est actuellement rédigé, que la décote sera plus faible pour les PLS que pour les PLUS et les PLAI. En clair, cela signifie que certains programmes subiront une double peine : moins de financement et un coût du foncier plus important.

Or la construction de PLS, et même de PLUS, qui seront plus pénalisés que les PLAI, répond à un réel besoin dans certains territoires, toujours dans une logique de mixité sociale et de prise en compte globale des objectifs d’un programme local de l’habitat. Ces besoins sont d’ailleurs validés dans les PLH, dont la plupart ont élaborés avec l’ensemble des partenaires : les organismes d’HLM et les financeurs, dont l’État.

Mon objectif n’est pas de mener une guerre contre les PLAI, car ils répondent à un réel besoin dans certains territoires. La preuve en est que j’ai déposé un autre amendement tendant à prévoir qu’un PLAI soit comptabilisé comme deux logements sociaux construits. Je le présenterai ultérieurement. Son dispositif vise à inciter les collectivités locales à construire des PLAI sur leur territoire.

Le dispositif de décote ne doit pas, en opérant une distinction en fonction de la nature des logements sociaux devant être construits, aller à l’encontre de la mixité et menacer l’équilibre financier des programmes des collectivités locales.

Très bien !

Quel est l’avis de la commission ?

Le projet de loi prévoit la fixation de décotes en fonction de la catégorie des logements sociaux et des circonstances locales.

Notre collègue propose que ne soient prises en compte, pour la modulation de la décote, que les circonstances locales, et non la catégorie dont relèvent les logements locatifs sociaux envisagés.

Je ne suis pas favorable à cet amendement. À mon sens, il n’est pas choquant que, en fonction de circonstances locales, la décote n’atteigne pas 100 % pour les PLS.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je partage très largement la position de M. le rapporteur.

Le principe même de la décote, c’est une modulation en fonction de l’opération envisagée, tenant compte des caractéristiques locales, des opérateurs amenés à intervenir et, bien évidemment, du type de logements devant être construits, notamment de leur caractère social, voire très social, la décote pouvant alors aller jusqu’à la gratuité.

Je suis donc défavorable à cet amendement.

La parole est à M. le président de la commission des affaires économiques.

L’adoption de cet amendement aurait pour effet de détruire le dispositif dont nous avons discuté en commission : la décote moyenne doit avant tout être fonction de la typologie des logements sociaux à construire sur les terrains cédés. La décote pourra ainsi atteindre 100 % pour des PLAI ou des « super PLAI », mais je ne vois pas pourquoi une telle décote s’appliquerait pour des PLS !

La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann, pour explication de vote.

Je ne comprends pas très bien l’argumentation de Mme Létard.

En effet, aujourd'hui, financer la construction de PLS ne pose pas de difficultés dans la plupart des cas. J’observe d’ailleurs que, dans de nombreuses collectivités, ces logements ne trouvent pas preneurs, les candidats éventuels ne satisfaisant pas aux critères requis… Il arrive que l’on soit obligé de faire appel à des agences externes pour trouver des locataires !

En revanche, le financement des opérations de construction de PLAI pose souvent problème, en dépit de l’aide à la pierre, dont le montant est insuffisant. Il est donc normal et nécessaire que l’effort de la puissance publique porte prioritairement sur ce type d’opérations, d’autant que, sinon, la tendance à construire d’abord des PLS, au détriment des PLAI, se maintiendra.

Je mets aux voix l'amendement n° 33 rectifié.

L'amendement n° 35 rectifié, présenté par Mme Létard et les membres du groupe de l'Union Centriste et Républicaine, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Compléter cet alinéa par les mots :

qui sont à appréhender avec l’établissement public de coopération intercommunale, dans la mesure où il a conclu une convention visée au deuxième alinéa de l’article L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitation

La parole est à Mme Valérie Létard.

Cet amendement tend à prévoir que les EPCI délégataires des aides à la pierre soient associés à la détermination du montant de la décote du prix du foncier public.

En effet, comment concevoir que, d’un côté, un organisme d’HLM négocie avec l’EPCI délégataire le bilan du financement d’un programme de construction de logements locatifs sociaux – je rappelle que ce bilan intègre, en dépenses, le coût du foncier, et, en recettes, les financements de l’État, aussi faibles soient-ils, ainsi que les bonifications financières dudit EPCI – et que, de l’autre, l’organisme d’HLM et l’État engagent une négociation financière sur le coût du foncier par le biais du taux de décote ?

Cela revient à ce que l’État pilote seul la négociation sur les dépenses des programmes de construction, alors que, dans le même temps, il délègue la gestion des financements de ces mêmes programmes aux EPCI.

Mes collègues le savent fort bien : monter le bilan financier d’un programme de construction de logements locatifs sociaux est un travail de longue haleine, qui nécessite des discussions et des négociations fermes et difficiles. Chacun sait que, en la matière, rien n’est normé et tout est complexe.

Chaque programme est différent, chaque plan de financement également. Tout programme nécessite des ajustements financiers particuliers. Il faut que l’ensemble des aides de l’État – subventions et rabais sur le prix du foncier – soient négociées, ou du moins validées, conjointement et dans un cadre partenarial, entre l’organisme d’HLM, d’une part, et l’État et l’EPCI délégataire des aides à la pierre, d’autre part.

L’objet de mon amendement est donc clair : il s’agit d’assurer la cohérence financière des différentes aides que l’État apporte aux programmes de construction de logement locatif social, dans un souci de bonne réalisation des programmes et d’équilibre financier.

Quel est l’avis de la commission ?

L’article 1er prévoit que la décote soit fixée en fonction de la catégorie à laquelle appartiennent les logements sociaux compris dans le programme de construction et des circonstances locales, telles que la situation du marché foncier et immobilier ou les conditions financières et techniques de l’opération.

L’amendement n° 35 rectifié vise à préciser que les circonstances locales seront appréciées avec l’éventuel EPCI délégataire des aides à la pierre. J’avoue ne pas comprendre l’intérêt de cet amendement.

C’est à l’État qu’il revient de décider l’application d’une décote et de déterminer son taux. On voit mal pour quelles raisons de telles mesures seraient appréciées en lien avec un EPCI délégataire, ce qui ne manquerait pas de donner lieu à des décisions à géométrie variable.

La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le niveau de décote consenti sur la valeur d’un terrain dépend notamment de la catégorie des logements programmés et de circonstances locales. La programmation des catégories de logements financées par les aides à la pierre doit naturellement être cohérente avec les options prises pour la répartition de ces aides.

Dès lors, dans le cas où l’attribution des aides à la pierre a été déléguée à un EPCI, il revient à l’autorité compétente de l’État de s’assurer de leur cohérence. À partir du moment où l’État s’assure de cette cohérence, il lui appartient aussi de gérer la décote qui sera consentie sur les terrains concernés par des opérations de construction de logement social.

Je vous prie, madame la sénatrice, de bien vouloir retirer votre amendement. À défaut, le Gouvernement émettra un avis défavorable.

Madame Létard, l'amendement n° 35 rectifié est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

Je le mets aux voix.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 10 rectifié bis est présenté par M. J. L. Dupont et les membres du groupe de l'Union Centriste et Républicaine.

L'amendement n° 143 est présenté par MM. Lefèvre et Mayet.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

I. - Alinéa 8

Remplacer les mots :

ou d’une société d’économie mixte mentionnée à l’article L. 481-1 du même code

par les mots :

, d’une société d’économie mixte mentionnée à l’article L. 481-1 du même code ou d’un opérateur lié à une collectivité ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre par une concession d’aménagement dont l’objet prévoit notamment la production de logement social

II. – Pour compenser la perte de recettes résultant du I ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... – La perte de recettes résultant pour l’État du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Daniel Dubois, pour présenter l’amendement n° 10 rectifié bis.

Cet amendement vise à ajouter à la liste des bénéficiaires potentiels des cessions de terrains par l’État et ses établissements publics les sociétés d’économie mixte ou les opérateurs intervenant dans le cadre d’une concession d’aménagement dont l’objet est de produire une part significative de logements sociaux.

La parole est à M. Antoine Lefèvre, pour présenter l'amendement n° 143.

Il s’agit d’accroître la capacité des collectivités à confier la maîtrise des terrains pour la réalisation de logements sociaux aux opérateurs intervenant dans le cadre des concessions d’aménagement.

Quel est l’avis de la commission ?

Ces amendements visent à étendre le bénéfice de la décote de plein droit aux opérateurs liés à une collectivité territoriale ou à un EPCI à fiscalité propre par une concession d’aménagement dont l’objet prévoit notamment la production de logements sociaux.

La liste des bénéficiaires de la décote de plein droit me paraît particulièrement claire, et il est selon moi utile qu’elle soit limitée. Ces amendements visent notamment le cas des entreprises publiques locales jouant le rôle d’aménageur. J’y suis personnellement plutôt favorable, mais j’aimerais entendre l’avis du Gouvernement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La limitation de la liste des bénéficiaires prévue dans le projet de loi traduit la volonté du Gouvernement de réserver le bénéfice de ce dispositif aux personnes les mieux à même de le mettre à profit pour produire des logements rapidement et massivement.

Il convient de remédier au fait que la rédaction actuelle du texte laisse de côté les opérations confiées par les collectivités à un opérateur par le biais d’une concession d’aménagement. Les mesures d’application de la loi devront prévoir que ces bénéficiaires du dispositif seront soumis, dans les mêmes conditions que les autres, aux contreparties liées à l’attribution de la décote.

Des dispositions devront notamment être prises pour adapter les contrats de concession, y compris ceux déjà existants, et inclure ces contreparties dans les cahiers des charges de cession de terrains, afin de garantir que la décote consentie sera utilisée exclusivement et en totalité pour produire des logements sociaux et limiter les prix de sortie.

Dans ce cadre, le Gouvernement émet un avis favorable sur ces amendements et lève le gage.

Il s’agit donc des amendements identiques n° 10 rectifié ter et 143 rectifié.

Je les mets aux voix.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd'hui, mercredi 12 septembre 2012, à quatorze heures trente et le soir :

Suite du projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social (procédure accélérée) (n° 750, 2011 2012) ;

Rapport de M. Claude Bérit-Débat, fait au nom de la commission des affaires économiques (n° 757, 2011-2012) ;

Avis de M. Philippe Esnol, fait au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire (n° 758, 2011-2012).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.