Séance en hémicycle du 18 mai 2015 à 21h30
Sommaire
La séance
La séance, suspendue à dix-neuf heures trente, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de Mme Isabelle Debré.
La séance est reprise.
Nous reprenons la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la réforme de l’asile.
Dans la discussion du texte de la commission, nous poursuivons l’examen des amendements à l’article 7.
L'amendement n° 62, présenté par M. Leconte, Mme Tasca, M. Sueur, Mme Jourda et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 44
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsqu’aucun entretien personnel n’est mené en application du 2°, des efforts raisonnables sont déployés pour permettre au demandeur de fournir davantage d’informations.
La parole est à M. Jean-Yves Leconte.
Le projet de loi prévoit que l’OFPRA pourra se dispenser d’organiser un entretien personnel si des raisons médicales durables et indépendantes de la volonté du demandeur le justifient. Cette disposition se comprend aisément, mais elle aura pour conséquence de priver les demandeurs affaiblis par la maladie de la possibilité de faire valoir leurs arguments au cours d’un entretien. Ils subiront ainsi une sorte de « double peine ».
Nous proposons donc que l’OFPRA doive, s’il n’organise pas d’entretien personnel, déployer des efforts raisonnables pour permettre au demandeur de fournir davantage d’informations sur sa demande. Il s’agirait d’une garantie importante pour les demandeurs. Notre formulation est en outre conforme à celle de l’article 14 de la directive Procédures.
La commission émet un avis défavorable.
On comprend bien l’objectif, mais la rédaction, même si elle reprend une formulation de la directive Procédures, pose problème, car elle tend à créer une obligation pour l’OFPRA sans en définir les contours de manière suffisamment précise. On ne sait pas comment cette obligation pourrait être remplie.
Le Gouvernement émet un avis favorable. Il souscrit à cette proposition visant à inscrire dans notre droit une disposition de la directive Procédures, qui est en outre conforme à la pratique actuelle de l’OFPRA.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 63, présenté par M. Leconte, Mme Tasca, M. Sueur, Mme Jourda et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 44
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« L’absence d’entretien personnel en application du 2° n’influe pas dans un sens défavorable sur la décision de l’office.
La parole est à M. Jean-Yves Leconte.
Cet amendement vise à inscrire dans la loi une garantie prévue par l’article 14 de la directive Procédures, à savoir que l'absence d'entretien personnel pour cause de maladie du demandeur n'influe pas dans un sens défavorable sur la décision de l’OFPRA.
J’imagine que cet amendement connaîtra le même sort que le précédent, mais, sachant l’attachement du rapporteur à la directive Procédures, je persévère...
La commission persévère dans son avis défavorable. S’il est en effet important que l’OFPRA applique le principe affirmé par les auteurs de l’amendement et adopte des dispositions réglementaires en ce sens, il ne semble pas opportun de faire figurer cette précision dans la loi, car cela pourrait créer un nouveau moyen à l’appui des recours devant la CNDA.
M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État. Le Gouvernement persévère, quant à lui, dans son avis favorable.
Sourires.
L'amendement n'est pas adopté.
Je suis saisie de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
Les deux premiers sont identiques.
L'amendement n° 114 est présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste.
L'amendement n° 181 est présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 47, seconde phrase
Remplacer les mots :
dont il a une connaissance suffisante
par les mots :
qu'il maîtrise couramment
La parole est à Mme Esther Benbassa, pour présenter l’amendement n° 114.
Il va de soi qu’on ne peut pas exiger du demandeur d’asile qu’il coopère avec l’administration et livre tous les éléments probants permettant d’étayer sa demande si on ne lui donne pas les moyens de s’exprimer pleinement dans sa langue. Les distorsions dans l'expression entraînées par le recours à un interprète peuvent être lourdes de conséquences, induire des malentendus, des contradictions, des imprécisions. Nous considérons donc qu’il est capital que le demandeur soit entendu dans une langue qu’il maîtrise couramment.
La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour présenter l'amendement n° 181.
Comme cela vient d’être souligné, le récit du demandeur d’asile est l’élément essentiel de l’entretien qui permet d’examiner sa situation individuelle. C’est sur la base des faits relatés lors de cet entretien que se joue une partie de sa vie future. Or il n’est pas rare que des personnes, notamment celles qui ne bénéficient pas d’un suivi en CADA, ne disent presque rien au cours de l’entretien. Certaines ont besoin de temps pour raconter leur histoire, l’officier devant qui elles se trouvent pouvant leur rappeler l’autorité qui les a persécutées dans le pays d’où elles viennent.
La question de la langue dans laquelle les demandeurs s’expriment est primordiale. Pour que le demandeur puisse étayer sa demande dans les meilleures conditions possibles, il convient de lui permettre de s’exprimer dans la langue de son choix. Autoriser l’emploi d’une langue dont le demandeur d’asile n’a qu’une « connaissance suffisante » risque de nuire à l’effectivité de l’entretien. Il est en effet possible de s’exprimer de manière fluide dans une langue sans pour autant être complètement à l’aise avec celle-ci, a fortiori dans ce genre de situation. Il faut maîtriser les nuances d’une langue pour exprimer son ressenti, son vécu.
C’est pourquoi nous proposons de remplacer la notion de connaissance suffisante de la langue par celle de maîtrise courante de la langue.
Je profite de l’examen de ces amendements pour soulever la question de l’interprétariat, qui est un élément indispensable dans le parcours du demandeur d’asile. Plusieurs associations nous ont signalé des dérives, l’interprétariat étant trop peu encadré au sein de l’OFPRA. Vous n’êtes pas sans savoir qu’il s’agit d’une profession : personne ne s’improvise interprète. Les exigences liées à la formation et à l’encadrement des interprètes devant l’OFPRA devraient être réajustées et améliorées. Le risque est que, en cas de traduction maladroite ou insuffisamment précise par l’interprète, l’officier de protection et le demandeur d’asile ne parviennent pas à se comprendre, ce qui peut avoir de graves conséquences, telles que la disqualification de la demande ou le soupçon de fraude ou de demande infondée.
L'amendement n° 64, présenté par M. Leconte, Mme Tasca, M. Sueur, Mme Jourda et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
Alinéa 47, seconde phrase
Compléter cette phrase par les mots :
et par laquelle il peut se faire comprendre
La parole est à M. Jean-Yves Leconte.
Cet amendement procède du même esprit que les amendements défendus par Esther Benbassa et Cécile Cukierman.
Le projet de loi prévoit que le demandeur est entendu dans la langue de son choix, sauf s'il existe une langue de substitution dont il a une connaissance suffisante. Or le principe de l'entretien est de permettre un échange entre le demandeur et l'agent de l'Office. Il ne suffit donc pas que le demandeur comprenne : il faut aussi qu’il puisse se faire comprendre. Mieux vaut l’écrire que le sous-entendre. L’ajout que nous proposons se justifie d’autant plus que l'article 7 précise que le demandeur doit répondre personnellement aux questions qui lui sont posées.
La commission émet un avis défavorable sur les amendements identiques n° 114 et 181, car le remplacement de la notion de connaissance suffisante de la langue par celle de maîtrise courante de la langue conduirait à restreindre le champ de la langue de substitution.
J’ajoute que l’OFPRA s’efforce toujours, dans un premier temps, de satisfaire les demandes d’interprétariat dans la langue choisie par le demandeur.
L’amendement n° 64 vise à préciser que le demandeur doit être capable non seulement de comprendre la langue dans laquelle se déroule l’entretien, mais également de se faire comprendre dans cette langue. Il me semble que l’expression « langue dont il a une connaissance suffisante » recouvre bien ces deux aspects. La commission émet donc un avis défavorable.
Le Gouvernement demande le retrait de ces amendements ; à défaut, son avis sera défavorable. Je souscris aux arguments du rapporteur sur les amendements identiques n° 114 et 181. S'agissant de l’amendement n° 64, nous considérons qu’il est satisfait par la rédaction actuelle du texte, même si nous estimons que celle qui était initialement proposée par le Gouvernement était meilleure.
Oui, madame la présidente.
Je ne comprends pas les arguments qui ont été opposés à ma proposition !
Avoir une connaissance suffisante d’une langue, ce n’est pas la même chose que la maîtriser couramment. Le récit d’une vie ne se fait pas avec cinq cents mots. Je suis très étonnée de cette méconnaissance de ce qu’est une vie d’exilé.
À l’OFPRA, j’ai assisté à un entretien avec un demandeur d’asile s’exprimant dans une langue que je maîtrise. J’ai été surprise de constater qu’on recourait, pour faire office d’interprète, à des personnes dont l’interprétariat n’est pas le métier. Elles traduisent à la va-vite, et de manière tout à fait erronée. J’ai été frappée par le décalage entre le discours du demandeur et sa traduction.
C’est presque surréaliste ! Nous pourrions reconnaître, à gauche comme à droite, que l’OFPRA fait beaucoup d’efforts. Ses malheureux agents travaillent parfois dans des conditions très difficiles, car ils ne sont pas assez nombreux. Or on est train de dire qu’ils accomplissent leur mission n’importe comment, qu’ils bâclent leur travail.
Peut-être y a-t-il des cas d’interprétariat ponctuellement insuffisant, mais il ne s’agit pas d’une généralité : vous l’avez constaté avec une personne, madame Benbassa.
Mes chers collègues, je vous mets en garde contre le risque suivant : plus la loi imposera des contraintes de ce genre, plus on ouvrira les possibilités de recours. En effet, les demandeurs argueront systématiquement que l’interprète n’était pas suffisamment calé dans telle langue, qu’ils n’ont pas pu s’exprimer dans leur langue maternelle, qu’ils ont dû s’exprimer dans une langue de substitution qu’ils ne maîtrisaient pas véritablement, et c’est ce qui justifiera leur recours.
Pour que le droit d’asile ait du sens, il nous faut trouver le meilleur équilibre, c’est-à-dire faire en sorte que les gens qui en ont réellement besoin puissent s’exprimer, être écoutés, entendus, sans ajouter trop de contraintes. Sinon, le système, qui est déjà au bord de l’explosion, va réellement exploser, et ce sera un drame pour tous.
Cher collègue Karoutchi, à vous qui êtes un parlementaire très averti je me permets de rappeler que le débat parlementaire sert aussi à préciser un certain nombre de choses.
C’est la raison pour laquelle, sur certains sujets, il vaut mieux exposer les problèmes, débattre, questionner, plutôt qu’égrener rapidement les dispositions sans s’assurer qu’elles sont bien comprises dans tous leurs aspects.
Poser le problème de la langue dans laquelle se déroule l’entretien ne constitue en aucun cas une remise en cause du fonctionnement de l’OFPRA. Du reste, beaucoup d’entre nous ont pu assister à des entretiens, ce qui nous a permis de nous rendre compte des conditions de travail des officiers de protection. Ceux-ci écoutent, prennent des notes en même temps et sont donc effectivement soumis à des contraintes importantes.
Il n’empêche que nous, auteurs des trois amendements en discussion, sommes parfaitement fondés à soulever cette question. En effet, une chose est de comprendre une langue, une autre est de pouvoir s’exprimer dans cette même langue.
Je comprends que l’on ne souhaite pas mettre une contrainte de plus dans la loi, et je vais donc retirer mon amendement, mais je crois que nous n’aurions pas été à la hauteur si nous n’avions pas attiré l’attention sur cette question lors de ce débat.
L’amendement n° 64 est retiré.
La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote, sur les amendements identiques n° 114 et 181.
L’objectif n’est pas d’ajouter des contraintes ou de dénigrer un système existant. Cependant, force est de constater qu’il y a des dysfonctionnements. Il s’agit donc, pour les parlementaires que nous sommes, d’améliorer le dispositif en pointant les difficultés rencontrées par les personnels.
C’est une chose de bien connaître une langue, d’être capable de traduire un texte écrit, mais c’est autre chose d’être interprète – c’est d’ailleurs une profession spécifique –, a fortiori lorsqu’il s’agit de traduire des échanges impliquant des personnes en difficulté comme le sont les demandeurs d’asile. Bien sûr, il n’est pas question de faire entrer l’affect ou le sentiment dans l’appréciation du dossier, mais il importe que l’interprète puisse traduire de la manière la plus juste un récit souvent chargé en émotion, en se gardant de tout excès dans un sens ou dans l’autre.
Monsieur Karoutchi, je ne pense pas qu’insister pour que l’entretien ait lieu dans la langue maîtrisée, la langue parlée, la langue vécue – une langue se vit aussi ! – par le demandeur d’asile soit de nature à augmenter le nombre de recours et donc à accroître les difficultés. Au contraire, nous nous efforçons de trouver des solutions pour qu’il ne puisse pas y avoir de remise en cause de la traduction des dires du demandeur d’asile.
Nous ne sommes peut-être pas d’accord sur les modalités, mais vous ne pouvez pas nous reprocher de vouloir alourdir les procédures et de dénigrer l’OFPRA. Le contentieux existe déjà, et la protection des demandeurs d’asile passe aussi par la garantie de leurs droits. C’est ce qui fait la noblesse de la République française, et nous entendons préserver cette tradition d’accueil.
Madame la présidente, puis-je reprendre la parole ? Je ne peux pas laisser dire que j’ai critiqué le travail de l’OFPRA !
Madame Benbassa, vous ne pouvez reprendre la parole que pour retirer votre amendement, car vous avez déjà expliqué votre vote.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 114 et 181.
Les amendements ne sont pas adoptés.
Je suis saisie de deux amendements identiques.
L'amendement n° 29 rectifié bis est présenté par Mme Létard, M. Guerriau, Mme Loisier, MM. Bonnecarrère, Delahaye, Médevielle, Longeot, L. Hervé et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC.
L'amendement n° 229 est présenté par le Gouvernement.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 48
Après le mot :
asile,
insérer les mots :
notamment ceux liés à des violences à caractère sexuel,
La parole est à Mme Valérie Létard, pour présenter l’amendement n° 29 rectifié bis.
Cet alinéa, introduit à l’Assemblée nationale, vise à faciliter, dans la mesure du possible, un entretien avec un agent de l’Office et un interprète du même sexe que le demandeur. Pour l’Assemblée nationale, il s’agissait notamment de lui permettre de surmonter les difficultés à exposer devant des tiers le récit de violences à caractère sexuel.
Comme j’ai déjà eu l’occasion de le dire, la majorité des femmes qui demandent la protection de notre pays tentent d’échapper à des persécutions de ce type.
Dans ces conditions, la précision qui figurait dans la rédaction de l’Assemblée nationale ne paraissait pas superfétatoire. Au contraire, elle répondait à une problématique très concrète. C’est pourquoi nous proposons de la rétablir.
La parole est à M. le secrétaire d'État, pour présenter l’amendement n° 229.
Il s’agit également pour le Gouvernement de rétablir une précision qui lui paraît utile.
Ces amendements visent à rétablir une précision supprimée par la commission au motif qu’elle risquait d’ouvrir trop largement, en raison de l’utilisation de l’adverbe « notamment », le champ des demandes tendant à ce que l’officier de protection et l’interprète soient du sexe du choix du demandeur.
La commission a préféré s’en tenir aux termes de la directive Procédures, interprétés à la lumière de son considérant 32 : « Afin d’assurer une égalité réelle entre les demandeurs femmes et hommes, il convient que les procédures d’examen tiennent compte des spécificités de genre. Il importe notamment que les entretiens personnels soient organisés de telle sorte que les demandeurs femmes et hommes qui ont subi des persécutions fondées sur le genre puissant faire part de leurs expériences. »
L’OFPRA pourra donc apprécier chaque situation à la lumière de ces éléments.
C’est pourquoi je demande le retrait de ces amendements, faute de quoi j’émettrai un avis défavorable.
Les amendements sont adoptés.
L'amendement n° 17 rectifié, présenté par MM. Mézard, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Hue, Mmes Laborde et Malherbe et M. Requier, est ainsi libellé :
Alinéa 49, première phrase
Après les mots :
d’un représentant d’une association
rédiger ainsi la fin de cette phrase :
dont l’objet statutaire est en relation directe ou indirecte avec la défense des droits des étrangers ou des droits de l'homme
La parole est à M. Jean-Claude Requier.
Il s’agit d’un amendement rédactionnel qui, s’il était adopté, éviterait d’énumérer de manière forcément limitative les associations dont l’objet social justifie la présence auprès du demandeur.
L’avis est défavorable, pour les mêmes raisons que celles qui ont été évoquées à l’article 6.
L’amendement n° 17 rectifié est retiré.
L'amendement n° 183, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéa 49, deuxième et dernière phrases
Remplacer ces phrases par une phrase ainsi rédigée :
Au cours de l’entretien, l’avocat ou le représentant de l’association peut prendre des notes et formuler des observations.
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Cet amendement a pour objet de permettre au conseil de jouer un rôle actif au cours de l’entretien, et non uniquement à l’issue de celui-ci. L’adoption de cet amendement nous permettrait de ne pas transposer la directive « Procédures » a minima – nous regrettons que ce soit ce qui nous est proposé sur un certain nombre points – et constituerait une avancée significative.
Il est vrai que, avec ce dispositif, un grand pas est franchi, mais il ne nous paraît pas suffisant. Il vaudrait mieux aller jusqu’au bout de l’esprit de la directive.
Selon nous, limiter l’intervention du tiers à des observations finales réduit considérablement la portée de cette disposition. En effet, comme lors des auditions devant la CNDA, l’avocat et les associations peuvent être utiles pour conseiller le demandeur d’asile, préciser certains points, demander une reformulation des questions posées ou une nouvelle traduction pendant l’entretien.
Tous les demandeurs ne seront pas accompagnés d’un avocat ou d’une association. Permettons au moins à celles et ceux qui le seront de bénéficier pleinement de leurs conseils et de leur participation au cours de l’entretien.
L’avis de la commission est défavorable.
Le texte prévoit bien que le demandeur peut être assisté au cours de l’entretien et que son conseil, avocat ou représentant d’association, peut intervenir pour formuler des observations, mais seulement à l’issue de cet entretien.
Nous avons eu ce débat en commission et, à l’unanimité, nous avons choisi de laisser se dérouler l’entretien sans rupture, c’est-à-dire sans intervention des tiers participant à cet entretien jusqu’à son issue, l’objectif étant de garder le bénéfice de la spontanéité.
Même avis. Je tiens à souligner que la présence d’un tiers est une avancée considérable.
Pour le reste, ne soyons pas trop procéduriers, car cela ne profiterait à personne.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 10, présenté par MM. Mézard, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Hue, Mmes Laborde et Malherbe et M. Requier, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 55
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Le demandeur a la possibilité d’apporter des précisions, par écrit ou par oral, concernant toute erreur ou tout malentendu dans la transcription, à l’issue de l’entretien personnel et dans un délai de soixante-douze heures après la date de tenue de l’entretien, avant qu'une décision soit prise sur la demande.
La parole est à M. Jean-Claude Requier.
Le présent amendement a pour objet de préciser, conformément à l’article 17 de la directive 2013/32/UE, que le demandeur a la possibilité de faire des commentaires ou d’apporter des précisions concernant toute erreur de traduction ou tout malentendu dans le rapport ou la transcription.
II s’agit de s’assurer que cette personne, qui a éventuellement subi des atteintes diverses ou fait l’objet de poursuites dans son pays d’origine, peut apporter des rectifications ou des précisions à ce qu’elle a déclaré lors de l’entretien personnel. Il faut imaginer ici l’émotion et le stress du demandeur d’asile, qui peuvent le conduire à mélanger des faits et des dates.
Nous tenons toutefois à enserrer cette possibilité dans des délais stricts : nous proposons que le demandeur ne puisse formuler ses commentaires ou apporter des précisions que dans les 72 heures suivant la fin de l’entretien personnel, avant qu’une décision soit prise sur sa demande.
Cet amendement vise à prévoir, en complément des observations produites, le cas échéant, à l’issue de l’entretien qui a lieu au sein de l’OFPRA, la faculté pour le demandeur de faire parvenir des observations écrites ou orales sur la transcription de cet entretien.
Le vote de cet amendement soulèverait deux difficultés : d’une part, il impliquerait que l’envoi de la transcription soit systématisé, alors même qu’il n’est pour l’heure fourni qu’à la demande de l’intéressé ou de son conseil ; d’autre part, le délai de 72 heures après la date de tenue de l’entretien impliquerait que l’OFPRA ait fait parvenir la transcription de l’entretien avant l’expiration de ce délai, ce qui, d’un point de vue pratique, semble tout à fait déraisonnable.
C’est pourquoi je sollicite le retrait de l’amendement ; à défaut, j’y serai défavorable.
L’amendement n° 10 est retiré.
L'amendement n° 115, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 56
Supprimer les mots :
, à leur demande,
La parole est à Mme Esther Benbassa.
Cet amendement vise à permettre une transmission automatique des transcriptions de l’entretien personnel aux demandeurs d’asile et à leur conseil.
Cette mesure tend à la simplification, l’envoi sur demande pouvant être plus chronophage qu’un envoi automatique.
La commission a émis un avis défavorable.
La transmission systématique de la transcription de l’entretien au demandeur, quand le projet de loi prévoit qu’elle s’effectue uniquement à la demande de celui-ci, constituerait pour l’OFPRA, contrairement à ce que suggère l’exposé des motifs de cet amendement, une charge supplémentaire et injustifiée puisque, en l’état, le texte ne prive aucunement le demandeur de la possibilité d’avoir connaissance de cette transcription. En revanche, le caractère systématique de la transmission poserait un problème pratique d’organisation.
L’amendement n’est pas adopté.
Je suis saisie de deux amendements identiques.
L’amendement n° 116 est présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste.
L’amendement n° 184 est présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 57
Supprimer cet alinéa.
La parole est à Mme Esther Benbassa, pour présenter l’amendement n° 116.
Aucun impératif n’implique de priver les demandeurs d’asile dont la demande fait l’objet d’une procédure accélérée d’une garantie procédurale simple, en l’espèce la remise de la retranscription de l’entretien personnel. En effet, d’une part, cette garantie est facilement accessible, puisque la retranscription a lieu concomitamment à l’entretien pour tous les demandeurs d’asile ; d’autre part, une privation de ce droit, à laquelle s’ajoutent des délais restreints devant la CNDA, constitue une entrave discriminatoire au droit au recours effectif pour cette seule catégorie de demandeurs d’asile.
La parole est à Mme Christine Prunaud, pour présenter l’amendement n° 184.
Pour permettre au demandeur d’asile d’organiser sa défense, nous proposons, nous aussi, de supprimer le délai accordé à l’administration pour notifier sa décision.
La commission a émis un avis défavorable.
Je rappelle que l’alinéa 57 prévoit que, en cas de procédure accélérée, la communication de la décision rendue sur le fond et celle de la transcription de l’entretien peuvent être simultanées. Étant donné les délais impartis à l’OFPRA pour instruire une demande en procédure accélérée, à savoir quinze jours, cette disposition paraît absolument nécessaire.
L’avis du Gouvernement est identique à celui de la commission.
En effet, la loi prévoit déjà, en conformité avec la directive Procédures, que la transmission de la transcription se fait au moment de la notification. Le fait de la communiquer avant la décision ne présente aucun avantage et poserait, en revanche, de nombreuses difficultés pratiques.
Les amendements ne sont pas adoptés.
Je suis saisie de cinq amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 185, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéas 67 à 73
Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :
« Art. L. 723-10. – Lors de l’entretien personnel prévu à l’article L. 723-6, le demandeur est mis à même de présenter ses observations sur l’application des motifs d’irrecevabilité mentionnés dans le présent article.
La parole est à Mme Éliane Assassi.
À travers cet amendement, les membres du groupe CRC souhaitent garantir et protéger le droit à l’entretien individuel pour les demandeurs d’asile. En effet, les demandes de réexamen bénéficieront d’un examen préliminaire, à la suite duquel l’OFPRA pourra prendre une décision d’irrecevabilité sans entretien personnel si « les faits ou éléments nouveaux n’augmentent pas de manière significative la probabilité que le demandeur justifie des conditions requises pour prétendre à une protection ».
Outre que le texte nous paraît conférer à l’évaluation un caractère par trop subjectif, le droit à l’entretien individuel est clairement garanti et protégé, en matière d’asile, par les articles 18, 41, 47 et 48 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, telle que l’interprète la Cour de justice de l’Union européenne, et par l’article 14 de la directive du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale. La généralisation du défaut d’entretien pour les demandes de réexamen est d’ailleurs incompatible avec une jurisprudence de la CNDA dont je vous épargnerai le commentaire…
L’amendement n° 117, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 67
Supprimer les mots :
, sans vérifier si les conditions d’octroi de l’asile sont réunies,
La parole est à Mme Esther Benbassa.
Les conséquences d’une décision d’irrecevabilité sont d’une extrême gravité, car cette décision prive le demandeur de droit au recours suspensif, le confronte à un contentieux accéléré devant un juge unique et risque de le priver de protection internationale, alors même que le fond de sa demande n’a pas été examiné par l’Office. Nous considérons donc qu’il est capital que l’Office prenne sa décision après avoir procédé aux vérifications nécessaires.
En effet, des demandeurs d’asile peuvent avoir obtenu une protection dans un État membre de l’Union européenne ou dans un État tiers et craindre d’y subir des persécutions, directement ou par ricochet, en cas de retour dans cet État. Les conditions d’examen des demandes d’asile sont loin d’être homogènes : elles sont parfois sommaires. En outre, la pratique des renvois vers des États tiers par les États membres de l’Union européenne peut se révéler dangereuse : les situations personnelles ou les climats politiques peuvent changer et de nouveaux dangers peuvent naître postérieurement dans l’« État responsable ».
Le cas de certains ressortissants tchétchènes réfugiés en Pologne et le contentieux Oumarov ont démontré que l’on peut bénéficier d’une protection théorique en qualité de réfugié dans un État membre et être menacé de persécutions dans ce même État. La jurisprudence a ainsi rappelé qu’il n’existait pas de présomption irréfragable de protection du seul fait de l’obtention d’un statut de réfugié, pas plus dans l’espace Schengen qu’en dehors de l’Europe.
L’amendement n° 118, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 70
Supprimer cet alinéa.
La parole est à Mme Esther Benbassa.
Nous considérons que la présomption d’irrecevabilité qui pèse sur les demandes de réexamen est injustement sévère et risque d’enfreindre le principe de non-refoulement.
Une demande de réexamen doit être appréhendée comme toute autre, sans discrimination. Il revient donc à l’OFPRA et, en cas de rejet, aux juges de l’asile de se pencher sur le fond de la demande pour déterminer si, au regard du dossier et du motif du précédent rejet, mais aussi des éventuels changements factuels, personnels, géopolitiques ou jurisprudentiels, les faits nouveaux invoqués sont suffisants pour fonder une demande de protection internationale.
L’amendement n° 119, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 72
Remplacer les mots :
du motif d’irrecevabilité mentionné aux 1° ou 2° du présent article à sa situation personnelle
par les mots :
des motifs d’irrecevabilité mentionnés au présent article
La parole est à Mme Esther Benbassa.
Nous considérons que le demandeur d’asile doit être mis en mesure de présenter ses observations quel que soit le motif d’irrecevabilité qui lui est opposé.
L’amendement n° 11, présenté par MM. Mézard, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Hue, Mmes Laborde et Malherbe et M. Requier, est ainsi libellé :
Alinéa 72
Compléter cet alinéa par les mots et une phrase ainsi rédigés :
et d’apporter tous éléments circonstanciés de nature à établir la réalité de ses craintes et le défaut de protection des autorités de l’État membre qui lui a, en premier lieu, reconnu la qualité de réfugié. Le fait qu’il n’ait pas sollicité ou tenté de solliciter la protection de ces autorités ne peut à lui seul remettre en cause le bien-fondé de sa demande.
La parole est à Mme Françoise Laborde.
Le présent amendement vise à prendre en compte l’arrêt CIMADE et Oumarov du Conseil d’État du 13 novembre 2013, rendu dans le cadre de la procédure d’irrecevabilité. Le juge administratif a considéré que, « s’il appartient […] au demandeur d’apporter tous éléments circonstanciés de nature à établir la réalité de ses craintes et le défaut de protection des autorités de l’État membre qui lui a, en premier lieu, reconnu la qualité de réfugié, […] la circonstance que le demandeur n’ait pas sollicité ou tenté de solliciter la protection des autorités de l’État membre ne saurait à elle seule faire obstacle à ce qu’il apporte la preuve nécessaire au renversement de la présomption selon laquelle sa demande n’est pas fondée ».
Les amendements n° 185, 118 et 119 visent à remettre en cause la présomption d’irrecevabilité, introduite par le présent article, dans le cadre des demandes de réexamen.
Pour mémoire, une demande de réexamen est une demande d’asile formulée après qu’une première demande a été définitivement rejetée par l’OFPRA et, le cas échéant, par la CNDA. En 2014, le taux d’accord dans ce cas était de 3, 6 %. Il apparaît donc tout à fait justifié de permettre à l’OFPRA d’effectuer un tri entre les demandes de réexamen selon qu’elles font ou non apparaître des éléments nouveaux et de déclarer irrecevables celles qui n’en font pas apparaître.
L’avis de la commission des lois est donc défavorable sur ces trois amendements.
Quant à l’amendement n° 117, il vide de sa substance l’examen d’irrecevabilité en permettant que l’OFPRA procède, à cette étape, à un examen complet des éléments de la demande, c’est-à-dire portant sur le fond. Je demande donc à ses auteurs de le retirer ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.
Enfin, je ferai observer aux auteurs de l’amendement n° 11 que le texte du projet de loi leur donne satisfaction. En effet, une disposition introduite par l’Assemblée nationale précise au 1° du texte proposé pour l’article L. 723-10 que ce n’est que lorsque la protection au titre de l’asile est effectivement assurée par un État membre de l’Union européenne que l’OFPRA peut prendre une décision d’irrecevabilité. Je leur suggère donc de retirer leur amendement.
Ces cinq amendements portent sur les conditions dans lesquelles l’OFPRA peut déclarer des demandes irrecevables.
Les dispositions relatives à l’irrecevabilité, qui résultent directement de celles de la directive Procédures, constituent certes une innovation en droit français. Pour autant, les conditions de mise en œuvre de l’irrecevabilité par le seul OFPRA sont entourées de toutes les garanties nécessaires et l’irrecevabilité ne pourra être prononcée que lorsque les conditions de l’octroi de l’asile ne seront manifestement pas réunies. Ces dispositions permettront de traiter plus rapidement certaines demandes. C’est bien là une condition essentielle à la réduction des délais moyens d’instruction des demandes d’asile, objectif auquel je vous sais tous attachés.
En ce qui concerne les amendements n° 185 et 119, il n’est pas souhaitable de prévoir un entretien systématique avec le demandeur dans le cadre des demandes de réexamen, car cela aurait pour effet d’alourdir exagérément la procédure. Une marge de manœuvre doit être laissée à l’OFPRA, qui ne convoquera le demandeur que si cet entretien lui paraît nécessaire.
Je suis encore plus opposé à l’idée qui sous-tend l’amendement n° 118, lequel vise à exclure qu’une demande de réexamen puisse être rejetée au terme d’un examen préliminaire. Nous sommes persuadés qu’il appartient à l’OFPRA, saisi d’une demande de réexamen, de rechercher si des changements sont intervenus dans la situation personnelle de l’intéressé ou dans son pays d’origine et sont susceptibles de fonder sa nouvelle demande. En l’absence de changement de situation du demandeur, un entretien ne se justifierait pas ; c’est pourquoi l’examen préliminaire est utile.
Rappelons à cet égard que, si les réexamens représentent environ 10 % des demandes, seuls 13 % des demandeurs avancent des éléments suffisants pour permettre une convocation à l’Office. Il importe donc que notre dispositif permette de traiter rapidement les demandes de réexamen déposées pour des motifs extérieurs à la recherche d’une protection et d’identifier au mieux celles qui présentent des éléments sérieux.
En ce qui concerne l’amendement n° 117, il serait contradictoire avec la notion même d’irrecevabilité de la demande de considérer qu’un examen au fond est systématiquement nécessaire. Je sollicite donc le retrait de cet amendement.
Enfin, les auteurs de l’amendement n° 11 souhaitent que la loi reprenne une jurisprudence du Conseil d’État, l’arrêt Oumarov, en application de laquelle le seul fait que le demandeur n’ait pas sollicité les autorités de l’État où il a été réfugié ne suffit pas à déclarer sa demande irrecevable. Le Gouvernement souscrit à cette analyse : une demande d’asile ne saurait être écartée au seul motif que la personne n’a pas préalablement tenté d’obtenir la protection de l’État de premier accueil. Cependant, ce principe s’impose à l’OFPRA et à la CNDA dans le cadre de l’examen individuel de chaque demande, sans qu’il soit nécessaire de le prévoir explicitement dans la loi. Pour ces raisons, j’estime que l'état du droit donne satisfaction aux auteurs de cet amendement et je leur suggère de le retirer.
L’amendement n’est pas adopté.
Je retire l’amendement n° 117, madame la présidente, mais je maintiens les deux autres.
L’amendement n’est pas adopté.
L’amendement n’est pas adopté.
L’amendement n° 11 est retiré.
Je suis saisie de huit amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 186, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéas 74 à 85
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Cécile Cukierman.
Le projet de loi prévoit une procédure de clôture lorsqu’une personne renonce à sa demande, mais également, et c’est une première en France, si elle ne se présente pas à un entretien. Dans cette hypothèse, le dossier est clos et seule une demande de réouverture permet d’y revenir, pendant un délai de neuf mois. Passé ce délai, la demande est définitivement rejetée et seule une demande de réexamen est possible.
Ce mécanisme paraît particulièrement critiquable, car sa mise en œuvre serait on ne peut plus complexe. Il pourrait conduire à ce que des demandes ne soient pas examinées, au motif que les personnes concernées ne se seraient pas présentées à une convocation pour audition.
Par ailleurs, le nouvel article L. 723-12 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile définit les modalités de réouverture du dossier, laquelle peut être sollicitée par le demandeur dans les neuf mois. Au-delà de ce délai, la demande de réouverture du dossier est considérée comme une demande de réexamen et traitée, dès lors, en procédure accélérée. Or il paraît inconcevable d’envisager un quelconque réexamen si une première demande d’asile n’a pas été préalablement rejetée. En l’absence d’un tel rejet, l’appréciation d’éléments nouveaux fondant la nécessité du réexamen se révèle totalement impossible.
L'amendement n° 72, présenté par M. Leconte, Mme Tasca, M. Sueur, Mme Jourda et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
Alinéa 76, première phrase
Remplacer le mot :
clôture
par les mots :
peut clôturer
La parole est à M. Jean-Yves Leconte.
En vertu des dispositions votées par la commission, lorsque le demandeur informe l’OFPRA du retrait de la demande, l’Office n’a d’autre choix que d’en tirer les conséquences en clôturant l’examen de la demande d’asile : ainsi, il ne dispose plus d’aucune marge d’appréciation.
Le présent amendement vise à restituer à l’OFPRA la faculté de clôturer, ou non, l’examen d’une demande d’asile, à la suite de son retrait par le demandeur. En effet, il paraît essentiel de préserver le pouvoir d’appréciation de l’Office, afin de lui permettre de se prononcer au cas par cas et, ce faisant, de s’adapter aux circonstances.
Bien entendu, en règle générale, dans le cas d’un retrait volontaire d’une demande d’asile, l’OFPRA clôturera le dossier. Toutefois, étant donné que, dans certaines situations, le demandeur subit des pressions pour retirer sa demande, et vu l’importance des conséquences d’un retrait, l’OFPRA doit pouvoir, notamment, s’assurer que la demande correspond à la volonté réelle du demandeur. Par le verbe « peut », il convient de conserver à l’OFPRA la faculté de décider.
L'amendement n° 120, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 78
Supprimer cet alinéa.
La parole est à Mme Esther Benbassa.
L’alinéa 78 donne à l’OFPRA la possibilité de clôturer l’examen d’une demande d’asile si le demandeur, sans motif légitime, n’a pas présenté sa demande dans les délais prévus par décret.
Il semble pour le moins problématique d’envisager une sanction aussi sévère que la décision de clôture sans savoir quels seront les délais, puisqu’ils seront fixés par décret, et si ces derniers seront tenables dans les faits.
L'amendement n° 121, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 79
Après les mots :
de fournir
insérer les mots :
à l’office, et sans justification malgré mise en demeure dans une langue qu’il comprend,
La parole est à Mme Esther Benbassa.
À nos yeux, il importe de prévenir le risque de clôture d’une demande par l’OFPRA sur la base de constatations de la préfecture, devant laquelle, rappelons-le, les demandeurs d’asile ne seront assistés ni d’un interprète ni d’un conseil.
Il est tout à fait possible que, sur la base d’incompréhensions – mauvaise traduction par des compatriotes, conseils peu avisés dispensés dans les files d’attente de la préfecture, peur devant toute personne du fait des traumatismes éventuellement subis, désorientation totale des demandeurs d’asile, etc. –, certains demandeurs livrent des informations inexactes ou refusent de donner des renseignements sans pour autant pouvoir, à première vue, s’en justifier de manière évidente. Il serait disproportionné de leur en tenir trop sévèrement rigueur.
De surcroît, il arrive que, faute de retranscription à l’identique de lettres d’alphabets différents du nôtre, ou compte tenu de prononciations variant selon les dialectes d’une même langue, une même personne dispose d’actes ou de documents d’identité établis sous plusieurs orthographes.
Dès lors, il convient de laisser à l’OFPRA l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, sur la base d’échanges contradictoires avec les demandeurs et en présence d’un interprète.
L'amendement n° 122, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéas 80 et 81
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Esther Benbassa.
Le principe de coopération posé par les directives européennes doit s’entendre au bénéfice du demandeur d’asile et non dans une logique de contrôle.
Nous ne pouvons accepter que le droit à un examen par l’OFPRA de la réalité des craintes de persécutions soit conditionné au respect, par le demandeur d’asile, d’obligations en matière de directivité de l’hébergement.
De surcroît, la réalité des difficultés matérielles, morales, psychiques et administratives auxquelles se heurtent les demandeurs d’asile, jointes aux différences linguistiques et culturelles, rend la communication de bon nombre d’informations tardive ou malaisée.
Dans ce cas également, la clôture de la demande d’asile constituerait une sanction disproportionnée.
Les deux amendements suivants sont identiques.
L'amendement n° 65 est présenté par M. Leconte, Mme Tasca, M. Sueur, Mme Jourda et les membres du groupe socialiste et apparentés.
L'amendement n° 230 est présenté par le Gouvernement.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 81
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour présenter l’amendement n° 65.
En vertu de l’alinéa 81, si un demandeur d’asile a quitté sans autorisation son lieu d’hébergement, l’examen de sa demande est clôturé. Pourtant, le sort réservé à une demande d’asile ne devrait pas être lié à des considérations d’absence ou de présence dans le lieu d’hébergement.
Une telle disposition est d’autant moins opportune que cette circonstance est déjà visée à l’article 15 du projet de loi, en vertu duquel le bénéfice des conditions matérielles d’accueil est suspendu si le demandeur d’asile a abandonné son lieu d’hébergement, CADA ou hébergement d’urgence. Il en va de même si le demandeur n’a pas respecté, sans motif légitime, l’obligation de se présenter aux autorités, s’il n’a pas répondu aux demandes d’informations ou s’il ne s’est pas rendu aux entretiens personnels organisés dans le cadre de la procédure d’asile.
Il ne nous paraît pas acceptable qu’un même fait, à savoir l’abandon sans motif légitime du lieu d’hébergement, puisse conduire à la fois à la suspension des conditions matérielles d’accueil – c’est, je le répète, l’objet de l’article 15 – et, surtout, à la clôture de la demande d’asile. La demande d’asile relève d’une problématique distincte des considérations liées à l’hébergement. Il n’est pas acceptable que, si une personne ne se présente pas pour une raison ou pour une autre, elle perde toute légitimité à voir sa demande prospérer !
La parole est à M. le secrétaire d'État, pour présenter l’amendement n° 230.
Je fais mien l’argumentaire que vient de développer M. Leconte.
L'amendement n° 30 rectifié bis, présenté par Mme Létard, MM. Guerriau et Bonnecarrère, Mme Loisier, MM. Delahaye, Médevielle, Longeot, L. Hervé et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 83, première phrase
Après les mots :
son dossier
insérer les mots :
ou présente une nouvelle demande
II. – Alinéa 85
Après les mots :
définitive et la
insérer le mot :
nouvelle
La parole est à Mme Valérie Létard.
Aux termes du paragraphe 2 de l’article 28 de la directive Procédures, les États membres doivent faire en sorte qu’un demandeur se présentant de nouveau devant l’autorité compétente, après qu’une décision de clôture de l’examen visée au paragraphe 1 dudit article a été prise, ait le droit de solliciter la réouverture de son dossier ou de présenter une nouvelle demande, laquelle ne sera pas soumise à la procédure visée aux articles 40 et 41 de la directive.
Les États membres sont censés prévoir un délai d’au moins neuf mois à l’issue duquel le dossier du demandeur ne peut plus être rouvert. Dès lors, la nouvelle demande peut être traitée en qualité de demande ultérieure et soumise à la procédure visée aux articles 40 et 41.
De plus, les États membres peuvent prévoir que le dossier du demandeur ne peut être rouvert qu’une seule fois.
L’article 28 de la directive fait donc explicitement référence à la possibilité d’une nouvelle demande.
Nous craignons qu’en supprimant cette mention du présent texte on ne crée un risque de non-conformité. Il est souhaitable d’écarter cette perspective compte tenu des délais dans lesquels s’inscrit l’examen de ce projet de loi.
S’agissant de l’amendement n° 186, qui tend à supprimer la procédure de clôture, je rappelle que le présent texte retranscrit très exactement les dispositions des articles 27 et 28 de la directive Procédures. Or les alinéas visés permettent à l’OFPRA de ne pas statuer sur les demandes retirées par leurs auteurs ou dont il estime, au vu d’éléments objectifs, qu’elles n’ont plus lieu d’être examinées. Ces dispositions sont destinées à éviter à l’OFPRA de perdre du temps en étudiant des demandes qui, en fait, n’existent plus. Voilà pourquoi la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.
Après débat au sein de la commission, celle-ci a émis un avis favorable sur l’amendement n° 72.
L’amendement n° 120 vise à supprimer la possibilité pour l’OFPRA de clôturer une demande si le demandeur n’a pas respecté le délai de présentation devant lui après remise de l’attestation de demande d’asile par l’autorité administrative.
Le texte indique clairement que le demandeur d’asile est tenu de coopérer. Supprimer ce critère reviendrait, cela va sans dire, à émettre un mauvais signal. Je précise que la procédure fixée est déjà assortie d’un garde-fou : la clôture ne peut être prononcée si le demandeur présente un motif légitime à ce retard. Aussi la commission a-t-elle émis un avis défavorable sur cet amendement.
L’amendement n° 121 tend à préciser que le deuxième cas de clôture concerne le refus de coopérer devant l’OFPRA et non devant la préfecture. Or la rédaction actuelle du présent texte ne présente aucune ambiguïté à cet égard : elle renvoie bien à l’article L. 723-4, lequel est relatif à la procédure d’examen des demandes d’asile par l’OFPRA. En conséquence, je demande le retrait de cet amendement ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.
La commission est également défavorable à l’amendement n° 122, qui vise à supprimer la faculté de clôturer la procédure pour défaut d’information de l’OFPRA sur l’adresse du demandeur et pour abandon du lieu d’hébergement assigné. Le premier cas constitue une forme de défaut de coopération avec l’OFPRA. Le second correspond à une disposition qui figurait dans le projet de loi initial et que la commission a jugé bon de rétablir, dans la mesure où elle paraît de nature à dissuader efficacement les demandes abusives. Certes, l’Assemblée nationale a assoupli ces procédures, mais le texte d’origine était d’une autre nature.
Les explications que je viens de formuler sur l’abandon de l’hébergement assigné comme pouvant justifier la clôture de la procédure s’appliquent également aux amendements n° 65 et 230, qui recueillent donc le même avis défavorable de la commission.
Enfin, l’amendement n° 30 rectifié bis tend à réintroduire la notion de nouvelle demande. Or la commission l’a supprimée en vue de clarifier les régimes applicables, d’une part, à la réouverture d’un dossier, d’autre part, aux demandes de réexamen. Le but est d’éviter toutes les confusions possibles. Aussi, je demande le retrait de cet amendement ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.
Ces amendements visent tous la procédure de clôture qu’instaure le présent projet de loi.
La clôture d’un dossier ne peut intervenir que dans deux cas : soit le demandeur veut expressément retirer sa demande, soit son comportement témoigne d’un manque d’intérêt ou de coopération à l’examen de sa demande.
Cette procédure est nouvelle, mais elle répond à une situation qui, elle, ne l’est pas et face à laquelle il n’existe pas aujourd'hui d’instrument juridique adapté. À l’heure actuelle, lorsque le demandeur n’est pas joignable ou lorsqu’il refuse de communiquer des informations essentielles à l’examen de sa demande, l’OFPRA n’a d’autre moyen, pour traiter le dossier dont il est saisi, que de prendre une décision au fond, sur la base des seuls éléments dont il dispose. En pareil cas, faute de pouvoir produire ses observations orales, le demandeur risque fort de voir sa demande rejetée.
Dès lors, la procédure de clôture nous paraît plus adaptée aux situations visées, et plus favorable aux demandeurs en ce sens que, contrairement au rejet, la clôture n’a rien d’irréversible. En effet, si le demandeur en émet le souhait dans un délai de neuf mois après la décision de clôture, son dossier est rouvert d’office.
En outre, pour que la procédure de clôture puisse s’adapter à des cas particuliers, le présent projet de loi précise que cette dernière n’est, pour l’OFPRA, qu’une faculté et non une obligation. Ainsi, si un demandeur ne se présente pas à son entretien pour des raisons indépendantes de sa volonté, l’OFPRA pourra décider de ne pas clore sa demande.
C’est pourquoi je suis favorable à l’amendement n° 72, qui tend à faire de la clôture une faculté, et non une obligation, lorsque le demandeur souhaite retirer sa demande, car cette situation peut concerner des victimes de réseaux de traite des êtres humains.
En revanche, au vu de l’utilité et de la souplesse du dispositif de clôture, le Gouvernement ne peut qu’être défavorable aux amendements n° 186, 120 et 122, lesquels visent à supprimer la possibilité de recourir à la procédure de clôture pour les différents motifs énoncés aux alinéas 78 à 80.
L’amendement n° 121 tend à instituer une procédure de mise en demeure systématique avant toute décision de clôture. Une telle mesure conduirait à alourdir le dispositif, ce qui serait totalement contraire au but visé. Le Gouvernement y est donc également défavorable.
Enfin, l’amendement n° 30 rectifié bis tend à rétablir, aux alinéas 83 et 85, la rédaction initiale du projet de loi. Néanmoins, les précisions apportées par la commission des lois du Sénat ont, à mon sens, pour effet de clarifier ces dispositions. En supprimant les termes « ou présente une nouvelle demande », la commission a contribué à distinguer clairement les réouvertures simples, survenant moins de neuf mois après la clôture, des réouvertures traitées comme des réexamens, survenant plus de neuf mois après cette dernière.
Madame Létard, pour préserver la clarté du présent texte, le Gouvernement vous demande de bien vouloir retirer cet amendement.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement est adopté.
Je constate que l’amendement n° 72 a été adopté à l’unanimité des présents.
Je mets aux voix l'amendement n° 120.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote sur les amendements identiques n° 65 et 230.
Ces amendements concernent des questions importantes, que nous devons nous garder de trancher trop vite.
Dès lors que l’article 15 du projet de loi, qui fixe les règles de l’hébergement dit « directif », prévoit – conformément à la volonté exprimée par une grande partie des membres de la commission et du Sénat – la suspension des aides matérielles en cas d’abandon de l’hébergement assigné, c’est une double peine que l’article 7 institue avec la clôture du dossier dans cette même circonstance.
De plus, lier ainsi l’étude au fond de la demande aux conditions d’hébergement ne me semble pas correct. Plusieurs raisons peuvent conduire à quitter un hébergement et il me paraîtrait fort dommageable que cela emporte en outre pour l’intéressé, au-delà de la perte des aides matérielles, des conséquences sur ses droits quant à l’examen de sa demande au fond.
Mes chers collègues, je vous invite à bien réfléchir avant de vous prononcer sur ces amendements.
J’entends bien ce que dit M. Leconte. Il reste que l’hébergement des demandeurs d’asile pose un grave problème. La région parisienne et la région lyonnaise sont complètement saturées, et chacun s’accorde sur la nécessité de mettre en place un hébergement directif pour rétablir un équilibre entre les territoires.
En Île-de-France, nous n’avons plus de places en CADA et, pour être franc, l’hébergement d’urgence se fait un peu n’importe comment. Il y a des demandeurs d’asile qu’on ne sait vraiment plus où caser, faute de trouver des places, y compris dans les hôtels ! Au point que certains dorment dans la rue. Ce n’est pas là une manière digne de traiter la demande d’asile !
C’est bien pour cela qu’il ne faut pas lier l’hébergement et le fond de la demande !
Monsieur Leconte, je ne vous ai pas interrompu !
Comme toujours, on fait marche arrière : pour mettre un terme à une situation intenable, on choisit l’hébergement directif, mais aussitôt, comme effrayé par une telle décision, on ne veut pas que cela emporte de conséquence sur le dossier des demandeurs. Il faut pourtant que ce soit le cas !
Autant je souhaite que la République traite convenablement les demandeurs d’asile, autant j’estime que l’autorité de l’État doit se manifester pour faire respecter un équilibre sur le territoire. Si vous vous contentez de suspendre l’attribution de soutiens matériels au demandeur qui quitte l’hébergement qu’on lui a assigné, sans conséquences sur son dossier, vous privez l’État de cette autorité nécessaire pour opérer un rééquilibrage.
Dès lors qu’un demandeur se voit attribuer une place d’hébergement dans telle ou telle région, en ayant l’assurance qu’ainsi son dossier sera convenablement traité, il lui revient de respecter les règles ! À défaut, les demandeurs d’asile, mais aussi les populations des régions saturées, se trouveront face à de considérables difficultés.
Le groupe UDI-UC adoptera, sur ces amendements, la même position que nos collègues de l’UMP.
Nous constatons que l’organisation de l’hébergement des demandeurs d’asile est défaillante dans la mesure où répartition de leur prise en charge sur le territoire n’est pas équilibrée. À partir du moment où, dans ce projet de loi, nous entendons améliorer l’accueil des demandeurs, en même temps que favoriser l’acceptation de cette procédure, nous ne pouvons renoncer à prévoir dans la loi la possibilité de prendre en compte cet aspect non seulement dans la délivrance des prestations, mais aussi dans l’instruction des dossiers.
Faute d’une telle mesure, l’orientation directive des demandeurs serait sans effet puisque, qu’elle soit respectée ou non, rien ne changerait !
Je crois avoir montré, au travers des amendements que j’ai défendus, que, même si je partage l’essentiel des analyses de la commission, ma position pouvait différer de la sienne sur certains points. En l’occurrence, il me semble difficile de ne pas la suivre. Ce qu’elle a prévu renforce la cohérence de l’ensemble du dispositif. Sans être obtus, nous devons mettre en place des procédures qui correspondent à notre volonté de mieux répartir l’hébergement et l’accompagnement des demandeurs d’asile.
Il me semble discerner une méprise quant au sens de ces amendements. Personne ne conteste la nécessité absolue de passer à un système d’hébergement directif. C’est effectivement indispensable pour répartir la charge sur le territoire, mais aussi pour éclairer les conditions de vie des demandeurs d’asile.
Le demandeur d’asile quittant son hébergement encourt une sanction immédiate : le retrait de l’ensemble des droits matériels afférents à son statut. Il n’existe toutefois aucune raison d’en déduire qu’il perdrait ainsi sa qualité même de demandeur, sinon au prix d’une confusion entre deux éléments constitutifs du statut.
Tout le monde affirme ici que les conditions d’hébergement sont souvent indignes. Si un demandeur d’asile sort de ce système, ce n’est pas parce qu’il renonce à sa demande, mais simplement parce qu’il ne souhaite pas se maintenir là où il est hébergé et qu’il a peut-être trouvé une autre solution. Ce faisant, du reste, il libère une place dans le système d’hébergement directif.
Il n’existe vraiment aucune raison d’établir un tel lien entre le statut d’un demandeur d’asile et le fait qu’il quitte l’hébergement qui lui a été affecté.
Il faut préciser le cadre dans lequel nous nous situons : cette disposition introduite à l’alinéa 81 concerne un demandeur qui « a abandonné, sans motif légitime, le lieu où il était hébergé en application de l’article L. 744-3. »
Cela signifie que, lorsqu’un demandeur abandonne son hébergement en expliquant pourquoi il le fait, il ne perd aucun droit et la procédure qui le concerne n’est pas clôturée ; elle ne peut l’être que s’il part sans motif légitime.
Le texte de la commission revient à la rédaction initiale du Gouvernement. Cependant, celui-ci entend défendre le texte issu de l’Assemblée nationale, et je souhaite m’en expliquer.
En vertu des mêmes arguments que ceux qui ont été exposés par Mme Tasca, nous avons considéré que le caractère dissuasif de la suppression des aides était suffisamment puissant et qu’un moment d’égarement ne devait pas être immédiatement sanctionné d’une rupture de la demande d’asile elle-même, qui relève d’une problématique est différente.
La suppression de l’allocation, notamment, nous apparaît beaucoup plus de nature à dissuader le demandeur de quitter le logement fléché.
Les amendements ne sont pas adoptés.
L'amendement n'est pas adopté.
Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 187, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéa 88
Rédiger ainsi cet alinéa :
« Art. L. 723 -13. – Constitue une demande de réexamen une demande d’asile présentée après qu’une décision définitive a été prise sur une demande antérieure.
La parole est à Mme Christine Prunaud.
La combinaison de l’alinéa 57, d’une part, et des alinéas 92 et 93, d'autre part, aboutit à la dispense d’entretien du demandeur d’asile par l’OFPRA dans toutes les demandes de réexamen.
En effet, si l’OFPRA peut se dispenser d’entendre les demandeurs en réexamen qui ne présentent pas d’éléments nouveaux, cela lui est également possible lorsque les demandeurs en réexamen présentent des éléments nouveaux dès lors que les « faits ou éléments nouveaux n’augmentent pas de manière significative la probabilité que le demandeur justifie des conditions requises pour prétendre à une protection », ce qui conduit l’Office à prendre alors une décision d’irrecevabilité.
Là encore, c’est sur la base d’une appréciation purement subjective, en écartant même des éléments de preuve objectifs, et au moyen d’une motivation stéréotypée, que l’OFPRA peut se dispenser de son obligation d’entretien.
Le projet de loi consacre donc une fois de plus une méthode purement subjective d’évaluation des demandes d’asile, en contradiction avec la jurisprudence abondante de la Cour européenne des droits de l’homme et de la Cour de justice de l’Union européenne, qui rappelle que l’entretien est un droit fondamental du demandeur d’asile, lequel doit pouvoir faire connaître utilement ses observations préalablement à l’adoption de toute décision de rejet de sa demande.
Par ailleurs, le projet de loi prévoit qu’une demande formulée après un retour dans le pays d’origine serait considérée comme un réexamen. Or il arrive qu’un retour dans le pays d’origine entraîne des persécutions ou de mauvais traitements. Pourtant, si un demandeur d’asile revient en France et formule une demande d’asile, il ne pourra, dans ce contexte, bénéficier de toutes les garanties prévues par la loi.
Cet amendement vise donc à faire en sorte que le réexamen ne puisse s’appliquer qu’aux demandes intervenant après une décision définitive et alors que la personne s’est maintenue sur le territoire.
L'amendement n° 123, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 88
Supprimer les mots :
ou lorsque le demandeur a quitté le territoire, même pour rejoindre son pays
La parole est à Mme Esther Benbassa.
La rédaction actuelle de la fin de l’alinéa 88 est, pour le moins, peu précise et pourrait pénaliser des demandeurs qui ont un droit légitime à formuler une nouvelle demande d’asile.
Ainsi, une personne peut être amenée à fuir son pays pour telle ou telle raison, y retourner une fois la situation stabilisée et devoir fuir à nouveau pour des raisons totalement différentes.
Il convient, dans cette situation, que le demandeur puisse voir sa nouvelle demande examinée dans les meilleures conditions possibles.
Les auteurs des amendements n° 187 et 123 souhaitent supprimer le retour dans le pays d’origine comme élément permettant d’établir qu’une demande d’asile est une demande de réexamen. Ils mettent en avant le fait que le retour dans le pays d’origine peut être à l’origine de persécutions ou de mauvais traitements.
En réalité, en présence d’éléments nouveaux, par définition, la demande de réexamen sera recevable, et l’OFPRA pourra décider de ne pas statuer en procédure accélérée, donc de suivre la procédure classique. Cela ne soulève aucune difficulté.
C’est pourquoi je sollicite le retrait de ces amendements ; à défaut, l’avis de la commission sera défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 124, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 90
Remplacer les mots :
indique par écrit les faits et produit tout élément susceptible de justifier
par les mots :
fait état des éléments nouveaux qui justifient
La parole est à Mme Esther Benbassa.
Cet amendement vise à modifier la rédaction de l’alinéa relatif à la saisine de l’OFPRA d’une demande de réexamen. Il supprime en particulier la notion d’écrit, alors même que la saisine de l’OFPRA s’effectue via un formulaire dans lequel le demandeur doit préciser par écrit les motifs de sa demande. En outre, il présume que les éléments présentés justifieront effectivement un réexamen.
Ces éléments me conduisent à vous demander, madame Benbassa, de bien vouloir retirer cet amendement ; à défaut, l’avis de la commission sera défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 125, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 91
Remplacer les mots :
il est avéré qu’il n’a pu en avoir connaissance
par les mots :
il n’a eu connaissance
La parole est à Mme Esther Benbassa.
Nous estimons que la rédaction de l’alinéa 91 est source de confusion.
De surcroît, soumettre à un examen préliminaire, donc avant réexamen de la demande d’asile, l’appréciation du caractère avéré de la chronologie de faits nouveaux invoqués par le demandeur qui touchent en réalité au fond de la demande, constitue un contresens.
Nous proposons donc une rédaction plus claire de cet alinéa.
Il entre dans la définition de l’élément nouveau que l’intéressé n’a pu en avoir connaissance qu’après que la décision définitive a été prise. Il est donc nécessaire, pour qu’un élément soit qualifié de nouveau, que la preuve de cette connaissance trop tardive soit apportée.
Je demande par conséquent le retrait de cet amendement ; à défaut, l’avis de la commission sera défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
Je suis saisie de cinq amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
Les deux premiers sont identiques.
L'amendement n° 126 est présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste.
L'amendement n° 188 est présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéas 92 et 93
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Esther Benbassa, pour présenter l’amendement n° 126.
La combinaison des articles L. 723-7 et L 723-14 aboutit à dispenser l’OFPRA d’un entretien avec le demandeur d’asile dans toutes les demandes de réexamen.
Si l’OFPRA peut se dispenser d’entendre les demandeurs en réexamen qui ne présentent pas d’éléments nouveaux, il le peut aussi lorsque les demandeurs en réexamen présentent des éléments nouveaux si « les faits ou éléments nouveaux n’augmentent pas de manière significative la probabilité que le demandeur justifie des conditions requises pour prétendre à une protection » et prendre alors une décision d’irrecevabilité.
Nous considérons que cela consacre une méthode purement subjective d'évaluation des demandes d'asile, qui entre en contradiction avec une jurisprudence abondante de la Cour européenne des droits de l’homme, et donc avec le droit européen.
De surcroît, cette dispense d’entretien généralisée pour les demandes de réexamen est contraire à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Celle-ci a en effet rappelé que l’entretien était un droit fondamental du demandeur d’asile, qui doit pouvoir faire connaître utilement ses observations préalablement à l’adoption de toute décision de rejet de sa demande.
Cette dispense est également contraire à la jurisprudence de la CNDA, qui a jugé en grande formation, le 11 avril 2014, que l’OFPRA ne pouvait se dispenser de procéder à l’entretien avec le demandeur d’asile en réexamen que dans des cas limités, et non de façon généralisée.
La parole est à Mme Cécile Cukierman pour présenter l’amendement n° 188.
À travers cet amendement, nous restons dans la logique qui nous guide dans ce débat, et que ma collègue Christine Prunaud a encore défendue avec l’amendement n° 187.
Nous ne pouvons en effet accepter que le champ de l’entretien individuel soit restreint comme le prévoient les alinéas 92 et 93.
L'amendement n° 31 rectifié bis, présenté par Mme Létard, MM. Guerriau et Bonnecarrère, Mme Loisier, MM. Delahaye, Médevielle, Longeot, L. Hervé et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC, est ainsi libellé :
Alinéas 92 et 93
Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque, à la suite de cet examen préliminaire, l’office conclut que ces faits ou éléments nouveaux n’augmentent pas de manière significative la probabilité que le demandeur justifie des conditions requises pour prétendre à une protection, il ne procède pas à un entretien de ce dernier et peut prendre une décision d’irrecevabilité.
La parole est à Mme Valérie Létard.
Dans le cas d’un réexamen d’une demande d’asile, si le demandeur ne présente pas de faits ou d’éléments nouveaux susceptibles de justifier un nouvel examen de sa demande, il n’est pas nécessaire que l’OFPRA procède à un entretien. C’est pourquoi il conviendrait de modifier la rédaction actuelle des alinéas 92 et 93, qui laisse planer le doute sur la possibilité de procéder ou non à cet entretien.
Nous proposons donc une rédaction plus claire, qui exclut, dans cette situation, de procéder à l’entretien quand il n’existe pas d’éléments nouveaux probants.
L'amendement n° 127, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 93
Remplacer les mots :
nouveaux n’augmentent pas de manière significative la probabilité que le demandeur justifie des conditions requises pour prétendre à une protection
par les mots :
ne sont pas nouveaux
La parole est à Mme Esther Benbassa.
Il s’agit d’un amendement de repli a minima, qui tend à simplifier la rédaction de l’alinéa 93.
L'amendement n° 189, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéa 93
Remplacer les mots :
n’augmentent pas de manière significative la probabilité que le demandeur justifie des conditions requises pour prétendre à une protection
par les mots :
ne révèlent pas la permanence ou l’existence de craintes de persécution ou d’atteintes graves en cas de retour
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Cet amendement de repli vise à préciser les critères sur lesquels se fondera l’OFPRA pour déclarer une demande de réexamen irrecevable. Il s’agit de faire en sorte que l’Office ne prenne une décision d’irrecevabilité que s’il est établi que le retour du demandeur dans son pays d’origine ne l’exposerait pas à des persécutions.
À cet égard, je vous invite à lire ou à relire l’ouvrage de François Sureau appelé Le Chemin des morts, dans lequel cet ex-conseiller d’État affecté à la commission des recours des réfugiés raconte comment il a laissé renvoyer un militant basque dans son pays, où il a été assassiné six mois plus tard. Depuis lors, François Sureau n’a cessé d’être habité par l’intranquillité et l’obsession de la responsabilité : de quoi penser la question du droit d’asile un peu plus humainement...
En outre, de nombreux professionnels du droit ont pu constater que le réexamen, loin d’être anodin, était généralement tout à fait nécessaire pour les réfugiés, qui sont souvent traumatisés à leur arrivée en France et ne sont pas en mesure de maîtriser leur récit.
Les amendements identiques n° 126 et 188 visent à supprimer la dispense d’entretien lors de l’examen préliminaire de recevabilité fait par l’OFPRA sur les demandes de réexamen, ainsi que la décision d’irrecevabilité elle-même. Cela n’est ni envisageable ni même souhaitable. La commission est donc défavorable à ces amendements.
L’amendement n° 31 rectifié bis, lui, tend à supprimer toute possibilité d’entretien avec le demandeur lors de l’examen préliminaire, ce qui priverait l’OFPRA du moyen de recueillir des éléments complémentaires. Par conséquent, je demande à Mme Létard de bien vouloir retirer cet amendement ; à défaut, l’avis de la commission sera défavorable.
La commission a émis un avis favorable sur l’amendement n° 127, qui simplifie effectivement la rédaction.
L’adoption de l’amendement n° 127 rendrait l’amendement n° 189 sans objet et devrait donner satisfaction aux auteurs de ce dernier.
Ces amendements concernent les conditions de mise en œuvre de la procédure d’irrecevabilité en cas de réexamen.
Je tiens tout d’abord à préciser que le dispositif que nous proposons, et qui est parfaitement conforme à la directive Procédures, ne permet de se dispenser d’entretien que pendant la phase préliminaire de recevabilité. Si, à l’issue de cette phase, l’examen de la demande est poursuivi, le demandeur sera alors obligatoirement convoqué.
S’il a été prévu que l’OFPRA pourrait se dispenser d’entretien, c’est bien parce que, dans l’immense majorité des cas, il est à même de statuer sur le fondement des seules déclarations écrites. Je voudrais d’ailleurs rappeler qu’à l’heure actuelle celles-ci ne justifient une convocation que dans 13 % des réexamens.
Il est donc absolument nécessaire de disposer d’une phase de recevabilité permettant de rejeter rapidement des demandes de réexamen qui ne sont fondées sur aucun élément nouveau susceptible de justifier la reconnaissance de la protection. Ce dispositif est un élément essentiel de l’efficacité du système d’asile.
Le Gouvernement est, en conséquence, défavorable aux amendements n° 126 et 188, qui visent à généraliser l’entretien avec le demandeur d’asile lors de l’examen préliminaire d’une demande de réexamen, ainsi qu’à supprimer la possibilité de prendre une décision d’irrecevabilité à son issue.
Il est également défavorable à l’amendement n° 127. Cet amendement de repli vise à limiter le champ couvert par l’examen préliminaire. La procédure n’est utile que dans la mesure où elle permet de déterminer si les éléments nouveaux présentés par le demandeur augmentent de manière significative la probabilité pour lui d’obtenir une protection. La définition aujourd’hui retenue est, par ailleurs, parfaitement conforme à la jurisprudence de la CNDA et à celle du Conseil d’État, ainsi qu’au droit européen.
La rédaction proposée dans l’amendement n° 189 aurait, quant à elle, pour effet de relever le seuil des éléments pouvant conduire à l’irrecevabilité de la demande. Elle me paraît contraire à notre objectif, qui est de donner à la procédure d’examen préliminaire son plein effet, afin d’éviter des demandes multiples. La rédaction initiale, qui vise à prendre en compte la probabilité que la personne qui demande un réexamen puisse bénéficier à l’issue de celui-ci d’une décision favorable, me paraît assurer un meilleur équilibre, étant rappelé que l’OFPRA restera toujours libre de prendre une décision d’irrecevabilité ou de poursuivre l’examen de la demande au fond.
Pour ces raisons, madame Assassi, je crois que vos craintes ne sont pas fondées et suis donc défavorable à cet amendement.
L’amendement n° 31 rectifié bis, enfin, vise à prévoir une dispense systématique d’entretien lorsque l’examen préliminaire d’une demande de réexamen conduit à la conclusion que le dossier ne présente aucun élément nouveau. Je souhaiterais apporter, sur ce point, quelques précisions.
Le texte actuel distingue, d’une part, la possibilité pour l’OFPRA de se dispenser d’entretien lors de l’étude préliminaire d’une demande de réexamen, d’autre part, la possibilité de prendre une décision d’irrecevabilité à l’issue de cette phase. Il me semble que ces deux notions doivent rester indépendantes. C’est à l’OFPRA qu’il revient d’apprécier s’il est nécessaire, lors de l’examen préliminaire, d’échanger avec le demandeur ou s’il peut s’en dispenser. Prévoir que l’étude préliminaire se déroule systématiquement sans entretien avec l’intéressé priverait l’OFPRA d’un instrument utile, dans certains dossiers, pour l’étude du besoin de protection.
Comme toutes les demandes d’asile, les demandes de réexamen doivent faire l’objet d’un examen au cas par cas et il convient de préserver toute la souplesse du dispositif. Je suis sûr, madame Létard, que vous partagez ce point de vue et je ne doute donc pas que vous accepterez de retirer votre amendement.
Les amendements ne sont pas adoptés.
Au vu des explications de M. le rapporteur et de M. le ministre, je le retire, madame la présidente.
L'amendement n° 31 rectifié bis est retiré.
Je mets aux voix l'amendement n° 127.
L'amendement est adopté.
En conséquence, l'amendement n° 189 n'a plus d'objet.
La parole est à Mme Esther Benbassa, pour explication de vote sur l'article.
Nous avons vu, au regard du nombre d’amendements déposés et des débats qui viennent d’avoir lieu, combien l’article 7 du projet de loi était emblématique et, dans le même temps, problématique.
Je le rappelle, le recours à la procédure accélérée, telle que celle-ci est envisagée dans le texte, pourrait aboutir à ce que l’OFPRA traite ces demandes d’asile de manière expéditive, ce qui aurait pour conséquence de faire juger à juge unique, dans un délai également expéditif, l’essentiel des demandes d’asile rejetées par l’OFPRA.
Nous avons formulé de nombreuses propositions visant à encadrer au mieux le recours à cette procédure, afin que cette dernière reste une procédure d’exception, que les droits des demandeurs d’asile soient mieux garantis et que règne davantage d’humanité. Néanmoins, nous n’avons malheureusement pas été entendus.
C’est pourquoi nous ne voterons pas en faveur de cet article.
En présentant l’amendement n° 166, le groupe CRC a explicité les raisons pour lesquelles nous ne pouvions adopter cet article. Or les amendements de repli que nous avons déposés en vue non pas seulement de condamner les mesures qui nous semblent injustes, mais aussi d’être force de proposition, ont été rejetés à la fois par la commission et le Gouvernement.
C’est pourquoi nous voterons contre cet article.
L'article 7 est adopté.
Le titre II du livre VII du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est complété par un chapitre IV ainsi rédigé :
« Chapitre IV
« Fin de la protection
« Art. L. 724-1 (nouveau). – Lorsque l’Office français de protection des réfugiés et apatrides envisage de mettre fin au statut de réfugié en application de l’article L. 711-4 ou L. 711-6 ou au bénéfice de la protection subsidiaire en application de l’article L. 712-3, il en informe par écrit la personne concernée, ainsi que des motifs de l’engagement de cette procédure.
« Art. L. 724-2
« Par dérogation au premier alinéa, l’office n’est pas tenu de procéder à un entretien personnel lorsque la personne concernée a la nationalité d’un pays pour lequel sont mises en œuvre les stipulations du 5 du C de l’article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, lorsqu’elle a acquis une nouvelle nationalité, lorsqu’elle est retournée s’établir dans son pays d’origine ou s’est établie dans un pays tiers ou lorsque l’office met fin au statut en application de l’article L. 711-6. Dans ces cas, la personne concernée est mise à même de présenter ses observations par écrit sur les motifs de nature à faire obstacle à la fin du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire.
« Art. L. 724-3 (nouveau). – La décision de l’office mettant fin au statut de réfugié ou au bénéfice de la protection subsidiaire est notifiée par écrit à la personne concernée. Elle est motivée en fait et en droit et précise les voies et délais de recours. »
L'amendement n° 190, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéa 6
Supprimer cet alinéa.
La parole est à Mme Christine Prunaud.
Nous avons défendu cet amendement lorsque nous avons présenté l’amendement n° 185.
En introduisant l’article 7 bis, la commission des lois du Sénat nie le droit à l’entretien individuel, qui est pourtant clairement garanti et protégé en matière d’asile par les articles 18, 41, 47 et 48 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, telle qu’elle est interprétée par la Cour de justice de l’Union européenne, et par l’article 14 de la directive du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale.
La généralisation du défaut d’entretien pour les demandes de réexamen est d’ailleurs incompatible avec la jurisprudence de la CNDA.
C’est pourquoi nous vous invitons, mes chers collègues, à supprimer l’alinéa 6 de l’article 7 bis, qui permet à l’OFPRA de déroger à l’entretien individuel.
L’article 7 bis prévoit que l’OFPRA organise un entretien individuel avec les personnes concernées par une procédure de retrait de la protection internationale.
Par dérogation prévue par la directive Procédures, l’OFPRA pourrait ne pas organiser cet entretien, mais avec la possibilité de recueillir des observations écrites dans quatre hypothèses, notamment lorsque la personne a acquis une nouvelle nationalité.
L’amendement n° 190 vise à organiser un entretien pour chaque procédure de retrait et donc à supprimer le recours à une contribution écrite. Cela accroîtrait la charge de travail de l’OFPRA eu égard au nombre d’entretiens à assurer, sans, toutefois, garantir au demandeur que son dossier sera traité dans de meilleures conditions.
C'est la raison pour laquelle la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.
L'amendement n'est pas adopté.
L'article 7 bis est adopté.
Section 2
Dispositions relatives à l’examen des demandes d’asile à la frontière
I. – Le livre II du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est ainsi modifié :
1° Après l’article L. 213-8, sont insérés des articles L. 213-8-1 et L. 213-8-2 ainsi rédigés :
« Art. L. 213 -8 -1. – Une décision de refuser l’entrée en France à un étranger qui se présente à la frontière et demande à bénéficier du droit d’asile ne peut être prise par le ministre chargé de l’immigration que si :
« 1° L’examen de sa demande d’asile relève de la compétence d’un autre État en application du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, ou d’engagements identiques à ceux prévus par ledit règlement avec d’autres États ;
« 2° Sa demande d’asile est irrecevable en application de l’article L. 723-10 ;
« 3° Ou sa demande d’asile est manifestement infondée.
« Constitue une demande d’asile manifestement infondée une demande qui, au regard des déclarations faites par l’étranger et des documents le cas échéant produits, est manifestement dénuée de pertinence au regard des conditions d’octroi de l’asile ou manifestement dépourvue de toute crédibilité en ce qui concerne le risque de persécutions ou d’atteintes graves.
« Sauf dans le cas où l’examen de la demande d’asile relève de la compétence d’un autre État, la décision de refus d’entrée ne peut être prise qu’après consultation de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, qui rend son avis dans un délai fixé par voie réglementaire et dans le respect des garanties procédurales prévues au chapitre III du titre II du livre VII. L’avocat ou le représentant d’une des associations mentionnées au huitième alinéa de l’article L. 723-6, désigné par l’étranger, est autorisé à pénétrer dans la zone d’attente pour l’accompagner à son entretien dans les conditions prévues à ce même article.
« Sauf si l’accès de l’étranger au territoire français constitue une menace grave pour l’ordre public, l’avis de l’office, s’il est favorable à l’entrée en France de l’intéressé au titre de l’asile, lie le ministre chargé de l’immigration.
« L’étranger autorisé à entrer en France au titre de l’asile est muni sans délai d’un visa de régularisation de huit jours. Dans ce délai, l’autorité administrative compétente lui délivre, à sa demande, une attestation de demande d’asile lui permettant d’introduire sa demande auprès de l’office.
« Art. L. 213 -8 -2. – Le 1° de l’article L. 213-8-1 n’est pas applicable en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à La Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. » ;
2° L’article L. 213-9 est ainsi modifié :
a) Après le mot : « asile », la fin du premier alinéa est ainsi rédigée : « et, le cas échéant, d’une décision de transfert mentionnée à l’article L. 742-3 peut, dans les quarante-huit heures suivant la notification de ces décisions, en demander l’annulation au président du tribunal administratif. » ;
b) Le troisième alinéa est complété par les mots : « et, le cas échéant, contre la décision de transfert » ;
c) Après le mot : « administrative », la fin du cinquième alinéa est ainsi rédigée : « ou entachés d’une irrecevabilité manifeste non susceptible d’être couverte en cours d’instance. » ;
d) Au septième alinéa, les mots : « ne peut être exécutée avant l’expiration d’un délai de quarante-huit heures suivant sa » sont remplacés par les mots : « et, le cas échéant, la décision de transfert ne peuvent être exécutées avant l’expiration d’un délai de quarante-huit heures suivant leur » ;
e) L’avant-dernier alinéa est ainsi modifié :
– à la première phrase, les mots : « est annulé » sont remplacés par les mots : « et, le cas échéant, la décision de transfert sont annulés » ;
– à la seconde phrase, les mots : « une autorisation provisoire de séjour lui permettant de déposer » sont remplacés par les mots : « l’attestation de demande d’asile lui permettant d’introduire » ;
f) Après le mot : « asile », la fin du dernier alinéa est ainsi rédigée : « et, le cas échéant, la décision de transfert qui n’ont pas été contestées dans le délai prévu au premier alinéa ou qui n’ont pas fait l’objet d’une annulation dans les conditions prévues au présent article peuvent être exécutées d’office par l’administration. » ;
3° Le premier alinéa de l’article L. 221-1 est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés :
« L’étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et qui n’est pas autorisé à entrer sur le territoire français peut être maintenu dans une zone d’attente située dans une gare ferroviaire ouverte au trafic international figurant sur une liste définie par voie réglementaire, dans un port ou à proximité du lieu de débarquement, ou dans un aéroport, pendant le temps strictement nécessaire à son départ.
« Le présent titre s’applique également à l’étranger qui demande à entrer en France au titre de l’asile, le temps strictement nécessaire pour vérifier si l’examen de sa demande relève de la compétence d’un autre État en application du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, ou d’engagements identiques à ceux prévus par ledit règlement, si sa demande n’est pas irrecevable ou si elle n’est pas manifestement infondée.
« Lorsque l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, dans le cadre de l’examen tendant à déterminer si la demande d’asile n’est pas irrecevable ou manifestement infondée, considère que le demandeur d’asile, notamment en raison de sa minorité ou du fait qu’il a été victime de torture, de viol ou d’une autre forme grave de violence psychologique, physique ou sexuelle, nécessite des garanties procédurales particulières qui ne sont pas compatibles avec le maintien en zone d’attente, il est mis fin à ce maintien. L’étranger est alors muni d’un visa de régularisation de huit jours. Dans ce délai, l’autorité administrative compétente lui délivre, à sa demande, une attestation de demande d’asile lui permettant d’introduire cette demande auprès de l’office.
« Le maintien en zone d’attente d’un mineur non accompagné, le temps strictement nécessaire à l’examen tendant à déterminer si sa demande n’est pas irrecevable ou manifestement infondée, n’est possible que de manière exceptionnelle et seulement dans les cas prévus aux 1° et 2° du I, au 1° du II et au 5° du III de l’article L. 723-2. » ;
3° bis A
« Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article. Il précise les modalités d’évaluation de la vulnérabilité du demandeur d’asile et, le cas échéant, de prise en compte de ses besoins particuliers. » ;
3° bis Après la première phrase du premier alinéa de l’article L. 221-4, il est inséré une phrase ainsi rédigée :
« Il est également informé des droits qu’il est susceptible d’exercer en matière de demande d’asile. » ;
4° À la fin de la seconde phrase de l’article L. 224-1, les mots : « un récépissé de demande d’asile » sont remplacés par les mots : « une attestation de demande d’asile lui permettant d’introduire sa demande d’asile ».
II
1° L’article L. 213-9 est ainsi modifié :
a) Le premier alinéa est ainsi rédigé :
« L’étranger qui a fait l’objet d’une décision de transfert mentionnée à l’article L. 742-3 peut, dans les quarante-huit heures suivant la notification de cette décision, en demander l’annulation au président du tribunal administratif. » ;
b) Après la première occurrence du mot : « décision », la fin du troisième alinéa est ainsi rédigée : « de transfert » ;
c) Le début du septième alinéa est ainsi rédigé : « La décision de transfert ne peut être exécutée avant l’expiration d’un délai de quarante-huit heures suivant sa notification…
le reste sans changement
d) Le début de l’avant-dernier alinéa est ainsi rédigé : « Si la décision de transfert est annulée, il est…
le reste sans changement
e) Le dernier alinéa est ainsi rédigé :
« La décision de transfert qui n’a pas été contestée dans le délai prévu au premier alinéa ou qui n’a pas fait l’objet d’une annulation dans les conditions prévues au présent article peut être exécutée d’office par l’administration. » ;
f) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« La décision de refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile en application du 1° de l’article L. 213-8-1 ne peut pas faire l’objet d’un recours distinct du recours qui peut être formé en application du présent article. » ;
2° Il est ajouté un article L. 213-9-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 213-9-1 (nouveau). – L’étranger qui a fait l’objet d’un refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile en application des 2° et 3° de l’article L. 213-8-1 peut, dans les quarante-huit heures suivant la notification de cette décision, en demander l’annulation, au président de la Cour nationale du droit d’asile.
« Le président ou le président de formation de jugement qu’il désigne à cette fin statue dans un délai de soixante-douze heures à compter de sa saisine, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État.
« Aucun autre recours ne peut être introduit contre la décision de refus d’entrée au titre de l’asile.
« L’étranger peut demander au président de la Cour ou au président de formation de jugement désigné à cette fin le concours d’un interprète. L’étranger est assisté de son conseil s’il en a un. Il peut demander au président ou au président de formation de jugement désigné à cette fin qu’il lui en soit désigné un d’office.
« Par dérogation au précédent alinéa, le président de la Cour ou le président de formation de jugement désigné à cette fin peut, par ordonnance motivée, donner acte des désistements, constater qu’il n’y a pas lieu de statuer sur un recours et rejeter les recours ne relevant manifestement pas de la compétence de la Cour ou entachés d’une irrecevabilité manifeste non susceptible d’être couverte en cours d’instance.
« L’audience se tient dans la salle d’audience attenante à la zone d’attente. Toutefois, afin d’assurer une bonne administration de la justice, eu égard aux conditions d’urgence attachées à ce recours, le président de la Cour peut décider que la salle d’audience de la cour est reliée, en direct, par un moyen de communication audiovisuelle qui garantit la confidentialité de la transmission avec la salle d’audience attenante à la zone d’attente spécialement aménagée à cet effet ouverte au public, dans des conditions respectant les droits de l’intéressé à présenter leurs explications à la Cour et s’y faire assister d’un conseil et d’un interprète. Une copie de l’intégralité du dossier est mise à sa disposition. Si l’intéressé est assisté d’un conseil et d’un interprète, ces derniers sont physiquement présents auprès de lui. Ces opérations donnent lieu à l’établissement d’un procès-verbal dans chacune des salles d’audience ou à un enregistrement audiovisuel ou sonore.
« La décision de refus d’entrée au titre de l’asile ne peut être exécutée avant l’expiration d’un délai de quarante-huit heures suivant sa notification ou, en cas de saisine du président de la Cour, avant que ce dernier ou le président de formation de jugement désigné à cette fin n’ait statué.
« Les dispositions du titre II du présent livre sont applicables.
« Si le refus d’entrée au titre de l’asile est annulé, il est immédiatement mis fin au maintien en zone d’attente de l’étranger, qui est autorisé à entrer en France muni d’un visa de régularisation de huit jours. Dans ce délai, l’autorité administrative compétente lui délivre, à sa demande, l’attestation de demande d’asile lui permettant de déposer sa demande d’asile auprès de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides.
« La décision de refus d’entrée au titre de l’asile qui n’a pas été contestée dans le délai prévu au premier alinéa ou qui n’a pas fait l’objet d’une annulation dans les conditions prévues au présent article peut être exécutée d’office par l’administration. »
L'amendement n° 191, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 4
Supprimer cet alinéa.
II. – Alinéa 23
Rédiger ainsi cet alinéa :
« Le présent titre s’applique également à l’étranger qui demande à entrer en France au titre de l’asile, le temps strictement nécessaire pour examiner le caractère manifestement infondé de sa demande au sens de l’article L. 213-8-1.
La parole est à Mme Éliane Assassi.
« Aucune frontière ne vous laisse passer sereinement. Elles blessent toutes », écrit Laurent Gaudé dans son roman intitulé Eldorado, qui dépeint le phénomène d’immigration clandestine de l’Afrique du Nord vers l’île italienne de Lampedusa.
Avec l’article 8, le dédale de l’asile à la frontière reste globalement inchangé. Le fait de lier le ministre chargé de l’immigration à la décision de l’OFPRA représente une avancée. En revanche, cet article ajoute au motif de refus d’admission les cas d’application du règlement Dublin, ainsi que les cas d’irrecevabilité.
Pourtant, la détermination de l’État responsable dans la zone d’attente paraît peu compatible avec l’article 28 du règlement Dublin, qui exige qu’un demandeur ne puisse être maintenu en rétention pendant la période de détermination.
L’application de la procédure Dublin n’est pas possible dans le cadre d’un examen extrêmement bref, comme c’est le cas en zone d’attente. C’est pourquoi cet amendement a pour objet de limiter le maintien en zone d’attente au seul cas de demande manifestement infondée.
La commission a émis un avis défavorable sur cet amendement visant à supprimer la possibilité pour le ministre de refuser l’entrée sur le territoire à un demandeur d’asile dont la demande relèverait d’un autre État membre, au motif que les délais de mise en œuvre de la procédure Dublin seraient incompatibles avec les délais de maintien en zone d’attente.
Or le règlement Dublin III prévoit dans ses articles 21 et 22 le cas de la demande de prise en charge d’urgence à la suite d’un refus d’entrée sur le territoire.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 192, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéa 7
Après le mot :
est
rédiger ainsi la fin de cet alinéa :
dépourvue de tout lien avec les conditions d’octroi de l’asile.
La parole est à Mme Cécile Cukierman.
Comme l’indique son objet, cet amendement vise à clarifier le critère sur lequel doivent se fonder les décisions qualifiant la demande d’asile de « manifestement infondée ».
Les derniers développements de la jurisprudence européenne, que nous avons déjà évoqués, contredisent l’utilisation des seuls critères de « pertinence » et de « crédibilité » pour considérer une demande d’asile infondée.
Dans l’une de ses décisions condamnant la France en janvier 2015, la Cour européenne des droits de l’homme, dont nous avons mentionné plusieurs décisions lors de l’examen de l’article 7, rappelle que « eu égard à la situation particulière dans laquelle se trouvent souvent les demandeurs d’asile, il convient dans de nombreux cas de leur accorder le bénéfice du doute lorsque l’on apprécie la crédibilité de leurs déclarations et des documents soumis à l’appui de celles-ci ».
Toutes les condamnations de la France sont la démonstration que des demandes d’asile jugées par l’OFPRA et la CNDA « dénuées de pertinence » ou « dépourvues de toute crédibilité » peuvent être en réalité des demandes sérieuses.
Or, en prévoyant que des demandes d’asile peuvent faire l’objet d’un traitement particulier, la loi vient ici dangereusement consacrer une « méthode » d’évaluation des demandes d’asile purement subjective, en contradiction avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme rendue ces dernières années, donc avec le droit européen.
Au travers de cet amendement, nous rappelons que le bénéfice du doute doit profiter au demandeur, afin que l’examen d’une demande d’asile à la frontière ne se confonde pas avec un examen sur le fond.
Cet amendement tend à supprimer l’un des critères d’appréciation, celui de la crédibilité, ce qui pose des problèmes considérables. D’ailleurs, la définition donnée par le Conseil d’État est beaucoup plus précise, en ce qu’elle prend en compte effectivement la crédibilité de la demande.
Par conséquent, la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 66, présenté par Mme Tasca, MM. Leconte et Sueur, Mme Jourda et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
Alinéa 8
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
À sa demande, l’étranger peut bénéficier d’une assistance juridique et linguistique.
La parole est à Mme Catherine Tasca.
Cet amendement vise à aligner les droits dont bénéficient les demandeurs d’asile à la frontière sur ceux dont bénéficient les autres demandeurs.
L’article 9 A du projet de loi permet à l’étranger placé en centre de rétention administrative de bénéficier d’une assistance juridique et linguistique pour l’exercice de ses droits en matière de demande d’asile. Nous souhaitons offrir la même possibilité au demandeur d’asile à la frontière.
Cette inégalité de traitement entre ceux qui sont en centre de rétention et ceux qui formulent leur demande à la frontière ne se justifie pas, me semble-t-il, le demandeur à la frontière n’ayant pas enfreint la loi au moment où il formule sa demande, dans la mesure où il est hors de notre territoire.
C’est pourquoi nous demandons l’alignement des droits pour ces deux catégories de demandeurs d’asile.
Cet amendement tend à aligner les différentes formes d’assistance dont bénéficie l’étranger placé en zone d’attente sur celles qui sont applicables en centre de rétention.
Toutefois, la présence d’un interprète en zone d’attente est déjà prévue par l’article R. 221-3 du CESEDA. Quant à l’assistance juridique, on constate la présence de l’ANAFÉ, l’Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers, dans la zone d’attente de Roissy. Toutes les informations demandées sont déjà données.
C’est pourquoi la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.
Madame la sénatrice, votre amendement tend à donner à l’étranger qui demande à entrer sur le territoire national au titre de l’asile la possibilité de solliciter le bénéfice d’une assistance juridique et linguistique. Vous justifiez cette proposition par la nécessité d’aligner les droits dont bénéficient les demandeurs d’asile à la frontière sur ceux dont bénéficient les autres demandeurs.
En premier lieu, il convient de rappeler que l’article L. 221-4 du CESEDA prévoit en zone d’attente l’assistance d’un interprète et d’un médecin, ainsi que la possibilité de communiquer avec un conseil ou toute personne désignée par l’intéressé.
En second lieu, l’Assemblée nationale a, par amendement, enrichi le texte du gouvernement à l’alinéa 29 de l’article 8, en prévoyant que le demandeur est informé des droits qu’il est susceptible d’exercer en matière d’asile.
En troisième lieu, enfin, l’étranger peut bénéficier, lors de son entretien avec l’OFPRA, des mêmes garanties que celles qui sont ouvertes pour les autres procédures d’asile, en particulier la présence à son entretien d’un avocat ou du représentant d’une association, dans les conditions fixées au nouvel article L. 723-6 du code précité, introduit à l’article 7.
Dès lors que la présence d’un avocat ou du représentant d’une association est possible et que la présence d’un interprète est déjà prévue par les dispositions du CESEDA, vos préoccupations sont satisfaites à la fois par le droit en vigueur et par le projet de loi.
C’est pourquoi le Gouvernement vous demande, madame la sénatrice, de bien vouloir retirer votre amendement.
Monsieur le ministre, vous avez rappelé, à juste titre, que notre amendement était en pratique satisfait par d’autres dispositions. Toutefois, nous pensions utile de rappeler de façon explicite la possibilité, pour le demandeur d’asile, de bénéficier d’une assistance juridique et linguistique à ce stade du texte. Nous avons d’ailleurs assez longuement discuté, cette après-midi, de l’importance de la langue à chaque étape de la procédure.
Cela dit, je me rends volontiers à vos raisons, monsieur le ministre, et je retire l’amendement n° 66.
L'amendement n° 66 est retiré.
Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 149 n’est pas soutenu.
L'amendement n° 193, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéa 9
Après le mot :
grave
insérer les mots :
, actuelle et personnelle,
La parole est à Mme Christine Prunaud.
En matière de reconduite à la frontière, d’expulsion ou d’interdiction du territoire, les juridictions administratives françaises sont réfractaires à l’application du droit communautaire et de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne.
Bien que la définition de la notion d’ordre public reste de la seule compétence des États membres, elle a été précisée par la Cour de justice de l’Union européenne et encadrée par la directive du Conseil du 25 février 1964.
Cette directive, qui concerne notamment les mesures relatives à l’entrée sur le territoire de l’État membre, définit les mesures d’ordre public ou de sécurité publique comme devant « être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l’individu qui en fait l’objet ». Par ailleurs, il y est précisé que « la seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver ces mesures ».
Enfin, la directive interdit aux États membres d’instaurer « de nouvelles dispositions et pratiques plus restrictives que celles en vigueur » à la date de sa notification.
Pour toutes ces raisons, nous vous invitons à ajouter à la notion extrêmement large de « menace grave pour l’ordre public » la précision « actuelle et personnelle », conformément à la jurisprudence pénale et administrative.
La commission estime qu’il n’est pas nécessaire d’apporter une telle précision, car la notion de « menace pour l’ordre public » figure déjà à l’article L. 313-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et fait l’objet d’une application au cas par cas par les préfectures, sous le contrôle du juge.
La commission a donc émis un avis défavorable sur l’amendement n° 193.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 67, présenté par Mme Tasca, MM. Leconte et Sueur, Mme Jourda et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
Alinéa 13
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
À cette fin, il peut bénéficier d’une assistance juridique et linguistique.
La parole est à Mme Catherine Tasca.
Dans le même esprit que l’amendement n° 66, cet amendement tend à reconnaître au demandeur d’asile à la frontière le droit de bénéficier d’une assistance juridique et linguistique dans le cas particulier où celui-ci a fait l’objet d’un refus d’entrée sur le territoire et, le cas échéant, d’une décision de transfert, et souhaite, en conséquence, exercer un recours auprès du président du tribunal administratif, afin de demander l’annulation de ces décisions.
Dans une telle situation, il nous semble absolument primordial que la loi offre cette possibilité aux demandeurs d’asile.
L'article L. 213-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile autorise déjà l'étranger qui a fait l'objet d'un refus d'entrée sur le territoire à demander au président du tribunal administratif le concours d'un interprète et d'un conseil, commis d'office, s'il n'en dispose pas.
Par ailleurs, s’agissant de l'exercice du recours lui-même, le présent projet de loi supprime l'exigence de motivation de la requête.
La commission demande donc le retrait de cet amendement, faute de quoi elle émettrait un avis défavorable.
L'amendement n° 67 est retiré.
Je suis saisie de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 128, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 25
Rédiger ainsi cet alinéa :
« Un mineur non accompagné ne peut faire l’objet d’une mesure de maintien en zone d’attente. » ;
La parole est à Mme Esther Benbassa.
Aujourd’hui, les pratiques concernant les mineurs qui ont cours aux frontières de notre pays demeurent en contradiction avec le droit international, la jurisprudence européenne et le droit interne.
Le projet de loi que nous examinons aujourd’hui, s’il constitue une avancée, ne change pourtant pas radicalement cet état de fait. Comme le demandent de nombreuses associations qui nous en ont fait part, le présent amendement a donc pour objet d’interdire explicitement le placement des mineurs demandeurs d’asile non accompagnés en zone d’attente.
L'amendement n° 194, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéa 25
Rédiger ainsi cet alinéa :
« Un mineur non accompagné ne peut faire l’objet d’une mesure de maintien en zone d’attente. L’autorité administrative enregistre sa demande d’asile et prend toute mesure utile pour lui assurer un hébergement et une prise en charge conforme à son statut de mineur et de demandeur d’asile. » ;
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Le présent projet de loi prévoit certains cas dans lesquels les mineurs isolés demandeurs d’asile peuvent être maintenus en zone d’attente.
L’alinéa 25 de l’article 8 introduit ainsi des exceptions qui, définies de manière large, permettront en pratique de bloquer de nombreux mineurs demandeurs d’asile aux frontières françaises et ce, alors même que ce texte place la catégorie de mineur étranger isolé dans la liste des situations de vulnérabilité.
Toutefois, en application des articles 31 et 33 de la convention de Genève, les États ne doivent pas refuser aux enfants isolés en quête de protection l’accès à leur territoire, les refouler à la frontière ou les détenir pour cause d’immigration.
Les membres du groupe communiste républicain et citoyen s’opposent fermement aux mesures privatives de liberté à l’égard des mineurs isolés demandeurs d’asile et en appellent à la sauvegarde de « l’intérêt supérieur de l’enfant », tel que le reconnaît l’article 3.1 de la convention internationale des droits de l’enfant. Les mineurs aux frontières, au même titre que toutes les personnes vulnérables, doivent donc recevoir immédiatement une protection judiciaire et le soutien de l’aide sociale à l’enfance.
Tel est l’objet de notre amendement.
L'amendement n° 129, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 25
Remplacer les mots :
aux 1° et
par le mot :
au
La parole est à Mme Esther Benbassa.
Cet amendement de repli vise à rendre impossible le maintien d’un mineur non accompagné en zone d'attente, dès lors que celui-ci est originaire d'un pays considéré comme « sûr ».
La notion de « pays sûr » ne devrait pas être un critère pour le maintien de mineurs en zone d'attente, car la jurisprudence dispose que cette notion n’est pas prise en compte à l’occasion de l’examen d’une demande manifestement infondée.
Retenir des mineurs en zone d’attente serait, en outre, en contradiction flagrante avec les recommandations du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, le HCR, adoptées dans le cadre du programme en faveur des enfants séparés en Europe.
Enfin, le Conseil de l’Europe, dans le cadre de sa recommandation 1703 de 2005, demande également aux pays de « modifier leur législation de manière à ce que les enfants séparés ne fassent plus l’objet de procédures d’asile accélérées ou de recevabilité ».
Les amendements n° 128, 194 et 129 ont pour objet d’interdire le maintien des mineurs isolés en zone d’attente ou de ne pas l’autoriser pour les mineurs provenant de pays d’origine sûrs.
Or l’Assemblée nationale a déjà fortement encadré le placement des mineurs isolés en zone d’attente. Ce placement ne peut intervenir qu’exceptionnellement, dans quatre hypothèses limitatives : quand le mineur est ressortissant d’un pays d’origine sûr, quand il présente une demande de réexamen, quand il dissimule des documents ou des informations afin d’induire en erreur l’OFPRA, enfin, quand sa présence en France constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l’État.
C'est pourquoi la commission a émis un avis défavorable sur ces trois amendements.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
Je suis saisie de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
Les deux premiers sont identiques.
L'amendement n° 195 est présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
L'amendement n° 231 est présenté par le Gouvernement.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéas 31 à 52
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour présenter l'amendement n° 195.
Cet amendement vise à supprimer la disposition, introduite dans le texte de la commission des lois, qui transfère à la CNDA le contentieux des refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile.
En effet, la décision de refus d’entrée au titre de l’asile relève du ministère chargé de l’immigration et non de l’OFPRA. C’est le ministère qui estime, après avis de l’OFPRA – positif ou non –, que la demande d’asile est manifestement infondée.
Par ailleurs, les décisions du ministre peuvent se fonder sur une réserve d’ordre public. Or cette réserve constitue une procédure d’urgence, qui n’est en aucun cas du ressort de la CNDA. Comme son nom l’indique, la Cour nationale du droit d’asile juge en effet l’asile. Il s’agit de la juridiction nationale des décisions de l’OFPRA et du bien-fondé des demandes.
Enfin, les dispositions figurant à l’article 8 consacrent le juge unique, auquel nous sommes opposés, comme nous l’avons rappelé, et tendent à mettre en cause l’audience devant la CNDA en la dématérialisant, privilégiant ainsi une vision purement comptable.
Pour toutes ces raisons, nous proposons de supprimer les alinéas 31 à 52 de l’article, tels qu’ils ont été réécrits par la commission des lois.
M. Bernard Cazeneuve, ministre. L’amendement du Gouvernement est identique à celui qui vient d’être présenté. Comme l’occasion m’est rarement donnée de retirer un amendement au profit d’un amendement présenté par le groupe CRC, je le fais bien volontiers dans ce cas précis !
Sourires.
L'amendement n° 231 est retiré.
L'amendement n° 32 rectifié bis, présenté par Mme Létard, MM. Guerriau et Bonnecarrère, Mme Loisier, MM. Delahaye, Médevielle, Longeot, Gabouty, L. Hervé, est ainsi libellé :
Alinéas 42 à 52
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Valérie Létard.
Dans un souci de cohérence, la commission des lois a souhaité transférer le contentieux des décisions de refus d’entrée sur le territoire au titre de l'asile, prises sur avis conforme de l’OFPRA, à la Cour nationale du droit d’asile, plutôt qu’au juge administratif de droit commun.
Cette proposition, bien qu'elle soit intéressante sur le principe, nous pose problème pour plusieurs raisons.
Tout d’abord, ce transfert crée des difficultés en termes d’organisation. Actuellement, les juges administratifs peuvent être facilement saisis, et ce à tout moment. Leurs décisions sont rendues dans des délais très courts – soixante-douze heures –, car l’existence de tours de permanence favorise l’examen des demandes en flux tendu dans chaque département. Le juge administratif est, en outre, rompu aux procédures rapides à juge unique.
Du reste, l’organisation nationale de la CNDA, ainsi que les objectifs qui lui ont été fixés en matière d’examen des demandes en appel et d'accélération des délais, ne semblent pas conciliables avec le transfert de cette mission supplémentaire, fût-ce à compter de l’année 2017.
Ensuite, il nous semble que le contentieux relatif à l’éloignement doit rester de la compétence du juge administratif, car celui-ci en a une grande habitude. Aujourd’hui, par exemple, les magistrats des tribunaux administratifs qui ont connaissance des dossiers des étrangers en zone d’attente maîtrisent parfaitement le contentieux des demandes d’asile à la frontière, qui relèvent du contrôle des mesures de police administrative.
Notre amendement vise le retour à la situation actuelle, en supprimant le dispositif introduit par la commission.
Il s'agit ici d’un sujet important pour la commission des lois et pour le Sénat dans son ensemble. Nous discutons, en effet, de l’asile à la frontière et du contentieux qui lui est lié.
Mes chers collègues, les amendements n° 195 et 32 rectifié bis visent à supprimer le transfert du contentieux de l’asile à la frontière à la CNDA, mesure qui a été adoptée par la commission des lois sur proposition de votre serviteur.
Permettez-moi de rappeler la position de la commission. J’ai déjà soutenu cette disposition au travers d’une proposition de loi qui a été examinée au Sénat en 2009. La Haute Assemblée m’avait d’ailleurs fait l’honneur de l’adopter, sur les préconisations du rapport de notre ancien collègue Jean-René Lecerf.
Les arguments développés à cette époque sont toujours valables, en particulier une observation formulée par la commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique de l’immigration, présidée alors par M. Pierre Mazeaud. Dans son rapport, cette instance avait estimé que ce transfert de compétences « aurait l’intérêt d’unifier le contentieux des demandeurs d’asile sur un juge spécialisé, plus qualifié en la matière que le juge administratif de droit commun ».
Surtout, les effets de la décision de refus, à savoir l’éloignement de l’étranger, y compris dans son pays d’origine, portent potentiellement toujours atteinte au principe de non-refoulement posé par la convention de Genève.
À ces arguments s’en ajoutent de nouveaux, fondés sur les modifications qui ont été apportées, dans le cadre de l’article 8, au régime des décisions de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile.
En premier lieu, la compétence du ministre chargé de l’immigration est désormais liée en cas d’avis favorable de l’OFPRA, sauf circonstance exceptionnelle de menace grave à l’ordre public. Or le juge naturel des décisions de l’OFPRA est bien la CNDA.
En second lieu, les motifs de refus d’entrée sur le territoire sont élargis aux irrecevabilités prévues au nouvel article L. 723-10, qui relèvent du contentieux de la CNDA en vertu de l’article L. 731-2, dans sa nouvelle rédaction issue de l’article 10 du présent projet de loi. Cela se justifie parce que ces irrecevabilités portent effectivement sur une question de protection internationale, qu’il s’agisse de la vérification d’une protection effective assurée par un autre État membre ou un État tiers, ou du caractère nouveau des éléments apportés à l’appui d’une demande de réexamen qui ne sont pas susceptibles d’augmenter « de manière significative la probabilité que le demandeur justifie des conditions requises pour prétendre à une protection ».
Ainsi, le transfert à la CNDA du contentieux des décisions de refus d’entrée sur le territoire prises sur avis conforme de l’OFPRA se justifie plus que jamais. C’est pourquoi votre commission a souhaité soumettre de nouveau au Sénat une proposition en ce sens.
J’émets donc un avis défavorable sur ces deux amendements.
Les auteurs de l’amendement n° 32 rectifié bis proposent de supprimer les alinéas 42 à 52 de l’article 8, qui transfèrent à la CNDA, à compter du 1er janvier 2017, le contentieux des décisions de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile. Cette question, loin d’être anodine, est absolument centrale, car le transfert envisagé aurait des conséquences très lourdes sur l’efficacité de l’ensemble du dispositif instauré par le projet de loi.
Madame Létard, vous avez fait valoir le caractère spécifique des recours formés contre une décision de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile, lesquels sont actuellement portés devant les tribunaux administratifs, qui en connaissent dans des délais extrêmement contraints. Vous considérez que l’organisation nationale de la CNDA et les objectifs qui lui ont été assignés ne lui permettront pas d’exercer la compétence que la commission des lois propose de lui confier, même si le transfert de celle-ci est repoussé à 2017.
Le Gouvernement souscrit à votre position, mais il estime que les alinéas 31 à 41 de l’article 8, qui font corps avec ceux qui sont visés par votre amendement, doivent également être supprimés, afin de préserver la cohérence de la procédure contentieuse applicable aux décisions de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile.
C’est pour cette raison de cohérence, qui est fondamentale, que je soutiens l’amendement n° 195, au profit duquel j’ai retiré l’amendement n° 231 du Gouvernement ; je vous suggère, madame Létard, de vous rallier à votre tour à cette disposition.
Je mets aux voix l'amendement n° 195.
J’ai été saisie de deux demandes de scrutin public émanant, l’une, du groupe CRC, et, l’autre, du groupe socialiste.
Je rappelle que l’avis de la commission est défavorable et que celui du Gouvernement est favorable.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
Le scrutin a lieu.
Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.
Il est procédé au dépouillement du scrutin.
Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 183 :
Le Sénat n’a pas adopté.
Madame Létard, l’amendement n° 32 rectifié bis est-il maintenu ?
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 255, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
…. – Le chapitre VII du titre VII du livre VII du code de justice administrative est ainsi modifié :
1° L'intitulé est complété par les mots : « et des décisions de transfert prises à la frontière » ;
2° À l’article L. 777-1, après la première occurrence du mot : « asile », sont insérés les mots : « et, le cas échéant, contre les décisions de transfert ».
La parole est à M. le ministre.
Sur cet amendement que la commission n’a pas examiné, j’émets, à titre personnel, un avis favorable.
L’amendement est adopté.
L’article 8 est adopté.
Section 3
Dispositions relatives à l’examen des demandes d’asile en rétention
(Non modifié)
L’article L. 551-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est ainsi modifié :
1° Après la première phrase, est insérée une phrase ainsi rédigée :
« À cette fin, il peut bénéficier d’une assistance juridique et linguistique. » ;
2° Est ajoutée une phrase ainsi rédigée :
« Cette irrecevabilité n’est pas opposable à l’étranger qui invoque, au soutien de sa demande, des faits survenus après l’expiration de ce délai. » –
Adopté.
Au second alinéa de l’article L. 553-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, après le mot : « accès », sont insérés les mots : « du délégué du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés ou de ses représentants ainsi que ». –
Adopté.
I. – Le titre V du livre V du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est complété par un chapitre VI ainsi rédigé :
« CHAPITRE VI
« Demandes d’asile en rétention
« Art. L. 556-1. – Lorsqu’un étranger placé en rétention en application de l’article L. 551-1 présente une demande d’asile, l’autorité administrative peut, si elle estime que cette demande est présentée dans le seul but de faire échec à l’exécution de la mesure d’éloignement, maintenir l’intéressé en rétention le temps strictement nécessaire à l’examen de sa demande d’asile par l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides et, en cas de décision de rejet ou d’irrecevabilité de celui-ci, dans l’attente de son départ, sans préjudice de l’intervention du juge des libertés et de la détention. La décision de maintien en rétention est écrite et motivée. À défaut d’une telle décision, il est immédiatement mis fin à la rétention et l’autorité administrative compétente délivre à l’intéressé l’attestation mentionnée à l’article L. 741-1.
« L’étranger peut demander au président du tribunal administratif l’annulation de la décision de maintien en rétention dans les quarante-huit heures suivant sa notification. Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il désigne à cette fin parmi les membres de sa juridiction ou les magistrats honoraires inscrits sur la liste mentionnée à l’article L. 222-2-1 du code de justice administrative statue au plus tard soixante-douze heures à compter de sa saisine dans les conditions prévues au III de l’article L. 512-1 du présent code.
« Si, saisi dès le placement en rétention de l’étranger en application du même article L. 512-1, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il désigne à cette fin n’a pas encore statué sur ce premier recours, il statue sur les deux requêtes par une seule décision.
« En cas d’annulation de la décision de maintien en rétention, il est immédiatement mis fin à la rétention et l’autorité administrative compétente délivre à l’intéressé l’attestation mentionnée à l’article L. 741-1.
« À l’exception des cas mentionnés aux 3° et 4° de l’article L. 743-2, la mesure d’éloignement ne peut être mise à exécution avant que l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides ait rendu sa décision ou, en cas de saisine du président du tribunal administratif, avant que ce dernier ou le magistrat désigné à cette fin ait statué.
« La demande d’asile est examinée selon la procédure accélérée prévue à l’article L. 723-2. L’office statue dans les conditions prévues aux articles L. 723-2 à L. 723-14 dans un délai de quatre-vingt-seize heures.
« Il est mis fin à la rétention si l’office considère qu’il ne peut examiner la demande selon la procédure prévue à l’article L. 723-2 ou s’il reconnaît à l’étranger la qualité de réfugié ou lui accorde le bénéfice de la protection subsidiaire.
« Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article. Il précise les modalités d’évaluation de la vulnérabilité du demandeur d’asile et, le cas échéant, de prise en compte de ses besoins particuliers.
« Art. L. 556 -2. – Les quatrième à avant-dernier alinéas de l’article L. 556-1 ne sont pas applicables en Guyane, en Guadeloupe, à Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. »
II. – Après le chapitre VII du titre VII du livre VII du code de justice administrative, il est inséré un chapitre VII bis ainsi rédigé :
« CHAPITRE VII BIS
« Le contentieux du droit au maintien sur le territoire français en cas de demande d’asile en rétention
« Art. L. 777 -2. – Les modalités selon lesquelles le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il a désigné examine les demandes d’injonction aux fins de maintien sur le territoire français d’un étranger ayant sollicité l’asile en rétention, le temps nécessaire à ce que la Cour nationale du droit d’asile statue sur son recours, obéissent aux règles fixées au III de l’article L. 512-1 et à l’article L. 556-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. »
L'amendement n° 130, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 4, première phrase
Après la première occurrence du mot :
asile
insérer les mots :
et qu’il a déjà eu la possibilité de présenter une demande
La parole est à Mme Esther Benbassa.
Cet amendement vise à restreindre la possibilité de maintien en rétention aux personnes ayant pu accéder à la procédure de demande d’asile. Cette précision figure dans la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne et dans celle du Conseil d’État ; il est important qu’elle apparaisse également dans le projet de loi.
Cantonner le maintien en rétention aux seuls demandeurs présentant une demande de réexamen paraît trop restrictif pour prévenir réellement les demandes abusives ou dilatoires.
La commission est donc défavorable à cet amendement.
L'amendement n'est pas adopté.
Je suis saisie de cinq amendements faisant l’objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 196, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéas 5 à 16
Remplacer ces alinéas par trois alinéas ainsi rédigés :
« Art. L. 556 -2. – En cas de décision d’irrecevabilité ou de rejet de l’office, l’étranger maintenu en rétention peut saisir dans le délai de trois jours ouvrés la Cour nationale du droit d’asile.
« La mesure d’éloignement ne peut être mise à exécution avant l’expiration d’un délai de trois jours suivant la notification de la décision de l’office ou, en cas de saisine du président de la Cour, avant que ce dernier ou le magistrat désigné à cette fin n’ait statué.
« Si le président ou le magistrat désigné décide que le recours sera examiné par une formation collégiale, il est mis fin à la rétention et il est délivré une autorisation provisoire de séjour à l’intéressé. »
La parole est à Mme Éliane Assassi.
La commission des lois a prévu que la décision de maintien en rétention pourrait être contestée à compter de sa notification ; le demandeur d’asile pourra donc solliciter son annulation, que l’OFPRA ait statué ou non. En revanche, le dispositif imaginé par la commission contrevient à l’article 46 de la directive Procédures, qui prescrit un recours effectif après que l’OFPRA a statué.
Par ailleurs, le délai de quarante-huit heures prévu par le projet de loi méconnaît l’alinéa 4 de l’article 46 de la directive, qui impose des « délais raisonnables » ne rendant pas l’exercice du recours « impossible ou excessivement difficile. » Songez, mes chers collègues, au cas d’une décision de l’OFPRA notifiée un vendredi soir à un intéressé ne disposant pas de tous les éléments de la décision, en particulier du compte rendu d’entretien, qui n’est pas communiqué par voie administrative.
En outre, même dans sa version adoptée par l’Assemblée nationale, le dispositif ne permet au juge administratif que d’apprécier la légalité de la décision de mise en œuvre de la procédure accélérée, alors que le troisième alinéa de l’article 46 de la directive Procédures prévoit un « examen complet » par le juge « tant des faits que des points d’ordre juridique, y compris, le cas échéant, un examen des besoins de protection internationale […], au moins dans le cadre des procédures de recours devant une juridiction de première instance ».
Dans la mesure où la CNDA est le juge naturel des décisions de l’OFPRA, il est logique de lui conférer le contentieux des décisions de rejet, en prévoyant un examen des dossiers par un juge unique dans un délai de trois jours ouvrés, compatible avec la rétention.
Le présent amendement vise à améliorer le texte adopté par l’Assemblée nationale en prévoyant un recours suspensif et urgent pouvant être formé dans un délai de trois jours ouvrés devant la CNDA, qui statuerait dans un délai de sept jours ; si celle-ci estime que le dossier ne relève pas de cette procédure, elle pourrait le renvoyer devant une formation collégiale, selon la procédure normale.
L'amendement n° 232, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
I. – Alinéas 5 à 8
Supprimer ces alinéas.
II. – Après l’alinéa 10
Insérer quatre alinéas ainsi rédigés :
« En cas de décision d'irrecevabilité ou de rejet de l'office, et saisi d'une demande en ce sens dans le délai de quarante-huit heures suivant la notification de cette décision par l'étranger maintenu en rétention qui entend former un recours contre cette décision devant la Cour nationale du droit d'asile, le président du tribunal administratif, s'il estime que la demande d'asile n'a pas été présentée dans le seul but de faire échec à l'exécution de la mesure d'éloignement, ordonne que l'intéressé soit autorisé à se maintenir sur le territoire français jusqu'à ce que la cour ait statué.
« Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin parmi les membres de sa juridiction ou les magistrats honoraires inscrits sur la liste mentionnée à l'article L. 222-2-1 du code de justice administrative statue dans le délai et les conditions prévus au III de l'article L. 512-1 du présent code.
« À l'exception des cas mentionnés aux 3° et 4° de l'article L. 743-2, la mesure d'éloignement ne peut être mise à exécution avant l'expiration d'un délai de quarante-huit heures suivant la notification de la décision de l'office ou, en cas de saisine du président du tribunal administratif, avant que ce dernier ou le magistrat désigné à cette fin n'ait statué.
« Si l'injonction prévue au quatrième alinéa du présent article est prononcée, il est immédiatement mis fin à la rétention. L'autorité administrative compétente délivre à l'intéressé l'attestation mentionnée à l'article L. 741-1. L'article L. 561-1 est applicable.
III. – Alinéa 16
Après le mot :
rétention
insérer les mots :
et fait l’objet d’une décision négative de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides
La parole est à M. le ministre.
Le présent amendement a pour objet de revenir sur la modification que la commission des lois du Sénat a apportée à un aspect essentiel du dispositif relatif au contentieux de l’asile en rétention.
Si le droit pour les personnes placées en rétention de présenter une demande d’asile empêche que la France éloigne des personnes qui méritent sa protection, il est nécessaire que nous disposions des outils adaptés pour assurer l’exécution des mesures d’éloignement légalement prononcées et pour parer aux demandes dilatoires. Soucieux d’assurer cet équilibre, le Gouvernement a prévu trois mesures.
Tout d’abord, l’autorité préfectorale devra procéder, pour maintenir un demandeur en rétention, à un examen individuel destiné à vérifier que la demande d’asile a pour seul but de faire échec à une mesure d’éloignement.
Ensuite, si l’OFPRA considère que la demande d’asile nécessite un examen approfondi, l’étranger sera libéré et autorisé à se maintenir sur le territoire jusqu’à ce qu’il ait été définitivement statué sur sa demande.
Enfin, en cas de rejet de la demande d’asile, l’étranger pourra saisir le tribunal administratif d’un recours suspensif en urgence. Le juge administratif sera alors le juge de l’évidence : s’il considère que la demande d’asile n’a pas pour seul but de faire échec à la mesure d’éloignement, la personne retenue sera libérée ; s’il estime que la demande d’asile est dilatoire, l’éloignement pourra se poursuivre.
Toutefois, la commission des lois du Sénat a modifié ce dispositif d’une manière qui n’est pas anecdotique : elle a prévu que la décision de maintien en rétention pourrait être contestée dans un délai de quarante-huit heures à compter de sa notification. En d’autres termes, que l’OFPRA ait statué ou non sur la demande d’asile, la personne concernée pourrait saisir quasi immédiatement le président du tribunal administratif de la seule décision de maintien en rétention.
Le Gouvernement est tout à fait hostile à cette disposition, et cela pour deux raisons. D’une part, elle est frontalement contraire à l’article 46 de la directive Procédures de 2013, qui prescrit un recours effectif après que l’OFPRA a statué. D’autre part, elle me semble très peu opérationnelle, dans la mesure où elle risquerait d’entraîner un enchevêtrement redoutable des procédures juridictionnelles en l’espace de quelques jours, voire une paralysie totale de l’action administrative, à rebours de l’objectif auquel répond le projet de loi. J’ajoute que le juge administratif se trouverait dans une position difficile, privé de l’éclairage de l’OFPRA au moment de statuer sur le recours formé contre la décision de maintien en rétention.
Dans ces conditions, le Gouvernement propose de rétablir le texte initial du projet de loi, qui est seul conforme au droit de l’Union européenne ; s’il n’était pas entendu, la France se trouverait en infraction par rapport à des dispositions impératives de la directive Procédures, sans compter que le dispositif imaginé par la commission des lois compromettrait la fluidité de l’action de l’administration en matière d’éloignement.
L'amendement n° 79, présenté par M. Leconte, Mme Tasca, M. Sueur, Mme Jourda et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
Alinéa 9, seconde phrase
Supprimer les mots :
dans un délai de quatre-vingt-seize heures
La parole est à M. Jean-Yves Leconte.
Le présent amendement a pour objet de supprimer le délai d’examen d’une demande d’asile présentée en rétention à l’OFPRA de 96 heures, introduit dans le projet de loi par la commission des lois.
En effet, la fixation de délais relève du domaine réglementaire, me semble-t-il. Actuellement, elle est fixée à l’article R. 723-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, CESEDA. Nous proposons donc d’en rester là.
L'amendement n° 83, présenté par M. Leconte, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 10
Insérer deux alinéas ainsi rédigés :
« En cas de décision de rejet, d’irrecevabilité ou de clôture prononcée par l’office, le président de la Cour nationale du droit d’asile ou le président de la formation de jugement qu’il désigne à cette fin, saisi d’un recours contre cette décision dans un délai de trois jours ouvrés suivant sa notification à l’étranger maintenu en rétention, statue dans un délai de trois jours ouvrés.
« L’exécution de la mesure d’éloignement ne peut intervenir avant l’expiration du délai de recours ou avant la notification de l’ordonnance du président qui peut mettre en œuvre les dispositions de l’article L. 733-2 ou renvoyer à une audience selon les modalités du deuxième alinéa de l’article L. 731-2. Dans ce dernier cas, il est immédiatement mis fin à la rétention et l’autorité administrative compétente délivre à l’intéressé l’attestation mentionnée à l’article L. 743-1. L’article L. 561-1 est applicable.
La parole est à M. Jean-Yves Leconte.
Au travers de l’amendement n° 83, nous abordons la question, plus complexe, de la possibilité de recours contre une décision de l’OFPRA laissée à un demandeur placé en rétention. Nous proposons une mesure qui s’appuie sur la CNDA et, en particulier, sur les dispositions qui lui permettent d’ores et déjà de rendre des ordonnances.
En effet, les directives européennes prévoient deux types de recours lorsque l’étranger maintenu en rétention dépose une demande l’asile.
D’une part, il institue un recours accéléré sur la légalité de la mesure de rétention décidée par l’autorité administrative. Le texte adopté par la commission des lois satisfait à cet objectif.
D’autre part, il prévoit un recours effectif contre les décisions de refus d’asile, y compris les décisions d’irrecevabilité et de clôture, qui examine en fait et en droit la demande et qui, s’il ne confère pas à l’intéressé le droit de se maintenir pendant l’examen du recours, doit lui permettre de demander à une juridiction le droit de rester, conformément à l’article 46-6 de la directive 2013/32/UE.
Or, sur ce point, le texte adopté par la commission des lois ne prévoit plus de recours effectif contre le refus d’asile.
La CNDA étant le juge naturel des décisions de l’OFPRA, y compris des décisions d’examens en procédure accélérée et des décisions du préfet, il est logique de lui conférer la compétence contre les décisions de rejet, en prévoyant un examen par un juge unique, dans un délai de trois jours ouvrés, compatible avec la rétention.
Le contrôle du juge pourrait ainsi se limiter à vérifier si la demande n’est pas manifestement irrecevable ou ne présente pas d’éléments sérieux, auquel cas il statuerait selon les dispositions de l’article L. 733-2, c’est-à-dire selon les ordonnances qui donnent à la CNDA le droit de rendre des ordonnances. À défaut il déciderait de renvoyer à une audience, selon les modalités prévues à l’article L. 731-2.
Si le juge décide un renvoi, cela a pour conséquence la libération et la délivrance d’une autorisation de maintien sur le territoire avec une possibilité d’assigner à résidence pour prévenir la fuite du demandeur qui fait l’objet d’une mesure d’éloignement.
Les dispositions prévues par cet amendement me semblent correspondre à la préoccupation de répondre à une demande d’asile d’une personne placée en rétention, tout en respectant le principe de recours suspensif affirmé par le droit européen. Elles font de la CNDA le seul juge de l’asile, en utilisant, pour aller vite, les possibilités de rendre des ordonnances que la loi confère déjà à cette instance. Le juge pourra ainsi déterminer si la demande d’asile est irrecevable, auquel cas la personne sera alors rapidement éloignée.
En tout cas, tout demandeur d’asile en rétention pourrait déposer une demande de recours devant la CNDA, comme tout autre demandeur d’asile.
L'amendement n° 228, présenté par M. Buffet, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Alinéa 12
Remplacer les mots :
quatrième à avant-dernier
par les mots :
deuxième à cinquième
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur les amendements n° 196, 232, 79 et 83.
L’amendement n° 228 est un amendement de coordination.
Les amendements n° 196 et 83 visent à instaurer, selon des modalités différentes, un recours en urgence devant la CNDA dans le cas où le demandeur est placé en rétention.
L’amendement n° 196 tend à supprimer le nouveau recours ouvert en urgence sur la décision du maintien en rétention devant le juge administratif de droit commun pour lui substituer un recours en urgence devant la CNDA. Ce recours devant la Cour nationale du droit d’asile devrait être présenté dans un délai de trois jours et cette instance disposerait de sept jours pour statuer. En cas de renvoi à la formation collégiale, il serait mis fin à la rétention.
La commission ayant déjà écarté un amendement similaire, dans la mesure où le délai de sept jours prévu par la CNDA risque de prolonger la rétention, elle émet également un avis défavorable sur l’amendement n° 196.
L’amendement n° 83 vise à conserver le recours devant le juge administratif contre la décision de maintien en rétention et à prévoir un recours en urgence devant la CNDA. Saisi dans les trois jours suivant la notification de la décision de l’OFPRA, le président de la cour ou le président de la formation de jugement désigné à cette fin statuerait lui-même en trois jours. Là encore, en cas de renvoi à la formation collégiale, il serait mis fin à la rétention du demandeur, qui pourrait toutefois être assigné à résidence.
Si les délais ne sont plus compatibles avec ceux de la rétention, reste la question des moyens, ce qui avait conduit la commission à tenter l’expérimentation pour l’asile à la frontière – nous avons voté tout à l'heure sur ce point –, mais non pour la rétention. En effet, contrairement au contentieux de l’asile à la frontière, très concentré sur Roissy, le contentieux en rétention peut avoir lieu sur l’ensemble du territoire.
C’est la raison pour laquelle la commission émet un avis défavorable sur l’amendement n° 83.
L’amendement n° 232 tend à revenir sur l’anticipation du recours contre la décision de maintien en rétention dès sa notification, décidée par la commission, en ouvrant le recours contre cette décision seulement après que la décision de l’OFPRA est intervenue.
Je le rappelle, la commission avait avancé la possibilité de ce recours, considérant qu’eu égard aux effets sur l’examen de la demande d’asile du maintien en rétention – procédure accélérée et caractère non suspensif du recours devant la CNDA –, il importait que cette décision puisse être contestée le plus rapidement possible.
La commission émet donc un avis défavorable sur l’amendement n° 232.
Enfin, l’amendement n° 79 vise à supprimer le délai de 96 heures inscrit dans la loi par la commission, qui a estimé nécessaire de signifier ainsi la volonté du législateur de contenir les délais d’instruction par l’OFPRA. Par conséquent, l’avis de la commission est défavorable.
Les amendements n° 196 et 83 tendent à confier une compétence à la CNDA pour connaître du contentieux de l’asile en rétention. Les auteurs de ces amendements prévoient à la fois un délai de trois jours ouvrés, un délai de jugement soit de trois jours ouvrés, soit de sept jours, et la compétence du juge statuant seul à la CNDA. Ils prévoient également que si le juge unique décide de renvoyer à la formation collégiale, il est alors mis fin à la rétention.
Le Gouvernement n’est absolument pas favorable à un dispositif aussi complexe, dans la mesure où celui-ci ajouterait une charge supplémentaire à la CNDA. J’attire une nouvelle fois l’attention du Sénat sur le fait que confier sans cesse de nouvelles compétences à la Cour nationale du droit d’asile revient à faire un véritable saut dans l’inconnu et à entraver l’efficacité de cette réforme et des dispositifs qu’elle propose.
Il n’est pas envisageable de conférer une telle compétence à la CNDA. Cette juridiction le reconnaît d’ailleurs elle-même, puisqu’elle ne peut juger au fond dans des délais aussi contraints, et ce quelles que soient les modalités que vous prévoyez. Non seulement elle n'a aucune expérience des procédures d'urgence, mais elle est une juridiction nationale, dont le siège est à Montreuil.
Il faudrait, par conséquent, soit organiser les déplacements et les escortes de personnes en rétention vers ce siège, soit prévoir des audiences foraines, soit généraliser à proximité de ces lieux de rétention des visioconférences. De telles contraintes matérielles et financières rendent difficilement envisageables d’attribuer une telle compétence à la CNDA.
En outre, le dispositif que vous envisagez aura un impact sur la durée de la rétention. En effet, allonger les délais de recours et de jugement de six jours à plus de dix jours ouvrés augmenterait d’autant le délai de rétention de la personne concernée. Il nous a semblé beaucoup plus rationnel de laisser un tribunal administratif, juge de l’urgence et de l’évidence, le soin de statuer sur la décision de maintien en rétention. Cela correspond à la fois au cœur de métier de cette juridiction, qui statue déjà sur les décisions de placement en rétention, et à son organisation logistique, dès lors qu’existent dans toutes les juridictions administratives des permanences en juge unique, qui pourraient utilement connaître ce contentieux.
Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur les amendements n° 196 et 83.
Par ailleurs, la commission des lois a souhaité faire figurer dans la loi un délai d’instruction par l’OFPRA de la demande d’asile en rétention de 96 heures, ce délai étant jusqu’à alors fixé par voie réglementaire. Il s’agit d’un délai techniquement court pour l’Office, comme pour les centres de préfecture et les centres de rétention ; il conduit d’ailleurs, dans certains cas, à recourir à un entretien par visioconférence. Ce délai permet de ne pas prolonger indument la rétention.
Je suis favorable à ce que nous nous en tenions au cadre légal actuel, qui prévoit la fixation par voie réglementaire du délai d’instruction de la demande d’asile en rétention. Cela laisse beaucoup plus de souplesse au pouvoir réglementaire pour adapter le cas échéant les délais applicables à l’OFPRA.
Par conséquent, le Gouvernement émet un avis favorable sur l’amendement n° 79, qui vise à revenir aux dispositions approuvées en la matière en commission des lois.
Enfin, l’amendement n° 228 est un amendement de coordination. Compte tenu des modifications apportées par la commission des lois sur le contentieux de l’asile en rétention, le Gouvernement n’est pas favorable au nouveau dispositif propre à ce contentieux, qui est contraire à la directive Procédures.
Par voie de conséquence, j’émets donc un avis défavorable sur cet amendement.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement est adopté.
L'article 9 est adopté.
Mes chers collègues, nous avons examiné 135 amendements au cours de la journée ; il en reste 111.
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.
Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 19 mai 2015, à quatorze heures trente, le soir et la nuit :
Suite du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la réforme de l’asile ;
Rapport de M. François-Noël Buffet, fait au nom de la commission des lois (n° 425, 2014 2015) ;
Texte de la commission (n° 426, 2014 2015) ;
Avis de M. Roger Karoutchi, fait au nom de la commission des finances (n° 394, 2014 2015).
Personne ne demande la parole ?…
La séance est levée.
La séance est levée à minuit.
