Séance en hémicycle du 5 juillet 2016 à 21h00
Sommaire
La séance
La séance, suspendue à dix-huit heures cinquante-cinq, est reprise à vingt et une heures, sous la présidence de Mme Françoise Cartron.
La séance est reprise.
Nous reprenons la discussion du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.
Dans la discussion du texte de la commission, nous poursuivons l’examen de l’article 13.
Je suis saisie de quatre amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 648, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 6
1° Supprimer les mots :
le Président de la République,
2° Remplacer les mots :
l’Assemblée nationale, le Sénat
par les mots :
l’Assemblée nationale et le Sénat
3° Supprimer les mots :
et le Conseil constitutionnel
4° Remplacer les références :
des articles 18-2 à 18-4
par les mots :
de la présente section
II. – Alinéas 9 à 11 et 13 à 15
Supprimer ces alinéas.
La parole est à M. le ministre.
Cette question, mesdames, messieurs les sénateurs, a déjà été débattue au sein de votre commission et à l’Assemblée nationale.
Il s’agit de savoir si le Président de la République et le Conseil constitutionnel peuvent être placés sous le régime instauré par l’article 13, non pas qu’il serait déshonorant, en soi, d’être en contact avec des représentants d’intérêts – nous avons tous dit et redit que ces relations étaient tout à fait normales et nécessaires au bon fonctionnement de la démocratie –, mais pour des raisons d’ordre constitutionnel.
Au vu, notamment, des remarques exprimées par le Conseil d’État sur la question, il me paraît nécessaire d’exclure le Président de la République et le Conseil constitutionnel du champ de ce dispositif.
Je le répète, cette exclusion n’est en rien liée au fait qu’il serait déshonorant pour l’un ou pour l’autre d’être en contact avec des représentants d’intérêts. En revanche, nous n’avons pas la possibilité juridique de les soumettre au même dispositif que l’ensemble des membres du Gouvernement, tout comme, nous l’avons également souligné à plusieurs reprises, nous ne pouvons le faire pour l’Assemblée nationale et le Sénat.
L'amendement n° 356 rectifié, présenté par MM. Cabanel, Anziani et Guillaume, Mme Espagnac, M. Yung, Mmes Bataille et Blondin, MM. Botrel et Courteau, Mme Jourda, MM. Labazée et Lalande, Mme Lienemann, MM. F. Marc, Marie, Miquel, Montaugé, Sueur, Tourenne, Vaugrenard, Vincent et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
Alinéa 9, seconde phrase
Remplacer le mot :
Il
par une phrase et les mots :
Ces règles sont rendues publiques. Le Président de la République
La parole est à M. Henri Cabanel.
Le présent amendement tend à préciser que les règles applicables aux représentants d’intérêts entrant en communication avec le Président de la République ou l’un de ses collaborateurs sont rendues publiques. Cette publicité doit renforcer la confiance des citoyens en leurs institutions, en améliorant la transparence du processus d’élaboration de la décision publique.
L'amendement n° 167 rectifié bis, présenté par MM. Cabanel, Vaugrenard et Lalande, Mmes Claireaux et Lepage, M. Labazée, Mme Yonnet, M. Duran, Mme Schillinger, MM. Courteau et J. Gillot, Mmes Monier et Tocqueville et M. Filleul, est ainsi libellé :
Alinéas 11, 15 et 71
Remplacer les mots :
peut en aviser
par les mots :
en avise
La parole est à M. Henri Cabanel.
L’article 13 du projet de loi tend à clarifier les rapports des représentants d’intérêts avec les pouvoirs publics. Il s’attache tout particulièrement au Parlement.
Les déontologues de l’Assemblée nationale et du Sénat contrôlent la détermination des règles applicables aux relations avec les représentants d’intérêts.
Au vu de l’importance du respect de ces règles, le présent amendement tend à rendre systématique, et non plus facultatif, comme à l’heure actuelle, l’avis de l’organe chargé de la déontologie parlementaire. Lorsque ce dernier constate qu’un parlementaire, un collaborateur du président de l’assemblée intéressée, d’un parlementaire ou d’un groupe constitué au sein de cette assemblée, ou un agent titulaire des services des assemblées parlementaires a répondu favorablement à une sollicitation effectuée par un représentant d’intérêts en méconnaissance des règles arrêtées par le bureau, il devra en aviser la personne concernée. Tout manquement déontologique doit être signalé à son auteur.
L'amendement n° 357 rectifié, présenté par MM. Cabanel, Anziani et Guillaume, Mme Espagnac, M. Yung, Mmes Bataille et Blondin, MM. Botrel et Courteau, Mme Jourda, MM. Labazée et Lalande, Mme Lienemann, MM. F. Marc, Marie, Miquel, Montaugé, Sueur, Tourenne, Vaugrenard, Vincent et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
Alinéa 13, après la première phrase
Insérer une phrase ainsi rédigée :
Ces règles sont rendues publiques.
La parole est à M. Henri Cabanel.
Cet amendement a pour objet de préciser que les règles applicables aux représentants d’intérêts entrant en communication avec les membres du Conseil constitutionnel ou son secrétaire général sont rendues publiques.
L’amendement n° 648 du Gouvernement soulève, bien évidemment, un débat intéressant sur le niveau juridique des règles adoptées pour encadrer le répertoire commun.
L’Assemblée nationale a étendu le périmètre de ce registre au Président de la République, aux deux chambres parlementaires et au Conseil constitutionnel. Mais le Gouvernement souhaite retirer le chef de l’État, au motif que ces règles, dès lors qu’elles relèvent de son statut, seraient d’ordre constitutionnel. Si nous suivons ce raisonnement, elles relèvent, dans le cas du Sénat et de l’Assemblée nationale, du statut des parlementaires.
La « timidité rédactionnelle » de votre amendement, monsieur le ministre, m’amène donc à ne pas le soutenir.
La commission des lois a considéré que les règles encadrant le dispositif étaient relatives non pas au statut des pouvoirs publics constitutionnels, à leur organisation ou à leur fonctionnement, mais aux relations que ces pouvoirs publics peuvent nouer avec des tiers. Dès lors, elles ne relèvent pas de la loi organique.
En l’état de notre réflexion, l’avis est défavorable sur l’amendement n° 648.
S’agissant des amendements n° 356 rectifié, 167 rectifié bis et 357 rectifié, les modifications rédactionnelles sollicitées par la commission des lois ayant été effectuées, l’avis est favorable.
Je ne peux être favorable aux amendements n° 356 rectifié, 167 rectifié bis et 357 rectifié : ils sont parfaitement contradictoires avec l’amendement n° 648 que je viens de défendre.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement est adopté.
L'amendement est adopté.
L'amendement est adopté.
L'amendement n° 341 rectifié quater, présenté par MM. Longeot, Luche, Médevielle, Kern, Cigolotti, Canevet, Guerriau et Roche, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 12
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Un membre du Parlement déposant un texte normatif indique systématiquement les références précises sur lesquelles il s'appuie.
La parole est à M. Jean-François Longeot.
Ce projet de loi a pour objet de renforcer la transparence de la décision publique, notamment par la création d’un répertoire public des représentants d’intérêts intervenant auprès des membres du Gouvernement, des parlementaires, des élus ou encore des hauts fonctionnaires.
Il semble nécessaire de pousser la démarche plus loin. C’est pourquoi je propose que, pour chaque projet de loi, chaque proposition de loi ou encore chaque amendement, on indique, de façon complète, les références précises sur lesquelles s’appuie la proposition. Cela peut tout aussi bien être des données issues d’études scientifiques ou statistiques, des éléments tirés d’auditions ou de rencontres, y compris, parfois, avec lesdits représentants d’intérêts évoqués dans ce répertoire public.
La justification de la proposition et les explications données quant aux références utilisées dans l’élaboration des textes législatifs faciliteront la compréhension du processus par les citoyens, tout en leur permettant de cerner les acteurs concernés et les mécanismes à l’œuvre.
La Commission nationale consultative des droits de l’homme considère cette mesure pertinente pour lutter contre la désinformation, laquelle donne l’impression d’une loi établie dans l’opacité, suscitant réserves et suspicion à l’égard tout aussi bien des parlementaires que des représentants d’intérêts, alors même que l’apport de ces derniers peut être tout à fait bénéfique à la prise de décision.
Cet amendement tend à obliger les auteurs d’une proposition de loi ou d’un amendement à préciser les références ayant conduit à leur dépôt.
Or l’argumentation en faveur d’une solution législative a déjà toute sa place dans l’exposé des motifs des propositions de loi, l’objet des amendements et le débat parlementaire lui-même.
Je passe sur les difficultés matérielles que nous rencontrerions pour mettre en œuvre une telle disposition. Celle-ci, en outre, paraît contraire à l’article 39 de la Constitution, qui n’encadre pas l’initiative parlementaire, et, surtout, à son article 44, qui renvoie à la loi organique l’établissement du cadre dans lequel s’exerce le droit d’amendement.
L’avis est donc défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 449, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 19
Rétablir le 1° A dans la rédaction suivante :
« 1°A Le Président de la République ;
II. – Après l’alinéa 19
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« …° Un membre du cabinet du Président de la République ou un conseiller du Président de la République ;
III. – Alinéa 24
Rétablir les 5° à 9° dans la rédaction suivante :
« 5° Un député ou un sénateur ;
« 6° Un collaborateur du Président de l'Assemblée nationale, du Président du Sénat, d'un député, d'un sénateur ou d'un groupe parlementaire ou un fonctionnaire des assemblées parlementaires ;
« 7° Une personne titulaire d'une fonction ou d'un mandat mentionné aux 2°, 3° ou 8° du I de l'article 11 de la présente loi ;
« 8° Un agent public occupant un emploi mentionné par le décret en Conseil d'État prévu au I de l'article 25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;
« 9° Un membre du Conseil constitutionnel ;
L'amendement n° 449 est retiré.
L'amendement n° 562 rectifié, présenté par MM. Collombat, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Laborde et Malherbe et MM. Mézard, Requier, Vall et Hue, est ainsi libellé :
Alinéa 20
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Yvon Collin.
Cet amendement vise à exclure du répertoire les représentants d'intérêts n'ayant de relations qu'avec les membres du Gouvernement. Les missions de ces derniers impliquent justement de rencontrer un grand nombre d'interlocuteurs, afin de s'assurer de la bonne mise en œuvre des politiques publiques qu'ils définissent.
L'article 13 du projet de loi tend à instaurer un répertoire dans un souci d’amélioration de la transparence des rapports entre les représentants d'intérêts et les pouvoirs publics. Mais le fait de publier une liste d'interlocuteurs réguliers ou occasionnels des pouvoirs publics, ou même un tableur faisant état des dépenses engagées par chacun de ces interlocuteurs, ne permettra pas de refléter la réalité et la qualité de leurs relations avec ces pouvoirs.
En outre, des règles relatives à l'encadrement du travail des représentants d'intérêts ont déjà été définies par chacune des assemblées.
Cet avis vaudra pour l’amendement n° 562 rectifié ainsi que pour le suivant. L’adoption de l’une ou l’autre de ces dispositions réduirait à néant le dispositif initialement proposé par le Gouvernement. En effet, les ministres et secrétaires d’État, et les membres de leur cabinet seraient retirés du champ d’application du répertoire, alors que l’objectif initial était précisément de les y intégrer. L’avis est donc, de toute évidence, défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 563 rectifié, présenté par MM. Collombat, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Laborde et Malherbe et MM. Mézard, Requier, Vall et Hue, est ainsi libellé :
Alinéa 21
Supprimer cet alinéa.
L'amendement n° 563 rectifié est retiré.
L'amendement n° 95 rectifié, présenté par MM. Adnot, Lefèvre et Doligé, est ainsi libellé :
Alinéa 26
Après le mot :
par
insérer les mots :
, ou liées par un contrat de collaboration libérale avec
La parole est à M. Philippe Adnot.
Effectivement, il s’agit ici d’exclure du champ des représentants d’intérêts, comme personnes physiques, les professionnels exerçant au sein d’une structure non sous un régime salarié, mais dans un cadre libéral. Cette précision contribue, me semble-t-il, à obscurcir la rédaction de l’alinéa 26 de l’article 13. Je demande donc le retrait de l’amendement ; à défaut, l’avis sera défavorable.
L'amendement n° 95 rectifié est retiré.
Je suis saisie de six amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
Les deux premiers sont identiques.
L'amendement n° 198 rectifié quater est présenté par MM. Longeot, Luche, Médevielle, Cigolotti, Kern, Canevet, Guerriau et Roche.
L'amendement n° 254 rectifié bis est présenté par MM. P. Dominati, Carle, Chaize, Fouché, Cornu, Vaspart et Mandelli, Mme Primas, M. P. Leroy, Mme Garriaud-Maylam et M. Raison.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 30
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Jean-François Longeot, pour présenter l’amendement n° 198 rectifié quater.
Cet amendement vise à garantir l'utilité du dispositif créé à l’article 13, en élargissant la définition des représentants d'intérêts aux syndicats, à travers la suppression de l’alinéa 30.
La parole est à M. Philippe Dominati, pour présenter l'amendement n° 254 rectifié bis.
Cet amendement est identique à celui qui vient d’être présenté, et je voudrais l’étayer par un exemple, celui des voitures de transport avec chauffeur, les VTC, une profession apparue récemment en milieu urbain, notamment à Paris.
Depuis plusieurs mois, voire quelques années, nous sommes régulièrement amenés, en tant qu’élus, à dialoguer, d’une part, avec les syndicats de taxi et, d’autre part, avec des représentants des VTC. Ces derniers ne sont pas encore organisés en syndicat et interviennent par l’intermédiaire de lobbys, de groupements d’intérêts, voire d’avocats.
Par conséquent, ne pas intégrer les syndicats dans les dispositions générales que nous prenons engendrerait un profond déséquilibre. Le système n’aurait alors plus véritablement de sens, et il faudrait envisager de suivre la proposition de M. Collombat et, donc, supprimer l’article 13.
L'amendement n° 575 rectifié, présenté par MM. Collombat, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Mézard, Requier, Vall et Hue, est ainsi libellé :
Alinéa 30
1° Après les mots :
de salariés
insérer les mots
et de fonctionnaires
2° Supprimer les mots :
, au sens de l’article L. 1 du code du travail
La parole est à M. Yvon Collin.
Cet amendement vise à faire bénéficier les syndicats de fonctionnaires, dans le cadre de leurs relations avec les pouvoirs publics, des mêmes dérogations que les syndicats de salariés.
L'amendement n° 665, présenté par M. Pillet, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Alinéa 30
Après le mot :
employeurs
rédiger ainsi la fin de cet alinéa :
dans le cadre de la négociation prévue à l'article L. 1 du code du travail
La parole est à M. le rapporteur.
Cet amendement tend à préciser la rédaction de l'exemption en faveur des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs, laquelle doit évidemment se limiter à la négociation prévue à l'article L. 1 du code du travail. Je précise, mes chers collègues, que l’adoption de cet amendement répondrait à certaines des autres propositions avancées dans le cadre de cette discussion commune.
L'amendement n° 83 rectifié bis, présenté par MM. Vasselle, Milon, Morisset, Lefèvre et Houel, Mme Morhet-Richaud, MM. D. Laurent et Bizet, Mme Deromedi et MM. Laménie, Pellevat et Husson, est ainsi libellé :
Alinéa 30
Supprimer les mots :
, au sens de l’article L. 1 du code du travail
La parole est à M. Alain Vasselle.
Cet amendement ne va pas dans le sens de votre proposition, monsieur le rapporteur…
L’article 13 du projet de loi tend à créer un répertoire numérique des représentants d’intérêts, dans lequel les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs doivent s’inscrire. Toutefois, celles-ci sont exemptées de reporting sur leurs activités liées au dialogue social.
Mais le dispositif s’appuie sur l’article L. 1 du code du travail, qui renvoie aux organisations nationales et interprofessionnelles.
Cette référence crée une incohérence avec le début de l’alinéa, évoquant les organisations professionnelles d’employeurs au sens large. Il semblerait logique, pour permettre une équité de traitement sur ce volet « dialogue social » entre organisations professionnelles d’employeurs et organisations interprofessionnelles, de la supprimer.
Sauf à ce que M. le rapporteur nous confirme que l’article L. 1 du code du travail concerne tant les unes que les autres, il y a donc une problématique de nuance entre les notions d’organisations professionnelles et d’organisations interprofessionnelles.
L'amendement n° 564 rectifié, présenté par MM. Collombat, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Mézard, Requier, Vall et Hue, est ainsi libellé :
Alinéa 30
Compléter cet alinéa par les mots :
, ainsi que les organisations étudiantes et les organisations de chômeurs
La parole est à M. Yvon Collin.
Cet amendement vise à faire bénéficier les organisations étudiantes et les organisations de chômeurs de la même dérogation que les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d'employeurs.
Cet avis concernera les amendements n° 198 rectifié quater, 254 rectifié bis, 575 rectifié, 83 rectifié bis et 564 rectifié. Personne ne s’étonnera, effectivement, que je sois partisan d’une adoption de l’amendement n° 665, dont je suis l’auteur.
J’observe d’ailleurs que ces amendements tendent à modifier, dans des sens parfois opposés, l’exemption dont bénéficient les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs appelées à participer à la négociation prévue à l’article L. 1 du code du travail.
L’exemption des organisations représentatives d’une profession ou d’une interprofession au niveau national se justifie par le fait que celles-ci entrent en relation avec les pouvoirs publics en raison d’une obligation découlant de la loi elle-même.
Cela explique l’amendement que j’ai déposé. En revanche, il serait contre-productif de supprimer l’alinéa, qui s’inscrit dans la logique d’une concertation imposée au Gouvernement par l’article L. 1 du code du travail, ou d’en élargir la portée – c’est un peu l’effet qu’aurait votre amendement, monsieur Vasselle –, car, de fait, l’exemption ne serait plus justifiée.
Concrètement – si la question est celle-là –, un même traitement est prévu pour les organisations syndicales et pour les organisations patronales : elles seront dispensées de transmettre des informations à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique dans le cadre de cette concertation, mais resteront soumises à cette obligation lorsqu’elles chercheront à influencer l’élaboration de la loi ou des règlements en dehors de ce cadre.
Cette mesure s’appliquera, dans les mêmes conditions et avec la même portée, aux organisations interprofessionnelles nationales, que celles-ci représentent les salariés ou les employeurs.
L’avis est donc défavorable sur l’ensemble de ces amendements, y compris sur celui qui tend à exempter les organisations étudiantes et les organisations de chômeurs.
Nous examinons ici les dispositions de l’article 13 visant à « exempter » – le terme n’est peut-être pas le bon, mais il fallait bien en choisir un… – un certain nombre d’organisations, dans le cadre de certaines de leurs activités, des obligations s’imposant aux représentants d’intérêts.
M. le rapporteur souhaite introduire une petite modification, mais je rappelle que nous partons d’un accord absolu entre le Gouvernement, l’Assemblée nationale et le Sénat : dès lors qu’une disposition législative explicite octroie un rôle à telle ou telle organisation, celle-ci n’est pas considérée comme représentant d’intérêts dans le cadre de ce rôle et, donc, n’est pas soumise à l’obligation de déclaration et tout ce qui l’accompagne.
Le présent débat porte principalement sur la question des syndicats.
Les organisations du secteur du transport urbain que vous mentionnez, monsieur Dominati, devront être déclarées car, à l’heure actuelle, elles ne jouent aucun rôle dans le cadre de la négociation prévue à l’article L. 1 du code du travail.
Pour avoir été ministre du travail, je connais bien cet article L. 1, mais votre assemblée le connaît encore mieux, mesdames, messieurs les sénateurs, puisque c’est une création du président Gérard Larcher, dans un texte qu’il avait lui-même défendu. Le Gouvernement est tenu, de par cet article, de saisir les organisations syndicales ou patronales représentatives – cinq d’un côté, trois de l’autre – pour négocier sur un certain nombre de dispositions du code du travail.
Il est normal que cette négociation soit sortie du champ du présent projet de loi. Mais, pour toute autre activité n’entrant pas dans le cadre de cet article L. 1 du code du travail, toute organisation représentative, qu’il s’agisse des représentants de taxis, de la CGT, de la CFDT et du MEDEF ou autres, sera soumise à l’obligation de déclaration.
Cela vous donne satisfaction, monsieur Dominati, et cela m’amène à formuler un avis défavorable sur tous les amendements.
L’amendement de M. le rapporteur, je le précise, suit parfaitement la logique que je viens de décrire, mais il tend à restreindre un peu trop les dispositions de la loi. J’ai donc la faiblesse de lui préférer le texte initial de la commission. Pour autant, son adoption ne modifierait pas profondément le raisonnement.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 198 rectifié quater et 254 rectifié bis.
Les amendements ne sont pas adoptés.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement est adopté.
En conséquence, les amendements n° 83 rectifié bis et 564 rectifié n'ont plus d'objet.
La parole est à M. Alain Vasselle.
Je souhaite préciser, à l’intention de M. le rapporteur et de M. le ministre, que ma préoccupation, en présentant l’amendement n° 83 rectifié bis, était de m’assurer que les organisations professionnelles et interprofessionnelles étaient visées par l’article, et non de remettre en cause la référence à l’article L. 1 du code du travail. M. le rapporteur ayant confirmé, dans son explication, que les unes comme les autres étaient concernées, ma proposition n’avait plus de sens.
Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 88 rectifié, présenté par M. Cabanel, Mme Meunier, M. Lalande, Mme Claireaux, M. Botrel, Mme Lepage, M. Labazée, Mme Yonnet, M. Duran, Mme Schillinger, MM. Courteau, J. Gillot et Mazuir, Mme Monier, MM. Filleul et Marie et Mme Tocqueville, est ainsi libellé :
Alinéa 31
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Henri Cabanel.
Les associations cultuelles sont actuellement exclues du champ des représentants d’intérêts ou lobbys. Nous nous étonnons d’une telle exclusion.
Comme nous l’avons vu avec la loi sur le mariage pour tous, les associations cultuelles exercent une influence certaine sur les pouvoirs publics, au même titre que les associations laïques. Elles sont capables d’exprimer des points de vue et d’actionner leurs réseaux au même titre que les autres, notamment dans les champs social, sociétal, culturel et religieux.
Le présent amendement vise donc à supprimer cette exclusion, qui ne permet pas un traitement égalitaire des relations de ces associations – qui sont comme les autres – avec les pouvoirs publics.
L'amendement n° 565 rectifié, présenté par MM. Collombat, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol et Fortassin, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Mézard, Requier, Vall et Hue, est ainsi libellé :
Alinéa 31
Rédiger ainsi cet alinéa :
« d) Les représentants des cultes et des associations à objet cultuel, dans leurs strictes relations avec le ministre et les services ministériels chargés des cultes.
La parole est à M. Yvon Collin.
Cet amendement vise, comme le précédent, à restreindre la portée du régime dérogatoire à la transparence imposée aux représentants d'intérêts qui est accordé aux associations à objet cultuel. En effet, la formule « dans le respect des principes fixés à l'article 1er de la Constitution », retenue à l’alinéa 31, nous paraît trop vague.
Tout d’abord, le respect de principes constitutionnels s'impose à toutes les dispositions infraconstitutionnelles. La précision n’est donc pas nécessaire.
Ensuite, il serait très ambitieux de déduire des principes de laïcité et de respect des croyances que ces associations cultuelles doivent bénéficier d'un accès privilégié aux pouvoirs publics, en dehors du ministre et des services ministériels chargés des cultes.
Enfin, certains cultes n'adoptant pas le statut d'association cultuelle, une inégalité de traitement entre les cultes pourrait découler de cette disposition.
Ces amendements sont contraires à la position de la commission, qui n’a fait que reprendre une exemption figurant dans le projet de loi initial, en l’adossant, sur le modèle des partis et des groupements politiques, à l’article 1er de la Constitution.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
Je suis saisie de quatre amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 566 rectifié, présenté par MM. Collombat, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Mézard, Requier, Vall et Hue, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 31
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« …) Les associations d’élus.
La parole est à M. Yvon Collin.
Les associations d'élus concourent utilement à la défense du principe de libre administration des collectivités territoriales et, à ce titre, défendent l'intérêt général, et non des intérêts privés. Cet amendement tend à le rappeler.
Les deux amendements suivants sont identiques.
L'amendement n° 3 rectifié ter est présenté par MM. Vasselle, Milon, Grand, Cardoux, Morisset, Lefèvre, Houel, de Raincourt et D. Laurent, Mme Morhet-Richaud, M. Bizet, Mme Troendlé, M. D. Robert, Mme Deromedi, MM. Mouiller, Dufaut et Mandelli, Mme Duchêne, M. Laménie, Mme Cayeux, MM. Mayet et Rapin, Mme Gruny, M. Masclet, Mme Canayer et MM. Chasseing, Pellevat et Husson.
L'amendement n° 10 rectifié est présenté par M. Kern, Mme Gatel, MM. Gabouty, Delcros, Longeot, Cigolotti, Lasserre, Détraigne, Bonnecarrère et Marseille, Mmes Férat, Billon et Létard, MM. Maurey et Médevielle, Mme Goy-Chavent et MM. D. Dubois, L. Hervé, Canevet et Pellevat.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Après l'alinéa 31
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« …) Les associations représentatives d’élus.
La parole est à M. Alain Vasselle, pour présenter l’amendement n° 3 rectifié ter.
Il convient d’exclure, au même titre que les partis politiques, les organisations syndicales et professionnelles ou encore les associations à objet cultuel, les associations représentatives d’élus qui participent au débat public au titre de leurs responsabilités d’intérêt général et qui ne peuvent être considérées comme des représentants d’intérêts privés – elles représentent des intérêts publics.
C’est un véritable problème de principe que d’ignorer la vocation première des associations d’élus, qui est bien de porter auprès des pouvoirs publics les préoccupations des exécutifs élus des collectivités locales.
Leurs actions ne sont guidées que par la recherche de l’intérêt général et leurs membres, dois-je le rappeler, sont tous élus au suffrage universel, ce qui constitue une différence de nature évidente avec d’autres « lobbys ».
C’est d’ailleurs à ce titre que les associations d’élus sont présentes dans nombre d’instances consultatives de l’État – Conseil national d’évaluation des normes, Conseil supérieur de la fonction publique, Comité des finances locales, et plusieurs centaines d’autres – et qu’elles répondent quotidiennement aux sollicitations des représentants de l’État, central ou déconcentré, pour contribuer à la réflexion partagée qui doit présider à l’élaboration de textes législatifs ou réglementaires et aux partenariats nécessaires entre l’État et les collectivités pour la mise en œuvre des politiques publiques.
Loin de s’opposer au besoin de transparence, les associations d’élus demandent que la défense de l’intérêt général ne soit pas assimilée à celle d’intérêts purement privés.
J’ai cru comprendre, d’après ses déclarations, que M. le ministre partageait notre objectif. Par conséquent, je ne doute pas un seul instant qu’il émette un avis favorable sur cet amendement.
M. Michel Bouvard applaudit.
La parole est à Mme Françoise Gatel, pour présenter l'amendement n° 10 rectifié.
L'amendement n° 187 rectifié bis, présenté par MM. Vasselle, Chasseing, Grand, Cardoux, Milon, Morisset, Lefèvre et Houel, Mme Morhet-Richaud, M. D. Laurent, Mme Troendlé, M. Masclet, Mme Canayer, MM. Rapin, Mayet, Laménie et P. Laurent, Mme Cayeux, MM. Bizet et D. Robert, Mme Deromedi, M. Mouiller, Mme Duchêne et M. Pellevat, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 31
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« …) Les associations représentatives des élus en tant qu’instances consultatives de l’État, du Parlement ainsi que des collectivités territoriales et leurs groupements.
La parole est à M. Alain Vasselle.
Il s’agit d’un amendement de repli, et j’attends de savoir ce qu’en diront le rapporteur et le ministre…
Par parallélisme des formes, il convient d’exclure, au même titre que les partis politiques, les organisations syndicales et professionnelles ou encore les associations à objet cultuel, les associations représentatives d’élus lorsqu’elles exercent des fonctions en tant qu’instances de consultation de l’État, du Parlement, des collectivités locales et de leurs groupements.
L’objectif est de circonscrire le périmètre à l’intérieur duquel les associations d’élus entrent en contact avec l’État ou le Parlement.
Afin de pacifier un débat qui pourrait éventuellement tourner à l’aigre, je tiens immédiatement à préciser que nous trouverons certainement un accord sur l’amendement de repli n° 187 rectifié bis !
En revanche, tel ne sera pas le cas s’agissant des autres amendements. Pourquoi ?
Premièrement, il faut rappeler une chose importante : un groupement d’intérêt n’est pas séditieux, ne mène pas une action infamante ; au contraire, il est parfaitement utile à la vie démocratique, et nous avons quotidiennement la preuve. Pour autant, les associations d’élus ont parfois, à juste titre, la volonté d’influer sur l’élaboration de la loi. Par souci de transparence vis-à-vis de nos concitoyens, il leur est uniquement demandé qu’elles soient inscrites dans le répertoire mentionné à cet article 13.
Deuxièmement, et ce point est très important, les associations d’élus, depuis bien longtemps, sont inscrites dans les registres publics des groupes d’intérêt ouverts par le Sénat et l’Assemblée nationale. Ainsi, l’Association des maires de France, l’Assemblée des départements de France, l’Association nationale des élus du littoral, Villes de France se sont inscrites, manifestant en cela qu’elles avaient parfaitement conscience de pouvoir être assimilées à des groupes d’intérêt.
On peut donc concevoir que, pour la partie de leur activité consistant à influer sur l’élaboration de la loi et du règlement, elles soient considérées comme des groupements faisant valoir leurs intérêts ou les intérêts de leurs membres.
L’avantage de l’amendement n° 187 rectifié bis, qui me paraît pouvoir faire l’objet d’un consensus, c’est que M. Vasselle distingue fort justement, comme cela a été fait pour les syndicats, les interventions, selon leur nature, des associations d’élus. C’est pourquoi, dans son esprit, cet amendement est tout à fait satisfaisant sans pour autant aller à l’encontre de la démarche dans laquelle se sont volontairement engagées les associations de s’inscrire sur le registre des assemblées parlementaires. Je rappelle que l’Association des maires de France s’est inscrite, en décembre 2015, pour la troisième année consécutive sur le registre des groupes d’intérêt du Sénat.
Comme je l’ai dit en introduction de mon propos, la commission émet un avis défavorable sur les amendements n° 566 rectifié, 3 rectifié ter et 10 rectifié. En revanche, elle émet un avis favorable, donc, sur l’amendement n° 187 rectifié bis, en sollicitant son auteur pour qu’il y apporte une rectification rédactionnelle consistant à remplacer les mots « en tant qu’instances consultatives de l’État, du Parlement ainsi que des collectivités territoriales et leurs groupements » par les mots « dans le cadre du dialogue avec le Gouvernement », le Parlement, les collectivités territoriales et leurs groupements n’étant pas concernés.
Je voudrais aider à ce qu’on trouve une solution à la question qui est soulevée.
Comme l’a très bien dit M. le rapporteur, les associations d’élus se sont déjà volontairement inscrites sur les registres de groupes d’intérêt. Ce n’est donc pas une nouveauté qui s’imposerait soudainement à elles. Je pourrais vous en donner la liste, mais elle est accessible directement sur les sites de chacune des deux assemblées. On y retrouve tout le monde : les élus du littoral, les élus de la montagne, les élus des différents types de collectivités territoriales, etc., les uns et les autres se considérant donc déjà comme des représentants d’intérêts.
Pour ma part, je ne veux pas dévier de mon raisonnement de départ : des associations, des syndicats, des organisations patronales se voient, de par la loi, reconnaître un rôle et, bien évidemment, dans l’exercice de ces fonctions reconnues par la loi, ils ne peuvent être considérés comme des représentants d’intérêts au sens où nous l’entendons ici.
Par conséquent, comme le rapporteur, j’émets un avis défavorable sur les amendements tendant à exclure totalement les associations d’élus de l’obligation de s’inscrire au registre des représentants d’intérêts, mais, comme lui, je considère qu’il est possible de parvenir à un accord sur la base de l’amendement de repli de M. Vasselle.
Néanmoins, à la suite de la rectification proposée par M. le rapporteur, je suggère à mon tour à M. Vasselle de rectifier de nouveau son amendement en ajoutant les mots « et dans les conditions fixées par la loi ».
Sourires.
M. Michel Sapin, ministre. Monsieur Desessard, le 49.3 est inscrit non pas dans la loi, mais dans la Constitution. Cela ne vous aura pas échappé, même s’il ne s’applique pas ici, puisqu’il ne peut y être fait recours qu’à l’Assemblée nationale !
Mêmes mouvements.
M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Nous subissons d’autres avanies !
Nouveaux sourires.
À l’époque où j’étais président de région, j’ai été l’interlocuteur, en tant que vice-président de l’Association des régions de France, aux côtés de fortes autorités qui siègent sur ces travées, du gouvernement de l’époque, car le code général des collectivités territoriales prévoit que les associations d’élus sont consultées dans certains cas précis.
C’est pourquoi il me paraît important de faire référence à ce point-là, préoccupation que partagent beaucoup d’entre vous.
Monsieur le ministre, vous voulez ajouter les mots « dans les conditions fixées par la loi », …
… mais il est rare que le législateur s’exclue du champ de la loi. Cette mention n’est sans doute pas très utile, mais si nous pouvons parvenir à un accord entre le Gouvernement et le Sénat – qui sera alors sans doute unanime –, je me rallie à cette proposition de rédaction, et je ne doute pas que notre collègue Alain Vasselle acceptera lui aussi cette rectification supplémentaire.
Monsieur Vasselle, acceptez-vous de rectifier votre amendement dans le sens proposé à la fois par la commission et par le Gouvernement ?
J’ai compris le souci du rapporteur et du ministre d’éviter un débat polémique entre nous et de parvenir à une solution consensuelle. J’adhère d’autant plus à cette volonté que le texte ne concerne que le Gouvernement.
En effet, le rapporteur a très bien expliqué qu’à la fois l’Assemblée nationale et le Sénat disposent de leur propre registre recensant les groupes d’intérêt.
Je fais quand même remarquer à notre rapporteur, qui a signalé que les associations d’élus étaient inscrites sur le registre du Sénat depuis plusieurs années, que c’était alors la seule possibilité pour l’AMF d’accéder au Parlement ! Ce que nous dénonçons ici, c’est que le dispositif prévu à l’article 13 confond les associations représentatives d’élus qui défendent l’intérêt général et celles qui défendent des intérêts privés. On ne peut pas classer dans la même catégorie des associations de maires qui défendent l’intérêt général et les autres qui défendent des intérêts privés.
Cette rédaction de compromis à laquelle nous sommes parvenus nous satisfait et j’accepte donc de rectifier mon amendement dans le sens proposé par le rapporteur et par le ministre.
Je suis donc saisie d’un amendement n° 187 rectifié ter, présenté par MM. Vasselle, Chasseing, Grand, Cardoux, Milon, Morisset, Lefèvre et Houel, Mme Morhet-Richaud, M. D. Laurent, Mme Troendlé, M. Masclet, Mme Canayer, MM. Rapin, Mayet, Laménie et P. Laurent, Mme Cayeux, MM. Bizet et D. Robert, Mme Deromedi, M. Mouiller, Mme Duchêne et M. Pellevat, et ainsi libellé :
Après l’alinéa 31
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« …) Les associations représentatives des élus dans le cadre du dialogue avec le Gouvernement et dans les conditions fixées par la loi.
La parole est à M. Michel Bouvard, pour explication de vote.
Je ne m’exprimerai guère différemment de notre collègue Alain Vasselle.
Je ferai une première observation. Malicieusement, le ministre fait observer que les associations d’élus sont inscrites sur les registres de l’Assemblée nationale et du Sénat. Mais, pour en avoir présidé plusieurs, je rappelle que c’était une quasi-condition pour permettre à un certain nombre de nos collaborateurs d’accéder aux enceintes parlementaires. Il ne s’agissait pas d’un acte volontaire par lequel nous aurions considéré, à un moment ou à un autre, que nous aurions le même statut que l’association des amis du cochon §ou que les constructeurs de moissonneuses-batteuses, quand ils viennent expliquer l’importance de leur activité professionnelle afin d’obtenir quelques modifications législatives ou réglementaires.
Seconde observation : je me rallie volontiers à la rédaction de ce nouvel amendement n° 187 rectifié ter, sous réserve qu’il soit bien explicité dans cette enceinte – le compte rendu des débats en fera foi – que, du fait de ce statut spécifique qui est reconnu aux associations d’élus au suffrage universel en tant que représentantes de l’intérêt général, les contributions des collectivités au fonctionnement de ces associations et les déplacements effectués par les élus dans le cadre de leur activité au sein de ces associations ne relèvent pas d’une activité privée, de manière qu’ils ne puissent un jour être remis en cause par tel ou tel contestataire considérant qu’il s’agit là d’un détournement de moyens publics au profit d’intérêts privés.
Cette précision doit être apportée explicitement de manière à éviter tout contentieux futur pour celles et ceux qui, exerçant aujourd’hui des responsabilités dans le cadre de ces associations, pourraient être consultés ou faire des déplacements à ce titre.
Finalement, que c’est beau, le dialogue ! Une situation qui apparaissait fermée enregistre une certaine évolution. L’amendement de repli d’Alain Vasselle, tel qu’il a été rectifié, semble satisfaisant.
Au demeurant, comme l’a souligné à l’instant notre collègue, demeure la problématique de la relation entre l’association et le Parlement. Imaginez un président d’association qui soit en même temps parlementaire ; le problème, c’est celui du reporting : celui-ci doit-il être fait toutes les minutes, toutes les dix minutes, toutes les quinze minutes, toutes les heures, tous les jours ou tous les mois ? C’est un vrai problème.
De la même façon, je n’aimerais pas, parce que la loi n’aurait pas été assez claire à ce sujet, que soit déclarée dans quelques mois une incompatibilité entre une présidence d’association d’élus et un mandat de parlementaire.
Personnellement, je n’approuve pas cet amendement que vous avez qualifié de compromis, monsieur le rapporteur. D’ailleurs, je n’étais pas favorable non plus à votre amendement n° 665, qui visait à préciser le régime d’exemption en faveur des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d’employeurs, au motif que les syndicats jouent un rôle social important, siègent dans les commissions paritaires. Ce choix de catégoriser, déjà qu’il n’est pas simple, oblige dès lors à décider à quel moment les syndicats seront exemptés et à quel moment ils ne le seront pas. Là, vous faites la même chose pour les associations d’élus. Peut-être est-ce un compromis destiné aux cent parlementaires concernés dans cette enceinte, mais ce sera ingérable : on ne fait pas la loi pour se faire plaisir entre nous ; ont fait la loi pour qu’elle soit appliquée de manière efficace.
Aux termes de la rédaction proposée, les associations d’élus seront exemptées dès lors qu’elles seront en négociation avec le Gouvernement. Autrement, elles ne le seront pas ! Ce sera épouvantable ! Comment faire une telle distinction ?
Donc, pour ne pas dire non aux associations d’élus et pour leur faire plaisir, on complique la loi et on la rend difficilement applicable.
Je le répète, je ne voterai pas cet amendement. Je serai minoritaire, mais, au moins, j’aurai ma conscience pour moi.
Il ne peut pas y avoir de confusion, ni maintenant ni à terme, entre les représentants d’intérêts privés, dont on croit à tort qu’ils seraient les seuls concernés par ces registres, et les organismes publics. La preuve en est que, sur le registre du Sénat, on trouve la SNCF, le Commissariat à l’énergie atomique, l’Office national des forêts, la Commission nationale de l’informatique et des libertés et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Je le répète, par osmose, par effet buvard, les représentants d’intérêts privés n’interféreront pas avec les associations que vous avez évoquées tout à l’heure. Je vous rassure totalement à cet égard.
L'amendement n'est pas adopté.
Le Sénat confirme encore qu’il est le lieu de la sagesse. Compte tenu de la position qu’occupent les associations d’élus et de leur valeur ajoutée, la rédaction initiale de cet article posait réellement problème. Aussi, je remercie le rapporteur de l’excellente suggestion qu’il a faite à notre collègue Alain Vasselle.
Par conséquent, je retire l’amendement n° 10 rectifié.
L’amendement n’est pas adopté.
M. Alain Vasselle. Mon cher collègue Desessard, permettez-moi de vous dire que la mise en œuvre de ce dispositif ne posera aucun problème. Je peux comprendre que vous adoptiez une position radicale consistant à faire disparaître dans sa totalité la liste mentionnée à cet article, mais vouloir y maintenir les syndicats et non pas les associations d’élus serait totalement contradictoire. M. le rapporteur a fait observer que, dans la liste des groupes d’intérêts du Sénat, apparaissaient la CNIL et d’autres organismes ; je fais remarquer que la CFDT et le MEDEF y figurent également ! Par conséquent, il serait totalement incompréhensible que les associations représentatives d’élus, qui défendent l’intérêt général lorsqu’elles sont en dialogue avec le Gouvernement, n’apparaissent pas dans ce listing. Ce n’est pas plus compliqué que cela !
M. Jean Desessard s’exclame.
Puisque cela n’a pas été fait, je veux remercier également le ministre du soutien qu’il a apporté à la position du rapporteur et du respect qu’il témoigne ainsi à la séparation des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif – c’est quelque chose de très important.
Je me sens obligé d’intervenir à mon tour. Je me félicite moi aussi de l’accord qui a été trouvé. Ce n’était pas simple, chacun l’a dit. Je comprends certaines observations de Jean Desessard, même si je ne les partage pas. L’équilibre auquel nous sommes parvenus devrait donner toute satisfaction, puisqu’il est bien précisé que les associations représentatives d’élus sont exclues, non pas d’une manière générale, mais, précisément, dans le cadre de leur dialogue avec le Gouvernement. Pour le reste, elles resteront soumises aux différentes obligations mentionnées à l’article 13 et au contrôle de la Haute Autorité. Cet équilibre me paraît tout à fait intéressant.
L'amendement est adopté.
L'amendement n° 137 rectifié ter, présenté par Mme Deromedi, MM. Frassa et G. Bailly, Mme Canayer, MM. Cantegrit, Cardoux, Charon, Chasseing, Commeinhes, Darnaud, de Nicolaÿ et Doligé, Mme Duchêne, MM. Duvernois, Grand, Houel, Houpert, Huré, Husson et Laménie, Mme Lamure et MM. Lefèvre, Mandelli, A. Marc, Milon, Mouiller, Perrin, Raison et Vasselle, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 31
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
…) Les organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite des soins mentionnés au 1° du 4 de l'article 261 du code général des impôts à des personnes en difficulté.
La parole est à Mme Agnès Canayer.
Cet amendement vise à exclure du dispositif d'inscription sur le répertoire d'intérêts et des obligations et contrôles correspondants les organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite des soins mentionnés au 1° du 4 de l'article 261 du code général des impôts à des personnes en difficulté.
Nombre de ces organismes travaillent avec des bénévoles faisant preuve de générosité et de solidarité avec les exclus et personnes en difficulté : il est normal qu'ils ne soient pas assimilés à des lobbyistes.
Nous avons repris la définition figurant au paragraphe 1 ter de l'article 200 du code général des impôts. Seraient notamment concernés les Restaurants du cœur, la Croix-Rouge française, Emmaüs, la Banque alimentaire, la Fondation d'Auteuil, Habitat et Humanisme, la Fondation Abbé-Pierre, les petits frères des Pauvres.
Évidemment, il n’est pas question de dresser une liste totalement exhaustive. Cet amendement vise à créer une exemption pour certaines associations caritatives. Le travail de ces associations est bien sûr parfaitement respectable ; pour autant, il est normal que nos concitoyens soient informés quand celles-ci souhaitent influencer, toujours pour des raisons honorables, l’élaboration de la loi et du règlement. C’est pourquoi nous préférons nous en tenir à la liste telle qu’elle est arrêtée, sans décliner toutes les associations, groupements d’intérêt économique, etc., qui ont certes de très bonnes raisons de solliciter cette exemption – en particulier les associations ou structures que vous avez citées –, mais celles-ci ne sont pas suffisantes pour justifier qu’elles ne soient pas connues de nos concitoyens.
Aussi, la commission sollicite le retrait de cet amendement.
L'amendement n° 137 rectifié ter est retiré.
Je suis saisie de dix-sept amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 321, présenté par MM. Marie, Guillaume et Anziani, Mme Espagnac, M. Yung, Mmes Bataille et Blondin, MM. Botrel, Cabanel et Courteau, Mme Jourda, MM. Labazée et Lalande, Mme Lienemann, MM. F. Marc, Miquel, Montaugé, Tourenne, Vaugrenard, Vincent et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 32
Après le mot :
publique,
insérer les mots :
, dans un délai d'un mois à compter du début de son activité, puis chaque année au plus tard le 1er octobre,
II. – Alinéa 40
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Didier Marie.
Cet amendement vise à rétablir dans la loi les modalités et le rythme de transmission des informations communiquées à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
La commission des lois a supprimé cette précision pour la renvoyer à la délibération de la Haute Autorité. Or, si celle-ci est légitime à déterminer les modalités pratiques de présentation des activités du représentant d’intérêts, c’est à la loi de fixer la périodicité selon laquelle celui-ci doit satisfaire à ses obligations de transmission.
Nous proposons en conséquence d’inscrire à l’article 13 que tout représentant d’intérêts communique à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique les informations exigées par la loi dans un délai d’un mois à compter du début de son activité, puis à un rythme annuel.
L'amendement n° 576 rectifié, présenté par MM. Collombat, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Laborde et Malherbe et MM. Mézard, Requier, Vall et Hue, est ainsi libellé :
I. – Alinéas 35 à 41
Supprimer ces alinéas.
II. – Alinéas 50 à 62
Supprimer ces alinéas.
La parole est à M. Yvon Collin.
Ces alinéas prévoient que la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique a pour mission de collecter et de vérifier de nombreuses données détaillant l'activité de chaque représentant d'intérêts et de contrôler que ces règles sont respectées, selon des modalités d'application fixées par un décret en Conseil d'État.
Il ressort de ces dispositions qu'un pouvoir d'appréciation considérable sera accordé à la Haute Autorité, alors que la mise en œuvre de telles règles aurait justement mérité un débat parlementaire.
C'est pourquoi il est proposé de supprimer ces alinéas.
L'amendement n° 322, présenté par MM. Marie, Guillaume et Anziani, Mme Espagnac, M. Yung, Mmes Bataille et Blondin, MM. Botrel, Cabanel et Courteau, Mme Jourda, MM. Labazée et Lalande, Mme Lienemann, MM. F. Marc, Miquel, Montaugé, Tourenne, Vaugrenard, Vincent et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 37
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« …° Une liste nominative complète des personnes morales publiques et privées qui le financent ou qui financent son activité.
La parole est à M. Didier Marie.
Cet amendement vise à compléter la liste des informations qui doivent être communiquées par le représentant d’intérêts à la Haute Autorité. Il nous semble en effet nécessaire que ces représentants signalent l’origine des fonds qui soutiennent leur activité ou la structure pour laquelle ils œuvrent.
Préciser ces informations financières aide en particulier à distinguer les personnes morales ou physiques qui œuvrent pour l’intérêt général de celles qui représentent un intérêt particulier.
Cela devrait permettre de s’assurer par recoupement de la véracité des autres informations fournies, et notamment de s’assurer que la personne morale déclarée comme représentant d’intérêts n’est pas le paravent d’une autre personne morale.
Le présent amendement a ainsi pour objet de lutter contre l’ingérence des représentants d'intérêts dans les politiques publiques et de prévenir ainsi les conflits d’intérêts.
L'amendement n° 323, présenté par MM. Marie, Guillaume et Anziani, Mme Espagnac, M. Yung, Mmes Bataille et Blondin, MM. Botrel, Cabanel et Courteau, Mme Jourda, MM. Labazée et Lalande, Mme Lienemann, MM. F. Marc, Miquel, Montaugé, Tourenne, Vaugrenard, Vincent et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 37
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« …° À compter de sa première année d'exercice, le bilan des activités de représentation d’intérêts, en précisant le montant des dépenses et du chiffre d’affaires associés à ces activités, ainsi que ses sources de financement. La Haute Autorité pour la transparence de vie publique rend ce bilan public par l’intermédiaire d’un service de communication au public en ligne.
La parole est à M. Didier Marie.
Cet amendement, de même inspiration que le précédent, vise à compléter les informations communiquées à la Haute Autorité. Sa rédaction reprend, sous une forme différente, simplifiée et, nous semble-t-il, mieux intégrée dans le schéma global de l’article 13, le II bis de cet article, inséré par l’Assemblée nationale, puis supprimé en commission des lois.
Cet amendement prévoit que, à compter de sa première année d’exercice, le représentant d’intérêts communique le bilan de ses activités en précisant le montant des dépenses et le chiffre d’affaires associés à ces activités ainsi que ses sources de financement. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique rend ce bilan public par l’intermédiaire d’un service de communication en ligne.
Ce bilan annuel d’activité devra permettre à la Haute Autorité de mettre en perspective les autres déclarations fournies et d’en évaluer la sincérité et la cohérence. Sans cet élément de nature qualitatif, nous craignons que les informations recueillies ne soient d’une portée assez limitée et ne permettent pas d’appréhender dans leur globalité et sur la durée les activités des représentants d’intérêts et leur influence éventuelle sur la vie publique.
L'amendement n° 670, présenté par M. Pillet, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Alinéa 38
Remplacer la référence :
du présent article
par la référence :
de l’article 18-5
La parole est à M. le rapporteur.
L'amendement n° 87 rectifié, présenté par MM. Cabanel, Marie et Lalande, Mme Claireaux, M. Botrel, Mme Lepage, M. Labazée, Mme Yonnet, M. Duran, Mme Schillinger, MM. Courteau et J. Gillot et Mmes Monier et Tocqueville, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 38
Insérer quatorze alinéas ainsi rédigés :
« Sont considérées comme des dépenses liées à des activités d’influence ou de représentation d’intérêts :
« 1° Les rémunérations de personnels employés en totalité ou en partie pour exercer des activités d’influence ou de représentation d’intérêts ;
« 2° Les achats de prestations auprès de sociétés de conseil en activités d’influence ou de représentation d’intérêts ;
« 3° Les avantages en nature ou en espèces, sous quelque forme que ce soit, d’une façon directe ou indirecte procurés à :
« a) Des membres du Gouvernement ;
« b) Des membres des cabinets ministériels ou à des collaborateurs du Président de la République ;
« c) Des collaborateurs du Président de l’Assemblée nationale ou du Président du Sénat ;
« d) Des parlementaires ;
« e) Des personnes chargées d’une mission de service public que leur mission ou la nature de leur fonction appelle à prendre ou à préparer les décisions et les avis des autorités publiques ;
« f) Des experts, personnes physiques ou morales, chargés, par convention avec une personne publique, d’une mission de conseil pour le compte d’une personne publique qui a pour mission de prendre ou de préparer les décisions et les avis des autorités publiques.
« Le rapport indique, pour chaque entreprise tenue de l’établir :
« 1° Le montant total des rémunérations mentionnées au 1°et le nombre des personnes concernées ;
« 2° Le montant total et l’identité des bénéficiaires des dépenses mentionnées au 2° de l’alinéa précédent ;
« 3° La nature et l’identité du bénéficiaire de chaque dépense mentionnée au 3°de l’alinéa précédent.
La parole est à M. Henri Cabanel.
Le présent amendement vise à préciser que l’ensemble des lobbyistes sont obligés d’établir un rapport détaillé des dépenses engagées dans leur travail d’influence. Son objet est ainsi de lutter contre l’ingérence des représentants d'intérêts dans les politiques publiques et de prévenir les conflits d’intérêts.
L'amendement n° 401 rectifié quater, présenté par MM. Longeot, Luche, Médevielle, Kern, Cigolotti, Canevet, Guerriau et Roche, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 38
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Tout représentant d'intérêts fournit, sur demande des personnes exerçant les fonctions mentionnées à l'article 18-5, les informations concernant le financement et la méthodologie des informations transmises auxdites personnes. Un décret précise les conditions d'application du présent article.
La parole est à M. Jean-François Longeot.
L'amendement n° 89 rectifié, présenté par MM. Cabanel, Marie et Lalande, Mmes Claireaux et Lepage, M. Labazée, Mme Yonnet, M. Duran, Mme Schillinger, MM. Courteau et J. Gillot, Mme Monier, MM. Mazuir et M. Bourquin et Mme Tocqueville, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 42
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Tout représentant d’intérêts fournit, sur demande des décideurs publics, les informations concernant le financement et la méthodologie des informations transmises aux personnes exerçant les fonctions mentionnées au I de l’article 13, sans que le secret leur soit opposable.
La parole est à M. Henri Cabanel.
Dans son rapport intitulé Renouer la confiance publique, le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, Jean-Louis Nadal, souligne avec pertinence que dans une démocratie moderne, la frontière entre sphère publique et société civile ne doit en effet pas être étanche.
Si les élus demeurent les décideurs ultimes, l’intérêt général se conçoit de moins en moins de manière autoritaire, verticale, unilatérale et transcendantale. L’avis des représentants d’intérêts, quels qu’ils soient, apporte à l’État une expertise tout au long du processus de décision, qui, face à la complexité et à la technicité croissante des politiques publiques, ne peut pas être négligée.
Cette technicité croissante, les parlementaires que nous sommes y faisons face tous les jours : nous passons ainsi du dialogue social à la transparence financière, de la politique agricole commune aux conséquences du Brexit.
Bref, les sujets sur lesquels nous débattons sont vastes. L’expertise des représentants d’intérêts est essentielle, puisqu’elle nous permet d’avoir des échos des territoires et des métiers. Toutefois, il est important que les représentants d’intérêts puissent fournir, sur demande, des données sur le financement et les méthodologies des informations transmises aux personnes publiques, sur lesquelles ces dernières vont se fonder pour prendre une décision publique. Cela doit nous aider à prendre de meilleures décisions ou, en tout cas, à nous prononcer en connaissance de cause.
L'amendement n° 220, présenté par M. Poniatowski, n'est pas soutenu.
L'amendement n° 666, présenté par M. Pillet, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 51
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Elle peut procéder à des vérifications sur place dans les locaux professionnels des représentants d’intérêts.
II. – Alinéa 52
Rédiger ainsi cet alinéa :
« En cas d’opposition par un représentant d’intérêts à l’exercice du droit de communication ou de vérification, il ne peut être exercé par la Haute Autorité qu’après l’autorisation du juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Paris dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.
III. – Alinéa 54
Remplacer les mots :
d’un an d’emprisonnement et de 15 000 €
par les mots :
de 30 000 €
La parole est à M. le rapporteur.
Cet amendement vise à fixer un cadre aux pouvoirs de contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. La rédaction issue de l’Assemblée nationale confère à celle-ci un pouvoir de « contrôle sur pièces et sur place » dont la portée est assez ambiguë, puisque, en cas d'entrave à l'action de la Haute Autorité, seule une infraction pénale est prévue. Cela a conduit le Conseil d'État à indiquer, dans son avis, que la Haute Autorité ne pouvait pas imposer de manière coercitive son pouvoir de contrôle.
Pour lever toute ambiguïté et assurer la proportionnalité des prérogatives de la Haute Autorité par rapport aux missions qui lui sont confiées, le présent amendement tend à préciser que son pouvoir de contrôle sur place se limite aux locaux professionnels des représentants d’intérêts, excluant ainsi le domicile, qui bénéficie d’une protection constitutionnelle particulière.
En outre, en cas d'opposition à ce contrôle, il appartiendrait au juge, et à lui seul, de statuer pour déterminer si la demande de communication ou de vérification sur place est conforme à la loi. Dans ces conditions, le régime particulier applicable aux avocats n’est plus nécessaire, car il est moins protecteur que le régime proposé.
Ce régime reprend celui qui est applicable au Défenseur des droits.
Enfin, la sanction pénale en cas d'entrave est limitée à une amende, la peine d'emprisonnement paraissant disproportionnée. En effet, la sanction encourue par un représentant d'intérêts en cas de violation de ses obligations est limitée à une amende, alors que le délit d'entrave serait, lui, puni d'une peine d'emprisonnement. Le montant de l'amende est cependant augmenté à 30 000 euros sur le modèle de celle qui est prévue en cas d'entrave à l'action de l'Agence de prévention de la corruption à l'article 4 du projet de loi.
Les deux amendements suivants sont identiques.
L'amendement n° 94 rectifié est présenté par MM. Adnot, Lefèvre et Doligé.
L'amendement n° 427 est présenté par Mme Aïchi, M. Gattolin, Mme Blandin, MM. Labbé et Desessard, Mmes Archimbaud et Bouchoux et MM. Dantec et Poher.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 52, deuxième à quatrième phrases
Remplacer ces phrases par deux phrases ainsi rédigées :
Lorsque la demande de communication est effectuée auprès des personnes mentionnées aux articles 56-1 à 56-3 du code de procédure pénale, la remise des informations ne peut intervenir qu’avec leur accord. Lorsque le droit de communication s’exerce sur place et est effectué dans le cabinet d’un avocat ou à son domicile, dans les locaux de l’ordre des avocats ou des caisses de règlement pécuniaire des avocats, du Conseil national des barreaux, dans les locaux d’une entreprise de presse ou de communication audiovisuelle, dans le cabinet d’un médecin, d’un notaire, d’un avocat ou d’un huissier, les dispositions des articles 56-1, 56-2 ou 56-3 du code de procédure pénale, selon les cas, sont applicables.
La parole est à M. Philippe Adnot, pour présenter l’amendement n° 94 rectifié.
Si vous me le permettez, madame la présidente, je présenterai en même temps l’amendement n° 94 rectifié et l’amendement n° 93 rectifié, puisque tous deux visent à remplacer les deuxième, troisième et quatrième phrases de l’alinéa 52, respectivement par deux phrases et par une phrase.
Il s’agit d’organiser la protection du secret professionnel des avocats et les conditions dans lesquelles ils pourraient remettre des informations demandées par la Haute Autorité : la remise des informations ne pourra se faire qu’avec l’accord des professionnels concernés. En outre, il convient de prévoir l’application du régime spécifique des perquisitions et saisies visé aux articles 56–1 à 56–3 du code de procédure pénale.
Le nouvel article 18–8 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique fixe les conditions dans lesquelles la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique va pouvoir « se faire communiquer par les représentants d’intérêts toute information ou document nécessaire à l’exercice de sa mission, sans que le secret professionnel puisse lui être opposé », comme le prévoit l’alinéa 51 de l’article 13 du présent texte.
En l’état actuel, un dispositif spécifique est tout de même prévu lorsque cette demande concerne un avocat. En effet, la demande de communication d’information ou de document ne pourra se faire que sur pièces, et non pas sur place, et auprès du bâtonnier de l’ordre auprès duquel l’avocat visé est inscrit. Il reviendra ensuite au bâtonnier de transmettre à la Haute Autorité l’information ou le document demandé.
Cet amendement tend à modifier ce dispositif, en ce qu’il institue un nouveau régime de droit de communication qui n’apporte aucune garantie supplémentaire au regard de la nécessaire protection du secret professionnel de l’avocat. La jurisprudence du Conseil d’État, dans son arrêt du 12 mars 1982, prohibe tout droit de communication général ou absolu portant atteinte au secret professionnel.
Aussi, le présent amendement tend à élargir les garanties, non pas seulement aux avocats, mais aussi aux journalistes, médecins, huissiers de justice et notaires visés aux articles 56–1 à 56–3 du code de procédure pénale. La remise des informations demandées par la Haute Autorité ne pourra donc pas se faire sans l’accord du professionnel concerné. En outre, dans l’hypothèse où cette demande s’opérerait sur place, il convient de prévoir l’application du régime spécifique des perquisitions et saisies visé aux articles 56–1 à 56–3 du code de procédure pénale.
Les deux amendements suivants sont identiques.
L'amendement n° 93 rectifié est présenté par MM. Adnot, Lefèvre et Doligé.
L'amendement n° 428 est présenté par Mme Aïchi, M. Gattolin, Mme Blandin, MM. Labbé et Desessard, Mmes Archimbaud et Bouchoux et MM. Dantec et Poher.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 52, deuxième à quatrième phrases
Remplacer ces phrases par une phrase ainsi rédigée :
Lorsque la demande de communication est effectuée auprès des personnes mentionnées aux articles 56-1 à 56-3 du code de procédure pénale, la remise des informations ne peut intervenir qu’avec leur accord.
L’amendement n° 93 rectifié a été précédemment défendu.
La parole est à M. Jean Desessard, pour présenter l'amendement n° 428.
Nous souhaitons évidemment que la Haute Autorité puisse exercer sa mission de contrôle à l’égard des représentants d’intérêts. Mais la loi prévoit aussi la préservation du secret professionnel. Or, comme l’a dit M. Labbé, sont visés non seulement les avocats, mais aussi les journalistes, médecins, huissiers de justice et notaires.
Le présent amendement a donc pour objet d’allier la mission de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique avec la préservation du secret professionnel lors de la communication d’informations.
Tel est le sens de ces deux amendements.
L'amendement n° 667, présenté par M. Pillet, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Alinéa 60
Après les mots :
mise en demeure
insérer les mots :
, qu'elle peut rendre publique,
La parole est à M. le rapporteur.
Cet amendement tend à accorder à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique la faculté de rendre publique une mise en demeure adressée à un représentant d'intérêts qui ne respecterait pas les règles déontologiques qu’elle a fixées et qui lui sont applicables.
L'amendement n° 359, présenté par MM. Cabanel, Anziani et Guillaume, Mme Espagnac, M. Yung, Mmes Bataille et Blondin, MM. Botrel et Courteau, Mme Jourda, MM. Labazée et Lalande, Mme Lienemann, MM. F. Marc, Marie, Miquel, Montaugé, Sueur, Tourenne, Vaugrenard, Vincent et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
Alinéa 61
1° Après le mot :
observations
supprimer la fin de cette phrase.
2° Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
En cas de réitération du manquement dans un délai de cinq ans, cette sanction est rendue publique.
La parole est à M. Henri Cabanel.
Le présent amendement a pour objet de préciser que la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, lorsqu’elle avise une personne exerçant des fonctions publiques qui aurait répondu favorablement à une sollicitation effectuée par un représentant d’intérêts, peut rendre publiques les observations adressées à cette personne. Il n’y a pas lieu d’empêcher la Haute Autorité de recourir à cette publicité si elle l’estime utile au cas d’espèce.
Cette sanction serait par ailleurs rendue publique en cas de réitération du manquement dans un délai de cinq ans. Nous estimons en effet qu’il ne faut pas faire porter la seule responsabilité sur le représentant d’intérêts. Nul n’étant censé ignorer la loi, la personne publique qui répond favorablement à une sollicitation d’un représentant d’intérêts le fait nécessairement en connaissance de cause et doit en assumer la responsabilité.
Il doit dès lors exister une symétrie entre les obligations et sanctions pesant sur les représentants d’intérêts et les responsables publics en termes de respect des règles déontologiques, dans la mesure où l’effectivité de ces règles de bonne conduite repose sur l’adhésion de l’ensemble des acteurs concernés.
Là encore, cette publicité doit renforcer la confiance des citoyens dans leurs institutions, en améliorant la transparence du processus d’élaboration de la décision publique.
L'amendement n° 358, présenté par MM. Cabanel, Anziani et Guillaume, Mme Espagnac, M. Yung, Mmes Bataille et Blondin, MM. Botrel et Courteau, Mme Jourda, MM. Labazée et Lalande, Mme Lienemann, MM. F. Marc, Marie, Miquel, Montaugé, Sueur, Tourenne, Vaugrenard, Vincent et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 61
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« …° Peut adresser au représentant d'intérêts une sanction financière d'un montant maximal de 30 000 euros pour les personnes physiques ou d'un montant maximal équivalent à 1 % du chiffre d'affaires du dernier exercice clos pour les personnes morales. En cas de réitération du manquement dans un délai de cinq ans, cette sanction est rendue publique.
La parole est à M. Henri Cabanel.
Le présent amendement a pour objet de rétablir la possibilité pour la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique de prononcer des sanctions administratives financières en cas de manquement par le représentant d’intérêts à ses obligations déontologiques.
La Haute Autorité pourrait ainsi prononcer une sanction financière d’un montant maximal de 30 000 euros pour le représentant d’intérêts personne physique, ou d’un montant maximal équivalent à 1 % du chiffre d’affaires pour les personnes morales.
Notre logique est la même, car nous croyons à la rapidité et à l’efficacité des sanctions administratives.
Par ailleurs, la sanction serait rendue publique en cas de réitération du manquement dans un délai de cinq ans.
Quel est l’avis de la commission sur cette série d’amendements, à l’exception de ceux qu’elle a elle-même présentés ?
L’amendement n° 321 est contraire à la position de la commission, qui a souhaité, après avoir fixé le cadre, instaurer un élément de souplesse en confiant à la Haute Autorité le soin de définir par elle-même les modalités et le rythme de transmission des informations à laquelle sont tenus les représentants d’intérêts entrant en communication avec les autorités gouvernementales et administratives.
Il nous paraît plus sage de s’en remettre à la Haute Autorité, qui aura plus de souplesse que nous, parlementaires, pour moduler et adapter cette durée à l’usage, plutôt que de graver des éléments intangibles dans la loi.
Par conséquent, la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.
L’amendement n° 576 rectifié tend à supprimer une grande partie des informations à transmettre à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, ainsi que les pouvoirs de contrôle de cette dernière.
C’est pourquoi la commission a évidemment émis un avis défavorable sur cet amendement.
Je comprends parfaitement l’esprit qui sous-tend l’amendement n° 322, lequel vise à connaître le financement exhaustif des représentants d’intérêts. Cependant, l’obligation de transmettre la liste nominative complète des financeurs risque de devenir problématique pour les fondations ou grandes associations caritatives. Imaginez la liste des donateurs des Restos du cœur ! Cette obligation d’informations paraît donc, en l’état, excessive dans son périmètre, étant précisé que la Haute Autorité fixera les règles pour assurer le maximum de transparence concernant le financement de ces groupements d’intérêts.
La commission sollicite donc le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.
L’amendement n° 323 tend à reprendre une disposition qui a été introduite par le rapporteur de l’Assemblée nationale, en veillant toutefois à retenir un rythme annuel, et non pas semestriel, de transmission de ces informations. Chaque représentant d’intérêts serait donc tenu de transmettre des informations supplémentaires à la Haute Autorité.
Il me semble que ces précisions ne sont pas utiles, car le texte de la commission prévoit en son alinéa 35 que les représentants d’intérêts devront établir une présentation de leur activité et que les modalités de cette présentation seront, là encore, fixées par la Haute Autorité.
L’adoption de cet amendement pourrait compliquer la rédaction retenue. C’est pourquoi la commission sollicite, là encore, le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.
L’amendement n° 87 rectifié vise à fixer les règles qui, pour une partie, sont renvoyées par le texte de la commission à la délibération de la Haute Autorité et qui, pour l’autre partie, relèveront du pouvoir de fixation des règles reconnu à chacun des pouvoirs publics constitutionnels, le Sénat, par exemple.
Par conséquent, la commission sollicite le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.
Les amendements n° 401 rectifié quater et 89 rectifié, par des rédactions voisines, tendent à permettre d’obliger un représentant d’intérêts à fournir les informations concernant le financement et la méthodologie des informations transmises.
Il me semble que ce droit existe sans qu’il soit besoin de le reconnaître. Si un représentant d’intérêts apporte au débat des éléments qui ne reposent sur aucune donnée, les membres du Gouvernement ou les parlementaires ne seront pas enclins à suivre ce qui sera plaidé.
Ces amendements n’apportant pas d’élément nouveau, la commission en sollicite le retrait ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.
L’amendement n° 666 de la commission, s’il est adopté, satisfera à mon avis les amendements n° 94 rectifié, 427, 93 rectifié et 428.
L’amendement n° 359 repose, me semble-t-il, sur un malentendu. Le texte de la commission reprend sur ce point la rédaction retenue par les députés. Il permet à la Haute Autorité de rendre publique la mise en demeure qu’elle a adressée à un représentant d’intérêts en cas de violation des règles déontologiques. En revanche, si un responsable public, c’est-à-dire l’autre partie, a répondu à une sollicitation de ce représentant d’intérêts, il n’a pas forcément commis une faute.
J’illustrerai mon propos par deux exemples.
Imaginons qu’un représentant d’intérêts offre à un responsable public un cadeau excédant le montant autorisé de 150 euros. Dans ce cas, le responsable public l’a accepté et a commis, comme le représentant d’intérêts, une faute en ne le déclarant pas. Nous sommes d’accord sur ce point.
En revanche, si un représentant d’intérêts qui n’est pas à jour de la transmission de ses informations à la Haute Autorité rencontre un responsable public, ce dernier n’est pas censé le savoir et ne pourra évidemment pas être considéré comme fautif.
Par conséquent, la diversité des situations qui peuvent exister entre le représentant d’intérêts et le responsable public ne permet pas, à mon avis, de systématiser dans la loi la publicité des observations.
C’est la raison pour laquelle la commission sollicite également le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.
Sur la plupart de ces amendements, le Gouvernement partage l’avis du rapporteur : demande de retrait ; à défaut avis défavorable.
Cependant, sur l’amendement n° 321, le Gouvernement émet un avis de sagesse.
Concernant les amendements n° 576 rectifié, 322 et 323, comme la commission, le Gouvernement sollicite leur retrait ; à défaut, il émettra un avis défavorable.
Pour ce qui est de l’amendement n° 670 du rapporteur, très modeste, mais très important, le Gouvernement est favorable. §Ne souriez pas, monsieur le rapporteur.
Sur les amendements n° 87 rectifié, 401 rectifié quater et 89 rectifié, l’avis est défavorable, à défaut d’un retrait.
L’amendement n° 666 me paraît un peu trop restrictif. Aussi, j’émets, à ce stade, un avis défavorable. Il en est de même des amendements n° 94 rectifié, 427, 93 rectifié et 428.
En revanche, je suis favorable à l’amendement n° 667.
Enfin, s’ils ne sont pas retirés par M. Cabanel, je sollicite le retrait des amendements n° 359 et 358, compte tenu des explications données par M. le rapporteur.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement est adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement est adopté.
En conséquence, les amendements n° 94 rectifié, 427, 93 rectifié et 428 n’ont plus d’objet.
Je mets aux voix l'amendement n° 667.
L'amendement est adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 650, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéas 43 à 49
Remplacer ces alinéas par onze alinéas ainsi rédigés :
« Les représentants d’intérêts qui entrent en communication avec les personnes exerçant les fonctions mentionnées aux 1° à 10° de l’article 18-5 sont tenus de :
« 1° Déclarer leur identité, l’organisme pour lequel ils travaillent et les intérêts ou entités qu’ils représentent dans leurs relations avec les personnes exerçant les fonctions mentionnées aux 1° à 10° de l’article 18-5 ;
« 2° S’abstenir de proposer ou de remettre à ces personnes des présents, dons ou avantages quelconques d’une valeur supérieure à un montant fixé par le décret en Conseil d’État prévu à l’article 18-10 ;
« 3° S’abstenir de toute incitation à l’égard de ces personnes à enfreindre les règles déontologiques qui leur sont applicables ;
« 4° S’abstenir de toute démarche auprès de ces personnes en vue d’obtenir des informations ou des décisions par des moyens frauduleux ;
« 5° S’abstenir de communiquer à ces personnes des informations qu’ils savent erronées ou dont la source n’est pas précisée ;
« 6° S’abstenir d’organiser des colloques, manifestations ou réunions dans lesquels les modalités de prise de parole par les personnes mentionnées aux 1° à 10° de l’article 18-5 prévoient le versement d’une rémunération sous quelque forme que ce soit ;
« 7° S’abstenir de divulguer à des tiers, à des fins commerciales ou publicitaires, les informations obtenues ;
« 8° S’abstenir de vendre à des tiers des copies de documents provenant du Gouvernement, d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante, ainsi que d’utiliser du papier à en-tête ou le logo de ces autorités ou de toute autre collectivité publique ;
« 9° Respecter l’ensemble des obligations prévues aux 1° à 8° du présent article dans leurs rapports avec l’entourage direct des personnes exerçant les fonctions mentionnées aux 1° à 10° de l’article 18-5.
« Les présentes dispositions peuvent être précisées au sein d’un code de déontologie des représentants d’intérêts pris par décret en Conseil d’État après avis de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
La parole est à M. le ministre.
Avec cet amendement, nous passons à un autre type de débat qui est strictement juridique et n’emporte aucun désaccord de fond entre nous.
La commission préfère renvoyer à une disposition réglementaire, M. le rapporteur démentira si je me trompe, la fixation des obligations et règles déontologiques que les représentants d’intérêts devront respecter dans leurs rapports avec les autorités gouvernementales et administratives. Nous considérons au contraire que l’article 34 de la Constitution ne permet pas ce renvoi à un décret, en raison d’une « incompétence négative du législateur ».
Je vous le rappelle, dans une décision du 18 juillet 2008, le Conseil d’État a d’ailleurs précisé : « Lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l'exercice d'une activité – c’est bien le cas – relève du législateur en application de l'article 34 de la Constitution, il n'appartient qu'à la loi de fixer les sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie et, en particulier, de déterminer tant les sanctions encourues que les éléments constitutifs des infractions que ces sanctions ont pour objet de réprimer ».
C’est donc pour rendre ce texte irréprochable du point de vue constitutionnel que le Gouvernement vous propose cet amendement.
La commission a souhaité confier à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique la détermination des règles déontologiques qui sont applicables aux représentants d’intérêts dans leurs relations avec les autorités gouvernementales et administratives.
Pour les assemblées, les règles seraient fixées par les bureaux. Ce choix est évidemment un gage de souplesse, car, l’expérience des assemblées l’a prouvé, ces règles doivent être régulièrement adaptées. Or si l’amendement du Gouvernement était adopté, la loi viendrait réglementer l’usage des logos et des en-têtes, ce qui me semble assez éloigné de sa vocation première.
Par cet amendement, c’est le point le plus important, le Gouvernement soulève le risque de l’incompétence négative en indiquant que la violation de ces règles pourra entraîner des sanctions et que ces sanctions, a fortiori pénales, doivent reposer sur la violation de règles définies par la loi.
L’analyse de la jurisprudence constitutionnelle m’a conduit à écarter ce risque. Je citerai notamment les décisions rendues par la Cour de cassation en novembre 2011 sur plusieurs délits relatifs à la probité : le Conseil constitutionnel déduit du principe de légalité des délits et des peines les principes de précision et de prévisibilité de la loi pénale dont elle permet de déterminer le champ d’application pour le citoyen.
Je prendrai l’exemple du délit de favoritisme qui est prévu à l’article 432–14 du code pénal. Est sanctionné le fait de procurer ou de tenter de procurer à autrui un avantage en violant les « dispositions législatives et réglementaires ayant pour objet de garantir la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans les marchés publics et les délégations de service public ». Cette infraction sanctionne la violation de règles qui ne sont pas directement prévues par la loi. Une question prioritaire de constitutionnalité a été soulevée sur le même grief contre cette infraction. Or la Cour de cassation l’a pourtant jugée conforme à la Constitution, car, selon elle, elle réprime en termes suffisamment clairs et précis pour exclure l’arbitraire.
Dans le cas présent, le périmètre des règles que la Haute Autorité devra fixer est limitativement énuméré dans la loi du 11 octobre 2014. Ces catégories de règles sont précises, et la sanction pénale ne pourrait s’appliquer qu’à une catégorie identifiée de personnes, les représentants d’intérêts.
Par conséquent, le risque constitutionnel, s’il existe toujours, me paraît néanmoins minime. C’est la raison pour laquelle la commission a le regret d’émettre un avis défavorable sur cet amendement.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 649, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 64
Supprimer le mot :
pénales
II. – Alinéas 65 et 66
Remplacer ces alinéas par sept alinéas ainsi rédigés :
« Art. 18 -11. – Le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique peut engager une procédure de sanction à l’encontre d’un représentant d’intérêts ayant fait l’objet d’une mise en demeure en application de l’article 18-9 et qui commet un nouveau manquement, dans un délai de cinq ans à compter de la notification de la première mise en demeure, à l’une des obligations mentionnées aux articles 18-6 et 18-7.
« Il notifie les griefs aux personnes mises en cause, qui peuvent présenter leurs observations dans un délai qu’il fixe, et désigne un rapporteur mentionné au V de l’article 19.
« Le président de la Haute Autorité et le rapporteur n’assistent ni à la séance ni au délibéré.
« La Haute Autorité statue par une décision motivée. Aucune sanction ne peut être prononcée sans que la personne concernée ou son représentant ait été entendu ou, à défaut, dûment convoqué.
« La Haute Autorité peut prononcer une sanction financière d’un montant maximal de 50 000 €.
« La Haute Autorité peut rendre publique la sanction prise en application du présent article. Dans ce cas, elle ne peut faire mention de l’identité et de la fonction de la personne éventuellement concernée mentionnée aux 1° à 10° de l’article 18-5.
« Les recours formés contre les décisions de sanction de la Haute Autorité prises en application du présent article sont des recours de pleine juridiction. »
La parole est à M. le ministre.
Je serai bref, car nous avons déjà eu ce débat. Faut-il donner la possibilité de prononcer une sanction administrative ? C’est vrai aujourd’hui pour la Haute Autorité, comme c’était vrai hier s’agissant de l’Agence.
Nous pensons nécessaire, pour des raisons d’efficacité et de rapidité, que ces autorités administratives puissent disposer de cette capacité de sanctions administratives, alors que la commission souhaite confier l’ensemble de ces pouvoirs, directement et exclusivement, à l’autorité judiciaire dans le cadre de poursuites pénales.
Le Gouvernement est logique avec lui-même et maintient cette volonté d’efficacité dans le respect des grands principes régissant à la fois la défense, la transparence, le contradictoire, et qui sont nécessaires à la régularité de ces procédures.
C’est en effet un débat que nous avons déjà eu. Nous connaissons les positions de chacun. La commission veut rester fidèle à la sienne.
Je le rappelle, la Haute Autorité ne dispose actuellement d’aucun pouvoir de sanction. En cas de manquement aux obligations déclaratives, déclaration d’intérêts et, le cas échéant, d’activités, ainsi que déclaration de situation patrimoniale, la Haute Autorité ne peut que saisir le parquet pour engager des poursuites pénales sur le fondement d’infractions pénales.
La commission n’a pas souhaité remettre en cause cet équilibre trouvé lors de la création de l’Autorité et aller jusqu’à lui octroyer des sanctions qu’elle n’a jamais eues pour ses missions actuelles.
En résumé, le pouvoir de la Haute Autorité s’arrêtera au prononcé de la mise en demeure qu’elle pourrait rendre publique si l’amendement proposé par la commission est adopté. Au-delà, la répression relève de l’autorité judiciaire.
Par conséquent, la commission émet un avis défavorable sur l’amendement n° 649.
Je ne peux manquer l’occasion de reparler des autorités administratives indépendantes, donc de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Ayant beaucoup travaillé sur ce sujet au Sénat, nous suivons l’avis de la commission, qui me paraît particulièrement judicieux.
Sont de plus en plus octroyés aux autorités administratives indépendantes des pouvoirs de sanctions, alors que jusqu’à présent la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, lorsqu’elle constatait certains faits, devait transmettre à l’autorité judiciaire, c’est-à-dire au parquet. En l’occurrence, si on suivait le Gouvernement, on ouvrirait une fois de plus une brèche, qui est, à mon avis, tout à fait regrettable. L’avis de la commission est particulièrement pertinent. À moins que nous ne soyons définitivement sous le contrôle de ces autorités administratives indépendantes, chères à la haute fonction publique…
M. Éric Doligé applaudit.
M. Alain Vasselle. Dans la ligne de ce que vient d’expliquer notre collègue M. Mézard, j’attire votre attention sur le fait que, aux termes de l’alinéa 53, « la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique protège la confidentialité des informations et documents auxquels elle a accès pour l’exercice de cette mission, hors ceux dont la publication est prévue au présent article ». On donne un pouvoir de sanction à la Haute Autorité. C’est très bien. Mais quelles sanctions pourront être appliquées à la Haute Autorité si elle ne respectait pas la confidentialité ?
M. Jean Desessard rit.
Je fais miennes les interventions de MM. Mézard et Vasselle. Plus ça va, plus on donne de pouvoirs aux autorités administratives indépendantes ! Certaines ont tous les pouvoirs et deviennent incontrôlables. La situation devient totalement insupportable !
C’est le cas du Défenseur des droits et, désormais, de la Haute Autorité dont les pouvoirs vont devenir quasi illimités. Chaque fois que nous intervenons sur ces sujets, nous accentuons ce phénomène. Au final, nous ne pourrons plus contrôler qui que ce soit. J’aimerais, à la suite de M. Vasselle, que nous obtenions des informations complémentaires ou quelques réponses à ces interrogations.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 668, présenté par M. Pillet, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 73
Compléter cet alinéa par les mots :
et, au plus tard, le 1er janvier 2017
II. – Alinéa 75
Remplacer les mots :
publication du même décret
par les mots :
date d’entrée en vigueur prévue au premier alinéa du présent III
La parole est à M. le rapporteur.
Pour l’entrée en vigueur des nouvelles règles applicables aux autorités gouvernementales et administratives, le présent amendement tend à fixer une date butoir au 1er janvier 2017.
L'amendement est adopté.
L'article 13 est adopté.
I. – Après le 5° du I de l’article 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, il est inséré un 6° ainsi rédigé :
« 6° Elle répond aux demandes d’avis des personnes exerçant les fonctions mentionnées à l’article 18-5 sur les questions relatives à leurs relations avec les représentants d’intérêts et au répertoire numérique des représentants d’intérêts prévu au même article. »
II. – Le I entre en vigueur le premier jour du troisième mois suivant la publication du décret en Conseil d’État prévu à l’article 18-10 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, dans sa rédaction résultant de l’article 13 de la présente loi. –
Adopté.
Je suis saisie de deux amendements identiques.
L'amendement n° 96 rectifié est présenté par MM. Adnot, Lefèvre, Doligé et Delattre.
L’amendement n° 429 est présenté par Mme Aïchi.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Après l’article 13 bis
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après la première phrase du troisième alinéa du II de l’article 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, est insérée une phrase ainsi rédigée :
« La Haute Autorité notifie également, le cas échéant, sa décision à l’ordre professionnel dont relève la personne concernée. »
La parole est à M. Philippe Adnot, pour présenter l’amendement n° 96 rectifié.
La Haute Autorité doit notifier les décisions qu’elle prend à l’ordre professionnel dont relèvent les personnes concernées. À ce titre, je songe aux ministres, aux parlementaires et plus largement aux élus qui, après l’exercice de leurs missions politiques, assument d’autres fonctions. En pareil cas, un contrôle de compatibilité est nécessaire.
L’amendement n° 429 n’est pas soutenu.
Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 96 rectifié ?
Le présent amendement vise à informer les ordres professionnels concernés des avis rendus quant au « pantouflage » d’anciens ministres ou d’élus locaux.
Cette règle s’appliquerait tout particulièrement à l’ordre des avocats. L’idée qui la sous-tend est intéressante. À l’heure actuelle, seule est concernée la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Il serait curieux que l’ordre des avocats ne soit pas informé de pareilles dispositions. Dans certains cas, cette situation pourrait se révéler assez dommageable.
Aussi, la commission émet un avis favorable sous réserve d’une rectification.
Monsieur Adnot, je vous propose de rédiger ainsi le présent amendement : « La Haute Autorité notifie un avis d’incompatibilité ou de compatibilité avec réserves à l’ordre professionnel régissant l’activité au titre de laquelle l’avis est rendu. »
En votant ces dispositions, le Sénat vous donnera satisfaction, ainsi qu’à l’auteur de l’amendement n° 429.
Monsieur Adnot, acceptez-vous de rectifier votre amendement dans le sens indiqué par M. le rapporteur ?
Je suis donc saisie d’un amendement n° 96 rectifié bis, présenté par MM. Adnot, Lefèvre, Doligé et Delattre, et ainsi libellé :
Après l’article 13 bis
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après la première phrase du troisième alinéa du II de l’article 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, est insérée une phrase ainsi rédigée :
« La Haute Autorité notifie un avis d'incompatibilité ou de compatibilité avec réserves à l’ordre professionnel régissant l'activité au titre de laquelle l'avis est rendu. »
Quel est l’avis du Gouvernement ?
L'amendement est adopté.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 13 bis.
L'amendement n° 450, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Après l'article 13 bis
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. – Après le 4° de l’article 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« …° Elle se prononce, en application de l’article 23 bis, sur la compatibilité de toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise ou un organisme privé ou toute activité libérale, avec les fonctions effectivement exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité par tout agent cessant ses fonctions. »
II. – Après l’article 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée, il est inséré un article 23 … ainsi rédigé :
« Art. 23 … - Au regard des exigences prévues à l’article 1er, la Haute Autorité se prononce sur la compatibilité de l’exercice d’une activité libérale ou d’une activité rémunérée au sein d’un organisme ou d’une entreprise exerçant son activité dans un secteur concurrentiel conformément aux règles du droit privé avec des fonctions gouvernementales ou des fonctions exécutives locales énumérées au 2° du I de l’article 11 exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité. Lorsque ces fonctions sont exercées par un agent public, la Haute Autorité est seule compétente pour assurer ce contrôle.
« Afin d’assurer ce contrôle, la Haute Autorité est saisie :
« 1° Soit par la personne concernée, préalablement au début de l’exercice de l’activité envisagée ;
« 2° Soit par son président, dans un délai d’un mois à compter de la connaissance de l’exercice non autorisé d’une activité exercée dans les conditions prévues au premier alinéa du présent I. La Haute Autorité rend son avis dans un délai d’un mois à compter de sa saisine. Elle met la personne concernée en état de présenter ses observations, sauf lorsqu’elle rend un avis de compatibilité sur saisine de la personne concernée.
« II. – Les avis de compatibilité peuvent être assortis de réserves dont les effets peuvent s’imposer à la personne concernée pendant une période maximale expirant trois ans après la fin de l’exercice des fonctions gouvernementales ou des fonctions exécutives locales.
« Lorsque la Haute Autorité rend un avis d’incompatibilité, la personne concernée ne peut pas exercer l’activité envisagée pendant une période expirant trois ans après la fin de l’exercice des fonctions gouvernementales ou des fonctions exécutives locales.
« La Haute Autorité notifie sa décision à la personne concernée et, le cas échéant, à l’organisme ou à l’entreprise au sein duquel celle-ci exerce d’ores et déjà ses fonctions en violation du premier alinéa du I du présent article. Les actes et contrats conclus en vue de l’exercice de cette activité :
« 1° Cessent de produire leurs effets lorsque la Haute Autorité a été saisie dans les conditions fixées au 1° du I ;
« 2° Sont nuls de plein droit lorsque la Haute Autorité a été saisie dans les conditions fixées au 2° du I.
« Lorsqu’elle est saisie en application du même 2°et qu’elle rend un avis d’incompatibilité, la Haute Autorité le rend public.
« Elle peut rendre un avis d’incompatibilité lorsqu’elle estime ne pas avoir obtenu de la personne concernée les informations nécessaires.
« III. – Par délégation de la Haute Autorité et dans les conditions prévues par son règlement général, le président de la Haute Autorité peut rendre un avis de compatibilité, dans le cas où l’activité envisagée est manifestement compatible avec les fonctions antérieures de l’intéressé, ou un avis d’incompétence, d’irrecevabilité ou constatant qu’il n’y a pas lieu à statuer.
« IV. – Lorsqu’elle a connaissance de l’exercice, par une personne mentionnée au I, d’une activité exercée en violation d’un avis d’incompatibilité ou d’une activité exercée en violation des réserves prévues par un avis de compatibilité, et après que la personne concernée a été mise en mesure de produire des explications, la Haute Autorité publie au Journal officiel un rapport spécial comprenant l’avis rendu et les observations écrites de la personne concernée.
« Elle transmet au procureur de la République le rapport spécial mentionné au premier alinéa du présent IV et les pièces en sa possession relatives à cette violation de son avis.
« V. – Ces dispositions sont applicables :
« 1° Aux fonctionnaires placés ou devant être placés en cessation définitive de fonctions, disponibilité, détachement, hors-cadre, mise à disposition ou exclusion temporaire de fonctions ;
« 2° Aux agents non titulaires de droit public employés par l’État, une collectivité territoriale ou un établissement public ;
« 3° Aux membres du cabinet de la Présidence de la République
« 4° Aux membres d’un cabinet ministériel ;
« 5° Aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales ;
« 6° Aux agents contractuels de droit public ou de droit privé des établissements mentionnés aux articles L. 1142-22, L. 1222-1, L. 1323-1, L. 1336-1, L. 1413-2, L. 1418-1 et L. 5311-1 du code de la santé publique ;
« 7° Aux agents contractuels de droit public ou de droit privé d’une autorité administrative indépendante.
« Ces dispositions ne s’appliquent aux agents non titulaires de droit public mentionnés aux 2° et 7° que s’ils sont employés de manière continue depuis plus d’un an par la même autorité ou collectivité publique.
« VI. – La Haute Autorité est également chargée d’examiner la compatibilité du projet de création ou de reprise d’une entreprise par un fonctionnaire sur le fondement du 1° du II de l’article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires avec les fonctions qu’il exerce. Elle examine en outre la compatibilité entre la poursuite de son activité privée par le dirigeant d’une société ou association sur le fondement du 2° du II du même article 25 et les fonctions qu’il exerce.
« En application des articles L. 413-3, L. 413-8 et L. 413-14 du code de la recherche, la Haute Autorité donne son avis sur les autorisations demandées par les personnels de la recherche en vue de participer à la création d’entreprise et aux activités des entreprises existantes.
« VII. – La saisine de la Haute Autorité est obligatoire au titre du I pour les agents chargés soit d’assurer la surveillance ou le contrôle d’une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de proposer des décisions relatives à des opérations effectuées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions.
« Pour l’application du premier alinéa du présent VII, est assimilée à une entreprise privée toute entreprise publique exerçant son activité dans un secteur concurrentiel et conformément aux règles du droit privé. »
La parole est à Mme Cécile Cukierman.
Le présent amendement tend à confier à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique les compétences relatives au pantouflage aujourd’hui dévolues à la commission de déontologie de la fonction publique.
Notre but est essentiellement de rendre plus efficace le contrôle de compatibilité, qui affiche aujourd’hui certaines lacunes.
Les détenteurs d’un mandat électif, celles et ceux qui animent notre vie politique se doivent d’être exemplaires tout comme les plus hauts décisionnaires de l’appareil d’État, tels les hauts fonctionnaires.
Il est scandaleux de constater que de plus en plus d’énarques ou de polytechniciens pantouflent dans les entreprises sans même avoir respecté leur engagement de servir l’État pendant dix ans. Nous nous devons de lutter contre cette forme blanche de la corruption.
Chaque jour, les exemples de ces pratiques foisonnent dans le Bulletin quotidien : je songe notamment au cas d’une certaine Mme O., rappelé la semaine dernière. Nommée auditrice à la Cour des comptes à sa sortie de l’ENA en 2004, Mme O. est devenue directrice marketing chez Axa en 2011.
Le pantouflage pose de sérieux problèmes éthiques et déontologiques liés au mélange des sphères privées et publiques, à la confusion de l’intérêt général et des intérêts particuliers, notamment ceux des grandes entreprises. Cette pratique conduit inévitablement à des conflits d’intérêts.
Aussi, par un autre amendement, nous proposions d’assortir, pour ces hauts fonctionnaires, le non-respect de l’engagement décennal au service de l’État de la radiation de la fonction publique et du remboursement d’une partie des frais de scolarité.
Cet amendement a, hélas ! été déclaré irrecevable au titre de l’article 41. À cet égard, nous restons dubitatifs. La disposition relative au remboursement peut éventuellement être considérée comme relevant du champ réglementaire. Mais la radiation de la fonction publique frappant les anciens élèves n’ayant pas respecté leur engagement relève, elle, du domaine de la loi.
Le rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2013 rappelle qu’un élève de l’ENA coûte en moyenne 168 000 euros à l’État.
L’adoption de notre amendement aurait permis de poursuivre la prise de conscience, par les pouvoirs publics, du problème considéré. Or, par la voie du décret n° 2015–566 du 20 mai 2015 relatif au remboursement des frais d’entretien et d’études par certains élèves de l’École polytechnique, l’État a rétabli la fameuse « pantoufle » de Polytechnique, supprimée en 2000.
Telle est notre approche de ce sujet ; tel est ce vers quoi tendent les dispositions que je viens de présenter.
Le sous-amendement n° 674, présenté par M. Pillet, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Amendement n° 450, alinéas 3 à 32
Remplacer ces alinéas par neuf alinéas ainsi rédigés :
I. – La section 4 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est ainsi modifiée :
1° Au 4° du I de l’article 20, les mots : « ou des fonctions exécutives locales énumérées au 2° du I de l’article 11 » sont remplacés par les mots : «, des fonctions exécutives locales énumérées au 2°du I de l’article 11 ou des fonctions mentionnées aux 4°et 7°du même I » ;
2° L’article 23 est ainsi modifié :
a) À la première phrase du premier alinéa du I, les mots : « ou des fonctions exécutives locales énumérées au 2°du I de l’article 11 » sont remplacés par les mots : «, des fonctions exécutives locales énumérées au 2°du I de l’article 11 ou des fonctions mentionnées aux 4°et 7°du même I » ;
b) Aux deux premiers alinéas du II, les mots : « ou des fonctions exécutives locales » sont remplacés par les mots : «, des fonctions exécutives locales ou des fonctions mentionnées aux 4°et 7°du I de l’article 11 de la présente loi.
II. – L’article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est ainsi modifié :
1° Au III, avant les mots : « Le fonctionnaire », sont insérés les mots : « Sauf s’il exerce un emploi ou des fonctions à la décision du Gouvernement pour lesquels elle a été nommée en conseil des ministres, » ;
2° La seconde phrase du troisième alinéa du IV est supprimée.
III. – Après les mots : « sont applicables aux », la fin du II de l’article 11 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires est ainsi rédigée : « collaborateurs de cabinet des autorités territoriales qui ne sont pas mentionnées au 8°du I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. »
La parole est à M. le rapporteur.
Le présent sous-amendement vise à organiser la séparation des pouvoirs entre la Haute Autorité et la commission de déontologie de la fonction publique : avec ces dispositions, les personnes déposant des déclarations d’intérêts à la Haute Autorité relèveront effectivement de son champ de compétences.
Dès lors, ce sous-amendement tend à limiter la portée de l’amendement n° 450 : il a pour objet de ne donner pouvoir à la Haute Autorité que pour les dossiers dont elle a déjà connaissance.
Mesdames, messieurs les sénateurs, ce sujet a déjà donné lieu à de longues discussions à l’Assemblée nationale : vous pourrez vous reporter aux comptes rendus des débats en question.
Vous le savez, car vous gardez en mémoire chacun des articles, chacun des textes votés dans cet hémicycle : la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a déjà défini l’articulation entre la commission de déontologie et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
Cette situation vient donc d’être stabilisée. L’encre est à peine sèche.
Je comprends parfaitement les préoccupations exprimées, et je pourrais tout à fait y souscrire sur le fond. Mais la multiplication des allers et retours risque d’aboutir à une mauvaise législation, ce qui, bien entendu, n’est pas votre intention.
Aussi, l’avis est défavorable.
M. le ministre l’a très justement fait remarquer : l’examen de l’amendement n° 450 nous reporte à un texte adopté il y a peu par le Sénat, à savoir la loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
Lors de l’examen de ce texte en séance publique, j’avais présenté, en qualité de rapporteur et avec l’assentiment de la commission des lois, un amendement tendant à rapprocher la commission de déontologie et la Haute Autorité : le but était de réunir ces deux instances, ce qui répondait à la préoccupation ici exprimée.
Néanmoins, du fait de l’opposition de l’Assemblée nationale, la commission mixte paritaire n’a pas permis d’aboutir. Nous avons simplement pris date : au regard de l’analyse à laquelle donnera lieu le fonctionnement du dispositif, nous jugerons s’il est nécessaire de renforcer les mesures votées par le Parlement.
Il s’agit là d’un sujet extrêmement important, et je soutiens tout à fait l’amendement présenté au nom du groupe CRC.
J’ai lu les curriculum vitæ des 560 membres des collèges des autorités administratives indépendantes, et j’ai auditionné un certain nombre d’entre eux. Il me paraît de plus en plus indispensable d’empêcher divers transferts de fonctionnaires, par exemple du Conseil d’État vers les cabinets ministériels, puis vers diverses sociétés privées.
Bien sûr, il ne s’agit nullement d’empêcher des personnes disposant d’une grande compétence professionnelle de travailler une fois qu’elles ont cessé d’exercer des fonctions politiques.
Cependant, dans ce domaine, il est nécessaire de remettre de l’ordre. Je pourrais citer de mémoire plusieurs exemples – et certains d’entre eux sont récents ! – qui, j’en suis convaincu, ne donnent pas une excellente image des hautes fonctions publiques. Il ne faut jamais abuser du mélange des genres.
Monsieur le ministre, vous nous rappelez que, en la matière, des mesures viennent tout juste d’être adoptées. Mais précisément, quand l’encre n’est pas sèche, …
… on peut en profiter pour réécrire, opportunément, telle ou telle disposition.
Dans ce cadre, les préconisations de nos collègues du groupe CRC me paraissent sages.
Le Gouvernement a voulu la création d’une Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Nous savons pourquoi, nous nous souvenons des débats : il s’agissait d’une repentance pour autrui, à la suite d’un scandale, qui, du reste, n’est pas terminé. Voilà quelle est la réalité ! Depuis, cet excès se trouve décliné au fil des mois.
Pour notre part, nous n’avons pas voulu cette Haute Autorité. Mais elle a été votée par le législateur et elle existe : dès lors, donnez-lui au moins entière compétence pour statuer dans ces domaines, pour prendre les décisions qui s’imposent. Les commissions de déontologie dont les membres émettent des avis sur des collègues ou des anciens collègues ne constituent pas nécessairement la meilleure solution !
Pour les raisons que M. Mézard vient d’expliciter, le groupe écologiste votera l’amendement déposé par le groupe CRC.
Pourquoi attendre que l’encre sèche, alors que des excès sont clairement constatés aujourd’hui et que le moment est venu d’agir ? Dans ce cadre, l’amendement n° 450 tend précisément à clarifier les missions de la Haute Autorité.
Je soutiens moi aussi l’amendement défendu par nos collègues du groupe CRC.
Nous avons déjà débattu de cette question en examinant le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Je regrette que la commission mixte paritaire n’ait pas retenu l’idée d’un regroupement de la Haute Autorité et de la commission de déontologie.
Au cours de ce débat, j’avais défendu un amendement visant à empêcher tout départ dans le secteur privé de fonctionnaires ayant exercé des responsabilités en lien direct avec les structures vers lesquelles ils se dirigent.
Or, y compris ces derniers temps, on apprend régulièrement que tel ou tel haut fonctionnaire quitte l’administration pour rejoindre des structures, notamment bancaires, sur lesquelles il exerçait une autorité. Manifestement, l’indépendance des personnes concernées n’était pas acquise !
Réciproquement, des hauts fonctionnaires reviennent dans l’administration après avoir travaillé au service de la banque : on peut se demander s’ils gardent les distances suffisantes avec l’entreprise qu’ils quittent.
Monsieur le ministre, j’insiste : le doute qu’expriment nos concitoyens ne se limite pas aux politiques. Les Français ont également le sentiment que la haute administration n’est plus toujours garante d’un intérêt général indépendant. C’est pourtant ce qui, historiquement, a fait la force de notre fonction publique républicaine. Aujourd’hui, cette dernière est elle aussi mise à mal. Au regard des divers cas mis au jour assez régulièrement par l’actualité, on ne peut pas toujours donner tort à nos concitoyens !
Le sous-amendement est adopté.
L'amendement est adopté.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 13 bis.
(Supprimé)
Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 497, présenté par M. Labbé et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
I. – La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée est ainsi modifiée :
1° L’article 1er est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes exercent également leurs fonctions avec impartialité. » ;
2° La première phrase du 1° de l’article 2 est complétée par les mots : « ou, le cas échéant, de délibérer » ;
3° Le premier alinéa de l’article 8 est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Ils justifient des mesures prises auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. » ;
4° Le 6° du I de l’article 11 est ainsi rédigé :
« 6° Les membres des collèges et, le cas échéant, les membres des commissions investies de pouvoirs de sanction, ainsi que les directeurs généraux et secrétaires généraux et leurs adjoints des organismes suivants : l’Agence française de lutte contre le dopage, l’Autorité de la concurrence, l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l’Autorité de régulation de la distribution de la presse, l’Autorité des marchés financiers, l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, l’Autorité de régulation des jeux en ligne, l’Autorité de sûreté nucléaire, le Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé, la Commission nationale d’aménagement cinématographique, la Commission nationale d’aménagement commercial, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, la Commission nationale consultative des droits de l’homme, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, la Commission nationale du débat public, la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la Commission consultative du secret de la défense nationale, le Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires, la Commission d’accès aux documents administratifs, la Commission des participations et des transferts, la Commission de régulation de l’énergie, le Conseil supérieur de l’audiovisuel, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, le Défenseur des droits, la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet, la Haute Autorité de santé, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, le Haut Conseil du commissariat aux comptes, le Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur, le Médiateur national de l’énergie ; ».
II. – Chacun des directeurs généraux, des secrétaires généraux et de leurs adjoints des organismes mentionnés au 6° du I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée, dans sa rédaction résultant de la présente loi, établit une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts, suivant les modalités prévues au même article 11, au plus tard le 1er janvier 2017.
III. – L’avant-dernier alinéa du II de l’article 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée est ainsi rédigé :
« Lorsqu’elle est saisie en application des 1° ou 2° du I et qu’elle rend un avis d’incompatibilité ou un avis de compatibilité assorti de réserves, la Haute Autorité peut, après avoir recueilli les observations de la personne concernée, le rendre public. »
La parole est à M. Joël Labbé.
Il convient de rétablir l’article 14 dans sa rédaction adoptée par l’Assemblée nationale.
À ce titre, les dispositions du présent amendement sont plus complètes que celles proposées par le Gouvernement : en termes de déclaration de situation patrimoniale et de déclaration d’intérêts, elles permettent d’assujettir les directeurs généraux, les secrétaires généraux et leurs adjoints, au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, les AAI et les API, aux obligations définies à l’article 11 de la loi relative à la transparence de la vie publique.
En outre, cet amendement tend à assurer la publicité des avis de la Haute Autorité, lorsqu’il s’agit d’avis d’incompatibilité ou d’avis de compatibilité avec réserves. Ces dispositions sont conformes aux mesures votées au titre de la proposition de loi dite « Mézard », que le Sénat a adoptée.
Afin de voir ces dispositions entrer en vigueur au plus tôt, il est important de les réintroduire dans le présent projet de loi.
L'amendement n° 613, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
Le 6° du I de l’article 11 de la loi n° 2013–907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est ainsi rédigé :
« 6° Les membres des collèges et, le cas échéant, les membres des commissions investies de pouvoir de sanction, ainsi que les directeurs généraux et secrétaires généraux et leurs adjoints des organismes suivants : l’Agence française de lutte contre le dopage, l’Autorité de la concurrence, l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l’Autorité de régulation de la distribution de la presse, l’Autorité des marchés financiers, l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, l’Autorité de régulation des jeux en ligne, l’Autorité de sûreté nucléaire, le Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé, la Commission nationale d’aménagement cinématographique, la Commission nationale d’aménagement commercial, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, la Commission nationale du débat public, la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la Commission consultative du secret de la défense nationale, le Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires, la Commission d’accès aux documents administratifs, la Commission des participations et des transferts, la Commission de régulation de l’énergie, le Conseil supérieur de l’audiovisuel, la Contrôleur général des lieux de privation de liberté, le Défenseur des droits, la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet, la Haute Autorité de santé, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, le Haut Conseil du commissariat aux comptes, le Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur, le Médiateur national de l’énergie ; ».
La parole est à M. le ministre.
M. Labbé souhaite rétablir le texte adopté par l’Assemblée nationale. Pour sa part, le Gouvernement préfère rétablir la rédaction initiale du présent article.
Au fond, le but est le même.
Cela étant, toute question de préséance mise à part, la première version de l’article 14 me semble préférable. Je sollicite donc le retrait de l’amendement n° 497 au profit de l’amendement n° 613.
La commission des lois a supprimé l’article 14, que ces deux amendements tendent à rétablir dans deux versions distinctes.
Ledit article reprend des dispositions figurant, pour l’essentiel, aux articles 25 et 46 de la proposition de loi adoptée en deuxième lecture par le Sénat le 2 juin dernier et pour laquelle la navette se poursuit.
Ce texte d’initiative sénatoriale, que nous devons à nos collègues Marie-Hélène Des Esgaulx, Jean-Léonce Dupont et Jacques Mézard, est celui qui permet la réflexion la plus globale quant à la déontologie des membres des autorités administratives et publiques indépendantes.
Aussi, la commission préfère ne pas retenir dans le présent texte ces dispositions, qui devraient aboutir dans quelque temps, fortes d’une vision plus générale. Elle émet donc un avis défavorable sur les amendements n° 497 et 613.
M. le ministre m’a très poliment demandé de bien vouloir retirer mon amendement. Ce dernier me semble être le plus complet, mais pour faire…
Sourires.
… converger nos forces, nous allons nous ranger derrière l’amendement du Gouvernement.
Je retire mon amendement, madame la présidente.
M. Jacques Mézard. Ayant eu l’honneur d’être cité par M. Labbé – je vois là un message non subliminal de M. le secrétaire d’État Jean-Vincent Placé
Sourires sur plusieurs travées.
À mon sens, la position de la commission est parfaitement justifiée.
Depuis plusieurs mois, Marie-Hélène Des Esgaulx, Jean-Léonce Dupont et moi-même nous efforçons, à travers notre proposition de loi, de faire avancer globalement le dossier des autorités administratives indépendantes.
Monsieur le ministre, nous avons accompli un important travail. Or je ne peux pas dire que nous ayons reçu un soutien très actif de la part du Gouvernement…
Et c’est un euphémisme ! J’ai nettement en mémoire la manière dont s’est déroulé l’examen de notre texte, en particulier en première lecture. Depuis, la situation a certes évolué, mais somme toute assez peu.
À ce titre, la position défendue par la commission des lois me paraît particulièrement sage : nous avons effectué un travail d’ensemble. La Haute Assemblée l’a repris en deuxième lecture, et elle a voté notre proposition de loi à l’unanimité.
Il serait sage de laisser ce texte aller à son terme. Ainsi, nous disposerons d’une vision globale de la situation.
L'amendement n'est pas adopté.
(Supprimé)
(Supprimé)
L'amendement n° 499, présenté par M. Labbé et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
Au 4° du I de l'article 20 et à la première phrase du premier alinéa du I et aux deux premiers alinéas du II de l'article 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, après le mot : « gouvernementales », sont insérés les mots : «, des fonctions de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante ».
La parole est à M. Joël Labbé.
Le rétablissement de cet article va de pair avec l’amendement n° 450, présenté par Mme Cukierman et sous-amendé sur l’initiative de M. le rapporteur.
L’article 14 bis B du présent projet de loi, que nous proposons de rétablir, attribue à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique la compétence pour contrôler la reconversion professionnelle vers le secteur privé, le fameux « pantouflage », des personnes ayant exercé les fonctions de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante.
Bien qu’elles figurent sous une autre forme dans la proposition de loi dite « Mézard », adoptée par le Sénat le 2 juin dernier, ces dispositions doivent être de nouveau insérées dans le présent texte afin d’entrer en vigueur au plus vite !
Monsieur Labbé, vous venez de le rappeler : cet amendement tend à reprendre une disposition figurant dans la proposition de loi sénatoriale portant statut général des autorités administratives et publiques indépendantes. Elle figure plus précisément à l’article 46 de ce texte.
Je le répète, il faut préserver l’entière cohérence de la proposition de loi présentée par nos collègues, qui est actuellement au stade de la deuxième lecture.
En conséquence, je sollicite le retrait de cet amendement ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.
Par cohérence, ayant retiré l’amendement n° 497, je retire le présent amendement, madame la présidente.
L’amendement n° 499 est retiré.
En conséquence, l’article 14 bis B demeure supprimé.
(Supprimé)
L'amendement n° 500, présenté par M. Labbé et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
Le premier alinéa du VI de l’article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Lorsque l’un de ces avis est rendu en application du III, la commission peut, lorsqu’elle rend un avis d’incompatibilité ou de compatibilité avec réserves et après avoir recueilli les observations de l’agent concerné, le rendre public. »
La parole est à M. Joël Labbé.
Le présent amendement tend à assurer la publicité des avis de la commission de déontologie de la fonction publique lorsque cette instance se prononce sur la compatibilité de l’exercice d’une activité privée par un fonctionnaire avec l’emploi public que l’intéressé quitte.
En outre, ces dispositions lèvent la réserve par laquelle la commission a abouti à la suppression l’article 14 bis C. Nous proposons de revenir à la rédaction adoptée par le rapporteur à l’Assemblée nationale avant la rectification apportée en séance par M. le ministre et ayant conduit à l’affaiblissement de cette mesure.
Il serait inutile de publier les avis de compatibilité. Quant aux avis d’incompatibilité ou de compatibilité avec réserves, il est essentiel d’assurer leur publication.
Avec cet amendement, qui effectivement tend à rétablir un article dans la rédaction proposée par le rapporteur de l’assemblée nationale, la commission de déontologie de la fonction publique pourrait rendre public un avis d’incompatibilité ou de compatibilité avec réserves. C’est surtout sur ce dernier point que l’affaire se révèle délicate.
En effet, la commission de déontologie déciderait souverainement de cette publicité, alors que ses avis peuvent contenir des informations de nature personnelle concernant l’agent, notamment lorsque des réserves sont émises.
À cet égard, ces dispositions ne sont pas sans soulever des interrogations quant au respect de la vie privée, lequel est garanti par l’article II de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
La commission émet donc un avis défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
(Non modifié)
Le II de la section II du chapitre III du titre II de la première partie du livre des procédures fiscales est complété par un article L. 135 ZF ainsi rédigé :
« Art. L. 135 ZF. – Pour les besoins de l’accomplissement de leurs missions, les agents de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, individuellement désignés par son président et dûment habilités selon des modalités fixées par décret, disposent d’un droit d’accès aux fichiers contenant les informations mentionnées à l’article L. 107 B du présent livre et les informations mentionnées aux articles 1649 A et 1649 ter du code général des impôts, ainsi qu’au traitement automatisé d’informations nominatives dénommé “Base nationale des données patrimoniales”. » –
Adopté.
(Non modifié)
L’article 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée est ainsi modifié :
1° La seconde phrase du premier alinéa est complétée par les mots : « qui, lorsqu’elle constate qu’un membre du Gouvernement ne respecte pas ses obligations fiscales, en informe : » ;
2° Après le premier alinéa, sont insérés des 1° et 2° ainsi rédigés :
« 1° Le Président de la République, lorsqu’il s’agit du Premier ministre ;
« 2° Le Président de la République et le Premier ministre, lorsqu’il s’agit d’un autre membre du Gouvernement. » –
Adopté.
TITRE II bis
DE LA MODERNISATION DES RÈGLES DE LA DOMANIALITÉ ET DE LA COMMANDE PUBLIQUES
(Division et intitulés nouveaux)
Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, toute mesure relevant du domaine de la loi tendant à :
1° Simplifier et harmoniser le régime des baux emphytéotiques administratifs et des autorisations d’occupation temporaire tout en précisant les droits et obligations des bénéficiaires de ces contrats ;
2° Adapter la règle fixée à l’article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques pour élargir les cas d’occupation et d’utilisation gratuites du domaine public ;
3° Préciser le régime juridique applicable aux contrats de sous-occupation du domaine public ;
4° Clarifier le régime juridique applicable aux promesses de vente sous conditions de déclassement conclues par les personnes publiques ;
5° Ouvrir aux autorités compétentes la possibilité de prendre des mesures, y compris de manière rétroactive, tendant à la régularisation des actes de transfert de propriété des personnes publiques.
Les dispositions prises en application de la présente habilitation pourront, le cas échéant, être appliquées ou adaptées aux collectivités territoriales, à leurs groupements ainsi qu’à leurs établissements publics.
Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.
Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, s’inscrivant dans une longue série, le présent article laisse le Gouvernement légiférer par ordonnance.
Cette demande s’appuie peut-être sur des raisons tout à fait estimables. Mais de tels procédés ont le défaut de dessaisir un peu plus encore le Parlement de ses prérogatives.
Il y a dans notre pays un débat quant à la lenteur du travail parlementaire, que d’aucuns imputent même au bicamérisme en vigueur. Mais il faut tenir compte d’une autre réalité : depuis mai 2012, la France a vu promulguer rien de moins que 216 ordonnances, soit plus d’une cinquantaine par an.
Ces textes couvrent tous les aspects de notre législation.
La plus récente de ces ordonnances a été promulguée le 24 juin dernier. Elle porte sur les marchés d’instruments financiers. Je relève à ce titre que l’habilitation a failli devenir caduque : la loi de décembre 2014 qui l’avait validée imposait une promulgation avant le 3 juillet 2016, c’est-à-dire avant-hier…
Dans la pratique, la procédure d’habilitation ne semble donc pas une garantie absolue de rapidité dans la conception et la mise en œuvre de la loi.
En outre, à la controverse parlementaire, qui a valeur de controverse publique dans la mesure où elle est rapportée par le Journal officiel des débats, cette procédure substitue une discussion feutrée entre, d’une part, le pouvoir exécutif et, d’autre part, les acteurs sociaux et économiques directement concernés.
Dans le cas qui nous préoccupe, la question en jeu n’est d’ailleurs pas des moindres ! S’il est un domaine où il nous faut veiller à la transparence et prévenir la corruption, c’est bien la gestion du domaine public, notamment pour l’utilisation de ce dernier aux fins d’occupation temporaire ou gracieuse.
Dans son ensemble, ce sujet est doublé des conditions éventuelles de déclassement et de cession des biens du domaine public, ce qui ne manque pas d’évoquer telle ou telle affaire parfois peu transparente dont nous avons pu suivre le déroulement…
L’appareil législatif relatif à la domanialité publique a certes évolué, même si nombre de mesures sont aujourd’hui codifiées. Mais le but essentiel de l’habilitation semble bien de résoudre d’éventuels problèmes nés de jurisprudences en apparence contradictoires, tout en « sécurisant » juridiquement certains contrats de concession.
Je ne donnerai que deux exemples : en ce moment même se déroule une grande compétition sportive dans des enceintes souvent soumises à un statut de partenariat public-privé. Parallèlement, le débat reste ouvert quant à l’aménagement d’une plateforme aéroportuaire à l’Ouest du pays.
Mes chers collègues, vous comprendrez que cet article d’habilitation nous laisse quelque peu réservés.
Dans ce domaine également, nous préférons le débat parlementaire contradictoire à la promulgation d’une énième ordonnance !
L'amendement n° 580 rectifié, présenté par MM. Collombat, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Mézard, Requier, Vall et Hue, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Jacques Mézard.
De manière générale, la législation par ordonnance n’a jamais reçu notre assentiment.
En l’occurrence, il s’agit de simplifier et d’harmoniser le régime des baux emphytéotiques administratifs et des autorisations d’occupation temporaire, de préciser le régime juridique applicable aux contrats de sous-occupation du domaine public, d’ouvrir aux autorités compétentes la possibilité de prendre des mesures, y compris de manière rétroactive, tendant à la régularisation des actes de transfert de propriété des personnes publiques, etc.
Un précédent texte a déjà permis au Gouvernement de légiférer par ordonnance sur les principes généraux de responsabilité civile, ce qui est tout de même assez original…
Alors que l’on nous assène très souvent des piles entières de textes de loi d’importance mineure, le Gouvernement, comme la plupart de ceux qui l’ont précédé, nous demande, une fois de plus, l’autorisation de légiférer par ordonnance pour des dossiers d’une importance assez sérieuse !
Nous réprouvons cette procédure par principe. J’ajoute que la rétroactivité n’est pas une voie à suivre.
Aussi, nous considérons que la suppression de l’article 15 serait de bonne politique.
Le présent amendement vise à supprimer l’article 15, lequel ouvre la voie à l’élaboration d’une ordonnance réformant le droit de la domanialité publique.
Il est parfaitement exact que cette réforme aurait eu toute sa place dans un projet de loi spécifique. Néanmoins, une fois ce constat dressé, nous sommes placés face à une alternative : ou bien supprimer l’article – mais alors l’Assemblée nationale reviendra à sa rédaction initiale ; ou bien préciser le champ de l’habilitation. Telle est la solution que la commission a privilégiée.
J’émets donc un avis défavorable sur l’amendement n° 580 rectifié.
Évidemment, le Gouvernement émet un avis défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
Je suis saisie de cinq amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 614, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéas 2 à 6
Remplacer ces alinéas par trois alinéas ainsi rédigés :
1° Les règles d’occupation et de sous-occupation du domaine public, en vue notamment de prévoir des obligations de publicité et de mise en concurrence préalable applicables à certaines autorisations d’occupation et de préciser l’étendue des droits et obligations des bénéficiaires des autorisations ;
2° Les règles régissant les transferts de propriété réalisés par les personnes publiques, en vue notamment de prévoir des obligations de publicité et de mise en concurrence préalables aux opérations de cession et de faciliter et sécuriser leurs opérations immobilières.
Les dispositions prises en application du 2° pourront ouvrir aux autorités compétentes la possibilité de prendre des mesures, y compris de portée rétroactive, tendant à la régularisation de leurs actes de disposition.
La parole est à M. le ministre.
Je comprends la réticence des parlementaires à déléguer leur pouvoir par le biais de l’article 38 de la Constitution, mais le fait de procéder par ordonnance me paraît absolument nécessaire compte tenu du nombre de réformes indispensables, parfois de leur technicité et de leur ampleur. Il est impossible de faire autrement, même s’il est parfaitement légitime d’être très attentif aux dispositions susceptibles de figurer dans le texte.
La commission a accepté ce recours à l’article 38 s’agissant des dispositions domaniales de valorisation du domaine public. Cependant, elle a exclu de l’habilitation la possibilité de prévoir des obligations de publicité et de mise en concurrence préalable applicables à certaines autorisations d’occupation. Il s’agit pourtant, compte tenu des expériences – parfois même de quelques affaires – du passé, d’un des sujets sur lesquels il convient de pouvoir légiférer. C’est pourquoi le Gouvernement souhaite rétablir le texte initial.
L’amendement n° 169 rectifié, présenté par Mme Canayer, MM. Chaize, Darnaud, César, Genest et Charon, Mmes Deromedi et Garriaud-Maylam, MM. Houpert et Houel, Mme Lamure, MM. Mandelli, Magras, Laménie, Milon et Mouiller, Mme Lopez, MM. Lefèvre et Paul, Mme Primas et M. Revet, est ainsi libellé :
Alinéa 2
Rédiger ainsi cet alinéa :
1° Simplifier et harmoniser le régime des baux emphytéotiques administratifs, des conventions ou autorisations d’occupation temporaire, sécuriser les conventions ou autorisations d’occupation du domaine public, tout en clarifiant les droits et obligations des bénéficiaires de ces contrats ou autorisations ;
La parole est à Mme Agnès Canayer.
Cet amendement poursuit un double objectif : d’une part, simplifier et mieux définir les droits et obligations en matière d’occupation du domaine public maritime, afin de permettre une meilleure visibilité et une plus grande stabilité des investissements portuaires, et, d’autre part, les sécuriser.
Plus globalement, cette démarche vise à conférer aux ports les outils juridiques adéquats pour s’inscrire dans une compétition internationale.
Les deux amendements suivants sont identiques.
L’amendement n° 97 rectifié est présenté par MM. Adnot, Lefèvre et Doligé.
L’amendement n° 430 est présenté par Mme Aïchi.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 6
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Éric Doligé, pour présenter l’amendement n° 97 rectifié.
Cet article vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance pour moderniser et simplifier les règles d’occupation et de sous-occupation du domaine public ainsi que les règles régissant les transferts de propriété réalisés par les personnes publiques.
Le projet prévoit de permettre à l’administration de régulariser ces actes de disposition au besoin par des mesures de portée rétroactive. Une telle possibilité ne saurait être mise en œuvre. En effet, l’instauration d’une procédure de publicité et de mise en concurrence préalable doit permettre une information de tous les candidats potentiels. Si les obligations ne sont pas respectées, il est normal que la sanction soit la nullité de l’acte passé. Introduire une possibilité de régularisation rétroactive reviendrait à méconnaître les droits des acquéreurs irrégulièrement évincés.
Si nous comprenons l’impératif de sécurité juridique et si nous savons que de tels outils permettraient de ne pas remettre en cause les cessions de dépendances domaniales, il n’en demeure pas moins que ces mêmes outils pourraient être dévoyés pour contourner précisément les obligations de publicité et de mise en concurrence préalable instaurées par le futur texte. Ainsi, une collectivité pourrait s’affranchir des règles à venir, contracter avec un opérateur qu’elle aurait choisi au préalable, puis régulariser la cession par une mesure de portée rétroactive.
Pour ces raisons, cet amendement tend à supprimer les dispositions de l’article 15 permettant une régularisation des actes de disposition par des mesures de portée rétroactive.
L’amendement n° 430 n’est pas soutenu.
L’amendement n° 108 rectifié bis, présenté par Mme Canayer, MM. Cardoux, Bonhomme, G. Bailly, Chaize, Commeinhes, Charon et César, Mmes Deromedi et Di Folco, M. Doligé, Mme Garriaud-Maylam, M. Genest, Mme Gruny, MM. Houel, Houpert, Husson, Kennel, Laménie et Lefèvre, Mme Lopez, MM. Magras, Mandelli et Milon, Mme Morhet-Richaud, M. Mouiller, Mme Primas et MM. Paul, Revet, Vasselle, Trillard et Rapin, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 6
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
Les mesures mentionnées aux 1° à 5° ne sont pas applicables au domaine public portuaire. Il est institué une commission d’étude et de proposition réunissant les différents acteurs concernés par le domaine public portuaire afin de recueillir leurs conclusions sur la réforme du droit applicable en matière d’occupation du domaine public.
La parole est à Mme Agnès Canayer.
L’article 15 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour réformer le droit applicable en matière d’occupation du domaine public. Cet amendement tend à exclure du champ de cette ordonnance le domaine public portuaire.
Dans la même veine que notre amendement précédent et dans la perspective de la réforme de la gouvernance des ports initiée par la loi pour l’économie bleue, qui vient d’être publiée au Journal officiel, il s’agit d’amorcer une culture du dialogue avec l’ensemble des acteurs de l’économie portuaire qui occupent le domaine public portuaire. Ainsi, une commission d’étude et de proposition serait mise en place afin de construire des projets répondant aux besoins des acteurs du port, dans une perspective de compétition internationale.
Par l’amendement n° 614, le Gouvernement propose un retour pur et simple à son texte sans prendre en compte les apports de la commission. Personne ne s’étonnera donc que la commission y soit défavorable.
Concernant l’amendement n° 169 rectifié présenté par notre collègue Agnès Canayer, la commission a considéré qu’il conviendrait de préciser la distinction opérée entre conventions et autorisations d’occupation temporaire. À cet égard, l’amendement n° 108 rectifié bis nous semble plus précis, dans la mesure où il vise à exclure les ports de la réforme de la domanialité publique. Toutefois, il démontre qu’un débat sur un projet de loi spécifique aurait été plus judicieux. L’avis défavorable de la commission ne porte donc pas sur le fond de cette proposition, mais il a pour objectif de suggérer que cette question doit être traitée dans le cadre de la mission sur l’avenir des ports confiée à notre collègue René Vandierendonck.
Enfin, l’amendement n° 97 rectifié tend à supprimer une souplesse accordée aux personnes publiques. L’idée de cette disposition est de garantir la sécurité juridique d’actes présentant un léger vice de forme, mais pas de vice de fond. Il s’agit de répondre à des difficultés concrètes rencontrées par les élus.
L’avis est donc défavorable.
Il n’est pas interdit, bien entendu, de retirer les amendements qui ont reçu un avis défavorable…
Sourires.
Le Gouvernement a le même avis que la commission : défavorable.
Je vais retirer l’amendement n° 169 rectifié. En revanche, je maintiens l’amendement n° 108 rectifié bis.
La mission sur l’avenir des ports est quasiment arrivée à son terme, il est donc un peu tard. Il me semble préférable de mettre en place une commission d’étude et de proposition afin de disposer d’une instance de dialogue avant l’élaboration d’une réglementation spécifique concernant le domaine public portuaire.
Je retire l’amendement n° 169 rectifié, madame la présidente.
L’amendement n’est pas adopté.
L’amendement n’est pas adopté.
L’amendement n’est pas adopté.
L’article 15 est adopté.
(Non modifié)
L’article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques est ainsi modifié :
1° La première phrase est ainsi modifiée :
a) Après le mot : « État », sont insérés les mots : «, des collectivités territoriales, de leurs groupements » ;
b) Le mot : « ses » est remplacé par le mot : « leurs » ;
2° Sont ajoutés deux alinéas ainsi rédigés :
« Toute cession intervenant dans les conditions prévues au présent article donne lieu, sur la base d’une étude d’impact pluriannuelle tenant compte de l’aléa, à une délibération motivée de l’organe délibérant de la collectivité territoriale, du groupement de collectivités territoriales ou de l’établissement public local auquel appartient l’immeuble cédé.
« Pour les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics, l’acte de vente doit, à peine de nullité, comporter une clause organisant les conséquences de la résolution de la vente. Les montants des pénalités inscrites dans la clause résolutoire de l’acte de vente doivent faire l’objet d’une provision selon les modalités définies par le code général des collectivités territoriales. »
L’amendement n° 607, présenté par M. Vandierendonck, n’est pas soutenu.
Je mets aux voix l’article 15 bis.
L’article 15 bis est adopté.
(Supprimé)
(Non modifié)
La société par actions simplifiées Tunnel Euralpin Lyon Turin, promoteur public au sens des articles 3 et 6 de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne pour la réalisation et l’exploitation d’une nouvelle ligne ferroviaire Lyon-Turin, signé à Rome le 30 janvier 2012, bénéficie, pour l’acquisition, au nom et pour le compte de l’État, des terrains nécessaires, sur le territoire français, à la construction des ouvrages constitutifs de la section transfrontalière au sens du b de l’article 2 du même accord, de tous les droits découlant des lois et règlements applicables conférés au bénéficiaire en matière d’expropriation dans les conditions définies par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. La société Tunnel Euralpin Lyon Turin bénéficie par ailleurs de tous les droits découlant des lois et règlements applicables en matière de travaux publics pour l’exécution des travaux nécessaires à la construction des ouvrages constitutifs de la section transfrontalière situés sur le territoire français. La société Tunnel Euralpin Lyon Turin est soumise aux obligations qui découlent de l’application de ces lois et règlements, et notamment celle de régler le montant de l’indemnisation des biens expropriés. La société Tunnel Euralpin Lyon Turin peut également acquérir les terrains par voie amiable avec toutes les conséquences de droit.
Une convention conclue entre la société Tunnel Euralpin Lyon Turin et l’État précise notamment les modalités de remboursement par l’État du montant des indemnisations des biens expropriés et des acquisitions amiables supportées par la société Tunnel Euralpin Lyon Turin, ainsi que, le cas échéant, les modalités pratiques de mise en œuvre par chacune des parties contractantes du premier alinéa du présent article, telles que la possibilité pour la société Tunnel Euralpin Lyon Turin de signer, de recevoir et d’authentifier, au nom et pour le compte de l’État, tout acte nécessaire à l’acquisition des terrains.
Les deux premiers alinéas s’appliquent à compter de la publication de la présente loi, y compris aux procédures d’acquisition en cours à cette date initiées par l’État et pour lesquelles la société Tunnel Euralpin Lyon Turin lui est substituée, sous réserve des acquisitions foncières en cours de paiement par l’État.
L’ensemble des terrains nécessaires à la construction et à l’exploitation de la section transfrontalière situés sur le territoire français sont remis à la société Tunnel Euralpin Lyon Turin en pleine propriété et à titre gratuit jusqu’à sa disparition. Cette remise est effective à compter de la date mentionnée au troisième alinéa du présent article pour les terrains antérieurement acquis par l’État et, pour les autres terrains, au plus tard, à l’expiration du délai fixé à l’article L. 231-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. La remise des terrains concernés emporte cessation du régime défini à l’article L. 211-1 du code forestier et confère à la société Tunnel Euralpin Lyon Turin les mêmes droits et obligations que ceux applicables aux administrations mentionnées au II du même article L. 211-1. Un arrêté pris par le préfet de la Savoie récapitule au moins une fois par an l’ensemble des terrains remis à la société Tunnel Euralpin Lyon Turin et la date de cette remise.
À la disparition de la société Tunnel Euralpin Lyon Turin, l’ensemble des terrains constitutifs de la section transfrontalière situés sur le territoire français fait retour à l’État en pleine propriété.
L’amendement n° 599, présenté par M. Gattolin et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Jean Desessard.
Cet amendement vise à supprimer l’article 15 quater, qui élargit les compétences de la société chargée de la construction du tunnel Lyon-Turin.
Comme vous l’avez vous-même constaté en commission des lois, monsieur le rapporteur, cet article est à l’évidence un cavalier législatif. Vous aviez d’ailleurs suggéré de le supprimer. C’est même une maladresse : nous avons évoqué le « pantouflage » entre public et privé, il s’agit ici de contrats entre le public et le privé ! Cet article introduit donc des rapports commerciaux dans un texte dont le sujet est la déontologie. Mélanger allègrement privé et public dans un article, voilà qui laisse tout de même planer un doute sur l’ensemble du texte !
Il ne nous semble pas opportun de confier à la société gérant le tunnel la faculté de procéder à des expropriations de terrain de personnes privées, singulièrement dans un texte sur la déontologie.
Le projet lui-même est fortement contesté. De plus en plus de voix dénoncent la disproportion de ce projet à 26 milliards d’euros fondé sur des hypothèses de transport de voyageurs et de marchandises vieilles de vingt-cinq ans. Ces 26 milliards d’euros auraient été particulièrement utiles pour revaloriser le réseau existant, notamment en zone de montagne, qui souffre d’un désinvestissement chronique.
Sur le fond comme sur la forme et par égard pour ce texte, il me semble qu’il serait très sage de supprimer l’article 15 quater.
Il est exact que j’avais déposé un amendement identique en commission. Cependant, je n’ai pas été suivi. Étant rapporteur, je suis l’avis défavorable de la commission.
Cela étant, je suis convaincu que cette question trouvera une solution en cours de discussion. Le calendrier de l’adoption de la présente loi ne sera peut-être pas suffisamment rapide pour répondre aux enjeux de ce projet, mais j’ai noté que notre collègue avait déposé une proposition de loi le 1er juillet dernier à ce sujet.
On peut défendre toutes les argumentations que l’on veut, à condition d’être honnête intellectuellement, et je pèse mes mots !
On peut considérer que la présence de cet article dans le projet de loi n’est pas idéale, même si celui-ci, on l’a vu, aborde les opérations foncières. Cependant, ce texte est une sorte de DDOF en même temps qu’un texte sur la déontologie. Par ailleurs, je rappelle que nous avions déposé un amendement proche de la rédaction de cet article au cours de l’examen du collectif budgétaire de fin d’année, mais il avait été déclaré irrecevable au titre de l’article 40.
Le chantier du tunnel de base du Lyon-Turin entre Saint-Jean-de-Maurienne et Suse est en cours de réalisation, pour un coût de 8 milliards d’euros et non de 26 milliards d’euros. Ce tunnel est réalisé par une entreprise publique – Tunnel Euralpin Lyon Turin – détenue à 50 % par la République française et à 50 % par les chemins de fer italiens, société nationale italienne. On ne mêle donc pas des intérêts privés.
Les acquisitions foncières concernent 6 000 propriétaires en surface, pour des travaux en sous-sol. Cette activité est identique à l’ensemble des opérations immobilières enregistrées dans le département de la Savoie au cours de l’année. Les moyens humains de la direction départementale des territoires ne lui permettent pas de réaliser une telle opération dans des délais raisonnables. L’idée est donc que l’entreprise publique procède aux démarches nécessaires.
Cela représente en outre une économie pour le budget de la République. Lorsqu’une telle opération est réalisée par la direction départementale des finances publiques et par la direction départementale des territoires, elle est entièrement à la charge de l’État français. Or cette entreprise est à parité entre la République italienne et l’État français, ce qui signifie qu’une partie des coûts sera prise en charge par l’Italie et par les fonds européens mis à disposition, à hauteur de 40 % du financement de l’ouvrage. Cette mesure est donc non seulement tout à fait satisfaisante du point de vue déontologique, puisqu’il s’agit d’une entreprise publique, mais elle permet en outre à l’État de réaliser une bonne affaire financière.
L’amendement n’est pas adopté.
L’article 15 quater est adopté.
Je rappelle que l’examen des articles 16 à 16 quinquies est réservé jusqu’à demain après-midi.
Titre III
DU RENFORCEMENT DE LA RÉGULATION FINANCIÈRE
Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, dans un délai de quatre mois à compter de la promulgation de la présente loi, les mesures relevant du domaine de la loi :
1°
Supprimé
2° Nécessaires à l’application du règlement (UE) n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission en ce qui concerne les rachats d’actions et les recommandations d’investissement, ainsi qu’à la mise en cohérence et à l’harmonisation du code monétaire et financier avec ce règlement ;
3° Nécessaires à la suppression dans le code monétaire et financier et, le cas échéant, dans d’autres codes et lois, de la notion de système multilatéral de négociation qui se soumet aux dispositions législatives et réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations ;
4°
Supprimé
5° Complétant, au livre VI du code monétaire et financier, les références aux instruments financiers par des références aux unités mentionnées à l’article L. 229-7 du code de l’environnement ;
6° Permettant, d’une part, de rendre applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, avec les adaptations nécessaires, les dispositions du règlement mentionné au 2° du présent article et des articles du code monétaire et financier et, le cas échéant, d’autres codes et lois, dans leur rédaction résultant des dispositions prises en application des 1° et 3° à 5°, pour celles qui relèvent de la compétence de l’État et, d’autre part, de procéder aux adaptations nécessaires de ces dispositions aux collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.
L’amendement n° 467, présenté par M. Bocquet, Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme Cécile Cukierman.
Comme l’a dit mon collègue Michel Le Scouarnec lors de l’examen de l’article 15, le recours systématique aux ordonnances, faute, dans de nombreux cas, de véhicule législatif adéquat, n’est pas la meilleure solution.
L’article 17 ne changera rien à la situation de nombreux groupes. Nous proposons donc de le supprimer.
Cet amendement, qui tend à supprimer l’autorisation de transposer par ordonnances ce qu’on appelle le « paquet MAD-MAR », est satisfait par l’amendement n° 624 rectifié que va nous présenter le Gouvernement dans un instant. En effet, celui-ci qui vise à transposer « en dur » les dispositions des textes européens.
J’invite donc les auteurs de cet amendement à le retirer.
Cet amendement sera en effet satisfait dans quelques instants : avis défavorable.
Non, je le retire, madame la présidente. Ce sont les aléas de l’ordre du dérouleur !
L’amendement n° 467 est retiré.
L'amendement n° 624 rectifié, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet article :
I. – Le code monétaire et financier est ainsi modifié :
1° Au 2° de l’article L. 213-1 A, les mots : « qui se soumet aux dispositions législatives et réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » sont remplacés par les mots : « soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 du présent code » ;
2° Au II de l’article L. 412-1, au V de l’article L. 421-14, au premier alinéa de l’article L. 433-5, au premier alinéa de l’article L. 621-18 et au VI de l’article L. 621-22, les mots : « qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » sont remplacés par les mots : « soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 » ;
3° L’article L. 451-2 est ainsi modifié :
a) Au quinzième alinéa, les mots : « (CE) n° 2273/2003 de la Commission du 22 décembre 2003 portant modalités d’application de la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les dérogations prévues pour les programmes de rachat et la stabilisation d’instruments financiers » sont remplacés par les mots : « (UE) n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission » ;
b) Au trente-troisième alinéa, les mots : « qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » sont remplacés par les mots : « soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 du code monétaire et financier » et, après la référence : « au I de l’article L. 233-7 », sont insérés les mots : « du présent code » ;
c) Au trente-septième alinéa, les mots : « qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » sont remplacés par les mots : « soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 du code monétaire et financier », et après les mots : « prévue au I » sont insérés les mots : « du présent article » ;
4° L’article L. 451-3 est ainsi modifié :
a) Au début du premier alinéa, est insérée la mention : « I. – » ;
b) Après le premier alinéa sont insérés trois alinéas ainsi rédigés :
« Cette obligation est réputée remplie lorsque la société a informé le marché en application de l’article 5 du règlement (UE) n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission ou des dispositions d’une pratique de marché admise par l’Autorité des marchés financiers en application de l’article 13 du même règlement.
« II. – Toute société dont des actions sont admises aux négociations sur un marché réglementé ou un système multilatéral de négociation soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 du présent code procédant au rachat de ses propres titres de capital en application du I du présent article rend compte chaque mois à l’Autorité des marchés financiers des acquisitions, cessions, annulations et transferts qu’elle a effectués.
« L’Autorité des marchés financiers peut lui demander à ce sujet toutes les explications ou les justifications qu’elle juge nécessaires. » ;
5° À la première phrase de l’article L. 466-1, les mots : « qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » sont supprimés ;
6° Le IX de l’article L. 621-7 est ainsi rédigé :
« IX. – Les règles relatives aux personnes produisant ou diffusant des recommandations d’investissement ou d’autres informations recommandant ou suggérant une stratégie d’investissement, définies à l’article 3 du règlement (UE) n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission. » ;
7° Le second alinéa du I de l’article L. 621-9 est ainsi modifié :
a) À la troisième phrase, après les mots : « instruments financiers », sont insérés les mots : « ou unités mentionnées à l’article L. 229-7 du code de l’environnement » ;
b) À l’avant-dernière phrase, après la référence : « l’article L. 214-20 » sont insérés les mots : « du présent code » ;
c) À la dernière phrase, après les mots : « instruments financiers », sont insérés les mots : « et les unités mentionnées à l’article L. 229-7 du code de l’environnement » ;
8° L’article L. 621-17-1 est abrogé ;
9° Au second alinéa de l’article L. 621-18-3, les mots : « qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » sont remplacés par les mots : « soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 du présent code » et, à la fin, les mots : «, lorsque la personne qui gère ce marché en fait la demande » sont supprimés ;
10° Au premier alinéa du II de l’article L. 621-19, après les mots : « les marchés d’instruments financiers », sont insérés les mots : «, d’unités mentionnées à l’article L. 229-7 du code de l’environnement » et, après la référence : « l’article L. 421-1 », sont insérés les mots : « du présent code » ;
11° Au premier alinéa de l’article L. 621-31, les mots : « premier alinéa du » et les mots : « ni aux sanctions prévues à l’article L. 621-17-1 » sont supprimés ;
12° La seconde phrase du deuxième alinéa de l’article L. 621-32 est remplacée par deux phrases ainsi rédigées :
« Ce code définit les règles spécifiques destinées à garantir le respect par les adhérents de l’association, lorsqu’ils produisent ou diffusent des recommandations d’investissement ou d’autres informations recommandant ou suggérant une stratégie d’investissement, définies à l’article 3 du règlement (UE) n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission, le respect des obligations de présentation objective et de mention des conflits d’intérêts prévues à l’article 20 du règlement précité. Ces règles sont équivalentes aux normes techniques de réglementation mentionnées au même article. »
II. – Le code de commerce est ainsi modifié :
1° Aux 2° du I de l’article L. 225-106, au premier alinéa de l’article L. 225-129-4, au second alinéa du 2° du I de l’article L. 232-23, au II de l’article L. 233-8 et au c du 2° de l’article L. 236-11-1, les mots : « qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » sont remplacés par les mots : « soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 du code monétaire et financier » ;
2° L’article L. 225-209 est ainsi modifié :
a) À la première phrase du premier alinéa, les mots : « qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » sont remplacés par les mots : « soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 du code monétaire et financier » ;
b) À la première phrase du cinquième alinéa, après les références : « L. 225-197-1 à L. 225-197-3 », sont insérés les mots : « du présent code » ;
3° L’article L. 225-209-2 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, les mots : « qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » sont remplacés par les mots : « soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 du code monétaire et financier » ;
b) Au deuxième alinéa, après la référence : « L. 225-208 », sont insérés les mots : « du présent code » ;
4° Après la première phrase du premier alinéa de l’article L. 225-212, est insérée une phrase ainsi rédigée :
« Cette déclaration est réputée avoir été réalisée lorsque ces sociétés l’ont effectuée en application de l’article 5 ou des dispositions d’une pratique de marché admise par l’Autorité des marchés financiers en application de l’article 13 du règlement (UE) n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission. » ;
5° Au 5° du IV de l’article L. 233-7, les mots : « (CE) n° 2273/2003 de la Commission du 22 décembre 2003 portant modalités d’application de la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les dérogations prévues pour les programmes de rachat et la stabilisation d’instruments financiers » sont remplacés par les mots : « (UE) n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission » ;
6° À la première phrase du premier alinéa de l’article L. 233-7-1, les mots : « qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » sont remplacés par les mots : « soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 du code monétaire et financier » et après la référence : « au I de l’article L. 233-7 », sont ajoutés les mots : « du présent code » ;
7° Au cinquième alinéa du 2° de l’article L. 631-19-2, le mot : « organisé » est remplacé par les mots : « soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 du code monétaire et financier » et les mots : « code monétaire et financier » sont remplacés par les mots : « même code ».
III. – Le code général des impôts est ainsi modifié :
1° Au 4° du II de l’article 235 ter ZD, les mots : « de la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, sur les opérations d’initiés et les manipulations de marché (abus de marché) et de la directive 2004/72/CE de la Commission, du 29 avril 2004, portant modalités d’application de la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les pratiques de marché admises, la définition de l’information privilégiée pour les instruments dérivés sur produits de base, l’établissement de listes d’initiés, la déclaration des opérations effectuées par les personnes exerçant des responsabilités dirigeantes et la notification des opérations suspecte » sont remplacés par les mots : « du règlement (UE) n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission » ;
2° Le a du II de l’article 1451 est ainsi modifié :
a) Les mots : « qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » sont remplacés par les mots : « soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 du code monétaire et financier » ;
b) Après la référence : « 1 quinquies de l’article 207 » sont insérés les mots : « du présent code » ;
3° Le second alinéa de l’article 1454 est ainsi modifié :
a) Les mots : « qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » sont remplacés par les mots : « soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 du code monétaire et financier » ;
b) Après la référence : « 1 quinquies de l’article 207 », sont insérés les mots : « du présent code » ;
4° Le sixième alinéa de l’article 1455 est ainsi modifié :
a) Les mots : « qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » sont remplacés par les mots : « soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 du code monétaire et financier » ;
b) Après la référence : « 1 quinquies de l’article 207 », sont insérés les mots : « du présent code » ;
5° Le deuxième alinéa de l’article 1456 est ainsi modifié :
a) Les mots : « qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » sont remplacés par les mots : « soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 du code monétaire et financier » ;
b) Après la référence : « 1 quinquies de l’article 207 », sont insérés les mots : « du présent code » ;
6° Le a du 1° du I de l’article 1468 est ainsi modifié :
a) Les mots : « qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » sont remplacés par les mots : « soumis aux dispositions du II de l’article L. 433-3 du code monétaire et financier » ;
b) Après la référence : « 1 quinquies de l’article 207 », sont insérés les mots : « du présent code ».
La parole est à M. le ministre.
Répondant à l’amicale pression des sénateurs, qui est tout à fait compréhensible, le Gouvernement propose d’inscrire « en dur », comme on dit dans le jargon, dans l’article 17 les mesures de transposition plutôt que de solliciter une habilitation.
Sans développer les éléments de cette rédaction, il me semble que cela apporte une réponse satisfaisante à vos interrogations sur le sujet.
La commission est favorable à cette transposition « en dur » des dispositions du droit européen relatives aux abus de marché.
L’amendement est adopté.
En conséquence, l’article 17 est ainsi rédigé et l’amendement n° 154 n’a plus d’objet.
Toutefois, pour la bonne information du Sénat, je rappelle les termes de cet amendement.
L’amendement n° 154, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, était ainsi libellé :
Alinéa 7
Supprimer cet alinéa.
L’amendement n° 587 rectifié, présenté par MM. Collombat, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Mézard, Requier, Vall et Hue, est ainsi libellé :
Après l’article 17
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Au A du I de l’article L. 465-1 du code monétaire et financier, les mots : « cinq ans » sont remplacés par les mots : « six ans ».
La parole est à M. Jacques Mézard.
Cet amendement de repli vise à proposer de ménager un seuil de peine en matière d’abus de marché au-delà duquel il n’est pas possible de renégocier en faveur d’une sanction pécuniaire. Par conséquent, les peines d’emprisonnement seraient les seules applicables.
Nous avons très récemment traité de ce sujet dans le cadre de la proposition de loi réformant le système de répression des abus de marché. Nous avions alors relevé la peine à cinq ans. La porter à six ans serait revenir sur un récent vote unanime du Sénat.
Ce débat a déjà eu lieu, le Sénat a tranché. Je demande donc le retrait de cet amendement.
L’amendement n° 587 rectifié est retiré.
L’amendement n° 588 rectifié, présenté par MM. Collombat, Arnell, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve et Laborde et MM. Mézard, Requier, Vall et Hue, est ainsi libellé :
Après l’article 17
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Au deuxième alinéa de l’article L. 465-4 du code monétaire et financier, les mots : « deux ans » sont remplacés par les mots : « trois ans ».
La parole est à M. Jacques Mézard.
Le présent amendement tend à porter de deux à trois ans la peine d’emprisonnement applicable aux prises de participations illégales.
Il doit y avoir une différence de degré entre une peine sanctionnant un enrichissement personnel et celle qui fait suite à un délit ne relevant pas d’une volonté d’enrichissement personnel.
L’incrimination en cause – le défaut d’information – est punie d’une peine d’emprisonnement de deux ans. La commission considère que cette peine est déjà suffisamment lourde. C’est la raison pour laquelle elle souhaite le retrait de l’amendement.
(Non modifié)
Le premier alinéa de l’article L. 621-14-1 du code monétaire et financier est ainsi modifié :
1° Les références : « aux a et b du » sont remplacées par le mot : « au » ;
2° Les mots : « à l’exception des personnes mentionnées aux 3°, 5° et 6° du II de l’article L. 621-9 » sont remplacés par les mots : « sauf en cas de manquement mentionné au f du II du même article L. 621-15 ».
L’amendement n° 539 rectifié, présenté par MM. Collombat, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Mézard, Requier, Vall et Hue, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Jacques Mézard.
L’article 18 contribue à faire de la répression des délits financiers une tâche confiée toujours plus – et toujours trop ! – à une justice privée. Il conviendrait au contraire de judiciariser davantage ces délits.
La commission est défavorable à la suppression de cet article. Je rappelle que la proposition de loi réformant le système de répression des abus de marché a été adoptée à l’unanimité.
Par cohérence, nous souhaitons en rester là. Je demande donc le retrait de l’amendement.
L’amendement n° 539 rectifié est retiré.
L'amendement n° 669, présenté par M. Pillet, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Alinéa 2
Remplacer la référence :
et b
par la référence :
à d
La parole est à M. le rapporteur.
M. Michel Sapin, ministre. Il s’agit, comme d’habitude, d’un excellent amendement.
Sourires.
L’amendement est adopté.
L’article 18 est adopté.
(Non modifié)
I. – Après la première phrase du second alinéa du I de l’article L. 621-9 du même code, est insérée une phrase ainsi rédigée :
« Elle veille à la régularité des offres au public de parts sociales mentionnées au quatrième alinéa de l’article L. 512-1 du présent code ou des offres au public de certificats mutualistes mentionnées au premier alinéa du II de l’article L. 322-26-8 du code des assurances. »
II. – L’article L. 621-15 du même code est ainsi modifié :
1° Le II est ainsi modifié :
a)
Supprimé
b) Le e est ainsi rédigé :
« e) Toute personne qui, sur le territoire français ou à l’étranger, s’est livrée ou a tenté de se livrer à la diffusion d’une fausse information ou s’est livrée à tout autre manquement mentionné au premier alinéa du II de l’article L. 621-14, lors :
« – d’une offre au public de titres financiers définie à l’article L. 411-1 ;
« – ou d’une offre de titres financiers définie à l’article L. 411-2 proposée par l’intermédiaire d’un prestataire de services d’investissement ou d’un conseiller en investissements participatifs au moyen d’un site internet remplissant les caractéristiques fixées par le règlement général de l’Autorité des marchés financiers ;
« – ou d’une offre de minibons mentionnés à l’article L. 223-6 ; »
c) Il est ajouté un h ainsi rédigé :
« h) Toute personne qui, sur le territoire français ou à l’étranger, s’est livrée à un manquement aux obligations relatives aux offres au public de parts sociales mentionnées au quatrième alinéa de l’article L. 512-1 ou aux offres au public de certificats mutualistes mentionnées au premier alinéa du II de l’article L. 322-26-8 du code des assurances. » ;
2° Au c du III, la référence : « g du II » est remplacée par la référence : « h du II du présent article ».
III. – Le b du 1° du II du présent article entre en vigueur le 1er novembre 2016.
L’amendement n° 155, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 13
Insérer un paragraphe ainsi rédigé :
… - Le II de l’article 6 de l’ordonnance n° 2016-520 du 28 avril 2016 relative aux bons de caisse est abrogé.
La parole est à M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis.
L’amendement est adopté.
L’article 19 est adopté.
L’amendement n° 386 rectifié, présenté par MM. Yung, Guillaume et Anziani, Mme Espagnac, M. Vincent, Mme M. André, MM. F. Marc, Lalande, Botrel, Raynal, Boulard, Raoul et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
Après l’article 19
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’article 1841 du code civil est ainsi modifié :
1° Les mots : « des titres financiers » sont remplacés par les mots : « de titres financiers » ;
2° Les mots : « ou d’émettre des titres négociables » sont remplacés par les mots : «, d’émettre des titres négociables, ou de procéder à une offre au public, au sens de l’article L. 411-1 du code monétaire et financier, de parts sociales » ;
3° Après les mots : « conclus ou des titres », sont insérés les mots : « ou parts sociales ».
La parole est à M. Daniel Raoul.
L’Autorité des marchés financiers et la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ont observé une recrudescence de sites de financement participatif proposant au public la souscription directe de parts sociales de sociétés civiles.
Contrairement aux porteurs d’actions ou d’obligations, pour lesquels le risque de perte ne peut excéder le montant de l’apport financier initial, les détenteurs de parts sociales répondent, selon l’article 1857 du code civil, « indéfiniment des dettes sociales à proportion de leur part dans le capital social à la date de l’exigibilité ou au jour de la cessation des paiements ». Dès lors, ces titres ne doivent pas faire l’objet d’une commercialisation auprès du grand public. Les conséquences en seraient selon nous trop importantes.
L’interdiction historique de faire publiquement appel à l’épargne englobait les parts sociales. Cependant, plusieurs modifications législatives successives ont eu pour effet collatéral de lever implicitement cette interdiction pesant sur l’offre au public de parts sociales. Désormais, le code civil interdit aux sociétés n’y ayant pas été autorisées par la loi de procéder à une offre au public de titres financiers ou d’émettre des titres négociables, mais ne traite pas des parts sociales.
L’objet de l’amendement est donc d’introduire des dispositions clarifiant l’étendue des interdictions figurant à l’article 1841 du code civil. Il serait alors interdit aux sociétés n’y ayant pas été autorisées par la loi de procéder à une offre au public de titres financiers ou de procéder à une offre au public de parts sociales dans les conditions de l’offre au public de titres financiers. La sanction de la violation d’une telle interdiction serait la nullité des titres et parts sociales émis. L’Autorité des marchés financiers, consultée sur ce point, est favorable à cette évolution.
La commission est, d’une façon générale, assez favorable aux amendements visant à protéger l’épargnant. J’indique donc, par anticipation, que nous serons favorables aux mesures protégeant les épargnants de produits comme le FOREX, dont le Gouvernement entend interdire la publicité. Nous proposerons d’ailleurs d’étendre cette interdiction et les sanctions afférentes à des produits exotiques, comme les manuscrits, en référence à une affaire récente.
Avis tout à fait favorable à cet excellent amendement parfaitement rédigé.
L’amendement est adopté.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 19.
I A
« L’amende peut être portée à 15 % du chiffre d’affaires annuel total au sens du dernier alinéa du III bis de l’article L. 621-15. »
I B §(nouveau). – La première phrase du treizième alinéa de l’article L. 612-39 du code monétaire et financier est complétée par les mots : « ou à 15 % du chiffre d’affaires annuel total, au sens du III bis de l’article L. 621-15 ».
I. – La section 4 du chapitre unique du titre II du livre VI du même code est ainsi modifiée :
1° L’article L. 621-14 est ainsi modifié :
a) Au I, les mots : « aux obligations prévues aux articles L. 233-7 et L. 233-8-II du code de commerce et L. 451-1-2 du présent code, » sont remplacés par les mots : « mentionnés au II de l’article L. 621-15, le collège de » et à la fin, les mots : « de l’infraction » sont remplacés par les mots : « du manquement » ;
b) Le II est ainsi modifié :
– la seconde phrase du premier alinéa est ainsi rédigée :
« Ces décisions sont rendues publiques dans les conditions et selon les modalités prévues au V du même article L. 621-15. » ;
– le deuxième alinéa est supprimé ;
2° L’article L. 621-15 est ainsi modifié :
a) Au f du II, le mot : « effectuée » est remplacé par les mots : « ou d’un contrôle effectués » et après le mot : « enquêteurs », sont insérés les mots : « ou des contrôleurs » ;
b) Le III est ainsi modifié :
– au a, les mots : « des profits éventuellement réalisés » sont remplacés par les mots : « de l’avantage retiré du manquement si celui-ci peut être déterminé » ;
– le b est ainsi rédigé :
« b) Pour les personnes physiques placées sous l’autorité ou agissant pour le compte de l’une des personnes mentionnées aux 1° à 8°, 11°, 12° et 15° à 17° du II de l’article L. 621-9, ou exerçant des fonctions dirigeantes, au sens de l’article L. 533-25, au sein de l’une de ces personnes, l’avertissement, le blâme, le retrait temporaire ou définitif de la carte professionnelle, l’interdiction temporaire de négocier pour leur compte propre, l’interdiction à titre temporaire ou définitif de l’exercice de tout ou partie des activités ou de l’exercice des fonctions de gestion au sein d’une personne mentionnée aux 1° à 8°, 11°, 12° et 15° à 17° du II de l’article L. 621-9. La commission des sanctions peut prononcer soit à la place, soit en sus de ces sanctions une sanction pécuniaire dont le montant ne peut être supérieur à 15 millions d’euros ou au décuple du montant de l’avantage retiré du manquement si celui-ci peut être déterminé, en cas de pratiques mentionnées au II du présent article. Les sommes sont versées au fonds de garantie auquel est affiliée la personne morale sous l’autorité ou pour le compte de qui agit la personne sanctionnée ou, à défaut, au Trésor public ; »
– au c, les mots : « des profits éventuellement réalisés » sont remplacés par les mots : « de l’avantage retiré du manquement si celui-ci peut être déterminé » ;
– l’avant-dernier alinéa est supprimé ;
c) Le III bis est ainsi rédigé :
« III bis. – Le montant de la sanction pécuniaire mentionnée aux a et c du III peut être porté jusqu’à 15 % du chiffre d’affaires annuel total de la personne sanctionnée en cas de manquement aux obligations :
« 1° Fixées par le règlement (UE) n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2013/124/CE, 2013/125/CE et 2004/72/CE de la Commission ;
« 2° Fixées par le règlement (UE) n° 909/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 concernant l’amélioration du règlement de titres dans l’Union européenne et les dépositaires centraux de titres, et modifiant les directives 98/26/CE et 2014/65/UE ainsi que le règlement (UE) n° 236/2012 ;
« 3° Fixées par le règlement (UE) n° 1286/2014 du Parlement européen et du Conseil du 26 novembre 2014 sur les documents d’informations clés relatifs aux produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance ;
« 4° Fixées par le règlement (UE) n° 600/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments financiers et modifiant le règlement (UE) n° 648/2012 ;
« 5° Définies par les règlements européens et par le présent code ou le règlement général de l’Autorité des marchés financiers, commis par les sociétés de gestion et dépositaires mentionnés aux 7°, 7° bis et 12° du II de l’article L. 621-9, relatif à des placements collectifs mentionnés au 1° du I de l’article L. 214-1 ;
« 6° Prévues à l’article L. 233-7 et au II de l’article L. 233-8 du code de commerce et à l’article L. 451-1-2 du présent code.
« Le chiffre d’affaires annuel total mentionné au premier alinéadu présent III bis s’apprécie tel qu’il ressort des derniers comptes disponibles approuvés par l’assemblée générale. Lorsque la personne morale est une entreprise ou une filiale d’une entreprise tenue d’établir des comptes consolidés en application de l’article L. 233-16 du code de commerce, le chiffre d’affaires annuel total à prendre en considération est le chiffre d’affaires annuel total tel qu’il ressort des derniers comptes annuels consolidés approuvés par l’assemblée générale. » ;
d) Le III ter est ainsi modifié :
– au premier alinéa, la référence : « au III bis » est remplacée par les mots : « aux III et III bis » ;
– le septième alinéa est complété par les mots : «, sans préjudice de la nécessité de veiller à la restitution de l’avantage retiré par cette personne » ;
e) Le V est ainsi modifié :
– la dernière phrase du premier alinéa est supprimée ;
– au début du deuxième alinéa, les mots : « S’agissant des décisions de sanctions prises en application du III bis ci-dessus » sont supprimés et, après le mot : « anonymisée », sont insérés les mots : « ou de ne pas la publier » ;
– le dernier alinéa est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés :
« Les décisions portant sur des manquements, par toute personne, aux obligations prévues à l’article L. 233-7 et au II de l’article L. 233-8 du code de commerce et à l’article L. 451-1-2 du présent code font obligatoirement l’objet d’une publication.
« Lorsqu’une décision de sanction prise par la commission des sanctions fait l’objet d’un recours, l’Autorité des marchés financiers publie immédiatement sur son site internet cette information ainsi que toute information ultérieure sur le résultat de ce recours. Toute décision qui annule une décision précédente imposant une sanction ou une mesure est publiée.
« Toute décision publiée sur le site internet de l’Autorité des marchés financiers demeure disponible pendant une période d’au moins cinq ans à compter de cette publication. Le maintien des données à caractère personnel figurant dans la décision publiée sur le site internet de l’Autorité des marchés financiers ne peut excéder cinq ans. » ;
f) Il est ajouté un VI ainsi rédigé :
« VI. – Les personnes sanctionnées par une interdiction à titre définitif de l’exercice de tout ou partie des activités ou des services fournis ou par un retrait définitif de leur carte professionnelle peuvent, à leur demande, être relevées de cette sanction après l’expiration d’un délai d’au moins dix ans, dans des conditions et selon des modalités déterminées par un décret en Conseil d’État. » ;
3° L’article L. 621-17 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, la référence : «, IV et » est remplacée par la référence : « et III bis à » ;
b) Le second alinéa est supprimé ;
4° L’article L. 621-17-1-1 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, la référence : «, IV et » est remplacée par la référence : « et III bis à » ;
b) Le second alinéa est supprimé ;
5°
Supprimé
II
Non modifié
1° Nécessaires à la transposition de la directive 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments financiers et modifiant la directive 2002/92/CE et la directive 2011/61/UE, ainsi que les mesures d’adaptation et d’harmonisation liées à cette directive, notamment les mesures tendant à la protection des investisseurs par le renforcement de la transparence et de l’intégrité des marchés financiers ;
2° Complétant et adaptant les dispositions du code monétaire et financier et, le cas échéant, d’autres codes et lois pour assurer leur mise en conformité avec celles du règlement (UE) n° 600/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments financiers et modifiant le règlement (UE) n° 648/2012 ;
3° Permettant, d’une part, de rendre applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, avec les adaptations nécessaires, les dispositions du règlement (UE) n° 600/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 précité et du règlement (UE) n° 648/2012 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 sur les produits dérivés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux ainsi que les dispositions du code monétaire et financier et, le cas échéant, d’autres codes et lois relatives aux marchés d’instruments financiers, notamment celles résultant des dispositions prises en application du 1° du I du présent article, pour celles qui relèvent de la compétence de l’État et, d’autre part, de procéder aux adaptations nécessaires de ces dispositions aux collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de cinq mois à compter de la publication de l’ordonnance.
III
Non modifié
1° Nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2016/97 du Parlement européen et du Conseil du 20 janvier 2016 sur la distribution d’assurances ;
2° Permettant, d’une part, de rendre applicables dans les îles Wallis et Futuna, avec les adaptations nécessaires, les dispositions du code des assurances et, le cas échéant, d’autres codes et lois, dans leur rédaction résultant des dispositions prises en application du 1°, pour celles qui relèvent de la compétence de l’État et, d’autre part, de procéder aux éventuelles adaptations de ces dispositions en ce qui concerne les collectivités de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de cinq mois à compter de la publication de l’ordonnance mentionnée au premier alinéa du présent III.
IV §(nouveau). – Au I de l’article L. 465-3 du code monétaire et financier dans sa rédaction résultant de la loi n° … du … réformant le système de répression des abus de marché, la seconde occurrence du mot : « information » est remplacée par le mot : « participation ».
L’amendement n° 156 rectifié, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Remplacer les mots :
15 % du chiffre d’affaires annuel total, au sens du III bis de l’article L. 621-15
par les mots :
10 % du chiffre d’affaires annuel net au sens du V de l’article L. 612-40 pour les manquements aux articles L. 113-5, L. 132-5, L. 132-8, L. 132-9-2, et L. 132-9-3 du code des assurances, aux articles L. 223-10, L. 223-10-1, L. 223-10-2 et L.223-19-1 du code de la mutualité ainsi que du chapitre Ier et II du titre VI du livre V du présent code et aux dispositions européennes portant sur les obligations liées à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme ainsi que sur les mesures restrictives
La parole est à M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis.
Cet amendement a pour objet de préciser et de sécuriser le plafond de sanctions devant l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, ou ACPR, exprimé en pourcentage du chiffre d’affaires. En effet, la commission des finances a souhaité instaurer un nouveau plafond de 15 % du chiffre d’affaires pour les sanctions prononcées par l’ACPR, qui s’ajoute à celui de 100 millions d’euros aujourd’hui en vigueur.
Si ce nouveau plafond a pour avantage d’harmoniser le plafond de sanctions avec celui que prévoit l’Autorité des marchés financiers, il introduit cependant une distorsion avec le plafond de sanctions à 10 % du chiffre d’affaires pour les manquements des banques à leurs obligations prudentielles.
Par cohérence, afin de respecter le principe de proportionnalité des peines et d’éviter tout risque constitutionnel, cet amendement tend à fixer le plafond de sanctions devant l’ACPR à 10 % du chiffre d’affaires.
L’amendement est adopté.
L’amendement n° 100 rectifié, présenté par MM. Adnot, Lefèvre et Doligé, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 4
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
… Au onzième alinéa de l’article L. 621-12, la seconde occurrence des mots : « d’un avocat » est supprimée ;
La parole est à M. Éric Doligé.
Je vous l’annonce, monsieur le ministre, il s’agit d’un excellent amendement très bien rédigé puisqu’il tend à supprimer une redondance à l’alinéa 11 de l’article L. 621-12 du code monétaire et financier. En effet, les mots « cabinet d’un avocat » sont répétés deux fois dans la même phrase.
On ne peut que saluer la vigilance des auteurs de cet amendement, qui permet d’éviter coquilles et redondances. L’avis est donc très favorable. Au moins, le projet de loi a été lu !
Il s’agit d’un très bon amendement, ce qui ne m’étonne pas, eu égard à la qualité de ses auteurs.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. N’en faites pas trop !
Sourires.
L’amendement est adopté.
Je suis saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 468, présenté par M. Bocquet, Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéas 48, 49 et 53
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Cécile Cukierman.
Par principe, notre groupe est opposé au recours à la procédure d’habilitation, sollicitée ici, une nouvelle fois, pour transposer dans notre droit des textes communautaires d’une extrême importance.
Il ne s’agit pas ici de simples ajustements techniques. La directive 2014/65/UE constitue en effet l’architecture rénovée du fonctionnement des marchés financiers en Europe, intégrant dans sa réflexion et dans ses attendus les nouveaux produits apparus sur les places boursières, comme les échanges à haute fréquence, les produits dérivés, la titrisation, ainsi que les pratiques les plus récemment développées – rachat de ses propres actions, marché d’échange des quotas carbone, etc.
On conçoit l’urgence de cette question si l’on a à l’esprit que nous devrons avoir transposé le texte d’ici au 3 janvier 2017, date de la mise en œuvre effective de la directive. Ce délai laisse pourtant l’automne au Gouvernement pour nous présenter un projet de loi explicite, mettant en discussion devant la représentation nationale l’ensemble des questions de fond posées par le fonctionnement actuel des marchés financiers, les garanties et la sûreté que l’on peut offrir aux épargnants et aux investisseurs, les moyens dont sont dotées les autorités de contrôle pour assurer une bonne régulation des activités, etc.
En 1996, la modernisation des activités financières sur la base de textes communautaires avait fait l’objet d’un débat parlementaire. Pourquoi n’en irait-il pas de même aujourd’hui, huit ans après une crise majeure à Wall Street, dont les conséquences furent internationales ?
Cet amendement vise à refuser que la régulation des activités financières passe, demain, par une sorte de négociation feutrée entre États et opérateurs. Nous proposons donc de supprimer cette habilitation.
L'amendement n° 11, présenté par MM. Bizet, de Legge, Guené et Reichardt, est ainsi libellé :
Alinéa 53
Rédiger ainsi cet alinéa :
1° Propres à transposer la directive (UE) 2016/97 du Parlement européen et du Conseil du 20 janvier 2016 sur la distribution d’assurances en veillant notamment à définir des règles de transparence appropriées et proportionnées aux spécificités des divers acteurs du secteur ;
La parole est à M. Jean Bizet.
Le présent amendement vise à compléter la demande initiale d’habilitation à légiférer par ordonnance pour transposer la directive sur la distribution d’assurances afin de veiller à concilier la légitime protection des consommateurs et les équilibres économique, territorial et social de l’ensemble des acteurs du secteur.
L’amendement n° 468 vise à supprimer des habilitations à transposer par ordonnance des directives européennes.
Par principe, la commission n’est pas très favorable à de telles habilitations, sauf raisons techniques ou considérations de délais. En l’occurrence, compte tenu du calendrier assez serré de l’une de ces transpositions, qui devra intervenir « en dur » d’ici à l’été 2017, la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.
La commission préférant que l’alinéa 53 soit précisé plutôt que supprimé, elle a émis un avis favorable sur l’amendement n° 11, qui tend à préciser l’habilitation à transposer par ordonnance la directive européenne du 20 janvier 2016.
À nos yeux, les considérations techniques ne justifient pas cette transposition par ordonnance.
Quant à l’argument du délai, qui revient régulièrement, la solution serait d’anticiper et d’inscrire dans le calendrier parlementaire un projet de loi plutôt que de laisser traîner les choses afin de justifier le recours à une ordonnance.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement est adopté.
L'amendement n° 157, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Alinéa 54
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis.
Cet amendement vise à supprimer un alinéa superfétatoire. En effet, conformément à une règle rappelée par le Conseil d’État dans son rapport public de 2005, dès lors que le pouvoir législatif délégué est compétent pour adopter une disposition, il l’est également pour l’adapter et la rendre applicable outre-mer.
L'amendement est adopté.
L'article 20 est adopté.
Les amendements identiques n° 332 rectifié bis, présenté par MM. Cornano et Desplan, Mme Claireaux et MM. Antiste, Karam et J. Gillot, et n° 505 rectifié, présenté par M. Kaltenbach, ne sont pas soutenus.
Les amendements identiques n° 330 rectifié bis, présenté par MM. Cornano et Desplan, Mme Claireaux et MM. Antiste, Karam et J. Gillot, et n° 506 rectifié, présenté par M. Kaltenbach, ne sont pas soutenus.
Les amendements identiques n° 331 rectifié bis, présenté par MM. Cornano et Desplan, Mme Claireaux et MM. Antiste, Karam et J. Gillot, et n° 507 rectifié, présenté par M. Kaltenbach, ne sont pas soutenus.
I
Non modifié
1° L’article L. 421-9-1 est ainsi modifié :
a) Le premier alinéa du I est ainsi rédigé :
« Lorsque l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution prend à l’égard d’une entreprise mentionnée au premier alinéa du I de l’article L. 421-9 du présent code la mesure conservatoire prévue au 14° du I de l’article L. 612-33 du code monétaire et financier, elle recourt au Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages. » ;
b) Le II est ainsi rédigé :
« II. – Dès cette notification, l’autorité communique au fonds de garantie l’appel d’offres qu’elle lance pour mettre en œuvre la mesure conservatoire mentionnée au 14° du I du même article L. 612-33. » ;
c) Les deux premiers alinéas du III sont supprimés ;
d) La première phrase du IV est complétée par les mots : « en application du II de l’article L. 612-33-2 du même code » ;
2° L’article L. 423-2 est ainsi modifié :
a) Le premier alinéa du I est ainsi rédigé :
« Lorsque l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution prend à l’égard d’une entreprise mentionnée à l’article L. 423-1 du présent code la mesure conservatoire prévue au 14° du I du même L. 612-33 du code monétaire et financier, elle recourt au fonds de garantie régi par le présent chapitre, après avoir consulté par écrit le président du directoire de ce fonds. » ;
b) Le II est ainsi rédigé :
« II. – Dès cette notification, l’autorité communique au fonds de garantie l’appel d’offres qu’elle lance pour mettre en œuvre la mesure conservatoire mentionnée au 14° du I de l’article L. 612-33 du même code. » ;
c) Les deux premiers alinéas du III sont supprimés ;
d) La première phrase du IV est complétée par les mots : « en application du II de l’article L. 612-33-2 du code monétaire et financier ».
II
Non modifié
1° Le I de l’article L. 612-33 est complété par des 13° et 14° ainsi rédigés :
« 13° Enjoindre à l’une des personnes mentionnées aux 1°, 3° et 5° du B du I de l’article L. 612-2 du présent code de déposer, dans un délai qu’elle fixe et qui ne peut être inférieur à quatre mois, une demande de transfert de tout ou partie de son portefeuille de contrats d’assurance, d’opérations ou de bulletins d’adhésion à des contrats ou règlements, dans les conditions prévues aux articles L. 324-1 du code des assurances, L. 212-11 du code de la mutualité et L. 931-16 du code de la sécurité sociale ;
« 14° Prononcer, après avoir constaté l’échec de la procédure de transfert prévue au 13° du présent I, le transfert d’office de tout ou partie du portefeuille de contrats d’assurance, d’opérations ou de bulletins d’adhésion à des contrats ou règlements détenu par les personnes mentionnées aux 1°, 3° et 5° du B du I de l’article L. 612-2, dans les conditions prévues à l’article L. 612-33-2. » ;
2° Après l’article L. 612-33-1, il est inséré un article L. 612-33-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 612 -33 -2. – I. – Lorsqu’elle prononce le transfert d’office prévu au 14° du I de l’article L. 612-33, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution recourt au Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages, au fonds de garantie des assurés contre la défaillance de sociétés d’assurance de personnes, au fonds de garantie contre la défaillance des mutuelles et des unions pratiquant des opérations d’assurances ou au fonds paritaire de garantie dans les conditions prévues respectivement, à l’article L. 421-9-1 du code des assurances, à l’article L. 423-2 du même code, à l’article L. 431-2 du code de la mutualité et à l’article L. 951-2 du code de la sécurité sociale, ainsi que, le cas échéant, au système fédéral de garantie prévu à l’article L. 111-6 du code de la mutualité, auquel la mutuelle ou l’union a adhéré.
« L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution lance un appel d’offres en vue du transfert du portefeuille de contrats d’assurance, d’opérations ou de bulletins d’adhésion à des contrats ou règlements détenu par la personne concernée par le transfert d’office.
« L’autorité retient la ou les offres qui lui paraissent le mieux préserver l’intérêt des assurés, souscripteurs de contrats, adhérents et bénéficiaires de prestations, membres participants et bénéficiaires de bulletins d’adhésion à un règlement ou à des contrats, eu égard notamment à la solvabilité des personnes mentionnées aux 1°, 3° et 5° du B du I de l’article L. 612-2 du présent code qui sont candidates et aux taux de réduction des engagements qu’elles proposent.
« La décision de l’autorité qui prononce le transfert du portefeuille de contrats d’assurance, d’opérations ou de bulletins d’adhésion à des contrats ou règlements au profit des personnes mentionnées aux 1°, 3° et 5° du B du I du même article L. 612-2 qu’elle a désignées est publiée au Journal officiel. Cette décision libère l’entreprise dont les contrats ont été transférés en application du 14° du I de l’article L. 612-33 de tout engagement envers les assurés, souscripteurs de contrats, adhérents et bénéficiaires de prestations, membres participants et bénéficiaires de bulletins d’adhésion à un règlement ou à des contrats.
« II. – Le transfert de portefeuille approuvé par l’autorité ou le constat de l’échec de la procédure de transfert d’office emporte le retrait de tous les agréments administratifs de l’entreprise, de l’institution ou union d’institutions de prévoyance, de la mutuelle ou de l’union conformément à l’article L. 325-1 du code des assurances. Ce transfert intervient dans des conditions permettant de garantir une juste et préalable indemnisation de cette personne. Il peut s’accompagner d’un transfert d’actifs. »
III
Non modifié
1° Le premier alinéa du I est ainsi rédigé :
« Lorsque l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution prend, à l’égard d’un organisme mentionné au premier alinéa de l’article L. 431-1, la mesure conservatoire prévue au 14° du I de l’article L. 612-33 du code monétaire et financier, elle recourt au fonds de garantie régi par le présent chapitre, après avoir consulté par écrit le président du directoire de ce fonds. » ;
2° Le II est ainsi rédigé :
« II. – Dès cette notification, l’autorité communique au fonds de garantie l’appel d’offres qu’elle lance pour mettre en œuvre la mesure conservatoire mentionnée au 14° du I du même article L. 612-33 du code monétaire et financier. » ;
3° Les deux premiers alinéas du III sont supprimés ;
4° La première phrase du V est complétée par les mots : « en application du II de l’article L. 612-33-2 du code monétaire et financier ».
IV
Non modifié
1° La première phrase du premier alinéa du I est ainsi rédigée :
« Lorsque l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution prend, à l’égard d’une institution de prévoyance ou d’une union d’institutions de prévoyance, la mesure conservatoire prévue au 14° du I de l’article L. 612-33 du code monétaire et financier, elle recourt au fonds paritaire de garantie après avoir consulté par écrit le président et le vice-président de ce fonds. » ;
2° Le II est ainsi rédigé :
« II. – Dès cette notification, l’autorité communique au fonds paritaire de garantie l’appel d’offres qu’elle lance pour mettre en œuvre la mesure conservatoire mentionnée au 14° du I de l’article L. 612-33 du code monétaire et financier. » ;
3° Les deux premiers alinéas du III sont supprimés ;
4° La première phrase du V est complétée par les mots : « en application du II de l’article L. 612-33-2 du code monétaire et financier ».
V. – Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, les mesures relevant du domaine de la loi :
1° Désignant l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution comme autorité de résolution pour le secteur des assurances et déterminant les règles de la gouvernance correspondante ;
2° Permettant à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution :
a) D’exiger, en tant que de besoin, des organismes et des groupes d’assurance soumis à son contrôle l’établissement de plans préventifs de rétablissement et d’établir elle-même des plans préventifs de résolution ;
b) D’enjoindre à ces organismes et groupes d’assurance de prendre des mesures destinées à supprimer les obstacles à leur résolution identifiés à partir des plans préventifs de rétablissement et des plans préventifs de résolution ;
3° Définissant les conditions d’entrée en résolution pour les organismes et groupes d’assurance, en veillant à la protection de la stabilité financière, des deniers publics, de la continuité des fonctions critiques des organismes et groupes d’assurance et des droits des souscripteurs et bénéficiaires des garanties ;
4° Permettant à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution de décider, dans le cadre de procédures de résolution d’organismes et de groupes d’assurance, de la mise en place d’un établissement-relais chargé de recevoir tout ou partie des engagements d’organismes et de groupes d’assurance soumis à cette procédure, dans des conditions permettant de garantir à ces derniers une juste et préalable indemnisation ;
5° Imposant que les modalités de détermination de la rémunération des dirigeants effectifs d’organismes et de groupes d’assurance prévoient les conditions dans lesquelles les éléments de rémunération variable, y compris les éléments de rémunération attribués mais non versés, et les indemnités ou avantages dus ou susceptibles d’être dus en raison de la cessation ou du changement de fonctions de ces personnes, peuvent être réduits ou annulés en cas de mise en œuvre de mesures de résolution ;
6° Adaptant aux situations de résolution les conditions dans lesquelles l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution est susceptible de recourir aux pouvoirs de police administrative prévus à l’article L. 612-33 du code monétaire et financier.
Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.
Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 469, présenté par M. Bocquet, Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéas 40 à 49
Supprimer ces alinéas.
La parole est à M. Michel Le Scouarnec.
Sans le moindre doute, il semble bien qu’il faille, en matière de résolution applicable aux entreprises d’assurance qui se trouveraient dans une inédite situation d’insolvabilité, « laisser du temps au temps », selon la formule célèbre. Formule attribuée à tort à un défunt Président de la République mais qui, lettré exemplaire, savait qu’elle figurait dans le Don Quichotte de Cervantès comme l’expression d’une certaine forme de sagesse populaire.
Il faut laisser du temps au temps, mais il ne faut pas non plus oublier de faire… En effet, nous pouvons envisager de nous prémunir contre l’accident industriel notoire que pourrait constituer la faillite de l’une de nos compagnies d’assurance, celles-ci étant confrontées ces temps derniers à la faible rentabilité d’un certain nombre de leurs placements du fait de la pression déflationniste affectant les taux d’intérêt pratiqués sur les produits de placement généralement sollicités pour composante des portefeuilles. Il est évident que, lorsque les taux d’intérêt à trois ans sont négatifs, la liquidité des compagnies d’assurance, grandes amatrices de titres de dette publique comme « fonds de roulement » de leur bilan, est quelque peu mise en cause.
Seulement voilà, mes chers collègues, nous avons eu il y a déjà quelque temps un magnifique débat parlementaire sur la séparation et la régulation des activités bancaires qui nous a permis, faute de trouver systématiquement une réponse progressiste à l’ensemble des questions posées, de réaliser au moins quelques avancées dans le débat public et de révéler à l’opinion un certain nombre d’enjeux. Devrions-nous nous priver de ce débat devant la représentation nationale et, par voie de conséquence, devant l’opinion publique en général, pour ce qui est du secteur assurantiel, un secteur d’activité qui brasse des milliards d’euros, détient une bonne partie de la dette publique nationale, sociale ou locale, gère une part importante du parc immobilier du pays et emploie des milliers de salariés ? Nous ne le pensons pas, sauf à considérer que le Gouvernement en sait un peu plus que nous et que certains signes alarment…
Toujours est-il qu’il nous semble largement préférable de ne pas procéder à l’habilitation et, par conséquent, de mettre en chantier la rédaction d’un authentique projet de loi dont nous serions amenés à débattre le moment venu.
C’est sous le bénéfice de ces observations que nous vous invitons à adopter cet amendement.
L'amendement n° 625, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 48
Remplacer la référence :
à l’article L. 612-33
par les références :
aux articles L. 612-33 et L. 612-34
La parole est à M. le ministre.
Cet amendement vise à préciser les mesures de police administrative dont l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution dispose déjà en matière d’assurance. Celles-ci seront particulièrement adaptées dans une situation de résolution comme celle dont nous parlons à l’heure actuelle.
On peut partager l’idée que le recours à la procédure d’habilitation n’est pas forcément la meilleure solution. Toutefois, la commission des finances ayant d’ores et déjà encadré cette habilitation sur son point principal, à savoir la définition des objectifs des résolutions, elle considère qu’il n’est pas nécessaire de la supprimer. C’est la raison pour laquelle l’avis est défavorable sur l’amendement n° 469.
L’amendement n° 625 du Gouvernement vise à procéder à un ajustement purement technique. La commission y est donc favorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement est adopté.
L'article 21 est adopté.
(Supprimé)
L'amendement n° 626 rectifié, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
I. – Dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi, toute mesure relevant du domaine de la loi :
1° Complétant le régime juridique des mutuelles et unions relevant du livre II du code de la mutualité pour leur permettre de moduler les cotisations en fonction de la date d’adhésion des agents aux dispositifs prévus par l’article 22 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et par l’article 88-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dans le cadre de l’article L. 112-1 du code de la mutualité ;
2° Complétant le régime juridique des mutuelles et unions relevant du livre III du code de la mutualité en permettant :
a) d’élargir leur champ d’activité à des activités sportives et de pompes funèbres ;
b) de modifier la composition des unions mentionnées à l’article L. 111-4-3 du code de la mutualité pour y inclure les sociétés commerciales mentionnées au 2° du II de l’article 1er de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire ;
3° Modernisant la gouvernance des mutuelles et unions relevant du code de la mutualité :
a) en permettant aux statuts de prévoir que des représentants des salariés de la mutuelle ou de l’union assistent avec voix délibérative aux séances du conseil d’administration ;
c) en permettant que les statuts puissent donner compétence au conseil d’administration pour adopter le règlement mutualiste ainsi que fixer les cotisations et les prestations, les orientations générales en matière de prestations et de cotisations pour les organismes relevant du livre II du code de la mutualité étant dans ce cas définies par l’assemblée générale, et en clarifiant les règles de délégation de pouvoirs de l’assemblée générale vers le conseil d’administration ;
c) en clarifiant les règles relatives à l’établissement d’un règlement ;
d) en permettant la création de collèges au sein de l’assemblée générale en fonction de critères contribuant à une meilleure représentation des membres participants et membres honoraires, notamment ceux relevant de contrats collectifs ;
e) en élargissant le statut de membre honoraire pour permettre aux représentants des salariés des entreprises souscriptrices d’un contrat collectif d’assister aux instances des mutuelles et unions ;
f) en simplifiant les modalités de vote dans les instances mutualistes, en permettant le vote électronique et en clarifiant les règles de quorum et de majorité applicables au sein des assemblées générales ;
g) en permettant aux statuts de prévoir un mécanisme de cooptation d’un administrateur en cas de décès, de démission, de perte de la qualité de membre participant ou de membre honoraire ou de cessation de mandat à la suite d’une décision d’opposition à la poursuite du mandat prise par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution en application de l’article L. 612-23-1 du code monétaire et financier ;
4° Modernisant le statut des élus mutualistes dans le respect des principes mutualistes :
a) en améliorant la formation des élus mutualistes ;
b) en créant un nouveau statut de mandataire mutualiste ;
5° Modernisant les principes communs et les règles de fonctionnement des organismes mutualistes :
a) en affirmant les valeurs et principes qui fondent la spécificité des mutuelles en les modernisant de façon à acter leur singularité par rapport aux autres opérateurs, qui justifie la protection de l’appellation de mutuelle ;
b) en clarifiant les règles de désignation de l’attributaire du boni de liquidation ;
6° Faisant évoluer le rôle des fédérations mentionnées à l’article L. 111-5 du code de la mutualité :
a) en élargissant leur composition aux organismes non mutualistes ;
b) en leur attribuant une mission de formation et de prévention des risques auxquels sont confrontées les mutuelles et unions mentionnées au livre III du même code.
7° Révisant le dispositif de substitution prévu à l’article L. 211-5 du code de la mutualité afin de le sécuriser, notamment en renforçant les pouvoirs de la mutuelle substituante et le champ de la solidarité financière ;
8° Harmonisant le régime des contrats et règlements des mutuelles, institutions et unions relevant du livre II du code de la mutualité ou du livre 9 du code de la sécurité sociale avec celui applicable aux entreprises relevant du code des assurances, afin d’assurer un niveau similaire d’information et de protection du consommateur, d’éviter des distorsions de concurrence entre organismes et de renforcer la qualité et la lisibilité de la législation ;
9° Réformant le fonctionnement du Conseil supérieur de la mutualité ainsi que le rôle de son secrétariat et précisant son champ de compétence afin notamment de simplifier les formalités consultatives applicables aux textes spécifiques aux organismes mutualistes ;
10° Prévoyant les mesures de coordination et de toilettage relatives à la mise en œuvre des 1° à 8° dans le code de la mutualité, le code de la sécurité sociale et le cas échéant, dans d’autres codes et lois ;
II. – Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de cinq mois à compter de la publication de l’ordonnance.
La parole est à M. le ministre.
Le Gouvernement sollicite une habilitation pour réformer par ordonnance le code de la mutualité. Au cours de la discussion générale, le rapporteur pour avis a indiqué qu’il trouvait cette habilitation trop large et insuffisamment précise. Je souhaite donc apporter le plus de précisions possible pour permettre au Sénat de délibérer en toute connaissance de cause.
Comme vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, le secteur des mutuelles a connu de profonds bouleversements liés à une succession d’évolutions législatives au cours de ces dernières années. Je pense en particulier à l’accord national interprofessionnel de 2013, bien connu de vous tous et, en particulier, du ministre du travail de l’époque. §Cet accord, qui a fait l’objet d’une transcription législative à l’été 2013, a généralisé la complémentaire santé en entreprise, ce qui a constitué un choc – dans le bon sens du terme – concurrentiel pour des mutuelles essentiellement orientées jusqu’à cette date vers les contrats individuels.
Or le code de la mutualité n’a pas encore été mis en cohérence avec les mutations organisationnelles et fonctionnelles que les acteurs ont dû engager pour mieux s’adapter à ce nouveau contexte. Un certain nombre de dispositions du code de la mutualité ne sont donc plus en adéquation avec la pratique et les enjeux réels auxquels sont aujourd'hui confrontées les mutuelles.
Cette réforme a pour objectif de doter les mutuelles d’un environnement juridique modernisé afin qu’elles puissent disposer, comme les autres familles d’assureurs, d’outils plus adaptés aux nouvelles règles issues des réformes récentes. Elle a également pour objectif de préserver le modèle mutualiste et de réaffirmer ses valeurs. La réforme est construite autour de quatre axes.
Premier axe : une évolution de la gouvernance. Cette réforme permettra une représentation des salariés dans les instances mutualistes, ce qui offrira la possibilité de revoir la répartition des compétences entre le conseil d’administration et l’assemblée générale. Ce sera également l’occasion de moderniser le statut mutualiste.
Deuxième axe : une évolution des structures mutualistes. La réforme modernisera leurs règles de fonctionnement et ouvrira le champ de leurs activités. La refonte du code permettra également de renforcer le rôle des fédérations en leur attribuant de nouvelles missions, en particulier relatives à la formation et à la prévention des risques.
Troisième axe : une harmonisation des règles entre les codes s’appliquant aux trois familles d’organismes assureurs afin de permettre une meilleure information et une meilleure protection des assurés. Les objectifs poursuivis sont, d’une part, l’homogénéité des règles applicables et, d’autre part, la qualité et la lisibilité de la législation.
Enfin, quatrième axe : la réaffirmation évidente des principes mutualistes.
Cette réforme, portée par la mutualité française, me paraît essentielle pour ce secteur.
Mesdames, messieurs les sénateurs, après les précisions que je viens d’apporter, j’espère que vous accepterez de rétablir cet article, qui est indispensable à la modernisation du secteur de la mutualité.
Les explications qui viennent de nous être fournies ne me rassurent pas. Elles montrent en effet, comme le craignait la commission, que l’habilitation est extrêmement large.
Nous ne sommes pas opposés par principe à toute habilitation. Sur des sujets techniques ou lorsqu’il y a urgence, le Parlement peut être amené à autoriser le Gouvernement à procéder par ordonnance. Mais en l’occurrence, mes chers collègues, il s’agit de réformer quasiment dans son ensemble le code de la mutualité. En effet, la réforme concernera des sujets aussi variés que le statut des membres de la mutuelle, le vote électronique, la modification du statut des élus mutualistes, la protection de l’appellation de mutuelle, la réforme du conseil supérieur de la mutualité, la présence de salariés de la mutuelle à son conseil d’administration, les modalités de calcul de la cotisation, l’extension du champ des mutuelles aux activités sportives ou de pompes funèbres, etc.
Il ne s’agit donc pas d’ajustements techniques, mais d’une réforme très large, qui relèverait a minima d’un débat approfondi au Parlement. En outre, ce dossier n’est pas caractérisé par l’urgence.
Monsieur le ministre, le meilleur moyen d’apporter des précisions serait de restreindre le champ de l’habilitation. Votre demande est en outre contraire aux intentions du Gouvernement puisque, lors du congrès de la Mutualité française à Nantes le 11 juin 2015, Mme Touraine avait annoncé que le Gouvernement présenterait un projet de loi et que la réforme de la mutualité ferait donc l’objet d’un débat au Parlement. De ce projet de loi, il n’est plus question !
L’habilitation législative qui nous est demandée ne fait d’ailleurs pas l’unanimité. Une mutuelle, la FNIM, a dénoncé dans un communiqué un véritable « déni de démocratie » et se félicite de la suppression de l’habilitation. Le sujet n’a donc rien d’anodin.
La commission a souhaité la suppression de cette habilitation afin qu’un vrai débat ait lieu au Parlement. C’est pourquoi elle a émis un avis défavorable sur cet amendement du Gouvernement qui vise à rétablir le texte initial.
Élu du département des Deux-Sèvres, où est Niort, ville bien connue du monde des mutuelles, je peux témoigner de l’intérêt des arguments avancés par M. le ministre au sujet de cette réforme.
Cela étant, j’entends également les arguments de la commission des finances. Je trouve en effet extrêmement cavalier de modifier par voie d’amendement un domaine qui mériterait des séances de travail, des auditions et un débat parlementaire. Une réforme aussi profonde nécessiterait un texte de loi approprié plutôt qu’un amendement examiné assez rapidement et dont la rédaction n’est pas forcément partagée.
Même si j’approuve les arguments de M. le ministre, je suivrai la commission, dont la position est sage.
L'amendement n'est pas adopté.
Le code monétaire et financier est ainsi modifié :
1° Au 7° du I de l’article L. 612-33, les mots : « ou limiter » sont remplacés par les mots : «, retarder ou limiter, pour tout ou partie du portefeuille, » ;
2° L’article L. 631-2-1 est ainsi modifié :
a) Le 5° est ainsi rédigé :
« 5° Il peut, sur proposition du gouverneur de la Banque de France et en vue de prévenir l’apparition de mouvements de hausses excessives sur le prix des actifs de toute nature ou d’un endettement excessif des agents économiques, fixer des conditions d’octroi de crédit par les entités soumises au contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ou de l’Autorité des marchés financiers et ayant reçu l’autorisation d’exercer cette activité, lorsque ces entités consentent des prêts à des agents économiques situés sur le territoire français ou destinés au financement d’actifs localisés sur le territoire français ; »
b) Après le 5°, sont insérés des 5° bis et 5° ter ainsi rédigés :
« 5° bis Il peut, sur proposition du gouverneur de la Banque de France, président de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, moduler les règles de constitution et de reprise de la provision pour participation aux bénéfices pour l’ensemble ou un sous-ensemble des personnes mentionnées aux 1°, 3° et 5° du B du I du même article L. 612-2 ;
« 5° ter Il peut, sur proposition du gouverneur de la Banque de France, président de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, après avis du collège de supervision de cette autorité, à l’égard de l’ensemble ou d’un sous-ensemble des personnes mentionnées aux 1° à 5° du B du I du même article L. 612-2, afin de préserver la stabilité du système financier ou de prévenir des risques représentant une menace grave et caractérisée pour la situation financière de l’ensemble ou d’un sous-ensemble significatif de ces personnes, prendre les mesures conservatoires suivantes :
« a) Limiter temporairement l’exercice de certaines opérations ou activités, y compris l’acceptation de primes ou versements ;
« b) Suspendre ou restreindre temporairement la libre disposition de tout ou partie des actifs ;
« c) Suspendre, retarder ou limiter temporairement, pour tout ou partie du portefeuille, le paiement des valeurs de rachat, la faculté d’arbitrages ou le versement d’avances sur contrat ;
« d) Limiter temporairement la distribution d’un dividende aux actionnaires, d’une rémunération des certificats mutualistes ou paritaires ou d’une rémunération des parts sociales aux sociétaires.
« Le Haut Conseil de stabilité financière décide des mesures prévues au présent 5° ter pour une période maximale de trois mois, qui peut être renouvelée si les conditions ayant justifié la mise en place de ces mesures n’ont pas disparu, après consultation du comité consultatif de la législation et de la réglementation financières.
« Les mesures prises en application du présent 5° ter doivent faire l’objet d’un avis motivé rendu public ; »
3° Le premier alinéa de l’article L. 631-2-2 est complété par les mots : « et toute personne dont l’audition lui paraît utile. Ces personnes peuvent, à cet effet, lui transmettre des informations couvertes par le secret professionnel ».
L'amendement n° 74 rectifié quinquies, présenté par MM. Mouiller et Canevet, Mme Lamure, MM. Houel, Mandelli, Morisset et Longeot, Mme Morhet-Richaud, M. Lefèvre, Mme Deromedi et MM. Gabouty, Revet, Milon, César, Laménie, Capo-Canellas, Bonhomme, Charon, Darnaud et Genest, est ainsi libellé :
Alinéa 8
Après la référence :
L. 612-2,
insérer les mots :
lorsqu'ils contractent des engagements dont l'exécution dépend de la durée de la vie humaine
La parole est à M. Philippe Mouiller.
L’article 21 bis couvre toutes les activités d'assurance, notamment au travers du 5° ter a et b. Or cette disposition renforçant les missions du Haut Conseil de stabilité financière, telle que l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution l'a envisagée, est une réponse à la problématique des taux bas. Certaines dispositions ne s'appliquent d'ailleurs clairement qu'à l'assurance vie, comme le 5° ter c. Il s'agit selon l'ACPR de prévoir un véhicule juridique permettant, le cas échéant, d'intervenir rapidement et de façon temporaire sur le marché de l'assurance vie.
L'article L. 310-1 du code des assurances distingue les entreprises soumises au contrôle de l'ACPR selon leur secteur d’activité : vie – les entreprises qui, sous forme d'assurance directe, contractent des engagements dont l'exécution dépend de la durée de la vie humaine –, dommages et assistance. Il convient donc de préciser le champ d’intervention de cet article, en le limitant aux activités vie comme cela était voulu initialement.
C’est évidemment dans le secteur de l’assurance vie que les taux bas peuvent conduire à des politiques de rachat ou à des risques considérables. C’est la raison pour laquelle cet amendement visant à restreindre les pouvoirs du Haut Conseil de stabilité financière aux seules assurances vie paraît bienvenu à la commission. Elle a donc émis un avis favorable.
L'amendement est adopté.
Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 627, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 13
Remplacer les mots :
trois mois
par les mots :
six mois
II. – Alinéa 14
Supprimer cet alinéa.
III. – Après l'alinéa 14
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
…) Aux treizième et quatorzième alinéas, la référence : « 5° » est remplacée par la référence : « 5° ter » et, au quinzième alinéa, les références : « aux 4° et 4° bis » sont remplacées par les références : « aux 4°, 4° bis, 5° bis et 5° ter » ;
La parole est à M. le ministre.
Le processus de décision du Haut Conseil de stabilité financière – un organisme extrêmement utile créé il y a deux ans et que j’ai l’honneur de présider – est relativement long du fait de la consultation préalable obligatoire du collège de l’ACPR et du comité consultatif de la législation et de la réglementation financières. La durée de trois mois que la commission des finances a introduite en matière de mesure conservatoire ne paraît donc pas adaptée.
Je pense qu’il convient de revenir à une durée de six mois.
Cet amendement tend par ailleurs à introduire un certain nombre de clarifications rédactionnelles.
Monsieur le rapporteur pour avis, je peux vous assurer que cette instance est utile. Elle commence à prendre des décisions et elle pourrait en prendre plus encore, car elle a des pouvoirs nouveaux. Pour toutes ces raisons, j’y insiste, une durée de trois mois me paraît vraiment trop courte.
L'amendement n° 158, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Alinéa 14
Remplacer les mots :
un avis motivé rendu public
par les mots :
une décision motivée rendue publique
La parole est à M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission des finances sur l’amendement n° 627.
L’amendement n° 158 est rédactionnel.
La commission est défavorable à l’amendement n° 627, qui tend à supprimer des ajouts que nous avons apportés. Prévoir une durée de trois mois renouvelable et l’obligation de rendre les décisions publiques – disposition sur laquelle le Gouvernement ne revient pas – a pour objectif de protéger les droits des assurés.
Le Haut Conseil de stabilité financière peut être conduit à prendre des décisions qui ont un impact extrêmement important sur les épargnants. Il peut, par exemple, limiter, voire suspendre les possibilités de racheter un contrat. Je m’interroge d’ailleurs sur la constitutionnalité de mesures allant à l’encontre du droit des contrats.
Certes, mais les mesures que le Haut Conseil de stabilité financière est susceptible de prendre doivent être encadrées, parce qu’elles sont lourdes de conséquences.
M. Michel Sapin, ministre. Je souhaite bien entendu que l’amendement du Gouvernement soit adopté. Si, par malheur, tel n’était pas le cas, la modification rédactionnelle proposée par M. de Montgolfier serait la bienvenue. Toutefois, le texte du Gouvernement est mieux encore…
Sourires.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement est adopté.
L'article 21 bis est adopté.
(Non modifié)
Après le 12° du A du I de l’article L. 612-2 du code monétaire et financier, il est inséré un 13° ainsi rédigé :
« 13° Les organes centraux mentionnés à l’article L. 511-30. » –
Adopté.
(Non modifié)
Au dernier alinéa de l’article L. 512-92 du code monétaire et financier, après le mot : « et », sont insérés les mots : « le deuxième alinéa de ». –
Adopté.
(Non modifié)
I. – L’article L. 322-27-1 du code des assurances est ainsi rédigé :
« Art. L. 322 -27 -1. – L’organe central du réseau composé par les sociétés ou caisses d’assurances et de réassurances mutuelles agricoles est une caisse de réassurances mutuelle agricole à compétence nationale. Les sociétés et les caisses d’assurances et de réassurances mutuelles agricoles à compétence départementale ou régionale adhèrent à l’organe central et détiennent la majorité absolue des droits de vote à l’assemblée générale de ce dernier.
« La dénomination de société ou de caisse d’assurances ou de réassurances mutuelle agricole est réservée aux sociétés ou aux caisses qui procèdent à la cession ou à la rétrocession en réassurance, directement ou indirectement, de risques qu’elles assurent auprès de l’organe central mentionné au premier alinéa.
« Par dérogation à l’article L. 322-26-2, le conseil d’administration de l’organe central mentionné au premier alinéa du présent article comprend, outre les administrateurs représentant les caisses d’assurances et de réassurances mutuelles agricoles adhérentes et ceux élus par le personnel salarié, des administrateurs élus par l’assemblée générale, sur proposition du conseil d’administration. Ces derniers administrateurs ne doivent, au cours des cinq derniers exercices, ni avoir exercé de mandat d’administrateur ou de membre du conseil de surveillance au sein d’une société ou d’une caisse appartenant au groupe pour lequel l’organe central établit des comptes combinés, au sens de l’article L. 345-2, ni avoir été employés par l’une de ces sociétés ou caisses. Un décret en Conseil d’État précise les règles applicables au nombre et à la proportion de ces administrateurs. »
II. – L’organe central mentionné à l’article L. 322-27-1 du code des assurances, dans sa rédaction résultant de la présente loi, résulte de la modification statutaire de la forme et de l’objet social de Groupama SA approuvée par l’assemblée générale de cette société afin de transformer cette dernière en caisse de réassurances mutuelle agricole. Cette modification des statuts doit prendre effet dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi.
L’article L. 322-27-1 du code des assurances, dans sa rédaction antérieure à la présente loi, est applicable jusqu’à la prise d’effet de la modification des statuts mentionnée au premier alinéa du présent II.
III. – La décision de l’assemblée générale de Groupama SA de modifier les statuts de cette société, dans les conditions mentionnées au II, n’entraîne pas la création d’une nouvelle personne morale.
Cette décision est opposable aux tiers sans qu’il soit besoin d’aucune formalité. Nonobstant toute disposition ou stipulation contraire, elle n’ouvre pas droit à un remboursement anticipé des titres financiers émis par la société Groupama SA ou à une quelconque modification de l’un des termes des conventions correspondantes. L’assemblée générale des obligataires prévue à l’article L. 228-65 du code de commerce n’est pas appelée à délibérer sur ces opérations.
IV. – Les actions de Groupama SA qui, à la date de prise d’effet de la modification des statuts de cette société dans les conditions mentionnées au II du présent article, sont détenues par des personnes morales remplissant les conditions pour être adhérentes à l’organe central prévu à l’article L. 322-27-1 du code des assurances, dans sa rédaction résultant de la présente loi, sont converties en certificats mutualistes émis par l’organe central.
Les actions de Groupama SA dont les détenteurs, à la date de prise d’effet de la modification des statuts de cette société, ne remplissent pas les conditions pour être adhérents à l’organe central prévu au même article L. 322-27-1, sont annulées et remboursées par l’organe central dans un délai de deux mois à compter de la date de l’inscription de cette modification au registre du commerce et des sociétés. Groupama SA adresse à ces détenteurs, avant cette date, une proposition financière d’un niveau ne pouvant être inférieur à la valeur actuelle des actions.
Pour l’application du présent IV, la valeur des titres de capital convertis ou remboursés est déterminée, en cas de contestation, dans les conditions prévues au I de l’article 1843-4 du code civil. –
Adopté.
(Non modifié)
I. – Après le deuxième alinéa du I de l’article L. 141-4 du code monétaire et financier, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Nonobstant toute disposition ou stipulation contraire, aucun droit de compensation ne peut engendrer l’extinction, en tout ou partie, des créances remises en garantie à une banque centrale membre du Système européen de banques centrales. »
II. – À la première phrase du deuxième alinéa du II de l’article L. 521-3, à la première phrase du I de l’article L. 522-6, au deuxième alinéa de l’article L. 525-6 et à l’article L. 526-7 du même code, le mot : « troisième » est remplacé par le mot : « quatrième ».
III. – Au second alinéa de l’article L. 525-5 dudit code, les mots : « troisième et quatrième » sont remplacés par les mots : « quatrième et cinquième ». –
Adopté.
L’article L. 144-1 du code monétaire et financier est ainsi modifié :
1° Au deuxième alinéa, après la seconde occurrence du mot : « France, », sont insérés les mots : « aux conseils régionaux lorsqu’ils attribuent des aides publiques aux entreprises, » ;
2° Le quatrième alinéa est ainsi modifié :
a) La première occurrence du mot : « des » est remplacée par les mots : « et les règles de confidentialité applicables aux » ;
b) Après la première occurrence du mot : « prêts », sont insérés les mots : « ou des aides publiques » ;
(nouveau) Au dernier alinéa, après le mot : « alinéas », sont insérés les mots « aux conseils régionaux, ». –
Adopté.
(Non modifié)
L’article L. 612-44 du code monétaire et financier est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa du II, après le mot : « résolution », sont insérés les mots : « et, le cas échéant, à la Banque centrale européenne » ;
2° Au premier alinéa du III, après le mot : « échéant, », sont insérés les mots : « de la Banque centrale européenne ainsi que ». –
Adopté.
(Non modifié)
Le code monétaire et financier est ainsi modifié :
1° Le I de l’article L. 211-36 est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« 4° Aux obligations financières résultant de contrats conclus entre une ou plusieurs chambres de compensation et un de leurs adhérents, entre cet adhérent et un client auquel il fournit, directement ou indirectement, un service de compensation, et entre ce client et la ou les chambres de compensation mentionnées au présent 4°.
« Pour l’application du 4° du présent I, le mot “client” désigne, si les parties en sont convenues, l’ensemble des personnes morales faisant partie d’un même périmètre de consolidation. » ;
2° La première phrase du I de l’article L. 211-36-1 est complétée par les mots : « entre toutes les parties » ;
3° L’article L. 211-38 est ainsi modifié :
a) Après le premier alinéa du I, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les remises et sûretés mentionnées au premier alinéa du présent I peuvent être effectuées ou constituées par les parties elles-mêmes ou par des tiers. » ;
b) Au premier alinéa du II, la référence : « et 3° » est remplacée par les références : «, 3° et 4° du I » ;
4° Après le même article L. 211-38, il est inséré un article L. 211-38-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 211 -38 -1. – Aucun créancier du bénéficiaire autre que le constituant de garanties financières mentionnées à l’article L. 211-38 et constituées à titre de marge initiale en application de l’article 11 du règlement (UE) n° 648/2012 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 sur les produits dérivés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux ne peut se prévaloir d’un droit quelconque sur les biens ou droits sur lesquels portent ces garanties, même sur le fondement du livre VI du code de commerce ou d’une procédure équivalente sur le fondement d’un droit étranger. » ;
5° L’article L. 440-4 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Lors d’opérations sur contrats financiers, les chambres de compensation peuvent communiquer des informations couvertes par le secret professionnel, lorsqu’une législation ou une réglementation d’un État qui n’est pas membre de l’Union européenne prévoit la déclaration de ces informations à un référentiel central. Lorsque ces informations constituent des données à caractère personnel soumises à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, leur transmission doit s’effectuer dans les conditions prévues par la même loi. » ;
6° Après le 7° du I de l’article L. 511-33, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Lors d’opérations sur contrats financiers, les établissements de crédit et les sociétés de financement peuvent également communiquer des informations couvertes par le secret professionnel, lorsqu’une législation ou une réglementation d’un État qui n’est pas membre de l’Union européenne prévoit la déclaration de ces informations à un référentiel central. Lorsque ces informations constituent des données à caractère personnel soumises à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, leur transmission doit s’effectuer dans les conditions prévues par la même loi. » ;
7° Après le 7° du I de l’article L. 531-12, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Lors d’opérations sur contrats financiers, les entreprises d’investissement peuvent également communiquer des informations couvertes par le secret professionnel, lorsqu’une législation ou une réglementation d’un État qui n’est pas membre de l’Union européenne prévoit la déclaration de ces informations à un référentiel central. Lorsque ces informations constituent des données à caractère personnel soumises à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, leur transmission doit s’effectuer dans les conditions prévues par la même loi. »
L'amendement n° 406, présenté par M. Bouvard, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 11
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Les biens ou droits sur lesquels portent les garanties financières mentionnées au premier alinéa sont distingués des biens ou droits propres du bénéficiaire qui ne sont pas soumis aux dispositions du présent article et des biens ou droits soumis aux dispositions du présent article reçus par le bénéficiaire de ses autres cocontractants si le constituant des garanties financières le demande. Le bénéficiaire ne peut utiliser ou aliéner ces droits ou biens, même lorsqu’ils ont été remis en pleine propriété et sans remettre en cause celle-ci, que dans les limites ou conditions fixées par le règlement mentionné au premier alinéa. »
La parole est à M. Michel Bouvard.
Il s’agit d’un amendement de précision ou, plus exactement, d’approfondissement.
L’alinéa 11 a pour objet de créer un régime de ségrégation juridique de certaines garanties financières échangées dans le cadre d’opérations sur produits dérivés qui ne sont pas soumis à une obligation de compensation, afin de contribuer à une réduction du risque systémique sur ces marchés. Cette nouvelle disposition vise à permettre aux remises d’espèces d’être utilisées plus facilement comme garantie des opérations financières en préservant les droits du constituant de la garantie en cas de défaillance du bénéficiaire. En nous rapprochant de la pratique de la place de Londres, cette mesure devrait nous permettre de préserver la compétitivité de la place de Paris.
L’amendement proposé vise à intégrer explicitement dans le texte de loi la notion de ségrégation juridique visée par le législateur. En effet, le projet de loi ne vise explicitement que la préservation des droits du constituant, mais celle-ci doit être reliée à la faculté du bénéficiaire de réutiliser la garantie obtenue sous forme d’espèces. Par ailleurs, il semble logique et légitime d’intégrer explicitement dans le texte de loi la notion de ségrégation, qui constitue, selon les termes mêmes de l’exposé des motifs, l’objet de l’article ainsi créé dans le code monétaire et financier.
La commission est sensible aux intentions de Michel Bouvard, c'est-à-dire à sa volonté de préserver les droits du constituant de la garantie en cas de défaillance du bénéficiaire. Toutefois, cette disposition semble contraire au droit de l’Union européenne puisque, comme l’indique le Conseil d'État dans son avis, l’édiction de telles dispositions « relève d’une norme technique à prendre pour l’application de l’article 11 du règlement EMIR, ce qui prive les États membres de leur compétence en ce domaine ».
Comme chacun l’aura compris, l’analyse pointe une difficulté de compatibilité avec le droit européen. Pour cette raison, la commission sollicite le retrait de l’amendement.
Je suis toujours très prudent quand on me donne une interprétation du droit communautaire. Il m’est même arrivé que l’on m’oppose le droit communautaire, alors que le commissaire concerné m’a ensuite répondu qu’il n’y avait pas d’incompatibilité.
Je maintiens donc mon amendement. La navette nous permettra de vérifier ce qu’il en est.
L'amendement n'est pas adopté.
L'article 23 est adopté.
L’article 238-0 A du code général des impôts est ainsi modifié :
1° Le 2 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, les mots : « À compter du 1er janvier 2011, » sont supprimés et les mots : « au 1er janvier de » sont remplacés par les mots : « au moins une fois » ;
b) Au a, les mots : «, à cette date, » sont supprimés ;
c) Au dernier alinéa, après le mot : « étrangères », sont insérés les mots : « et des commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances » ;
d) (nouveau) Le dernier alinéa est complété par deux phrases ainsi rédigées :
« La commission chargée des finances de chaque assemblée fait connaître son avis dans un délai d’un mois à compter de la notification qui lui a été faite du projet d’arrêté. La signature de l’arrêté ne peut intervenir qu’après réception des avis de ces commissions ou, à défaut, après l’expiration du délai susmentionné. » ;
2° Le 3 est ainsi rédigé :
« 3. Les dispositions du présent code relatives aux États ou territoires non coopératifs s’appliquent à ceux qui sont ajoutés à cette liste, par arrêté pris en application du 2, à compter du premier jour du troisième mois qui suit la publication de celui-ci.
« Elles cessent de s’appliquer à la date de publication de l’arrêté qui les retire de cette liste. »
L'amendement n° 470, présenté par M. Bocquet, Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéa 7, première phrase
Après le mot :
avis
insérer le mot :
conforme
La parole est à Mme Cécile Cukierman.
La lutte contre les paradis fiscaux, sortes de « trous noirs » dans lesquels s’engloutissent parfois des sommes très importantes, est l’une des questions essentielles de ces dernières années.
Le travail très important effectué par les deux commissions d’enquête sénatoriales sur le sujet, d’ailleurs relayé par celui d’une commission d’enquête de l’Assemblée nationale, a montré plusieurs aspects décisifs de la situation.
Premièrement, la fraude fiscale – et sociale pour une large part – est le fait d’entités économiques à vocation transnationale, en situation de faire jouer les critères actuels de la mondialisation. Nous disposons d’ailleurs, dans le présent texte, si nous y accordons l’attention requise, des moyens de prévenir cette « optimisation » fiscale qui nuit tant aux comptes publics de bien des pays, en adoptant un dispositif de transparence comptable digne de ce nom et cohérent avec l’organisation interne même des groupes concernés.
Deuxièmement, le montant des sommes en jeu met en péril les équilibres financiers de bien des nations, à commencer par les pays de l’Union européenne touchés par une fraude organisée en grande partie depuis le territoire même de l’Union. On pourrait d’ailleurs, en pourchassant avec détermination la fraude fiscale et sociale, parvenir à une réduction nette des déficits publics en plaçant dans un premier temps la France dans les « clous » des normes européennes.
À la vérité, la fraude fiscale et sociale est surtout un obstacle à toute réforme durable de notre système de prélèvements.
On ne peut pas réformer l’impôt sur le revenu de manière juste et égalitaire tant que certains revenus disposent de plusieurs outils d’optimisation et, pour certains, de défiscalisation intégrale.
On ne peut pas réformer l’impôt sur les sociétés avec l’hypothèque que continue de faire peser le régime d’intégration des groupes à comptabilité consolidée qui usent et abusent des prix de transfert, de la délocalisation d’actifs et de valeur ajoutée pour s’épargner d’avoir à consacrer trop d’argent à la solidarité nationale.
Dans cet article du projet de loi, on nous invite à travailler sur la question des États et territoires dits non coopératifs, c’est-à-dire à fixer régulièrement la liste de ces « paradis fiscaux » qui n’en sont, faut-il le préciser, que pour ceux qui en ont besoin et, le plus souvent, certainement pas pour ceux qui y vivent ou y travaillent.
Comme l’affaire prendra la forme d’un arrêté, les commissions chargées des affaires étrangères et des finances des deux assemblées seront saisies pour avis sur le contenu effectif de la liste « noire ». Nous souhaitons pour notre part que l’avis soit rendu conforme – tel est le sens de la modification de l’alinéa 7 que nous proposons –, en accord entre les deux assemblées, ce qui est d’autant plus possible, me semble-t-il, que je ne crois pas qu’on puisse trouver aujourd’hui le moindre partisan de l’optimisation fiscale au sein de notre Parlement.
L’article 23 bis prévoit que la commission des finances émette un avis sur l’arrêté du ministre fixant la liste des États et territoires non coopératifs. Cette mesure peut se justifier, car il s’agit d’un sujet portant sur la matière fiscale. Les commissions des finances sont conduites à émettre des avis dans d’autres domaines, notamment sur les décrets d’avance. Ces avis sont parfois suivis par le Gouvernement…
L’amendement n° 470 vise à imposer un avis conforme. Une telle disposition porterait atteinte au principe de la séparation des pouvoirs. Il serait en effet contraire aux articles 34 et 37 de la Constitution que le Gouvernement voie le pouvoir réglementaire mis sous la coupe du Parlement.
Pour ces raisons, la commission a émis un avis très défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'article 23 bis est adopté.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, nous avons examiné 145 amendements au cours de la journée ; il en reste 357.
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.
Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mercredi 6 juillet 2016, à quatorze heures trente et le soir :
Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi organique relatif aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature (n° 716, 2015-2016) ;
Rapport de M. François Pillet, fait au nom de la commission mixte paritaire (n° 715, 2015-2016).
Suite du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (n° 691, 2015-2016) et de la proposition de loi organique, adoptée par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à la compétence du Défenseur des droits pour l’orientation et la protection des lanceurs d’alerte (n° 683 rectifié, 2015-2016) : examen des articles 16 à 16 quinquies (précédemment réservés) et 36 à 48 bis (priorité) à quatorze heures trente et, le soir, examen de l’article 30 AA à l’amendement n° 548 rectifié tendant à insérer un article additionnel après l’article 31 sexies.
Rapport de M. François Pillet, fait au nom de la commission des lois (n° 712, tomes I et II, 2015-2016) ;
Textes de la commission (nos 713 et 714, 2015-2016) ;
Avis de M. Daniel Gremillet, fait au nom de la commission des affaires économiques (n° 707, 2015-2016) ;
Avis de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances (n° 710, 2015-2016).
Personne ne demande la parole ?…
La séance est levée.
La séance est levée à minuit.
