Séance en hémicycle du 16 décembre 2014 à 14h30

La séance est reprise.

L'ordre du jour appelle la discussion générale, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (projet n° 636 [2013-2014], texte de la commission n° 175, rapport n° 174, avis n° 140, 150, 154, 157 et 184).

La parole est à Mme Éliane Assassi, pour un rappel au règlement.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, mon rappel au règlement a trait à l'organisation de nos travaux.

Rarement débat parlementaire n’aura démarré dans une telle confusion. Nous débutons cet après-midi la discussion générale du projet loi relatif à la nouvelle organisation territoriale, sur lequel a été engagée la procédure accélérée, pour reprendre l’examen des amendements le 13 janvier prochain, ce qui ne permettra pas une bonne visibilité ni une bonne compréhension de nos échanges.

Mais, à mon sens, ce qui est très regrettable, c’est la remise en cause du droit d’amendement dont sont victimes les sénatrices, les sénateurs et les groupes politiques.

En effet, l’expiration du délai pour le dépôt des amendements examinés en séance publique a été fixée à l’ouverture de la discussion générale, alors que la commission, réunie mercredi dernier jusqu’à vingt-deux heures quinze, a adopté 166 amendements modifiant considérablement le texte.

Pour l’immense majorité des sénateurs qui n’assistaient pas à la réunion de la commission des lois, il est donc particulièrement difficile, à ce jour, d’avoir une vision précise de l’évolution de ce texte.

Ces nombreuses modifications en entraînent forcément une autre, celle de la lecture politique du projet de loi. Les réunions de groupe qui se tenaient ce matin même ont dû réexaminer ce projet de loi. Mais préparer de nouveaux amendements et réajuster les interventions générales en fonction du déroulement de ces réunions relevait tout bonnement de l’impossible.

Comme d’autres, j’ai demandé le report du délai de dépôt des amendements au début du mois de janvier pour permettre au travail parlementaire de s’effectuer dans de bonnes conditions. On m’a répondu que la loi organique imposait le début de la discussion générale comme dernier terme pour déposer les amendements.

Je vous le dis très respectueusement, mais assez fermement, une erreur a été commise. La complexité du nouveau texte – car il faut parler de nouveau texte – exigeait de reporter l’ouverture de la discussion générale au 13 janvier prochain pour laisser au Sénat un temps minimal de réflexion et pour éviter de légiférer dans la précipitation, celle-ci étant, vous le savez bien, nuisible à la qualité de la loi future.

La nouvelle organisation de la République ne pouvait-elle pas justifier une journée supplémentaire de débat en janvier pour être discutée avec sérieux et sérénité ?

Par ailleurs, j’ai été choquée d’entendre dire en commission que la clôture du délai d’amendement ce mardi 16 décembre ne posait pas de problème puisque gouvernement et commission conservent le droit d’amendement à tout instant.

Eh oui !

Cette remarque met en exergue l’atteinte profonde au droit d’amendement à laquelle on assiste, alors qu’il s'agit d’un droit individuel appartenant à chaque sénatrice et sénateur.

C’est également une façon d’indiquer sans délicatesse que si vous ne soutenez pas le Gouvernement et ne pouvez espérer le soutien d’une commission, vous ne pouvez plus influer sur la rédaction du texte.

Logiquement, cette confusion sur un plan formel, liée à des conditions de débats exécrables – 520 amendements examinés en une journée par la commission des lois ! –, entraîne maintenant une confusion sur le fond du texte.

Quel est l’objectif du texte ? Quel est son champ d’action ? Oui, comme cela a été dit en commission, le risque est grand d’assister à la création d’un véritable monstre juridique.

Enfin, monsieur le président, la confusion provient également des incertitudes financières. Alors que les ressources des collectivités territoriales vont être sabrées de vingt-huit milliards d’euros en trois ans, le débat sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, le projet de loi NOTRe, arrive comme si de rien n’était. Ce débat est donc confus et même, pour une bonne part, quelque peu virtuel !

Pour conclure, monsieur le président, je constate que la confusion actuelle de ce débat vient aussi du fait qu’il se réduit à un débat de spécialistes, pour ne pas dire de technocrates. Un grand débat national devrait avoir lieu pour écouter les attentes de la population. Une telle pratique démocratique permettrait sans doute de clarifier les enjeux et de simplifier les solutions.

Monsieur le président, pourquoi ne pas avoir reporté le début de la discussion générale au 13 janvier prochain afin de permettre un bon travail législatif au Sénat ? §

Bravo !

Acte vous est donné de votre rappel au règlement, ma chère collègue.

La parole est à M. le président de la commission.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je voudrais apporter quelques précisions à Mme Éliane Assassi.

Il va de soi que la commission des lois – dont vous êtes, madame Assassi, l’un des membres éminents – est particulièrement soucieuse de la qualité des débats et d’accorder le temps nécessaire pour qu’elle soit au rendez-vous.

Je voudrais toutefois vous rappeler que la commission des lois a désigné dès le mois de juin dernier – peu après l’adoption par le conseil des ministres de ce projet de loi, le 18 juin 2014 – un rapporteur en la personne de M. René Vandierendonck, dont je vous prie d’excuser aujourd’hui l’absence. Depuis, – nous sommes en décembre – nous avons eu un certain temps pour réfléchir à l’évolution nécessaire de ce texte, dont beaucoup d’entre nous ont souhaité qu’il soit remis d’aplomb.

Un second rapporteur, Jean-Jacques Hyest, a été désigné par la commission des lois dès le mois d’octobre dernier, et nous avons eu, sur l’initiative du président du Sénat, un débat avec le Premier ministre le 28 octobre dernier.

C'est dire que nous avons eu la chance sur ce texte – c’est d’ailleurs assez exceptionnel dans la préparation d’un débat parlementaire – d’avoir à la fois beaucoup de temps entre l’adoption de ce texte en conseil des ministres et le débat qui s'ouvre maintenant, mais aussi un certain nombre d'éclairages, qui étaient d’autant plus nécessaires que nous avons pu légitimement concevoir le sentiment d’un certain flottement de la part du Gouvernement sur les axes essentiels de la réforme qu’il avait lui-même adoptée.

Notre commission des lois, éclairée par ses deux rapporteurs – qui ont accompli l’un et l’autre un travail tout à fait considérable, je tenais à le dire –, s'est fortement mobilisée pour l’examen de ce texte. Mercredi dernier, à vingt-deux heures trente, après avoir examiné tous les amendements qui étaient inscrits à l'ordre du jour de notre réunion, la commission des lois a effectivement adopté le texte qui est le point de départ de la délibération qui commence aujourd'hui.

Dès le lendemain matin, jeudi, le texte était en ligne, et le rapport était disponible samedi matin. Ce sont des délais qui peuvent paraître courts, entre jeudi dernier et la date limite pour le dépôt des amendements, mais ces délais résultent simplement d’un texte qui s'impose à nous tous, celui de loi organique…

Eh oui !

relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, et qui dispose, à son article 13, que « les amendements des membres du Parlement cessent d'être recevables après le début de l’examen du texte en séance publique. »

C’est clair !

Le « début » commence maintenant, et il n’y a donc eu aucune espèce de distorsion dans la procédure suivie pour préparer ce débat.

Nous sommes par conséquent obligés, que nous en soyons pleinement satisfaits ou non, de discuter sur la base des travaux de la commission, et il n’appartenait ni à celle-ci ni au président du Sénat de rouvrir un délai de dépôt des amendements qui est déterminé par la Constitution et la loi organique.

Très bien !

Voilà !

Madame la présidente Assassi, je rappelle que ce texte était initialement inscrit dans la semaine du 3 novembre, et que c'est à la suite d’une rencontre que j’ai eue avec le Président de la République et le Premier ministre que nous sommes convenus du calendrier actuel ; ce dernier, s’il présente quelques inconvénients, nous a cependant permis d’entendre le Premier ministre, de remettre le texte en perspective et de réunir en conseil national, voilà quelques jours, les trois associations représentant respectivement les communes, les départements et les régions.

L’article 13 de la loi organique s'impose à nous, d’autant qu’il a été validé par le Conseil constitutionnel. C’est bien sûr une contrainte, mais, en même temps, cela a été une manière de desserrer l’étreinte.

Aussi, je pense que nous pouvons engager la discussion générale, non sans avoir préalablement rappelé que le Gouvernement a tenu sa parole et l’engagement qu’il avait pris à l’égard du président du Sénat.

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

Merci, monsieur le président, d’avoir rappelé les entretiens que vous avez eus avec le Premier ministre : ils ont permis d’adopter un déroulé qui, sans être satisfaisant, a pris en compte un maximum de demandes.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le président de la délégation aux collectivités territoriales, monsieur le rapporteur Jean-Jacques Hyest – permettez-moi d’adresser un salut amical ainsi que mes vœux de prompt rétablissement à M. le rapporteur René Vandierendonck –, mesdames, messieurs les rapporteurs pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, c’est toujours, pour moi-même et pour André Vallini, un privilège de venir dans cet hémicycle afin de défendre un projet de loi concernant les territoires de France.

Les débats que nous avons eus, tant au cours de mes déplacements que devant votre commission des lois, ont démontré notre souhait commun de réussir cette réforme, et le Sénat y aura largement contribué. Bien sûr, nous avons eu des échanges avec le Premier ministre, et tant le Président de la République que le Premier ministre nous ont demandé de trouver un maximum d’accords tout en respectant bien évidemment l’avis de l’Assemblée nationale.

Le Gouvernement s'est beaucoup attaché, dans la conduite de ses travaux, à suivre ceux du Sénat. En effet, c'est grâce aux états généraux du Sénat de septembre 2012 que nous avons créé un Conseil national d’évaluation des normes, installé le 3 juillet dernier. Et c’est à la suite de ces mêmes états généraux que le Gouvernement a soutenu la proposition de loi sur le statut de l’élu, qui sera bientôt – j’allais dire : enfin ! – voté définitivement.

C'est dans le rapport de MM. Raffarin et Krattinger que nous avons puisé cette idée d’une conférence territoriale de l’action publique votée dans la loi précédente, même si elle ne figurait pas dans le rapport sous cette appellation.

Je pense aussi aux initiatives qui ont été effectivement inscrites dans les textes, comme la diminution du nombre de syndicats locaux proposée par M. Mézard, ou celles qui figurent déjà dans la loi, tels la décentralisation du stationnement payant, les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux suggérés par la commission du développement durable du Sénat, et la compétence en matière de gestion de l’eau et des inondations, proposition issue du rapport de MM. Anziani et Collombat.

À propos de l’organisation territoriale de la République, l’étape d’aujourd'hui doit nous permettre de redire le sens de l’action publique du XXIe siècle.

Depuis les lois de décentralisation de Gaston Defferre, les textes successifs, n’est-ce pas, monsieur Jean-Pierre Sueur, s’ils ont permis des avancées, ont également engendré de nombreuses structures. Les centres de décisions se sont multipliés, l’action publique s’est parfois complexifiée.

Notre débat doit donc nous conduire à adapter ces structures aux attentes légitimes de nos concitoyens, car même si ces attentes résultent d’injonctions contradictoires – moins de dépenses publiques, mais plus de services publics –, elles nous obligent.

Ces structures ne correspondent pas suffisamment aux réalités vécues, elles ne permettent plus de résorber les inégalités ni de porter les services publics nécessaires à nos concitoyens. Nous n’acceptons pas que l’hyper-richesse côtoie l’hyper-pauvreté. Dans trop de territoires, urbains ou ruraux, les élus relaient un sentiment d’abandon.

Absolument !

Mesdames, messieurs les sénateurs, c’est bien là que se trouve l’enjeu : retrouver le sens de l’action publique, rendre l’organisation de la vie quotidienne plus facile, donner à nos concitoyens de meilleures chances de maîtriser leur avenir et celui de leurs enfants, leur donner l’envie de s’impliquer davantage, d’être des citoyens engagés. Plus impliqués, plus concernés, donc plus engagés, ils reprendront le chemin du collectif et de l’attention aux autres. Plus confiants, ils reprendront le chemin des urnes.

Chaque Français doit se sentir bien

Nous croyons à la force de notre pays et nous avons confiance en nos élus.

Nous aussi !

Vous avez raison, monsieur le président de la commission des lois.

Pour réussir, nous devons mettre fin à la concurrence. La concurrence n’est pas une valeur, elle est un fait. C’est par la coopération que nous devons y répondre ;…

Pas toujours !

… par la coopération entre nos territoires, parce que la coopération est une valeur.

La concurrence crée la complexité et gaspille la dépense publique par un dumping territorial. Opposons-lui une saine coopération

Et il est temps d’en finir avec les rivalités inutiles entre territoires et parfois entre élus, rivalités qui font perdre de l’énergie et du temps à tout le monde. Montrons aux Français que les élus savent s’entendre et travailler ensemble, dès lors que l’intérêt général, qui est leur passion, est en jeu.

Acceptez nos amendements, alors !

Si nous passons de la concurrence à la coopération, alors nous sauverons la parole publique. C’était déjà le sens de la loi précédente : changer d’approche, reconnaître la diversité de nos territoires, adapter l’action publique à cette diversité.

Dans notre pays, il arrive que, à seulement trente kilomètres de distance, les paysages changent, l’architecture se modifie, la cuisine ou l’accent soient différents.

Sans une action publique qui prend en compte cette diversité, nous serons incapables de résorber les inégalités, de mettre fin aux injustices, que ce soit dans les métropoles, les quartiers défavorisés, les villes moyennes, les villages, les territoires ultramarins et à la montagne, aux côtés de chacune et de chacun de nos concitoyens.

Reconnaître les spécificités, ce n’est pas avantager certains territoires par rapport à d’autres. C’est justement leur permettre de se développer au regard des atouts et des besoins qui sont les leurs.

Pour les métropoles et les grandes villes, c’est assumer la responsabilité de la recherche et de la santé comme de l’accueil des étudiants et apprentis. Cela sert bien évidemment les territoires ruraux.

Pour les territoires ruraux, c’est assurer l’indépendance alimentaire de la France et de l’Europe. Cette indépendance est en danger quand disparaît en dix ans une surface agricole équivalant à la superficie d’un département. C’est aussi porter l’innovation, la créativité et de nouvelles filières économiques.

Chaque territoire a son identité. Il faut la préserver, l’enrichir. Ni la fusion de régions ni celle d’autres collectivités n’y porteront jamais atteinte.

De la diversité réaffirmée à la cohérence, l’organisation territoriale de la République doit refaire société et porter progrès de la démocratie.

C’est d’autant plus nécessaire que la clarification et le renforcement des compétences locales doivent aller de pair avec des contre-pouvoirs forts. Sinon, nous courons le risque de voir s’accentuer le fossé entre l’action et l’opinion publique.

Comme le suggère Paul Valéry, « un État est d’autant plus fort qu’il peut conserver en lui ce qui vit et agit contre lui ». Si nous voulons des collectivités fortes, nous devons pouvoir en faire des espaces de débats éclairés, transparents et contradictoires.

La vivacité démocratique de nos territoires ne se décrète pas ; elle n’est pas facile à écrire, de même que la réalité des pouvoirs de l’assemblée délibérante à l’égard de l’exécutif d’une région, ou les limites du pouvoir de l’opposition. Néanmoins, il n’est pas impossible que quelques parlementaires aient des idées fécondes en la matière.

La vivacité démocratique de nos territoires, c’est aussi celle de nos communes. Car nos 36 000 communes sont 36 000 points d’accès à la démocratie, 36 000 repères pour nos concitoyens.

En ces temps complexes, la commune est un échelon essentiel, un échelon d’évidence. C’est pourquoi le projet de loi que je vous présente avec André Vallini a vocation à la préserver, en lui donnant la force du regroupement.

Je ne suis pas la ministre des éditorialistes et des think tanks libéraux, de ceux qui proposent, dans tous les tabloïds, de déchirer au plus vite les départements ou de balayer les communes.

Bravo !

Au contraire, avec ce projet de loi, nous permettons aux communes de répondre à leurs difficultés, grâce à l’intercommunalité.

Dans la droite ligne de la proposition de loi relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, que vous avez votée hier, notre texte garantit les communes. Il est un formidable outil pour unir sans détruire.

Demain, il n’existera plus de communes fortes sans intercommunalités fortes.

Des communes trop petites ne peuvent assumer toutes les missions aujourd’hui attendues des collectivités territoriales par nos concitoyens.

(M. Jacques Mézard opine.) Car du morcellement au recul des services publics, il n’y a qu’un pas.

Nous entendons les élus nous dire que la réforme territoriale peut remettre en cause la proximité. Je pense au contraire, comme bien d’autres, qu’il ne faut pas confondre proximité et morcellement. §

Cette question du recul des services publics est essentielle. C’est là que se joue, à mon sens, notre plus grand défi collectif. Car les extrémismes s’immiscent dans les failles de l’action publique.

L’intercommunalité permet de repenser la présence physique de la puissance publique sur nos différents territoires. Ainsi, grâce au projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, ou projet de loi NOTRe, les EPCI pourront définir des obligations de service public. Nos maisons de services publics doivent se bâtir vite. Pour commencer, nous nous sommes fixé un objectif de 1 000 maisons.

Il faut en effet veiller à ne pas tout confier au numérique, même si une transition numérique peut également apporter des solutions. Je dis « une » transition numérique, car c’est une transition choisie, qui refuse de verser dans l’unanimisme béat du digital.

Plutôt que de dématérialiser la présence physique des pouvoirs publics sur nos territoires, l’outil numérique doit à l’inverse permettre de la renforcer. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle nous avons pris en compte les travaux d’Yves Rome et de son groupe de travail transpartisan.

Mesdames, messieurs les sénateurs, nous le constatons tous – chacun d’entre nous au sein de son territoire – l’intercommunalité est l’endroit où les gens vivent, où ils habitent, où ils travaillent.

Il est temps de faire en sorte que les limites de notre organisation ne soient plus jamais pour eux une barrière de complexité. Pour ce faire, il faut trouver l’échelle institutionnelle à même de représenter leurs territoires vécus. Il nous faut donc franchir un palier supplémentaire, en installant la coopération intercommunale au niveau approprié.

C’est ce que nous pourrons faire avec l’objectif de 20 000 habitants

Pour développer la proximité, 50 000 ce sera encore mieux !

… en fonction de la densité démographique, …

Très bien !

… des temps de déplacement, …

Parfait !

… des frontières naturelles ou nationales.

Parfait !

Le Gouvernement proposera de préciser, au cours des débats que nous aurons, les aménagements possibles au regard de ces critères. Sachez que je serai, sur cette question, très attentive aux propositions que vous pourrez formuler. J’apporterai début janvier ce qui fera l’objet d’une circulaire pour nos préfets, en application de ce que vous aurez proposé, j’en ai pris l’engagement hier après-midi auprès de M. Michel Mercier (Ah ! et marques d’ironie sur les travées de l'UMP.), …

Un chouchou !

… en tant que rapporteur.

Le projet de loi que nous vous présentons avec André Vallini redéfinit le rôle des départements. Ils sont recentrés sur les enjeux de solidarités.

Il s’agit des solidarités territoriales, dont l’aide aux projets de territoires, l’ingénierie qui manque aujourd’hui à trop de communautés de communes, qui ne peuvent répondre à diverses manifestations d’intérêt.

Il s’agit également des solidarités envers les personnes, pour lesquelles cette réforme doit être l’occasion de repenser les financements. Je songe en particulier aux allocations individuelles de solidarité, qui font l’objet d’un vrai débat à l’heure actuelle.

Quant aux régions, avec leurs compétences nouvelles, leur force, elles porteront davantage le progrès et l’anticipation. Garantes de l’avenir de nos concitoyens et de nos territoires, elles devront permettre une meilleure répartition de l’activité.

Elles agiront pour les citoyens, ceux qui cherchent un emploi, qui vivent dans un territoire en reconversion, ceux qui cherchent à se former. Chacun doit savoir, quelle que soit sa situation, que sa reconversion et son avenir sont assurés.

Sur les questions d’emplois, de formation et de développement économique des territoires, le Sénat a fait des propositions. Nul doute qu’elles viendront alimenter fertilement nos discussions.

Nos discussions, oui, mais après ?

À propos des structures d’accompagnement, le Gouvernement a entendu le message de la commission des lois, et partage l’idée selon laquelle la région, renforcée en matière de développement économique, chef de file des politiques de formation et d’orientation professionnelles, doit s’impliquer davantage dans ce domaine.

Cependant, compte tenu de l’urgence liée à la situation du chômage, il pourrait être dangereux de déstabiliser un système qu’il faut d’abord faire mieux fonctionner. Nous partageons ce constat d’insuffisance. Il faut donc clarifier les domaines de compétences de l’État et des régions et préciser leurs modalités de coordination. Ce n’est pas à M. le président Gérard Larcher que j’apprendrai que cette question est aussi essentielle que difficile à régler.

Les régions, nous les voulons espaces de partage pour l’avenir de nos territoires. Ainsi, nous pourrons promouvoir un nouveau modèle de développement et assurer la transition énergétique.

Ce sont nos régions qui travailleront à l’anticipation économique et l’émergence d’idées nouvelles. Elles interviendront dans trois domaines essentiels, l’économie, le transport et la formation. Elles assureront la responsabilité des aides directes et des entrées au capital des entreprises ; elles conduiront le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation, qui doit bien évidemment se conjuguer avec les autres territoires, en particulier les métropoles et les communautés d’agglomération. Par ailleurs, comme rien ne se fait sans cohésion, le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire permettra d’être attentif à l’équilibre des territoires et à la solidarité avec les territoires en déprise, dont on ne parle pas suffisamment.

Enfin, chaque jeune aura les moyens de préparer au mieux sa vie future, parce qu’il aura accès à une formation de qualité. C’est le sens du transfert de compétence concernant les collèges, lequel, je le sais, fait ici grandement débat. Chaque conférence territoriale de l’action publique, ou CTAP, doit répondre à la question non seulement des cités scolaires, mais aussi des transports scolaires. En effet, nous n’avons pas créé cette instance pour qu’elle devienne inutile.

Les régions pourront enfin, par des contrats infrarégionaux, accompagner le volet territorial des contrats de plan, la gestion des fonds européens, qu’elles assument aujourd’hui pleinement. J’ai bien entendu les remarques formulées par les maires de certaines grandes villes et je sais aujourd’hui qu’un accord pourra être facilement trouvé.

Grâce à ce partage des responsabilités, mais aussi grâce à cette confrontation des idées et des projets au sein de la conférence territoriale de l’action publique que nous avons créée, nous pouvons maintenant supprimer la clause de compétence générale pour les régions et les départements, …

Complètement !

… conjuguant ainsi efficacité et clarté avec échanges et confiance.

Très bien ! Et enfin !

Cela avait déjà été fait !

Changer d’avis quand on change d’avis de façon éclairée, c’est un honneur !

On copie Sarkozy !

Je n’oublie pas de rappeler l’une de nos propositions structurantes : l’adaptation du pouvoir réglementaire. Nous avons abordé hier cette question au sujet de l’urbanisme et de la gestion de l’eau ; nous devrons l’envisager au sujet d’un autre secteur important, celui du tourisme, qui, j’en ai eu le sentiment hier, ne fait plus partie du développement économique – je le dis avec le sourire.

Mesdames, messieurs les sénateurs, la nouvelle organisation territoriale de la République porte de grandes ambitions pour notre pays, pour la qualité de vie de nos concitoyens et l’avenir de nos territoires. C’est un devoir pour nous – Gouvernement et élus de la République – de la réussir.

C’est la raison pour laquelle il faudra accorder une attention particulière à la période de transition, et ce dans l’ensemble de nos territoires. La phase de transition, ce n’est pas une phase d’attente ou d’attentisme, bien au contraire ; c’est une phase de construction.

Réussir la réforme, c’est aussi accompagner les agents publics, ces hommes et ces femmes qui font vivre nos services publics.

Les agents publics travaillent pour nous tous, au quotidien. Ils nous soignent, nous éduquent, nous orientent. Nous attendons d’eux l’exemplarité et l’incarnation de nos valeurs républicaines. À nous d’être des employeurs irréprochables, à la hauteur de l’enjeu. Associons-les à nos réformes, nous le leur devons.

La réforme territoriale va emporter pour eux des conséquences importantes, des conséquences pour leur quotidien, qui pourront aller – certes, pour quelques-uns seulement – jusqu’à des mobilités. C’est pourquoi le projet de loi leur apporte des garanties quant à leur situation personnelle : conservation de leur emploi, de leur niveau de rémunération, de leur protection sociale complémentaire.

Au-delà, cette réforme doit aussi permettre de donner un nouveau sens à leurs missions et de conforter leur engagement pour l’intérêt général.

Réussir la réforme, enfin, c’est, au-delà de la question institutionnelle, réfléchir à la question des moyens.

Je sais que cette question nous interroge tous, et c’est bien normal. Je sais qu’elle est source d’inquiétude aussi, dans de nombreux territoires. Mais cela doit se faire dans un cadre où les solidarités sont renforcées, les charges réelles des collectivités mieux prises en compte et les investissements d’avenir encouragés.

C’est pourquoi, depuis deux ans, la péréquation a été garantie et amplifiée – je fais référence ici à la dotation de solidarité rurale et à la dotation de solidarité urbaine. Et, grâce aux mesures prises dans le cadre du projet de loi de finances, les territoires les plus pauvres contribuent huit fois moins que les plus riches à la baisse des dotations. C’est une œuvre de justice. §

Dans les deux années à venir, une réforme de la dotation globale de fonctionnement nous permettra de conforter ce mouvement en renforçant la transparence et l’équité, en encourageant la mutualisation et en prenant en compte les spécificités des territoires.

Nombreux sont ceux, au sein de cette assemblée, à réfléchir à ces questions. Je pense notamment à MM. Dallier et Guené, qui ont déjà fait part de leurs contributions. §

Enfin, nous soutiendrons les investissements publics locaux d’avenir. Je pense aux espaces publics – compléments indissociables de la construction de logements –, aux équipements publics – rendus indispensables par la démographie croissante de nombreuses communes de France. Plus de crèches, des classes supplémentaires et de meilleurs transports publics.

En conclusion, revenons à notre ambition fondamentale.

Au soir du vote, la question qui devra se poser à vous, à nous, ne sera pas : Qui a fait quelle réforme ? La question qui devra se poser sera : A-t-on amélioré la vie de nos citoyens ?

Ce n’est pas gagné !

A-t-on renforcé les solidarités ? A-t-on permis à ceux qui n’ont rien d’être accompagnés par la puissance publique ?

Le rêve !

Alors, soyons optimistes : nous pourrions peut-être même faire la dernière réforme d’organisation de nos territoires.

Mon rêve, comme dirait M. Doligé, partagé, je n’en doute pas, par tous les élus de la nation, c’est que l’organisation territoriale ne soit plus un sujet de débat tous les cinq ans.

Sur ce point, nous sommes d’accord !

Car cela ralentit l’action publique.

Elle ne sera pas un sujet de débat tous les cinq ans si elle est adaptée à la réalité de nos territoires et à la vie des gens.

Elle ne sera plus un sujet de débat car nos structures et notre droit auront conjugué souplesse et confiance.

Avec la société du contrat, nous installons celle de la confiance entre l’État et les collectivités, entre les tenants de l’exécutif et les élus territoriaux, entre les élus eux-mêmes.

Et avec les électeurs !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Si nous pouvions, avec cette loi, avoir permis à tel citoyen de réaliser son projet, à un deuxième de retrouver un emploi, à un troisième de sortir de la précarité, à un quatrième d’accéder à la culture et à la créativité, à un jeune, enfin, de connaître l’émancipation et que plus aucun de nos territoires ne soit abandonné, alors oui, nous pourrions être fiers de nous, de notre travail, de votre travail, de ce que nous avons fait pour la République et pour la France.

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur.

Nous commençons donc à débattre en séance publique du projet de loi portant « nouvelle organisation territoriale de la République ». Pour ma part, j’ai le souvenir d’avoir pris part à l’examen de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, dont l’intitulé est plus modeste.

En cet instant, permettez-moi d’avoir une pensée pour le corapporteur de ce projet de loi, René Vandierendonck, empêché provisoirement d’être présent parmi nous pour raison de santé, qui s’est fortement investi dans cette réforme…

Bravo !

… et avec qui j’ai pu travailler en confiance, …

Tout à fait !

… et ce avec une vision commune de la décentralisation – c’est important ! –, comme vous pouvez le constater à la lecture de notre rapport.

Une telle approche est sans doute possible au Sénat, et uniquement au Sénat. Je ne citerai qu’un autre exemple, une référence pour nous : le rapport Raffarin-Krattinger, qui a conforté nos réflexions.

Avant de vous faire part des propositions de la commission des lois, adoptées presque toutes unanimement, qu’il me soit permis d’évoquer le contexte de cette réforme voulue par le Gouvernement, les principes qui ont semblé la guider, tant elle nous a paru improvisée, parfois

Nous sommes le 18 juin…

L’appel !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … 2014, le Gouvernement dépose deux projets de loi

Nous avons tous déploré que ces deux textes ne fassent pas l’objet d’une discussion commune. En effet, il demeure bizarre pour tout esprit à peu près bien constitué qu’on examine la forme avant le fond, …

Bien sûr !

… en décrétant la nécessité de grandes régions de taille « européenne » – nous avons vu qu’il n’en allait pas ainsi – sans même évoquer leurs compétences.

Nous savions bien que l’on serait en plein paradoxe, puisque confier aux régions des compétences stratégiques se marie difficilement avec l’intuition de faire remonter des compétences de proximité.

Et c’est pourtant le contenu de ce projet de loi, qui, poursuivant la chasse au mythe du millefeuille territorial, nous ressert la thèse des rapports Attali, Balladur et de quelques autres esprits supérieurs…

Très bien !

Balladur, un esprit supérieur ?

Oui, mais il y en a d’autres ! À droite comme à gauche ! Et ce sont eux qui nous disent toujours comment faire !

La thèse de ces esprits supérieurs, donc, c’est de faire disparaître à terme les départements, …

Oh !

… au profit des régions et des intercommunalités, tout en dévitalisant les communes, dont le seul tort, avec le département, est d’être une institution qui est enracinée profondément dans notre République.

Tout à fait !

Au nom de l’efficacité – mais non pas de la démocratie locale –, de prétendues économies possibles – on a entendu des chiffres mirifiques, on a parlé de dizaines de milliards d’euros –, le texte d’origine avait pour but avoué de faire « s’évaporer » le département, en lui retirant toutes ses compétences, à l’exception de ses attributions en matière sociale, pour les confier aux régions.

À l’autre bout de la chaîne, on veut imposer de grandes intercommunalités, de 20 000 habitants au minimum, …

Personne n’a dit cela !

… qui auraient pour ultime mission de remplacer le département dans ses fonctions sociales – dans ce cas, il faut retenir un seuil bien supérieur – et de faire des communes des coquilles quasiment vides, chargées de l’état civil, peut-être de la police municipale, des cimetières et sans doute de la gestion des écoles.

Et des crottes de chien !

Belle ambition de simplification, vous l’avouerez, que je caricature à peine et qui transparaît clairement dans l’étude d’impact, dont on ne peut pas dire qu’elle nous apporte quelques arguments pertinents en matière tant de coûts que de rationalité.

On semble oublier ce qui a été au cœur de notre réflexion, à savoir le principe de subsidiarité. Ce que l’on défend avec raison à Bruxelles ne serait-il pas encore plus vrai à l’échelon de notre pays ?

Je pourrais citer quelques exemples, mais je me contenterai d’un seul parmi d’autres.

Le projet de loi transfère la compétence des transports scolaires à la région, qui désormais devra organiser le transport des élèves vers le plus petit des regroupements pédagogiques intercommunaux, à trois cents kilomètres de distance peut-être.

Il ne faut tout de même pas exagérer !

Sept heures de route !

Le paradoxe, c’est qu’en région d’Île-de-France le Syndicat des transports d’Île-de-France, le STIF, …

Parlons-en !

… qui a le monopole du transport interurbain et scolaire, s’est empressé de déléguer cette compétence aux départements de grande couronne, échelon de proximité pertinent.

CQFD !

Par convention !

Le pragmatisme est toujours plus pertinent que la théorie, dans ce domaine comme dans beaucoup d’autres.

Vous avez sans doute noté, par ailleurs, que le projet de loi n’est en aucune sorte porteur d’une nouvelle étape de la décentralisation, comme l’a été la loi du 2 mars 1982, loi cadre fondatrice qui a été déclinée ensuite dans de nombreux textes, dont celui du 7 janvier 1983 sur les compétences ou celui du 13 août 2004 sur les libertés et responsabilités locales, dite « loi Raffarin ». Cette réforme est déséquilibrée en ce qu’elle n’apporte aucune indication sur la réforme de l’état territorial. Je vous renvoie à notre rapport sur ce sujet.

Au cours des débats, M. le secrétaire d’État chargé de la réforme de l’État pourrait utilement nous éclairer sur les intentions du Gouvernement dans ce domaine.

Pour ce qui nous concerne, nous vous proposerons des avancées en matière de décentralisation – j’y reviendrai. À cet égard, nous aurions préféré que le Gouvernement prenne aussi des initiatives en cette matière.

Eh oui !

Eh oui ! Parfois, on entend certains dire qu’ils seraient prêts à accepter des avancées, mais que les services ne le veulent pas !

M. Roger Karoutchi. C’est la faute des services !

Et que fait un bon ministre ? Suit-il ses services ou leur dit-il : « Maintenant, cela suffit ! » ?

Il suit ses services…

Et voilà ! Mais, il faut être juste, ce n’est pas nouveau. Depuis le 18 juin 2014, que de paroles ont été prononcées et il semble que le Gouvernement ait totalement changé de logiciel et qu’après beaucoup de déclarations contradictoires, personne ne veuille plus évoquer la disparition programmée des départements et des communes.

C’est impossible !

Est-ce sincère ? Nous le verrons bien.

Oui, on verra !

D’où notre perplexité, le projet de loi ne correspond plus du tout à la déclaration du Premier ministre devant le Sénat en octobre dernier.

On ne le regrette pas !

Dont acte, d’autant que les grandes associations d’élus ont reçu quelques assurances, et il faut saluer ici les conclusions de la conférence des collectivités territoriales, réunie le 9 décembre dernier sur l’initiative du président Larcher, …

Très bien !

… qui rassemblait l’Association des maires de France, l’Assemblée des départements de France et l’Association des régions de France.

Très bonne réunion !

Elles sont convenues de porter d’une voix commune les attentes des collectivités locales. C’est nouveau et, dans ce domaine, le dialogue est indispensable…

Et apprécié !

… et apprécié, en effet.

Espérons que cette voix sera entendue !

Outre la situation financière des collectivités locales et la question des normes, la conférence a insisté sur la nécessité de voir le projet de loi enrichi par de nouvelles décentralisations et de clarifier les compétences des collectivités locales entre elles – et les ressources y afférent – mais aussi de clarifier la manière dont l’État assure à l’avenir ses propres compétences.

Si le législateur n’a pas à être le greffier des desiderata des associations d’élus innombrables…

Exact !

… – et chacun alors avance ses pions, pour savoir qui sera le plus fort, le plus gros, …

Le plus beau !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … au détriment des autres, dans des rivalités de pouvoirs assez futiles

Ah !

… alors qu’il s’agit seulement de défendre l’intérêt général –, cette conférence marque une étape importante dans la perspective d’un dialogue constructif, privilégiant d’ailleurs la concertation sur les rivalités de pouvoirs, le contrat sur l’affrontement. L’État pourrait s’en inspirer dans ses relations avec les collectivités locales.

Face à un projet désarticulé, que faire ? Nous vous proposons de le reconstruire sur des bases plus solides et pérennes, prolongeant la clarification des responsabilités et des compétences par l’approfondissement de la décentralisation.

Cela passe par le maintien des compétences des départements…

Bravo !

… dans un souci de proximité et d’efficacité, et nous conduit à conforter les compétences stratégiques des régions et à leur attribuer une compétence en matière d’emploi, à renforcer les intercommunalités en tenant compte de la spécificité des territoires et à renforcer la responsabilité financière des collectivités locales – ce que vous proposez.

Bien entendu, nous aurons à délibérer de nouveau des divers aspects de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM », car, comme nous l’avions dit, il reste encore un petit chemin à parcourir, et même peut-être un long chemin, pour régler certains problèmes posés par cette loi. Mais, à ce stade, la commission des lois a voulu vous présenter un texte clair, cohérent, qui ne soit pas, comme souvent, un catalogue de diverses dispositions concernant les collectivités locales, et quelques autres sujets annexes que nous aurons tout loisir d’examiner au mois de janvier.

Sans pouvoir entrer dans le détail du projet profondément remanié que la commission des lois vous propose – et il faut bien sûr y associer les rapporteurs pour avis, Mme Valérie Létard pour la commission des affaires économiques, …

Et son remarquable rapport.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … M. René-Paul Savary pour la commission des affaires sociales

, Mme Catherine Morin-Desailly pour la commission de la culture

(Marques d’approbation sur les travées de l'UMP.) dont le président, M. Maurey, s’exprimera également pour être plus sûr que le point de vue de la commission soit bien entendu, ainsi que M. Charles Guené pour la commission des finances

La suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements prend alors tout son sens, car l’efficacité de l’action publique territoriale est largement conditionnée par une meilleure clarification des compétences. §

À cet effet, nous souhaitons que soit affirmée la compétence de la région en matière de développement économique et nous sommes d’accord sur ce point avec le projet de loi, sans ignorer les compétences des communes, intercommunalités et métropoles sur le plan opérationnel, et d’aménagement du territoire.

Toutefois, le rôle moteur de la région dans ce domaine doit être accompagné d’une véritable association des autres collectivités dans la démarche de planification pour la mise en œuvre des schémas – d’ailleurs, madame la ministre, on réunit beaucoup de schémas, mais les réunir dans un seul schéma serait peut-être suffisant – pour assurer la cohérence de l’action économique et de l’aménagement du territoire.

Mais, et c’est le plus important à nos yeux, dans la perspective d’une avancée en matière de décentralisation, il nous a semblé paradoxal de renforcer la région en matière de développement économique et d’aménagement du territoire et de lui avoir confié la totalité de la compétence en matière de formation professionnelle et qu’elle soit totalement absente dans le domaine de l’emploi.

Eh oui !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Avec notre collègue Savary, que je salue pour son travail

C’est essentiel !

Mais ce n’est pas cela qui donnera de l’emploi !

Comme nous risquerions de nous ennuyer pendant les fêtes si nous ne travaillions pas, nous pourrons peut-être approfondir d’autres sujets de décentralisation et présenter, monsieur le président, quelques propositions supplémentaires, puisque les commissions peuvent se réunir pendant la suspension des travaux en séance plénière.

Pour les départements, si nous convenons que les transports interurbains doivent relever de la compétence de la région, nous affirmons leur rôle de proximité, en réaffirmant leur rôle en tant que vecteur de la solidarité territoriale et de la cohésion sociale. Reconnaissant l’expertise et la bonne organisation de cette collectivité en matière de collèges, de routes et de ports, pourquoi, en effet, envisager de la dépecer et de lui retirer ce qui fait sa solidité et son équilibre ?

Tout à fait !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Quant aux intercommunalités, notons tout d’abord que vient à peine d’être mise en œuvre la loi de 2010, si critiquée à l’époque par ceux qui voudraient nous imposer aujourd’hui un nouveau chambardement

Ce n’est pas un jeu !

Désormais et conformément au souhait du législateur – je parle de la loi de 2010 et non des lois ultérieures –, toutes les communes appartiennent à une intercommunalité.

Pas encore !

Faut-il de nouveau tout bouleverser, avec un seuil qui n’a aucune justification réelle, …

Aucune !

… et qui est peu adapté à la diversité des territoires. Nous pourrions en débattre à l’infini. Les uns parlent de 20 000, les autres de 10 000, d’autres encore de 15 000. On recommence, mais cela ne sert à rien.

Ce que nous proposons, c’est de reporter d’un an la clause de dite de « revoyure » – le terme n’est pas très beau, mais cela s’appelle ainsi – inscrite dans la loi en tenant compte des limites urbaines, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale, ou SCOT. Cela peut donc, dans certains cas, amener à plus de 20 000, dans d’autres à moins de 20 000. Tout dépend des territoires.

Ben oui !

Nous sommes donc favorables à une rationalisation des périmètres des EPCI à fiscalité propre, sans multiplier les mariages forcés, comme on veut le faire en Île-de-France.

Très bien !

Et pas seulement en Île-de-France.

En cassant même des intercommunalités qui viennent d’être créées !

Après un long débat et après avoir adopté tout de même 166 amendements – nous avons donc retenu de nombreux amendements de nos collègues –, le texte élaboré par la commission des lois a été construit autour de deux orientations, conformes à la constante persévérance du Sénat dans ce domaine.

Il vise, d’une part, à préserver au sein de notre organisation territoriale les compétences de proximité du département, que le projet de loi voulait transférer aux autres niveaux de collectivités dans l’intention affichée d’une disparition des conseils généraux – maintenant départementaux – à l’horizon 2020.

Il vise, d’autre part, dans l’objectif de clarification et de cohérence des compétences dévolues à chaque niveau de collectivité, à renouer avec l’ambition décentralisatrice dont ce texte était initialement dépourvu.

En tant qu’assemblée législative assurant la représentation des collectivités territoriales de la République, nous souhaitons être entendus, non pas par peur de changement ou par conservatisme, …

Oh non !

… mais parce que nous croyons à la République décentralisée.

Encore faudra-t-il, mais nous ne pouvons en traiter à ce stade, – vous avez évoqué ces sujets, madame la ministre – réformer profondément non seulement la dotation globale de fonctionnement, la DGF, mais l’ensemble des finances locales, qui sont devenues un maquis impénétrable.

Personne n’y comprend plus rien !

De toute façon, le poids des dépenses sociales est tel que les départements ne peuvent plus tenir, et ce n’est pas en leur retirant des compétences que l’on arrangera leur situation.

Très bien !

La baisse des dotations ne peut être la seule réponse de l’État à l’inquiétude croissante et légitime des élus locaux.

Comme l’écrivait une des personnalités entendue par la commission, nous devons tracer une route sans sous-estimer les obstacles juridiques et financiers. Rappelant que la réforme de 1982 a mis trente ans à être pleinement appliquée et que celle de 2004 s’achève à peine, notre ancien collègue Yves Krattinger exprimait la crainte suivante : « Vouloir aller trop vite, c’est prendre le risque de bloquer la machine et de perturber l’activité des collectivités locales ». Cette réflexion mérite d’être méditée. Avant de tout casser, peut-être faut-il progresser dans la sagesse habituelle du Sénat !

La parole est à Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur de la commission des lois, cher Jean-Jacques Hyest à qui j’associe M. René Vandierendonck qui, malheureusement souffrant, ne peut être avec nous – et j’aurai moi aussi une pensée pour lui et eu égard à l’énorme le travail d’auditions qui a été réalisé par la commission des lois et ses rapporteurs et qui nous a beaucoup éclairés –, madame, messieurs les rapporteurs des autres commissions, mes chers collègues, je viens vous présenter l’analyse et les propositions de la commission des affaires économiques, qui a décidé de centrer son approche sur deux volets de ce projet de loi : l’économie et le tourisme.

En tant que rapporteur pour avis, j’ai été frappée par la diversité des points de vue qui se sont exprimés au cours des auditions. Cela m’a convaincue que l’amélioration de l’efficacité des interventions économiques ne pourra être réellement mise en œuvre que si les projets et schémas régionaux sont rassembleurs, c’est-à-dire élaborés conjointement et programmés dans le détail. Seule cette co-élaboration permettra de préserver la motivation des élus mais aussi le réalisme territorial, qui sont les deux moteurs du succès des interventions économiques des collectivités.

Tel est le message simple qui ordonne les propositions de la commission des affaires économiques : la réforme ne doit pas être guidée par un esprit de système, mais par l’analyse concrète des transformations économiques et des risques pour la cohésion sociale qui planent tout particulièrement sur certains territoires. J’ajoute que la situation actuelle ne nous donne guère le droit à l’erreur.

Pour mémoire, je rappellerai que les interventions économiques des collectivités territoriales avoisinent 6, 5 milliards d’euros, soit le septième de celles de l’État, et 0, 3 % du PIB. Les régions y consacrent 2, 1 milliards d’euros, les établissements publics de coopération intercommunale 1, 7 milliard d’euros, les départements 1, 6 milliard d’euros et les communes 983 millions d’euros. Cela représente une part limitée du budget des collectivités : 8, 3 % pour les régions, 1, 6 % pour les départements, 1, 7 % pour les intercommunalités et 1, 5 % pour les communes. Sur la période récente, les dépenses d’intervention économique des collectivités ont progressé de près de 1 % par an en moyenne, celles des départements ont décru tandis que les interventions des régions ainsi que des communes et groupements à fiscalité propre ont augmenté.

Sur le plan institutionnel, le cadre juridique des interventions économiques des collectivités a été redessiné par deux lois de décentralisation récentes. La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a institué le rôle de « chef de file » de la région, ce qui impose la nécessité d’obtenir l’accord de la région pour une collectivité infrarégionale qui souhaite créer un dispositif propre.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, quant à elle, a supprimé la distinction entre aides directes et aides indirectes pour adapter le droit français aux exigences de l’Union européenne. En pratique, cette disparition des aides indirectes libres s’est traduite par une augmentation du nombre d’aides à l’immobilier que les collectivités peuvent octroyer sans accord de la région.

Nous connaissons tous sur nos territoires le résultat actuel de ce « maquis » institutionnel. À l’heure où les contraintes budgétaires se font toujours plus pressantes, il est grand temps de rendre l’intervention des collectivités la plus efficace possible. C’est ce souci d’efficacité qui a guidé la réflexion de la commission des affaires économiques, et je la résumerai en trois idées-forces.

Première idée-force : nous devons consacrer le rôle de chef de file des régions en matière de développement économique dans une logique de cohérence et de simplification, afin d’éviter les doublons. Ce rôle de coordination doit être spécifié, car le développement économique est une politique publique, qui fait intervenir de très nombreuses dimensions.

Les régions sont, par exemple, la bonne échelle pour organiser les plateformes de projection des PME et des entreprises de taille intermédiaire à l’export, ou encore pour coordonner les stratégies d’attractivité, l’organisation des grandes filières industrielles régionales. Dans le contexte mondialisé que nous connaissons, ces actions doivent impérativement être coordonnées pour optimiser la visibilité de nos territoires.

Deuxième idée-force : nous devons permettre la prise en compte des spécificités des territoires par une association forte de ceux-ci à l’élaboration des schémas régionaux et à leur mise en œuvre. Il s’agit donc d’encourager le dynamisme des collectivités, au moment où notre pays en a le plus fortement besoin. Au-delà des « cœurs de métier » des régions, le soutien du développement économique passe par de nombreux vecteurs sur lesquels les régions n’ont ni monopole ni véritable capacité de maîtrise d’ouvrage.

Je veux parler ici de l’animation de proximité de l’économie locale telle que réseaux d’affaires, interfaces territoriales entre université et monde économique, de l’aménagement économique du territoire – immobilier, foncier, dépollution des sols, réseaux, etc. – et des services supports nécessaires pour attirer des entreprises – logement, offre culturelle et sportive, crèches.

Le nouveau périmètre des régions risque encore de faire perdre en proximité, en imposant une distance plus grande entre le niveau régional et certaines communes ou intercommunalités. On voit bien dans ces conditions que, si le schéma de développement économique doit être réfléchi au niveau régional, il doit aussi être coconstruit et coproduit avec les autres acteurs du territoire, en particulier le niveau des intercommunalités et des métropoles qui sont compétentes en ce domaine.

Troisième idée-force : nous devons introduire dans la loi la souplesse nécessaire à l’élaboration de schémas qui soient vraiment du « cousu main ».

En bref, nous sommes favorables à des métropoles dynamiques qui soient les locomotives d’un développement régional équilibré. Pour ce faire, il nous faut clarifier les registres d’intervention entre le bloc communal et le niveau régional tout en respectant le principe de libre administration des collectivités locales et l’absence de tutelle de l’une sur l’autre.

Ces idées-forces m’amènent à vous préciser les principaux amendements qui découlent de cette analyse.

Pour surmonter tout risque d’incertitude juridique tout en nous conformant à la logique économique et sociale, nous proposons une solution simple et réaliste à l’article 2 du projet de loi : l’élaboration conjointe des schémas de développement économique. C’est en travaillant tous ensemble que les régions et leurs territoires infrarégionaux pourront construire des politiques qui allient à la fois l’aide au tissu économique existant et la préparation des activités du futur. C’est pourquoi les orientations du schéma doivent être mises en débat au sein des conférences territoriales de l’action publique pour un avis global.

Je vous proposerai également d’articuler ce mécanisme avec le recours à la contractualisation prévu dans le droit existant depuis la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « MAPTAM ». À travers la signature de conventions territoriales d’exercice concerté, il s’agit de clarifier la mise en œuvre des orientations du schéma et de définir l’implication des collectivités dans une territorialisation fine.

L’objectif, vous le comprenez, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, n’est pas d’opposer un niveau à un autre, ni même d’ajouter une certaine lourdeur dans les processus d’élaboration de ces schémas. Bien au contraire, il s’agit de mobiliser toutes les énergies autour d’un projet commun, cohérent et efficace. Une vraie vision stratégique régionale, de grandes filières qui définiront un consensus partagé, mais qui ne peut trouver son sens que si, contractuellement, les territoires peuvent, face à une région bien sûr « pilote » dans ce grand avion, définir avec précision la traduction de ce schéma régional dans chacun des territoires intercommunaux. Ainsi, le levier sera le plus efficace possible et les stratégies pourront être finement adaptées à la connaissance des territoires sur cette réalité, car vous le savez, nombre d’intercommunalités, aujourd’hui, sont porteuses de ces stratégies et effectuent déjà ce travail conjointement avec les régions.

Je vous rappelle par ailleurs que le débat qui a eu lieu en commission des lois, animé par M. Hyest, a aussi permis de rappeler combien ces conventions pourraient être utiles pour régler la question des métropoles, …

Oui !

… car aujourd’hui ces dernières revendiquent évidemment pleinement leur compétence en matière économique et connaissent bien des difficultés dans l’élaboration de ces schémas pour lesquels nous ne souhaitons pas qu’il y ait « deux poids deux mesures », un schéma qui s’appliquerait à tout le territoire, sauf aux métropoles. Ce n’est pas envisageable, sinon on crée une rupture d’égalité.

Il faut englober les métropoles dans ce schéma, mais dans le même temps, comprenons qu’une métropole à qui nous venons de donner la capacité à devenir un vrai levier, une vraie locomotive économique, doit reposer sur une véritable stratégie, comme pour tous les grands EPCI qui, aujourd’hui, sont des relais de développement économique, de croissance économique par leur action forte en lien avec le tissu économique.

Ce seront autant d’effets démultiplicateurs pour une région qui sera toujours pilote, qui ne sera pas dépossédée, mais qui, au travers d’une organisation réfléchie, portée régionalement, se verra véritablement mise en œuvre avec l’intervention et le soutien de tous.

Dans ces conditions, les métropoles pourront entrer dans un schéma régional, car elles pourront aussi contractualiser. Au travers de cette proposition, nous pouvons régler cet aspect sans mettre en péril l’équilibre de la loi MAPTAM.

Voilà les deux principales modifications que je souhaitais soumettre au Sénat. Je me réjouis que le texte adopté par la commission des lois ait pris en compte ou satisfait partiellement onze des seize amendements que la commission des affaires économiques avait approuvés. Cependant, je suis convaincue qu’il faut encore améliorer le texte pour favoriser la « montée en gamme » des schémas de développement économique par cette fameuse coconstruction et cette contractualisation.

C’est d’ailleurs cette même idée qui a sous-tendu les amendements présentés par la commission des affaires économiques sur la compétence tourisme – je ne m’étendrai pas sur cette question, puisqu’il s’agit de la même logique.

Sous réserve de ces observations et de l’adoption des amendements qui en résultent, la commission des affaires économiques a approuvé l’adoption des volets intervention économique et tourisme du présent projet de loi.

Très bien !

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les rapporteurs pour avis, mes chers collègues, je tiens à mon tour et en premier lieu à remercier la commission des lois et tout particulièrement ses rapporteurs de leur écoute. Nous avons fait un travail tout à fait intéressant. Il appartenait à la commission des affaires sociales de présenter le volet de l’action sociale des départements. Sur ces points, nos propositions ont été acceptées par la commission des lois.

Nous avons également essayé de bâtir les premières étapes d’une régionalisation de la politique de l’emploi, qui, serait, nous semble-t-il, une avancée majeure au sein du dispositif.

Rappelons le contexte qui a prévalu à nos travaux.

Les départements se trouvaient dans une spirale très particulière lorsque ce projet de loi a été élaboré. Depuis, les esprits ont évolué, et la mobilisation des élus locaux a sûrement porté. Bref, les départements sont préservés ; les choses sont claires maintenant. Mais à quel prix, madame la ministre ?

Tout ça pour ça !

À ce propos, je voudrais vous faire part des difficultés rencontrées par le personnel départemental, qui a été particulièrement affecté…

M. Bruno Sido. Exact !

… par ce manque de reconnaissance manifeste.

Oui !

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. Cela mérite d’être souligné de nouveau, me semble-t-il.

La notoriété des conseils généraux, collectivités reconnues de proximité et de solidarité, a été sérieusement mise à mal !

Les prochaines élections municipales sont dans six ans !

C’est en tenant compte de ce contexte nouveau que nous avons examiné les articles 23 et 24 du projet de loi.

Bien sûr !

En effet !

L’article 23 prévoit la possibilité d’organiser, dans le cadre d’une convention, le transfert ou la délégation, du département vers la métropole, de sept groupes de compétences dont six ont trait à l’action sociale – nous étions particulièrement concernés. Dans sa version initiale, le texte disposait que, dans l’hypothèse où aucune convention n’aurait été conclue sur au moins trois des sept groupes de compétences au 1er janvier 2017, leur totalité serait transférée, de droit, aux métropoles.

Là aussi, madame la ministre, où est la cohérence ?

Bien sûr !

Si vous ne trouvez pas d’entente pour trois compétences, comment imaginer qu’en imposer sept va régler les divergences ?

Exact !

Aussi, la commission des affaires sociales a estimé que seul le conventionnement volontaire devait s’appliquer. La délégation ou le transfert doivent alors traduire l’existence d’un projet de territoire construit et pensé de façon conjointe par le département et la métropole. Ils doivent en outre être circonscrits à un nombre limité de compétences clairement définies, afin de ne pas créer de distorsions avec le reste du territoire et pour préserver la capacité d’organisation de l’action sociale du département sur l’ensemble de son territoire. C’est le sens des amendements que nous avons portés et sur lesquels nous avons été rejoints par la commission des lois.

À l’article 24, qui supprime la clause de compétence générale des départements, nous avons réaffirmé les deux piliers sur lesquels doit reposer l’action de ces derniers : la solidarité entre les hommes et la solidarité entre les territoires.

Très bien !

Là encore, la commission des lois a partagé notre position.

Enfin, la commission des affaires sociales a tenu à proposer une solution particulière à la question récurrente de l’accueil et de l’accompagnement des mineurs isolés étrangers, …

Parfait !

Bravo !

… par la mise en place d’un prélèvement sur les recettes de l’État dont l’objet est de compenser une partie des dépenses à la charge des départements. Il s’agit d’assurer une juste répartition des responsabilités de l’État au titre de l’immigration et des départements au titre de l’aide sociale à l’enfance.

Le Gouvernement est d’accord !

Nous espérons être suivis dans cette proposition.

Être entendus !

Bien sûr !

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. À ce stade de mon intervention, je ne peux, madame la ministre, que vous faire part de ma frustration.

Allons bon !

Eh oui !

Le texte que nous examinons constitue le véhicule législatif idéal pour engager des réformes structurelles concernant en particulier l’accueil des jeunes enfants, la politique du logement, les politiques d’insertion ainsi que l’accompagnement des personnes âgées et des personnes handicapées.

Rien de tel n’est proposé dans ce projet de loi. Or les marges de manœuvre dont dispose le Parlement pour enrichir le texte sont très limitées. En effet, les règles de recevabilité financière des amendements empêchent, …

Elles sont draconiennes !

… à enveloppe de financement constante, tout transfert de compétences d’une personne publique à l’autre.

Nous souhaitons tous rendre plus lisible l’action publique sur nos territoires, mais passer d’une logique de partage, voire d’enchevêtrement parfois, à une répartition claire des compétences nous fait prendre le risque de contrevenir à la Constitution. C’est tout de même inouï !

Pourtant, plusieurs mesures simples seraient à la fois gage d’une efficacité accrue, d’une utilisation plus efficiente des deniers publics et d’une meilleure lisibilité des politiques menées pour nos concitoyens.

La balle est dans le camp du Gouvernement. C’est pour cette raison, madame la ministre, que je vous ai fait parvenir la semaine dernière un courrier – j’ai adressé le double à M. le secrétaire d’État – présentant trois mesures structurelles qui peuvent paraître tout à fait intéressantes.

La première porte sur le financement conjoint par l’assurance maladie et par les conseils généraux des centres d’action médico-sociale précoce, les CAMSP.

La deuxième tend à entamer un rapprochement entre les maisons d’accueil spécialisées, les MAS, et les foyers d’accueil médicalisés à double tarification.

La troisième vise à confier les maisons pour l’autonomie et l’intégration des malades d’Alzheimer, les MAIA, à la compétence départementale, puisqu’elles constituent un niveau supérieur des centres locaux d’information et de coordination, les CLIC. Ainsi, ces dispositifs seraient placés sous la responsabilité de la même collectivité.

Si ces propositions vous intéressent, ce dont je ne doute pas, …

C’est certain !

… merci d’y répondre !

J’en viens à la régionalisation de la compétence « emploi », que la commission des affaires sociales, relayée par la commission des lois, a introduite dans le présent texte.

Vous le savez, cette question était totalement absente du projet de loi initial, alors qu’elle suscite nombre d’attentes de la part d’un grand nombre d’élus locaux et de sénateurs, indépendamment, du reste, de leur orientation politique.

En effet, dès lors que les conseils régionaux sont compétents en matière de développement économique, d’orientation, de formation professionnelle et d’apprentissage, pourquoi ne pas pousser la logique à son terme en leur confiant la compétence « emploi » ? Pourquoi ne pas faire confiance aux régions, qui sont l’échelon pertinent pour piloter la politique de l’emploi au sein des territoires ? Non seulement elles sont proches des bassins d’emploi mais elles disposent d’une vision stratégique irremplaçable.

C’est bien cette vision stratégique que l’on a invoquée devant nous pour justifier le concept de grande région – pour me convaincre par exemple que Reims, située à trois quarts d’heure de Paris, devait être placée sous l’influence métropolitaine de Strasbourg.

M. Roger Karoutchi. C’est normal !

M. Bruno Sido. Et c’est comme ça !

Bref, tout ça pour ça…

Au reste, c’est dans cet esprit que l’Association des régions de France, l’ARF, a proposé d’ériger à titre expérimental les régions en « autorités organisatrices d’accompagnement vers l’emploi », ce qui implique notamment un transfert de crédits et d’agents de l’État.

L’amendement que j’ai présenté à ce sujet ne tend pas à aller aussi loin : il vise simplement à poser les jalons de la décentralisation de la compétence « emploi » vers les régions. Compte tenu des règles de recevabilité financière fixées à l’article 40 de la Constitution, seul le Gouvernement pourrait se montrer plus ambitieux.

Avant de vous présenter les apports du texte de la commission, je tiens à dissiper, à titre préventif, tout malentendu et, partant, à éviter toute polémique inutile. Nous n’avons nullement remis en cause les prérogatives de l’État en matière d’élaboration, de pilotage et de financement de la politique de l’emploi. Les critiques selon lesquelles nous aurions méconnu le principe « qui paie décide » ne me semblent donc pas fondées.

Nous n’avons pas davantage contesté le rôle des services déconcentrés de l’État en matière de restructuration d’entreprises et d’inspection du travail.

Enfin, nous ne modifions en rien les règles d’indemnisation des demandeurs d’emploi, lesquelles ont vocation à rester nationales.

Au total, le texte de la commission renforce le rôle de Pôle emploi et des régions, afin de rationaliser le service public de l’emploi.

En la matière, son premier volet porte sur Pôle emploi. Le but est d’en faire un acteur incontournable de la politique de l’emploi.

D’une part, Pôle emploi devra conclure des conventions pluriannuelles de coopération avec tous les autres acteurs de la politique de l’emploi, puis présenter régulièrement des propositions visant à réduire le nombre de ces intervenants et à rationaliser l’organisation du service public de l’emploi.

D’autre part, les conseils régionaux seront, à l’avenir, consultés avant la signature de la convention pluriannuelle nationale conclue entre l’État, Pôle emploi et l’UNEDIC. En outre, les régions bénéficieront d’un siège supplémentaire dédié au sein du conseil d’administration de l’opérateur public.

Parallèlement, Pôle emploi pourra désormais acheter directement des formations collectives si ces dernières présentent un intérêt national – leur liste sera définie par décret –, ce qui permettra notamment de préserver certains centres de formation de rayonnement national de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes, l’AFPA, qui sont actuellement menacés. Cette situation inquiète nombre de membres de la Haute Assemblée.

Le second volet porte sur le conseil régional, qui sera chargé d’assurer la coordination des intervenants du service public de l’emploi dans son ressort.

La présidence du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle, le CREFOP, sera ainsi confiée au seul président de région

Madame la ministre, mes chers collègues, vous le constatez, le texte de la commission traduit un compromis sur cette question essentielle de la régionalisation de la compétence « emploi ». Il constitue une base de travail pour ouvrir le débat : nous n’avons pas la prétention d’avoir épuisé le sujet.

Certains semblent déplorer que l’on change les règles du jeu régissant la gouvernance des CREFOP…

Et pourquoi pas ?

Il n’est donc pas trop tard : saisissons cette opportunité.

Avant de conclure, je dirai quelques mots de l’accompagnement social vers l’emploi.

Il faut absolument replacer l’individu au centre de politiques d’accompagnement globales, …

Très bien !

C’est sûr !

… sans se soucier de savoir si le demandeur d’emploi bénéficie ou non du revenu de solidarité active, le RSA. Les actions d’insertion demeureront de la compétence du conseil départemental, mais il faudra mieux les articuler avec les missions du CREFOP, afin de conforter son rôle d’ensemblier des politiques de l’emploi au sens large, à l’échelon régional.

C’est bien à l’échelon départemental d’organiser les missions d’insertion et d’accompagnement social vers l’emploi, quel que soit le statut des publics concernés.

Encore faut-il que les départements en aient les moyens...

C’est sûr !

Or les finances départementales sont exsangues…

C’est un euphémisme !

… du fait des dépenses non maîtrisables du RSA, … .

La faillite !

À qui la faute ?

… dont le nombre de bénéficiaires augmente inexorablement. Les départements ne tirent aucune plus-value du financement de ces allocations, dont l’instruction relève des caisses d’allocations familiales et dont les critères d’attributions sont établis par l’État.

La main sur le cœur !

Quel dommage…

Ah oui !

… de ne pas avoir saisi l’opportunité de ce projet de loi pour clarifier la situation !

Mes chers collègues, nombre de départements seront bientôt en déficit comptable de fonctionnement si des mesures concrètes ne sont pas mises en œuvre dans les plus brefs délais.

Oui !

Bravo !

C’est vrai !

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. Ce mouvement se précipitera encore si les routes et les collèges sont confiés aux régions : de telles mesures accentueraient la déstructuration des budgets et plongeraient les finances départementales dans le rouge.

C’est n’importe quoi !

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. En conclusion, maintenir les départements c’est bien

, les faire vivre c’est mieux.

Créer de vastes régions stratégiques, pourquoi pas ? Mais il est primordial de les rendre dynamiques !

La parole est à Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, madame, messieurs les rapporteurs, mes très chers collègues, dans un contexte général de crise économique profonde et durable, et alors que la portée de l’action des pouvoirs publics subit une désillusion, chacun admet l’importance de simplifier l’organisation territoriale de notre pays.

Depuis quelques années, plusieurs textes ont été débattus et votés par le Parlement sans qu’il en résulte le moindre partage réel du pouvoir de décision, la moindre clarification véritable des attributions. Le présent projet de loi n’échappe pas à cette règle. En effet, il ne s’agit pas à proprement parler d’un nouveau texte de décentralisation.

Pour être pertinente, cette réforme exigeait un préalable, à savoir la réforme de l’État lui-même : il est difficile de parler d’approfondissement de la décentralisation sans que l’État ait d’abord procédé à un examen rigoureux de ses missions. Dès lors, ce projet de loi ne traite somme toute que de répartition de compétences entre collectivités territoriales.

Exactement !

Même si elle n’a pas vocation à traiter de cette réforme de fond dans son ensemble, la commission de la culture, de l’éducation et de la communication ne pouvait rester à l’écart de ce débat. Elle s’est donc saisie pour avis des dispositions du projet de loi relatives à la culture, au sport et à l’éducation, sans oublier le fort impact de cette réforme sur la vie associative.

Cela étant, à travers ces compétences, le présent projet de loi soulève bien des enjeux généraux : on ne saurait se contenter d’un texte désincarné, ignorant les intérêts des publics concernés. Je pense notamment aux plus jeunes d’entre nos concitoyens.

Voilà pourquoi, en matière éducative, notre commission s’est prononcée contre le transfert aux régions des collèges et des transports scolaires. §

Bravo !

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteur pour avis. Deux amendements visant à supprimer les dispositions concernées des articles 8 et 12 du présent texte ont été adoptés par ses soins, et je me réjouis qu’ils aient été repris par la commission des lois.

Bien qu’étant à l’origine, sur le papier, plutôt favorable à ces transferts à titre personnel, je me suis efforcée d’en questionner le bien-fondé à l’aune des critères que sont la lisibilité, la proximité, la cohérence et l’efficience de l’action publique.

J’ai tout d’abord dû constater que la nécessité de ces transferts n’était pas certaine. Sans pour autant se satisfaire de l’existant, la commission a fait sienne la conclusion du rapport établi en 2009 par nos collègues Yves Krattinger et Jacqueline Gourault : « L’état actuel de la répartition des compétences [...] apparaît comme globalement satisfaisant : une remise en question pourrait soulever plus de difficultés qu’elle n’en réglerait. »

Vous le savez, en matière éducative, les compétences sont réparties selon un principe simple : à l’État la responsabilité de l’enseignement, aux collectivités la prise en charge des conditions matérielles de l’enseignement. Quant au fonctionnement des établissements, les responsabilités des collectivités répondent à une logique de subsidiarité : les communes prennent en charge l’enseignement primaire et les départements les collèges, tandis que les lycées relèvent des régions.

La gestion des collèges et des transports scolaires constitue avant tout une compétence de proximité. Notre commission juge peu logique un tel transfert au profit des treize grandes régions « stratèges », dont la vocation est le développement économique, l’aménagement du territoire et la planification des formations. §Les nouvelles régions se verraient ainsi embarrassées du transport scolaire de 4 millions d’élèves et du fonctionnement quotidien de 5 271 collèges publics, en plus des 2 513 lycées. Au demeurant, on voit mal comment les élus régionaux pourraient assurer le suivi nécessaire au sein des conseils d’administration.

Très bien !

Tout à fait !

Le transport scolaire est l’exemple même d’une compétence aux enjeux complexes. Un tel transfert ferait fi de l’expérience acquise par les conseils généraux en la matière.

Ne changeons rien…

Madame la ministre, l’interdiction de la subdélégation tend à créer un dispositif rigide et totalement inadapté aux enjeux. Je rappelle à cet égard que le rapport de MM. Malvy et Lambert excluait expressément les transports scolaires des compétences à transférer aux régions.

De plus, dans ce domaine, l’harmonisation des pratiques tarifaires présente un double danger : celui d’un alignement sur le plus-disant, au risque d’une dégradation supplémentaire des finances locales, ou celui d’une harmonisation par le bas qui alourdirait nécessairement les charges pesant sur les familles.

Parallèlement, chose très étonnante, sur le plan pédagogique, le transfert des collèges aux régions méconnaît les orientations fixées par la toute récente loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République, adoptée il n’y a guère plus d’un an. Je rappelle que ce texte organise la continuité entre l’enseignement primaire et le collège, notamment par la création d’un cycle de consolidation formé du CM1, du CM2 et de la sixième, et par la réunion d’un conseil école-collège où doivent siéger élus municipaux et départementaux.

De fait, les gains attendus en termes tant financiers que de qualité de service sont plus qu’incertains. À ce sujet, je ne peux que déplorer l’indigence de l’étude d’impact, qui conclut à des économies d’échelle sans avancer le moindre chiffre. Les auditions menées par nos soins ont, hélas ! abouti à ce constat.

En revanche, ce transfert s’accompagnerait à n’en pas douter de dépenses importantes, liées à l’harmonisation des politiques en matière d’équipement ou de numérique, mais également au transfert des personnels techniciens, ouvriers et de services, ou personnels TOS. À lui seul, le coût de l’alignement au mieux-disant des régimes indemnitaires s’élèverait à 120 millions d’euros par an.

C’est pour ces raisons que notre commission s’est prononcée contre ces transferts.

J’en viens aux dispositions relatives aux compétences partagées. Je rappelle qu’il s’agit, pour ce qui nous concerne directement, des domaines de la culture et du sport.

Dans ces deux secteurs, les collectivités territoriales jouent de longue date un rôle essentiel. Chaque année, elles consacrent plus de 7 milliards d’euros à la culture et plus de 12 milliards d’euros au sport, dont 2, 9 milliards d’euros pour les seules associations.

Culture et sport ne sont certes pas des compétences obligatoires, mais les collectivités ont massivement investi ce champ depuis trente ans en vertu de la clause de compétence générale dont elles disposent. Les financements conjoints sont importants, même s’ils ne peuvent être précisément évalués. Le monde de la culture et le mouvement sportif nous ont dit combien ils étaient attachés à cette pluralité de financements.

Le projet de loi ne revient pas sur la clause de compétence générale concernant la culture ou le sport. Il leur reconnaît même, à l’article 28, le statut de « compétences partagées ». Il ne saurait s’agir, pour autant, de figer un statu quo, niant ainsi la réalité d’un contexte budgétaire très difficile. Des évolutions sont en cours, vous le savez, qui se traduisent par une répartition progressive des rôles, ne serait-ce que parce que certaines collectivités sont contraintes de faire des choix.

On notera que régions et intercommunalités sont amenées à être de plus en plus impliquées dans les domaines sportif et culturel. S’il est trop tôt pour acter précisément, dans la loi, une répartition des missions par échelon, c’est-à-dire une véritable « compétence répartie », nous devons engager une réflexion en ayant à l’esprit la structuration et la mise en cohérence des politiques concernées, l’efficacité de l’action publique, et donc le service rendu à nos citoyens. Il faut encourager les collectivités à s’organiser au plus près des réalités de terrain, par voie de contractualisation. Notre commission considère que cela est particulièrement nécessaire dans les domaines des enseignements artistiques, de l’enseignement supérieur culturel et des industries culturelles et créatives.

Si le projet de loi consacre donc la compétence partagée, il a aussi pour ambition de simplifier son exercice, en précisant le cadre de la mise en place de guichets uniques. Sur le papier, l’idée est évidemment séduisante et elle s’inscrit dans le vaste mouvement de simplification des démarches de nos concitoyens. En revanche, dans la pratique, qui dit guichet unique dit concertation approfondie en amont entre collectivités et administrations, chacune devant logiquement veiller à ce que la dimension de l’action publique qui lui incombe soit prise en compte. Je ne suis pas certaine que, au total, il n’en résulte pas une suradministration et donc un frein à la mise en œuvre des projets.

Aujourd’hui, nous devons concilier deux principes : le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales et le principe d’une responsabilité collective. Dans le contexte général de crise des finances publiques, les collectivités sont de plus en plus contraintes de se désengager de nombreux projets. La ministre de la culture vient d’ailleurs de stigmatiser ces décisions, comme si elles n’étaient pas liées, au moins pour partie, à la baisse des dotations de l’État. Je le regrette. Selon moi, le devoir de l’État serait plutôt d’accompagner les collectivités et de veiller à ce que des pans entiers de la culture ou du sport ne soient pas abandonnés, comme l’ont été les enseignements artistiques, ou de s’assurer que des territoires ne soient pas oubliés, …

Et la défense, alors ?

… en particulier en zones rurales et périurbaines.

Ma collègue Valérie Létard a insisté à l’instant sur la nécessité de prendre en compte ces territoires en les associant fortement à l’élaboration des schémas régionaux et à leur mise en œuvre. C’est important. Nous sentons tous, en effet, que la montée en puissance des métropoles et des régions nourrit sur le terrain un sentiment d’abandon des espaces qui en sont, d’une manière ou d’une autre, exclus.

Aux yeux de nombre d’élus du monde rural ou péri-urbain, la culture, le sport, les activités périscolaires, c’est bon pour les villes ! Prenons garde à ne pas alimenter cette idée, source de déséquilibres toujours plus grands entre territoires urbains conquérants et territoires ruraux abandonnés, entre les pôles connectés gagnants et les autres espaces. Ce projet de loi doit être l’occasion de veiller à corriger les inégalités sociales et territoriales en approfondissant les liens entre démocratie et culture.

La commission de la culture a souhaité confier ce rôle à une instance créée par la loi MAPTAM : la conférence territoriale de l’action publique, la CTAP. Il nous paraissait en effet essentiel de ne pas ajouter une nouvelle structure.

La question de la gouvernance de cette instance mérite d’être discutée en profondeur, nous en avons débattu en commission, mais le sujet relève de la commission des lois. Il nous semble toutefois que la CTAP doit être l’outil pour un dialogue entre les collectivités territoriales et avec l’État, afin de penser au mieux, selon les territoires, l’exercice concerté des compétences partagées. Nous nous réjouissons à ce titre que la commission des lois ait intégré au texte examiné aujourd’hui les amendements que nous avions proposés.

Ces amendements tendent à préciser que les commissions thématiques de la CTAP comprennent une commission de la culture et une commission du sport. Ils visent également à confier à la CTAP la mission de veiller à la continuité des politiques publiques dans les domaines de la culture et du sport, ainsi qu’à la mise en œuvre équilibrée de ces politiques dans l’ensemble des territoires.

Nous espérons disposer, avec la CTAP culture et la CTAP sport, d’un outil précieux de coconstruction des actions territoriales.

Mes chers collègues, nous abordons l’examen d’un projet de loi important, mais nous ne devons pas en attendre plus qu’il n’a à offrir. Entre la discussion générale d’aujourd’hui et le début de l’examen des articles, les métropoles se seront mises en place, preuve de l’enchevêtrement entre structures et compétences. Je ne suis pas certaine que nos concitoyens y trouvent des raisons de reprendre confiance en l’action publique.

En tout cas, à travers ses amendements, votre commission de la culture, de l’éducation et de la communication espère y avoir contribué et je souhaite que nous puissions poursuivre collectivement dans cette direction au cours de nos débats. §

La parole est à M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis.

et de l’aménagement du territoire s’est saisie pour avis de onze articles de ce projet de loi, qui relèvent directement de son champ de compétences. Elle s’est ainsi intéressée à quatre sujets : les articles 5 à 7, qui renforcent la planification régionale ; les articles 8 à 11 sur les infrastructures et services de transports ; l’article 14 sur l’évolution de la carte intercommunale ; les articles 25 à 27 sur l’accessibilité des services au public et l’aménagement numérique.

Avant de vous présenter la position retenue par notre commission sur ces sujets, je souhaite formuler quelques remarques d’ordre général qui résument l’esprit du débat qui s’est tenu.

Sur la forme, tout d’abord, cette réforme territoriale est menée dans un désordre et une confusion absolus ! Les élus des zones rurales ne comprennent pas l’enchaînement des lois relatives à l’organisation de la République, mais celui-ci n’est pas plus clair pour les communes urbaines ! Il aurait sans doute été préférable de réfléchir à une loi-cadre, déclinée ensuite dans d’autres textes.

Or l’approche retenue est celle d’une fragmentation entre la loi du 27 janvier 2014 qui crée les métropoles, le projet de loi sur la délimitation des régions, dont l’adoption définitive est imminente, et le présent texte sur l’organisation territoriale de la République.

La première erreur, nous la connaissons, a été de redécouper avant de réfléchir à la répartition des compétences. Il ne suffit pas, en effet, de redessiner une carte sur le coin d’une table entre amis ! Cette réforme est faite non pas pour les élus, mais pour les citoyens, afin d’améliorer leur quotidien. Son objectif ultime est de faire en sorte que le service qui leur est rendu soit de meilleure qualité et coûte moins cher. Sur ce point, la question du regroupement des régions touche finalement peu les élus de terrain. En revanche, l’évolution des conseils généraux est pour eux un sujet central, car ceux-ci sont bien souvent les premiers partenaires de nos concitoyens.

S’agissant de leurs ressources financières, les conseillers généraux sont très inquiets. Il est vrai que les communes rurales sont habituées à la disette, compte tenu de la faiblesse de leur base fiscale et de l’absence de cotisation foncière des entreprises sur leurs territoires. §Il ne faut pas pour autant se satisfaire de l’absence d’une étude précise des impacts financiers de ce projet de loi, notamment pour les départements. Une telle évaluation faisait également défaut dans la loi du 27 janvier 2014, muette sur les coûts nouveaux supportés par les intercommunalités.

Il aurait donc fallu définir dès le départ les ressources et les compétences des régions, avant de les fusionner. Comment évoquer en effet leur puissance financière, si elles ne disposent pas de plus de ressources ? La fusion de deux régions n’augmentera pas leurs moyens !

Enfin, l’engagement de la procédure accélérée sur un texte de cette importance n’est pas de nature à favoriser un dialogue constructif et apaisé. Je regrette que la conférence des présidents de l’Assemblée nationale n’ait pas suivi celle du Sénat pour s’y opposer fermement.

J’en viens maintenant aux remarques de fond. L’objectif de ce projet de loi est la clarification des compétences pour renforcer l’efficacité de chaque collectivité, en mettant notamment fin à la clause de compétence générale. Avant de décliner les compétences, encore faut-il définir les missions ! Sur ce point, le Gouvernement a fait le pari aveugle de renforcer les régions et de confier l’exercice des compétences de proximité aux intercommunalités, avant d’envisager un temps la suppression des départements à horizon 2020. Aujourd’hui, apparemment, celle-ci ne semble plus être à l’ordre du jour.

Pour moi, cette solution ne correspond pas à la réalité des besoins ressentis sur le terrain. L’ensemble des élus qui ont travaillé sur ce projet de loi au Sénat sont parvenus à dessiner des missions précises : la commune pourrait être la base de la démocratie de proximité et du renforcement du lien social ; le département serait le gestionnaire de proximité, garantissant la couverture en services publics ; la région deviendrait l’échelon de la stratégie, veillant à l’accessibilité du territoire en grandes infrastructures, à la réindustrialisation, à l’économie et à l’emploi. Il faut bien garder à l’esprit cette logique, qui correspond à la manière dont s’expriment les besoins.

Les revirements successifs du Gouvernement ne sont pas de nature à clarifier les choses. Certains envisagent même de confier la distribution de l’électricité et de l’eau potable, prise en charge de longue date par des syndicats, aux départements, que l’on voulait supprimer il y a peu.

Attention ! Il s’agit d’une demande des conseils généraux à travers l’Assemblée des départements de France !

Il faut dire que les conseils généraux sont les principaux perdants du projet de loi.

Ils perdent quoi ?

Le département perd beaucoup de compétences, ce qui peut avoir pour effet pervers de faire apparaître une forme de concurrence avec des syndicats, notamment départementaux.

Cela donne l’impression que les conseillers départementaux qui vont être élus en mars prochain – selon un scrutin binominal un peu surréaliste – n’auront plus de compétences, aurons donc moins de travail, alors même qu’ils seront plus nombreux !

D’une façon générale, il ressort bien de l’ensemble des débats et auditions sur ce texte que les conseils généraux souhaitent conserver certaines compétences que les régions ne semblent d’ailleurs pas demander.

Eh oui !

Les régions aspirent quant à elles à certaines compétences de l’État, qui ne souhaite pas les leur déléguer.

C’est exactement cela !

Nous sommes ici un certain nombre de sénateurs à avoir imaginé que les régions et les départements auraient pu fonctionner comme les communes et les communautés de communes. Deux couples coexisteraient ainsi, dans lesquels l’instance inférieure, douée de compétence générale, mutualiserait dans l’instance supérieure ce qu’elle ne peut faire seule. Une élection des conseillers régionaux au second degré, comme autrefois, aurait fait de la région une communauté de départements, ce qui aurait évité les doublons.

L’architecture actuelle est certes éloignée de cette vision, mais nous devons au moins veiller à ce que, dans les zones rurales, le département reste le garant de la cohésion sociale et des solidarités territoriales. Nous devons également prendre garde à ne pas renforcer excessivement les intercommunalités. En zone rurale, les élus locaux ont du mal à les appréhender alors qu’en zone périurbaine elles ne sont parfois que les décompressions des budgets des villes-centres, et leur domination politique sur les communes périphériques est souvent une réalité. N’oublions pas que les élus locaux éprouvent toujours des difficultés pour accepter des positions qui ne recueillent pas un large consensus.

L’État veut aussi nous obliger à mutualiser les moyens entre communes et intercommunalités. Pourquoi pas ? Nous le faisons déjà, à l’instar de ceux qui font de la prose sans le savoir ! Mais il faudrait d’abord que l’État donne l’exemple ! Par ailleurs, le système qui consiste à répartir les dotations en fonction du degré de mutualisation est, à mes yeux, une aberration. Les secrétaires de mairie dans nos communes rurales croulent sous le travail administratif de plus en plus contraignant.

C’est vrai !

Je vois difficilement comment il sera possible, au titre de la mutualisation, de consacrer une ou deux heures à une autre commune ou communauté de communes. La mutualisation doit rester libre pour s’adapter au territoire.

Ainsi, l’intercommunalité n’est pas la réponse à tout. Associer trente à quarante communes pauvres ne fait pas une intercommunalité riche, et je ne crois pas au mariage forcé, même lorsque la corbeille est belle ! Ce n’est pas le montant de la dot qui fait le bonheur des communes !

En effet, mon cher collègue !

Le seuil de 20 000 habitants, initialement prévu par le projet de loi, soulève une profonde inquiétude chez les élus ruraux. Dans ces territoires, il est en effet difficile d’atteindre un ensemble de cette taille, sauf à ignorer les distances et les coûts induits. En zone urbaine en revanche, 20 000 habitants, c’est peu. Nous devons sortir d’une logique purement quantitative et privilégier une logique qualitative adaptée aux réalités territoriales.

Pour ce qui me concerne, je partage la vision d’une République au plus près du terrain. La seule réponse à la complexité croissante de notre société, c’est la proximité. Il faut que les compétences de proximité continuent à être exercées par le bloc local, et il est essentiel de remettre la commune au cœur du dispositif. Le citoyen comprend ce qui se passe dans la commune : elle constitue la base de la République, il n’est pas possible de s’en passer.

On voit bien où veut nous amener la haute administration parisienne, qui envisage, tous gouvernements confondus, de faire élire un jour les présidents de communautés de communes au suffrage universel, avec pour objectif ultime la suppression des communes !

Non !

C’est la fin programmée des communes !

J’en ai terminé avec ces considérations qui expliquent la position retenue par la commission du développement durable sur chacun des sujets dont elle s’est saisie.

À l’article 6, concernant le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire, le SRADDT, nous avons adopté un amendement supprimant l’obligation de compatibilité des SCOT, des PLU et des chartes de parc naturel régional avec les règles générales du fascicule du SRADDT.

Très bien !

Nous proposons ainsi de supprimer l’obligation de « compatibilité » au bénéfice d’une simple « prise en compte ».

La commission des lois n’a cependant pas retenu cette approche, et je le regrette. Avec la délégation aux collectivités territoriales, nous menons tous, et j’y participe directement, une réflexion sur la simplification des normes. Il n’est pas souhaitable que les SRADDT puissent imposer des règles territorialisées aux échelons inférieurs de collectivités. Nous devrons donc à nouveau examiner cet amendement en séance publique.

À l’article 7 relatif aux modalités d’entrée en vigueur du SRADDT, nous avons adopté un amendement tendant à supprimer l’habilitation à légiférer par ordonnance pour préciser le contenu du schéma et clarifier sa portée, habilitation qui apparaît comme superflue au regard des dispositions très détaillées de l’article 6. Les rapporteurs de la commission des lois ont adopté la même approche et je m’en félicite.

À l’article 8 sur les transports routiers non urbains, la commission n’a pas adopté l’amendement de suppression que je lui avais proposé. Nous avons eu un débat très riche, qui témoigne de la complexité de ce sujet. Sans aboutir à une solution consensuelle, nous sommes parvenus à la conclusion que le cas du transport scolaire est à part, même s’il n’est pas toujours facile de l’isoler du transport interurbain.

La commission des lois a finalement choisi de ne maintenir que le transport scolaire au niveau du département : il fallait trancher, et je me félicite que l’on soit parvenu à cette solution de compromis. Je crois qu’il faut aussi de la souplesse dans ce texte.

Par ailleurs, nous avons souhaité la suppression de l’article 9, qui prévoit le transfert aux régions de la voirie départementale. La commission des lois a également retenu cette solution de bon sens, ce qui témoigne du consensus qui règne sur ce sujet.

À l’article 11, qui concerne le transfert des ports départementaux, nous avons adopté un amendement qui supprime la clause de transfert par défaut des ports aux régions en l’absence d’une autre candidature au 31 mars 2016.

L’objectif était de privilégier au maximum la concertation sous l’égide du préfet de région, plutôt que d’imposer systématiquement un transfert à une collectivité qui n’en voudrait pas. La commission des lois est toutefois allée au-delà, puisqu’elle a privilégié la suppression totale de l’article.

À l’article 14, nous nous sommes prononcés en faveur d’une suppression de la hausse du seuil minimal d’intercommunalité à 20 000 habitants au profit d’une solution plus souple qui laisserait à la commission départementale de coopération intercommunale le soin de proposer un niveau adapté aux réalités du terrain.

La commission des lois a plus simplement maintenu le droit actuel, soit un seuil de 5 000 habitants, en mettant l’accent sur la nécessité d’achever en priorité la dynamique engagée depuis 2010. Je me range à la sagesse de cette solution.

Toujours à l’article 14, nous avons adopté un amendement qui, sans remettre en cause l’objectif de réduction des structures syndicales, remplace la notion de double emploi par celle de rationalisation des compétences et des périmètres, afin de ne pas suggérer une concurrence stérile entre des EPCI à fiscalité propre et des syndicats.

La commission des lois a néanmoins retenu une approche plus radicale, qui vise à faire disparaître tous les syndicats jugés redondants en privilégiant systématiquement les EPCI à fiscalité propre. Il s’agit donc d’un débat que nous devrons avoir en séance publique.

Enfin, à l’article 27, nous avons adopté un amendement qui a pour objet d’étendre les possibilités de mutualisation du financement des investissements numériques. Cette solution a été retenue par la commission des lois, qui l’a même complétée dans un sens encore plus favorable.

Voilà, rapidement présentés, les amendements adoptés par la commission du développement durable, dont une partie figure d’ores et déjà dans le texte adopté par la commission des lois.

Je conclurai simplement en insistant sur le fait que ce projet de loi est un texte non pas de décentralisation, mais de clarification. Le Gouvernement, qui voulait au départ remplacer les départements par les intercommunalités, a été rattrapé par la réalité, et, avec la création de grandes régions, il ne peut plus supprimer les départements, pour des raisons de proximité, mais également pour des raisons juridiques.

Vous devez ainsi, madame la ministre, faire contre mauvaise fortune bon cœur et entendre et approuver les amendements du Sénat.

Le véritable succès de la décentralisation, c’est d’avoir apporté la République au plus près du terrain. En s’éloignant de cet esprit, on risque d’accroître la défiance de nos concitoyens à l’égard des pouvoirs publics, d’amplifier le sentiment d’abandon qui règne surtout dans les territoires ruraux et qui s’est exprimé lors des dernières élections européennes. Alors, de grâce, même si ce projet de loi n’est pas le nôtre, faites vôtres, madame la ministre, nos propositions ! §

La parole est à M. Charles Guené, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, tout d’abord, je souhaiterais, bien entendu, féliciter l’ensemble de nos collègues, tout particulièrement les membres de la commission des lois, pour le travail qu’ils ont réalisé sur un texte aussi complexe qu’ouvert.

En qualité de rapporteur pour avis de la commission des finances, je commencerai par aborder ce texte sous l’angle de ses conséquences financières, ce qui ne vous surprendra pas.

Ce projet de loi nous a été présenté comme un moyen de réaliser des économies. M. André Vallini, secrétaire d’État à la réforme territoriale, a ainsi annoncé en mai dernier que la réforme territoriale permettrait de réaliser entre 12 milliards et 25 milliards d’euros d’économies. Ce chiffre a ensuite été revu à la baisse, autour de 10 milliards d’euros. Pourtant, l’étude d’impact n’évalue pas précisément les économies attendues.

Pour sa part, la commission des finances n’a pas partagé l’optimisme du Gouvernement. En tout état de cause, des économies ne sont réalisables qu’à moyen terme ; à court terme, au contraire, les transferts de compétences envisagés pourraient entraîner une augmentation des dépenses, comme beaucoup l’ont souligné, du fait notamment d’un alignement à la hausse des régimes des personnels.

D’ailleurs, l’agence Moody’s a estimé, en juin dernier, que les mesures proposées « ne généreront pas d’économies nettes [car] elles ne font que redistribuer les coûts entre les différents niveaux de collectivités ».

En fait, les dispositions financières sont les grandes absentes de ce texte. La réorganisation des compétences proposée par le Gouvernement n’est accompagnée d’aucun projet concernant l’allocation des ressources aux collectivités territoriales.

Le cas des régions est particulièrement frappant : les concours de l’État représentent 40 % de leurs recettes de fonctionnement et elles ne disposent que de très faibles marges de manœuvre fiscales.

Le Premier ministre lui-même l’a admis : comme il le déclarait ici même le 28 octobre dernier, « pour que les régions disposent des capacités à investir, elles devront être dotées d’une fiscalité économique, dynamique et adaptée à leurs missions ».

C’est vrai !

Tout à fait !

On évoque ainsi souvent le transfert d’une part de CVAE, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

Pourtant, le présent projet de loi ne comprend aucune disposition fiscale. Il prévoit uniquement que les transferts de compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales seront compensés grâce à une dotation de compensation, versée par une collectivité territoriale à une autre.

Eh oui ! C’est une opération à somme nulle !

Une commission locale d’évaluation des charges et des ressources devra évaluer les charges correspondant à l’exercice des compétences transférées. Ainsi, les départements continueraient de percevoir, de la part de l’État, des ressources en contrepartie des transferts de compétences passés, mais ils verseraient eux-mêmes une dotation de compensation aux régions.

Cette disposition, calquée sur celle qui s’applique à la métropole de Lyon, est généralisée à toute la France et pour des pans entiers de compétences.

Le département deviendrait alors une sorte de « boîte à lettres », bénéficiant de compensations de l’État qu’il transférerait ensuite aux régions.

Les finances locales en deviendraient, convenons-en, plus illisibles encore.

En définitive, ce texte n’apporte pas de réponse aux questions financières qu’il soulève. La modification de la répartition des compétences et ses conséquences sur la fiscalité, ainsi que les ajustements de la péréquation qui s’avéreront indispensables, auront pourtant des effets considérables, qui nécessiteront la définition d’une nouvelle gouvernance.

En effet, au cours des dernières années, l’État a pu être tenté d’imposer aux collectivités territoriales sa vision des finances locales, sans toujours tenir compte de leurs contraintes particulières, tandis que, pour leur part, il faut le reconnaître, les collectivités territoriales ont pu être tentées de se réfugier derrière leur libre administration pour s’extraire quelque peu de certaines obligations nationales.

Ces deux attitudes ne sont plus possibles : un dialogue renouvelé entre l’État et les collectivités territoriales devra être mis en place. La solution du Haut Conseil des territoires, qui a été écartée l’an dernier par le Sénat, revient en filigrane dans ce texte à travers le rôle que le Gouvernement souhaite donner au Comité des finances locales ou à la Cour des comptes.

À mon sens, il appartiendra au Parlement de se saisir de cette question, de formuler des propositions et de définir sa place dans ce cadre. La conférence nationale réunie il y a quelques jours par M. le président du Sénat en est peut-être l’esquisse...

La commission des finances s’est saisie pour avis des articles 30 à 34 relatifs aux finances locales, en particulier la transparence financière.

L’article 30 propose notamment que les opérations d’investissement d’un montant « supérieur à un seuil fixé par décret » soient accompagnées d’une étude relative à leur impact pluriannuel sur les dépenses de fonctionnement. Cette mesure doit être considérée comme une aide à la décision et non comme une contrainte supplémentaire qui serait imposée aux collectivités territoriales. Il faudra toutefois veiller à ce que le seuil soit calibré pour tenir compte de leur taille.

À l’article 31, la commission des lois a supprimé les dispositions relatives à la présentation par le Premier président de la Cour des comptes, devant le Comité des finances locales, du rapport annuel sur les finances locales et du rapport relatif à la situation et aux perspectives des finances publiques. La commission des finances s’est félicitée de cette suppression, dans la mesure où elle ne voit pas de raison d’institutionnaliser pour l’heure, et eu égard à ce que j’ai dit précédemment, un tête-à-tête entre deux instances chargées, chacune à leur façon, d’éclairer le Parlement et le Gouvernement.

La commission des finances s’est montrée plus réservée concernant l’article 32, qui prévoit que les collectivités territoriales dont les recettes de fonctionnement s’élèvent à plus de 200 millions d’euros peuvent participer à une expérimentation de la certification de leurs comptes conduite par la Cour des comptes. Dans la mesure où il ne s’agit que d’une expérimentation, reposant sur le volontariat, elle ne s’y est cependant pas opposée. Toutefois, la répartition du coût de la certification entre la Cour des comptes et les collectivités territoriales devra être précisée.

L’article 33 prévoit la participation financière des collectivités territoriales aux sanctions financières prononcées contre l’État pour manquement au droit communautaire. Ce point ne manquera sans doute pas de vous interpeller, mes chers collègues.

Poser le principe d’une responsabilité des collectivités ne semble pas absurde. Néanmoins, le dispositif proposé comporte de nombreuses limites : le champ de la responsabilité des collectivités territoriales n’est pas suffisamment circonscrit et les conditions selon lesquelles est arrêtée la participation financière des collectivités territoriales ne leur offrent pas suffisamment de garanties. Compte tenu de ces diverses limites, la commission des finances a souscrit à la suppression de l’article par la commission des lois. Si le texte avait subsisté, nous l’aurions sans doute amendé, ce que nous ferons d’ailleurs peut-être lors de la navette.

Enfin, l’article 34 n’a pas appelé de remarque particulière de la part de la commission des finances.

En définitive, la commission des finances a donné un avis favorable à l’adoption des articles 30, 31, 32 et 34, tels qu’ils résultent du texte de la commission des lois, et a souscrit à la suppression de l’article 33, suivant en cela l’excellent travail de la commission des lois.

Bravo !

Mes chers collègues, par dérogation à la décision de la conférence des présidents, je vais donner la parole au président de la commission du développement durable, puis au président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Ce temps de parole sera imputé sur celui de leur groupe. Nous en reparlerons en conférence des présidents.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. le président de la commission du développement durable.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, j’ai souhaité pouvoir m’exprimer en tant que président de la commission, car je considère que le projet de loi a une forte incidence sur l’aménagement du territoire. Alors que nous n’avons pas eu de loi d’aménagement du territoire dans ce pays depuis vingt ans – Gérard Larcher, qui était rapporteur du texte à l’époque, s’en souvient –, certains textes touchent, de manière insidieuse, à l’aménagement du territoire. Ce fut le cas cette année de la loi ALUR, de la loi d’avenir pour l’agriculture ou de la loi de finances.

Cela étant, je ne reviendrai pas sur ce qu’a dit Rémy Pointereau, qui a excellemment présenté le point de vue de la commission du développement durable saisie pour avis. Je formulerai simplement quelques remarques.

Après la loi d’affirmation des métropoles, la loi relative à la délimitation des régions, dont nous débattions encore hier après-midi, le présent projet de loi est le troisième texte concernant les collectivités territoriales depuis le début de l’année. Pour autant, on ne voit toujours pas quelle est la vision, quelles sont les ambitions du Gouvernement. J’espère que le débat permettra de nous éclairer. Il est d’ailleurs assez original de constater que ce projet de loi ne correspond plus à la volonté exprimée par le Gouvernement voilà six mois. Quand le texte a été présenté en conseil des ministres au mois de juin, il était question de supprimer les départements. Aujourd’hui – je reviendrai tout à l’heure sur ce point –, nous avons le sentiment que tel n’est plus le cas.

Si j’avais un peu plus de temps, je pourrais aussi m’étonner du fait que l’on supprime la clause générale de compétence, alors que le Gouvernement l’a rétablie il y a tout juste un an…

Le projet de loi contient deux dispositifs qui sont absolument inacceptables pour la commission.

Le premier, c’est le seuil de 20 000 habitants. Je salue donc sa suppression par la commission des lois. Dans certains cas, ce seuil peut être pertinent ; dans d’autres, il est insuffisant. Voilà pourquoi il est absolument inopportun de vouloir l’appliquer de manière générale, quelles que soient les communes, quels que soient les territoires concernés. Dans mon département, comme dans bien d’autres d’ailleurs, certaines communautés de communes comptent encore autour de 5 000 habitants. Or je ne vois pas comment on pourrait subitement marier quatre communautés de communes comprenant au total une centaine de communes.

Le second dispositif inacceptable, c’est le caractère prescriptif des schémas régionaux d’aménagement et de développement durable du territoire. Sur ce point, la commission du développement durable n’a pas pour l’instant obtenu satisfaction auprès de la commission des lois.

Madame la ministre, votre collègue Ségolène Royal, devant la commission que j’ai l’honneur de présider, affirmait voilà quelques jours qu’il fallait arrêter de faire des schémas à tous crins, car il y en avait beaucoup trop.

C’est vrai !

Je vous conseille de suivre son avis ou, à tout le moins, de faire en sorte que les SRADDT ne soient pas prescriptifs. Ces schémas vont en effet venir s’imposer aux schémas de cohérence territoriale – j’étais déjà contre le fait que les SCOT deviennent prescriptifs – et aux plans locaux d’urbanisme. Or ce n’est pas une bonne chose, car l’urbanisme doit rester une compétence du bloc communal, plus particulièrement de la commune.

Je reviens sur un sujet que j’ai effleuré et qui me paraît très important : l’avenir des départements. Nous aimerions connaître de manière claire et précise la position du Gouvernement. En effet, je le rappelle, le Président de la République a déclaré, en janvier, à Tulle, qu’il ne fallait pas toucher aux conseils généraux.

Il a bien fait !

Le Premier ministre a affirmé, en avril, qu’il fallait les supprimer en 2020, puis en 2021, puis immédiatement ! Cet été, on nous a dit qu’il fallait conserver les conseils généraux en zone rurale, sans que personne sache ce qu’est un département rural, et qu’il faudrait en garder une cinquantaine, sans que l’on sache lesquels. Je pense qu’il est temps d’obtenir une clarification sur ce point.

Autant je peux comprendre que l’on supprime les conseils généraux dans des zones urbaines, comme cela a été fait dans le département du Rhône, autant je pense que le rôle du conseil général est irremplaçable dans des zones rurales. En effet, ce n’est pas une communauté de communes, même de 20 000 habitants, qui pourra se substituer à cet espace de solidarité indispensable, sauf à nous dire qu’il ne s’agit en réalité que d’un premier pas sur le chemin qui mène vers des communautés de communes de 50 000, 60 000, 70 000, voire 100 000 habitants.

Je regrette enfin que ce texte soit examiné selon la procédure accélérée, si décriée par la gauche lorsqu’elle était dans l’opposition. Compte tenu de son importance, on aurait pu espérer qu’il fasse l’objet de plusieurs lectures.

Je le répète, ce projet de loi a une incidence sur l’aménagement du territoire. Notre commission entend donc prendre toute sa part dans le débat. C’est, me semble-t-il, la vocation du Sénat de se positionner sur ces sujets et, en son sein, la vocation prioritaire de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l’aménagement du territoire.

La parole est à M. le président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, plus de trente ans après les lois de décentralisation de 1982, nous attendions un nouvel acte de la décentralisation. Le projet de loi NOTRe se contente finalement de « rebattre les cartes », sans nouveaux transferts, même si les travaux de la commission des lois ont déjà permis d’aller plus loin.

Je voudrais dire que, au moment où vous-même, monsieur le président du Sénat, et le bureau de notre assemblée veulent renforcer le rôle de notre délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, il ne me paraît pas aberrant que nous disposions d’un temps de parole sur des textes comme celui-ci, comme cela se pratiquait par le passé, d’autant qu’il s’agit de questions sur lesquelles nous avons beaucoup travaillé – nombre de collègues qui siègent depuis longtemps au sein de cette délégation peuvent en témoigner.

Je voudrais brièvement évoquer quelques principes qui me paraissent être des préalables indispensables à la réussite de cette réforme.

Premier principe : il est important de procéder à une clarification précise des compétences, tout en poursuivant le mouvement de décentralisation. À cet égard, la suppression de la clause de compétence générale, après plusieurs revirements du Gouvernement, est une sage décision. Les différentes collectivités ne demandent pas un élargissement massif de leurs compétences ; elles souhaitent seulement que ces compétences soient précisément définies et qu’on les accompagne des ressources nécessaires. Les régions se voient ainsi confier la responsabilité de définir une stratégie en matière de développement économique. J’y suis favorable. C’est là un enjeu majeur pour permettre à nos territoires de déployer tout leur potentiel ; la création du schéma régional de développement économique accélérera cette dynamique.

Deuxième principe : il me semble indispensable de ne pas instaurer de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre. Certes, il est nécessaire d’avoir, sur un territoire donné et pour une compétence donnée, une direction, mais les collectivités doivent travailler ensemble en tant que partenaires, et non comme sous-traitants. Les acteurs locaux devraient donc être associés à l’élaboration du schéma régional de développement économique à travers la conférence territoriale de l’action publique, comme nous le proposons avec mes collègues centristes.

Troisième principe : cette réforme doit être conduite dans le respect des collectivités existantes et du principe de libre administration. La création de grandes régions, dont certaines le sont trop – on le disait hier –, a redonné aux départements toute leur place en tant qu’échelon de proximité. Si la réflexion sur les départements « d’après 2020 » reste à mener, rien ne justifie à ce stade le siphonnage de leurs compétences. Je salue donc les amendements proposés à la suite des travaux en commission.

Dans un contexte budgétaire difficile, l’objectif de cette réforme est de réduire les déficits publics. Nous connaissons les chiffres pour les années à venir, de même que le risque d’un effet récessif sur l’investissement. À cet égard, je voudrais saluer le travail effectué par plusieurs de nos collègues de la délégation, qui ont récemment déposé la première partie d’un rapport sur les effets de ces baisses de dotations.

Aussi, avant d’asphyxier les collectivités, je considère – il s’agit du quatrième principe, peut-être le plus important – que la mère de toutes les réformes reste celle de l’État. Je suis convaincu que, dans son organisation propre, l’État peut encore trouver des sources d’économies. Pourquoi ne pas s’attaquer, par exemple, au poids écrasant de la fonction publique ? La question de la réglementation de l’État applicable aux collectivités territoriales, du poids des normes – elles sont à l’origine, en 2013, de 1, 2 milliard d’euros de dépenses nouvelles non compensées –, doit aussi être posée. Notre délégation, dotée d’un nouveau pouvoir d’avis législatif, entend s’y atteler. Le premier vice-président de la délégation, M. Pointereau, va d’ailleurs animer un groupe de travail sur ce sujet.

Cinquième et dernier principe : il convient de favoriser les progrès de l’intercommunalité tout en prenant davantage en compte la diversité des situations locales.

Je souscris à la montée en puissance des intercommunalités et à leur élargissement progressif vers la notion de « bassins de vie ». Cependant, alors que la France vient tout juste d’achever sa carte intercommunale, il faut s’adapter à la diversité de nos territoires. L’approche purement quantitative, avec le relèvement du seuil à 20 000 habitants, n’est pas tenable, et je salue la suppression de celui-ci.

Très bien !

Sortons des logiques arithmétiques et faisons – au moins un peu, et peut-être même beaucoup – confiance aux élus locaux !

En définitive, le texte proposé par le Gouvernement manque tout de même de souffle et de vision, …

Nous allons en introduire !

M. Jean-Marie Bockel, président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. … mais la Haute Assemblée, émanation des collectivités locales, a une responsabilité majeure dans la réussite de cette réorganisation. Aussi, je ne doute pas, mes chers collègues, que nous saurons inscrire nos travaux dans une démarche partagée, la plus consensuelle possible, pour améliorer significativement ce projet de loi, dans l’intérêt bien compris de nos territoires et de nos concitoyens.

La parole est à M. Ronan Dantec.

M. Ronan Dantec. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous voici à l’aube de l’examen de la troisième loi de la mandature sur le sujet de la réforme territoriale. Bien conscient de la difficulté à mener une réforme territoriale ambitieuse – pourtant nécessaire dans un pays de plus en plus paralysé par ses conservatismes –, je veux commencer ici par rendre un hommage sincère à Mme la ministre, Marylise Lebranchu, qui, depuis 2012, ne ménage pas sa peine

Vive la Bretagne !

… pour faire évoluer l’action publique dans une France empêtrée dans un millefeuille territorial qu’on ne sait par quel bout entamer et une confusion des responsabilités qu’on ne sait comment démêler.

Pour autant, la méthode employée par le Gouvernement est-elle satisfaisante et nous donne-t-elle toutes les chances de mener sereinement ce débat important ?

Si le texte comporte des avancées notables, sur lesquelles je m’exprimerai plus longuement d’ici à quelques minutes, il est regrettable qu’il arrive en dernier. Nous avons déjà dit ici que le fait de traiter des métropoles en premier présentait un risque de crispation pour la suite et, surtout, que redéfinir la carte des régions avant d’avoir une vision claire de l’ensemble des nouvelles responsabilités qui leur incomberaient était une erreur lourde de conséquences.

Ah !

Nous le voyons bien aujourd’hui, jusque dans les incohérences de la carte territoriale qui se précise.

En ce qui concerne la méthode, la concomitance entre ce projet de loi, qui fait évoluer les compétences des départements, et la tenue des élections départementales en mars prochain n’est pas sans poser quelques questions d’ordre démocratique. Comment, en effet, faire campagne sur un projet départemental, proposer un contrat démocratique avec les citoyens, alors que les compétences départementales ne sont pas encore connues ?

Exactement !

En procédant ainsi, nous ne créons pas les conditions d’un renforcement de la démocratie territoriale. Je rejoins ici les analyses de Rémy Pointereau, mais, qu’il se rassure, pour le reste, nous divergeons profondément…

J’en viens au fond.

Quand, en octobre 2012, le président du Sénat avait convoqué les états généraux de la démocratie territoriale et que le Président de la République, qui débutait son mandat, y avait fait des annonces audacieuses, je m’étais pris à rêver d’une grande ambition décentralisatrice pour notre pays, tout juste trente ans après la première loi Defferre. Les écologistes ont cette vision ambitieuse de la décentralisation et ont toujours été en avance sur leur temps.

Quelle modestie !

Nous considérons que la gouvernance et l’organisation territoriale sont les clés de l’efficacité ou, au contraire, de la défaillance des processus de décision et de mise en œuvre des politiques publiques. Nous prônons ainsi une démocratie territoriale qui corresponde à la réalité des territoires de vie, non pas ceux de la Révolution française, où le cheval et la marche à pied délimitaient leur étendue, mais ceux du XXIe siècle, époque du transport public et de la voiture individuelle, où agglomérations et régions sont les véritables espaces vécus au quotidien, les lieux des coopérations associatives, universitaires et économiques.

En cohérence avec le renforcement du couple région-intercommunalité, qui est le cœur du projet de loi, et que nous soutenons, les écologistes militent aussi pour une décentralisation différenciée.

La décentralisation uniforme ne peut pas être une bonne réponse, parce qu’on ne peut pas apporter des solutions identiques à des situations différentes. Même si la Constitution de 1958 nous a enfermés dans une décentralisation décidée par le pouvoir central et applicable à l’identique sur tout le territoire, le développement, loi après loi, de statuts particuliers – la Corse, les collectivités d’outre-mer – a ouvert une voie, sans oublier les statuts particuliers de certaines des plus grandes villes de France depuis la loi d’affirmation des métropoles. Nous appelons donc au renforcement de cette logique d’une décentralisation s’adaptant à la diversité des territoires – nous en avons d’ailleurs parlé hier avec l’Alsace –, et nous défendrons de nombreux amendements en ce sens.

Madame la ministre, nous serons attentifs à vos propositions pour contourner ce carcan constitutionnel d’un autre temps, malheureusement perpétué par le refus de l’opposition nationale de s’engager, pour des raisons de calcul, dans toute réforme constitutionnelle pourtant nécessaire à la modernisation de ce pays.

Le projet de loi présente des évolutions qui vont, selon nous, dans le bon sens. C’est notamment le cas en ce qui concerne la responsabilité donnée aux régions d’établir des schémas prescriptifs en matière de développement économique et d’aménagement du territoire. Il s’agit d’une vieille proposition des écologistes – Marie-Christine Blandin la défendait déjà en 1990 en tant que présidente de région –, qui nous a valu pendant longtemps une réputation de dangereux utopistes. J’ai quand même l’impression que certains, ici, veulent encore revenir en arrière, mais nous commençons à avoir l’habitude que l’histoire finisse pas nous donner raison.

Partisans d’une décentralisation reposant sur des régions fortes, les écologistes défendront le transfert aux régions de compétences structurantes qui relèvent de la planification et de l’aménagement du territoire, parmi lesquelles nous plaçons les compétences en matière de transports. Nous soutiendrons aussi un élargissement de leurs compétences dans le champ environnemental, car il est évident que nous ne pourrons plus construire demain des schémas d’aménagement du territoire qui n’intègrent pas précisément ces enjeux.

Des régions renforcées, des intercommunalités correspondant à des bassins de vie, dotées d’un projet politique et non plus uniquement chargées de la gestion technique de compétences mutualisées : telle est la vision écologiste de la décentralisation, fondée sur ces deux échelons territoriaux. Elle est cohérente en termes d’efficacité des politiques publiques et lisible pour les citoyens.

Nous saluons donc le fait que le projet de loi témoigne également de l’ambition gouvernementale de renforcer les intercommunalités. En ce sens, nous le soutiendrons contre les conservatismes. Malheureusement, sans vouloir gâcher votre réveillon, madame la ministre, je crains que vous ne vous heurtiez en janvier à des immobilismes, qui trouvent ici, généralement, quelques échos.

Ainsi, la commission des lois du Sénat a déjà fait passer la compétence « tourisme » des communautés de communes et des communautés d’agglomération d’obligatoire à optionnelle, a retiré la possibilité aux EPCI de prendre la gestion des ports relevant aujourd’hui de la compétence des départements et, surtout, a supprimé le relèvement du seuil à 20 000 habitants par intercommunalité. Comme je n’ai que treize minutes pour m’exprimer, je cesse là l’énumération, mais vous aurez compris la logique qui est à l’œuvre dans notre assemblée : surtout, ne touchons à rien ! Ce pays va magnifiquement bien ; l’action publique est parfaitement coordonnée ; tout va très bien, madame la ministre !

N’exagérez pas, nous sommes quand même la cinquième puissance mondiale !

Il n’y avait donc rien de plus urgent que de revenir sur le suffrage direct pour l’élection des conseillers communautaires, un des grands tabous de cette assemblée, même s’il faut noter – c’est peut-être passé un peu trop inaperçu –, que le sénateur Bertrand, dans son rapport sur l’hyper-ruralité, a un peu brisé ce tabou. Je m’en suis d’ailleurs inspiré pour rédiger un de mes amendements.

Mes chers collègues, pensez-vous vraiment tenable de continuer encore longtemps à avoir des débats centrés sur le niveau communal au moment des élections municipales, alors que les décisions principales concernant les habitants des territoires sont prises à l’échelon communautaire ? Arrêtons de faire passer le message aux électeurs que leur vote, finalement, n’influe que peu sur les vraies décisions prises localement et qu’ils peuvent donc s’en désintéresser. Non seulement ils ne sont pas dupes, mais je puis vous dire qu’ils sont aussi demandeurs de ce débat à l’échelon intercommunal, surtout s’ils n’habitent pas dans la ville-centre. Entendons-les !

J’en viens à l’avenir des départements, dont la disparition n’est plus à l’ordre du jour. M’éloignant du petit livre vert, ce qui prouve que les écologistes sont, autant que d’autres, à l’écoute des territoires, je ne défendrai pas la suppression pure et simple des conseils départementaux. J’ai eu l’occasion d’en développer les raisons dans d’autres interventions à cette tribune : d’une part, aucune autre collectivité ne veut exercer les compétences sociales du département ;…

C’est fâcheux !

… d’autre part, la création de méga-régions redonne son sens à l’échelon départemental, entre régions et intercommunalités.

Certains pourront remercier Manuel Valls, qui, en faisant aboutir la création de ces nouvelles structures régionales, a sauvé les départements. Nous avons donc bien compris que ses propos sur la disparition des départements à l’horizon de 2020 n’étaient plus d’actualité.

Nous considérons toutefois que, si le département est légitime pour prendre en charge la solidarité territoriale et la cohésion sociale, il n’est pas pertinent de lui conserver d’autres compétences n’entrant pas dans ce cadre, car cela aurait pour conséquence non seulement d’aggraver les difficultés financières des départements, mais aussi de remettre de la confusion dans la tentative de clarification des compétences opérée dans le projet de loi. Je pense particulièrement au transport, au tourisme et au développement économique. J’espère vraiment qu’à l’occasion de ce débat, en 2015, nous ne donnerons pas l’impression, mes chers collègues, de fêter les deux cents ans de la Chambre des pairs, à savoir le Sénat de la restauration…

Au regard de ces éléments, ce texte nous satisfait donc partiellement sur le volet répartition des compétences. Pour être plus précis, il nous satisfaisait jusqu’à son passage en commission, qui a parfois sonné comme un hommage au millefeuille, tel qu’il est servi au restaurant du Sénat.

Le projet de loi initial reste également insatisfaisant sur deux points, qui feront l’objet de nombreux amendements du groupe écologiste : l’absence de proposition de rénovation de la démocratie locale ; l’absence de dispositions donnant des marges de manœuvre financières aux collectivités.

Concernant le financement des politiques décentralisées, nous pouvons avoir de réelles inquiétudes pour l’avenir. Je pense particulièrement aux régions et à leurs compétences larges sur l’économie ou les transports. Nous y reviendrons évidemment plus en détail quand nous examinerons les articles du texte, mais nous croyons que les régions devraient bénéficier de ressources financières en lien avec l’exercice de leurs compétences.

Par exemple, sur les transports, nous proposerons, de nouveau, l’instauration d’un versement transport régional. Nous aurons également à cœur de creuser le sujet d’une taxe poids lourds régionalisée. Ces recettes seront nécessaires, demain, à la qualité des infrastructures dans tous les territoires et donc à leur compétitivité économique. Il s’agit d’un enjeu majeur, qui trouve malheureusement écho dans l’actualité, à l’heure où se préparent le licenciement des salariés d’Ecomouv’ et la perte d’un outil pourtant déjà payé.

Les présidents de région appellent aujourd’hui à la mise en place de cette taxe poids lourds régionalisée. Nous devons les entendre en faisant preuve ici d’initiative au service d’une demande qui vient des territoires et qui dépasse les clivages politiques.

Plus globalement, et je crois que la plupart d’entre nous en ont conscience, notre pays a besoin d’une réforme fiscale profonde. Cette réforme, que les écologistes appellent de leurs vœux, devrait s’attaquer aussi à la fiscalité locale. Pensons, ne serait-ce qu’un instant, à la réforme des bases locatives pour le calcul de la taxe d’habitation, véritable serpent de mer au sujet duquel rien n’évolue... Cette réforme fiscale devrait logiquement nous amener progressivement vers une part réelle d’autonomie financière des collectivités et, donc, en premier lieu, des régions.

L’autre grande lacune du texte ne relève pas du détail, puisqu’il s’agit ni plus ni moins de la démocratie. Les écologistes ne comprennent pas que l’on puisse procéder à une réforme territoriale sans l’accompagner d’une réforme forte de la démocratie locale. Donner des responsabilités aux collectivités locales sans renforcer la démocratie locale crée un déséquilibre de fond. Nous avons des propositions touchant aux deux échelons qui, selon nous, sont l’armature en devenir de l’organisation territoriale de notre pays : les régions et les intercommunalités.

Je ne reviens pas sur le suffrage direct, mais nous avons d’autres propositions. Pour certaines d’entre elles, comme le bicamérisme ou la séparation entre l’exécutif et le délibératif, que d’aucuns, sans nul doute, jugeront un peu exagérées, nous vous proposerons néanmoins de ne pas attendre que l’histoire nous donne raison pour les adopter, ce qui nous fera gagner du temps !

Nous voici donc face à ce qui sera probablement le dernier grand texte de réforme territoriale de cette mandature. Beaucoup d’amendements et des heures de débats nous permettront, je l’espère, d’aboutir à des solutions partagées allant dans le sens de l’intérêt général.

Notre pays a besoin d’une réforme lisible et ambitieuse. Ce serait l’honneur du Sénat d’incarner ce souffle réformateur et de ne pas apparaître uniquement comme une assemblée de nostalgiques des organisations territoriales du passé et des situations acquises. C’est en tout cas dans cet état d’esprit que le groupe écologiste s’engage dans le débat.

La parole est à M. Christian Favier.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le texte que nous examinons aujourd’hui est le dernier volet législatif d’un profond bouleversement de nos institutions intervenu sans que nous ayons eu réellement à débattre de ses objectifs d’ensemble.

Débuté sous la présidence de Nicolas Sarkozy, le big-bang territorial se poursuit avec la même cohérence, c’est-à-dire celle d’un projet profondément libéral, à mille lieues des attentes fortement exprimées par les élus en octobre 2012, à l’occasion des états généraux de la démocratie territorial, organisés ici même au Sénat. Plutôt que d’en arriver à cette bouillie législative, technocratique, inaudible pour nos concitoyens, saucissonnée en trois textes, il aurait été préférable de se doter d’abord d’un projet de loi d’orientation.

De fait, peu à peu, sans réelle vision d’ensemble, nous bouleversons notre pacte républicain, fondé sur des institutions locales de proximité, qui disposaient jusque-là d’un pouvoir d’intervention décentralisé afin de répondre aux besoins et aux attentes de nos populations. Ces diverses réformes avancent sans qu’à aucun moment il ait été envisagé de donner la parole au peuple. Ainsi s’installe pourtant une autre République, toujours plus technocratique, qui ne serait plus une et indivisible, mais d’abord fédéraliste et concurrentielle.

Non !

Nos institutions locales vont se transformer en outils au service de la concurrence entre les territoires, et les politiques publiques en marchandises.

Dans le même temps, le principe d’égalité des territoires, cher à la gauche, se dilue, celui de fraternité a toujours autant de mal à s’affirmer et les libertés locales sont toujours plus encadrées.

Dans une société de plus en plus inégalitaire se met en place une nouvelle organisation de l’action publique à son image, fondée sur les inégalités entre les territoires, où toute ambition pour les réduire a été de fait abandonnée.

Alors que les tenants de la pensée libérale ne cessent de clamer, contre toute réalité, qu’il faudrait plus de riches pour qu’il y ait moins de pauvres, nous sommes appelés, à partir de ce même précepte, à créer des institutions locales « riches », pour qu’il y ait prétendument moins de territoires « pauvres ». Or chacun sait qu’en nous éloignant d’un aménagement du territoire équilibré et harmonieux, construit dans la proximité, nous allons, au contraire, renforcer les poches de pauvreté en dehors et au sein de ces territoires dits plus favorisés que les autres.

C’est dans ce contexte que nous venons de terminer nos débats sur les nouveaux périmètres de nos super-régions et que nous entamons la discussion sur le projet de nouvelle organisation territoriale de la République. Seulement, depuis plusieurs mois, l’absence de lisibilité de cette réforme de nos institutions locales est sans cesse renforcée par des prises de position changeantes du Gouvernement. Ainsi, madame la ministre, après le discours du Premier ministre laissant entendre que la fin des conseils départementaux n’était plus d’actualité, vous avez déclaré devant notre commission : « La suppression des départements suppose la majorité nécessaire à une révision constitutionnelle. Nous avons cinq ans pour élaborer une solution ». Pour vous, l’objectif de suppression des départements demeure donc.

Une chose est sûre, le projet de loi que nous examinons aujourd’hui, dans sa version gouvernementale, organise bel et bien l’évaporation des départements, préconisée par la commission Balladur en son temps. Dans ces circonstances, nous nous félicitons que la commission des lois ait rejeté à la quasi-unanimité les articles qui prévoyaient de déshabiller les départements au profit des régions, tout en regrettant qu’elle n’ait pas fait de même complètement pour les transferts de compétences des départements vers les métropoles. Il est dommage qu’elle soit restée au milieu du gué dans sa défense de l’échelon départemental.

Par ailleurs, en renforçant la compétence économique des régions, objectif que nous pouvons entendre et même approuver, le Sénat s’apprête à remettre en cause le principe de libre administration pour les communes et les départements en les plaçant sous la tutelle des régions, mais la nouvelle majorité sénatoriale de droite n’a malheureusement pas l’exclusivité du double langage.

Ainsi, le Gouvernement a fait adopter en décembre dernier, avec la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, ou loi MAPTAM, le rétablissement de la compétence générale, pour les régions et les départements. Vous disiez alors, madame la ministre, qu’il s’agissait là d’un « marqueur de gauche » et d’un engagement décentralisateur. Comment comprendre que vous proposiez aujourd’hui de leur retirer cette compétence générale ? Devons-nous en conclure que, désormais, le Gouvernement recherche des « marqueurs de droite » et un engagement recentralisateur ?

Toujours dans la loi MAPTAM, vous décidez de nommer les régions chef de file du développement économique. Cette loi n’est pas encore appliquée que vous revenez sur cette mesure et transformez, dans le projet de loi NOTRe, les régions en collectivités « responsables » du développement économique, concept juridique inexistant, non prévu dans notre Constitution.

On a parfois l’impression d’une navigation à vue, même si l’on doit reconnaître que vous gardez le cap : concentrer les pouvoirs locaux entre les mains de grandes intercommunalités, organiser l’évaporation des communes et des départements, renforcer les compétences régionales, réduire la libre administration des collectivités territoriales, tenter de les hiérarchiser, réduire leurs ressources et mettre sous contrôle leurs dépenses. C’est parce que l’ensemble de ces ingrédients sont tous contenus dans le projet de loi que nous le contestons, comme nous avons rejeté les précédents qui étaient de la même veine.

Nous aussi, nous gardons le cap. Nous continuons d’affirmer que le « millefeuille » est une grossière affabulation, que l’avenir appartient aux communes, aux départements et aux régions, travaillant avec un État stratège garant de l’égalité des citoyens.

Parfait !

Nous réaffirmons que chaque collectivité a sa place et son utilité, qu’elle doit disposer de compétences identifiées, des moyens d’agir pour des projets partagés et intervenir librement quand les intérêts de son territoire sont en cause. L’heure n’est donc pas à la caporalisation de nos institutions et de l’action locale.

Toutes les collectivités territoriales ne doivent pas s’aligner derrière un chef, fût-il « de filat ». Elles doivent au contraire travailler ensemble, se coordonner, coopérer entre elles, en réseau, en partenariat, dans le respect de la place et du rôle de chacun, dans le cadre de projets d’actions publiques partagées, pour décupler leurs actions et ainsi mieux répondre aux besoins et aux attentes de la population.

L’heure n’est pas à l’austérité, mais au contraire au déploiement de l’investissement et de l’action publique. L’heure n’est pas venue, pour nos collectivités, de se recroqueviller sur elles-mêmes, sur leur pré carré. Il faut au contraire ouvrir en grand l’intervention publique partagée en associant toujours plus les citoyens.

Vous le voyez, nous ne nions pas le besoin de réformes, mais nous récusons des orientations qui ne constituent en rien une nouvelle étape de décentralisation. Vos réformes, madame la ministre, manquent singulièrement de clarté, ce qui est un comble quand vous présentez ce texte comme étant celui de la « clarification de l’action publique ».

Ainsi, ce texte porte globalement sur les compétences, mais il ne dit rien sur les moyens dont les collectivités territoriales disposeront réellement pour les mettre en œuvre. Pis, une réforme de la dotation globale de fonctionnement est annoncée pour 2016, donc plus tard, sans que l’on en connaisse les orientations. Nul ne sait si les régions et les intercommunalités disposeront des moyens nécessaires pour leurs nouvelles interventions ; nul ne sait si leur autonomie financière sera renforcée.

En cette période de diminution radicale des dotations publiques et de dégradation des capacités d’autofinancement, on peine à imaginer comment tout cela fonctionnera.

Le même manque de clarté caractérise la définition des compétences économiques des régions. Si nous avons bien compris le texte, il ne s’agit pas d’un transfert de compétences de l’État, mais d’un redéploiement. Comment vont s’articuler alors l’action des régions et celle de l’État, qui reste responsable de l’essentiel de la politique économique ? Comment vont se construire ces interventions régionales dans le cadre du développement de filières de production qui dépassent les frontières des régions, fussent-elles devenues plus grandes ?

Finalement, cette affirmation du rôle économique des régions ne vise-t-elle pas d’abord à mettre en place un guichet unique, distributeur quasi automatique d’aides et de subventions aux entreprises, sans réelles contreparties en termes d’emploi ?

Sachant que les petites et moyennes entreprises sont, pour près de 70 % d’entre elles, des sous-traitantes de grands groupes, comment allons-nous faire pour que ces aides régionales ne soient pas absorbées par les grands groupes, compte tenu de leur emprise sur l’activité de leurs sous-traitants ? Comment nous assurer que ces aides ne serviront pas, comme le CICE, à la restauration des marges des entreprises et non à la relance de la production, et donc au développement économique et social de nos régions ? Nous attendons des explications et des garanties sur ces points, et nous serons particulièrement vigilants sur le contrôle et la transparence dans l’utilisation de ces fonds publics.

On peut s’interroger également sur l’articulation de l’action économique des régions et des quatorze métropoles. Que se passera-t-il en cas de désaccord entre ces deux instances ?

Le deuxième aspect essentiel du projet de loi concerne l’élargissement contraint des intercommunalités, auquel nous ne saurions souscrire, pour deux raisons essentielles.

D’une part, il s’agit une nouvelle fois, dans la droite ligne de la loi de 2010, de contraindre les communes et leurs intercommunalités à des regroupements autoritaires. Or, pour nous, les intercommunalités doivent demeurer des outils de coopération volontaire, fondés sur des projets partagés au service du développement de nos communes, et non pas des outils de leur intégration visant à leur disparition.

D’autre part, la carte intercommunale issue de la loi de 2010 vient seulement de s’appliquer. Il faut donc laisser à ces nouvelles structures le temps de se mettre en place, d’apprendre à travailler ensemble, de mettre en œuvre les compétences dont elles viennent, pour la plupart, d’hériter.

Le nouveau paysage intercommunal a besoin de stabilité. Il n’y a donc aucune urgence à le bouleverser à nouveau, avec de nouveaux périmètres et compétences élargis. Pour ma part, je me félicite que la commission des lois se soit prononcée à une très large majorité, pour ne pas dire à l’unanimité, pour le maintien à 5 000 habitants du seuil des intercommunalités.

Par ailleurs, le projet de loi, usant de la confusion des mots et des concepts, met en place un « schéma départemental des services au public » à la place des « schémas de services publics », sous l’égide de l’État, qui est là dans son rôle, mais en zappant au passage les départements, qui sont pourtant les mieux placés pour intervenir en ce domaine. Si le changement visait à examiner l’ensemble des services utiles à la population, nous ne pourrions que le soutenir, mais il est en fait l’instrument de la création de maisons de services « au public », pouvant être gérées par le secteur privé.

Dans le même temps, il met en place, pour les services pouvant revêtir des missions de service public, l’équivalent des partenariats public-privé : c’est la privatisation des services locaux qui se dessine ; c’est la casse de la place et du rôle spécifique de nos administrations locales, de nos services municipaux, sur des périmètres d’intervention qui n’auraient plus rien à voir avec nos délimitations administratives et qui s’apparenteraient en fait à des zones de chalandise.

Enfin, pour terminer, le projet de loi confirme le vaste plan social qui se prépare dans nos collectivités territoriales appelées à concentrer leurs services et à réduire leur voilure.

Mutation et transfert d’office, éloignement, perte de responsabilités, changement de poste, carrière réduite, plan de licenciement des contractuels et vacataires, non-remplacement des départs à la retraite, telles sont les sombres perspectives de ce bouleversement institutionnel pour les agents de la fonction publique locale. Tout cela se met en place sans concertation réelle et sans négociation sociale à la hauteur des enjeux. Aussi comprenons-nous et partageons-nous les inquiétudes des personnels qui se manifestent actuellement. Dans ce domaine, il ne s’agit pas pour nous de défendre des corporatismes, car c’est bien l’avenir de l’emploi local et des services publics, partout sur le territoire national, qui est en cause.

Aussi comprendrez-vous, pour toutes les raisons que je viens de développer, qu’il faudrait de profondes modifications de ce projet de loi pour que nous puissions le soutenir. Nous défendrons donc de nombreux amendements pour tenter d’en infléchir certains aspects et nous serons sensibles au débat qui va s’ouvrir et, je l’espère, aux avancées qui pourront être obtenues.

La parole est à M. Jacques Mézard.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, « ce qui se conçoit bien s’énonce clairement ». Nous ne pouvons que conclure de cet adage que le projet de loi dit « NOTRe » procède pour le moins d’une conception à géométrie variable, et c’est un euphémisme ! Commencer par découper de grandes régions avant de parler de leurs ressources et de leurs compétences était en effet original…

C’est le moins que l’on puisse dire !

Quel est le fil conducteur de cette réforme ? Là est la question ! Quelle est aujourd’hui la position réelle du Gouvernement ? Nous attendons des réponses claires, madame la ministre.

En dépit de tous les atermoiements, des changements de cap, il semblerait que votre idée d’origine était de supprimer l’échelon départemental, de renforcer les régions et les intercommunalités au détriment des communes. En fait, où en êtes-vous ?

La Haute Assemblée, saisie la première de ce texte en vertu de la Constitution, est placée dans une situation originale, peut-être inédite. Le texte du Gouvernement est resté le même que celui validé par le conseil des ministres du 18 juin dernier. Contrairement à d’autres projets de loi, on l’a vu encore récemment, il ne semble pas que le Gouvernement ait déposé d’amendements modifiant significativement son projet initial.

Or, si l’on résume le projet initial, il convient de relever que l’exposé des motifs, à sa page 5, annonce que « le débat pourra s’engager sereinement sur les modalités de suppression des conseils départementaux à l’horizon 2020 ». Face aux réactions fortes émanant de toutes les sensibilités, en particulier de la nôtre, l’exécutif a déclaré vouloir conserver les conseils départementaux, dans un premier temps uniquement dans les départements ruraux – terme assurément peu juridique. Dans un deuxième temps, il s’agissait de la moitié des départements et, ces derniers temps, Mme la ministre nous dit que cette question n’est plus à l’ordre du jour. Dont acte ! Mais il nous faut savoir aujourd’hui si le Gouvernement n’a pas l’intention, dans quelques mois, après les prochaines échéances électorales locales, de reposer la question sous une forme ou sous une autre.

À ce niveau de la discussion, nous ne pouvons que déplorer le recours à la procédure accélérée, dans le doute que nous éprouvons sur les motifs véritables qui ont motivé l’utilisation de cette procédure.

Pour être clairs, madame la ministre, nous souhaitons que le Gouvernement s’en tienne à la position exprimée par le Président de la République le 18 janvier 2014, à Tulle. Il déclarait à cette occasion : « Les départements gardent donc leur utilité pour assurer la cohésion sociale et la solidarité territoriale. Et je ne suis donc pas favorable à leur suppression [...]. Car des territoires ruraux perdraient en qualité de vie, sans d’ailleurs générer d’économies supplémentaires […]. » Depuis, d’autres annonces sont intervenues, y compris celles sur les économies de 20 milliards, 15 milliards ou 10 milliards d’euros attendues de la suppression du département.

Si l’on revient à la sagesse, c’est-à-dire à cette excellente citation, c’est le cœur même de votre projet de loi qui n’a plus de raison d’être, madame la ministre. Ce constat a justifié le travail de réécriture totale réalisé par les rapporteurs de la commission des lois, Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, qui ont accepté de le réaliser dans des conditions extrêmement difficiles.

Si l’on revient au texte initial, il organise l’évaporation des conseils départementaux en leur enlevant d’importantes compétences de proximité : transfert aux régions des compétences en matière de voirie départementale, de collèges et de transports scolaires. La commission des lois propose de supprimer ces transferts, et nous partageons son avis. Il n’est pas raisonnable de faire gérer de telles compétences par de grandes régions éloignées de la proximité. Tout le débat est de savoir si le Gouvernement a oui ou non définitivement renoncé à ces trois transferts de compétences.

Nous sommes non dans un projet de décentralisation, mais dans un projet de centralisation régionale. D’où l’excellente expression d’un député frondeur : « Vous avez aimé le jacobinisme national, vous allez adorer le jacobinisme régional ! » Plus objectivement, car le propos cité est un peu provocateur, ce texte se veut de clarification des compétences, un objectif partagé par une grande majorité de notre groupe. Je rappelle que nous avions voté majoritairement contre le rétablissement de la clause de compétence générale lorsque vous l’aviez proposé, madame la ministre. Cette clause a véritablement un sens pour le bloc communal. Pour les autres strates, une clarification des compétences est souhaitable en préparant une compétence partagée pour la culture, le sport et le tourisme – sans chef de filat de la région.

Concernant le développement économique, la compétence renforcée de la région n’a de sens qu’avec une articulation précise de son intervention vis-à-vis des métropoles et des intercommunalités. Il est évident que ce sont les métropoles et les agglomérations qui portent sur leur territoire l’action économique, l’innovation, les projets concrets. Les interventions en commission des lois de notre excellent collègue Gérard Collomb ont été frappées au coin du bon sens.

Contrairement à ce qui nous a été rabâché depuis des mois, la mise en place de très grandes régions ne va pas faciliter l’aménagement stratégique du territoire.

Hélas !

En tout cas, nous tenons fondamentalement à ce que la compétence exclusive de la région ne soit pas dans les faits en contradiction avec les dispositions de l’article 72 de la Constitution sur la libre administration de chaque collectivité et l’interdiction de la tutelle d’une collectivité sur une autre. Malheureusement, je pense que l’on n’en prend pas le chemin, en tout cas, on ne prend pas le bon chemin ! Vous essayez, par tous les moyens, par les schémas prescriptifs, par toute une série de mesures, d’imposer votre volonté. En effet, qui aura l’argent, sinon les grandes régions, ce qui va leur permettre d’exercer une forme de tutelle sur un certain nombre de collectivités, répondant ainsi au souhait ardent de quelques hiérarques présidents de région !

La commission des lois a également fait œuvre utile en supprimant l’action récursoire de l’État envers les collectivités territoriales en cas de manquement à une obligation européenne. Qu’une telle disposition figurât dans le texte était quand même fort de café !

J’en viens à la question du développement de l’intercommunalité.

Fusionner les intercommunalités à marche forcée au mépris de la concordance de ces EPCI avec les bassins de vie n’est pas conforme à un aménagement du territoire raisonné.

Exact !

La fixation d’un seuil à 20 000 habitants est condamnée de toutes parts, car c’est une mesure totalement déconnectée des réalités du terrain.

Eh oui !

M. Jacques Mézard. C’est arbitraire – absurde, oserai-je ajouter !

Absolument !

Nous ne saurions nous contenter des dérogations que vous nous promettez, car elles sont souvent délivrées sur un mode arbitraire.

Je n’ai pas parlé de dérogations : j’ai dit qu’il y aurait des adaptations !

Certes, il convient de favoriser le regroupement des EPCI, mais pour qu’ils soient davantage en adéquation avec les bassins de vie. Ce qui compte, ce n’est pas seulement le nombre d’habitants, c’est le bassin de vie. On a déjà des cantons binominaux le plus souvent en décalage total avec les intercommunalités, ce qui est dommageable. La bonne solution, c’était de faire concorder le mieux possible carte cantonale et intercommunalités, y compris pour élire les conseillers départementaux.

Évidemment !

Le seuil de 20 000 habitants n’a aucun sens si ce n’est dans la vision d’une suppression des départements. Il y avait une cohérence que nous ne partagions pas, mais qui était évidente. Les amendements de la commission des lois sont donc les bienvenus, et nous les voterons.

Reste la question des délais donnés aux intercommunalités pour réaliser la nouvelle carte intercommunale. Compte tenu du fait que ces EPCI sortent tout juste d’une procédure de nouvelle carte intercommunale, du temps que va encore prendre le vote définitif du présent projet de loi, des difficultés concrètes pour harmoniser des compétences différentes, la prolongation d’un an de tous les délais nous paraît indispensable et de nature à favoriser les regroupements.

In fine, au-delà des territoires dans lesquels une métropole existe et irrigue sa grande périphérie, territoires qui disposeront – nous l’avons voté avec la loi MAPTAM – des moyens directs d’action, de développement et d’innovation, reste la question préoccupante de ce que je nomme régulièrement les territoires « interstitiels sans métropole ».

Nous avons constaté que nombre de villes et d’agglomérations moyennes ont perdu de la population et des emplois, aspirés par les métropoles régionales actuelles – cela risque d’ailleurs d’être le sort des métropoles régionales déchues par la fusion des régions.

C’est un vrai sujet !

Pour renverser cette tendance, ces territoires ont besoin de liberté, d’accessibilité et de matière grise.

La liberté, c’est de mettre fin à la multiplicité de schémas nationaux, régionaux, départementaux plus ou moins prescriptifs qui sont devenus une entrave au développement. Le seul schéma qui nous manque, mes chers collègues, c’est un schéma national d’aménagement du territoire par l’État !

Très bien !

Les élus locaux sont accablés par ces schémas, par les multiples comités de pilotage, les fameux COPIC, les commissions préfectorales de toutes sortes. Ils n’ont plus assez de temps pour faire de la prospective, pour sortir du quotidien. Il n’est pas surprenant que, dans ces conditions, les administratifs profitent d’un système électoral qui éloigne l’élu régional du citoyen et prennent souvent le pouvoir dans les régions.

De la même manière, nous souhaitons une action législative plus forte vers la suppression de nombre de syndicats mixtes et d’agences, dont la création nous est souvent imposée de fait par la loi.

Ce qui importe, ce n’est pas de supprimer l’un des trois étages de l’organisation territoriale. Vous n’y arriverez pas ! Ce qui importe, c’est de simplifier leur fonctionnement, d’élaguer les structures parasites, de favoriser la concertation entre les strates sans porter atteinte à la libre administration de chaque collectivité.

Mes chers collègues, le projet de loi NOTRe ne sera pas un texte fondateur. N’en faisons pas un texte de déménagement du territoire ! C’est l’espoir qui est le nôtre.

La parole est à M. Philippe Adnot.

Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, ne disposant que de trois minutes, je serai lapidaire. Vous voudrez bien m’en excuser.

Mon intervention est inspirée d’un livre que je viens de terminer, Aux portes de l’éternité, de Ken Follett, dont je vous recommande la lecture.

Il y a vingt-cinq ans, le mur de Berlin tombait, sans guerre civile, sans déploiement de force militaire. Simplement parce que le régime en place étouffait toute velléité d’initiative, de liberté et de responsabilité. Ce régime liberticide est mort d’avoir imposé un carcan insupportable, d’avoir voulu le bonheur des gens à leur place, en bref, de les avoir sur-administrés.

Le texte que nous examinons est liberticide. Il est liberticide pour les communes, à qui la Constitution reconnaît le droit de s’administrer librement. Or on voit qu’un quarteron de technocrates veut imposer des regroupements de 20 000 habitants, quelles que soient l’histoire, la démographie, la culture ! Peut-il exister plus bel exemple de régime aveugle ? Nous voulons, nous, que les intercommunalités puissent se constituer librement.

Très bien !

Il est liberticide pour les départements, qui, depuis les premières lois de décentralisation, ont progressivement dû intégrer les personnels techniciens, ouvriers et de service, les TOS, les agents des parcs de l’équipement, les collèges, les routes, les pompiers, et j’en passe.

Plus que jamais, les départements sont des collectivités modernes conjuguant la proximité avec le recul nécessaire et une taille suffisante pour mener de vraies politiques globales. Modernes, ils le sont également – vous le voyez, je ne suis pas toujours critique – par leur futur système électoral, puisque ce seront les seules collectivités intégralement paritaires hommes-femmes.

Nous voulons que les départements puissent prendre des initiatives économiques. Dans mon département, le conseil général s’est récemment substitué à la région, qui n’avait pas voulu intervenir pour aider trois entreprises. Sans initiative, il ne se passe rien, et on laisse le chômage perdurer ! Nous voulons que les départements puissent prendre des initiatives lorsque les régions ne veulent pas – ou ne peuvent pas – intervenir.

Le texte est liberticide pour les régions, dont on voit bien qu’elles ont été décidées en dehors de toute réflexion démocratique et dont le rôle sera essentiellement technocratique.

Mes chers collègues, j’ai compté le nombre de schémas qu’il va falloir créer pour encadrer les autres collectivités et les citoyens. Je vous recommande, lorsque nous poursuivrons l’examen de ce texte au mois de janvier, de vous y intéresser. Nous irons jusqu’à faire un schéma régional pour les crématoriums !

Eh ben !

C’est stratégique…

Y a-t-il plus bel exemple de sur-administration ?

Les citoyens étouffent, ils n’en peuvent plus des règles, des normes, des contraintes, des études de cabinets, qui vont, c’est certain, prospérer avec ce genre de réforme. Ils vous le font savoir, madame la ministre, par la cote de popularité de votre Président. Ils vous le font savoir par les résultats aux élections municipales, sénatoriales, législatives partielles – dans l’Aube, vous avez fait 14 % !

Seriez-vous sourds et aveugles ? Il nous revient donc de vous ouvrir les yeux : la France ne veut pas devenir l’Allemagne de l’Est avec vos carcans, vos pesanteurs, vos textes liberticides.

Arrêtez, quand même !

Nous combattrons votre texte, nous le changerons en réhabilitant le droit à l’initiative, à la souplesse, en restaurant le droit à s’organiser librement. Nous le combattrons, parce qu’il serait ruineux pour la France, aussi bien financièrement qu’éthiquement et moralement.

Nous sommes, nous, pour la liberté, contre votre archaïsme liberticide ! Je soutiendrai les commissions qui ont présenté d’excellents amendements.

La parole est à M. Michel Delebarre.

Ça va nous changer !

Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, personne ne comprendrait que je n’aie pas une pensée pour René Vandierendonck.

Bien sûr !

Il aurait été content de participer à ce débat et je pense que le débat aurait été content de sa présence… Il tient beaucoup à ce projet de loi sur lequel il a travaillé pas mal de temps avec son corapporteur, Jean-Jacques Hyest, au sein de la commission des lois.

Le Gouvernement a présenté le 18 juin dernier un projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, ainsi qu’un projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Ces deux projets de loi sont appelés à fonder la réforme territoriale souhaitée par le Président de la République et le Premier ministre.

L’organisation décentralisée de la République, inscrite dans la Constitution, constitue à nos yeux un atout pour la France. Elle s’appuie sur une solidarité étroite entre l’État et les collectivités territoriales. Pourtant, au fil des lois de décentralisation successives, nombreux sont ceux qui pensent qu’elle est devenue trop complexe et trop peu lisible pour les citoyens et les entreprises. Face à ce constat, la réforme territoriale poursuit trois objectifs principaux : simplifier et clarifier le rôle des collectivités territoriales, faire des territoires l’un des moteurs du redressement économique du pays, renforcer les solidarités territoriales et humaines.

Le Sénat, en tant que représentant des collectivités territoriales, a un rôle essentiel à jouer dans ce domaine. Il est le représentant de tous les territoires de notre pays, sans privilégier l’un ou l’autre. Il est donc pleinement dans son rôle en enrichissant le texte proposé par le Gouvernement, comme le prévoit l’article 24 de notre Constitution.

Ainsi que l’écrivait notre ancien collègue Edmond Hervé, à qui je souhaite rendre hommage pour son travail dans ce domaine et son engagement constant en faveur de la décentralisation, je veux rappeler que les collectivités territoriales sont des composantes indispensables de notre République. Elles servent la citoyenneté, la démocratisation du pouvoir, favorisent le développement des territoires, contribuent à la richesse de la nation et à la modernisation de notre État.

L’objectif de la réforme dont nous débutons l’examen est d’assurer à la République française une nouvelle organisation permettant de parvenir à davantage de croissance, d’emploi et de succès économiques pour les entreprises, au bénéfice de chacun des niveaux de territoire et de l’ensemble du pays. À cet égard, madame la ministre, le renforcement du rôle de la région nous semble primordial.

Bravo !

La nécessité d’accroître le rôle des régions en matière de développement économique fait consensus, compte tenu des limites du dispositif retenu lors de la précédente réforme de décentralisation de 2004.

La place stratégique des régions en matière de développement économique et d’emploi est largement reconnue en raison de leur expérience dans ce domaine, des compétences qu’elles assument en matière de formation et de soutien à la recherche de l’innovation ou d’aménagement du territoire, de leur vocation à préparer l’avenir et de leur périmètre.

Le rapport Gallois sur la compétitivité de l’industrie française va dans le même sens, puisqu’il propose qu’une compétence forte de coordination des actions de soutien public à l’industrie leur soit reconnue dans la troisième étape de la décentralisation. Sa treizième proposition suggère ainsi de donner aux régions la responsabilité de coordonner l’action des différentes structures régionales en charge de promouvoir l’innovation et le développement de l’industrie, ainsi que d’animer le dialogue social.

Dans son rapport annuel sur l’état de la France en 2012, le Conseil économique, social et environnemental ne conclut pas autrement, en affirmant que ce qui est essentiel pour favoriser le développement économique régional, avec la croissance, l’emploi et la profitabilité suffisante des entreprises, c’est l’existence d’un projet régional cohérent, élaboré après concertation avec toutes les parties prenantes.

Pour remplacer les trop nombreux documents de programmation existants et simplifier leurs outils d’intervention, les régions élaboreront deux schémas : l’un pour le développement économique, l’autre en faveur de l’aménagement durable des territoires. Ces schémas seront rendus prescriptifs pour que les stratégies soient effectives et adaptées à chaque contexte.

Cet accroissement du rôle des régions, auquel nous souscrivons totalement, ne saurait toutefois se traduire par l’octroi d’une compétence exclusive en la matière, dont les limites ont été exposées à de nombreuses reprises. Cette mesure priverait notamment les territoires de l’expérience et du savoir-faire développé par les autres collectivités, en lien avec leurs compétences. Elle induirait une perte de cohérence et du caractère intégré de certaines politiques menées, par exemple celles des départements en matière d’insertion sociale.

Il s’agit, dès lors, de prévoir la meilleure articulation possible entre les interventions des uns et des autres. C’est une meilleure répartition des rôles entre les grandes fonctions régulatrices de l’État, le pouvoir de planification régional et les politiques locales d’animation qui doit être recherchée. Dans ce cadre, il pourrait être envisagé qu’un diagnostic détaillé des risques de redondances entre les actions de l’État et celles des collectivités soit dressé dans l’année suivant l’adoption de la loi de décentralisation, afin qu’une réponse y soit apportée.

Par ailleurs, une articulation plus forte devrait être recherchée entre les interventions des collectivités et celles de l’État ou de ses opérateurs dans le domaine de la politique économique, par une meilleure connaissance réciproque des actions de chacun. Si la conférence des territoires réunit des représentants de l’État et des collectivités, comme cela est actuellement envisagé, elle pourrait remplir ce rôle.

En tout état de cause, le projet de loi défendu par le Gouvernement vise à l’essentiel : une intercommunalité élargie et aux compétences étoffées afin de traiter le problème de l’émiettement communal, et une région érigée en niveau de pilotage stratégique. Cela va dans le bon sens.

Tout à fait !

Très bien !

M. Michel Delebarre. Le Gouvernement s’est ainsi engagé dans des voies dont on sentait, depuis un moment déjà, qu’elles devaient être suivies. Une autre évolution se dessine, également salutaire à mon sens, qui tend vers une différenciation de l’administration des territoires urbains et de celle des territoires ruraux, et voit corrélativement émerger le niveau de métropole, dont on sait toute l’importance à venir dans la structuration de l’action publique. N’est-ce pas, monsieur Collomb ?

Certes, le Gouvernement est revenu sur sa décision de supprimer unilatéralement le département. D’aucuns y verront une reculade ou un changement de direction malvenu. C’est bien triste ! Honnêtement, face à une réforme de cette importance, qui engage notre pays pour de très nombreuses années, ne fallait-il pas accepter ce revirement pour bâtir la meilleure architecture possible ? C’est ce que je crois.

J’estime que le Parlement, tout particulièrement le Sénat, a été entendu par le Gouvernement, ce dont je me félicite.

Très bien !

C’est dommage !

On peut toujours changer !

… déclarait qu’« il faut supprimer les départements, au moins en zones urbaines, et les fusionner avec les régions, et pas en 2020, maintenant ! »

Elle n’est pas la seule à l’UMP !

M. Michel Delebarre. C’est presque du Valls 2013 !

Notre système territorial, partant de bases différentes de celles de nos voisins européens, tend finalement à s’en rapprocher lentement. En Espagne, en Allemagne ou en Italie, les régions sont dotées d’un pouvoir législatif. Si notre pays n’a pas vocation à s’engager aujourd’hui dans cette voie, faut-il nous interdire toute perspective dans cette direction ? Je n’en suis pas certain.

La France est un État unitaire et doit le rester. Il n’en reste pas moins que si l’État souhaite conserver la maîtrise de bien des compétences normatives, sans doute serait-il bon, sans aller nécessairement jusqu’à confier des compétences législatives aux régions, de leur laisser une part du pouvoir réglementaire d’application de la loi

Très bien !

… ce qui suppose d’accepter, en échange, que ces normes s’imposent aux autres collectivités. Cela vaut la peine d’y réfléchir !

Absolument ! Nous avons d’ailleurs déposé un amendement sur le sujet !

Aujourd’hui, le président de l’exécutif régional peut, certes, réglementer la circulation dans les ports régionaux, par exemple, mais cela ne va pas au-delà de ces détails. En quoi pourrait consister le pouvoir réglementaire des régions ? Je citerai ici le professeur Jean-Bernard Auby, qui a évoqué ce sujet lors des nombreuses auditions organisées par la commission des lois.

Prenons l’exemple de la Bretagne qui, connaissant son littoral dans ses moindres détails, s’estime être la mieux à même de le protéger. À mon avis, c’est au niveau régional que peuvent s’appliquer les modes d’administration les plus adaptés.

La réalité doit nous conduire au pragmatisme : la France n’a plus besoin d’être administrée de la même façon de Lille à Perpignan ou de la Bretagne à l’Alsace. L’administration territoriale de la République doit être capable de s’adapter à la réalité de ses différents territoires.

Je tiens également à dire quelques mots sur l’autonomie fiscale des collectivités. À l’objectif de régions plus grandes et de collectivités territoriales plus fortes doivent être associés ceux d’une reconstruction de l’autonomie fiscale qu’elles ont perdue depuis 2010 et de suppression de la taxe professionnelle.

La création de nouvelles taxes est impossible dans le contexte financier actuel. En revanche, les sénateurs socialistes souhaitent qu’une réflexion soit engagée sur la répartition de la ressource locale, notamment celle assise sur les entreprises, afin que les régions bénéficient à nouveau d’un réel pouvoir de levier fiscal.

La péréquation découle nécessairement de ce principe. Le partage de fractions d’impôts d’État pourrait constituer une solution ayant le double avantage de renforcer l’autonomie fiscale des régions et d’être attribuée en fonction de critères assurant la péréquation.

Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République confie à cet effet de nouveaux blocs de compétences aux régions, au service du développement économique, de l’attractivité et du développement équilibré des territoires. À cet égard, madame la ministre, le groupe socialiste a examiné la possibilité de confier aux régions, à leur demande et à titre expérimental, le service public d’accompagnement vers l’emploi. Or ce dispositif n’est pas prêt ; c’est trop rapide ! Tous ceux qui ont examiné cette question nous disent qu’il faut du temps, qu’il faut tester, pour que cette affaire soit bien menée.

Je crois que le Gouvernement présentera un amendement tendant à remplacer les deux que nous avons déposés, lesquels visaient à aller plus vite et plus loin. Nous ne chercherons pas à aller plus vite et plus loin, mais nous pensons qu’il ne faut pas s’interdire de réfléchir dans ce domaine, car il y a peut-être des choses à faire dans l’avenir.

Veuillez conclure, mon cher collègue !

J’ajouterai toutefois un mot.

Un seul !

M. Michel Delebarre. Non, plutôt quelques-uns sinon mon propos ne serait pas compréhensible.

Le groupe socialiste propose la fixation, dans le domaine de l’intercommunalité, d’un seuil de 15 000 habitants pour la constitution d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Je savais que cela vous passionnerait. Je n’ai donc pas pu m’empêcher de le dire…

Vous avez bien fait !

Il vous faut vraiment conclure, mon cher collègue !

M. Michel Delebarre. Soit ! En tout cas, je vous remercie, madame la présidente, de votre patience. J’aurais pourtant pu continuer...

La parole est à M. Michel Mercier.

Notons que ce texte a fait l’objet d’une présentation assez extraordinaire puisque M. le Premier ministre est venu lui-même l’annoncer à cette tribune, le 28 octobre dernier. Il nous a rappelé à cette occasion que la décentralisation était l’un des fondements de la France et qu’elle renforçait notre démocratie.

C’est vrai !

On ne peut qu’être d’accord avec cette idée, mais où est la décentralisation dans le projet de loi ? Il n’y en a pas !

En effet !

Est-il nécessaire que le Premier ministre vienne nous annoncer un texte de décentralisation, quand celui-ci n’en traite pas ?

En réalité, il ne s’agissait pas initialement de décentraliser, mais de supprimer le département grâce à une technique éprouvée et bien connue – utilisée juste avant la dernière guerre pour siphonner les conseils d’arrondissement – consistant à répartir différemment les compétences.

Eh oui !

Vous tentez aujourd’hui de faire que l’histoire se répète en établissant de nouvelles compétences pour la région, le département et les intercommunalités. Il n’y a là rien de nouveau !

Je commencerai par le département, car c’est le niveau le plus simple.

Madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, vous vous êtes emberlificotés dans cette affaire.

Belle expression !

À force de ne pas savoir ce que l’on veut et de ne pas vouloir ce que l’on peut, on finit par ne plus savoir où l’on en est.

Eh oui !

Je me souviens pourtant des cris d’orfraie de nos collègues en 2010 à l’occasion de l’examen du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, au moment de la suppression de la clause de compétence générale pour les départements et les régions.

Eh oui !

Pas moi !

Il y a toujours des exceptions, monsieur Patriat. Mais avoir raison trop tôt, comme le disait Edgar Faure, ne sert à rien ; l’important est d’avoir raison au bon moment.

Dans l’enthousiasme général de 2012, on a promis de rétablir la clause de compétence générale, ce qui fut chose faite au début de 2014, avant de la supprimer à nouveau à la fin de la même année. Où en sommes-nous ?

Je vous demande un petit effort, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État ! Si vous voulez résoudre le problème de la dualité entre région et département, qui peut en effet se poser, allez jusqu’au bout : rétablissez le conseiller territorial !

Quelle horreur !

Vous aurez résolu le problème : c’est en effet une façon toute simple de faire jouer à des élus le rôle du conseiller général et du conseiller régional !

Vous avez choisi une autre voie. C’est votre droit : vous avez la majorité. Mais encore faut-il qu’on y comprenne quelque chose !

Ça, c’est vrai !

Vous êtes un esprit clair, monsieur Delebarre.

Nous sommes deux !

M. Michel Mercier. C’est pour ça que nous tombons d’accord assez souvent.

Il paraît bizarre – pour ne pas dire plus – de vouloir siphonner le département au moment où vous venez de créer un nouveau mode de scrutin, de redécouper des cantons pour élire les assemblées départementales et même d’embouteiller le Conseil d’État, qui doit bien avoir une centaine de dossiers à traiter avant les prochaines élections départementales.

Il va falloir qu’il fasse vite : c’est en mars !

Tout cela manque un peu de logique !

La seule chose que pouvait faire la commission des lois du Sénat était de veiller, quelles que fussent les difficultés rencontrées, à ce qu’on ne se moque pas des électeurs : dès lors qu’on leur demande de désigner des conseillers départementaux, il faut que les départements aient des choses à faire ! À quoi sert-il d’abuser les gens, de leur demander d’aller voter au mois de mars prochain si les départements n’ont plus rien à faire au mois d’avril ? La commission des lois a donc rétabli un certain nombre de compétences du département : collège, voirie, transports scolaires, etc. Nous ne pouvons que soutenir cette position.

Un autre problème surgit, celui de l’intercommunalité, qui mérite qu’on s’y arrête, car la façon dont il est posé est tout à fait intéressante. Madame la ministre, vous affirmez qu’il faut des intercommunalités de 20 000 habitants, avec des adaptations ; je le précise, car j’essaie d’être le plus honnête possible. On ne sait trop pourquoi vous avez choisi cette densité. Michel Delebarre ne le sait pas non plus, puisqu’il a parlé d’intercommunalités de 15 000 habitants. Il aurait pu tout aussi bien dire 17 500 ou 13 480 !

M. Michel Delebarre. C’est pour vous laisser de la marge !

Cela prouve bien que, comme moi, vous ne comprenez pas pourquoi a été arrêté ce seuil de 20 000 habitants ! Des intercommunalités de cette taille, pour quoi faire ? Voilà la seule question qui vaille !

On ne sait pas !

Je crois que si, au contraire…

Jusqu’à présent, pour les petites intercommunalités, l’intercommunalité avait une utilité toute simple, celle de protéger l’existence des communes, en étant proche des gens. La commune peut demeurer telle qu’elle est, c’est l’intercommunalité qui se charge des services de proximité. Avec de grandes intercommunalités se pose à nouveau la question de la commune, mais de façon différente. Certes, de ce point de vue, la proposition de loi relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes peut être une réponse, et elle mérite d’être attachée au texte que nous examinons aujourd'hui.

C’est de l’autosatisfaction !

La question demeure toutefois : pour quoi faire ?

Madame la ministre, je vous avais demandé de bénéficier des travaux du Commissariat général à l’égalité des territoires, afin d’essayer de trouver des critères qui ne soient pas chiffrés. On peut parler du bassin d’emploi, mais il s’agit là d’une notion statistique qui ne peut servir à définir le périmètre de l’intercommunalité. Il faut d’autres indices.

Vous n’avez pu me transmettre ces éléments aujourd'hui, et j’ai bien compris les raisons que vous avez invoquées. Toutefois, j’ai noté que vous me les communiqueriez au mois de janvier prochain. Nous aurons donc l’occasion d’en discuter et de chercher des critères pertinents, car un chiffre sec n’a pas de sens : il faut tenir compte de la vie des gens, de leur façon de vivre sur le bassin de l’intercommunalité.

Au groupe UDI-UC, nous pensons que l’intercommunalité peut être l’acteur de terrain, notamment l’acteur de terrain des schémas. Il a beaucoup été question des schémas, et j’y reviendrai moi-même.

La région va devenir compétente en matière économique. Sur ce point, nous sommes d’accord : il faut clarifier les choses et nous acceptons l’idée que la région ait la responsabilité du développement économique. Mais le développement économique, qu’est-ce que cela signifie ? Il ne s’agit pas seulement de développer l’industrie, ce n’est pas hors sol ! Il faut le faire pour offrir du travail à nos concitoyens, il faut que cela ait des conséquences concrètes. C’est pourquoi je suis un peu déçu que le Gouvernement ferme la porte à tout élargissement de la compétence des régions vers l’emploi.

Le 28 octobre dernier, devant la Haute Assemblée, le Premier ministre affirmait : « Je suis favorable à de nouveaux transferts de compétences de l’État vers les régions en matière de développement économique » – je n’en vois pas ! – « et à l’expérimentation en matière d’accompagnement vers l’emploi. »

Il n’y en a pas !

Or c’est ce qu’a voulu faire la commission.

Absolument !

Pourtant, madame la ministre, je lis dans le journal que vous auriez été recadrée à Dijon et qu’on n’aurait plus le droit de faire de telles expériences. Dijon est une très belle ville, mais sa spécialité n’est pas l’encadrement. Il faut que le Sénat aille au bout de sa volonté et réaffirme qu’il n’y a pas de développement économique sans emploi. C’est un raisonnement qui tient la route et auquel nous devons nous attacher.

J’en viens aux schémas. Pour le groupe auquel j’appartiens, deux problématiques prédominent : l’application des schémas et leur élaboration.

Nous pensons que les intercommunalités sont les mieux placées pour appliquer le schéma de développement économique, comme le schéma d’aménagement et de développement durable du territoire. Il faut donc une convention entre la région et les intercommunalités pour territorialiser les schémas, les rendre concrets, leur faire quitter l’éther où les plongent les conseils généraux pour les descendre sur le terrain. C’est le rôle de l’intercommunalité. C'est la raison pour laquelle nous tenons à l’amendement qui a été déposé en ce sens.

De la même façon, nous pensons que ces schémas doivent être élaborés dans une forme de coproduction – je n’aime pas trop ce terme, mais il a du sens – entre la région et les autres collectivités territoriales. Pour arriver à un schéma copartagé qui pourra ensuite s’appliquer, il faut une consultation avec les départements, les EPCI, les chambres de commerce et d’industrie, le conseil économique et social régional. Deux amendements de la commission ont cet objet.

Madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, nous avons envie de faire de ce projet de loi un vrai texte de décentralisation et pas seulement un texte de répartition des compétences. Il ne s’agit pas de revenir sur cette occasion ratée de supprimer les départements, réforme que personne ne veut et dont personne n’a les moyens, au moment même où nous allons procéder à l’élection des conseillers départementaux. Il faut que ce texte redonne à la décentralisation de la force et à la démocratie locale de la réalité.

Très bien !

Mme la présidente. La parole est à M. Bruno Retailleau.

M. Bruno Retailleau. Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous terminons l’année comme nous l’avons commencée, avec un texte sur l’organisation territoriale. Au mois de janvier a en effet été promulguée la loi MAPTAM. Cet automne, nous avons examiné le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, dont nous avons débattu une nouvelle fois hier. Aujourd'hui, nous entamons la discussion d’un nouveau texte mal nommé, car, pour l’instant, il est vôtre, madame la ministre ; nous verrons s’il deviendra « NOTRe »…

Très bien !

C’est facile !

Autant de textes et autant de parcours législatifs marqués par une forme de désinvolture à l’égard du Sénat !

La procédure accélérée a d’abord été engagée sans concertation préalable, sans nous informer non plus, alors qu’il s’agit de textes qui sont au cœur de la mission constitutionnelle du Sénat. Le Premier ministre s’est ensuite engagé à organiser une deuxième lecture.

À cela s’ajoute le sort réservé par l’exécutif et l’Assemblée nationale au texte relatif à la délimitation des régions. Le Gouvernement, Premier ministre en tête, affirmait tendre la main et ouvrir grand les bras à une forme de coproduction avec le Sénat. Pourtant, nous nous sommes finalement retrouvés avec un texte dépouillé de toutes nos propositions, alors même que le groupe socialiste ou les Verts avaient montré par leur abstention que les propositions que nous avancions n’étaient pas si mauvaises que cela.

Je viens d’apprendre que le Gouvernement a déposé au début de la discussion générale 39 amendements visant à annuler quasi systématiquement l’ensemble des propositions votées en commission des lois, sur l’initiative du rapporteur. J’en profite d’ailleurs pour saluer le travail accompli par Jean-Jacques Hyest et le président Philippe Bas.

Dans cette succession d’inconstances du Gouvernement, on trouve une constance, mes chers collègues, celle qui consiste à maltraiter le Sénat !

Eh oui !

À quoi servons-nous ?

Madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, ne venez plus nous dire que vous êtes ouverts, alors que chaque main tendue est refusée !

Il faut supprimer le Sénat !

Ce parcours législatif est également marqué par des contradictions et des incohérences.

Les contradictions sont nombreuses.

La loi MAPTAM proclame le rétablissement de la clause générale de compétence. Ce texte la supprime pour les départements et les régions.

La loi MAPTAM engage la réflexion sur le chef de filat. Ce texte poursuit la réflexion non sur le chef de filat, mais sur des blocs de compétences. Qu’est-ce, sinon un virage à 180 degrés, une volte-face, un tête-à-queue ?

Et que dire des conseils départementaux, entre leur suppression et la création de trois types de départements ? Dans quelques mois seulement, les Français seront appelés à se prononcer dans le cadre des élections départementales. Or les circonscriptions ne répondent à aucune logique, si ce n’est une logique de charcutage. La France offre au monde un mode de scrutin binominal, que les Français risquent de ne pas comprendre. Les compétences des départements ne sont pas établies, alors même que les candidats aux cantonales, qu’ils soient de droite, de gauche, du centre ou d’ailleurs, sont en train de réfléchir à leur projet.

Que de contradictions ! Que d’incohérences ! Vous préparez des élections départementales qui risquent de connaître une abstention historique, à voir l’accumulation d’inconnues que vous laissez !

Et que dire des incohérences ? La carte avant les compétences ! Le contenant avant le contenu !

Je le répète, c’est une faute qui incombe au Gouvernement, parce qu’il a pris le risque de déconnecter les communautés d’appartenance historique des communautés de projet, tournées vers l’avenir. Vous savez bien que le débat s’est enlisé trop souvent dans ces autonomismes ; on l’a d’ailleurs vu le week-end dernier dans l’Est où le débat s’est tourné vers le passé au lieu d’être tendu vers l’avenir.

Où est la clarification promise ? Où sont les économies promises ?

Bien sûr, sur ces travées, nul n’était, je pense, pour le statu quo. Beaucoup même étaient pour le changement. Oui, mais pour quoi faire, comme le demandait à l’instant Michel Mercier ? Pour faire du neuf ? Pour défaire ce qu’une précédente majorité avait fait avec le conseiller territorial ?

Oui, c’est ça !

Pour être dans le vent ?

Il est vrai que le département a deux siècles. Quelle horreur, quelle abomination pour tous ceux qui, comme le dit le poète, sont attachés court « au piquet de l’instant » et pour qui la durée, la permanence sont insupportables ! Il faut faire du neuf, peu importe pourquoi ! Il faudrait changer non seulement pour faire du neuf, mais pour ressembler aux autres, à ce qui se fait en Europe, pour être dans la moyenne.

Nous aimons tous l’Europe. Pour autant, nous avons un modèle propre, avec une géographie et une histoire spécifiques.

La géographie française, c’est une densité de deux à quatre fois moindre que tous les grands pays européens, où la ruralité s’impose comme un fait national.

Je suis d’accord !

Je me réjouis que vous soyez d’accord avec moi, madame la ministre.

Nulle part en Europe, le rôle de l’État n’a été aussi important dans la constitution de la nation.

Exact !

Nous avons notre propre modèle d’organisation territoriale.

L’Angleterre est une île et se nourrit de ce sentiment d’insularité. L’Allemagne est un pays fédéral, qui a connu quelques parenthèses abominables de centralisation extrême. L’Italie n’était pas un pays fédéral, mais est en passe de le devenir. La Belgique, l’Espagne et même l’Italie sont travaillées par des forces centrifuges extrêmes. De quel modèle s’inspirer ? Soyons nous-mêmes, réformons-nous, réinventons notre modèle peut-être.

Entreprendre une réforme territoriale, c’est aussi envisager les crises – économique, démocratique, territoriale – pour essayer de les surmonter. La crise économique est en train de secouer la France ; elle secoue tout le territoire, sans aucune exception, villes et campagnes confondues.

Gérard Larcher a déclaré un jour : « Ce qu’a la France en plus, c’est le territoire. » Face à la mondialisation, cette importance des territoires est un avantage. Nos territoires ne sont pas simplement des périmètres administratifs. Ce sont aussi des espaces économiques de production, d’innovation, d’échanges. Vous savez que la très grande majorité des PME, des entreprises de taille intermédiaire, celles dont la France manque tant, sont provinciales et non parisiennes.

C’est vrai !

N’en déplaise aux jacobins de la rive gauche ou de la rive droite : Paris et le désert français, c’était en 1947. Il y a belle lurette que c’est terminé !

Il nous faut donc bien évidemment nous tourner vers l’avenir pour essayer de conforter l’économie de nos territoires. Or ce n’est certainement pas en diminuant de façon violente les dotations des territoires qu’on y parviendra : c’est l’investissement qui va trinquer ! Ce n’est pas en instaurant une instabilité institutionnelle chronique que l’on donnera confiance aux élus, aux chefs d’entreprise, à ceux qui créent des emplois. Ce n’est pas non plus en bloquant de grands projets faisant pourtant l’objet d’un consensus, qu’ils soient de droite ou de gauche – tel ministre jouissant d’une position privilégiée étant en mesure de les bloquer, au mépris de l’État de droit et de la démocratie –, qu’on relancera la machine économique.

Où est la République quand l’État de droit est fragilisé ? Où est la démocratie quand les minorités, parfois violentes, imposent leur loi aux majorités ?

Tout à fait !

La crise est économique, elle est aussi démocratique et politique. Nous savons bien que, quelles que soient les travées sur lesquelles nous siégeons, les Français manquent de confiance.

Avant d’entamer toute réforme territoriale, on devrait se poser la question suivante : allons-nous fragiliser ou renforcer la démocratie locale ? Pour ma part, j’ai la conviction, comme beaucoup d’entre vous, qu’on revigorera la démocratie nationale en réapprenant la démocratie locale.

Jacques Mézard nous a lu à bon escient l’exposé des motifs du projet de loi. La logique qui sous-tend votre réforme, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, est la constitution de grandes régions, vers lesquelles tout remontera et qui conduiront à la suppression des départements, par évaporation juridique ou par asphyxie budgétaire, …

Tout à fait !

… en attendant demain l’effacement des communes. Or ce n’est pas en faisant remonter chaque décision et chaque compétence d’un échelon supplémentaire qu’on rapprochera les élus des citoyens et la prise de décision du terrain. Une loi d’airain veut que plus une institution est proche, plus elle est aimée, plus les gens participent et plus ils s’impliquent. Telle est la réalité des choses.

Enfin, la crise est territoriale. Vous l’avez un peu évoquée précédemment, madame la ministre, lorsque vous avez parlé des promesses de la République. Il existe une France périphérique, qui s’estime abandonnée, qui a l’impression d’être la laissée-pour-compte de la mondialisation. C’est la France des invisibles, de toutes les fragilités. Cette France a le sentiment de ne pas être représentée. C’est souvent la France rurale, c’est parfois la France périurbaine, mais cela peut aussi être celle des quartiers de grandes villes. La réforme que vous proposez prépare une forme de désincarnation du pouvoir local et de déterritorialisation par effet d’éloignement.

Eh oui !

Il faut avoir ces crises à l’esprit lorsqu’on aborde une réforme comme celle que vous nous soumettez.

Le projet que nous allons vous proposer porte une vision de notre organisation territoriale et de la décentralisation. Les amendements qui ont été déposés ont fait l’objet, vous le savez parfaitement, d’un très large consensus en commission, tant au sein du groupe socialiste que du groupe du RDSE. Nos propositions reposent sur trois principes très simples, que je n’évoquerai que brièvement, car d’autres sont entrés mieux que moi dans le détail.

Le premier principe, c’est la clarification sur une seule base : la proximité. La proximité, ce n’est pas du droit, mais sa traduction juridique, c’est le principe de subsidiarité. Nous voulons bien des régions plus grandes, avec des périmètres différents. En revanche, vous ne pouvez pas élargir les périmètres en abaissant les horizons des responsabilités, car ce serait une incohérence grave.

J’ai été vice-président d’un conseil régional, je suis président d’un conseil général, je connais donc les deux institutions. Donner aux régions la responsabilité des transports scolaires, alors que c’est de la dentelle, des routes départementales et des collèges, c’est faire d’elles des collectivités de gestion alors qu’elles doivent être des collectivités de projet, de mission. Le rôle de la région sera, demain, de préparer l’avenir. Son job, c’est de faire de la stratégie.

Voilà trente ans, Olivier Guichard, qui est le père du fait régional français et qui avait une vision de l’aménagement du territoire, n’avait pas accepté que les régions gèrent les lycées, car il considérait que cela alourdirait leur gestion et les rendrait moins agiles.

Les lycées sont tout de même un succès !

Les régions que vous préparez seront obèses, sans grands moyens financiers. Elles ne seront ni agiles ni fortes. C’est une faute pour l’avenir et une incohérence grave compte tenu des objectifs qui sont les vôtres.

De grandes régions requièrent nécessairement des départements. Vous n’avez d’ailleurs pas pu les supprimer, car ils s’imposent, l’histoire leur ayant donné une identité. Les départements réussissent à articuler une forme, une taille, une échelle, une masse critique territoriale permettant une forme de péréquation et de cohésion en leur sein. Cette articulation avec leurs compétences, qui sont larges et s’inscrivent dans la proximité, leur donne une puissance d’action en termes de cohésion sociale et de développement territorial. C’est un fait désormais incontournable. Laissez-leur donc leurs routes, qu’ils connaissent parfaitement, les collèges, qui n’obéissent à aucune logique régionale, et, évidemment, le transport scolaire !

Par ailleurs, du fait de l’avènement de nouvelles communes, j’ai la conviction que nous allons devoir nous réinterroger sur le fait intercommunal. La conception qui a prévalu jusqu’à présent d’une intercommunalité très fortement intégratrice devra être contrebalancée par les nouvelles communes, qui trouveront, en respectant l’identité communale, des moyens de mutualisation beaucoup plus forts. Le phénomène intercommunal ne sera plus aussi prégnant, aussi intégrateur.

J’en viens au deuxième principe. Ce que nous voulons tous, ici, notamment les sénateurs du groupe UMP, c’est une France du XXIe siècle, et non pas la France napoléonienne de l’uniformité, …

Absolument !

… quelles que soient les sympathies sénatoriales peut-être, corses parfois, que nous pouvons avoir pour Napoléon Bonaparte. C’était il y a deux siècles !

Le seuil de 20 000 ou de 15 000 habitants que l’on décrète pour essayer de faire passer sous la même toise tous les territoires de France est idiot, …

Oui !

M. Bruno Retailleau. … car ceux-ci n’ont pas tous la même géographie, la même démographie, la même topographie.

La modernité, mes chers collègues, c’est la diversité.

Oui !

J’aime beaucoup les jardins à la française, mais la réforme territoriale ne doit pas être un exercice de géométrie euclidienne, car elle concerne des hommes, des femmes et des territoires.

Le troisième principe me paraît tout aussi important. Alors que nous voulons un texte décentralisateur, vous nous proposez, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, un texte centralisateur, ce que je ne comprends pas d’ailleurs. Je pensais en effet que votre ADN, dans la lignée de grands ministres de l’aménagement du territoire comme Gaston Defferre, c’était la décentralisation.

La faute originelle de cette réforme, c’est de ne pas avoir pensé dans un même mouvement à la fois la réorganisation des compétences entre les différents niveaux de collectivités et la décentralisation de l’État.

Absolument !

De ce fait, vous vous interdisez de faire de véritables économies et toute réforme substantielle de l’État. Voilà la vérité !

Certains membres du Gouvernement éprouvant, comme moi d’ailleurs, une passion pour Clemenceau, je rappellerai qu’il considérait qu’il fallait en finir avec la centralisation tombée aux mains d’un État anonyme. L’État n’est sans doute pas toujours anonyme, mais pour des élus locaux, les grandes directions régionales que sont les DREAL – les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement – et les DIRECCTE – les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi – ont un caractère anonyme, car elles échappent à la tutelle des préfets de région et se sont reconcentrées directement sur leurs grandes administrations centrales.

C’est vrai !

Un phénomène d’aspiration nationale s’est produit.

Nous voulons donc un texte audacieux, mettant en œuvre une décentralisation et non pas une recentralisation. Nous disons oui à l’emploi et à la plénitude de la formation professionnelle aux régions. Même si, monsieur le secrétaire d’État, la moutarde de Dijon monte au nez de certains, sachez que vous êtes soutenu par la représentation nationale, notamment par le Sénat.

Très bien !

Et alors, on fait quoi ?