Séance en hémicycle du 2 mai 2019 à 14h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

En application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, ainsi que de la loi organique n° 2010-837 et de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 prises pour son application, la commission des affaires économiques a émis, lors de sa réunion de ce jour, un avis favorable – huit voix pour, aucune voix contre, cinq bulletins blancs – à la reconduction de M. Jean-Bernard Lévy dans les fonctions de président-directeur général d’Électricité de France.

L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe La République En Marche, de la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, après engagement de la procédure accélérée, relative au droit de résiliation sans frais de contrats de complémentaire santé (proposition n° 417, texte de la commission n° 441, rapport n° 440).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des affaires sociales, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la proposition de loi examinée aujourd’hui répond à un objectif dont on ne peut douter de l’intérêt, puisqu’il s’agit de faciliter les démarches des administrés et d’agir pour leur pouvoir d’achat.

Cette possibilité est attendue par nos concitoyens, qui souhaitent obtenir davantage de souplesse et ainsi pouvoir résilier leur contrat de complémentaire santé sans frais et à tout moment au terme de la première année de souscription.

Il s’agit de mesures à la fois pragmatiques et concrètes, qui s’inscrivent dans la continuité de la faculté, offerte aux assurés par la loi relative à la consommation de 2014, de résilier leur contrat d’assurance automobile ou emprunteur à l’expiration d’un délai d’un an à compter de la première souscription.

Je ne puis que regretter le sort réservé à ce texte en commission : les principales dispositions ont été supprimées, sur la base d’arguments dont j’aurai l’occasion de discuter du bien-fondé.

Avant d’aborder le contenu de cette proposition de loi, je reviendrai un instant sur le contexte dans lequel elle s’inscrit, car l’on ne peut faire abstraction du moment que nous vivons.

Au mois de décembre dernier, après avoir annoncé un premier ensemble de mesures destinées à soutenir le pouvoir d’achat des Français, dispositions approuvées par la Haute Assemblée, le Président de la République a réuni à l’Élysée les représentants des mutuelles, des assureurs et des instituts de prévoyance. Comme aux grandes entreprises et aux banques, il leur a demandé de prendre part à la mobilisation pour l’urgence économique et sociale. Les dépenses de complémentaires santé font en effet partie des dépenses dites « contraintes », celles auxquelles les ménages ne peuvent échapper.

Les organismes complémentaires ont répondu à cet appel et se sont engagés à prendre des mesures pour le pouvoir d’achat des assurés : la hausse des tarifs prévue en 2019 pour les contrats d’entrée de gamme devra être neutralisée, et les organismes complémentaires s’engageront dans un travail commun pour faire évoluer à la baisse les frais de gestion, qui représentent environ 20 % des cotisations collectées.

En outre, l’une des propositions qu’a évoquées le Président de la République et que traduit cette proposition de loi est de faciliter les conditions de résiliation, donc de laisser plus de liberté aux ménages et de réduire les tarifs des complémentaires en faisant davantage jouer la concurrence.

Mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai entendu les critiques qui ont été émises en commission et qui ne manqueront pas de s’exprimer au cours de ce débat, lors de l’examen des amendements de rétablissement. Ainsi, comme j’ai pu le faire à l’Assemblée nationale, je saisis l’occasion qui m’est offerte de m’exprimer à la tribune pour éclairer le débat et répondre à certaines idées reçues qui circulent sur ce texte.

Tout d’abord, cette proposition de loi ne va pas augmenter le coût des primes. Au contraire, le renforcement de la concurrence qu’elle permettra va inciter les complémentaires à les diminuer, notamment en réduisant leurs frais de fonctionnement, afin d’attirer ou de garder des assurés. C’est la raison pour laquelle, selon un récent sondage mené par l’Institut français d’opinion publique, l’IFOP, les Français se prononcent très clairement pour cette mesure : au total, les avis favorables avoisinent les 94 %.

D’ailleurs, la mise en œuvre de mesures similaires dans d’autres secteurs de l’assurance ne s’est pas traduite par des hausses de primes, au contraire. Par exemple, la mise en œuvre de la résiliation annuelle des contrats d’assurance emprunteur depuis le 1er janvier 2018 a conduit certains organismes à diminuer leurs primes de 30 %.

Ensuite, cette mesure ne va pas favoriser les comportements opportunistes. En effet, elle ne permet de résilier un contrat d’assurance complémentaire santé qu’au terme d’un délai d’un an. Un assuré qui souhaiterait souscrire une complémentaire santé avant un acte médical programmé, puis s’en défaire après cet acte, ne pourrait donc pas mettre ses desseins à exécution.

De surcroît, cette mesure ne va pas déstabiliser le marché. Elle favorisera la mobilité des assurés qui souhaitent changer de complémentaire santé. Néanmoins, d’un point de vue global, elle ne modifiera pas drastiquement la situation actuelle, car une résiliation annuelle est déjà possible. Dès lors, chacun peut changer de contrat chaque année. J’ajoute que, au titre de la loi Hamon de 2014, l’on n’a pas identifié d’effet déstabilisateur.

Enfin, cette mesure ne va pas entraîner une démutualisation des risques au détriment des personnes âgées. Les garanties en termes de mutualisation seront inchangées, y compris en faveur des plus vulnérables : les mutuelles et les autres organismes proposant des contrats responsables, qui constituent la quasi-totalité des contrats, ne peuvent recueillir d’informations médicales auprès de leurs membres, ni fixer de cotisations en fonction de l’état de santé des assurés.

Le risque de démutualisation avait déjà été brandi lors de la discussion de la loi Hamon, notamment pour ce qui concerne l’assurance emprunteur. Or il ne s’est pas concrétisé : les tarifs ont fortement diminué à l’avantage de tous, y compris des personnes en risque aggravé de santé.

Ainsi, cette mesure sera favorable à tous les assurés, en particulier les personnes âgées, pour qui les conditions actuelles de résiliation, du fait de leur nature restrictive, sont très défavorables. Ce sont elles qui sont le plus soumises aux augmentations brusques de cotisations des contrats individuels ; et, pour les personnes âgées, qui sont rarement familiarisées aux nouvelles technologies, il peut être difficile de trouver un nouveau contrat dans le délai de vingt jours impartis.

À mes yeux, cette proposition de loi ne traduit pas la moindre défiance quant au rôle des complémentaires santé dans notre système de santé. Bien au contraire – j’ai souvent l’occasion de le dire –, je salue le travail mené en commun avec les organismes complémentaires depuis ma prise de fonctions. Ce travail conjoint a donné lieu à des avancées majeures ; je pense à la réforme du 100 % santé, qui a été construite en lien étroit avec l’ensemble des acteurs, et en particulier avec les fédérations d’organismes complémentaires.

Monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, même si son objet peut paraître circonscrit, cette proposition de loi est d’une grande importance : c’est une mesure concrète, qui, en levant les obstacles actuels au changement de complémentaire santé, aura un réel impact sur le quotidien des Français.

Le Gouvernement reste parfaitement favorable à la proposition de loi adoptée par l’Assemblée nationale. Je vous proposerai donc, dans quelques instants, une série d’amendements visant à rétablir les articles supprimés !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, l’assurance maladie complémentaire couvre plus de 95 % de la population française et finance 13 % de notre dépense de santé, représentant ainsi 36 milliards d’euros de cotisations collectées.

Essentielle pour l’accès aux soins, cette protection constitue un poste de dépense lourd pour les ménages, comme pour les entreprises qui participent au financement de la couverture collective, désormais généralisée, de leurs salariés.

Les organismes privés qui opèrent pour l’essentiel sur ce secteur ont fait face ces dernières années à d’importantes mutations. Ils sont encore appelés à s’adapter, notamment pour contribuer aux efforts en faveur du pouvoir d’achat des Français, comme le Président de la République le leur a demandé dans le cadre du suivi de la réforme du reste à charge zéro.

La proposition de loi défendue à l’Assemblée nationale par le président du groupe La République En Marche s’inscrit dans ce contexte. Sans engager de révolution, elle suscite des réactions marquées, ce qui a conduit notre commission à en rejeter le dispositif central, en adoptant des amendements de nos collègues Philippe Mouiller et Jean-Marie Morisset.

Le but initial de ce texte est clairement circonscrit : permettre aux assurés de résilier à tout moment leur contrat de complémentaire santé, après la première année de souscription. C’est, non pas une nouveauté, mais une souplesse donnée aux ménages comme aux entreprises.

La possibilité de résilier un contrat d’assurance, y compris en santé, est en effet déjà ouverte, à chaque échéance annuelle. Ce droit n’est pas virtuel : au total, quelque 15 % à 20 % des assurés s’en saisissent.

Au surplus, cette mesure s’inscrit dans une tendance générale : la loi Hamon de 2014 a ouvert un droit à résiliation infra-annuelle pour les assurances auto et habitation. Dans un autre domaine, celui de l’assurance emprunteur, notre collègue Martial Bourquin a été à l’initiative d’une mesure visant à faciliter les résiliations de contrat.

Dans chacun des cas, ces évolutions ont répondu à deux ambitions légitimes : premièrement, simplifier la vie des assurés ; deuxièmement, accentuer la concurrence sur le marché, au bénéfice in fine d’une meilleure protection des assurés.

Le texte transmis au Sénat s’inscrit dans la droite ligne de ces mesures. Toutefois, il suscite des débats vifs et des réactions contrastées.

Eh oui !

Les principaux acteurs, mutuelles et institutions de prévoyance, se sont opposés à une mesure qui, selon eux, bouleverse inutilement les organismes, dans un environnement qui a déjà connu d’importantes restructurations.

Du fait de la particularité de l’assurance en santé, ils craignent que le nomadisme n’entraîne des comportements opportunistes ou consuméristes susceptibles de porter atteinte aux mécanismes de mutualisation et de solidarité, au détriment des assurés les plus fragiles, notamment les plus âgés.

La santé n’est pas un bien comme un autre. Nous en sommes tous intimement convaincus. Pour autant, faut-il voir dans l’assouplissement du droit à résiliation dont il est question un risque majeur de déstabilisation du secteur ?

Non !

Mes chers collègues, à titre personnel, permettez-moi d’en douter.

Après avoir écouté les arguments des uns et des autres, il m’a semblé que ce texte méritait une analyse plus nuancée.

En toute honnêteté, il serait excessif de lui imputer une diminution significative des tarifs, que certains espèrent, ou une explosion des frais de gestion, que d’autres redoutent. Même si elle porte sur un domaine tout à fait différent, la loi Hamon n’a pas eu de tel effet sur le secteur des assurances dommages, et nul ne songe aujourd’hui à revenir sur cette avancée.

Si la santé n’est pas un bien comme les autres, le secteur de l’assurance complémentaire est bel et bien un marché. Ce simple constat n’emporte aucun jugement de valeur ; mais, au Sénat, nous sommes nombreux à régulièrement pointer du doigt l’insuffisante efficience de ses opérateurs, en appelant à une modération de leurs frais de gestion ou à une plus grande transparence.

À mon sens, ce texte pourrait apporter une pierre à l’édifice : il contribuerait à créer les conditions d’un marché plus fluide, et les opérateurs auraient intérêt à proposer de meilleures garanties, au meilleur tarif.

Néanmoins, au terme d’un large débat, la commission des affaires sociales a considéré que les dispositions introduites par ce texte soulevaient plus d’interrogations qu’elles n’apportaient de réponses. Elle a donc supprimé les articles 1er, 2, 3 et 4 ouvrant la voie à la résiliation infra-annuelle des contrats santé proposés par les sociétés d’assurances, les institutions de prévoyance et les mutuelles.

Vous comprendrez que je regrette, à titre personnel, cette position. Néanmoins, au cours du débat, nous aurons l’occasion de revenir sur ces sujets, qui appellent – j’en conviens – des clarifications.

J’en viens aux autres articles du texte transmis par l’Assemblée nationale.

La commission a maintenu l’article 3 bis, qui complète l’information relative au taux de redistribution des contrats. Dans le même souci de lisibilité, elle en a clarifié la portée. En outre, sur ma proposition, elle a supprimé deux articles, l’article 3 bis A et l’article 3 ter : leur portée effective n’a pas paru à la hauteur des enjeux auxquels ils font écho.

S’il est essentiel de sécuriser la mise en œuvre du tiers payant en cas d’un plus grand turnover des contrats, le déploiement de services numériques par les organismes complémentaires doit s’accompagner de l’équipement des professionnels et établissements de santé en outils adaptés. S’il procède d’une intention légitime, le suivi confié à l’Union nationale des organismes d’assurance maladie complémentaire, l’Unocam ne constitue pas une solution opérante. D’ailleurs, son rôle n’est pas de mener un tel travail.

De même, en supprimant la demande de rapport destinée à évaluer les progrès accomplis quant à la lisibilité des contrats, la commission n’a pas entendu remettre en cause l’impérieuse nécessité de traduire en actions concrètes les engagements pris en ce début d’année par les organismes complémentaires.

La complexité des garanties offertes, en partie inhérente à notre système, qui superpose deux niveaux de prise en charge, est un réel frein pour comparer les contrats et tarifs et permettre à la concurrence de s’exercer sainement. Toutefois, la commission a jugé qu’un rapport supplémentaire serait redondant. D’autres moyens de pression plus opérationnels sont à la main du pouvoir réglementaire, et pour cause, le principe de lisibilité des contrats santé est déjà inscrit dans la loi. La commission sera attentive à cette question.

Enfin, sur l’initiative de notre collègue Daniel Chasseing, la commission a adopté un article visant à proscrire les pratiques de remboursement différencié dans les réseaux de soins.

Très bien !

Le Sénat s’est déjà prononcé en ce sens lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Mes chers collègues, la commission a adopté la proposition de loi transmise par l’Assemblée nationale après l’avoir – c’est le moins que l’on puisse dire – substantiellement modifiée, en supprimant six articles sur sept et en ajoutant un nouvel article… Vous l’avez bien compris : je n’approuve pas l’ensemble de ces choix.

Donc acte !

M. Michel Amiel, rapporteur. En conséquence, j’ai déposé divers amendements en mon nom personnel : il s’agit là d’une question de cohérence. Toutefois, en tant que rapporteur, je vous invite au nom de la commission à adopter ce texte !

La parole est à M. Yves Daudigny.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, après deux réunions de commission ayant abouti, de la part de la majorité du Sénat, à deux expressions contraires, nous ne savons plus très bien où nous en sommes…

M. Philippe Dallier. Si, si !

M. Yves Daudigny. Cher collègue, si vous le savez, tant mieux !

Maintenant que M. le rapporteur a parlé, tout est clair !

La proposition de loi initiale vise à permettre aux assurés, particuliers comme entreprises, de résilier sans frais et à tout moment, après la première année de souscription, leur contrat de complémentaire santé, que celui-ci ait été signé avec une mutuelle, une assurance ou une institution de prévoyance.

Après des velléités de présentation, sans concertation préalable, d’un amendement au titre du projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises, ou projet de loi Pacte, le Gouvernement a fait déposer une proposition de loi par le groupe majoritaire à l’Assemblée nationale. Ainsi, il s’est exonéré de toute étude d’impact. Or, pour éclairer nos débats, un tel document aurait été beaucoup plus utile que des sondages dépourvus de rigueur scientifique…

En résumé, cette proposition de loi apporte une mauvaise solution à un problème qui n’existe pas.

Oh !

Aujourd’hui, personne n’est prisonnier de sa complémentaire santé. Tout adhérent individuel peut en changer chaque année, sans frais ; et chacun doit en changer, toujours sans frais, lorsqu’il change d’employeur, quand il est couvert dans le cadre d’un contrat de groupe. Un an de réserve, d’une part ; un an de visibilité, un an de garanties pour l’assuré, d’autre part : tel est le modèle prudentiel français de gestion.

Dans ces conditions, s’agit-il d’améliorer l’accès aux soins de nos concitoyens, de réduire les inégalités, en particulier liées à l’âge, de baisser les coûts de gestion, de renforcer les actions de prévention conduites par nombre de mutuelles, de réduire le nombre de personnes – elles sont, au total, 4 millions – qui n’ont pas de complémentaire santé ? Aucune de ces questions n’appelle, hélas ! de réponse positive. À ce titre, j’insisterai sur trois points.

Premièrement, les coûts de gestion des mutuelles – c’est bien de cela qu’il s’agit – peuvent être examinés en toute transparence. Les mutuelles, acteurs majeurs de l’économie sociale et solidaire, sont des sociétés de personnes à but non lucratif, ne rémunèrent pas d’actionnaires, sont gérées à l’équilibre conformément aux exigences prudentielles liées aux risques, mettent en œuvre des services qui accompagnent les adhérents tout au long de la vie et répartissent les risques entre les générations.

L’évolution des cotisations est liée à celle des prestations. Le taux de la taxe de solidarité additionnelle, ou TSA, a été porté de 2, 5 % à 13, 27 % entre 2008 et 2012, et il est majoré de 0, 8 % en 2019 en substitution au forfait patientèle.

Entre 2010 et 2017, les cotisations ont augmenté de 21 %, cependant que les charges de prestations s’accroissaient de 19 %. La publicité et le marketing représentent 0, 2 % du budget du mouvement mutualiste. Or l’adoption de la résiliation infra-annuelle ne pourrait qu’engendrer une hausse de ces frais de publicité, destinée à fidéliser les adhérents et à en conquérir de nouveaux. Sur ce sujet, madame la ministre, nous ne sommes donc pas d’accord.

Une augmentation des entrées et des sorties accroîtrait le volume et la complexité de la gestion administrative. En résulterait une hausse des coûts, au détriment des assurés. Il est tout de même paradoxal de regretter un régime où la concurrence règne, avec, pour conséquence, des frais de publicité jugés excessifs et, dans le même temps, de vouloir mettre en place les conditions d’une concurrence totalement dérégulée.

J’ajoute que, en 2017, les mutuelles ont été les seuls opérateurs du secteur de la complémentaire santé à baisser d’environ 2 % leurs frais de gestion. Comme le résume Jean-Paul Benoit, président de la fédération des mutuelles de France, « le marché libéral et la concurrence dans le domaine de la santé et de la protection sociale augmentent les coûts et multiplient les inégalités ».

Deuxièmement – ces considérations découlent directement des précédentes –, en réduisant la complémentaire santé à un bien de consommation courante, pour lequel la seule question qui vaille est le calcul des coûts et des avantages pour soi-même, et rien que pour soi-même, le présent texte heurte le pilier de notre système de protection sociale : la valeur de solidarité.

Cette proposition de loi profitera peut-être à des assurés solvables, plutôt jeunes, actifs, bien portants, à faible risque, dans une logique purement assurantielle. Mais, en encourageant l’individualisation des risques et en accentuant la segmentation des populations, elle déstabilisera le principe de mutualisation, sur lequel le modèle économique des mutuelles est assis. Elle fragilisera encore un peu plus les mécanismes de la solidarité intergénérationnelle.

La dimension d’engagement, qui suppose une durée minimale de souscription, s’en trouvera affectée, et l’assuré social deviendra une simple cible marketing. Les perdants seront les plus fragiles, en particulier les seniors, …

C’est déjà le cas !

… qui sont les moins mobiles et les moins avertis. Couverts à 75 % par des mutuelles, ils bénéficient aujourd’hui de tarifs maîtrisés grâce aux mécanismes de solidarité que permet la mutualisation.

En revanche, les jeunes seront encore plus fortement encouragés à individualiser leurs risques en se tournant vers les propositions les moins chères. Mécaniquement, les seniors seront donc privés d’une péréquation de solidarité entre eux et les jeunes assurés, et leurs cotisations augmenteront inévitablement.

Aussi ces dispositions s’opposent-elles, dans leur essence même, au modèle prudentiel français. Elles encouragent l’individualisation du droit au détriment de logiques collectives et universelles. Le risque de comportements opportunistes, consuméristes ou nomades sera bien sûr limité, mais non moins réel, quand une partie importante des frais de santé pris en charge par les complémentaires correspondent à des dépenses programmables.

Troisièmement, et enfin, cette proposition de loi, si elle est adoptée, sera un frein au développement du tiers payant. Grâce aux efforts de l’association Inter-AMC, créée en 2015 et regroupant tous les acteurs de la sphère complémentaire, quelque 83 % des assurés sont aujourd’hui couverts par des solutions techniques permettant aux professionnels de santé d’interroger en temps réel les droits et garanties des assurés.

Ainsi, les organismes complémentaires sont prêts à donner aux professionnels de santé des garanties de paiement, sur présentation d’une carte de tiers payant. Avec la résiliation possible à tout moment, le risque d’indus deviendrait évidemment difficile à maîtriser.

C’est donc à raison que la commission des affaires sociales, le 10 avril dernier, a supprimé l’ensemble du texte issu de l’Assemblée nationale, à l’exception d’un article, l’article 3 bis, qui porte sur les informations données à l’assuré.

En cohérence avec les positions que nous avons suivies depuis qu’a commencé l’examen de cette proposition de loi, nous voterons contre les amendements visant à rétablir le texte initial ou à introduire une rédaction proche, sur lesquels notre commission a, de manière un peu étonnante, émis des avis favorables lors de sa seconde réunion, le 30 avril.

De plus, nous avons déposé un amendement de suppression de l’article 3 bis AA, introduit en commission, qui interdit de moduler les remboursements selon que l’assuré s’adresse ou non à un professionnel appartenant au réseau de santé de son organisme de complémentaire santé.

Je le rappelle rapidement : les réseaux de soins sont fondés sur des partenariats entre des mutuelles et des professionnels de santé qui s’engagent à respecter des critères de qualité précis et à modérer leurs tarifs. Leur objectif est de réduire le reste à charge des adhérents pour des prestations de santé coûteuses. Leur rôle a été souligné par l’Inspection générale des affaires sociales, l’IGAS, la Cour des comptes ou encore l’Autorité de la concurrence.

J’en conviens, la mise en œuvre du reste à charge zéro interrogera certainement la complémentarité avec la différenciation des remboursements. Mais rien ne justifie de revenir, au détour du présent texte, sur la loi Leroux qui fut, en 2013, totalement rédigée dans sa version définitive au Sénat.

Ces dispositions ont été catastrophiques !

Madame la ministre, mes chers collègues, en escomptant d’hypothétiques gains de pouvoir d’achat, vous privilégiez la sélection par le marché au risque d’une perte de qualité en matière de prise en charge. Voilà pourquoi nous ne vous suivrons pas.

Cela étant, je conclurai sur une note constructive. Pourquoi ne pas réfléchir à d’autres pistes, par exemple pour moduler par la fameuse TSA en fonction de l’âge des assurés ? Une telle mesure assurerait un réel gain de pouvoir d’achat aux retraités en réduisant leurs cotisations !

M. le président. La parole est à M. Stéphane Artano.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, depuis 2010, les tarifs des complémentaires de santé augmentent de manière substantielle, et les frais de gestion représentent une part très importante des cotisations payées par les assurés.

Forts de ce constat, les auteurs de cette proposition de loi ont souhaité assouplir le droit de résiliation et permettre aux assurés de bénéficier d’une concurrence accrue. C’est de ce texte que nous sommes invités à débattre cet après-midi, et l’exercice – il faut le reconnaître – est cocasse : le 10 avril dernier, notre commission a rejeté le dispositif central de la proposition de loi et la quasi-totalité des autres articles adoptés par l’Assemblée nationale.

À l’évidence, cette proposition de loi suscite nombre d’interrogations et d’inquiétudes sans répondre à une quelconque logique partisane. Le RDSE est d’ailleurs divisé sur cette question – il n’est pas le seul groupe politique du Sénat placé dans cette situation, …

M. Michel Amiel, rapporteur. Vous faites des émules !

M. Stéphane Artano. … ce qui me rassure quelque peu. En commission, nous avons assisté à certaines cabrioles sénatoriales ; l’exercice a été accompli. Il n’y a plus qu’à labelliser le terme !

Au total, et pour l’essentiel, cette proposition de loi se résume actuellement à deux mesures : la communication aux assurés du taux de redistribution des contrats et une disposition introduite en commission des affaires sociales, sur l’initiative de notre collègue Daniel Chasseing, visant à proscrire les pratiques de remboursement différencié. Notre groupe salue l’adoption de cette mesure.

L’accès de tous les Français à des soins de qualité doit en effet être une priorité absolue. Permettre aux mutuelles d’opérer une différenciation dans le remboursement des prestations bouleverse les principes fondamentaux de notre modèle de santé, fondé sur la solidarité, la liberté et l’égalité dans la qualité de prise en charge. Le remboursement différencié remet en cause le principe « à cotisations égales, prestations égales », porte atteinte à la liberté de choix et de prescription et, enfin, accentue les inégalités territoriales.

Pour en revenir au dispositif central du texte, dont nous aurons à débattre à l’occasion de l’examen des amendements, j’entends les griefs avancés, notamment, par les fédérations des complémentaires santé, lesquelles dénoncent « une fausse bonne idée qui aura un impact négatif pour les assurés » et sera « porteuse de risques majeurs ». Nous avons été abreuvés de mails abondants nous alertant à ce sujet. Le risque me semble pourtant permis, pourvu qu’il soit objectivé.

Les conséquences de cette mesure ne me paraissent pas devoir être surestimées. Comme l’a rappelé notre rapporteur en commission, il serait exagéré de penser que tous les particuliers et toutes les entreprises vont se saisir de cette nouvelle faculté. Il suffit d’observer les effets de la loi Hamon sur le secteur des assurances automobile et habitation pour s’en convaincre : celle-ci n’a conduit qu’à une légère hausse, de moins d’un point, du taux de résiliation, lequel s’est stabilisé par la suite.

Gardons à l’esprit que ce texte n’offre qu’une souplesse dans l’exercice d’un droit qui existe déjà. Comme l’a rappelé le rapporteur de l’Assemblée nationale, « il s’agit d’une évolution et non d’une révolution ».

L’objectif de ce texte est simple : faciliter la vie des assurés en leur apportant davantage de liberté et rééquilibrer le rapport de force en leur faveur. C’est la raison pour laquelle, avec plusieurs sénateurs du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, nous avions déposé un amendement au projet de loi Pacte visant à introduire un peu plus de concurrence, dans un contexte d’inflation des tarifs des complémentaires santé.

Les chiffres communiqués par la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, la Drees, sont en effet édifiants : entre 2008 et 2017, les frais de gestion des complémentaires santé ont augmenté en moyenne de 4, 2 % par an, soit deux fois plus vite que les dépenses de santé, pour atteindre 7, 3 milliards d’euros. Cela représente 21 % du coût des cotisations, alors que le budget santé devient insupportable pour la plupart des ménages.

La cotisation moyenne à une complémentaire santé s’élevait ainsi en 2017 à 688 euros par an, soit une progression trois fois plus rapide que l’inflation dans la dernière décennie. Cette situation n’est pas acceptable ! Aujourd’hui encore, bon nombre de Français sont contraints de se priver de soins en raison d’un reste à charge trop élevé, parce que leur couverture santé est souvent insuffisante. Les élus de la République ne peuvent y être indifférents.

Je me félicite, enfin, que ce texte offre également l’occasion de simplifier les informations transmises aux assurés concernant le montant des frais de gestion, des prestations versées et des cotisations afférentes. Cette mesure, demandée à plusieurs reprises par des associations de défense des consommateurs, poursuit un objectif de transparence qui sera, j’en suis convaincu, bénéfique à l’ensemble des assurés.

Pour conclure, vous l’aurez compris, le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen est divisé sur ce texte, et chacun de ses membres déterminera son vote en fonction du sort qui sera réservé aux amendements déposés.

M. le président. La parole est à M. Olivier Henno.

Je veux saluer votre travail, la conviction dont vous avez fait preuve, ainsi que votre modération et votre congruence.

Nous examinons aujourd’hui une proposition de loi visant à ouvrir le droit à résilier, sans frais ni pénalité, un contrat de complémentaire santé à tout moment, au-delà de la première année de souscription, et non plus seulement à la date d’échéance annuelle du contrat. Rien de plus !

Avant d’aborder le dispositif en discussion à proprement parler, je vais développer un point de vue plus général sur le système de prise en charge financière de la santé en France, qui repose sur un dispositif à deux, voire à trois niveaux.

Le premier est solidaire, porté par la sécurité sociale, en particulier par l’assurance maladie, et permet à chacun de bénéficier d’une prise en charge minimum. La solidarité ne doit et ne peut être incarnée qu’ainsi.

Le deuxième niveau repose sur les organismes complémentaires d’assurance maladie, ou OCAM, lesquels devraient permettre à chacun de renforcer judicieusement ses remboursements en fonction de ses besoins de santé. La complémentaire offre donc un renforcement adapté de la prise en charge solidaire assurée par le premier niveau.

Cependant, les salariés qui bénéficient obligatoirement d’une complémentaire négociée par leur employeur perdent ce renforcement adapté, puisque les garanties ne sont plus choisies en fonction de leurs besoins de santé. Or celles-ci ont un coût, direct pour l’employeur et indirect pour le salarié. Économiquement, c’est un peu baroque ! Je ne parle pas, bien sûr, de la CMU, la couverture maladie universelle.

Enfin, un troisième niveau vient en réparation de la situation vécue par les salariés, qui peuvent en effet opter pour une surcomplémentaire en souscrivant à des options au contrat de la complémentaire négocié par leur employeur ou auprès d’un OCAM de leur choix.

En bref, les contrats collectifs de santé semblent donner lieu à des dépenses d’assurance parfois inadaptées. J’ajoute que la logique assurantielle repose, par nature, sur une mutualisation des risques.

En créant deux types de contrats, les contrats collectifs et les contrats individuels, nous avons opéré par le passé une segmentation du marché, qui n’a pas pu se faire en faveur des retraités, tandis que les salariés voyaient leur couverture augmenter, sans que cela garantisse pour autant son adéquation à leurs besoins.

En conclusion, dans la mesure où le législateur a souhaité imposer un panier de soins minimum aux contrats collectifs de santé, nous pouvons considérer que l’État a ouvertement voulu augmenter le niveau de prise en charge d’une grande partie de la population. Cela revient à faire peser sur le secteur privé un objectif de santé publique qui, étant déconnecté des besoins des individus, ne devrait relever que de la solidarité nationale, donc de la sécurité sociale.

Dès lors, il aurait mieux, d’une part, valu revaloriser le niveau des remboursements de la sécurité sociale dans les domaines faisant partie du panier de soins minimal, et, d’autre part, rendre obligatoire pour tous les Français la souscription d’un contrat de complémentaire santé, tout en obligeant les OCAM à proposer un contrat d’entrée de gamme à très faible coût pour satisfaire ceux qui ne souhaitaient pas initialement en bénéficier.

Madame la ministre, vous en êtes déjà convaincue, rien n’est plus intime que la santé ; nous avons tous nos spécificités et nos risques.

Dès lors, puisque nous ne pouvons pas rendre la santé totalement gratuite, définissons clairement le niveau minimum de prise en charge qui devrait relever uniquement de la solidarité nationale et laissons à chacun la liberté d’adapter précisément sa couverture en fonction de ses besoins et de ses propres risques.

En l’état de notre dispositif, je perçois une confusion des genres qui me semble entraîner des dépenses inadaptées. Je souhaitais le souligner aujourd’hui. Je souhaite pouvoir débattre un jour de cette situation.

M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales. Moi aussi !

En attendant, le groupe Union Centriste est majoritairement favorable à la possibilité de résilier sans frais ni pénalité un contrat de complémentaire santé à tout moment, au-delà de la première année de souscription.

À titre personnel, et avec plusieurs de mes collègues, je soutiendrai la réintroduction des articles supprimés en commission, d’abord parce que l’extension des dispositions de la loi Hamon, entrée en vigueur le 1er janvier 2015, aux contrats complémentaires santé n’a rien de choquant juridiquement. Il s’agit de faire preuve de cohérence : cela donne de la lisibilité aux assurés dans un monde assurantiel parfois trop complexe.

Ensuite, nous observons que le coût des complémentaires augmente plus rapidement que l’Ondam, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, ce qui laisse penser que les OCAM pourraient mettre en œuvre une politique tarifaire plus vertueuse. En effet, leurs frais de gestion représentent, d’après la Drees, 21 % des cotisations collectées en 2017, contre 19 % en 2011, sur un marché fortement réglementé et de plus en plus concurrentiel.

Enfin, la Cour des comptes elle-même déplorait que les OCAM aient dépensé 7, 2 milliards d’euros en frais de gestion, dont près de 3 milliards d’euros en simples frais de publicité et de communication afin d’obtenir de nouveaux clients.

Malgré cette analyse, certains de nos collègues restent dubitatifs devant ce dispositif. Leur point de vue est tout à fait respectable, et la liberté de vote est une réalité. Je leur réponds tranquillement que l’on peut très bien porter un regard bienveillant sur les mutuelles et voter ce texte. Je refuse de tomber dans le piège du manichéisme, à savoir opposer les amis des mutuelles, qui seraient contre ce texte, à leurs affreux opposants, qui le voteraient.

Je vais même plus loin, mes chers collègues : les mutuelles, les OCAM, doivent faire plus d’efforts d’adaptation comme de gestion et doivent être plus près de leurs sociétaires. Dire cela, c’est selon moi les servir et les aider à pérenniser ce mode d’organisation.

En conséquence, ce texte, qui ne pose pas de problème de cohérence au regard de notre système et dont les effets indésirables ne semblent ni insurmontables ni vraiment problématiques peut avantageusement être adopté. Pour reprendre une expression du rapporteur, il ne mérite ni excès d’honneur ni indignité.

À titre personnel, comme une grande majorité des membres de notre groupe, je le voterai, par cohérence juridique en matière de résiliation d’assurances, mais également pour sa portée symbolique.

La parole est à M. Daniel Chasseing.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, l’amélioration du pouvoir d’achat est une des premières préoccupations des Français. La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui visait, dans sa version initiale, à permettre la résiliation sans frais et à tout moment d’un contrat de complémentaire santé, après un an de souscription, afin de prévenir le nomadisme.

Madame la ministre, il est prévu que tout changement de mutuelle soit bien notifié dans le dossier pharmaceutique du patient, afin de ne pas affecter le remboursement des pharmaciens qui pratiquent le tiers payant et dont les marges ont fortement diminué.

Actuellement, les conditions de changement de mutuelle sont très strictes : un assuré ne peut résilier son contrat qu’en cas de changement de régime de sécurité sociale ou chaque année, à la date anniversaire de la souscription.

Comme le souligne Michel Amiel dans son rapport, cette proposition de loi s’inscrivait dans une démarche globale de facilitation des conditions de résiliation des contrats d’assurance. Il s’agissait d’aligner le régime de résiliation des contrats de complémentaire santé sur les évolutions récentes issues de la loi du 17 mars 2014 relative à la consommation, offrant la possibilité de résilier, après un an, les contrats d’assurance multirisque habitation, responsabilité civile et automobile.

Ces évolutions visent à rendre du pouvoir d’achat aux Français en favorisant la concurrence et la liberté des assurés de résilier et de souscrire le contrat de leur choix, correspondant au mieux à leur budget et à leurs besoins.

Nous connaissons tous le rôle crucial des mutuelles dans le système de soins français. Quelque 95 % des Français ont recours à ce deuxième régime assurantiel, qui représente à lui seul 26 milliards d’euros, soit 14 % des dépenses de santé globales.

Dans un contexte de vieillissement de la population et de forte augmentation de la prévalence des maladies chroniques, conjugué aux dépassements d’honoraires, en particulier dans les métropoles, l’accès aux complémentaires santé devient un élément incontournable pour garantir à chacun le meilleur niveau de soins possible et lutter contre le renoncement aux soins ou leur report, lequel concerne un quart de la population, qui éprouve encore des difficultés financières à se soigner. Les trois millions de Français qui ne disposent pas d’une assurance maladie complémentaire sont les plus vulnérables.

Nous le savons, dans une économie ouverte, les rigidités contractuelles sont susceptibles de freiner l’accès aux mutuelles des personnes les plus vulnérables économiquement. Notre groupe est donc favorable au rétablissement du texte.

À l’heure où les dépenses de sécurité sociale sont amenées à être rationalisées, entraînant un report vers la prise en charge par les complémentaires, il apparaît légitime de demander aux mutuelles davantage d’efforts en faveur du pouvoir d’achat, car celles-ci disposent encore de marges de manœuvre importantes pour normaliser leur fonctionnement. Les frais de gestion restent trop élevés, représentant 20 % des cotisations, les règles de remboursement sont complexes pour l’assuré et les coûts des cotisations ont augmenté de 47 % dans la dernière décennie.

Notre groupe avait déposé un amendement en commission visant à proscrire les pratiques de remboursement différencié au sein des réseaux de soin mis en place par les mutuelles. Nous saluons l’adoption de cette mesure, qui contribuera à garantir à chacun la liberté de choisir son professionnel de santé, en particulier dans les territoires ruraux sous-dotés en médecins.

Madame la ministre, mes chers collègues, au cours de l’examen de ce texte, la majorité de notre groupe votera en faveur de la liberté contractuelle, dans la mesure où cela n’impacte pas le remboursement des professionnels de santé qui pratiquent le tiers payant.

Nous en appelons également à la sagesse de la Haute Assemblée et du Gouvernement pour maintenir la disposition adoptée par notre commission visant à proscrire les pratiques de remboursements différenciés par les complémentaires santé, qui aggravent les inégalités d’accès aux soins dans les territoires, en particulier dans les déserts médicaux.

M. le président. La parole est à M. Alain Milon.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, s’il nous fallait aujourd’hui construire un système d’assurance maladie, il ne fait pas de doute que nous procéderions autrement : nous ne ferions pas le choix de plusieurs traitements successifs d’un même acte, ce qui se traduit par des coûts de transaction élevés ; nous ne ferions pas le choix d’un système inégalitaire, dans lequel les mieux portants sont mieux couverts pour un coût moins élevé ; nous ne ferions pas le choix de la coexistence de quelque 500 organismes complémentaires en situation de concurrence.

Notre système actuel à deux étages est le fruit de l’histoire, et, comme le Gouvernement en fait l’expérience en matière de retraite, la refonte globale d’un système présente bien des écueils, qu’aucun gouvernement n’a souhaité affronter en matière de santé.

Les gouvernements successifs se sont pourtant essayés à la réforme, mais avec des objectifs peu clairs, des orientations pas toujours cohérentes et, sans surprise, des résultats mitigés.

La CMU complémentaire, ou CMU-C, puis l’aide au paiement d’une complémentaire santé, l’ACS, ont permis de couvrir les plus modestes, mais avec de forts effets de seuils et un taux de non-recours très élevé. L’accord national interprofessionnel de janvier 2013 a opéré une généralisation, au profit des seuls salariés. Les contrats responsables encadrent le contenu des garanties, avec l’objectif d’agir sur les prix, en laissant peu de marges sur le contenu. La fiscalité, levier fortement mobilisé, ponctionne une partie des profits réalisés, mais se retrouve dans les cotisations. Plus récemment, avec le reste à charge zéro, on tente une reconquête de pans entiers de la couverture sociale, délaissés par le régime de base : l’optique, le dentaire, l’auditif, en encadrant davantage encore les complémentaires.

Il résulte de ces différentes mesures un marché très administré, un corset réglementaire et fiscal sophistiqué, mais qui reste peu protecteur de ceux qui n’entrent dans aucun dispositif spécifique : les jeunes, les inactifs, les retraités.

Très complexe, le système comprend de larges poches d’inefficience, alors que les besoins en matière de santé vont croissant et nécessitent de valoriser chaque euro disponible pour les défis qui sont devant nous : le vieillissement de la population, la chronicisation des maladies ou encore les innovations coûteuses.

Avec cette proposition de loi adoptée par l’Assemblée nationale, le Gouvernement privilégie un autre levier, celui du renforcement de la concurrence entre les acteurs, en assouplissant les possibilités de résiliation des contrats au-delà de l’actuelle possibilité de résiliation annuelle à la date anniversaire du contrat.

L’évaluation de l’impact de cette mesure est difficile : baisse des coûts et hausse du pouvoir d’achat pour les uns, risque de nomadisme et de démutualisation pour les autres ; les débats ont été nourris, y compris au sein de la commission des affaires sociales.

Il me semble peu probable que cette disposition bouleverse l’économie des contrats collectifs des grandes entreprises. Celles-ci ont les moyens de sélectionner au mieux l’organisme qui leur convient et de gérer leur calendrier de résiliation, par ailleurs enserré dans un processus de négociation collective.

Pour les plus petites entreprises, comme pour les adhésions individuelles, le texte apporte une souplesse supplémentaire par rapport à la possibilité de résiliation annuelle. Comment les acteurs vont-ils s’en saisir et quelles vont en être les conséquences sur le marché ?

Si l’on en croit les précédents, en particulier celui de la loi Hamon, le marché ne devrait pas s’en trouver bouleversé à l’excès, moins, sans doute, que par les ratios de solvabilité imposés par les normes internationales ou par la mise en œuvre du reste à charge zéro. Les cotisations ne devraient pas non plus baisser drastiquement sous l’effet de cette seule possibilité de résilier à tout moment.

Au total, le texte soumis à notre examen me paraît renforcer les possibilités de choix de leur complémentaire santé pour les souscripteurs individuels, en particulier les retraités, et les petites entreprises. Il leur appartiendra de s’en saisir.

Pour le reste, ce texte ne répond pas, à lui seul, aux enjeux du secteur, qui restent considérables. À titre personnel, je tiens que la sécurité sociale doit se réapproprier l’ensemble des besoins de santé de base essentiels de nos concitoyens, conformément aux objectifs de ses fondateurs.

Très bien !

Il faut donc opérer un décroisement des flux financiers au sein d’un ensemble devenu inextricable. La mise en place d’un payeur unique pour les professionnels et pour les établissements de santé est nécessaire pour mettre en œuvre un véritable tiers payant, mais c’est un autre débat, que nous aurons peut-être en d’autres occasions.

Dans l’immédiat, je voterai pour la possibilité, après douze mois d’affiliation, de résilier un contrat de complémentaire santé à tout moment.

La parole est à Mme Laurence Cohen.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, dire que cette proposition de loi a eu un parcours tumultueux est un doux euphémisme. À l’origine, la résiliation infra-annuelle des contrats de complémentaire santé devait être annoncée par le Président de la République dans le cadre des mesures d’urgence de décembre dernier, en réponse à la mobilisation des « gilets jaunes ».

Puis, elle devait être intégrée au projet de loi Pacte. De crainte d’une censure du Conseil constitutionnel, elle a été reculée une seconde fois.

C’est finalement le groupe La République En Marche, majoritaire à l’Assemblée nationale, qui a déposé ce projet de loi déguisé et l’a fait adopter, malgré les désaccords de plusieurs députés de son propre camp.

Au Sénat, la droite sénatoriale s’est livrée à une volte-face en quelques semaines. En effet, lors de la première réunion de la commission des affaires sociales, le groupe Les Républicains avait vertement critiqué cette possibilité de résiliation des contrats et avait voté la suppression des articles correspondants. Le texte avait alors été vidé de son contenu, donc de sa raison d’être. Nous ne pouvions que nous réjouir d’un tel positionnement, pour des raisons que je développerai ensuite.

Or, mardi dernier, nous avons assisté à un tout autre scénario : la droite sénatoriale a déposé des amendements réécrivant le texte dans sa version originale. Il faut croire que la suspension des travaux parlementaires a modifié la donne !

Sans commenter plus avant cet artifice, permettez-moi de vous indiquer, mes chers collègues, que vous offrez là un fort beau cadeau au Gouvernement !

Ce n’est pas la question !

Venons-en au fond du texte. Devant les députés, madame la ministre, vous avez indiqué que c’était l’une des premières fois que l’on définissait « l’absence de reste à charge comme le résultat de l’intervention combinée des deux étages de l’assurance santé, l’assurance maladie obligatoire et la complémentaire ». Vous ajoutiez : « C’est, pour tous les Français, un progrès pour l’accès aux soins. »

Nous ne partageons pas votre avis. Bien au contraire, nous estimons qu’il s’agit d’un important recul pour l’assurance maladie, qui ne peut prendre en charge à 100 % les soins, tant elle est fragilisée par les mauvais coups qui pleuvent sur ce système solidaire depuis des années. L’obstination du gouvernement auquel vous appartenez, madame la ministre, à la priver du principe des cotisations est, à ce titre, un véritable coup de boutoir !

Il s’agit aussi d’un recul pour toutes les personnes qui renoncent aux soins à cause du coût des contrats. Selon le comparateur des assurances, le coût annuel d’une mutuelle santé atteint 1 732 euros par an, en moyenne, pour un retraité, 981 euros pour les personnes à la recherche d’un emploi et 482 euros pour les étudiants.

J’ajoute que la dernière publication de la Drees a chiffré à 4 millions le nombre de personnes non couvertes par une complémentaire santé, alors même que celles qui en sont dépourvues renoncent deux fois plus aux soins que les autres.

Vous voulez nous faire croire qu’accroître la concurrence sur le marché de l’assurance complémentaire santé, en permettant de résilier sans frais et à tout moment les contrats, va diminuer leurs tarifs, mais c’est faux.

Le marché – c’est dans sa nature ! – suit l’unique objectif de la rentabilité financière ; les effets bénéfiques en matière de baisse de tarifs sont donc rarement au rendez-vous, ou alors au prix d’une dégradation de la qualité des biens et des services. Nous avions d’ailleurs entendu le même discours lors de l’introduction d’un quatrième opérateur téléphonique. Finalement, les prix ont certes baissé, mais 10 000 emplois ont été détruits, et nous avons pris un retard considérable dans le déploiement du haut débit.

La concurrence accrue entre les opérateurs à tout moment de l’année pourrait même s’avérer contre-productive, puisque les frais de gestion vont mécaniquement augmenter à cause d’un plus grand turnover dans les contrats des adhérents et de l’augmentation des frais de publicité.

Cette offensive libérale va, de surcroît, affaiblir les principes mutualistes qui fondent notre protection sociale : la non-sélection du risque, l’égalité de traitement, la transparence, l’action sociale.

En imposant des règles identiques aux instituts de prévoyance, aux assurances santé et aux mutuelles, vous allez encore accélérer le processus de rapprochement du mode de gestion des mutuelles à but non lucratif de celui des sociétés d’assurances à but lucratif.

En ouvrant la possibilité de résilier un contrat au bout d’une année, vous remettez en cause le principe d’annualité des cotisations, un élément du modèle économique qui permet de ne sélectionner ni le risque couvert ni la personne.

Demain, avec des contrats plus courts, il faudra segmenter davantage les populations en fonction de leurs risques spécifiques face à la maladie, et les seniors seront alors les grands perdants de la réforme. Dans un secteur de plus en plus concentré, votre texte ne fera que renforcer les mastodontes de la « bancassurance » pour faire primer le fonctionnement assurantiel sur la logique de solidarité.

Madame la ministre, vous auriez pu consolider notre système de protection sociale et aller progressivement vers un remboursement à 100 % par la sécurité sociale. Ce n’est pourtant jamais le choix qui est fait dans les textes que vous nous proposez.

J’ai entendu l’intervention d’Alain Milon, et je partage nombre de ses propos, à l’exception de sa conclusion, qui tend à aller vers le libéralisme.

Bien entendu !

Nous n’en tirons pas les mêmes enseignements : la promotion de la concurrence entre les organismes complémentaires risque, selon nous, d’accroître les inégalités sociales dans l’accès aux soins.

Pour toutes ces raisons, notre groupe votera contre cette proposition de loi.

La parole est à M. Martin Lévrier.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des affaires sociales, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous sommes réunis aujourd’hui pour examiner la proposition de loi relative au droit de résiliation sans frais de contrats de complémentaire santé.

Cette loi a un cap, un souffle, une vision et une stratégie. Un cap, puisqu’elle vise à redonner du pouvoir d’achat à nos concitoyens ; un souffle, puisqu’elle entraîne les mutuelles dans un cercle économique plus vertueux ; une stratégie, parce que, dans sa conception première, elle répond à nombre de problématiques et elle accompagne le mouvement engagé par le reste à charge zéro.

Je me réjouis de voir que, à l’issue d’un travail de commission remarquablement argumenté par notre rapporteur, vous avez enfin identifié le cap qu’elle prenait, le souffle qu’elle suscitait et la stratégie qu’elle développait.

M. Michel Amiel, rapporteur. Quel lyrisme !

Avant tout, je tiens à remercier mon collègue et ami, Michel Amiel, rapporteur de ce texte, de la qualité du travail réalisé dans des délais très restreints.

L’objectif de ce texte, il l’a rappelé, est simple : donner la possibilité aux assurés de résilier sans frais et à tout moment après la première année de souscription leurs contrats de complémentaire santé.

N’oublions pas ce qui sous-tend ce texte : l’amélioration du pouvoir d’achat des ménages par la réduction des dépenses contraintes pesant sur les familles et, plus encore, sur les plus fragiles et les plus précaires. Cette proposition de loi s’inscrit dans une action globale menée par le gouvernement et dans le mouvement engagé par la réforme du reste à charge zéro sur les soins dentaires, optiques et auditifs.

Aujourd’hui, nous nous emparons d’un nouveau volet : le coût de la complémentaire santé, qui doit être adapté aux besoins de nos concitoyens.

Parlons en effet des coûts. Selon l’UFC-Que Choisir, les cotisations santé ont augmenté de 47 % au cours de la dernière décennie, soit beaucoup plus que l’inflation, qui n’a progressé que de 14, 2 %. Quant aux frais de gestion, ils ont crû de 30 % depuis 2010, deux fois plus que les remboursements. Cette année, pour la première fois, les coûts de gestion des complémentaires santé dépasseront ceux de l’assurance maladie, qui représente pourtant 78 % des soins fournis en France !

Sur la base d’un millier d’échéanciers pour 2019, l’UFC-Que Choisir a également dénoncé une progression des tarifs entre 2018 et 2019 de près de 8 % en moyenne, l’augmentation pouvant aller jusqu’à 25 % pour certains contrats.

Avec l’adoption de cette proposition de loi, l’économie pour les consommateurs pourrait atteindre 1 milliard d’euros par an. Simplifier les démarches et améliorer le pouvoir d’achat sans remettre en cause la solidarité entre les assurés : tel est l’objectif du texte.

Aussi suis-je heureux de constater aujourd’hui que les esprits ont évolué, preuve que la sagesse du Sénat n’est pas un vain mot… Néanmoins, je regrette que, depuis la fin de la commission et jusqu’à cet instant, la majorité sénatoriale refuse de suivre le rapporteur en votant les amendements de rétablissement qu’il a déposés.

Eh oui !

Cela pourrait changer…

Cela changera même sûrement !

Si les propositions de notre collègue Philippe Dallier sont tout à fait audibles et recevables…

M. Philippe Dallier. Merci de le reconnaître, cher collègue !

… la rédaction proposée par le rapporteur, qui rejoint celle du Gouvernement, reste pour moi la meilleure, car elle protège davantage l’assuré.

En effet !

Par ailleurs, en ce qui concerne l’article 3 bis AA, qui supprime les réseaux de soins, nous voterons l’amendement de Daniel Chasseing visant à conforter le texte en introduisant un véritable travail de concurrence qui, dans la grande majorité des cas, a fait baisser les coûts.

Bien évidemment, cette proposition de loi n’est pas parfaite et ne répond pas à tous les enjeux, notamment au manque de lisibilité pour les assurés de leurs contrats avec les mutuelles, une question majeure dont nous allons devoir nous saisir. De fait, quelque 37 % des Français trouvent leur garantie santé difficile à comprendre et 48 % d’entre eux ne connaissent pas à l’avance, pour les soins importants, le montant du remboursement qu’ils percevront.

À cet égard, je salue la signature en février dernier d’un accord entre les fédérations d’organismes complémentaires. Je vous sais, madame la ministre, très engagée sur ce sujet, et nous vous faisons confiance pour trouver, dans les prochains mois, une solution pérenne à ce problème qui touche au quotidien des Français.

Mes chers collègues, il reste un pas à franchir pour intégrer le navire qui nous mènera vers ce cap, en participant à la stratégie et en donnant du souffle.

Ce pas, je vous demande solennellement de le franchir, en votant les amendements du Gouvernement et du rapporteur, qui tendent à sécuriser davantage aussi bien les mutuelles que les adhérents, et en rétablissant le formalisme de la lettre recommandée en cas de résiliation sur l’initiative de l’assureur ou dans d’autres cas sujets à contentieux.

Vous avez fait preuve d’un certain panache en revenant sur vos décisions en commission.

C’est vrai !

M. Martin Lévrier. Je sais désormais pouvoir compter sur vous pour faire preuve d’élégance.

Quant au groupe La République En Marche, vous ne serez pas surpris qu’il vote cette proposition de loi, sous réserve que les articles supprimés en commission soient rétablis : ce texte va dans le bon sens, en répondant à une véritable attente de nos concitoyens !

M. le président. La parole est à M. Vincent Segouin.

Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, voilà trois mois, Gilles Le Gendre, chef de file des députés En Marche, a déposé cette proposition de loi relative au droit de résiliation sans frais de contrats de complémentaire santé.

D’emblée, les auteurs du texte affirment de manière péremptoire que cette mesure « donnera plus de liberté aux assurés et leur permettra de bénéficier d’une concurrence accentuée en matière de couverture complémentaire santé ». On croirait un mauvais slogan des années quatre-vingt…

Dans l’exposé des motifs, on lit également que, « compte tenu de l’ampleur des montants versés chaque année au titre des cotisations en matière d’assurance santé – 35, 9 milliards d’euros en 2016 –, la proposition de loi vise à accroître la concurrence sur le marché de l’assurance complémentaire santé ». Pourtant, il n’y a aucun lien logique, d’après moi, entre le volume annuel des cotisations et l’accroissement souhaité de la concurrence.

De la même manière, on avance des chiffres au sujet de l’augmentation des tarifs des complémentaires santé entre 2018 et 2019, sans préciser que cette évolution est proche de celle des charges de prestations et qu’elle résulte de l’impossibilité pour les organismes complémentaires d’assurance maladie, les OCAM, contrairement à la sécurité sociale, d’être en déficit.

Enfin, les auteurs du texte comparent les frais de gestion des OCAM et de la sécurité sociale, soulignant que les organismes complémentaires ont dépensé 20 % des cotisations pour leurs frais de gestion, quand ceux de la sécurité sociale sont inférieurs à 4 %. Je pense que là sont le cœur du problème et l’origine de cette proposition de loi.

En matière d’assurance, le législateur a déjà fait évoluer les modalités de résiliation, comme Mme le ministre l’a rappelé. En 2014, en effet, la loi Hamon a permis à l’assuré de mettre un terme à son contrat d’assurance dommages, à son contrat d’assurance automobile, à son contrat d’assurance habitation et à son contrat d’assurance emprunteur, et ce à tout moment et sans pénalité. Il aurait été intéressant d’étudier les effets de cette loi, en particulier sur les prix, avant d’en étendre le principe aux contrats de complémentaire santé.

J’ai fait cet exercice : les chiffres font apparaître un nombre limité de résiliations, ayant pourtant entraîné des frais de gestion relativement importants pour les compagnies d’assurances et, in fine, les particuliers. Résultat, les cotisations de l’assurance dommages des particuliers n’ont pas diminué…

Plus généralement, le principe de l’assurance est de mutualiser et de provisionner. Nous, législateurs ou citoyens, exigeons des groupes d’assurance une solidité financière de plus en plus importante. Parallèlement, nous créons des lois pour faciliter les résiliations et exercer une pression encore plus forte sur les prix. Est-ce logique ?

Toutefois, le fond du sujet n’est même pas là : il tient dans la comparaison entre les frais de gestion des différents organismes complémentaires et ceux de la sécurité sociale. En effet, comme je l’ai déjà souligné, quelque 80 % des cotisations sont reversées en prestations et 20 % paient les frais de gestion, alors que ceux de la sécurité sociale sont inférieurs à 4 %.

Rappelons que les cotisations de sécurité sociale sont obligatoires : il n’y a donc pas de frais de commercialisation, de publicité ni de communication. En outre, ces cotisations sont gérées et recouvrées par les Urssaf ; le coût de ces opérations n’est pas pris en compte dans les frais de gestion de 4 %. Enfin, la sécurité sociale est en déficit chaque année, ce dont nous ne tenons pas compte dans le calcul des frais de gestion.

Mes chers collègues, comparons ce qui est comparable ! Nous constaterons alors que les frais de gestion de la sécurité sociale sont supérieurs à ceux des organismes complémentaires, qui subissent sans cesse les effets de la concurrence. Depuis 2001, le nombre des mutuelles a été divisé par trois et celui des instituts de prévoyance par deux. Si le bénéfice et le marché étaient si florissants, comme nous pourrions le penser, nous constaterions un développement et non une diminution des acteurs du secteur.

Depuis plusieurs années, l’État fait le choix de diminuer le niveau des prestations de santé ou la prise en charge. En conséquence, les remboursements en frais médicaux de la sécurité sociale ont diminué, tandis que les frais pris en charge par les complémentaires santé ont augmenté. L’augmentation constatée entre 2018 et 2019, soulignée par M. Lévrier il y a quelques instants, en est la conséquence directe.

Pour limiter les coûts, les mutuelles et les organismes complémentaires ont développé des réseaux de santé, surtout en optique. Il s’agit de limiter et de contrôler les dépenses dans l’intérêt des consommateurs, ces derniers étant libres d’en profiter ou non.

Or l’article 3 bis supprime les remboursements différenciés dans les réseaux de soins. Que faut-il en déduire ? D’un côté, on cherche l’intérêt du consommateur en lui permettant de résilier à tout moment sa complémentaire santé et de mener une guerre des prix pour gagner du pouvoir d’achat ; de l’autre, dans le même texte, on souhaite la suppression des réseaux de santé, qui ont pourtant prouvé qu’ils limitaient les coûts de santé et amélioraient le pouvoir d’achat des bénéficiaires…

En somme, sous couvert de rendre du pouvoir d’achat, un objectif que nous partageons tous, on nous propose un texte dont l’adoption serait contre-productive. Cette proposition de loi est le type même de la fausse bonne idée !

La santé n’est pas un marché comme un autre.

Ce n’est même pas un marché du tout…

Il serait dangereux de déstabiliser le principe de solidarité qui prévaut dans notre société. Si tel est le chemin que nous voulons emprunter, pour une raison ou pour une autre, réfléchissons de manière globale ! (Applaudissements sur des travées du groupe Les Républicains. – M. Jean-Louis Tourenne applaudit également.)

Excellents arguments !

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

La parole est à M. le président de la commission.

Monsieur le président, en application de notre règlement, la commission demande le vote par priorité, aux articles 1er, 2 et 3 de la proposition de loi, des amendements n° 1 rectifié ter, 2 rectifié ter et 3 rectifié ter.

Je rappelle que, aux termes de l’article 44, alinéa 6, du règlement du Sénat, la priorité est de droit lorsqu’elle est demandée par la commission saisie au fond, sauf opposition du Gouvernement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable, monsieur le président.

La priorité est ordonnée.

Je suis saisi de trois amendements et trois sous-amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

Les deux premiers amendements sont identiques.

L’amendement n° 14 rectifié bis est présenté par M. Amiel et les membres du groupe La République En Marche.

L’amendement n° 20 est présenté par le Gouvernement.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Le code des assurances est ainsi modifié :

1° L’article L. 113-12 est ainsi modifié :

a) Au deuxième alinéa, les mots : « lettre recommandée ou un envoi recommandé électronique » sont remplacés par le mot : « notification par lettre ou tout autre support durable » ;

b) À la fin de l’avant-dernier alinéa, les mots : « l’envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « la notification » ;

2° L’article L. 113-14 est ainsi rédigé :

« Art. 113 -14. – Lorsque l’assuré a le droit de résilier le contrat, la notification de la résiliation peut être effectuée, au choix de l’assuré :

« 1° Soit par lettre ou tout autre support durable ;

« 2° Soit par déclaration faite au siège social ou chez le représentant de l’assureur ;

« 3° Soit par acte extrajudiciaire ;

« 4° Soit, lorsque l’assureur propose la conclusion de contrat par un mode de communication à distance, par le même mode de communication ;

« 5° Soit par tout autre moyen prévu par le contrat.

« Le destinataire confirme par écrit la réception de la notification. » ;

3° Le deuxième alinéa de l’article L. 113-15-1 est ainsi modifié :

a) À la fin de la première phrase, les mots : « lettre recommandée ou un envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « notification par lettre ou tout autre support durable » ;

b) À la seconde phrase, les mots : « l’envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « la notification » ;

4° L’article L. 113-15-2 est ainsi modifié :

a) Le premier alinéa est ainsi modifié :

- À la première phrase, après le mot : « branches », sont insérés les mots : « ou des catégories de contrats » et les mots : « à l’expiration » sont remplacés par les mots : « après échéance » ;

- À la fin de la seconde phrase, les mots : «, par lettre ou tout autre support durable » sont supprimés ;

b) Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le droit de résiliation prévu au même premier alinéa n’est pas ouvert à l’adhérent lorsque le lien qui l’unit à l’employeur rend obligatoire l’adhésion au contrat. » ;

c) Après le troisième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les contrats d’assurance de personnes souscrits par un employeur ou une personne morale au profit de ses salariés ou adhérents et relevant des catégories de contrats définies par décret en Conseil d’État, le droit de résiliation prévu au même premier alinéa est ouvert au souscripteur. » ;

d) Avant le dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Dans le cas où l’assuré souhaite résilier un contrat conclu pour le remboursement et l’indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident afin de souscrire un nouveau contrat auprès d’un nouvel organisme, celui-ci effectue pour le compte de l’assuré souhaitant le rejoindre les formalités nécessaires à l’exercice du droit de résiliation dans les conditions prévues au premier alinéa du présent article. Les organismes intéressés s’assurent de l’absence d’interruption de la couverture de l’assuré durant la procédure.

5° À la fin du troisième alinéa de l’article L. 121-10, les mots : « recommandée ou par envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « ou tout autre support durable » ;

6° Au troisième alinéa de l’article L. 121-11, les mots : « recommandée ou par envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « ou message sur support durable » ;

7° L’article L. 145-8 est ainsi modifié :

a) Au début de la première phrase, sont ajoutés les mots : « Sans préjudice de l’article L. 113-15-2, » ;

b) À la seconde phrase, les mots « l’assuré » sont remplacés par les mots « le souscripteur » ;

8° Le deuxième alinéa de l’article L. 194-1 est ainsi modifié :

a) Après la référence : « L. 112-10 », sont insérées les références : « L. 113-14, L. 113-15 » ;

b) Après les mots : « Wallis et Futuna », sont insérés les mots : « dans leur rédaction résultant de la loi n° … du … relative au droit de résiliation sans frais de contrats de complémentaire santé » ;

c) Les mots : « de l’avant-dernier » sont remplacés par les mots : « du sixième ».

La parole est à M. Martin Lévrier, pour présenter l’amendement n° 14 rectifié bis.

L’article 1er de la proposition de loi, supprimé par la commission des affaires sociales, ouvrait la possibilité de résilier sans frais, à tout moment au-delà de la première année de souscription, les contrats de complémentaire santé proposés par les sociétés d’assurances.

Notre amendement vise à rétablir cet article, qui constituait, avec les articles 2 et 3, également supprimés en commission, le cœur du dispositif de la proposition de loi, en y intégrant plusieurs modifications, essentiellement formelles.

Ces modifications tendent, tout d’abord, à rétablir le formalisme de la lettre recommandée – chose importante – en cas de résiliation sur l’initiative de l’assureur ou dans d’autres cas sujets à contentieux ; ensuite, à opérer des harmonisations rédactionnelles avec la terminologie retenue par l’ordonnance de 2017 sur la dématérialisation des relations contractuelles dans le secteur financier ; enfin, à supprimer certaines formulations ambiguës.

La parole est à Mme la ministre, pour présenter l’amendement n° 20.

Il est défendu, monsieur le président.

L’amendement n° 1 rectifié ter, présenté par MM. Dallier, Bascher et Bazin, Mme Bonfanti-Dossat, MM. Bouchet, Brisson et Charon, Mme Chauvin, MM. Cuypers, Daubresse et de Legge, Mmes Deroche, Deromedi, Di Folco, Dumas et Eustache-Brinio, MM. B. Fournier, Houpert, Karoutchi, Kennel, Laménie, Lefèvre, Mandelli, Mayet et Meurant, Mme Micouleau, MM. Panunzi, Perrin, Piednoir et Poniatowski, Mme Puissat, MM. Raison, Revet et Sido, Mmes Thomas et Troendlé, M. Vogel, Mme Bories, M. de Nicolaÿ, Mme Delmont-Koropoulis, MM. Gilles et Gremillet, Mme Lanfranchi Dorgal et MM. Longuet et Hugonet, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I. – Le titre Ier du livre Ier du code des assurances est ainsi modifié :

1° Le I de l’article L. 112-9 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « recommandée ou par envoi recommandé électronique avec demande d’avis de réception » sont remplacés par les mots : « ou par message sur support durable » ;

b) À la première phrase du troisième alinéa, les mots : « recommandée ou de l’envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « ou du message » ;

2° L’article L. 113-12 est ainsi modifié :

a) Au deuxième alinéa, les mots : « lettre recommandée ou un envoi recommandé électronique » sont remplacés par le mot : « notification » ;

b) Au quatrième alinéa, les mots : « lettre recommandée » sont remplacés par le mot : « notification » ;

c) À la fin de l’avant-dernier alinéa, les mots : « l’envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « la notification » ;

3° Aux deuxième et troisième phrases du premier alinéa de l’article L. 113-12-2, les mots : « recommandée ou par envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « ou message sur support durable » ;

4° L’article L. 113-14 est ainsi rédigé :

« Art. 113 -14. – Lorsque l’assuré ou son représentant a le droit de résilier le contrat, la notification de la résiliation peut être effectuée :

« 1° Soit par envoi d’une lettre ou d’un message sur support durable au sens de l’article L. 111-9 ;

« 2° Soit par déclaration faite au siège social ou chez le représentant de l’assureur ;

« 3° Soit par acte extrajudiciaire ;

« 4° Soit, lorsque l’assureur propose la conclusion de contrat par un mode de communication à distance, par le même mode de communication ;

« 5° Soit par tout autre moyen prévu par le contrat.

« Le destinataire confirme par écrit la réception de la notification. » ;

5° Le deuxième alinéa de l’article L. 113-15-1 est ainsi modifié :

a) À la fin de la première phrase, les mots : « lettre recommandée ou un envoi recommandé électronique à l’assureur » sont remplacés par les mots : « notification par lettre ou message sur support durable » ;

b) Après la seconde occurrence du mot : « date », la fin de la seconde phrase est ainsi rédigée : « de notification. »

II. – L’article L. 113-15-2 du code des assurances est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est ainsi modifié :

a) À la première phrase, après le mot : « branches », sont insérés les mots : « ou des catégories de contrats » et les mots : « à l’expiration » sont remplacés par les mots : « après échéance » ;

b) (Supprimé)

c) À la fin de la seconde phrase, les mots : «, par lettre ou tout autre support durable » sont supprimés ;

2° Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le droit de résiliation prévu au même premier alinéa n’est pas ouvert à l’adhérent lorsque le lien qui l’unit à l’employeur rend obligatoire l’adhésion au contrat. » ;

3° Après le troisième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les contrats d’assurance de personnes souscrits par un employeur ou une personne morale au profit de ses salariés ou adhérents et relevant des catégories de contrats définies par décret en Conseil d’État, le droit de résiliation prévu au même premier alinéa est ouvert au souscripteur. » ;

4° Avant le dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Dans le cas où l’assuré souhaite résilier un contrat conclu pour le remboursement et l’indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident afin de souscrire un nouveau contrat ou une nouvelle garantie auprès d’un nouvel organisme, celui-ci effectue pour le compte de l’assuré souhaitant le rejoindre les formalités nécessaires à l’exercice du droit de résiliation dans les conditions prévues au premier alinéa du présent article. Les organismes intéressés s’assurent de la permanence de la couverture de l’assuré durant la procédure. »

III. – Le livre Ier du code des assurances est ainsi modifié :

1° À la fin du troisième alinéa de l’article L. 121-10, les mots : « recommandée ou par envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « ou message sur support durable » ;

2° Au troisième alinéa de l’article L. 121-11, les mots : « recommandée ou par envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « ou message sur support durable » ;

3° L’article L. 145-8 est ainsi modifié :

a) Au début de la première phrase, sont ajoutés les mots : « Sans préjudice des articles L. 113-15-1 et L. 113-15-2, » ;

b) La seconde phrase est supprimée ;

4° Le deuxième alinéa de l’article L. 194-1 est ainsi modifié :

a) Après la référence : « L. 112-10 », sont insérées les références : « L. 113-14, L. 113-15 » ;

b) Après les mots : « Wallis et Futuna », sont insérés les mots : « dans leur rédaction résultant de la loi n° … du … relative au droit de résiliation sans frais de contrats de complémentaire santé » ;

c) Les mots : « de l’avant-dernier » sont remplacés par les mots : « du sixième ».

La parole est à M. Philippe Dallier.

Tout d’abord, madame Cohen, j’avais déposé des amendements identiques à ceux que je défendrai cet après-midi dans le cadre du projet de loi Pacte. Que j’aie déposé de nouveaux amendements tient donc aux circonstances, c’est-à-dire à ce qui s’est produit en commission, que je n’attendais pas. En aucune façon il ne s’agit d’une quelconque stratégie de mon groupe.

Si j’ai déposé de nouveau ces trois amendements, c’est parce que je crois qu’ils visent à répondre à une vraie question. Et je ne pense pas que l’apocalypse décrite par notre collègue Daudigny dans la discussion générale se produira s’ils sont adoptés. Simplement, les assurés pourront résilier leur contrat à tout moment après un an.

Parce que cette disposition introduira de la concurrence, certains craignent que les frais de communication ne s’emballent. Je ne le pense pas. Je pense au contraire que les organismes seront encouragés à offrir des services de meilleure qualité au meilleur coût. C’est pourquoi je ne crois pas au scénario catastrophe évoqué par M. Daudigny.

Mes chers collègues, j’en suis persuadé : les dispositions de ces amendements servent l’intérêt des assurés.

Bien sûr !

Le sous-amendement n° 24, présenté par M. Segouin, est ainsi libellé :

Amendement n° 1

Alinéas 2 à 21, 26, et 33 à 42

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Vincent Segouin.

Les dispositions de l’amendement n° 1 rectifié ter vont dans le sens de l’objectif, louable, de simplifier les résiliations, mais leur adoption fragiliserait l’exercice des droits des assurés et créerait de l’insécurité juridique pour eux.

La lettre recommandée et l’envoi recommandé électronique apportent la sécurité juridique de l’acte, s’agissant surtout des dates précises de souscription des contrats. L’assureur devra maintenant confirmer par écrit la réception de la notification de résiliation : cela créera de nouveaux contentieux et des frais supplémentaires, qui seront encore comparés aux frais de gestion de la sécurité sociale.

C’est pourquoi le présent sous-amendement tend à supprimer les dispositions introduites à l’Assemblée nationale relatives aux modalités de résiliation.

Le sous-amendement n° 8, présenté par M. Bascher, est ainsi libellé :

Amendement n° 1

I. – Après l’alinéa 26

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

…° Après le même premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les contrats relevant des articles 2 et 3 de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques, l’assuré peut résilier son contrat selon les modalités prévues au premier alinéa du présent article. » ;

II. – Alinéa 30

Après les mots :

Conseil d’État

insérer les mots :

et pour les contrats relevant des articles 2 et 3 de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques

La parole est à M. Jérôme Bascher.

Mon intervention vaudra défense des sous-amendements n° 9 et 10, dont l’esprit est le même.

La proposition de loi est prétendument cohérente. Or, cohérent, ce sous-amendement l’est assurément. En effet, si l’on autorise la résiliation à tout moment au bout d’un an des assurances multirisques, et aujourd’hui des complémentaires santé, il faut le faire aussi pour la prévoyance. Pourquoi la prévoyance serait-elle exclue du système ?

Je ne puis imaginer qu’il s’agirait de viser les organismes complémentaires parce qu’ils n’auraient pas suffisamment obéi à une volonté gouvernementale… La cohérence commande donc de prévoir les mêmes règles pour toutes les assurances.

L’enjeu n’est pas mince : entre 13 et 19 milliards d’euros, selon ce qui est pris en compte. J’ajoute que les complémentaires santé sont souvent liées à la prévoyance : c’est bien souvent le même contrat qui est souscrit. L’appel d’offres n’est souvent pas assez alloti.

Le sous-amendement n° 26, présenté par M. Segouin, est ainsi libellé :

Amendement n° 1

Alinéa 28

Remplacer les mots :

rend obligatoire

par le mot :

justifie

La parole est à M. Vincent Segouin.

Ce sous-amendement a pour objet de rappeler que le droit de résiliation n’est pas ouvert à l’assuré dans le cadre des contrats collectifs d’entreprise, dont il n’est pas le souscripteur.

Il s’agit de préciser que l’ensemble des contrats collectifs d’entreprise souscrits par les employeurs au profit de leurs salariés sont visés, que l’adhésion soit obligatoire ou facultative.

Quel est l’avis de la commission ?

L’Assemblée nationale avait décidé d’assouplir les modalités de résiliation des contrats d’assurance. Les amendements identiques n° 14 rectifié bis et 20 tendent à apporter une réponse partielle à cet enjeu en rétablissant le formalisme de l’envoi recommandé dans plusieurs situations sources de contentieux. D’autres assouplissements pouvaient paraître justifiés dans une perspective de simplification.

Il n’y a pas de raison de prévoir des modalités distinctes selon la nature de l’organisme – mutuelle, institut de prévoyance ou compagnie d’assurances. J’émets donc un avis défavorable sur le sous-amendement n° 24.

Le texte prévoit à juste titre qu’il appartient au seul employeur de résilier le contrat à tout moment, dès lors que le salarié assuré y souscrit obligatoirement. Néanmoins, si les contrats de complémentaire santé sont à adhésion obligatoire, ils peuvent comporter des garanties de type surcomplémentaires à adhésion facultative. Dans ce cas, il semble normal que l’assuré puisse résilier le contrat pour ce qui le concerne, y compris de façon infra-annuelle. J’émets donc un avis défavorable sur le sous-amendement n° 26.

S’agissant du sous-amendement n° 8, la question de l’extension du droit à résiliation infra-annuelle aux contrats de prévoyance se pose en effet, mais les enjeux financiers sont lourds, notamment pour les entreprises qui proposent ces garanties à leurs salariés, de façon souvent concomitante avec les contrats de complémentaire santé.

N’importe quoi !

Au vu des interrogations et des débats, parfois polémiques, que soulève déjà ce texte, il nous a paru précipité d’en étendre le champ. Compte tenu des modalités de tarification complexes des garanties de prévoyance, une concertation préalable serait nécessaire avec les organismes qui les proposent. Je demande donc le retrait de ce sous-amendement ; j’y serais défavorable s’il était maintenu.

S’agissant de l’amendement n° 1 rectifié ter et des amendements identiques n° 14 rectifié bis et 20, il faut souligner que leurs dispositions servent le même objectif. Toutefois, la commission a décidé de se déclarer favorable à l’amendement n° 1 rectifié ter et d’émettre un avis défavorable sur les amendements identiques n° 14 rectifié bis et 20.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’amendement de M. Dallier vise à rétablir l’article 1er de la proposition de loi, pour permettre la résiliation sans frais à tout moment, au-delà de la première année, des contrats de complémentaire santé. Nous avons donc des objectifs convergents, même si les dispositions de cet amendement diffèrent quelque peu, de façon essentiellement formelle, des amendements identiques du Gouvernement et de M. Amiel.

Compte tenu de cette convergence, la sagesse du Gouvernement sera de ne pas s’opposer à l’amendement de M. Dallier, sur lequel j’émets donc un avis favorable.

La parole est à Mme Michelle Gréaume, pour explication de vote.

Le Gouvernement et la droite sénatoriale semblent d’accord pour rétablir la proposition de loi dans sa version originelle et ainsi autoriser la résiliation des contrats de complémentaire santé au-delà d’un an.

Accroître la concurrence dans le domaine de l’assurance complémentaire santé revient à s’en remettre au marché pour assurer l’égal accès aux soins. Or, contrairement à ce que prétendent les chantres du libéralisme économique, la santé n’est pas une marchandise ! Accroître la concurrence entre les acteurs de la santé n’est donc absolument pas gage d’une amélioration de l’accès aux soins, bien au contraire.

Ce texte va renforcer les mastodontes de la « bancassurance », pour faire prévaloir le fonctionnement assurantiel sur la logique de solidarité et développer des contrats de santé low cost. Ce faisant, vous mettez fin au principe de la redistribution entre bien portants et malades et entre riches et pauvres, au profit d’une logique d’individualisation des risques en fonction de l’âge, de l’état de santé et des habitudes de vie de chacun.

En réalité, le Gouvernement refuse de s’attaquer au vrai problème : les inégalités d’accès aux soins dans notre pays. Si vous aviez réellement voulu réduire le reste à charge des assurés, madame la ministre, il fallait diminuer les taxes sur les contrats de complémentaire santé, au lieu de les augmenter. Surtout, il aurait fallu mettre fin aux exonérations et suppressions de cotisations patronales qui grèvent le budget de la sécurité sociale et empêchent d’envisager une augmentation du champ des remboursements de l’assurance maladie.

Mes chers collègues, le libéralisme est non pas la solution, mais le problème !

Très bien !

La parole est à M. Jean-Marie Morisset, pour explication de vote.

Il est proposé ici de rétablir le principe de résiliation des contrats d’assurance sans frais et à tout moment, lequel a été supprimé par la commission des affaires sociales.

Je souhaite revenir sur la méthode : après avoir renoncé à présenter ces dispositions par voie d’amendement au projet de loi Pacte, le Gouvernement a fait déposer une proposition de loi par le groupe majoritaire de l’Assemblée nationale, ce qui l’a dispensé de produire une étude d’impact sur un texte qui fait l’unanimité contre lui.

En effet, les cinq confédérations syndicales, l’Association des assureurs mutualistes, les acteurs du secteur et l’ensemble des professionnels le rejettent tous, compte tenu de son incidence sur la gestion du tiers payant. Même une partie de la majorité de l’Assemblée nationale le rejette, puisque des commissaires du groupe majoritaire ont déposé des amendements tendant à le supprimer.

Pourquoi tant de précipitation, alors que, actuellement, aucun assuré n’est prisonnier de sa mutuelle ? Chacun peut déjà résilier son contrat chaque année sans frais.

Sur le fond, cette proposition de loi procède d’une logique libérale : la concurrence ferait baisser les prix, améliorant ainsi le pouvoir d’achat des assurés. Or cette concurrence risque au contraire de laisser de côté les plus fragiles et de mettre à mal notre système de solidarité intergénérationnelle. Elle risque de se traduire par une guerre entre complémentaires pour capter les assurés, au détriment de la qualité des contrats proposés.

Ce texte a été l’occasion pour certains de montrer du doigt le fonctionnement des OCAM, au vu notamment de leurs frais de gestion démesurés, disproportionnés par rapport à ceux de l’assurance maladie obligatoire. Il faut mesurer que l’assurance maladie obligatoire, comme il a été rappelé, n’a pas à sa charge la perception des cotisations. Par ailleurs, elle n’est pas taxée à hauteur de 13, 27 % et n’est pas soumise à la réglementation européenne, non plus qu’à l’impôt sur les sociétés et à la taxe sur les salaires.

Madame le ministre, vous le savez bien : l’évolution des primes d’assurance et des frais de gestion est due principalement au poids des réformes réglementaires annuelles et à l’augmentation des dépenses de santé et du prix des médicaments.

Il ne faut pas que cette proposition de loi soit un nouveau coup porté au secteur mutualiste, qui, vous le savez, s’est mobilisé autour des enjeux de la santé : les OCAM sont un financeur majeur de la réforme du risque à charge zéro. Les acteurs mutualistes ont aussi engagé d’importants travaux d’adaptation de leur offre dans des délais restreints et se sont inscrits dans une synergie avec les autorités publiques.

Pourquoi donc leur imposer une double peine, en les obligeant à modifier de nouveau leurs règles de gestion pour s’adapter aux conséquences concrètes de cette proposition de loi ?

Il faut conclure, mon cher collègue.

Mon collègue Philippe Mouiller et moi-même avons eu l’occasion de rencontrer les présidents des grandes mutuelles, comme la MAAF, la MAIF et la Macif, qui ont leur siège dans les Deux-Sèvres. Ils nous ont confirmé leur souhait de jouer un rôle important, mais nous ont demandé de différer la mise en place de ce dispositif, car ils émettent de nombreuses réserves sur les objectifs visés.

Mon cher collègue, votre temps de parole est écoulé !

C’est la raison pour laquelle, monsieur le président, je ne voterai pas les amendements de rétablissement de l’article 1er.

La parole est à M. Jérôme Bascher, pour explication de vote.

Il va falloir m’expliquer la cohérence de tout cela ! Je ne suis d’ailleurs pas sûr qu’il y en ait une – c’est bien là ma crainte…

Si ce texte est là pour le consommateur, les arguments de M. le rapporteur ne font pas sens. En effet, celui-ci s’intéresse aux entreprises, aux mutuelles, en expliquant que les enjeux ne sont pas les mêmes. Certes, en termes de gestion actifs-passifs, ce n’est pas la même chose – c’est certain. Mais, dans le cadre de ce texte, le point de vue adopté est différent : on s’intéresse au consommateur. On ne s’est jamais intéressé aux mutuelles et assurances pour savoir si les évolutions envisagées en matière de santé leur posaient problème ! Ainsi, comme M. Morisset vient de le rappeler, il n’y a pas eu d’étude d’impact.

Pour la prévoyance, en revanche, il faudrait réaliser une étude d’impact… Évidemment que oui ! Mais le système qu’on nous propose est absurde.

En matière d’assurances, les règles en vigueur sont européennes et mondiales ; il s’agit notamment de celles de Bâle III. Que font nos entreprises ? Qu’est-ce qui s’impose à l’étranger ? Nous n’en savons rien. Je veux dénoncer clairement cet amateurisme complet !

Essayons donc d’être cohérents. Les dates peuvent être décalées, pour que l’on réalise les études d’impact et réfléchisse à des améliorations. Les positions actuelles n’ayant pas de cohérence, je maintiendrai mon sous-amendement, monsieur le président.

La parole est à M. Philippe Mouiller, pour explication de vote.

M. Morisset a déjà largement développé les arguments qui nous conduiront à voter contre le rétablissement de l’article 1er.

Je ne suis pas du tout contre la concurrence, mais l’enjeu, comme l’a souligné le président Milon, est de travailler sur les relations entre l’assurance maladie et les complémentaires santé dans leur globalité. En l’occurrence, on aborde un aspect particulier, avec une motivation de concurrence, mais une vision d’ensemble paraît nécessaire.

Nous avons pu constater, au cours des interventions des uns et des autres, que les chiffres changent et sont souvent erronés. Il y a une mauvaise connaissance du fonctionnement du système. Si l’on veut comparer les complémentaires santé et l’assurance maladie, il faut le faire sur les mêmes champs d’intervention.

Je tiens à souligner trois aspects de ce texte très peu abordés jusqu’ici et qui m’inquiètent énormément, s’agissant notamment de la dimension qualitative des complémentaires santé.

Face à la volonté d’accroître la concurrence, au-delà de l’aspect tarifaire, qui a été abondamment évoqué, un risque pèse sur la qualité du contenu des contrats. Je pense en particulier aux imprévus non couverts dans le cadre d’une approche purement concurrentielle qui tendrait à tirer vers le bas le contenu des prestations.

Je voudrais aussi évoquer la problématique des personnes de plus de 65 ans. Nous savons bien que ce risque est généralement réparti sur l’ensemble de la population et, s’il ne l’était pas ou plus, ce qui pourrait advenir du fait du nomadisme, il y aurait une incidence directe sur les cotisations de ces personnes.

Je terminerai en évoquant deux aspects purement techniques, dont m’ont fait part les professionnels de santé.

Tout d’abord, la mesure prévue est complexe et peu opérationnelle. La télétransmission entre la sécurité sociale et les complémentaires santé pose déjà des difficultés et le fait de pouvoir changer en cours d’année de complémentaire de façon relativement rapide risque d’aggraver la situation et de perturber les remboursements.

Ensuite, cela a déjà été évoqué, le tiers payant sera encore plus compliqué. La fluctuation contractuelle, s’il n’y a pas une mise à jour extrêmement rapide, risque de créer des indus importants pour les professionnels de santé.

Voilà quelques éléments complémentaires que je voulais apporter à ce débat. En tout cas, vous aurez compris que je ne suis pas favorable à ces amendements.

La parole est à M. Yves Daudigny, pour explication de vote.

Le groupe socialiste et républicain votera contre les amendements de rétablissement de cet article. Je ne reviendrai pas sur l’argumentation déjà développée, mais je voudrais préciser quelques points.

Première observation, les dispositifs de résiliation de contrats d’assurance qui ont été évoqués jusqu’à maintenant s’appliquent à des contrats obligatoires – automobile, habitation ou prêt immobilier. Or, pour la couverture complémentaire santé des particuliers, l’assurance n’est pas obligatoire. Il s’agit donc, d’une certaine façon, d’un saut dans l’inconnu.

Qu’est-ce que cela change ?

Cela ne change rien !

Deuxième observation, cette proposition, quoi que l’on puisse en dire, remet bien en cause l’un des fondements du financement des actes médicaux et des frais de santé, à savoir la présomption de couverture en cas de présentation d’une carte d’adhérent à une complémentaire santé. Cette mesure, je l’ai déjà dit, mais c’est important, ne facilitera pas le développement du tiers payant.

Troisième observation, l’un de nos collègues a souligné le caractère symbolique de ce texte. Oui, il s’agit d’un symbole très fort. C’est le triomphe de la concurrence comme philosophie de la protection sociale ! Or nous sommes nombreux à penser que la solidarité n’est pas soluble dans la concurrence ou dans les logiques de court terme – beaucoup se sont exprimés sur ce point.

Quatrième observation, l’insuffisante concurrence dans le secteur des complémentaires santé est une idée reçue, puisque le secteur comporte – c’est ce qui a été dit par le président de la commission – près de 500 opérateurs et que le résultat net dégagé par les mutuelles ne représente que 0, 7 % de l’ensemble des cotisations collectées. Je fais d’ailleurs remarquer que l’autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l’ACPR, dénombre 742 organismes, dont 285 sociétés d’assurance, 36 institutions de prévoyance et 421 mutuelles de santé, qui, on le sait, sont régis par trois codes différents.

Cinquième et dernière observation, notre débat a peu abordé le fait que la cotisation des complémentaires santé inclut la taxe de solidarité additionnelle, la TSA, qui va dépasser 14 % en 2019. Or il est intéressant de rappeler la destination de cette taxe : elle sert prioritairement au financement de la CMU-C, c’est-à-dire à l’assurance des personnes les plus fragiles, le solde revenant au budget de la sécurité sociale – je note au passage que les modalités de gestion de ce solde sont quelque peu curieuses.

La parole est à M. Daniel Gremillet, pour explication de vote.

En ce qui me concerne, je soutiens complètement l’amendement de notre collègue Dallier. En fait, j’ai l’impression de revivre le débat que nous avions eu sur l’assurance emprunteur, qui était passionné. Nous sommes dans la même situation. À l’époque, j’étais rapporteur du texte, et nous avions connu le même déchaînement de la part des banquiers, qui nous disaient que ce qui était proposé n’était pas possible et que nous allions créer des situations de fragilité.

La motivation de la présente proposition de loi est un peu de la même nature que celle du texte dont j’étais rapporteur. À l’époque, notre préoccupation principale concernait les personnes les plus fragiles et l’amendement qui nous est proposé intègre bien cette problématique. C’est la raison pour laquelle je souhaite lui apporter mon soutien.

Finalement, ce qui nous est proposé permet de créer une dynamique et d’envisager des économies, tout en ne créant pas de situation de fragilité pour les personnes les plus exposées, ce qu’on aurait pu effectivement craindre à un moment. Ce dispositif est donc très équilibré. C’est la raison pour laquelle je le soutiens.

La parole est à Mme la ministre.

Je voudrais apporter quelques éléments de réponse.

Madame Gréaume, je veux vous faire part de ma surprise. Vous parlez de supprimer les taxes sur les complémentaires santé, qui financent pourtant – faut-il le rappeler ? – la CMU-C. Je dois avouer que les bras m’en tombent !

Ensuite, j’ai oublié de répondre s’agissant du sous-amendement présenté par M. Bascher. Les contrats de prévoyance mixtes, qui incluent une complémentaire santé, sont visés par le texte, et ce point figurera explicitement dans le décret d’application. Quand les contrats de prévoyance n’intègrent pas la maladie, la nature des risques est différente – ils sont souvent plus lourds et de plus long terme. Dans ce cas, il faudrait évaluer précisément l’impact de la mesure. C’est la raison pour laquelle nous n’avons pas prévu de mettre ce type de contrats dans le texte.

Enfin, j’entends bien les arguments sur le niveau des frais de gestion des complémentaires, qui est plus élevé que pour l’assurance maladie. Nous ne le nions pas, et cela me semble d’ailleurs assez légitime. Les complémentaires traitent autant de dossiers que l’assurance maladie pour un taux de remboursement plus faible et, mécaniquement, elles ont des frais de gestion plus importants.

Ce qui n’est pas compréhensible, c’est la croissance de ces frais de gestion. Ils progressent plus vite que l’inflation et que les dépenses d’assurance maladie elles-mêmes. Où va cet argent ?

C’est une bonne question !

C’est de ce point de vue que nous souhaitons une diminution des frais de gestion. Il n’est pas question, dans notre esprit, de les ramener au niveau de ceux de l’assurance maladie – nous ne nions pas les différences entre les deux secteurs. Je souhaitais clarifier ce point.

Soyons très clairs, ce texte ne constitue pas une révolution, puisque, aujourd’hui, nos concitoyens peuvent résilier leur contrat d’assurance chaque année. Je ne pense pas que la possibilité de le résilier à une autre échéance va entraîner un désastre pour le secteur assurantiel…

Il me semble tout simplement qu’il s’agit d’une proposition de loi de bon sens, qui améliore la liberté pour les assurés et qui mettra un peu de pression sur les assureurs, pour qu’ils réduisent leurs frais de gestion, mais ce n’est pas un bouleversement par rapport au droit existant.

La parole est à M. Daniel Chasseing, pour explication de vote.

À partir du moment où le changement de complémentaire sera bien inscrit dans le dossier pharmaceutique et que ce changement ne peut pas être réalisé avant un an, ce qui diminue tout de même le risque de nomadisme, il me semble que les choses peuvent très bien s’organiser.

Dans ce cadre, la concurrence peut améliorer les coûts du fonctionnement de système – je rappelle que les frais de gestion ont augmenté de 47 % durant la dernière décennie.

La parole est à Mme Laurence Cohen, pour explication de vote.

Mme Laurence Cohen. Je serais navrée de laisser Mme la ministre avec les bras qui lui tombent !

La CMU-C relève de la responsabilité de l’État. Il ne faut pas confondre les choses, madame la ministre. Les arguments de ma collègue Michelle Gréaume étaient donc tout à fait pertinents et justifiés.

Nous répétons régulièrement que d’autres mesures existent que les recettes proposées par le Gouvernement pour renforcer notre système de protection sociale. Nous ne sommes visiblement pas entendus dans cet hémicycle, et je note que les mouvements sociaux qui se mobilisent depuis des mois ne le sont pas non plus !

Pour atteindre cet objectif de renforcement, nous devons parvenir à un taux de remboursement de 100 %, et non favoriser en permanence le système assurantiel. Nous sommes malheureusement dans une course effrénée, qui, finalement, pénalise les assurés sociaux, en particulier les plus fragiles d’entre eux.

Je voulais livrer ces arguments pour que nous soyons sur le même niveau de réflexion et que personne ne tombe à la renverse…

Monsieur Segouin, le sous-amendement n° 24 est-il maintenu ?

Oui, je le maintiens, monsieur le président.

Je mets aux voix le sous-amendement n° 24.

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe Les Républicains.

Je rappelle que l’avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 82 :

Le Sénat n’a pas adopté.

Monsieur Bascher, le sous-amendement n° 8 est-il maintenu ?

Oui, je maintiens, monsieur le président.

Je mets aux voix le sous-amendement n° 8.

Monsieur Segouin, le sous-amendement n° 26 est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

Le sous-amendement n° 26 est retiré.

Je mets aux voix l’amendement n° 1 rectifié ter.

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe Les Républicains.

Je rappelle que l’avis de la commission est favorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 83 :

Le Sénat a adopté.

En conséquence, l’article 1er est rétabli dans cette rédaction, et les amendements identiques n° 14 rectifié bis et 20 n’ont plus d’objet.

La parole est à M. Patrick Kanner, pour un rappel au règlement.

Mon rappel au règlement se fait en lien avec la mission de contrôle du Sénat sur l’action du Gouvernement.

Madame la ministre, les chaînes d’information sont aujourd’hui mobilisées en boucle sur l’affaire de la Pitié-Salpêtrière. Nous avons l’honneur et le plaisir de vous avoir parmi nous, et je sais que ce sujet vous préoccupe particulièrement.

Je souhaiterais simplement savoir, au nom du groupe socialiste et républicain, mais certainement aussi au nom de l’ensemble des sénateurs présents, ce qui s’est réellement passé dans cet hôpital.

Hier soir, les mots étaient extrêmement durs – « exaction », « attaque irresponsable »… –, certains mettant peut-être de l’huile sur le feu, si vous me permettez cette expression. Je pense notamment à certains propos du ministre de l’intérieur.

Très vite, des témoignages contraires ont montré que nous étions peut-être en face d’un mouvement de panique, des personnes voulant simplement s’enfuir et se protéger d’actions qui ne les concernaient pas. Il semblerait que des manifestants pacifiques se soient retrouvés en grande difficulté et aient cherché, dans l’hôpital, un lieu de protection.

Naturellement, si des dégradations ont eu lieu à l’occasion de ces mouvements de panique, je les condamne bien évidemment, comme l’ensemble des parlementaires le fait pour toute forme d’attaque visant les forces de l’ordre ou les services publics en général.

Madame la ministre, vous étiez présente ce matin sur le site avec Martin Hirsch, directeur général de l’AP-HP. Que s’est-il réellement passé ? Faut-il suivre les conclusions de M. Castaner ? Ou faut-il plutôt vous écouter vous, puisque vous avez été bien plus prudente, il y a quelques heures, quand vous avez pris la parole ? Je vous remercie de bien vouloir informer la représentation nationale de la réalité des faits.

Il s’agit davantage d’une question d’actualité au Gouvernement que d’un rappel au règlement, mon cher collègue…

La parole est à Mme la ministre.

Je ne suis pas certaine que le moment soit approprié, puisque nous nous situons dans le cadre d’un ordre du jour réservé au groupe La République En Marche. Je vous dirai simplement qu’une enquête est en cours, l’Assistance publique – Hôpitaux de Paris ayant déposé une plainte.

Il me semble à ce stade que plusieurs événements se sont déroulés, chacun avec un temps différent, l’un à l’entrée de l’hôpital au niveau des grilles, un autre sur une passerelle menant à un service de réanimation.

L’enquête permettra de clarifier ces différents événements, ainsi que les responsabilités et la volonté ou non d’agression. Je n’irai pas plus loin, puisque, je le répète, une enquête est en cours.

Acte vous est donné de votre rappel au règlement, mon cher collègue.

Nous reprenons l’examen de la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative au droit de résiliation sans frais de contrats de complémentaire santé.

Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l’article 2.

Je suis saisi de trois amendements et d’un sous-amendement faisant l’objet d’une discussion commune.

Les deux premiers amendements sont identiques.

L’amendement n° 15 rectifié bis est présenté par M. Amiel et les membres du groupe La République En Marche.

L’amendement n° 21 est présenté par le Gouvernement.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Le chapitre II du titre III du livre IX du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa de l’article L. 932-12 est supprimé ;

2° Après le même article L. 932-12, sont insérés des articles L. 932-12-1 et L. 932-12-2 ainsi rédigés :

« Art. L. 932 -12 -1. – Pour les contrats et règlements d’assurance couvrant les personnes physiques en dehors de leurs activités professionnelles et relevant des branches ou des catégories de contrats définies par décret en Conseil d’État, l’adhérent peut, après expiration d’un délai d’un an à compter de la première souscription, dénoncer l’adhésion ou résilier le contrat sans frais ni pénalités. La dénonciation de l’adhésion ou la résiliation du contrat prend effet un mois après que l’institution de prévoyance ou l’union en a reçu notification par l’adhérent.

« Le droit de dénonciation ou de résiliation prévu au premier alinéa est mentionné dans chaque bulletin d’adhésion ou contrat. Il est en outre rappelé avec chaque avis d’échéance de cotisation.

« Lorsque l’adhésion au règlement est dénoncée ou lorsque le contrat est résilié dans les conditions prévues au même premier alinéa, l’adhérent n’est tenu qu’au paiement de la partie de cotisation correspondant à la période pendant laquelle le risque est couvert, cette période étant calculée jusqu’à la date d’effet de la dénonciation ou de la résiliation. L’institution de prévoyance ou l’union est tenue de rembourser le solde à l’adhérent dans un délai de trente jours à compter de la date d’effet de la dénonciation ou de la résiliation. À défaut de remboursement dans ce délai, les sommes dues à l’adhérent produisent de plein droit des intérêts de retard au taux légal.

« Dans le cas où l’adhérent souhaite dénoncer une adhésion ou résilier un contrat conclu pour le remboursement et l’indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident afin de souscrire un nouveau contrat auprès d’un nouvel organisme, celui-ci effectue pour le compte de l’adhérent souhaitant le rejoindre les formalités nécessaires à l’exercice du droit de résiliation ou de dénonciation dans les conditions prévues audit premier alinéa. Les organismes intéressés s’assurent de l’absence d’interruption de la couverture de l’assuré durant la procédure.

« Un décret en Conseil d’État précise les modalités et conditions d’application du présent article.

« Art. L. 932 -12 -2. – Lorsque l’adhérent a le droit de dénoncer l’adhésion au règlement ou de résilier le contrat, la notification de la dénonciation ou de la résiliation peut être effectuée, au choix de l’adhérent :

« 1° Soit par lettre ou tout autre support durable au sens de l’article L. 931-3-4 ;

« 2° Soit par déclaration faite au siège social ou chez le représentant de l’institution de prévoyance ;

« 3° Soit par acte extrajudiciaire ;

« 4° Soit, lorsque l’institution de prévoyance propose la conclusion de contrat ou l’adhésion au règlement par un mode de communication à distance, par le même mode de communication ;

« 5° Soit par tout autre moyen prévu par le contrat ou le règlement.

« Le destinataire confirme par écrit la réception de la notification. » ;

3° L’article L. 932-15 est ainsi modifié :

a) À la première phrase du premier alinéa, les mots : « lettre recommandée ou envoi recommandé électronique, avec demande d’avis de réception, » sont remplacés par les mots : « notification par lettre ou tout autre support durable » ;

b) À la fin de la première phrase du sixième alinéa, les mots : « lettre recommandée ou de l’envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « notification par lettre ou tout autre support durable » ;

4° L’article L. 932-19 est ainsi modifié :

a) Au deuxième alinéa, après la référence : « L. 932-12 », sont insérées les références : « L. 932-12-1, L. 932-12-2 » ;

b) Au début du dernier alinéa, les mots : « Ces mêmes articles, ainsi que les articles L. 913-1 et L. 932-10, » sont remplacés par les références : « Les articles L. 913-1, L. 932-3, L. 932-10, L. 932-12 et L. 932-13 » ;

5° Le deuxième alinéa de l’article L. 932-21-1 est ainsi modifié :

a) À la première phrase, les mots : « recommandée ou par envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « ou tout autre support durable » ;

b) À la dernière phrase, les mots : « du recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « de la notification » ;

6° Après l’article L. 932-21-1, sont insérés des articles L. 932-21-2 et L. 932-21-3 ainsi rédigés :

« Art. L. 932 -21 -2. – Pour les contrats et règlements d’assurance couvrant les personnes physiques en dehors de leurs activités professionnelles et relevant des branches ou des catégories de contrats définies par décret en Conseil d’État, l’adhérent peut dénoncer l’adhésion ou résilier le contrat et le participant peut dénoncer l’affiliation, après expiration d’un délai d’un an à compter de la première souscription, sans frais ni pénalités. La dénonciation de l’adhésion, la résiliation du contrat ou la dénonciation de l’affiliation prend effet un mois après que l’institution de prévoyance ou l’union en a reçu notification par le participant ou l’adhérent.

« Le droit de dénonciation ou de résiliation prévu au premier alinéa est mentionné dans la notice d’information ou le contrat. Il est en outre rappelé avec chaque avis d’échéance de cotisation.

« Lorsque l’adhésion au règlement ou l’affiliation est dénoncée ou lorsque le contrat est résilié dans les conditions prévues au même premier alinéa, le participant ou l’adhérent n’est tenu qu’au paiement de la partie de cotisation correspondant à la période pendant laquelle le risque est couvert, cette période étant calculée jusqu’à la date d’effet de la dénonciation ou de la résiliation. L’institution de prévoyance ou l’union est tenue de rembourser le solde à l’adhérent ou au participant dans un délai de trente jours à compter de la date d’effet de la dénonciation ou de la résiliation. À défaut de remboursement dans ce délai, les sommes dues au participant ou à l’adhérent produisent de plein droit des intérêts de retard au taux légal.

« Dans le cas où l’adhérent ou le participant souhaite dénoncer une adhésion ou une affiliation ou résilier un contrat conclu pour le remboursement et l’indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident afin de souscrire un nouveau contrat auprès d’un nouvel organisme, celui-ci effectue pour le compte de l’adhérent ou du participant souhaitant le rejoindre les formalités nécessaires à l’exercice du droit de résiliation ou de dénonciation dans les conditions prévues audit premier alinéa. Les organismes intéressés s’assurent de l’absence d’interruption de la couverture de l’adhérent ou du participant durant la procédure.

« Un décret en Conseil d’État précise les modalités et conditions d’application du présent article.

« Art. L. 932 -21 -3. – Lorsque l’adhérent a le droit de dénoncer l’adhésion au règlement ou de résilier le contrat ou lorsque le participant a le droit de dénoncer l’affiliation, la notification de la dénonciation ou de la résiliation peut être effectuée, au choix de l’adhérent :

« 1° Soit par lettre ou tout autre support durable ;

« 2° Soit par déclaration faite contre récépissé au siège social ou chez le représentant de l’institution de prévoyance ;

« 3° Soit par acte extrajudiciaire ;

« 4° Soit, lorsque l’institution de prévoyance propose la conclusion de contrat ou l’affiliation ou l’adhésion au règlement par un mode de communication à distance, par le même mode de communication ;

« 5° Soit par tout autre moyen prévu par le contrat ou le règlement.

« Le destinataire confirme par écrit la réception de la notification. »

La parole est à M. Martin Lévrier, pour présenter l’amendement n° 15 rectifié bis.

L’article 2 de la proposition de loi, supprimé par la commission des affaires sociales, ouvrait la possibilité de résilier sans frais, à tout moment au-delà de la première année de souscription, les contrats de complémentaire santé proposés par les institutions de prévoyance régies par le code de la sécurité sociale.

Cet amendement vise à rétablir cet article, qui constituait, avec les articles 1er et 3, également supprimés, le cœur du dispositif de la proposition de loi. Il apporte des ajustements à la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale, en procédant à des harmonisations rédactionnelles ou à la suppression de mentions ambiguës et en rétablissant le formalisme de la lettre recommandée dans certains cas qui sont sujets à contentieux.

La parole est à Mme la ministre, pour présenter l’amendement n° 21.

Il est identique à celui qui vient d’être présenté. Je considère donc qu’il est défendu, monsieur le président.

L’amendement n° 2 rectifié ter, présenté par MM. Dallier, Bascher et Bazin, Mme Bonfanti-Dossat, MM. Bouchet, Brisson et Charon, Mme Chauvin, MM. Cuypers, Daubresse et de Legge, Mmes Deroche, Deromedi, Di Folco, Dumas et Eustache-Brinio, MM. B. Fournier, Houpert, Karoutchi, Kennel, Laménie, Lefèvre, Mandelli, Mayet et Meurant, Mme Micouleau, MM. Panunzi, Perrin, Piednoir et Poniatowski, Mme Puissat, MM. Raison, Revet et Sido, Mmes Thomas et Troendlé, M. Vogel, Mme Bories, M. de Nicolaÿ, Mme Delmont-Koropoulis, MM. Gilles et Gremillet, Mme Lanfranchi Dorgal et MM. Longuet et Hugonet, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Le chapitre II du titre III du livre IX du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa de l’article L. 932-12 est supprimé ;

2° Après le même article L. 932-12, sont insérés des articles L. 932-12-1 et L. 932-12-2 ainsi rédigés :

« Art. L. 932-12-1. – Pour les contrats et règlements d’assurance couvrant les personnes physiques en dehors de leurs activités professionnelles et relevant des branches ou des catégories de contrats définies par décret en Conseil d’État, l’adhérent peut, après expiration d’un délai d’un an à compter de la première souscription, dénoncer l’adhésion ou résilier le contrat sans frais ni pénalités. La dénonciation de l’adhésion ou la résiliation du contrat prend effet un mois après que l’institution de prévoyance ou l’union en a reçu notification par l’adhérent.

« Le droit de dénonciation ou de résiliation prévu au premier alinéa est mentionné dans chaque bulletin d’adhésion ou contrat. Il est en outre rappelé avec chaque avis d’échéance de cotisation.

« Lorsque l’adhésion au règlement est dénoncée ou lorsque le contrat est résilié dans les conditions prévues au même premier alinéa, l’adhérent n’est tenu qu’au paiement de la partie de cotisation correspondant à la période pendant laquelle le risque est couvert, cette période étant calculée jusqu’à la date d’effet de la dénonciation ou de la résiliation. L’institution de prévoyance ou l’union est tenue de rembourser le solde à l’adhérent dans un délai de trente jours à compter de la date d’effet de la dénonciation ou de la résiliation. À défaut de remboursement dans ce délai, les sommes dues à l’adhérent produisent de plein droit des intérêts de retard au taux légal.

« Dans le cas où l’adhérent souhaite dénoncer une adhésion ou résilier un contrat conclu pour le remboursement et l’indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident afin de souscrire un nouveau contrat ou une nouvelle garantie auprès d’un nouvel organisme, celui-ci effectue pour le compte de l’adhérent souhaitant le rejoindre les formalités nécessaires à l’exercice du droit de résiliation ou de dénonciation dans les conditions prévues audit premier alinéa. Les organismes intéressés s’assurent de la permanence de la couverture de l’assuré durant la procédure.

« Un décret en Conseil d’État précise les modalités et conditions d’application du présent article.

« Art. L. 932-12-2. – Lorsque l’adhérent ou son représentant a le droit de dénoncer l’adhésion au règlement ou de résilier le contrat, la notification de la dénonciation ou de la résiliation peut être effectuée :

« 1° Soit par envoi d’une lettre ou d’un message sur support durable au sens de l’article L. 931-3-4 ;

« 2° Soit par déclaration faite au siège social ou chez le représentant de l’institution de prévoyance ;

« 3° Soit par acte extrajudiciaire ;

« 4° Soit, lorsque l’institution de prévoyance propose la conclusion de contrat ou l’adhésion au règlement par un mode de communication à distance, par le même mode de communication ;

« 5° Soit par tout autre moyen prévu par le contrat ou le règlement.

« Le destinataire confirme par écrit la réception de la notification. » ;

2 bis L’article L. 932-15 est ainsi modifié :

a) À la première phrase du premier alinéa, les mots : « recommandée ou envoi recommandé électronique, avec demande d’avis de réception, » sont remplacés par les mots : « ou message sur support durable » ;

b) À la fin de la première phrase du sixième alinéa, les mots : « recommandée ou de l’envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « ou du message » ;

2 ter° Le I de l’article L. 932-15-2 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « recommandée ou envoi recommandé électronique, avec demande d’avis de réception, » sont remplacés par les mots : « ou message sur support durable » ;

b) À la première phrase du troisième alinéa, les mots : « recommandée ou de l’envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « ou du message » ;

3° Au deuxième alinéa de l’article L. 932-19, après la référence : « L. 932-12 », sont insérées les références : « L. 932-12-1, L. 932-12-2 » ;

4° Au début du dernier alinéa du même article L. 932-19, les mots : « Ces mêmes articles, ainsi que les articles L. 913-1 et L. 932-10, » sont remplacés par les références : « Les articles L. 913-1, L. 932-3, L. 932-10, L. 932-12 et L. 932-13 » ;

4 bis° Le deuxième alinéa de l’article L. 932-21-1 est ainsi modifié :

a) À la première phrase, les mots : « recommandée ou par envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « ou message sur support durable » ;

b) Après la seconde occurrence du mot : « date », la fin de la seconde phrase est ainsi rédigée : « de notification. » ;

5° Après l’article L. 932-21-1, sont insérés des articles L. 932-21-2 et L. 932-21-3 ainsi rédigés :

« Art. L. 932-21-2. – Pour les contrats et règlements d’assurance couvrant les personnes physiques en dehors de leurs activités professionnelles et relevant des branches ou des catégories de contrats définies par décret en Conseil d’État, l’adhérent peut dénoncer l’adhésion ou résilier le contrat et le participant peut dénoncer l’affiliation, après expiration d’un délai d’un an à compter de la première souscription, sans frais ni pénalités. La dénonciation de l’adhésion, la résiliation du contrat ou la dénonciation de l’affiliation prend effet un mois après que l’institution de prévoyance ou l’union en a reçu notification par le participant ou l’adhérent.

« Le droit de dénonciation ou de résiliation prévu au premier alinéa est mentionné dans la notice d’information ou le contrat. Il est en outre rappelé avec chaque avis d’échéance de cotisation.

« Lorsque l’adhésion au règlement ou l’affiliation est dénoncée ou lorsque le contrat est résilié dans les conditions prévues au même premier alinéa, le participant ou l’adhérent n’est tenu qu’au paiement de la partie de cotisation correspondant à la période pendant laquelle le risque est couvert, cette période étant calculée jusqu’à la date d’effet de la dénonciation ou de la résiliation. L’institution de prévoyance ou l’union est tenue de rembourser le solde à l’adhérent ou au participant dans un délai de trente jours à compter de la date d’effet de la dénonciation ou de la résiliation. À défaut de remboursement dans ce délai, les sommes dues au participant ou à l’adhérent produisent de plein droit des intérêts de retard au taux légal.

« Dans le cas où l’adhérent ou le participant souhaite dénoncer une adhésion ou une affiliation ou résilier un contrat conclu pour le remboursement et l’indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident afin de souscrire un nouveau contrat ou une nouvelle garantie auprès d’un nouvel organisme, celui-ci effectue pour le compte de l’adhérent ou du participant souhaitant le rejoindre les formalités nécessaires à l’exercice du droit de résiliation ou de dénonciation dans les conditions prévues audit premier alinéa. Les organismes intéressés s’assurent de la permanence de la couverture de l’adhérent ou du participant durant la procédure et, si la garantie ou le contrat souscrit est soumis à l’article L. 871-1, du transfert des informations nécessaires au respect des règles prévues au titre du même article L. 871-1.

« Un décret en Conseil d’État précise les modalités et conditions d’application du présent article.

« Art. L. 932-21-3. – Lorsque l’adhérent ou son représentant a le droit de dénoncer l’adhésion au règlement ou de résilier le contrat ou lorsque le participant a le droit de dénoncer l’affiliation, la notification de la dénonciation ou de la résiliation peut être effectuée :

« 1° Soit par envoi d’une lettre ou d’un message sur support durable au sens de l’article L. 931-3-4 ;

« 2° Soit par déclaration faite contre récépissé au siège social ou chez le représentant de l’institution de prévoyance ;

« 3° Soit par acte extrajudiciaire ;

« 4° Soit, lorsque l’institution de prévoyance propose la conclusion de contrat ou l’affiliation ou l’adhésion au règlement par un mode de communication à distance, par le même mode de communication ;

« 5° Soit par tout autre moyen prévu par le contrat ou le règlement.

« Le destinataire confirme par écrit la réception de la notification. »

La parole est à M. Philippe Dallier.

Il s’agit d’appliquer aux institutions de prévoyance la même disposition que celle qui était prévue à l’amendement n° 1 rectifié ter, que nous avons adopté à l’article 1er.

Le sous-amendement n° 9, présenté par M. Bascher, est ainsi libellé :

Amendement n° 2, alinéas 5 et 29, première phrase

Après les mots :

Conseil d’État

insérer les mots :

et pour les contrats et règlements d’assurance relevant des articles 2 et 3 de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques

La parole est à M. Jérôme Bascher.

Par cohérence avec le vote intervenu à l’article 1er, je le retire, monsieur le président.

Le sous-amendement n° 9 est retiré.

Quel est l’avis de la commission ?

Nous avons déjà eu ce débat sur l’article 1er. Par cohérence, l’avis de la commission est favorable sur l’amendement n° 2 rectifié ter et défavorable sur les amendements identiques n° 15 rectifié bis et 21.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis, monsieur le président.

La parole est à Mme Cathy Apourceau-Poly, pour explication de vote.

Le groupe communiste républicain citoyen et écologiste est opposé au rétablissement de l’article 2, qui autorise la résiliation des contrats des institutions de prévoyance au bout d’un an, et nous ne sommes pas les seuls !

Les institutions de prévoyance et la mutualité française ont fait part des risques d’augmentation des coûts de gestion et, par conséquent, des tarifs des contrats.

Les cinq confédérations syndicales vous ont adressé un courrier commun, madame la ministre, pour dénoncer un dispositif qui va à l’encontre de la liberté de négociation collective d’entreprise et de branche.

Les associations de patients vous ont alerté sur les effets pervers de la résiliation infra-annuelle des contrats des complémentaires santé.

Enfin, dans votre propre majorité, certains ont dénoncé à l’Assemblée nationale les risques de ce texte. Je pense notamment au député Guillaume Chiche, qui a défendu des amendements de suppression ; il estime que les jeunes vont aller vers les offres les moins chères et à couverture moindre, ce qui fera mécaniquement augmenter les tarifs pour les seniors.

À notre sens, ce texte est donc à la fois contre-productif et dangereux pour l’accès aux soins des plus précaires. Madame la ministre, lorsque tant de personnes de sensibilités politiques diverses et aux responsabilités différentes vous alertent sur les dangers d’un tel texte, vous devriez peut-être en tenir compte…

Je mets aux voix l’amendement n° 2 rectifié ter.

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe Les Républicains.

Je rappelle que l’avis de la commission est favorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 84 :

Le Sénat a adopté.

En conséquence, l’article 2 est rétabli dans cette rédaction, et les amendements identiques n° 15 rectifié bis et 21 n’ont plus d’objet.

Je suis saisi de trois amendements et d’un sous-amendement faisant l’objet d’une discussion commune.

Les deux premiers amendements sont identiques.

L’amendement n° 16 rectifié bis est présenté par M. Amiel et les membres du groupe La République En Marche.

L’amendement n° 22 est présenté par le Gouvernement.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I. – Le code de la mutualité est ainsi modifié :

1° À la première phrase de l’article L. 221-9, après le mot : « collectif », sont insérés les mots : «, la notice prévue à l’article L. 221-6 ou le règlement » ;

2° L’article L. 221-10 est ainsi modifié :

a) À la première phrase du premier alinéa, les mots : « lettre recommandée ou un envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « notification par lettre ou tout autre support durable » ;

b) Après le même premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les opérations collectives, le droit de résiliation prévu au premier alinéa du présent article est mentionné dans le bulletin d’adhésion ou le contrat collectif souscrit par un employeur ou une personne morale. Pour les opérations collectives à adhésion facultative, le droit de dénonciation de l’adhésion du membre participant prévu au même premier alinéa est mentionné dans la notice remise en application de l’article L. 221-6. » ;

3° Le deuxième alinéa de l’article L. 221-10-1 est ainsi modifié :

a) À la première phrase, les mots : « recommandée ou envoi recommandé électronique, » sont remplacés par les mots : « ou tout autre support durable » ;

b) À la seconde phrase, les mots : « l’envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « la notification » ;

4° Après le même article L. 221-10-1, sont insérés des articles L. 221-10-2 et L. 221-10-3 ainsi rédigés :

« Art. L. 221 -10 -2. – Pour les règlements ou contrats relevant des branches ou des catégories de contrats définies par décret en Conseil d’État, le membre participant peut dénoncer l’adhésion et l’employeur ou la personne morale souscriptrice peut résilier le contrat collectif, après expiration d’un délai d’un an à compter de la première souscription, sans frais ni pénalités. La dénonciation de l’adhésion ou la résiliation prend effet un mois après que la mutuelle ou l’union en a reçu notification par le membre participant ou par l’employeur ou la personne morale souscriptrice.

« Le droit de dénonciation prévu au premier alinéa n’est pas ouvert au membre participant dans le cadre des opérations collectives à adhésion obligatoire mentionnées au 2° du III de l’article L. 221-2.

« Le droit de dénonciation ou de résiliation prévu au premier alinéa du présent article est mentionné dans le règlement, le bulletin d’adhésion ou le contrat collectif. Pour les opérations collectives à adhésion facultative, le droit de dénonciation du membre participant prévu au même premier alinéa est mentionné dans la notice remise en application de l’article L. 221-6. Le droit de dénonciation ou de résiliation est en outre rappelé avec chaque avis d’échéance de cotisation.

« Lorsque l’adhésion au règlement est dénoncée ou lorsque le contrat est résilié dans les conditions prévues au premier alinéa du présent article, le membre participant, l’employeur ou la personne morale souscriptrice n’est tenu qu’au paiement de la partie de cotisation correspondant à la période pendant laquelle le risque est couvert, cette période étant calculée jusqu’à la date d’effet de la dénonciation ou de la résiliation. La mutuelle ou l’union est tenue de rembourser le solde au membre participant, à l’employeur ou à la personne morale souscriptrice dans un délai de trente jours à compter de la date d’effet de la dénonciation ou de la résiliation. À défaut de remboursement dans ce délai, les sommes dues à l’intéressé produisent de plein droit des intérêts de retard au taux légal.

« Dans le cas où l’adhérent ou le participant souhaite dénoncer une adhésion ou résilier un contrat conclu pour le remboursement et l’indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident pour souscrire un nouveau contrat auprès d’un nouvel organisme, celui-ci effectue pour le compte de l’adhérent ou du participant souhaitant le rejoindre les formalités nécessaires à l’exercice du droit de résiliation ou de dénonciation dans les conditions prévues au même premier alinéa. Les organismes intéressés s’assurent de l’absence d’interruption de la couverture de l’adhérent ou du participant durant la procédure.

« Un décret en Conseil d’État précise les modalités et conditions d’application du présent article.

« Art. L. 221 -10 -3. – Lorsque le membre participant a le droit de dénoncer l’adhésion au règlement ou lorsque l’employeur ou la personne morale souscriptrice a le droit de résilier le contrat collectif, la notification de la dénonciation ou de la résiliation peut être effectuée, au choix du membre participant :

« 1° Soit par lettre ou tout autre support durable ;

« 2° Soit par déclaration faite au siège social ou chez le représentant de la mutuelle ou de l’union ;

« 3° Soit par acte extrajudiciaire ;

« 4° Soit, lorsque la mutuelle ou l’union propose la conclusion de contrat ou l’adhésion au règlement par un mode de communication à distance, par le même mode de communication ;

« 5° Soit par tout autre moyen prévu par le contrat ou le règlement.

« Le destinataire confirme par écrit la réception de la notification. » ;

5° L’article L. 223-8 est ainsi modifié :

a) À la première phrase du premier alinéa, les mots : « recommandée ou par envoi recommandé électronique, avec demande d’avis de réception » sont remplacés par les mots : « ou tout autre support durable » ;

b) À la fin de la première phrase du sixième alinéa, les mots « lettre recommandée ou de l’envoi recommandé électronique » sont remplacés par le mot : « notification ».

II. – La section 5 du chapitre III du titre Ier du livre III du code de la consommation est ainsi modifiée :

1° À la deuxième phrase de l’article L. 313-30, la première occurrence du mot : « deuxième » est remplacée par le mot : « troisième » ;

2° Au deuxième alinéa de l’article L. 313-31 et à l’article L. 313-32, la seconde occurrence du mot : « deuxième » est remplacée par le mot : « troisième ».

La parole est à M. Martin Lévrier, pour présenter l’amendement n° 16 rectifié bis.

Il est défendu, monsieur le président.

La parole est à Mme la ministre, pour présenter l’amendement n° 22.

Il est également défendu, monsieur le président.

L’amendement n° 3 rectifié ter, présenté par MM. Dallier, Bascher et Bazin, Mme Bonfanti-Dossat, MM. Bouchet, Brisson et Charon, Mme Chauvin, MM. Cuypers, Daubresse et de Legge, Mmes Deroche, Deromedi, Di Folco, Dumas et Eustache-Brinio, MM. B. Fournier, Houpert, Karoutchi, Kennel, Laménie, Lefèvre, Mandelli, Mayet et Meurant, Mme Micouleau, MM. Panunzi, Perrin, Piednoir et Poniatowski, Mme Puissat, MM. Raison, Revet et Sido, Mmes Thomas et Troendlé, M. Vogel, Mme Bories, M. de Nicolaÿ, Mme Delmont-Koropoulis, MM. Gilles et Gremillet, Mme Lanfranchi Dorgal et MM. Longuet et Hugonet, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I. – Le titre II du livre II du code de la mutualité est ainsi modifié :

1° À la première phrase de l’article L. 221-9, après le mot : « collectif », sont insérés les mots : «, la notice prévue à l’article L. 221-6 ou le règlement » ;

2° L’article L. 221-10 est ainsi modifié :

a) À la première phrase du premier alinéa, les mots : « recommandée ou un envoi recommandé électronique » sont remplacés par les mots : « ou un message sur support durable » ;

b) Après le même premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les opérations collectives, le droit de résiliation prévu au premier alinéa du présent article est mentionné dans le bulletin d’adhésion ou le contrat collectif souscrit par un employeur ou une personne morale. Pour les opérations collectives à adhésion facultative, le droit de résiliation du membre participant prévu au même premier alinéa est mentionné dans la notice remise en application de l’article L. 221-6. » ;

2 bis° Le deuxième alinéa de l’article L. 221-10-1 est ainsi modifié :

a) À la première phrase, les mots : « recommandée ou envoi recommandé électronique, » sont remplacés par les mots : « ou message sur support durable » ;

b) Après la seconde occurrence du mot : « date », la fin de la seconde phrase est ainsi rédigée : « de notification. » ;

3° Après le même article L. 221-10-1, sont insérés des articles L. 221-10-2 et L. 221-10-3 ainsi rédigés :

« Art. L. 221 -10 -2. – Pour les règlements ou contrats relevant des branches ou des catégories de contrats définies par décret en Conseil d’État, le membre participant peut dénoncer l’adhésion et l’employeur ou la personne morale souscriptrice peut résilier le contrat collectif ou dénoncer l’adhésion, après expiration d’un délai d’un an à compter de la première souscription, sans frais ni pénalités. La dénonciation de l’adhésion ou la résiliation prend effet un mois après que la mutuelle ou l’union en a reçu notification par le membre participant ou par l’employeur ou la personne morale souscriptrice.

« Le droit de dénonciation prévu au premier alinéa n’est pas ouvert au membre participant dans le cadre des opérations collectives à adhésion obligatoire mentionnées au 2° du III de l’article L. 221-2.

« Le droit de dénonciation ou de résiliation prévu au premier alinéa du présent article est mentionné dans le règlement, le bulletin d’adhésion ou le contrat collectif. Pour les opérations collectives à adhésion facultative, le droit de résiliation du membre participant prévu au même premier alinéa est mentionné dans la notice remise en application de l’article L. 221-6. Le droit de dénonciation ou de résiliation est en outre rappelé avec chaque avis d’échéance de cotisation.

« Lorsque l’adhésion au règlement est dénoncée ou lorsque le contrat est résilié dans les conditions prévues au premier alinéa du présent article, le membre participant, l’employeur ou la personne morale souscriptrice n’est tenu qu’au paiement de la partie de cotisation correspondant à la période pendant laquelle le risque est couvert, cette période étant calculée jusqu’à la date d’effet de la dénonciation ou de la résiliation. La mutuelle ou l’union est tenue de rembourser le solde au membre participant, à l’employeur ou à la personne morale souscriptrice dans un délai de trente jours à compter de la date d’effet de la dénonciation ou de la résiliation. À défaut de remboursement dans ce délai, les sommes dues à l’intéressé produisent de plein droit des intérêts de retard au taux légal.

« Dans le cas où l’adhérent ou le participant souhaite dénoncer une adhésion ou résilier un contrat conclu pour le remboursement et l’indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident pour souscrire un nouveau contrat ou une nouvelle garantie auprès d’un nouvel organisme, celui-ci effectue pour le compte de l’adhérent ou du participant souhaitant le rejoindre les formalités nécessaires à l’exercice du droit de résiliation ou de dénonciation dans les conditions prévues au même premier alinéa. Les organismes intéressés s’assurent de la permanence de la couverture de l’adhérent ou du participant durant la procédure.

« Un décret en Conseil d’État précise les modalités et conditions d’application du présent article.

« Art. L. 221 -10 -3. – Lorsque le membre participant ou son représentant a le droit de dénoncer l’adhésion au règlement ou lorsque l’employeur ou la personne morale souscriptrice a le droit de résilier le contrat collectif ou de dénoncer l’adhésion, la notification de la dénonciation ou de la résiliation peut être effectuée :

« 1° Soit par envoi d’une lettre ou d’un message sur support durable au sens de l’article L. 221-6-4 ;

« 2° Soit par déclaration faite au siège social ou chez le représentant de la mutuelle ou de l’union ;

« 3° Soit par acte extrajudiciaire ;

« 4° Soit, lorsque la mutuelle ou l’union propose la conclusion de contrat ou l’adhésion au règlement par un mode de communication à distance, par le même mode de communication ;

« 5° Soit par tout autre moyen prévu par le contrat ou le règlement.

« Le destinataire confirme par écrit la réception de la notification. » ;

4° Le I de l’article L. 221-18-1 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « recommandée ou par envoi recommandé électronique avec demande d’avis de réception » sont remplacés par les mots : « ou message sur support durable » ;

b) À la fin de la première phrase du troisième alinéa, les mots : « lettre recommandée ou de l’envoi recommandé électronique mentionnés au même alinéa » sont remplacés par le mot : « notification » ;

5° L’article L. 223-8 est ainsi modifié :

a) À la première phrase du premier alinéa, les mots : « recommandée ou par envoi recommandé électronique, avec demande d’avis de réception » sont remplacés par les mots : « ou message sur support durable » ;

b) À la fin de la première phrase du sixième alinéa, les mots « lettre recommandée ou de l’envoi recommandé électronique » sont remplacés par le mot : « notification ».

II. – La section 5 du chapitre III du titre Ier du livre III du code de la consommation est ainsi modifiée :

1° À la deuxième phrase de l’article L. 313-30, la première occurrence du mot : « deuxième » est remplacée par le mot : « troisième » ;

2° Au deuxième alinéa de l’article L. 313-31 et à l’article L. 313-32, la seconde occurrence du mot : « deuxième » est remplacée par le mot : « troisième ».

La parole est à M. Philippe Dallier.

Il est lui aussi défendu, monsieur le président.

Le sous-amendement n° 10, présenté par M. Bascher, est ainsi libellé :

Amendement n° 3, alinéa 12, première phrase

Après les mots :

Conseil d’État

insérer les mots :

et pour les contrats et règlements d’assurance relevant des articles 2 et 3 de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques

La parole est à M. Jérôme Bascher.

Par cohérence avec les votes intervenus sur les articles 1er et 2, je retire ce sous-amendement, monsieur le président.

Le sous-amendement n° 10 est retiré.

La parole est à Mme Laurence Cohen, pour explication de vote.

Pour rester logiques avec nous-mêmes, ce qui est important, nous ne voterons pas ces amendements.

M. Philippe Dallier. Le contraire nous eût étonnés !

En 1945, quand la sécurité sociale a été fondée par Ambroise Croizat, le mouvement mutualiste était reconnu comme faisant partie prenante de cette création majeure.

Si le temps qui s’est écoulé a vu la mise en concurrence faire son œuvre, l’Union européenne rapprochant le fonctionnement des mutuelles de celui des assurances en niant les principes démocratiques et non lucratifs du mutualisme, il n’en demeure pas moins que les principes mutualistes restent essentiels et qu’il serait nécessaire de les conforter plutôt que de les remettre en cause. Nous n’avons cessé de le dire depuis le début de ce débat.

Ce texte ne va pas améliorer les choses, bien au contraire. D’une part, en revenant sur le principe d’annualité des cotisations, vous allez fragiliser la mutualisation sur laquelle repose le modèle économique des mutuelles. D’autre part, vous allez accroître le nomadisme médical : la seule question qui se posera alors sera celle du rapport coût-avantage pour soi-même, et rien que pour soi-même.

Or, si les jeunes pourront individualiser leurs risques en se tournant vers les complémentaires santé les moins chères et offrant les couvertures les moins étendues, généralement proposées par les « bancassurances », nos aînés, eux, qui sont à 75 % couverts par une mutuelle, ne le feront pas, car ils tiennent à bénéficier d’une bonne couverture santé, compte tenu des risques plus élevés qu’ils encourent, risques liés au vieillissement notamment.

Je mets aux voix l’amendement n° 3 rectifié ter.

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe Les Républicains.

Je rappelle que l’avis de la commission est favorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 85 :

Le Sénat a adopté.

En conséquence, l’article 3 est rétabli dans cette rédaction, et les amendements identiques n° 16 rectifié bis et 22 n’ont plus d’objet.

Je suis saisi de trois amendements identiques.

L’amendement n° 5 rectifié est présenté par MM. Segouin, Husson, Mouiller et Morisset.

L’amendement n° 11 rectifié est présenté par M. Daudigny, Mmes Féret, Grelet-Certenais et Jasmin, M. Jomier, Mmes Lubin, Meunier et Rossignol, M. Tourenne, Mme Van Heghe, M. Kanner et les membres du groupe socialiste et républicain.

L’amendement n° 18 est présenté par le Gouvernement.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Vincent Segouin, pour présenter l’amendement n° 5 rectifié.

Cet amendement vise à supprimer l’article 3 bis AA, introduit en commission, qui ôte toute capacité aux réseaux de soins de pratiquer des remboursements différenciés, quelle que soit la profession concernée.

Comme l’indique l’Autorité de la concurrence, les réseaux ont un effet bénéfique sur les marchés concernés, tant pour les professionnels de santé affiliés que pour les assurés, même s’agissant des réseaux fermés.

La suppression de ces réseaux de santé risque de mettre en péril les contrats qui sont en cours, ainsi que l’ensemble des dispositions qui ont pu être mises en place en vue d’augmenter le pouvoir d’achat des Français, enjeu dont nous débattons depuis le début de l’examen du texte.

La parole est à M. Yves Daudigny, pour présenter l’amendement n° 11 rectifié.

Cette discussion me donne l’occasion de rappeler que, en 2013, j’ai défendu ici même, en tant que rapporteur, une proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, relative au fonctionnement des réseaux de soins créés par les mutuelles et aux modalités de mise en œuvre des conventions conclues entre les organismes de protection sociale complémentaire et les professionnels de santé.

En effet, les réseaux de soins qui existaient déjà n’étaient ouverts qu’aux organismes de prévoyance et aux sociétés d’assurance, et non aux mutuelles. Il fallait donc les ouvrir à l’ensemble des organismes complémentaires, mais aussi les encadrer, conformément aux recommandations de la Cour des comptes, des inspections générales des finances et des affaires sociales, et ce afin d’améliorer l’accès aux soins.

Nous avons donc encadré le dispositif, qui ne l’était pas du tout, en garantissant le libre choix du professionnel ou de l’établissement par le patient, des critères objectifs, transparents et non discriminatoires pour l’adhésion du professionnel ou de l’établissement à la convention, et l’interdiction de toute clause d’exclusivité. Nous avons également proposé – c’est très important – d’exclure du conventionnement tous les actes médicaux bénéficiant d’un tarif conventionnel de la sécurité sociale, quel que soit le professionnel.

Aujourd’hui, les réseaux de soins font, à nos yeux, l’objet d’une attaque injustifiée en matière d’accès aux soins, alors que la question de fond réside dans la désertification médicale. Ne leur faisons pas porter une responsabilité qu’ils n’ont pas !

La réforme du reste à charge zéro – RAC 0 – n’enlève pas leur pertinence aux réseaux de soins, en tout cas sur les tarifs libres hors panier RAC 0. Je pense en particulier à l’optique, secteur pour lequel le reste à charge zéro ne devrait concerner qu’environ 10 % des équipements. Or, selon l’IGAS, le recours au réseau permet de réduire de 46 % le reste à charge moyen sur l’achat de deux verres pour adultes, par exemple.

C’est pourquoi le groupe socialiste fera preuve de cohérence en défendant le maintien de la possibilité de moduler les remboursements via les réseaux de soins.

La parole est à Mme la ministre, pour présenter l’amendement n° 18.

Il est défendu, monsieur le président.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a décidé de s’en remettre à la sagesse du Sénat.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 5 rectifié, 11 rectifié et 18.

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant de la commission des affaires sociales.

Je rappelle que la commission s’en remet à la sagesse du Sénat et que l’avis du Gouvernement est favorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 86 :

Le Sénat n’a pas adopté.

Je mets aux voix l’article 3 bis AA.

L’amendement n° 7, présenté par MM. Mouiller et Morisset, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Philippe Mouiller.

Je retire mon amendement, monsieur le président.

L’amendement n° 7 est retiré.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 23, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Après le mot : « communique », la fin de la seconde phrase du premier alinéa de l’article L. 871-1 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigée : « avant la souscription puis annuellement, à chacun de ses adhérents ou souscripteurs, le rapport, exprimé en pourcentage, entre le montant des prestations versées par l’organisme pour le remboursement et l’indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident, et le montant des cotisations ou primes hors taxes afférentes à ces garanties, ainsi que le montant et la composition des frais de gestion de l’organisme affectés à ces mêmes garanties, exprimé en pourcentage des cotisations ou primes hors taxes afférentes, selon des modalités précisées par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale. »

La parole est à Mme la ministre.

L’obligation d’information des adhérents et souscripteurs, ainsi que des potentiels adhérents et souscripteurs, qui est imposée aux organismes assureurs, a pour objectif d’aider les consommateurs à effectuer un choix éclairé.

C’est pourquoi cette information doit être, d’une part, intelligible et compréhensible, et, d’autre part, uniformément présentée par les différents organismes assureurs, de façon à faciliter la comparaison. Les deux ratios « prestations – cotisations ou primes » et « frais de gestion – cotisations ou primes » répondent à ce double objectif.

Le présent amendement a pour objet de préciser que ces deux ratios doivent être présentés hors taxes, comme c’est le cas actuellement, de sorte que les éventuelles modifications de la fiscalité sur les contrats d’assurance ne viennent pas perturber l’information des assurés.

L’amendement n° 6 rectifié, présenté par MM. Segouin, Husson, Mouiller et Morisset, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Après le mot : « communique », la fin de la seconde phrase du premier alinéa de l’article L. 871-1 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigée : « annuellement à chacun de ses assurés, de manière lisible, le rapport, exprimé en pourcentage, entre, d’une part, le montant des prestations versées par l’organisme pour le remboursement et l’indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident, et le montant des frais de gestion et d’acquisition de l’organisme affectés à ces garanties et, d’autre part, le montant des cotisations ou primes hors taxes afférentes à ces garanties, selon des modalités précisées par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale. »

La parole est à M. Vincent Segouin.

Il est défendu, monsieur le président.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est favorable à l’amendement n° 23 et défavorable à l’amendement n° 6 rectifié.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 6 rectifié ?

Naturellement, le Gouvernement y est défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 23.

En conséquence, l’article 3 bis est ainsi rédigé, et l’amendement n° 6 rectifié n’a plus d’objet.

Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 4 rectifié bis, présenté par MM. Dallier, Bascher et Bazin, Mme Bonfanti-Dossat, MM. Bouchet, Brisson et Charon, Mme Chauvin, MM. Cuypers, Daubresse et de Legge, Mmes Deroche, Deromedi, Di Folco, Dumas et Eustache-Brinio, MM. B. Fournier, Houpert, Karoutchi, Kennel, Laménie, Lefèvre, Mandelli, Mayet et Meurant, Mme Micouleau, MM. Panunzi, Perrin, Piednoir, Poniatowski, Raison, Revet et Sido, Mmes Thomas et Troendlé, M. Vogel, Mme Bories, MM. de Nicolaÿ, Gilles et Gremillet, Mme Lanfranchi Dorgal et MM. Longuet et Hugonet, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Les articles 1er à 3 entrent en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d’État, et au plus tard le 1er janvier 2020.

Le droit de résiliation ou de dénonciation prévu à l’article L. 113-15-2 du code des assurances, aux articles L. 932-12-1 et L. 932-21-2 du code de la sécurité sociale et à l’article L. 221-10-2 du code de la mutualité, dans leur rédaction résultant de la présente loi, est applicable aux adhésions, garanties et contrats existants à cette date.

La parole est à M. Philippe Dallier.

Cet amendement vise à faire en sorte que les dispositions que le Sénat vient d’adopter aux articles 1er à 3 puissent entrer en vigueur dès le 1er janvier 2020.

Les deux amendements suivants sont identiques.

L’amendement n° 17 rectifié est présenté par M. Amiel et les membres du groupe La République En Marche.

L’amendement n° 19 est présenté par le Gouvernement.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Les articles 1er à 3 entrent en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d’État, et au plus tard le 1er décembre 2020.

Le droit de résiliation ou de dénonciation prévu à l’article L. 113-15-2 du code des assurances, aux articles L. 932-12-1 et L. 932-21-2 du code de la sécurité sociale et à l’article L. 221-10-2 du code de la mutualité, dans leur rédaction résultant de la présente loi, est applicable aux adhésions et contrats existants à cette date.

La parole est à M. Martin Lévrier, pour présenter l’amendement n° 17 rectifié.

Par cohérence avec les amendements déposés en vue de rétablir les articles 1er à 3, cet amendement tend à réintroduire les dispositions sur leur entrée en vigueur, en conservant la date du 1er décembre 2020 au plus tard.

Il a donc pour objet de rétablir la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale, moyennant une correction formelle.

La parole est à Mme la ministre, pour présenter l’amendement n° 19.

Il est défendu, monsieur le président.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a émis un avis défavorable sur l’amendement n° 4 rectifié bis et un avis favorable sur les amendements identiques n° 17 rectifié et 19.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Permettez-moi simplement, monsieur Dallier, de vous exposer les raisons pour lesquelles il nous semble important de reculer la date d’entrée en vigueur de ces mesures.

Il faut que les assurés puissent regarder et interroger les droits complémentaires en ligne. Il faut donc que le dispositif soit opérationnel au moment de l’entrée en vigueur de la loi.

Pour de multiples raisons, nous savons que nous ne serons pas en mesure de le garantir aux assurés au 1er janvier 2020. Voilà pourquoi le Gouvernement présente un amendement qui tend à reculer la date de l’entrée en vigueur du dispositif.

J’émets donc un avis défavorable sur l’amendement n° 4 rectifié bis.

La parole est à M. Philippe Dallier, pour explication de vote.

M. Philippe Dallier. Madame la ministre, j’aurais préféré une entrée en vigueur au 1er janvier 2020, mais je vais m’en remettre à vos arguments.

Je retire donc mon amendement, monsieur le président.

L’amendement n° 4 rectifié bis est retiré.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 17 rectifié et 19.

En conséquence, l’article 4 est rétabli dans cette rédaction.

Personne ne demande la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l’ensemble de la proposition de loi.

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe Les Républicains.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 87 :

Le Sénat a adopté.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe La République En Marche, de la proposition de loi (proposition n° 385, texte de la commission n° 444, rapport n° 443) et de la proposition de loi organique (proposition n° 386, texte de la commission n° 445, rapport n° 443) visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral, présentées par M. Alain Richard et les membres du groupe La République En Marche.

Il a été décidé que ces deux textes feraient l’objet d’une discussion générale commune.

Dans la discussion générale commune, la parole est à M. Alain Richard, auteur des propositions de loi.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je crois que nous pouvons engager cette discussion générale dans un esprit constructif partagé.

Nous le constatons tous, le code électoral présente un certain nombre de défauts de cohérence.

J’en rappelle sommairement l’histoire. Établi en 1956, avec, à l’époque, une conception de la codification beaucoup moins « carrée » et architecturée qu’aujourd’hui, ce code a fait l’objet d’un très grand nombre de réformes, d’où un phénomène d’empilement juridique, accompagné d’une harmonisation parfois incomplète, qui a provoqué des difficultés, soit de pertinence, soit de cohérence interne du texte.

Or nous bénéficions – depuis les élections de 2002, si je ne me trompe – d’une bonne pratique adoptée par le Conseil constitutionnel : dans sa fonction de juge des élections, celui-ci rend publique, à l’issue des différents contentieux engagés, une série d’observations, pour porter à la connaissance du public et, naturellement, des autres pouvoirs publics les améliorations qu’il conviendrait d’apporter au droit électoral, ou, d’ailleurs, à d’autres sujets connexes de droit public.

C’est ce qu’il a fait le 21 février dernier, puisque la durée des contentieux dépasse maintenant un an et demi, en rendant publiques un certain nombre d’observations et de recommandations pour l’évolution de notre droit électoral.

Grâce aux services de la commission et à son président, que je remercie, nous avons pu établir une proposition de loi et une proposition de loi organique traitant des sujets sur lesquels il nous a paru efficace de faire évoluer le code électoral.

Les domaines couverts par ce code étant extrêmement vastes, nous nous sommes limités à trois sujets : l’application du contrôle des comptes de campagne et les sanctions d’inéligibilité qui en découlent – c’est le principal sujet – ; la mise en cohérence des dates et événements de fin de campagne ; la clarification du contenu légal des bulletins de vote.

Je tiens à insister sur le premier thème, qui a donné lieu aux recommandations les plus détaillées du Conseil constitutionnel.

Compte tenu du très grand nombre de candidats aux élections législatives – son accroissement est dû, nous le savons, à l’intérêt pour chaque organisation de présenter beaucoup de candidats, afin de collecter un maximum de voix, lesquelles sont prises en compte pour le financement pérenne des partis politiques –, le travail d’examen des comptes, puis, sur les comptes dont l’irrégularité a été reconnue, celui d’instruction en vue d’éventuelles sanctions d’inéligibilité par le Conseil constitutionnel sont devenus massifs et exigent que l’on se concentre sur l’essentiel.

Le Conseil constitutionnel a donc recommandé de dispenser de compte de campagne et, donc, de ne soumettre ni au contrôle, ni aux sanctions un certain nombre de candidats qui comptaient très peu dans la collecte des suffrages, ayant obtenu un faible pourcentage de voix, et dont les montants de dépenses paraissaient négligeables.

Nous avons essayé, dans la proposition de loi, d’établir un tel critère, afin de pouvoir identifier les candidats « minimaux », dirais-je, auxquels serait accordée une dispense de compte de campagne, ce qui réduirait la charge de travail des institutions en aval.

Le Conseil constitutionnel faisait également remarquer, à l’observation de ses propres décisions individuelles, que, du fait de la durée des contentieux, une même sanction d’inéligibilité – deux ans par exemple – portant sur des infractions ou des manquements de même importance n’avait pas les mêmes conséquences pour deux candidats différents, suivant que la date d’expiration de la période d’inéligibilité englobait l’élection suivante ou non.

Il nous a demandé de chercher une solution législative, de sorte que toutes les sanctions de même importance qu’il serait amené à prononcer emportent les mêmes conséquences en termes d’invalidation électorale. Nous avons essayé d’élaborer une solution, mais ce n’est pas simple.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a fait l’observation suivante – et, effectivement, on peut trouver là la source de contentieux qui sont difficiles à régler, car ils portent sur des questions de fait très délicates – : alors que tous les autres actes de campagne, notamment ceux qui ont trait aux moyens audiovisuels et à la distribution de documents écrits, doivent prendre fin le vendredi soir, minuit, précédant le dimanche électoral, la seule règle fixée pour les réunions électorales est de respecter le jour des élections lui-même. On peut donc organiser des réunions électorales jusqu’à minuit moins cinq, la veille du scrutin.

Le Conseil constitutionnel a souligné que, si ces réunions rassemblaient un public d’une certaine importance et qu’elles aboutissaient à la diffusion de messages négatifs pour un candidat donné, celui-ci n’aurait aucun moyen de répondre. Dès lors, il a suggéré que, en touchant d’ailleurs à de très vieilles lois découlant de la loi du 30 juin 1881 sur la liberté de réunion, on limite le terme final des réunions électorales au vendredi soir, comme pour les autres actes de campagne.

Enfin, constatant que la jurisprudence, aussi bien du Conseil d’État, pour les élections locales, que du Conseil constitutionnel, pour les élections parlementaires, comportait des variations s’agissant du contenu du bulletin de vote – j’ai redécouvert, à cette occasion, que les règles concernant ce contenu figuraient au chapitre du code électoral intitulé « Propagande », ce qui est tout de même un peu décalé par rapport à l’objet même du bulletin de vote, lequel est, non plus un outil de communication, mais un support du vote le plus objectif possible –, il nous a paru souhaitable d’éliminer, par la loi, la référence à des personnes tierces, non candidates dans la circonscription, sur ledit bulletin.

Puisque subsiste, dans un texte distinct du code, une loi que nous avons votée en 1990, lors d’une réforme électorale, visant à fixer le principe d’une absence totale de réforme à impact électoral dans l’année précédant l’élection concernée, il m’a en outre semblé plus judicieux que ces dispositions de « précaution » figurent dans le code électoral lui-même.

Tel est donc le champ limité que nous avons retenu, avec l’approbation de la commission, pour cette actualisation et amélioration du code électoral.

Je veux souligner le très bon travail collégial qui a été réalisé en commission, autour des interventions du président et du rapporteur, et remercier le Gouvernement pour ses propositions, également judicieuses.

Au fond, en discutant de cette proposition de loi et de cette proposition de loi organique, il me semble que nous jouons pleinement le rôle, propre au Sénat, d’amélioration législative.

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, notre éminent collègue Alain Richard, qui vient de s’exprimer, nous invite à clarifier diverses dispositions du code électoral, qui, depuis 1956, a effectivement perdu en lisibilité et en cohérence, malgré les tentatives d’harmonisation de la Commission supérieure de codification. Nul doute que la présence de dispositions de valeur organique a constitué un obstacle.

La proposition de loi et la proposition de loi organique s’inspirent assez directement des observations rendues par le Conseil constitutionnel le 21 février dernier au sujet des élections législatives de 2017. Elles couvrent néanmoins l’ensemble des élections, y compris les élections locales.

Sur le fond, ces textes visent deux objectifs : d’une part, clarifier le contrôle des comptes de campagne et les règles d’inéligibilité ; d’autre part, mieux encadrer la propagande électorale et les opérations de vote.

Au cours de ses travaux, la commission des lois a salué ces efforts de clarification. Ces textes auront des conséquences concrètes, notamment pour simplifier les démarches administratives des candidats et mettre fin à certains détournements de procédure en matière de propagande électorale.

Les nombreux amendements déposés ont démontré tout l’intérêt de ces véhicules législatifs, à la fois techniques et transversaux.

Notre collègue Alain Richard propose, tout d’abord, de simplifier les démarches administratives des candidats et d’améliorer les contrôles de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques – ou CNCCFP.

Nous constatons effectivement une massification du contentieux, qui complique les contrôles, de l’aveu même du Conseil constitutionnel et de la CNCCFP.

Lors des élections législatives de 2017, le nombre de candidats ayant déposé un compte de campagne a augmenté de 27 % par rapport au scrutin précédent. En conséquence, la commission nationale a saisi le juge de l’élection à 351 reprises, soit une hausse de près de 50 % par rapport à 2012.

Pour les élections départementales de 2015, elle a contrôlé plus de 9 000 comptes de campagne, avec des moyens qui sont reconnus comme limités. Je rappelle qu’elle dispose de 39 agents permanents et recourt à quelques rapporteurs vacataires, qu’elle s’adjoint au gré des élections.

Contrairement à la préconisation initiale du Conseil constitutionnel, la commission des lois n’a pas souhaité modifier le périmètre des comptes de campagne, craignant de fragiliser les contrôles de la CNCCFP. Elle a privilégié d’autres mesures pour alléger les démarches administratives des candidats, notamment en élargissant la dispense d’expertise comptable.

Aujourd’hui, seuls les candidats dont le compte ne comprend aucune recette ni dépense sont dispensés de recourir à un expert-comptable. À titre d’information, mes chers collègues, sachez que, lors des élections législatives de 2017, plus de 3, 5 millions d’euros ont servi à rémunérer des experts-comptables, ce qui représente près de 5 % des dépenses électorales !

Le texte de la commission élargit la dispense d’expertise-comptable aux candidats qui remplissent deux conditions cumulatives : d’une part, s’ils ont obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés ; d’autre part, si leurs recettes et leurs dépenses n’excèdent pas un montant fixé par décret.

Entendu en audition, l’ordre des experts-comptables ne s’oppose pas – bien au contraire – à cette simplification, considérant que le chiffre d’affaires de ses membres ne dépend pas de cette intervention, qu’il qualifie de « devoir citoyen ».

Des amendements de nos collègues Roger Karoutchi et Josiane Costes nous inciteront à aller plus loin dans nos démarches de simplification, notamment en ce qui concerne les « menues dépenses » des candidats.

Notre collègue Jean-Pierre Grand nous propose, avec l’appui du Gouvernement, d’autoriser les candidats à recourir aux plateformes en ligne pour recueillir des dons. Demande forte des candidats, cette mesure nécessitait de nombreuses garanties, notamment pour assurer la traçabilité des dons ; le Gouvernement nous les apporte.

En complément, la commission des lois a adopté plusieurs mesures techniques, notamment pour mieux organiser les contrôles de la CNCCFP et confirmer l’interdiction, pour les personnes morales, d’apporter leur garantie aux prêts contractés par les candidats.

La proposition de loi et la proposition de loi organique visent également à clarifier les règles d’inéligibilité. Aujourd’hui, en effet, le code électoral distingue plusieurs hypothèses d’inéligibilité, ce qui affecte sa lisibilité.

En cas de dépassement du plafond des dépenses électorales par le candidat ou si celui-ci n’a pas déposé son compte de campagne, le juge « peut » prononcer l’inéligibilité. En revanche, il a l’obligation de déclarer inéligible un candidat « dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d’une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales ».

En pratique, et nous aurons certainement ce débat ultérieurement, à l’occasion de l’examen d’un des amendements, le juge prononce l’inéligibilité seulement lorsqu’il estime que l’irrégularité constatée présente un degré de gravité suffisant. La réalité est donc qu’il n’est pas tenu de prononcer l’inéligibilité : dans ce cas également, il « peut » le faire.

Malgré les différences de rédaction, il exerce toujours le même office. Pour plus de lisibilité, les présents textes tendent donc à clarifier le rôle du juge en mettant en accord le code électoral et la jurisprudence, comme l’a d’ailleurs préconisé le Conseil constitutionnel.

Je le rappelle avec force à cette tribune, il ne s’agit en aucun cas d’affaiblir le régime des inéligibilités, qui doit s’appliquer avec la plus grande fermeté à l’encontre des candidats fautifs. Il y va de la crédibilité de notre système institutionnel.

En commission, nous avons eu un débat concernant le « point de départ » de l’inéligibilité. Aujourd’hui, cette sanction s’applique à compter de la décision définitive du juge de l’élection. Tout le monde s’accorde sur les inconvénients de cette disposition : pour une irrégularité équivalente, son effet varie d’un candidat à l’autre, en fonction du délai d’instruction de l’affaire.

Initialement, la proposition de loi et la proposition de loi organique tendaient à faire démarrer l’inéligibilité à la date du premier tour de scrutin. Cette solution présentait toutefois plusieurs inconvénients. De par son effet rétroactif, elle aurait notamment permis à un candidat déclaré inéligible de se présenter plus rapidement devant les électeurs, à défaut de modifier la durée maximale de trois ans.

Dans une volonté de compromis, la commission des lois a proposé un dispositif alternatif, qui lui a semblé plus équitable. Le juge électoral sera invité à moduler la durée des inéligibilités prononcées, afin que les candidats ayant commis des irrégularités comparables lors d’un même scrutin soient déclarés inéligibles pour les mêmes échéances électorales. C’est donc le « point d’arrivée », et non plus le « point de départ », qui serait pris en compte.

La commission a également clarifié l’inéligibilité prononcée contre les parlementaires pour manquement à leurs obligations fiscales, notamment pour confirmer que les fautifs ont l’interdiction, pendant la durée de leur inéligibilité, de se présenter à d’autres scrutins.

Enfin, les textes proposés par Alain Richard visent à sécuriser la propagande électorale et les opérations de vote. Le droit en vigueur comporte, en effet, plusieurs ambiguïtés en cette matière, que notre collègue vient de développer.

La commission des lois a profité des dispositions prises en matière de tenue des réunions électorales pour élargir les conditions dans lesquelles les Français de l’étranger peuvent tenir des réunions électorales, même en amont des campagnes, et pour clarifier les règles de propagande des élections sénatoriales, qui présentaient de nombreuses lacunes.

S’agissant des bulletins de vote, il est proposé d’y interdire l’apposition de la photographie ou de la représentation des tierces personnes, mais également du candidat ou de son suppléant. Étonnamment, le Conseil constitutionnel avait admis, dans une décision rendue en décembre 2017, la représentation sur un bulletin de vote aux élections législatives d’une tierce personne, maire d’une commune et ancien député de la circonscription, alors que cela pouvait induire en erreur les électeurs.

Nous aurons un débat pour étendre cette disposition aux affiches des candidats. J’y suis personnellement opposé – c’est aussi le cas, je crois, de la majorité des membres de la commission –, car, en la matière, il me semble que la liberté d’expression et la vivacité du débat démocratique doivent prévaloir.

En outre, la proposition de loi tend à inscrire dans le code électoral la tradition républicaine selon laquelle les règles électorales ne sont pas modifiées dans l’année précédant le scrutin. Ce principe de bon sens, que nous avons tous apprécié à différentes occasions, permettra d’éviter les accusations de « tambouille électorale ». Le pouvoir réglementaire sera tenu de respecter cette règle, mais le pouvoir législatif, à l’inverse, aura toujours toute latitude pour y déroger au cas par cas, lorsque cela sera nécessaire.

En conclusion, mes chers collègues, la commission des lois vous invite à adopter la proposition de loi et la proposition de loi organique telles qu’elle les a amendées.

Permettez-moi de remercier l’auteur de ces textes de sa confiance, ainsi que les membres de la commission des lois, au travers de son président, de m’avoir accompagné, avec une redoutable efficacité et une grande bienveillance, dans cette première fonction de rapporteur.

Très bien !

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, monsieur le président et monsieur le rapporteur de la commission des lois, mesdames, messieurs les sénateurs, le 21 février, le Conseil constitutionnel a rendu une décision dans laquelle il fait part de ses observations relatives aux dernières élections législatives.

Cette décision était riche d’enseignements et de propositions pour améliorer notre droit électoral.

Nous savons effectivement, et vous le savez bien en qualité d’élus, que le droit électoral recèle parfois de petites zones d’ombre involontaires, qui peuvent semer le trouble chez les électeurs, mais aussi chez les candidats, et poser des difficultés au juge électoral. Je ne doute pas que vous êtes nombreux ici à vous être demandé, à chaque élection, si l’échéance était bien fixée au vendredi ou au samedi minuit. Je ne voudrais pas faire état de mon expérience personnelle, mais un doute m’a souvent assailli au moment de répondre à cette question !

Les remarques du Conseil constitutionnel pour améliorer notre droit devaient attirer notre attention et méritaient d’être inscrites dans le droit. Je souhaite donc remercier Alain Richard de cette initiative, comme du travail remarquable qu’il a mené autour de ces textes. Je connais, monsieur Richard, votre engagement constant pour la clarification du droit.

Je reviens maintenant plus précisément sur le contenu des propositions de loi et sur ce qui me semble constituer leurs avancées les plus significatives. J’en vois deux principales.

Tout d’abord, la proposition de loi prévoit un effort sensible et nécessaire d’harmonisation des règles relatives à la campagne électorale.

Ainsi, en l’état du droit, et du fait d’une divergence entre la partie législative et la partie réglementaire du code électoral, la tenue de réunions publiques est possible la veille du scrutin, tandis que la distribution de matériel électoral, le collage d’affiches ou l’émission de messages électoraux dans les médias ou sur les réseaux sociaux sont interdits depuis le vendredi soir, à minuit, ou le samedi matin, à zéro heure.

Il y avait là un véritable paradoxe, qu’il fallait lever. La proposition de loi le permet, en fixant la fin de toutes les opérations de campagne électorale – sans exception – à la veille du scrutin à zéro heure, c’est-à-dire au douzième coup de minuit dans la nuit du vendredi au samedi. Ainsi, les règles sont clarifiées et les candidats pourront souffler vingt-quatre heures avant d’entrer dans le « chaudron » du jour du vote.

Cette disposition garantit, à la fois, l’égalité entre tous les candidats et la clarté, puisque la même obligation de fin de campagne s’appliquera à tous les actes.

L’autre grande avancée permise par ce texte consiste à rendre toute leur sincérité aux bulletins de vote. La loi interdit déjà de faire figurer sur un bulletin de vote le nom d’une personne qui ne s’est pas portée candidate. Cependant, cette interdiction fait l’objet d’une jurisprudence assez permissive. Grâce à ce texte, nous avons l’occasion de remettre les choses en place.

Ainsi, l’interdiction de faire mention du nom d’un tiers sur un bulletin de vote est explicitement renforcée au travers de cette proposition de loi. Cela évitera des détournements ou des pièges pour les électeurs.

Par ailleurs, certains candidats avaient également poussé leur avantage jusqu’à faire figurer, sur leurs bulletins de vote, des photos de tiers… Cela me semble très néfaste, et surtout malhonnête vis-à-vis des électeurs du fait des dérives auxquelles on peut aboutir. Le texte permet de mettre un terme à de telles démarches, en interdisant formellement la présence de photos ou de représentations autres que celles des candidats sur leurs bulletins de vote.

Je tiens à souligner que la proposition de loi d’Alain Richard permet bien d’autres progrès pour notre loi électorale, y compris en dehors des recommandations émises par le Conseil constitutionnel.

Je pense, en particulier, aux précisions sur les délais et la qualité de la déclaration de situation de patrimoine à produire pour prétendre au remboursement des frais de campagne. Le code électoral était jusqu’ici trop flou et cette proposition de loi règle la question, en se fondant sur les propositions de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, la HATVP.

Ces propositions de loi organique et ordinaire permettent donc de faire progresser notre droit électoral et c’est pourquoi, au nom du Gouvernement, j’émets sur ces dernières un avis tout à fait favorable.

Je sais que nous risquons d’être pris par le temps lors de leur examen. Compte tenu de leur importance, le Gouvernement veillera à ce qu’elles soient, si c’est nécessaire, réinscrites dans les meilleurs délais à l’ordre du jour.

M. le président. La parole est à Mme Françoise Laborde.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’adaptation des règles électorales aux difficultés ou évolutions constatées lors de leur mise en œuvre est toujours utile pour la vitalité démocratique. Lorsque les fonctions électives sont fragilisées, comme on le constate aujourd’hui, cette adaptation devient impérative.

En ce sens, l’initiative de notre collègue Alain Richard, prise à la suite de la publication, en février dernier, des observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 11 et 18 juin 2017, est particulièrement bienvenue. Il faut d’ailleurs souligner sa grande réactivité. Les membres du groupe du RDSE regrettent que le pouvoir réglementaire ne mette pas autant d’ardeur à prendre des décrets d’application une fois la loi adoptée !

L’ensemble des modifications proposées, qu’il s’agisse de la simplification des règles comptables s’appliquant aux candidats, de la clarification des règles de propagande électorale ou encore de l’adaptation du point de départ des décisions d’inéligibilité aux réalités des procédures contentieuses, nous semblent aller dans le bon sens. Les amendements introduits par notre rapporteur modifient certains points techniques des deux propositions de loi, sans en trahir l’esprit. C’est pourquoi nous sommes a priori favorables à leur adoption.

En effet, chacun conviendra ici que l’annulation d’une élection par le juge n’est jamais satisfaisante, laissant planer une ombre de discrédit sur l’ensemble des élus. Pour autant, cette initiative rappelle à nos concitoyens que les candidats à une élection s’exposent à une grande insécurité juridique, du fait de la complexité des règles électorales, mais aussi de l’incertitude liée à l’issue du scrutin, conditionnant les obligations qui leur seront applicables.

C’est, par exemple, le cas des règles de contrôle des comptes de campagne. Dès lors qu’une dérogation existe au-dessous du seuil de 1 %, selon les règles actuelles, on comprend que des petits candidats, ayant peu d’espoir sur l’issue du scrutin, ne prennent pas toutes les précautions nécessaires pour se mettre en règle, tant ces régularisations comportent un coût non négligeable.

D’autres notions, aux contours mal définis, car strictement jurisprudentiels, comme celle de « dépense électorale », rendent plus incertaine leur aptitude à se conformer aux règles en vigueur. Notre collègue Josiane Costes a d’ailleurs déposé des amendements de clarification en ce sens.

Ainsi, les irrégularités constatées par le juge sont moins révélatrices de la faible moralité des candidats que de la complexité des règles applicables.

Certains vont même jusqu’à considérer que ces règles forment une barrière d’entrée décourageante pour les candidats les moins bien conseillés, et qu’elles accaparent une partie du temps qu’ils pourraient mettre utilement à profit pour l’élaboration de propositions au contact de leurs électeurs. Elles sont cependant incontournables dans le cadre d’un financement en majorité public de la vie politique française, dès lors que tout engagement de deniers publics doit être justifié.

Leur renforcement, depuis 1995, a d’ailleurs pour objectif d’assainir le financement de notre vie démocratique et de prévenir l’influence de puissances financières ou étrangères sur l’issue des suffrages. De nombreux États européens disposent d’ailleurs d’une législation comparable et ont été amenés à en renforcer la transparence, sous l’influence notable du Conseil de l’Europe.

Toutefois, plusieurs voix s’élèvent contre le régime de financement actuel, pour proposer des systèmes alternatifs comme, par exemple, la création d’une « banque de la démocratie » ou le passage à un financement strictement privé et transparent comme au Royaume-Uni. A contrario, d’autres proposent le renforcement du financement public, avec un rapprochement de l’encadrement des dons des particuliers, considérant que, dans leur écrasante majorité, les Français n’ont pas les moyens de donner 7 500 euros à la formation politique de leur choix.

Une réflexion globale sur le sujet, monsieur le ministre, pourrait s’engager en parallèle de la réforme des institutions en cours de préparation. Ce questionnement est légitime, car, comme l’estiment certains économistes, le financement de la vie politique coûterait 32 euros par an à chaque Français, par le biais des impôts.

Néanmoins, la nécessité de simplification et d’adaptation du code électoral à l’évolution des attentes de nos concitoyens dépasse les seules dispositions du texte adopté par la commission des lois, comme en témoigne le grand nombre d’amendements déposés pour la séance.

C’est peut-être le seul regret que nous exprimons à ce stade : la grande réactivité de notre collègue ne nous permet pas de conduire un travail de toilettage plus approfondi.

Cette initiative aurait par exemple pu être l’occasion d’analyser les défauts de l’encadrement du cumul des mandats, en particulier le sort des suppléants : aucune disposition n’a été prévue pour que ceux-ci retrouvent leurs fonctions initiales à la fin de leur suppléance.

Les amendements de notre collègue Jean-Pierre Corbisez visent également à alerter sur les « candidats TGV », c’est-à-dire ceux qui participent à des élections sur des territoires avec lesquels ils n’ont aucun lien effectif ou affectif. Le phénomène est actuellement rendu possible par la trop grande panoplie des pièces admises pour prouver sa résidence dans une commune par les services de l’État.

Cette remarque me permet de rappeler les défaillances du contrôle préfectoral sur l’organisation des élections, problème sur lequel le groupe du RDSE a déjà insisté par le passé. Tant que ce contrôle ne sera pas renforcé, il sera plus difficile de faire respecter les décisions d’inéligibilité ou la suspension du droit de vote pour les personnes dont l’altération de l’entendement a été reconnue par une décision d’incapacité.

Enfin, lors de l’examen de ce texte, certains amendements pourraient nous faire revenir sur notre position favorable s’ils étaient adoptés. Je pense par exemple à celui qui a pour objet de modifier la règle de découpage des circonscriptions électorales, amendement rejeté en commission. Nous restons en effet favorables à ce que ces dernières restent découpées à partir de la population, et non du nombre d’électeurs.

M. le président. La parole est à Mme Françoise Gatel.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, après la fin des années quatre-vingt, marquées par ce que l’on a appelé des « affaires politico-financières », c’est-à-dire des financements occultes et des fraudes, les années quatre-vingt-dix ont constitué un tournant ; plusieurs textes successifs sont venus organiser de manière stricte les règles de financement de la vie politique, notamment des campagnes électorales.

Je salue la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui. Elle découle d’observations du Conseil constitutionnel. Elle vise à clarifier en apportant de la cohérence aux dispositions du droit électoral, notamment celles qui concernent les comptes de campagne et la propagande électorale.

L’agrégat de dispositions pour le moins sédimentées au sein du code électoral, modifiées au fil du temps sans véritable réflexion globale, a affaibli la lisibilité et la cohérence des procédures électorales. En effet, depuis 2011, sept lois ont modifié le chapitre relatif au financement et au plafonnement des dépenses électorales. Les démarches administratives complexes créées par cet enchevêtrement juridique posent d’autant plus problème que le nombre de candidats ayant dû déposer un compte de campagne est en hausse notable. De ce fait – cela a été rappelé –, le risque de contentieux s’est accru, et les instances chargées du contrôle sont en surrégime.

Je salue ainsi la proposition du rapporteur dispensant les candidats ayant obtenu moins de 5 % des suffrages et dont les recettes et dépenses n’excèdent pas un certain montant de recourir à un expert-comptable. Une telle obligation peut en effet se révéler inutile et excessivement coûteuse, sans être systématiquement source de clarté supplémentaire…

Le texte apporte plus de lisibilité en harmonisant les règles d’inéligibilité pour les candidats aux élections municipales, départementales ou régionales. Il reviendra au juge de prononcer l’inéligibilité lorsque les comptes seront rejetés « à bon droit », en cas de manquement d’une particulière gravité ou de volonté de frauder. Il ne s’agit donc plus d’une obligation. Cette marge d’appréciation permettra ainsi au juge de ne pas prononcer l’inéligibilité pour des erreurs vénielles.

Mais les magistrats peuvent parfois faire preuve d’une rigueur excessive dans leur interprétation. Nous nous souvenons tous de collègues de bonne foi déclarés inéligibles pour avoir procédé à une avance de certaines menues dépenses de campagne alors qu’ils ne pouvaient pas faire autrement.

Aujourd’hui, l’inéligibilité, lorsqu’elle est prononcée, peut avoir des répercussions variables, donc inéquitables. Elle prend effet à partir de la décision du juge. Or, pour la même élection, le délai d’instruction varie d’un dossier à l’autre, a fortiori avec l’engorgement lié à la hausse des contentieux. Ainsi, un candidat dont le dossier aura été instruit très rapidement pourra avoir la possibilité de se présenter au scrutin suivant, ce qui n’est pas le cas de celui dont le jugement ne sera prononcé que quelques mois plus tard.

Je salue donc la proposition du rapporteur visant à moduler la durée de l’inéligibilité, notamment au regard du calendrier électoral, afin de garantir une équité entre deux ou plusieurs candidats en situation similaire.

Une autre incohérence existe à ce jour. Il est possible de faire une réunion publique la veille de l’élection jusqu’à minuit, mais pas de distribuer le moindre document de propagande : c’est interdit dès l’avant-veille. La proposition de loi revient utilement sur une telle incohérence pour harmoniser et simplifier les délais.

Par ailleurs, la standardisation des bulletins de vote, sans photo ni nom d’une tierce personne, nous semble aller dans le bon sens, afin d’éviter d’induire les électeurs en erreur, parfois d’une manière lourde, mais peu visible.

Vous l’avez compris, le groupe Union Centriste estime que les dispositions de cette proposition de loi sont positives, car elles réduisent les incohérences et des complexités inutiles. Il votera en faveur de ce texte, en formulant toutefois un vœu : si je salue la réactivité et la célérité de l’auteur de cette proposition de loi et l’enthousiasme du Gouvernement, je pense que nous pourrions nous inspirer plus souvent d’une telle réactivité et célérité dans la fabrique de la loi !

La parole est à M. Alain Marc.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le code électoral, qui fut créé en 1956, a été conçu comme un instrument de clarification à destination des électeurs et des candidats. Réunissant les modes de scrutin des élections locales et parlementaires, il s’est substitué à plus de quatre-vingt-dix textes éparpillés et sans cohérence.

Sa structure n’a pas été revue depuis, malgré les tentatives de la Commission supérieure de codification, à la fin des années 2000. En outre, la présence de dispositions de valeur organique exclut tout recours aux ordonnances, outil privilégié pour créer de nouveaux codes ou les réorganiser.

Le code électoral rassemble ainsi des articles récents, en voie de sédimentation, et des dispositions très anciennes, comme celle qui renvoie encore aux lois fondatrices de la IIIe République.

Sans revoir l’ensemble de ce code, les deux textes de notre collègue Alain Richard ont deux objectifs : d’une part, ils clarifient le contrôle des comptes de campagne et les règles d’inéligibilité ; d’autre part, ils encadrent mieux la propagande électorale, ainsi que les opérations de vote. Ils s’inspirent directement des observations formulées par le Conseil constitutionnel sur les élections législatives de 2017. Toutefois, ils concernent l’ensemble des élections, y compris les élections locales.

Je me réjouis tout particulièrement des efforts de clarification de ces textes, qui ont été enrichis par la suite en commission des lois par diverses mesures d’ordre technique.

J’en viens au contrôle des dépenses électorales. La commission n’a pas souhaité modifier le périmètre des comptes de campagne, craignant de fragiliser les contrôles de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, la CNCCFP. Je me félicite qu’elle ait privilégié d’autres mesures pour alléger les démarches administratives des candidats, comme l’élargissement de la dispense de recourir à un expert-comptable.

La commission des lois a également veillé à assurer une certaine équité entre les candidats déclarés inéligibles sans modifier le point de départ de l’inéligibilité. Ainsi, le juge électoral serait invité à moduler la durée des inéligibilités prononcées, afin que les candidats ayant commis des irrégularités comparables soient déclarés inéligibles pour les mêmes échéances électorales ; cela a été très bien souligné par le rapporteur.

En matière de propagande, la commission a admis l’interdiction d’organiser des réunions électorales la veille de l’élection, et plus seulement le jour du scrutin, notamment pour répondre au risque de contentieux et sécuriser la campagne des candidats. Je salue cette disposition, car la possibilité de faire campagne jusqu’au samedi soir constitue un vrai nid à contentieux. Beaucoup de candidats ont ainsi été piégés alors qu’ils étaient de bonne foi. La commission a également facilité la tenue de réunions électorales pour les Français établis hors de France.

Elle a aussi clarifié les règles de propagande pour les élections sénatoriales, corrigeant une imprécision du code électoral. Elle a ainsi prohibé toute propagande électorale la veille de ces élections et a interdit à un candidat de porter en fin de campagne à la connaissance du public un élément nouveau auquel ses adversaires ne seraient pas en mesure de répondre.

De même, elle a interdit les publicités à caractère commercial dans les six mois qui précèdent le scrutin. Elle a mieux encadré le contenu des bulletins de vote, notamment pour interdire l’apposition d’une photographie et la mention d’une tierce personne.

Enfin, la commission des lois a inscrit dans le code électoral la tradition républicaine selon laquelle les règles électorales ne sont pas modifiées dans l’année qui précède le scrutin.

Tendant à clarifier le code électoral, à mieux l’encadrer et à le sécuriser, les deux textes que nous examinons font œuvre utile. Aussi, mon groupe les votera.

M. le président. La parole est à Mme Catherine Di Folco.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les deux propositions de loi en discussion visent à rénover plusieurs aspects du droit électoral.

Cette initiative correspond à un besoin bien identifié de clarification, d’actualisation et de lisibilité de la norme électorale. La commission des lois du Sénat l’avait déjà souligné en 2011, dans un rapport d’information relatif à l’évolution de la législation applicable aux campagnes électorales déposé, entre autres, par nos collègues Jean-Pierre Vial et Yves Détraigne.

Il est vrai que, par leur technicité et leur champ restreint, les détails de la loi électorale ne sont pas de prime abord les sujets qui font l’objet de grands débats parmi nos concitoyens. Néanmoins, cette norme est essentielle au bon fonctionnement de la démocratie. Une loi électorale claire, équitable et efficace renforce la confiance des citoyens envers leurs élus et le processus démocratique dans son ensemble.

C’est aussi dans cet esprit que la codification des normes électorales a été effectuée en 1956. Ces normes ont beaucoup évolué depuis lors, ce qui rend tout à fait légitime un effort de mise à jour. C’est donc avec une attention toute particulière que nous examinons les deux propositions de loi, qui œuvrent en ce sens.

La diversité des enjeux pratiques, juridiques et démocratiques abordés n’en fait pas pour autant un inventaire à la Prévert. Ces textes portent sur des questions importantes : dépenses électorales, règles d’inéligibilité et propagande électorale.

D’une part, la proposition de loi organique concerne tout particulièrement l’inéligibilité des parlementaires nationaux et les questions financières. Elle simplifie certaines rédactions et renforce l’importance de la notion de « volonté de fraude ou de manquement d’une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales ». Des amendements de la commission ont également remanié un dispositif destiné à permettre au juge de moduler la durée des inéligibilités en fonction du calendrier électoral, afin de faire en sorte que les durées variables des procédures ne conduisent pas à des inégalités entre candidats justiciables ; tout cela a été fort bien expliqué.

D’autre part, la proposition de loi ordinaire s’inscrit dans la même logique de consolidation et de simplification du droit électoral. Tout comme la proposition de loi organique, elle contient des mesures relatives au financement des campagnes électorales. Sans revenir sur l’ensemble des dispositions, parfois relativement techniques, je mentionne l’élargissement de la dispense d’expertise-comptable aux candidats ayant obtenu moins de 5 % des voix et l’harmonisation du délai d’instruction devant la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

D’autres dispositions concernant la propagande électorale et les opérations de vote viennent également corriger certaines incohérences et lacunes.

Ainsi, il résulte d’une loi de 1881 que des réunions électorales peuvent encore se tenir la veille du scrutin à l’exclusion de toute autre manifestation ou distribution de matériel de propagande. L’article 4 de la proposition de loi aligne ce régime sur celui des autres formes de propagande, tandis que l’article 5 explicite les dispositions du code électoral relatives au contenu à inscrire, et à ne pas inscrire, sur les bulletins de vote. Dans cette même logique, l’article 5 bis, ajouté par la commission, clarifie certaines règles de propagande plus spécifiques aux élections sénatoriales, pour lesquelles un certain risque de contentieux a pu être identifié.

Enfin, le texte propose également de consacrer au plan législatif le principe de stabilité du droit électoral durant l’année précédant le scrutin. Ce principe, qui relevait jusqu’ici de la tradition républicaine, s’appliquerait à l’ensemble des élections, à l’exception de l’élection présidentielle.

Toutes ces mesures reflètent un travail fouillé et sérieux de clarification et de simplification. Ces textes devraient contribuer à une plus grande clarté du droit électoral tout en le consolidant là où se trouvaient des lacunes.

En œuvrant ainsi à l’amélioration de la qualité de la norme électorale, le Sénat inscrit également son action en cohérence avec les préconisations et la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Ce dernier avait en effet évoqué en 2017 la modulation de la durée des inéligibilités, afin de limiter les inégalités entre candidats.

En conclusion, le groupe Les Républicains votera en faveur de ces deux textes, qui présentent des ajouts globalement utiles à notre droit électoral.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cela a été dit, mais répétons-le : il s’agit d’une proposition de loi qui clarifie et simplifie le droit électoral. Elle ne peut donc qu’être soutenue.

Bravo !

Premier exemple de simplification : la dispense de l’obligation de dépôt d’un compte de campagne pour les candidats ayant obtenu moins de 1 % des suffrages. Je défendrai un amendement tendant à étendre cette disposition aux candidats qui, ayant obtenu moins de 5 % des suffrages, n’ont ni bénéficié de dons ni engagé beaucoup de frais au cours de leur campagne. Il s’agit d’éviter les manœuvres de dispersion. On peut très bien n’avoir aucune chance d’être élu et empêcher, par des manipulations, d’autres de l’être…

C’est vrai !

Faute d’électeurs, il faut avoir de l’argent. En réglant le problème, nous pourrons limiter les dégâts.

Un autre exemple de simplification et clarification est beaucoup plus intéressant et important pour moi : la suppression de l’automaticité de la peine d’inéligibilité qui existe actuellement pour certains types de manquements seulement. N’en déplaise aux moralistes impénitents, cette disposition me semble d’autant plus judicieuse que l’évaluation des comptes de campagne est loin d’être une science exacte, comme on va le voir.

D’abord, le volume des dossiers à examiner dans le temps d’examen imposé ne met pas la CNCCFP à l’abri des erreurs et des approximations hâtives. Ainsi, lors des élections législatives de 2017, elle a dû contrôler 5 427 comptes de campagne en l’espace de six mois, l’examen des cas ayant fait l’objet d’une saisine du juge électoral étant traité en deux mois.

Les délais d’instruction sont donc réduits. En plus, il faut respecter le principe du contradictoire : les candidats mis en cause doivent pouvoir répondre aux observations de la CNCCFP.

Surtout, le périmètre des dépenses électorales à prendre en compte est un casse-tête, un labyrinthe dans lequel se perdent beaucoup de candidats, malgré les trente pages du guide du candidat et du mandataire.

Ainsi, le déjeuner d’une équipe de campagne ne constitue pas une dépense électorale, car il n’a pas d’effet direct sur les électeurs. À l’inverse, si l’équipe de campagne invite un journaliste à sa table, la dépense doit être déclarée à la CNCCFP.

Côté recettes, les « concours en nature » sont particulièrement difficiles à cerner. Les services rendus à titre gratuit par des militants ne sont pas intégrés au compte de campagne, mais il faut prendre en considération leurs frais de déplacement, ainsi que leur action lorsqu’elle est en « lien direct » avec leur activité professionnelle.

Autre problème : lorsqu’une entreprise casse ses prix, s’agit-il d’un simple rabais, alors légal, au profit d’un candidat ou d’un don d’une personne morale, ce qui est illégal ? La CNCCFP admet des rabais commerciaux allant jusqu’à 20 % du prix du marché. Mais comment calculer ce dernier, notamment dans le secteur de la communication ?

Lors d’une audition réalisée dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, le président de la CNCCFP m’a confirmé que le coût des prestations de communication évoluait substantiellement en fonction du moment de la campagne, du délai de livraison et des éventuelles économies d’échelle ; c’est le même problème s’agissant de l’évaluation des marges facturées par les « ensembliers » qui organisent les meetings tout en faisant appel à des centaines de sous-traitants dont les factures ne sont communiquées ni aux candidats ni à la Commission.

Lors de la dernière élection présidentielle, pour la première fois, la CNCCFP a eu recours à des experts – cela a été évoqué – pour évaluer les dépenses de campagne dans différents domaines : la seule chose sur laquelle ils se sont accordés, c’est qu’il était impossible de définir un prix du marché pour certaines prestations !

Je souhaite formuler une observation subsidiaire. Que se passerait-il si le rejet du compte de campagne du vainqueur de la présidentielle aboutissait à une saisine du procureur ? Réponse du Conseil constitutionnel en 1995 : quelle que soit la grosseur des irrégularités, il vaut mieux valider le compte sans aller plus loin. C’est donc le compte de Jacques Cheminade qui a été rejeté, avec ce que cela signifie d’ennuis pour lui ! Au cas où vous l’auriez oublié, mes chers collègues, le président du Conseil constitutionnel était Roland Dumas et le Président de la République élu était Jacques Chirac. Mais imagine-t-on l’effet politique de l’invalidation d’un Président confortablement élu et son remplacement par un candidat qui n’aurait pas rassemblé la majorité des voix ? En l’occurrence, sauf erreur de ma part, il se serait agi du candidat arrivé en troisième position, puisque le compte de campagne du candidat arrivé deuxième aurait lui aussi dû être rejeté. C’est politiquement invraisemblable !

Par ailleurs, la jurisprudence de la CNCCFP est aussi à géométrie variable. Ainsi, lors de l’audition évoquée précédemment, le président de la Commission a reconnu que celle-ci n’avait pas saisi le procureur de la République pour un candidat à l’élection présidentielle de 2012 dont le compte de campagne avait été rejeté pour dépassement du plafond des dépenses électorales. Pourtant, elle le fait dans d’autres circonstances…

Au final, la proposition d’Alain Richard me paraît donc sage. À la CNCCFP de juger de la régularité de comptes de campagne difficiles à établir avec certitude : elle le fait honnêtement, avec les moyens dont elle dispose et les risques inhérents à ce genre d’exercice. Au juge le pouvoir de décider si des suites pénales doivent être données aux infractions constatées et, si oui, lesquelles. Ce n’est que prudence et justice.

C’est pour cela que le groupe CRCE votera en faveur de cette proposition de loi.

M. le président. La parole est à M. Éric Kerrouche.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en 1898, le député Charles Ferry pouvait s’exclamer : « Pourquoi, après cinquante ans d’exercice constant du droit électoral sous la forme actuelle, inventez-vous […] toutes ces chinoiseries ? »

Le code électoral, ce sont toutes ces « chinoiseries » qui permettent d’organiser la compétition politique et, en démocratie, de garantir l’expression libre du suffrage, consacrée par l’article 3 de la Constitution. Cette expression libre se fonde, bien entendu, sur les principes d’égalité devant le suffrage, à la fois des candidats et des électeurs, et de sincérité du scrutin, lequel renvoie notamment aux conditions de financement des partis politiques et des campagnes électorales.

Les deux textes que nous examinons aujourd’hui touchent donc à deux sujets d’autant plus fondamentaux qu’ils sont d’actualité : la démocratie et l’égalité. Ils s’appuient, comme cela a été dit, sur les observations du Conseil constitutionnel de 2017, qui reprennent d’ailleurs celles qui avaient été émises à l’occasion des élections législatives de 2012.

Ces textes ont par conséquent un double objectif : d’une part, clarifier le contrôle des dépenses électorales et les règles d’inéligibilité ; d’autre part, apporter des correctifs pour mieux encadrer la propagande électorale et les opérations de vote. Si nous souscrivons aux modifications proposées pour répondre à ce deuxième objectif, nous sommes beaucoup plus réservés sur celles qui sont relatives au prononcé de l’inéligibilité.

Il y a bien, dans ces propositions, des correctifs utiles en matière de propagande électorale et d’opérations de vote. Sans revenir dans le détail des dispositions présentées par ceux qui m’ont précédé à cette tribune, je veux évoquer la question du bulletin de vote et celle des instruments de propagande électorale, avec, probablement, un effet inattendu.

La clarification apportée à l’article 5 au sujet du contenu du bulletin de vote revêt une importance certaine. Entre 1848 et 1913, la normalisation des bulletins de vote et des instruments du vote a été une condition essentielle de la compétition équilibrée entre les différents candidats. Au début de la IIIe République, n’importe quel papier, par exemple du papier à lettres ou une feuille de cahier d’écolier, servait à confectionner un bulletin de vote. C’était aussi un moyen pour exprimer sa position sociale. Très vite, une standardisation a été instaurée, pas uniquement pour les bulletins de vote, mais pour l’ensemble des biens d’équipement politique : l’urne, l’isoloir, la feuille d’émargement, la disposition du bureau de vote, etc. Cette codification montre tout simplement l’effort de rationalisation de l’État au cours de l’histoire et une volonté de mettre en place des instruments privilégiant l’égalité démocratique.

La permanence de la possibilité de distinctions sur les bulletins nous semble donc problématique. Par ailleurs, elle ne participe pas à l’optimisation de la dépense publique, ce qui, historiquement, a été un motif pour l’État de standardisation, puisque le bulletin de vote est à sa charge.

Je veux signaler un autre point, probablement inattendu, à propos de la transposition dans le domaine législatif de la mention exclusive du nom du candidat, de son suppléant et du candidat pressenti pour présider l’organe délibérant concerné. Pour les établissements publics de coopération intercommunale, on arrive ainsi à une quasi-reconnaissance, peut-être indirecte, de l’élection du président ou de la présidente de l’intercommunalité au suffrage universel direct, puisque la faculté d’inscrire son nom sur le bulletin figure dans le texte. À titre personnel, j’y suis favorable. Mais je ne crois pas que c’était le motif d’une telle mesure…

Je veux à présent évoquer l’inéligibilité. Selon nous, la rédaction du texte restreint les possibilités de déclarer un candidat inéligible. Les modifications proposées nous semblent peu opportunes, sinon inutiles. Le droit en vigueur nous paraît suffisant.

L’inéligibilité deviendrait facultative en toute hypothèse alors qu’elle est aujourd’hui automatique en cas de volonté de fraude et prononcée à des conditions plus strictes et plus difficiles à établir pour le juge. Il est proposé d’inscrire la mention : « en cas de volonté de fraude ou de manquement d’une particulière gravité » en préambule du nouveau régime de cette sanction. Il appartiendra donc demain au juge de prouver cette volonté de fraude ou de manquement d’une particulière gravité, alors qu’il n’a pas à le faire aujourd’hui. La constance de la jurisprudence démontre que les erreurs matérielles ne donnent pas lieu à une inéligibilité, et le juge a su mettre en place une proportionnalité de la sanction.

En vertu de la jurisprudence du Conseil d’État, pour apprécier s’il y a lieu de faire usage de la faculté de déclarer un candidat inéligible, il appartient au juge de l’élection de tenir compte de la nature de la règle méconnue, du caractère délibéré ou non du manquement, de l’existence éventuelle d’autres motifs d’irrégularité du compte et du montant des sommes en cause. Eu égard à cette jurisprudence, la proposition de loi constitue, selon nous, une remise en cause inutile des règles en matière de transparence et de financement de la vie politique.

Par ailleurs, si le Conseil constitutionnel a, certes, invité dans ses observations à une harmonisation des rédactions pour une meilleure lisibilité de la loi, il ne caractérise pas pour autant précisément celle-ci et ne semble pas proposer une harmonisation par le bas.

En outre, s’il s’orientait vers des dispositions moins répressives et une proportionnalité de la sanction dans ses précédentes observations, le Conseil constitutionnel a aussi proposé d’autres modalités de sa saisine par la CNCCFP, en s’appuyant sur une inversion du contentieux. Cette idée n’a pas été reprise par l’auteur de la proposition de loi. Pourtant, elle présentait à nos yeux l’avantage de la simplification.

Permettez-moi de m’étonner de cette proposition. En effet, si les candidats à une élection ne méritent aucun opprobre, ils ne doivent pas pour autant bénéficier de règles spécifiques.

À ce titre, la proposition nous surprend de la part d’un parti politique qui a fait de l’exemplarité des élus sa marque de fabrique, sinon un argument de campagne. Et un article de presse récent titrait : « Loi électorale : les sénateurs s’arrangent avec les préconisations du Conseil constitutionnel ».

S’il ne s’agit pas de verser dans une forme de démocratie d’opinion ou de conditionner nos décisions à leur retentissement médiatique, il convient de constater que cet article souligne l’effet amplificateur que peuvent avoir des dispositions qui, par ailleurs, n’apportent pas de plus-value particulière. En somme, le symbole est fort, mais sans commune mesure avec les dispositions proposées.

Pour conclure, si cette proposition de loi apporte, c’est vrai, des correctifs utiles, elle remet en question des règles de transparence et manque d’ambition sur la vie électorale et politique, alors même que le chef de l’État nous promet la mise en place d’un statut de l’élu.

On pourrait aussi regretter l’absence de traitement de l’« ivresse des sondages » qui s’est emparée de nous depuis plusieurs années, et qui contribue par trop à la fabrique de l’opinion.

On pourrait tout autant évoquer le financement de la démocratie, lequel reste profondément inégalitaire : la banque de la démocratie n’a finalement jamais vu le jour pour des motifs, il est vrai, soulignés par le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi qui l’a instaurée, ce qui n’a pas empêché le Gouvernement de faire légiférer le Parlement en la matière.

Les pouvoirs d’injonction du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques restent, quant à eux, mineurs puisqu’ils avaient notamment été pensés par rapport à cette banque de la démocratie qui n’a pas été mise en place.

Pour toutes ces raisons, nous réservons notre vote à l’issue de l’examen de cette proposition de loi ; mais les articles relatifs à l’inéligibilité font, en tout état de cause, obstacle à un vote favorable de notre part.

La parole est à M. Alain Richard.

Je confirme !

La parole est à M. le ministre.

Je veux remercier les différents intervenants, lesquels partagent la philosophie, la culture et l’ambition d’une clarté et d’une efficacité plus grandes.

Certaines propositions vont plus loin que ce que prévoit le texte, notamment celles qui sont relatives à l’accès au crédit. Ce sujet a été abordé il y a quelques mois et je sais, mesdames, messieurs les sénateurs, que vous menez une réflexion sur ce point dans un cadre différent de celui du présent texte. Le Gouvernement est attentif à cette question, en lien avec le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques.

Si j’ai bien noté que l’unanimité n’était pas totale sur cette proposition de loi, j’observe qu’il y a une volonté de convergence qui doit nous permettre d’avancer. Le Gouvernement se tient à la disposition des sénateurs pour y travailler avec eux lors de l’examen des amendements.

La discussion générale commune est close.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, je vous rappelle que nous devrons suspendre l’examen des textes que nous examinons au terme du délai de quatre heures prévu dans le cadre de l’ordre du jour réservé au groupe La République En Marche, soit à dix-huit heures quarante-cinq. Si tel n’est pas le cas, il reviendra à la conférence des présidents d’inscrire la suite de leur discussion à l’ordre du jour d’une séance ultérieure.

Nous passons à la discussion du texte de la commission sur la proposition de loi visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral.

Les amendements n° 8, 9 et 12 ne sont pas soutenus.

L’amendement n° 28 rectifié, présenté par MM. Grand et Karoutchi, Mmes Micouleau et Deromedi, MM. Lefèvre et Laménie, Mme Berthet, M. Grosdidier, Mme Primas et MM. Mayet, Houpert et Raison, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le deuxième alinéa de l’article L. 52-6 du code électoral, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour recueillir des fonds, le mandataire financier peut avoir recours à des prestataires de services de paiement définis à l’article L. 521-1 du code monétaire et financier selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État. »

La parole est à M. Roger Karoutchi.

À la suite des élections législatives de juin 2017, le Conseil constitutionnel a été saisi pour la première fois de la question suivante : un candidat peut-il valablement recevoir des dons par l’intermédiaire de l’opérateur de paiement en ligne PayPal ? Il y a répondu par la négative en excluant le recours à un système de paiement faisant transiter les fonds par un compte tiers, même lorsque celui-ci est ouvert au nom du mandataire financier.

Il est proposé d’assouplir les dispositions en vigueur en permettant le recours à une telle modalité moderne de recueil de dons par les candidats et en renvoyant à un décret en Conseil d’État le soin de fixer un cadre garantissant la traçabilité des opérations financières, notamment la fiabilité de la justification de la qualité de personne physique des donateurs.

Naturellement – je le dis dès à présent, monsieur le président, afin que nous puissions avancer plus vite –, je suis très favorable au sous-amendement que va présenter le Gouvernement.

Le sous-amendement n° 48, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Amendement n° 28

I. – Après l’alinéa 2

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

…. – Après le deuxième alinéa de l’article L. 52-5 du code électoral, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour recueillir des fonds, l’association de financement électorale peut avoir recours à des prestataires de services de paiement définis à l’article L. 521-1 du code monétaire et financier. Un décret en Conseil d’État détermine les modalités de ces transferts financiers afin de garantir la traçabilité des opérations financières et le respect des dispositions prévues à l’article L. 52-8 du code électoral. »

II. – Alinéa 4

Remplacer les mots :

selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État

par une phrase ainsi rédigée :

Un décret en Conseil d’État détermine les modalités de ces transferts financiers afin de garantir la traçabilité des opérations financières et le respect des dispositions prévues à l’article L. 52-8 du code électoral.

III. – Compléter cet amendement par un paragraphe ainsi rédigé :

…. – La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique est ainsi modifiée :

1° L’article 11-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour recueillir des fonds, l’association de financement d’un parti peut avoir recours à des prestataires de services de paiement définis à l’article L. 521-1 du code monétaire et financier. Un décret en Conseil d’État détermine les modalités de ces transferts financiers, afin de garantir la traçabilité des opérations financières et le respect des dispositions prévues à l’article 11-4 de la présente loi. » ;

2° L’article 11-2 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour recueillir des fonds, le mandataire financier peut avoir recours à des prestataires de services, de paiement définis à l’article L. 521-1 du code monétaire et financier. Un décret en Conseil d’État détermine les modalités de ces transferts financiers, afin de garantir la traçabilité des opérations financières et le respect des dispositions prévues à l’article 11-4 de la présente loi. »

La parole est à M. le ministre pour présenter ce sous-amendement et pour donner l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 28 rectifié.

Je comprends parfaitement la logique de l’amendement que vient de présenter M. Karoutchi. Il a l’assentiment du Gouvernement, dès lors qu’il s’agit de faciliter l’accès des candidats au financement public pour leur campagne électorale.

Le présent sous-amendement vise à étendre le bénéfice de ce moyen moderne de collecte des fonds aux mandataires financiers des candidats en tant que personnes morales. Cet élargissement de la procédure tend à mettre en place un dispositif plus complet et plus efficace.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est très favorable à l’amendement comme au sous-amendement.

Je mets aux voix le sous-amendement n° 48.

Je mets aux voix l’amendement n° 28 rectifié, modifié.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, avant l’article 1er.

Les amendements n° 11 et 10 ne sont pas soutenus.

Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 49, présenté par M. Collombat, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 3

1° Remplacer le taux :

par le taux :

2° Compléter cet alinéa par les mots et une phrase ainsi rédigée :

, ou, lorsque le candidat ou le candidat tête de liste a obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés et que les recettes et les dépenses de son compte de campagne n’excèdent pas un montant fixé par décret. Dans ce cas, il transmet à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques les relevés du compte bancaire ouvert en application des articles L. 52-5 et L. 52-6 du présent code.

II. – Alinéa 14

Après le mot :

nécessaire

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

lorsque le candidat ou le candidat tête de liste n’est pas tenu d’établir un compte de campagne, en application du I du présent article. »

III. – Alinéas 15 et 16

Supprimer ces alinéas.

IV. – Alinéas 22 et 24

Remplacer les références :

2° du III

par la référence :

I

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

J’ai déjà défendu cette proposition à la tribune : il s’agit d’étendre la possibilité de ne pas déposer de compte de campagne aux candidats qui auraient recueilli moins de 5 % des suffrages.

Pour bénéficier de cette prérogative, ces candidats ne devront avoir ni dépassé un plafond de dépenses fixé par décret ni reçu de dons ; il s’agit ainsi d’éviter les manipulations.

Cette simplification me paraît utile, dans la mesure où notre objectif à tous est d’y voir plus clair.

Les amendements n° 13 et 14 ne sont pas soutenus.

Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 49 ?

Faire passer le seuil à 5 % reviendrait à exonérer près de 60 % des comptes de campagne de toute obligation. La commission a préféré prévoir des dispositifs alternatifs à cette mesure. Son avis est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il ne saurait y avoir plus de la clarté s’il y a moins de transparence. Se pose en outre un problème technique de décorrélation entre le seuil de 5 %, qui deviendrait la règle, et celui de 1 %, qui permet d’accéder au financement public pour la campagne.

Même si je comprends l’aspect pratique de la proposition de M. Collombat, j’émets donc un avis défavorable.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Je ne comprends pas en quoi le fait de supprimer une bonne partie du travail de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques représenterait un malheur. Je ne pense pas qu’elle cherche du travail supplémentaire…

Le tout est de savoir à quoi servent les comptes de campagne. Quel est leur objectif ? S’agit-il de faire beau, de faire montre de moralité, avec les aléas que j’ai évoqués précédemment ?

Pour ce qui est très gros, on ne fait rien ! Cela ne m’empêchera pas de voter la proposition de loi, mais cette mesure permettrait de gagner du temps.

Je mets aux voix l’amendement n° 49.

L’amendement n° 44 rectifié ter, présenté par MM. Karoutchi et Bascher, Mme Berthet, MM. Bonne et Bouchet, Mme Chain-Larché, M. Chaize, Mme Chauvin, MM. Cuypers, Daubresse et de Legge, Mmes Deromedi et Deseyne, M. Dufaut, Mme Dumas, M. Duplomb, Mme Eustache-Brinio, MM. Genest et Grand, Mme Gruny, MM. Guené, Houpert et Husson, Mme Imbert, M. Laménie, Mme Lamure, MM. D. Laurent et Lefèvre, Mme Malet, MM. Pemezec, Poniatowski, Reichardt, Revet et Savary, Mme Thomas et MM. Vogel, Bouloux, Bonhomme, Mayet, Le Gleut et Gremillet, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

…. – Au deuxième alinéa de l’article L. 52-11-1 du code électoral, après le mot : « scrutin, », sont insérés les mots : « à l’exception des dépenses relatives aux prestations d’expertise comptable en application de l’article L. 52-12, ».

La parole est à M. Roger Karoutchi.

M. le rapporteur dit que les prestations d’expertise comptable représentent un coût significatif pour les candidats. Cela justifierait, du coup, que l’on en dispense les candidats ayant obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés, dont les recettes et les dépenses n’excèdent pas un montant fixé par décret. Il semblerait que cette approche ne respecte pas vraiment le principe d’égalité entre les candidats !

Cet amendement vise donc à respecter l’un des principes fondamentaux relatifs au financement des campagnes électorales et à ne pas pénaliser les formations politiques plus modestes qui obtiendraient moins de 5 % des suffrages exprimés.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Karoutchi redoute que les petits candidats ne soient incités à ne pas dépasser un seuil de dépenses fixé par crainte de payer des frais d’expertise comptable, et qu’ils ne bénéficient donc pas des mêmes chances que les autres candidats. Le présent amendement vise par conséquent à ce que soient remboursés les frais d’expert-comptable de l’ensemble des candidats, même lorsque ceux-ci n’ont pas obtenu 5 % des voix.

La commission a trouvé cette idée très intéressante, mais elle a relevé le coût induit pour l’État et souligné le risque de créer un mouvement inflationniste dans les comptes de campagne. Elle a également soulevé une difficulté technique : l’État devrait rembourser les dépenses des candidats qui ont obtenu moins de 1 % des voix, alors même qu’ils n’ont pas établi de compte de campagne.

Au vu de ces problèmes techniques et financiers, et bien que nous connaissions la jurisprudence « Démocratie », la commission a souhaité s’en remettre à l’avis du Gouvernement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Christophe Castaner, ministre. Même avis, monsieur le président.

M. le rapporteur souhaitait justement connaître votre avis, monsieur le ministre !

Je vous prie de m’excuser, monsieur le président. J’avais compris que le rapporteur avait émis un avis plutôt défavorable et qu’il avait invité M. Karoutchi à retirer son amendement !

La position du Gouvernement est la suivante. M. Richard a déposé en commission un amendement qui tend à dispenser les candidats ayant obtenu moins de 5 % des suffrages de l’obligation d’engager des frais d’expertise comptable. M. Karoutchi considère que cela revient à traiter différemment les candidats. Or, dès lors qu’un candidat ne fait pas appel au financement public, il est normal qu’il soit dispensé de faire appel à un expert-comptable ; cela lui évite d’engager des frais, dès lors qu’il n’y a pas de remboursement prévu. Il me semble que cette approche est pragmatique.

L’essentiel du problème ayant été réglé lors des travaux en commission, j’invite au retrait du présent amendement.

La parole est à M. Roger Karoutchi, pour explication de vote.

Si j’étais taquin, je suggérerais au rapporteur de déposer un sous-amendement visant explicitement les candidats ayant obtenu entre 1 % et 5 % des suffrages exprimés.

Je comprends le raisonnement qui a été développé, mais je pense que nous devrions y regarder de plus près, afin d’éviter les problèmes de déséquilibre.

Naturellement, je retire mon amendement.

L’amendement n° 44 rectifié ter est retiré.

Je mets aux voix l’article 1er.

L’amendement n° 29 rectifié, présenté par M. Grand, Mmes Micouleau et Deromedi, MM. Lefèvre et Laménie, Mme Lopez et MM. Houpert, Pierre, Poniatowski et Raison, est ainsi libellé :

Après l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le second alinéa de l’article L. 52-1 du code électoral est ainsi modifié :

1° À la deuxième phrase, les mots : « ou pour son compte » sont supprimés ;

2° Après le mot : « sont », la fin de la dernière phrase est ainsi rédigée : « considérées comme des dépenses engagées ou effectuées en vue de l’élection. »

La parole est à M. Antoine Lefèvre.

Cet amendement est défendu.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à intégrer l’ensemble des bilans de mandat des exécutifs locaux aux comptes de campagne. Outre que ce serait inflationniste, la CNCCFP a d’ores et déjà défini des critères permettant d’intégrer au cas par cas ces bilans aux comptes. Cette doctrine, qu’il faudra encore clarifier, donne aujourd’hui satisfaction.

L’amendement est assez radical : un maire qui serait candidat à la députation et qui ne ferait état dans son bilan que de sujets municipaux se verrait dans l’obligation, dans la perspective des élections législatives, d’intégrer l’ensemble des coûts liés à son bilan municipal à son compte de campagne législative…

Pour ces raisons, la commission souhaite le retrait de l’amendement ; à défaut, son avis sera défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’amendement soulève une véritable question.

Il s’agit de savoir, au travers d’une interprétation au cas par cas, si le bilan publié par le responsable d’un exécutif qui serait candidat à une autre élection peut être considéré comme un instrument de propagande électorale. Le sujet est objectivement compliqué, nous le savons tous au travers de nos expériences sur le terrain.

Cette proposition paraît donc bienvenue, mais sa brutalité, au travers de l’interdiction de toute publication, serait de nature à gêner la communication institutionnelle des collectivités. Je considère donc qu’il faut l’affiner.

Compte tenu du coût des difficultés induites, et non sur le principe, je souhaite le retrait de l’amendement ; à défaut, je m’en remettrai à la sagesse du Sénat.

Monsieur Lefèvre, l’amendement n° 29 rectifié est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L’amendement n° 29 rectifié est retiré.

L’amendement n° 17 n’est pas soutenu.

Je mets aux voix l’article 1er bis.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L’amendement n° 43 rectifié quater est présenté par MM. Karoutchi et Bazin, Mme Berthet, MM. Bonne, Bonhomme et Bouchet, Mme Chain-Larché, M. Chaize, Mme Chauvin, MM. Cuypers, Daubresse et de Legge, Mmes Deromedi et Deseyne, M. Dufaut, Mme Dumas, M. Duplomb, Mme Eustache-Brinio, MM. Genest et Grand, Mme Gruny, MM. Guené, Houpert, Huré et Husson, Mme Imbert, M. Laménie, Mme Lamure, M. D. Laurent, Mme Lavarde, M. Lefèvre, Mme Malet, MM. Pemezec, Piednoir, Poniatowski, Reichardt, Revet et Savary, Mme Thomas et MM. Vogel, Bouloux, Mayet, Le Gleut et Gremillet.

L’amendement n° 53 rectifié bis est présenté par Mme Costes, M. Artano, Mme M. Carrère, M. Collin, Mme N. Delattre, MM. Gabouty, Gold et Guérini, Mmes Guillotin et Jouve, M. Labbé, Mme Laborde et MM. Requier, Roux et Vall.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Après l’article 1er bis

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le troisième alinéa de l’article L. 52-4 du code électoral, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« À titre dérogatoire, le candidat peut régler directement des menues dépenses, lorsque leur montant est inférieur à 10 % du montant total des dépenses du compte de campagne et à 3 % du plafond prévu à l’article L. 52-11. »

La parole est à M. Roger Karoutchi, pour présenter l’amendement n° 43 rectifié quater.

Il s’agit de sortir de l’ambiguïté. Une jurisprudence du Conseil constitutionnel accepte que le candidat puisse régler directement de menues dépenses lorsque leur montant est inférieur à 10 % du montant total des dépenses du compte de campagne et à 3 % du plafond de ces dépenses.

Cela est prévu non pas dans la loi, mais seulement dans cette jurisprudence. Graver ce principe dans le marbre de la loi permettrait de rassurer les candidats.

La parole est à Mme Françoise Laborde, pour présenter l’amendement n° 53 rectifié bis.

Il a été très bien défendu par Roger Karoutchi.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je comprends cette approche pragmatique et pratique. Mais si je prends l’exemple de la campagne pour les élections européennes, 10 % de 9, 2 millions d’euros, cela représente 920 000 euros ; c’est tout de même considérable, et 250 euros c’est aussi un montant important. Retenir une telle référence pourrait conduire – imaginons le pire ! – à des dissimulations de dépenses.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable, tout en comprenant la logique de l’amendement.

La parole est à M. Roger Karoutchi, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, il s’agit non pas de 10 %, mais de 3 % du plafond des dépenses autorisées ! Pour une élection législative ou municipale, ce qui est le cas le plus courant, cela représente des sommes assez faibles.

J’entends bien ce que dit le Gouvernement : il veut de la régularité, et il a raison. Mais on ne peut pas laisser le sort des candidats – permettez-moi d’être désagréable ! – au bon vouloir du Conseil constitutionnel.

On sait quelle est la jurisprudence du Conseil en la matière, qu’il réitère à l’occasion de tous les recours : le candidat peut régler les menues dépenses jusqu’à 3 % du plafond de dépenses. S’il s’avère que le Gouvernement n’est pas sur la même ligne, les candidats se retrouvent dans une situation d’insécurité juridique.

Pour être très franc, monsieur le ministre, j’hésite à retirer mon amendement ; à tel point que je le maintiens !

La parole est à M. le rapporteur.

Les préconisations de la CNCCFP retiennent ce seuil de 3 %, ce qui permet de retrouver les équilibres souhaités par le ministre de l’intérieur.

La parole est à Mme Françoise Laborde.

Nous maintenons également notre amendement qui a été, là encore, très bien défendu par Roger Karoutchi.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 43 rectifié quater et 53 rectifié bis.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l’article 1er bis.

L’amendement n° 18 n’est pas soutenu.

Je mets aux voix l’article 1er ter.

L’amendement n° 54 rectifié, présenté par Mme Costes, M. Artano, Mme M. Carrère, M. Collin, Mme N. Delattre, MM. Gabouty et Gold, Mme Jouve, M. Labbé, Mme Laborde et MM. Requier, Roux et Vall, est ainsi libellé :

Après l’article 1er ter

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l’article L. 52-4 du code électoral, il est inséré un article L. 52-4-…. ainsi rédigé :

« Art. L. 52 -4 -… – Est électorale une dépense engagée par le candidat, ou par un tiers agissant pour le compte du candidat, en vue de l’obtention des suffrages des électeurs et ayant un lien direct avec cette finalité, dans la circonscription électorale dans laquelle se présente le candidat, lors de la période de financement prévue par l’article L. 52-4 pour les élections générales ou à compter du fait générateur rendant l’élection nécessaire concernant les élections partielles.

« Une liste non exhaustive des dépenses électorales est établie dans un décret pris en Conseil d’État. »

La parole est à Mme Françoise Laborde.

En l’absence d’une définition légale, les candidats se réfèrent actuellement à celle qui est donnée par le Conseil d’État et utilisée par la CNCCFP pour établir ce qui peut constituer une dépense électorale : celle « dont la finalité est l’obtention des suffrages des électeurs ».

Comme toutes les définitions téléologiques, celle-ci a le défaut de placer celui qui est chargé de la respecter dans une forme d’insécurité juridique et ne facilite pas son application scrupuleuse.

C’est pourquoi il est proposé de réfléchir à une définition plus précise et à l’établissement d’une liste qui pourrait être régulièrement actualisée par le Conseil d’État.

Quel est l’avis de la commission ?

Je salue cette ambition et cette volonté de clarifier une notion importante ; toutefois, la jurisprudence est assez claire en la matière.

Toute réécriture ou explicitation entraînerait des interrogations nouvelles, donc une instabilité et une insécurité qui ne sont certainement pas souhaitées par les auteurs de l’amendement.

Enfin, le décret en Conseil d’État prévu ne saurait être exhaustif, ce qui créerait d’autres difficultés.

Pour toutes ces raisons, l’avis de la commission est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix l’amendement n° 54 rectifié.

L’amendement n° 1 rectifié, présenté par MM. Kerrouche, Temal, Kanner et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Éric Kerrouche.

Nous considérons que la rédaction qui a été retenue n’apporte que très peu de chose par rapport à la jurisprudence en vigueur. L’article 2 nous paraît donc inutile.

Quel est l’avis de la commission ?

Un certain nombre d’échanges au sein de la commission et plusieurs interventions lors de la discussion générale permettent de motiver un avis défavorable sur cet amendement de suppression.

Tout d’abord, nous l’avons longuement évoqué, la clarification de l’écriture ne change en rien le pouvoir du juge. Il n’y a absolument pas de recul, je le redis fortement.

Ensuite, supprimer purement et simplement cet article reviendrait à renoncer à préciser les conditions d’application des règles d’inéligibilité, notamment pour ce qui concerne le point de départ de celle-ci, ce qui avait été pourtant salué et souhaité par tous.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La disposition adoptée en commission vise à mettre de l’ordre dans le désordre et à clarifier les textes. Il s’agit d’harmoniser la rédaction des alinéas de cet article en précisant que le juge de l’élection a toujours la faculté, et non l’obligation, de déclarer inéligible un candidat ayant commis un manquement d’une particulière gravité.

Il faut donc voir dans cet article une proposition de clarification, et non une remise en cause d’un principe apprécié par tous.

L’avis du Gouvernement est défavorable.

La parole est à M. Alain Richard, pour explication de vote.

Je veux insister auprès du groupe socialiste sur l’incompréhension qui fonde sa position.

Je crois comprendre, mes chers collègues, que votre famille politique est hostile aux peines automatiques. En réalité, ce qui a malencontreusement été introduit dans le texte relatif aux pouvoirs du Conseil constitutionnel en matière d’irrégularités faisant présumer une volonté frauduleuse prévoit une obligation de sanction.

Selon moi, une telle obligation, où qu’elle soit prévue, n’a aucun sens en droit puisque les principes supérieurs qui sont inscrits dans les traités auxquels nous adhérons maintiennent toujours un pouvoir d’appréciation du juge. Lorsque nous avons vu apparaître au cours des législatures précédentes, avec des intensités variables, des propositions d’introduire des sanctions automatiques, il était constitutionnellement impossible de les retenir sans prévoir une possibilité de dérogation pour les juges.

La proposition du Conseil constitutionnel, que vous avez lue comme moi, visait simplement à employer le bon vocabulaire juridique pour parler des pouvoirs du juge. Vous vous trompez donc en imaginant que le juge devrait automatiquement constater une volonté de fraude.

Apprécier une volonté de fraude revient forcément à exercer un pouvoir juridictionnel. Le Conseil constitutionnel n’a par conséquent fait que nous rappeler que la législation antérieure était mal faite, qu’elle simulait une peine automatique contraire à tous les principes, et qu’il y avait toujours un pouvoir d’appréciation du juge.

Nous voulons seulement rectifier un non-sens en droit.

La parole est à M. Éric Kerrouche, pour explication de vote.

Monsieur Richard, je comprends votre argument et, nous sommes d’accord, le texte ne précise pas s’il y a une obligation ou une possibilité de prononcer une sanction.

Mais la question n’est pas là : l’introduction dans le texte de la possibilité ou de l’obligation de constater un manquement pose une difficulté par rapport à la situation actuelle.

Chacun peut avoir sa propre interprétation juridique, mais la plus-value de la rédaction que vous proposez est discutable : elle correspond à votre lecture personnelle, que nous ne partageons pas. C’est aussi simple que cela ! Le problème réside dans la façon dont vous avez choisi de rédiger le texte.

Je mets aux voix l’amendement n° 1 rectifié.

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste et républicain.

Je rappelle que l’avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 88 :

Le Sénat n’a pas adopté.

L’amendement n° 45 rectifié ter, présenté par MM. Karoutchi, Bascher et Bazin, Mme Berthet, MM. Bonne et Bouchet, Mme Chain-Larché, M. Chaize, Mme Chauvin, MM. Cuypers, Daubresse, de Legge, Bonhomme et Bouloux, Mmes Deromedi et Deseyne, MM. Dufaut et Duplomb, Mme Eustache-Brinio, MM. Genest et Grand, Mme Gruny, MM. Guené, Huré et Husson, Mme Imbert, M. Laménie, Mme Lamure, MM. D. Laurent et Lefèvre, Mme Malet, MM. Pemezec, Piednoir, Poniatowski, Reichardt, Revet et Savary, Mme Thomas et MM. Vogel, Mayet, Le Gleut et Gremillet, est ainsi libellé :

Alinéa 12

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Roger Karoutchi.

Mon amendement porte sur un point particulier de l’article 2.

La loi de 2013 a instauré le scrutin binominal mixte majoritaire à deux tours pour les élections départementales, ce qui a conduit à instituer une quasi-automaticité du prononcé des peines par le juge électoral.

Si le juge de l’élection décide, par exemple, de l’inéligibilité de l’un des deux candidats, l’inéligibilité de l’autre est automatique, ce qui nous paraît brutal. Au cours de l’enquête menée par le juge électoral, il peut très bien apparaître que, même si l’un des candidats a commis une faute lourde entraînant son inéligibilité, il n’y a pas de raison majeure pour que l’autre soit aussi automatiquement déclaré inéligible.

Cet amendement vise donc à revenir au principe de l’individualisation des peines en la matière, notamment pour l’inéligibilité.

Quel est l’avis de la commission ?

Sans vouloir encourager les agissements qui sont dénoncés et qui font l’objet des préoccupations de Roger Karoutchi, la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement. Elle a fait prévaloir son souhait de maintenir la solidarité du binôme.

Je le répète, nous ne souhaitons pas favoriser ces comportements ; nous regrettons de ne pouvoir les empêcher. Je note que, sur un plan pénal, les comportements constitutifs d’une faute entraînant ce type de sanction relèvent toujours de la responsabilité individuelle, ce qui pourra peut-être rassurer M. Karoutchi.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je pourrais, me semble-t-il, plaider les deux positions, favorable comme défavorable, ce qui complique les choses, et ce pour une raison simple : comme vous, monsieur le sénateur, je vois bien quelles situations de terrain et quelles décisions pourraient être anormales.

Néanmoins, un argument me fait pencher en faveur d’un avis défavorable, au-delà de celui qu’a évoqué le rapporteur – le principe de deux candidats également responsables devant les électeurs pendant la campagne : c’est que la faute « financière » d’un candidat ait des conséquences sur le vote, son résultat, et donc directement sur l’élection des deux candidats, et surtout de l’un d’entre eux.

Un candidat serait sanctionné pour cette faute, alors que celle-ci aurait contribué à faire élire l’autre. C’est la raison pour laquelle il faut garder, me semble-t-il, le principe de la responsabilité des deux candidats en matière de financement de la campagne, avec les conséquences que cela a pu avoir sur l’élection.

Monsieur Karoutchi, même si je comprends votre argumentation, je suis défavorable à votre amendement.

La parole est à M. Roger Karoutchi, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, je demande non pas que les deux candidats soient désolidarisés, mais que le juge ait la capacité personnelle de jauger les responsabilités de chacun. Peut-être constatera-t-il que la faute commise a permis de gagner l’élection et que, dans ces conditions, les deux candidats doivent être déclarés inéligibles, mais peut-être ne tirera-t-il pas cette conclusion !

Je considère que le dispositif est assez violent, d’autant que je n’évoque que le cas de l’inéligibilité, qui est une sanction majeure pour un candidat. Déclarer d’office inéligible l’un des deux candidats, même s’il n’est en rien responsable de la situation soumise à l’examen du juge de l’élection, me paraît – je le répète – violent.

Mais je veux bien admettre que le sujet n’est pas mûr. Qui sait ? Comme nous pourrions un jour voir revenir le conseiller territorial ou d’autres choses encore

Je retire donc mon amendement, monsieur le président, ainsi que le suivant, l’amendement n° 46 rectifié ter, qui est similaire.

L’amendement n° 45 rectifié ter est retiré.

Je mets aux voix l’article 2.

L’amendement n° 19 n’est pas soutenu.

L’amendement n° 46 rectifié ter, présenté par MM. Karoutchi, Bascher et Bazin, Mme Berthet, MM. Bonne et Bouchet, Mme Chain-Larché, MM. Bonhomme, Bouloux et Chaize, Mme Chauvin, MM. Cuypers, Daubresse et de Legge, Mmes Deromedi et Deseyne, MM. Dufaut et Duplomb, Mme Eustache-Brinio, MM. Genest et Grand, Mme Gruny, MM. Guené, Huré et Husson, Mme Imbert, M. Laménie, Mme Lamure, MM. D. Laurent et Lefèvre, Mme Malet, MM. Pemezec, Piednoir, Poniatowski, Reichardt, Revet et Savary, Mme Thomas et MM. Vogel, Mayet, Le Gleut et Gremillet, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

….- La seconde phrase du dernier alinéa du même article L. 118-4 est supprimée.

Cet amendement a été retiré.

Je mets aux voix l’article 3.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 51 rectifié, présenté par MM. Corbisez et Collin, Mme N. Delattre, MM. Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde, MM. Roux et Vall et Mme Costes, est ainsi libellé :

Après l’article 3

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le mot : « commune », la fin du deuxième alinéa de l’article L. 228 du code électoral est supprimée.

La parole est à Mme Françoise Laborde.

Cet amendement, dont l’initiative revient à notre collègue Jean-Pierre Corbisez, a pour objet de renforcer le lien effectif entre un candidat à une élection et le territoire sur lequel il se présente.

Il est clair que nos règles en la matière doivent rester relativement flexibles, afin de permettre aux citoyens français attachés à différents territoires de vivre leur engagement politique dans celui de leur choix. C’est par exemple le cas de ce qu’on appelle les « conseillers forains » qui choisissent de s’engager politiquement sur le territoire de leur résidence secondaire plutôt que sur le lieu de leur résidence principale.

Il ne nous appartient pas de juger ce choix qui relève souvent plus de l’affect que d’autres considérations. Nous devons en revanche nous prémunir de certaines logiques opportunistes qui consisteraient à présenter des candidats sans aucun rapport avec la circonscription concernée.

Ces stratégies contribuent à altérer les liens entre électeurs et élus, les électeurs pouvant à juste titre se sentir floués par de tels comportements. Elles dégradent également la qualité des campagnes électorales, en faisant passer le débat d’idées et de programme au second plan, après celui du débat d’éligibilité. Elles sont pourtant tolérées du fait de l’appréciation large par les services de l’État des pièces de nature à prouver l’inscription du candidat au rôle des contributions directes. Ainsi, un simple bail suffit, quand le candidat fait valoir que sa non-inscription au rôle est imputable à l’absence de diligence en ce sens de son bailleur.

C’est pourquoi il est proposé de fixer le principe simple selon lequel on ne peut être candidat que dans le territoire où l’on est également électeur, afin de lutter contre le phénomène dit des candidats TGV, comme je vous l’avais déjà expliqué lors de la discussion générale.

L’amendement n° 52 rectifié, présenté par M. Corbisez, Mme N. Delattre, MM. Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde, MM. Requier, Roux et Vall et Mme Costes, est ainsi libellé :

Après l’article 3

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le mot : « directes », la fin du deuxième alinéa de l’article L. 228 du code électoral est supprimée.

La parole est à M. Jean-Claude Requier.

Le présent amendement, toujours inspiré par notre collègue Jean-Pierre Corbisez, est de repli par rapport au précédent.

Il vise à seulement supprimer la possibilité pour un candidat non inscrit au rôle des contributions directes d’apporter un justificatif attestant qu’il devrait y être inscrit au 1er janvier de l’année de l’élection.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a constaté que les candidats TGV étaient en général sanctionnés dans les urnes par le bon sens des électeurs eux-mêmes. Elle rappelle que le code électoral limite déjà le nombre de conseillers forains ne résidant pas dans la commune. La situation actuelle répond donc partiellement aux préoccupations exprimées par les auteurs de ces amendements.

Par ailleurs, le fait de pouvoir participer aux élections municipales sans être inscrit sur la liste électorale de la commune est l’un des principes de la loi de décentralisation de 1982. La commission a estimé normal que des citoyens qui entretiennent, et qui souhaitent continuer à le faire, des liens étroits avec une commune puissent s’y présenter, même s’ils n’y habitent pas.

Les amendements apportent d’ailleurs des garanties assez limitées, puisque désormais – ne l’oublions pas – un électeur peut s’inscrire sur la liste électorale de son choix dans un délai qui a été considérablement réduit, ramené à trente jours avant le scrutin.

Ces éléments ont conduit la commission à émettre un avis défavorable sur ces amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je comprends la logique des deux amendements, mais je rebondirai sur les derniers propos du rapporteur : il est vrai qu’une évolution est survenue assez récemment.

D’une part, les conditions d’inscription sur les listes électorales ont largement été facilitées. Aux termes de l’article L. 11 du code électoral, il faut soit avoir un domicile réel, soit habiter dans la commune depuis au moins six mois : les conditions d’éligibilité ont été facilitées, ce qui n’était pas le cas précédemment.