Séance en hémicycle du 13 octobre 2004 à 15h00

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

La parole est à M. Jean-Pierre Bel, pour un rappel au règlement.

Mon rappel au règlement s'appuie sur l'article 73 bis du règlement du Sénat.

Allons-nous pouvoir débattre au sein de notre assemblée de la recommandation de la Commission européenne relative à l'adhésion de la Turquie ?

Hier, le Premier ministre a donné, à l'Assemblée nationale, une lecture partielle de l'article 88-4 de la Constitution. Selon son interprétation, le Parlement ne pourrait être saisi de cette question parce qu'il revient au Président de la République, d'après la lettre et l'esprit de nos institutions, de négocier et de ratifier les traités.

Jusqu'à quand considérera-t-on que les questions européennes relèvent uniquement de la politique internationale, et donc de la compétence exclusive du chef de l'Etat, alors qu'elles ont évidemment des implications dans le domaine intérieur?

Le Premier ministre, improvisant quelque peu, je crois, a lu une partie seulement de l'article 88-4 de la Constitution. Il en a cité la première phrase : « Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative. »

Mais il a oublié de citer la seconde phrase du premier alinéa : « Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tout document émanant d'une institution de l'Union européenne. »

« Il peut », cela signifie qu'il s'agit d'un droit du Parlement. Dans ce cas, le Sénat pourrait voter une résolution - acte sans nature législative, mais avec une portée politique -lui permettant d'exprimer son sentiment sur cette recommandation.

Le président du Sénat a mentionné hier, dans son discours, la volonté de revaloriser le rôle du Parlement et en particulier de permettre au Sénat de se saisir de toutes ces questions. Il y a donc là matière à appeler l'attention du président du Sénat. L'esprit de la Constitution, du régime parlementaire, c'est que le Parlement contrôle l'action du Gouvernement, y compris dans le domaine européen.

Il reste à savoir, mes chers collègues, si nous sommes la Haute Assemblée, comme le souhaite notre président, ou une assemblée secondaire !

Je demande donc que le Sénat puisse s'exprimer sur cette question et que ce débat soit bien évidemment sanctionné par un vote.

Je vous donne acte, monsieur Bel, de votre rappel au règlement.

Je transmettrai bien entendu votre demande à M. le président du Sénat afin qu'une suite puisse lui être donnée.

L'ordre du jour appelle la nomination des membres :

- de la délégation du Sénat pour l'Union européenne ;

- de la délégation du Sénat pour la planification ;

- de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques ;

- de la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire ;

- de la délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.

En application des articles 110 et 8, alinéas 2 à 11 du règlement, les listes des candidats présentés par les groupes ont été affichées et les candidatures seront ratifiées s'il n'y a pas d'opposition dans le délai d'une heure.

L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, de simplification du droit. [nos 343 (2003-2004), 5, 6, 7, 8, 10.]

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis heureux de vous présenter, avec Eric Woerth, ce deuxième projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

Eric Woerth vous décrira le détail de ce texte. Mais auparavant, je vous rappellerai la cohérence de l'action gouvernementale en ce qui concerne la réforme de l'Etat.

Un Etat mal géré, vous le savez, est un Etat qui alourdit le poids des impôts, qui laisse se paupériser ses collaborateurs, c'est-à-dire les fonctionnaires, et se dégrader la qualité du service qu'il rend aux citoyens. Nous ne pouvons absolument pas accepter cela.

Le Gouvernement a donc entrepris une action vigoureuse pour réformer l'Etat. Cette réforme doit avoir, au terme d'une action à la fois hardie et cohérente, trois gagnants : les fonctionnaires, les usagers et les contribuables.

Tout d'abord, les ministères sont en train de s'adapter à la nouvelle constitution financière de l'Etat, la LOLF, la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui rend son pouvoir de contrôle au Parlement et fait passer l'Etat d'une logique de moyens à une logique de résultats. C'est essentiel, mais insuffisant.

Ensuite, Eric Woerth et moi-même avons mis en ordre de marche les stratégies ministérielles de réforme, les SMR, qui font passer l'administration de la logique du mikado - le premier qui bouge perd - à celle de la bicyclette - le premier qui cesse de pédaler tombe !

Tous les ministères sont priés d'aller de l'avant, et nous avons déjà des résultats précis, chiffrés, d'amélioration de la productivité globale de chaque administration.

La version 2004 des stratégies ministérielles de réforme soumise le mois dernier à un jury d'experts présidé par Francis Mer a donné des résultats, puisqu'elle dégage une économie de 1, 5 milliard d'euros sur trois ans, soit des gains de productivité de 1, 5 % sur trois ans.

C'est insuffisant, mais c'est beaucoup plus que ce que nous avons jamais pu réaliser jusque-là.

Il nous faut maintenant aller plus loin. Notre objectif est de dégager 2 % de gains de productivité annuelle, ce que beaucoup d'organisations publiques ou privées parviennent à réaliser en vitesse de croisière. Lorsque nous aurons atteint cet objectif, nous pourrons limiter le flux d'embauche de l'Etat à 40 000 recrutements par ans d'ici à 2015, chiffre à rapprocher des 77 000 départs à la retraite prévus.

Ce sera suffisant pour faire face à nos contraintes : un service de la dette qui s'accroît, des pensions dont le coût est de plus en plus pesant sur le budget de l'Etat, un déficit qu'il faut contenir, des impôts d'Etat qu'il faut maîtriser, des choix politiques qu'il faut assumer et pour lesquels il faut donc dégager des marges de manoeuvre ; s'agissant de ce dernier point, je pense en particulier à la reconstruction de l'Etat régalien - justice, police, défense, diplomatie - à laquelle procède le Président de la République, à la cohésion sociale, au financement d'un Etat apportant sa contribution au développement de l'intelligence, dans l'enseignement supérieur et la recherche.

Toute cette action devra être réalisée sans dégrader la qualité du service public ni compromettre les espérances de pouvoir d'achat des fonctionnaires, comme c'est tout à fait légitime.

Telle est l'entreprise générale que nous avons aujourd'hui engagée.

Elle ne suffit pas, là encore, car ni la LOLF ni les stratégies ministérielles de réforme ne pourront porter leurs fruits sans que le statut de la fonction publique d'Etat soit lui-même modernisé.

L'Etat, vous le savez, est organisé en 1 400 corps d'Etat statutaires, dont 900 sont encore vivants, c'est-à-dire qu'ils recrutent.

Cette organisation corporative extrêmement lourde à gérer - nos coûts de gestion représentent à peu près 4 % des effectifs contre 2 % pour la plupart des organisations ou des établissements publics - pénalise surtout les fonctionnaires eux-mêmes. La concrétisation de leurs aspirations à la mobilité professionnelle, en particulier, est aujourd'hui rendue difficile et des injustices criantes sont dénoncées par de très nombreux fonctionnaires dans tous les services de l'Etat du fait de l'opacité des grilles indiciaires, des régimes indemnitaires, des règles d'avancement, ces éléments variant non pas en fonction de critères transparents et objectifs mais bien souvent en fonction des habitudes, de l'histoire des différents corps ou de leurs influences respectives auprès des décideurs.

Il faudra donc engager cette réforme de la fonction publique d'Etat qui sera liée à la réforme de la fonction publique territoriale.

Je veux rendre sur ce point un hommage tout particulier au Sénat, qui est à l'origine de très nombreuses propositions que le Gouvernement a faites siennes et qui figureront donc dans ce texte.

En ce qui concerne la simplification, quatrième volet de cette réforme de l'Etat, il s'agit d'abord de rendre l'égalité aux citoyens.

En effet, bien souvent, la complexité administrative pèse sur les plus faibles. Nous le savons, toutes les formalités auxquelles sont confrontés les Français dans leur vie quotidienne, qu'il s'agisse d'obtenir les aides à domicile, l'aide au logement, les allocations familiales ou d'inscrire les enfants à l'école, sont plus difficiles à accomplir pour ceux qui sont démunis.

Nous recevons d'ailleurs de très nombreux courriers nous encourageant à aller plus loin dans cette action de simplification.

Cette complexité est également très coûteuse pour l'Etat, et il y a donc à cet égard une possibilité de gain de productivité.

Par ailleurs, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais également vous dire un mot du prochain projet de loi d'habilitation à simplifier le droit.

Je souhaite modifier la méthode, car, si nous nous contentons de demander aux administrations de l'Etat de faire des propositions de simplification, le résultat risque de nous décevoir.

Nous avons donc décidé de partir des Français, de panels représentatifs de nos concitoyens constituant autant d'objectifs de simplification: les familles, qui supportent aujourd'hui de nombreuses complexités, les personnes âgées, qui sont bien souvent extrêmement démunies face aux tracasseries administratives, les très petites entreprises, qui disposent rarement des moyens administratifs leur permettant de se frayer un chemin dans les dédales du droit, les maires des petites communes et les investisseurs internationaux, ces derniers, pour réaliser un projet dans notre pays, devant bien souvent accomplir un véritable parcours du combattant.

Nous travaillerons donc sur la base de ces objectifs, et je compte sur les parlementaires, tout particulièrement sur vous, mesdames, messieurs les sénateurs, pour avancer des propositions.

Par ailleurs, au cours de l'examen de ce projet de loi, nous devrons également porter nos regards sur un certain nombre d'éléments pénalisant beaucoup les entreprises. A cet égard, je souhaite évoquer une mesure très importante de simplification présentée dans ce t texte : le régime social des indépendants, ou RSI.

L'objectif du RSI est de simplifier la vie des artisans et des commerçants indépendants qui ne ressortissent pas au système de sécurité sociale des salariés.

A l'heure actuelle, les artisans et les commerçants indépendants sont confrontés à des formalités complexes pour le paiement de leurs cotisations sociales, puisque les assiettes, les taux, les calendriers et les procédures de recouvrement, amiable ou forcé, sont différents. De surcroît, il n'existe pas aujourd'hui de fonds d'intervention social susceptible de leur venir en aide pour surmonter une difficulté de trésorerie passagère. Ils ne peuvent donc pas bénéficier d'un étalement de paiement ou d'une remise gracieuse, comme cela peut se faire par ailleurs.

Il faut donc simplifier, mais aussi humaniser.

Il faut également réformer, c'est-à-dire regrouper trois organismes de sécurité sociale - l'ORGANIC, ou organisation autonome nationale d'assurance-vieillesse de l'industrie et du commerce, la CANCAVA, ou caisse autonome nationale de compensation de l'assurance-vieillesse artisanale, et la CANAM, la caisse nationale d'assurance maladie des professions indépendantes - pour assurer non seulement une plus grande efficacité, donc un moindre coût de gestion du système, mais aussi, et c'est très important, la pérennité du régime des indépendants. En effet, si nous ne faisions rien, le risque serait grand de voir ces organismes absorbés par nécessité, faute de moyens financiers, par le régime des URSSAF, ce qui n'est absolument pas notre volonté. Nous souhaitons, au contraire, consolider le régime social des indépendants, dont la gestion doit être assurée par des élus des indépendants. Cette volonté rejoint une aspiration très profonde de ce milieu qui a besoin d'une égalité de droits sociaux, mais aussi d'un système qui lui soit propre.

Cette réforme est donc pragmatique, elle est le fruit d'un long travail de concertation entre les acteurs et le Gouvernement depuis maintenant plus d'un an. Ces orientations ont été validées par les conseils d'administration des caisses des non-salariés. Je tiens d'ailleurs à rendre hommage aux présidents Gérard Quevillon, Gérard Rouchy et Louis Grassi qui se sont engagés dans cette voie avec l'audace des réformateurs et qui, aujourd'hui, attendent de la part du Gouvernement et du Parlement un soutien pour continuer le mouvement de réforme qui a été engagé.

Ce qui est essentiel à mes yeux, c'est que les artisans et les commerçants puissent avoir un contact physique et personnel avec un seul interlocuteur, le RSI.

S'il est tout à fait envisageable que le RSI sous-traite certaine tâches par souci d'économie, cette sous-traitance ne devra pas se traduire par une exposition des travailleurs indépendants à un autre régime social que celui du RSI. Pour toutes les occasions de contact, qu'elles concernent des demandes d'information, l'inscription, les cas de précontentieux ou de contentieux, c'est donc bien le RSI qui pourra intervenir pour régler les problèmes, donner les explications ou procéder aux formalités administratives. Ce n'est que derrière cette vitrine du RSI que, éventuellement, et de façon extrêmement justifiée, des sous-traitances pourront être mises en oeuvre.

Il s'agit là d'un élément important de ce texte, mais ce n'est pas le seul. Je vais donc, mesdames, messieurs les sénateurs, laisser Eric Woerth vous apporter des éclairages sur les autres dispositions de ce projet de loi.

La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

Monsieur le président, mesdames, messieurs, les sénateurs, au moment où la Haute Assemblée s'apprête à examiner ce projet de loi d'habilitation, je souhaite vous en rappeler brièvement l'objectif : il s'agit de simplifier la vie des usagers, qu'ils soient des personnes physiques, des associations, des entreprises ou des collectivités locales.

Trop souvent, il faut bien le dire, l'administration paraît travailler sous le patronage conjoint des Shadocks et d'Ubu roi.

Très bien !

Des procédures redondantes, des démarches inutiles se transforment pour les citoyens en marathons, voire - pardonnez-moi l'expression - en galères administratives.

Or, non seulement la complexité administrative est coûteuse et nuisible à la bonne administration, mais elle mine sourdement la confiance des citoyens dans leur Etat. Tocqueville l'a fort bien montré : les plus légères contraintes, lorsqu'elles sont absurdes ou vexatoires, peuvent envenimer la vie publique durablement.

La simplification administrative en est d'autant plus urgente.

Il est évident qu'un tel projet nous amène à aborder un nombre considérable de domaines, tant la complexité est omniprésente dans notre société et tant elle a envahi la vie quotidienne de nos concitoyens.

Aussi, comme pour la loi du 2 juillet 2003 autorisant le Gouvernement à simplifier le droit, le Gouvernement a estimé que la procédure des ordonnances était la plus adaptée pour agir vite et bien.

Cette procédure conserve néanmoins au Parlement la prérogative éminente qui consiste à fixer les objectifs assignés à l'exécutif, sans enliser le débat dans le détail des mesures techniques. C'est d'ailleurs pour cela qu'elle a été fréquemment utilisée depuis 1958 par toutes les majorités. A titre d'exemple, sous la précédente législature, neuf lois d'habilitation ont été adoptées et soixante-dix-sept ordonnances ont été prises pour leur application.

Nous continuons sur cette voie, car nous avons sous les yeux le succès de la loi de 2003 qui a donné lieu à la publication de vingt-neuf ordonnances, les délais ayant été respectés.

Deux exemples suffiront ici à rappeler l'intérêt de cette procédure pour nos concitoyens : d'une part, la simplification du vote par procuration, mesure dont ont bénéficié 800 000 électeurs lors des dernières élections régionales ; d'autre part, la simplification du bulletin de paie, mesure élaborée sur l'initiative du secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises d'alors, Renaud Dutreil.

Cette réussite démontre, je crois, la capacité du Gouvernement à conduire un grand chantier de simplification sur le plan tant quantitatif que qualitatif.

Je voudrais souligner au passage que cette démarche a strictement respecté les termes, souvent très précis, de l'habilitation et n'a pas, comme on le craignait sur certaines travées de cet hémicycle, abouti à prendre des décisions dont le contenu ou la portée eussent été camouflés lors du débat législatif. Les choses ont été claires et, bien évidemment, respectées.

Je dois dire que nous avons pu atteindre cet objectif grâce à l'appui constant du Président de la République et du Premier ministre, et grâce à la coopération de tous les ministres concernés.

Quels grands objectifs le Gouvernement poursuit-il avec ce projet de loi ?

Il souhaite d'abord procéder à la modernisation de certaines règles de portée générale, afin de mieux assurer la sécurité juridique et de lever certains obstacles législatifs à la dématérialisation des procédures.

Ensuite, le Gouvernement souhaite alléger une série de procédures administratives dont la lourdeur n'est plus justifiée par des exigences d'intérêt général. Certaines, que nous avons supprimées, dataient de Courteline, quand ce n'est pas du Grand Siècle !

Enfin, le Gouvernement entend poursuivre la politique de codification systématique que le Président de la République a lancée dès 1995.

La discussion des articles de ce projet de loi, mesdames, messieurs les sénateurs, vous donnera l'occasion d'examiner en détail les mesures envisagées. A ce stade, je souhaite simplement attirer votre attention sur quelques exemples de mesures me semblant emblématiques de notre effort pour simplifier la vie des Français.

Le premier exemple concerne le droit de l'urbanisme. C'est un droit qui est devenu éminemment complexe. Nous voulons procéder à une oeuvre de clarification et de simplification, en regroupant les procédures de délivrance des déclarations et autorisations d'utiliser le sol, en simplifiant les règles de délivrance de ces actes et en redéfinissant les procédures de contrôle de la conformité des travaux.

Le deuxième exemple porte sur l'organisation en droit du recours aux outils de communication les plus modernes, notamment à ceux qu'offrent les nouvelles technologies de l'information. A cette fin, nous voulons définir un cadre général apportant aux autorités administratives et aux usagers une véritable sécurité juridique et technique, tout en étant compatible avec le respect du secret professionnel et la protection de la vie privée. Cela permettra de développer l'administration électronique dans de bonnes conditions.

Le troisième exemple vise le renforcement de la sécurité juridique des entreprises par l'extension aux prélèvements douaniers et sociaux des procédures dites de « rescrit ».

Aujourd'hui, les URSSAF, comme les douanes, ne sont pas liées par les positions qu'elles prennent lorsqu'elles interprètent les textes relatifs aux prélèvements qu'ils recouvrent. Il y a évidemment là une atteinte, assez paradoxale et assez difficile à comprendre par les entreprises, à la confiance que l'usager place dans les services publics. Nous devons y mettre fin.

Je souligne que cette réforme est l'un des éléments du plan présenté par le Premier ministre pour améliorer l'attractivité du territoire national pour les investisseurs étrangers. Il s'agit donc de la compétitivité du pays.

Le quatrième exemple est relatif au réexamen de l'utilité des autorisations administratives. On en compte près de 2 000. Nous allons donc réexaminer chacun de ces régimes concernant les entreprises pour nous assurer de leur utilité. Si celle-ci n'est pas avérée, nous proposerons soit le remplacement de l'autorisation par un régime déclaratif, soit la suppression pure et simple.

Nous donnerons à ce travail une base économique puisque Renaud Dutreil et moi-même avons demandé à nos services, appuyés sur un bureau d'études, d'évaluer le coût de ces autorisations.

Le cinquième exemple concerne le renforcement des obligations du pouvoir exécutif relatives à la publication des textes d'application des lois. Nous ne pouvons plus en effet admettre - je ne devrais pas être contredit ici - que les décisions du Parlement restent inappliquées faute pour le Gouvernement de prendre les décrets, les arrêtés et autres circulaires d'application dans des délais suffisants. Certes, sur l'initiative du Premier ministre, des progrès substantiels ont été réalisés, mais il faut donner une base législative solide aux intentions manifestées par tous.

C'est pourquoi nous avons tenu à introduire une forte transparence, source de mobilisation politique. Le Gouvernement sera tenu de remettre un rapport aux commissions parlementaires six mois après l'entrée en vigueur de chaque loi. Ce rapport devra donner l'indication des motifs du retard pris pour l'application de certaines dispositions. Vous aurez ainsi, mesdames, messieurs les sénateurs, tous les moyens de contrôler l'action du Gouvernement après le vote d'un texte.

Voilà donc cinq exemples parmi les deux cents mesures présentées dans ce projet de loi d'habilitation.

Par ailleurs, quatre mois se sont écoulés depuis le vote de ce projet de loi à l'Assemblée nationale. Pendant ce délai, les ministres ont évidemment continué à travailler à l'oeuvre de simplification, à laquelle ils ont apporté de nouvelles contributions. C'est pourquoi le Gouvernement vous proposera au cours des débats d'enrichir le texte sur plusieurs points. Je mentionnerai, par exemple, la poursuite du programme de simplification des commissions administratives et autres observatoires - nous y tenons particulièrement - et l'habilitation à dématérialiser les bulletins officiels.

Avant de terminer, je souhaite évidemment remercier les commissions et l'ensemble des rapporteurs du Sénat, qui ont fait un travail considérable sur ce projet de loi.

En conclusion, je voudrais vous rappeler que la finalité de la simplification juridique est de renforcer l'efficacité de l'Etat dans tous ses rouages et de donner ainsi à tous nos concitoyens de plus sûrs motifs d'apprécier le « modèle français ». Avec votre appui, nous y parviendrons.

La parole est à M. le rapporteur.

monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nul n'est censé ignorer la loi. Alors mettez-vous vite au travail !

Il y a en France, actuellement, un peu plus de 8 000 lois et 400 000 textes réglementaires.

Seulement ?

Le but que s'est fixé le Gouvernement de simplifier le droit est donc louable, mais il faudra des lustres pour améliorer vraiment les choses.

Vaste programme !

Au fond, quelle que soit notre position politique au sein de la Haute Assemblée, nous ne pouvons qu'être d'accord. Les seules divergences résident dans la façon de procéder. Ce n'est pas nouveau et, une fois de plus, les ordonnances seront au centre des débats.

Le législateur n'aime pas trop, voire pas du tout, les modifications législatives par ordonnances. Effectivement, à quoi sert le Parlement dans ce cas-là ? Pourtant, comme disait mon vieux professeur de philosophie, il y a parfois des impératifs catégoriques.

Ainsi, notre pays ne peut plus se permettre, par exemple, d'être ridicule par rapport aux autres pays européens. Il ne doit plus être un des cancres de la classe et, en prime, payer de lourdes amendes. Voilà pourquoi, mes chers collègues, j'essaierai de vous convaincre de faire preuve, parfois, d'un peu de souplesse.

Si les gens ne changent pas d'idée, c'est souvent qu'ils n'en ont pas !

Ah !

L'excès de zèle, c'est l'ambition de la médiocrité. Alors, tentons d'être pragmatiques ! C'est quand on a raison qu'il est difficile de prouver qu'on n'a pas tort.

Ce texte, approuvé en première lecture par l'Assemblée nationale en juin dernier, s'inscrit dans une démarche qui doit être constante et revenir régulièrement chaque année. Jean-Paul Delevoye et Henri Plagnol avaient commencé, Renaud Dutreil et Eric Woerth ont pris le relais. C'est un travail de Romains ! Certains d'entre vous auront du mal à éviter d'y voir un inventaire à la Prévert. Mais il est très difficile de faire autrement, en tout cas pour cette année.

Le Gouvernement, le législateur, le pouvoir réglementaire ont déjà fait de gros efforts pour maîtriser l'inflation législative. Certaines branches de notre droit sont tellement et inutilement complexes. Mais la tâche est immense.

Le projet de loi qui vous est soumis ne constitue donc qu'une étape. Lorsque Renaud Dutreil a été auditionné voilà quelques mois par la commission des lois, il a rappelé que le Président de la République souhaitait une loi de simplification par an, et il a confirmé qu'un troisième texte, avec des thèmes celui-ci, était en préparation.

Le présent projet de loi, qui est actuellement composé de soixante-cinq articles, est d'une très grande portée. Il regroupe deux cents mesures qui touchent des domaines législatifs très divers, comme M. Woerth l'a évoqué à l'instant. Plus de 1 300 articles de lois sont visés par la ratification des ordonnances. Bien entendu, la commission des lois est saisie au fond, mais quatre commissions le sont pour avis. C'est tout dire.

La loi du 2 juillet 2003 présente déjà un bilan positif. Cette démarche politique constitue un objectif juridique à part entière, comme l'a d'ailleurs rappelé le Conseil constitutionnel le 26 juin 2003.

Si nous avons déjà supprimé de nombreux organismes qui ne servaient pas à grand-chose, sinon à perdre du temps, il a bien fallu créer le COSA, le conseil d'orientation de la simplification administrative, et l'ADAE, l'agence pour le développement de l'administration électronique.

Ces structures rassemblent des informations et seront bientôt une source de proposition. Le COSA, par exemple, est constitué de trois députés, trois sénateurs, un conseiller régional, un conseiller général, un maire et six personnalités qualifiées. Son action sera à l'avenir déterminante pour inciter l'administration à faire des efforts.

Par ailleurs, la loi de 2003 a permis au Gouvernement de prendre trente-trois ordonnances. Le rapport qui doit être présenté au Parlement l'a été avec un retard de cinq mois : le 11 août 2004, pour être précis. C'est la preuve qu'il ne faut pas toujours décider de délais sur le fil du rasoir, car, par la suite, on ne les tient pas !

Pour la simplification du droit par ordonnance, la caducité des ordonnances déjà adoptées est donc totalement écartée et leurs dispositions sont pleinement applicables.

Pour la codification du droit par ordonnance, quatre ordonnances devaient être prises. Là encore, cela a été fait dans les temps et leurs dispositions sont donc totalement applicables.

Ces nombreuses ordonnances ont permis au Gouvernement d'apporter des améliorations réelles à la vie quotidienne des citoyens et des entreprises. Je n'entrerai pas dans le détail, car vous le trouverez dans le rapport.

Mais maintenant, inlassablement, il faut approfondir et élargir le champ de la simplification.

Initialement, ce projet de loi comportait soixante et un articles. Après son examen par l'Assemblée nationale, il en compte soixante-cinq, soit deux fois plus que le projet de loi de l'an passé, et prévoit deux cents mesures de simplification. Il s'agit donc d'une véritable montée en puissance de la simplification du droit, puisque ce projet concerne l'urbanisme, le logement, certains régimes sociaux, le sport ou encore le droit de la consommation.

La réforme de l'Etat embrasse un champ aussi large que celui de l'action administrative, qui touche aujourd'hui la plupart des aspects de la vie courante.

C'est aussi, il faut bien le dire, la confirmation d'une méthode : l'habilitation. Le recours aux ordonnances devient l'instrument privilégié de la simplification du droit. Il n'y a rien à y redire puisque cette procédure est prévue par l'article 38 de la Constitution. L'essentiel des mesures procédera d'une habilitation législative. Cette utilisation d'une grande ampleur s'appuie sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la première loi.

L'habilitation à légiférer par ordonnance ne doit pas exclure par formalisme les modifications directes de la législation quand elles ne présentent pas de difficultés ; en effet, cela permet au Parlement d'exercer son contrôle sur ces mesures et la mise en oeuvre des dispositions est plus rapide.

C'est le cas, par exemple, des groupements d'intérêt public, de l'organisation des élections régionales, de la durée de validité des passeports et du taux de compétence des conseils de prud'hommes.

Permettez-moi de donner quelques exemples des mesures phares de ce projet de loi qui intéressent directement la population.

Le premier vise la mise en place d'un service de déclaration unique de changement d'adresse. Cela pourra se faire dans n'importe quel service administratif. Cette mesure est d'autant plus importante que 5 millions de Français déménagent chaque année.

Je vous proposerai, à ce sujet, un amendement visant à étendre ce service à la déclaration des changements de situation familiale : mariage, naissance, décès.

Le deuxième exemple a trait à la simplification du droit relatif aux opérations funéraires, avec la simplification des démarches des familles du défunt. Il s'agit en particulier de la suppression de certaines autorisations pour les transports de corps.

Un troisième exemple porte sur la simplification du droit applicable aux associations. Il n'est bien sûr pas question de toucher à la sacro-sainte loi de 1901, mais une réforme du régime des libéralités est prévue, afin de garantir une plus grande transparence des comptes de ces associations.

Un quatrième exemple concerne la réécriture du code de l'urbanisme, notamment la réduction du nombre d'autorisations et de déclarations.

Un cinquième exemple est la suppression d'autorisations pour l'activité de certaines entreprises.

Enfin, sixième exemple, la simplification des règles budgétaires et comptables des communes nous va droit au coeur.

En conclusion, la commission des lois approuve le présent projet de loi, qui poursuit et approfondit l'oeuvre de simplification de notre droit et modernise notre administration au profit des usagers.

La commission des lois vous proposera trente-six amendements visant à préciser le champ des habilitations, à introduire de nouvelles mesures d'application directe et à améliorer le dispositif destiné à faciliter le contrôle du Parlement.

Elle vous demandera, enfin, de supprimer une habilitation dans l'exercice des compétences de police administrative en Alsace-Moselle. La concertation n'a pu se faire en amont. Il faut donc que les élus de ces départements puissent, au préalable, en discuter.

Vous l'avez bien compris, mes chers collègues, ce projet de loi est un travail de titan. Il demande que l'on avance dans un certain état d'esprit et implique les efforts de tous. Il faut éviter les processus de routine, faire preuve de créativité et placer l'usager au centre de notre travail.

Certains, comme des parasites, vivent de la complexité. Ne nous privons donc pas du plaisir de simplifier. Quand on manque d'argent, ce qui est souvent le cas de l'Etat, simplifier est un bon levier pour en gagner.

Ayons de l'audace ! Ce n'est sûrement pas une « nuit du 4 août » que nous allons vivre durant ces deux jours de discussion

, mais c'est à un vrai travail de bénédictin qu'il va falloir nous livrer.

La parole est à M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, comme l'an dernier, lors de l'examen du premier projet de loi de simplification du droit, la commission des affaires sociales a souhaité se saisir pour avis de ce projet de loi, en raison du substantiel volet social qu'il comporte.

En effet, notre droit social se caractérise - et malheureusement sans doute de plus en plus - par sa singulière complexité.

Certes, une certaine dose de complexité est inhérente à sa nature puisqu'il a pour vocation de régir des rapports sociaux, par définition multiples et complexes dans nos sociétés développées, et puisqu'il s'attache de plus en plus à apporter des réponses personnalisées.

Il reste que notre droit social tend, d'année en année, à se complexifier.

Pour ma part, je vois trois causes principales à cette complexité croissante.

La première de ces causes est d'abord l'inflation des mesures née d'un empilement de textes successifs dont l'articulation est parfois pour le moins incertaine ; à titre d'exemple, l'IGAS, l'inspection générale des affaires sociales, estime que les caisses d'allocations familiales doivent appliquer quelque 15 000 règles de droit.

La deuxième cause est l'instabilité des règles.

La troisième cause, enfin, est la « technicisation croissante » du droit, notamment de la loi, alors même que la Constitution précise pourtant que « la loi détermine les principes fondamentaux du droit du travail, ... et de la sécurité sociale ».

Cette complexité croissante n'est pas sans conséquences.

Elle conduit d'abord à un risque d'ineffectivité de la règle. Trop complexe, la règle est mal appliquée ou n'est pas appliquée du tout.

La lourdeur des procédures et des formalités imposées à l'ensemble des acteurs sociaux peut, au-delà des immenses pertes de temps et d'énergie qu'elle provoque, finalement décourager les usagers, notamment les plus fragiles, et restreindre ainsi l'accès au droit.

La méconnaissance des règles sociales, conséquence évidente de leur grande complexité, conduit fatalement au même résultat.

Le deuxième risque inhérent à la complexité de notre droit est celui de la fragilité de la règle.

A cet égard, la complexité se traduit souvent par une certaine ambiguïté qui ouvre alors la porte à bien des contentieux.

De fait, on constate depuis plusieurs années une tendance à la judiciarisation des relations sociales. Alors que la Cour de cassation voit diminuer le nombre des recours dont elle est saisie globalement, la chambre sociale fait figure d'exception : le nombre de recours ne fait que s'y accroître. Cette augmentation du contentieux va de pair avec une insécurité juridique évidente pour les acteurs sociaux.

Enfin, la complexité du droit social comporte un troisième risque, qu'il ne faut pas négliger dans une économie mondialisée, celui d'être un handicap sérieux pour l'attractivité de notre pays.

Dans ce contexte, les projets de loi de simplification que nous propose le Gouvernement sont particulièrement bienvenus.

Il convient toutefois de ne pas se méprendre sur la portée de ces textes. Il ne s'agit en aucun cas d'autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de fond, modifiant l'architecture de notre système social, comme cela avait pu être par exemple le cas pour les lois d'habilitation de 1982 et de 1986.

La démarche est plus pragmatique : il s'agit pour l'essentiel de simplifier notre droit social, d'assouplir certaines procédures lourdes ou désuètes et de faciliter la gestion de nos dispositifs au profit des acteurs sociaux : assurés, entreprises, organismes gestionnaires...

Cette démarche n'en est pas moins ambitieuse puisqu'elle conduit à entreprendre un vaste programme de révision systématique de notre droit social.

Pour autant, l'exigence de simplification, que je qualifierai de « technique », ne doit pas exonérer d'une adaptation plus profonde de notre droit social.

J'observe d'ailleurs que le Gouvernement a d'ores et déjà engagé une démarche de fond. Celle-ci s'est, par exemple, traduite dans les projets de loi relatifs à la santé publique et à la réforme de l'assurance maladie adoptés cet été. On y trouve en effet nombre de dispositions visant à rationaliser le mode de fonctionnement des caisses de sécurité sociale et des divers grands établissements sanitaires.

Dans le domaine du droit du travail, la mission confiée par François Fillon à une commission présidée par Michel de Virville avait précisément cet objet. Celle-ci était chargée de « faire des propositions à la Commission nationale de la négociation collective de nature à développer la place du droit conventionnel et à lutter contre l'insécurité juridique engendrée par la complexité législative, réglementaire et jurisprudentielle ». Certaines des propositions de cette commission - les plus techniques - sont d'ailleurs reprises dans le texte que nous examinons aujourd'hui.

Ces exemples montrent bien que le présent projet de loi, comme celui de l'an dernier, est loin d'épuiser l'impératif de simplification.

Avant de vous présenter le volet social du projet de loi qui nous est soumis, mes chers collègues, je voudrais faire un rapide bilan de l'application de la précédente loi de simplification.

Plus d'une vingtaine d'ordonnances ont été adoptées, dont la plupart sont soumises à ratification dans le présent texte.

Dans le domaine social, je citerai l'ordonnance relative à la simplification des formalités concernant les entreprises, les ordonnances visant à alléger les formalités applicables à certaines prestations sociales, à simplifier le minimum vieillesse ou encore relatives à des mesures de simplification dans le domaine du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.

C'est donc une sorte de processus vertueux de la simplification que le Gouvernement a enclenché, et nous nous en félicitons : nous ratifions cette année des ordonnances pour lesquelles nous avions accordé une habilitation au Gouvernement l'an dernier. Et nous donnons à ce dernier la possibilité de prendre de nouvelles mesures de simplification au cours des six à dix-huit mois qui viennent.

Cette procédure des ordonnances prévue à l'article 38 de la Constitution convient finalement bien à l'objectif visé : les mesures à prendre sont essentiellement d'ordre technique et relèvent de législations diverses qu'il convient de regrouper, d'harmoniser, voire de codifier. Il importe néanmoins que le champ de l'habilitation soit bien délimité. Il arrive que cela ne soit pas tout à fait le cas ; je vous proposerai alors, au nom de la commission des affaires sociales, des amendements destinés à le préciser.

J'en viens maintenant au contenu des treize articles qui constituent, en tout ou partie, le volet social de ce texte.

Le paragraphe II de l'article 8 vise à supprimer une formalité administrative à la fois lourde et sans réelle portée juridique, celle de la prestation de serment devant le préfet des contrôleurs de caisses de congés payés. Ceux-ci doivent s'engager à ne pas révéler les secrets de fabrication et résultats d'exploitation dont ils pourraient prendre connaissance dans l'exercice de leur mission.

Tout en trouvant parfaitement justifiée la suppression de la prestation de serment devant le préfet, la commission des affaires sociales a néanmoins jugé nécessaire de maintenir dans la loi l'obligation de secret professionnel qui incombe à cette profession, obligation sanctionnée pénalement en cas d'infraction. Ce sera l'objet de mon premier amendement.

L'article 12 prévoit d'harmoniser et de simplifier la réglementation des aides personnelles au logement.

Les mesures envisagées sont essentiellement techniques, la plus importante d'entre elles étant la fusion, que nous avons jugée opportune, du FNH, le Fonds national de l'habitat, et du FNAL, le Fonds national des aides au logement.

L'article 33 s'inscrit dans la même veine. Il tend à simplifier diverses règles de fonctionnement du régime de protection sociale agricole ou du régime spécial de retraite des marins.

Je soulignerai simplement devant vous l'intérêt du 5° de cet article, qui devrait remédier à une ambiguïté des textes et se traduire par une amélioration de la situation de certains conjoints collaborateurs au regard de la retraite.

L'article 36 introduit dans le droit de la sécurité sociale la procédure de « rescrit » et rend opposables aux organismes en charge du recouvrement les circulaires publiées par l'administration.

L'équité et l'impartialité de l'application de la réglementation sociale constituent l'une des toutes premières exigences des cotisants à la sécurité sociale. Or, souvent, les organismes en charge du recouvrement ne parviennent pas, en raison du droit foisonnant et complexe qu'ils ont à appliquer, à traiter certains dossiers dans la plus parfaite homogénéité.

Pour résoudre cette difficulté, plusieurs pistes ont été explorées, soit dans la dernière convention d'objectif et de gestion signée entre l'Etat et l'ACOSS, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, soit dans les lois, notamment la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, mais elles n'ont pas résolu les difficultés que nous avions soulevées dès le mois de novembre 2001.

C'est dans ce contexte que l'article 36 étend le dispositif du rescrit fiscal au droit de la sécurité sociale, ce qui garantira au cotisant de bonne foi de n'être ni poursuivi ni redressé arbitrairement. En outre, il institue la faculté pour les cotisants de se prévaloir des circulaires et instructions ministérielles en vigueur.

Il faut espérer que, grâce à ces mesures, les difficultés que nous dénonçons depuis plusieurs années vont enfin être définitivement résolues.

L'article 37 vise à alléger et à simplifier les obligations incombant aux prestataires de formation professionnelle. Ce sont essentiellement, là encore, des mesures d'ordre technique qui prolongent celles qui étaient prévues dans la loi d'habilitation de l'an dernier.

L'article 37 bis, ajouté par l'Assemblée nationale, est directement inspiré du rapport de la commission Virville, dont je vous parlais voilà quelques instants. Il se rapporte à des mesures très ponctuelles en matière d'élections professionnelles. Je vous proposerai d'ailleurs un amendement de précision rédactionnelle à cet article.

L'article 48 A, également ajouté par l'Assemblée nationale, est d'application directe. Il vise en effet à étendre le bénéfice de la qualité de pupille de la nation à certains enfants de fonctionnaires, civils ou militaires, décédés dans l'exercice de leurs fonctions, afin de corriger une inégalité de traitement peu fondée introduite par le législateur en 1993.

L'article 48 habilite le Gouvernement à prendre diverses mesures en matière de sécurité sociale, dont, bien sûr, le fameux RSI dont vous venez de nous entretenir, monsieur le ministre.

La précédente loi d'habilitation a autorisé le Gouvernement à créer au bénéfice des travailleurs non salariés non agricoles un interlocuteur social unique pour la gestion de leurs obligations sociales. Dans le même temps, les régimes concernés - CANAM, CANCAVA et ORGANIC - ont pris eux-mêmes l'initiative de proposer leur rapprochement avec comme objectif final la création d'un régime social unique des travailleurs indépendants.

Il est ici proposé de franchir une nouvelle étape. Pour déterminer les modalités de la mise en place du RSI, le Gouvernement s'appuie sur les travaux d'un comité de pilotage animé par l'Inspection générale des affaires sociales et l'Inspection générale des finances.

Ainsi, un partage serait réalisé entre la gestion du client dans ses obligations de cotisant, qui reviendrait à la charge exclusive du RSI, et les opérations d'encaissement, qui seraient déléguées à l'URSSAF, dont la compétence est évidente en ce domaine.

Pour lever toutes les inquiétudes qui ont pu s'exprimer ces derniers temps, notamment sur ce nouveau partage des compétences, mes collègues m'avaient demandé de vous interroger, monsieur le ministre, sur la manière dont le Gouvernement entend procéder pour la mise en oeuvre, dans chacun de ses aspects, du RSI. Vous nous avez donné un certain nombre d'assurances. J'aimerais néanmoins que vous nous confirmiez que le Gouvernement sera attentif aux conséquences de ce dispositif, aussi bien pour le réseau des caisses locales des régimes des indépendants que pour leurs personnels et celui des URSSAF.

Les propos que vous avez tenus dans votre intervention liminaire sont allés dans le sens que nous souhaitons les uns et les autres.

Les autres aspects de l'article 48 sur lesquels je voudrais attirer votre attention portent, d'une part, sur les diverses mesures de simplification dans le fonctionnement et la gestion des caisses de la sécurité sociale, mesures qui interviennent dans le prolongement de la loi du 13 août dernier relative à l'assurance maladie et, d'autre part, sur la simplification des procédures d'indemnisation des victimes de l'amiante, afin, notamment, de permettre une meilleure coordination entre les caisses de sécurité sociale et le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante, le FIVA, dispositions qui nous paraissent particulièrement bienvenues.

Je vous proposerai un seul amendement de précision sur cet article.

L'article 49 concerne le domaine de l'action sociale. Il vise, d'une part, à simplifier les procédures en supprimant notamment les commissions d'admission à l'aide sociale, dont les compétences sont aujourd'hui résiduelles, et, d'autre part, à simplifier les modalités d'autorisation, de tarification, de financement et de contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux.

Parmi les mesures envisagées, je voudrais d'abord me féliciter de la fixation tant attendue des modalités de financement de la prise en charge des jeunes adultes handicapés maintenus, faute de places adaptées, dans les établissements pour enfants handicapés. Cela devrait enfin permettre de compléter, quinze ans après le vote de l'amendement Creton, le dispositif de transition entre les établissements pour enfants et ceux pour adultes handicapés.

Très bien, et bravo à l'amendement Creton !

Vous avez parfaitement raison !

S'agissant des autres mesures, je voudrais insister devant vous sur la nécessité d'une bonne coordination avec le projet de loi relatif au handicap, en cours de discussion, quant à la répartition des compétences entre le préfet et le président du conseil général en matière de contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux.

Afin d'éviter de créer une difficulté et afin de mieux délimiter le champ d'habilitation que nous allons donner au Gouvernement dans ce domaine de l'action sociale, je vous proposerai d'adopter un amendement à cet article 49.

L'article 50 concerne le domaine de la santé. Il comporte des mesures d'importance diverse.

Un premier volet est relatif au fonctionnement des établissements de santé. Il s'agit notamment de poursuivre la mise en oeuvre du plan « Hôpital 2007 » et de fournir une base législative aux nouvelles règles de gouvernance hospitalière, qui font l'objet d'une expérimentation depuis quelques mois dans plus d'une centaine d'établissements.

Je vous rappelle que l'objectif - ambitieux mais nécessaire - de la réforme est de simplifier l'organisation interne et les règles de fonctionnement de l'hôpital. A cet effet, quatre grands axes ont été définis : la redéfinition du rôle du conseil d'administration, la création d'un comité exécutif médico-administratif, la mise en place de pôles d'activités responsables et, enfin, l'instauration de plusieurs dispositifs de contrôle en cas de dérive de gestion, avec intervention du directeur de l'agence régionale d'hospitalisation.

Sur cet aspect, une concertation est menée par le Gouvernement et un comité de suivi a été mis en place.

Les dispositions du projet de loi ne font que traduire la poursuite de la réforme de l'hôpital lancée dès 2003.

Je vous proposerai d'adopter un simple amendement de précision à propos des directeurs des établissements de santé.

Un deuxième volet a trait à l'organisation des professions de santé. Il s'agit de permettre la simplification de l'organisation et du fonctionnement des ordres professionnels, notamment en matière disciplinaire, d'harmoniser les régimes de répression des usurpations de titre et d'exercice illégal des professions de santé réglementées, de simplifier les procédures d'enregistrement des psychologues et assistants de service social, les procédures de remplacement des professionnels de santé, ainsi que les procédures applicables aux pharmaciens.

Un troisième volet est relatif aux grands établissements publics nationaux à caractère sanitaire dont il est prévu d'harmoniser le statut sur quelques points. J'évoquerai la transformation du laboratoire français de fractionnement et des biotechnologies, créé en 1993 sous la forme d'un groupement d'intérêt public, en société anonyme à capitaux majoritairement publics. Il s'agit là de reprendre une préconisation faite en 1998 conjointement par l'Inspection générale des affaires sociales et l'Inspection générale des finances, jamais suivie d'effets malgré les annonces effectuées par les gouvernements qui se sont succédé depuis lors.

Enfin, deux autres mesures sont à signaler : d'une part, la simplification de la classification des boissons et de la réglementation des débits de boissons, le nombre de groupes de boissons passant de cinq à trois et celui des licences de débits de boissons de quatre à trois ; d'autre part, l'unification de la compétence juridictionnelle au profit des juridictions administratives pour connaître des litiges relatifs à des contaminations, que celles-ci soient antérieures ou postérieures à la création de l'établissement français du sang.

Je vous proposerai deux amendements à cet article pour corriger des erreurs ponctuelles.

J'en viens maintenant à l'article 51, qui procède à la ratification de vingt ordonnances prises en application de la loi d'habilitation de l'an dernier. Deux concernent le domaine social : la première est relative aux mesures de simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, les associations et les particuliers employeurs ; la seconde vise à alléger les formalités applicables à certaines prestations sociales. Après expertise, il apparaît que ces ordonnances sont conformes aux termes de l'habilitation accordée voilà un an.

Or, depuis l'examen du présent texte par l'Assemblée nationale en juin dernier, deux nouvelles ordonnances « sociales » ont été publiées et le Gouvernement a déposé les deux projets de ratification correspondants. Je vous proposerai de les ajouter à la liste des ordonnances de l'article 51 - ce sera l'objet de mes deux derniers amendements - afin d'en permettre dès à présent la ratification.

Enfin, deux articles encore sont, pour partie du moins, soumis à notre avis : l'article 53, qui procède à la ratification d'ordonnances prises pour transposer des directives européennes, dont neuf sont relatives au domaine social, et l'article 56, qui prévoit notamment un toilettage - à droit constant - des codes de l'action sociale et des familles, de la santé publique, de la sécurité sociale et du travail.

Je n'ai pas de remarques particulières à formuler sur ces articles, si ce n'est pour me féliciter que notre législation se soit mise en conformité sur plusieurs points importants, notamment en matière de protection des salariés, avec le droit communautaire.

Telles sont, monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les observations de la commission des affaires sociales, qui a approuvé le volet social du projet de loi sous réserve de l'adoption de ses amendements. Ce projet de loi, me semble-t-il, permettra effectivement de beaucoup simplifier, de beaucoup organiser et, finalement, de rendre sans doute la vie plus agréable à bon nombre de nos concitoyens

La parole est à M. Christian Gaudin, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, après la première loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, promulguée voilà un peu plus d'un an, nous allons examiner ce texte alors que le Gouvernement travaille activement à la rédaction d'un troisième texte de simplification. Cette continuité répond directement aux prescriptions du Président de la République qui, au début de l'année, estimait que le mouvement de simplification devait devenir permanent.

Aucune oeuvre législative d'une telle ampleur, tant par l'étendue du champ couvert que par la profondeur des réformes entreprises, n'aurait pu être réalisée dans des délais aussi brefs. La procédure de l'habilitation législative est ainsi particulièrement heureuse et opportune pour avancer de front dans de multiples directions, directions qu'aucune autre procédure parlementaire ne permettrait de suivre en même temps et avec autant d'efficacité.

Quant à l'opportunité pratique des simplifications entreprises, à leurs effets visibles sur le quotidien de nos concitoyens, de nos entreprises, de nos services publics, seule l'expérience permettra naturellement d'en juger à moyen terme. Une analyse financière pourra toutefois rapidement évaluer le montant des économies de gestion publique ainsi réalisées. En effet, le comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics va prochainement engager un audit de l'application des ordonnances de simplification prises depuis un an. Certes, les économies de gestion, non négligeables, ne sont pas l'objectif principal des mesures de simplification. Cependant, il n'est pas contestable qu'une rationalisation de l'utilisation des deniers publics participe du processus de réforme de l'Etat puisqu'elle autorise une meilleure allocation de ressources que chacun sait être rares.

Je voudrais par ailleurs faire observer que le présent projet de loi prévoit la ratification d'un nombre significatif d'ordonnances publiées depuis 2001 sur la base de diverses lois d'habilitation. Or le renouvellement de ces textes d'habilitation, examinés à termes réguliers et courts - de l'ordre de douze à dix-huit mois - et prévoyant eux-mêmes la ratification d'ordonnances autorisées antérieurement, est de nature à renforcer l'opportunité de la législation déléguée en matière de simplification comme de transposition de directives communautaires : un tel mouvement régulier permet en effet au Parlement de contrôler très rapidement si le champ de l'habilitation a bien été respecté et si les dispositions législatives prises par ordonnance ne nécessitent pas de corrections ou d'ajustements.

C'est pourquoi la majorité des membres de la commission des affaires économiques soutient l'ambition qu'ont le Président de la République et le Gouvernement de présenter chaque année au Parlement un nouveau projet de loi d'habilitation à simplifier le droit.

Par rapport à la première loi de simplification, le présent texte témoigne d'un élargissement du champ des simplifications entreprises, qui a pour directe conséquence la plus grande implication de la commission des affaires économiques.

Cette dernière s'est, cette fois-ci, saisie pour avis de vingt articles ou parties d'articles, contre six en avril 2003.

L'article 13 habilite le Gouvernement à simplifier les régimes applicables aux déclarations et autorisations d'utiliser le sol.

Les articles 14 et 15 concernent la législation relative au logement et visent à faciliter la conclusion de conventions pour les logements locatifs privés bénéficiant d'aides de l'ANAH, ainsi qu'à réduire le nombre des définitions légales de la notion de superficie.

L'article 16 habilite le Gouvernement à simplifier et alléger diverses formalités relevant du droit forestier.

L'article 25 l'autorise à améliorer le régime de l'obligation d'assurance des risques de la construction et à instituer un dispositif conventionnel pour permettre aux maîtres d'ouvrage de couvrir les risques exposés par les travaux sur constructions existantes.

L'article 26 vise à harmoniser et simplifier les régimes d'obligation de réalisation d'états ou de constats techniques lors des actes juridiques attachés aux ventes de biens immobiliers. En outre, il autorise la transposition de la directive communautaire du 16 décembre 2002 tendant à promouvoir l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments dans l'Union européenne.

L'article 27 tend à simplifier la procédure relative aux changements d'affectation des locaux d'habitation à un autre usage.

L'article 29 habilite le Gouvernement à modifier le régime de reconnaissance de la capacité professionnelle exigée pour l'accès aux professions de transporteur public de voyageurs ou de marchandises et à simplifier la procédure d'établissement des contrats types de transport routier de marchandises.

Les articles 30, 31 et 32 regroupent une série d'habilitations afin que soient prises des mesures de simplification touchant au domaine agricole et au secteur de la pêche.

L'article 30 concerne différents aspects de la législation relative aux animaux.

L'article 31 relève du domaine vitivinicole.

L'article 32 tend à simplifier ou à supprimer diverses procédures administratives dans le secteur agricole.

Les articles 34 et 35 concernent l'environnement. Le premier de ces articles vise à moderniser et simplifier la législation applicable en matière de police de l'eau et de police de la pêche et des milieux aquatiques, et à rendre le régime juridique des immersions en mer conforme aux engagements internationaux de la France. Le second tend à opérer des aménagements mineurs dans la législation sur les installations classées.

L'article 42 autorise le Gouvernement à modifier et à harmoniser les règles relatives aux enquêtes publiques.

Concernant l'article 43, la commission des affaires économiques ne s'est saisie que des deuxième et troisième alinéas, habilitant le Gouvernement à simplifier la procédure de déclassement des lignes du réseau ferré national et à alléger les procédures d'adoption et de révision des schémas de services collectifs ainsi que, le cas échéant, à supprimer certains d'entre eux.

A l'article 51, qui a pour objet de ratifier les ordonnances prises en application de la loi de simplification du 2 juillet 2003, la commission des affaires économiques ne s'est saisie que des paragraphes I, VI et VII concernant trois ordonnances relatives à la chasse et à la partie législative du code rural.

A l'article 53, s'agissant de la ratification d'ordonnances portant transposition de directives communautaires, la commission des affaires économiques ne s'est saisie que des paragraphes XI, XII et XV concernant, là encore, trois ordonnances sur le principe desquelles elle s'était prononcée dans le passé. Ces ordonnances concernent respectivement le code de la propriété intellectuelle et le code des postes et télécommunications, le droit de la consommation, ainsi que la création d'un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre.

A l'article 56, la commission des affaires économiques s'est uniquement saisie de l'autorisation donnée au Gouvernement d'adopter la partie législative du code des transports.

A l'article 57, elle ne s'est saisie que de l'habilitation demandée par le Gouvernement pour procéder à l'achèvement de la codification de la partie législative du code rural.

Enfin, l'article 59 vise à harmoniser les dispositions du code minier et du code de l'environnement relatives à l'eau et à abroger les dispositions du code minier devenues sans objet.

S'agissant des amendements qu'elle propose, conformément à la démarche adoptée lors de l'examen du premier projet de loi de simplification, la commission des affaires économiques s'est tout d'abord attachée à définir strictement les habilitations demandées par le Gouvernement afin de satisfaire à deux exigences.

La première, fixée par la Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel, vise à garantir le respect des prérogatives législatives du Parlement, qui ne saurait s'en dessaisir de manière excessive.

La seconde est d'ordre pratique et n'a d'autre objet que de s'assurer que le Gouvernement pourra effectivement procéder aux modifications législatives qu'il envisage sans excéder l'autorisation qui lui aura été conférée par la loi.

Je ne reviens pas sur les conditions qui encadrent, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le recours à la procédure des ordonnances. Il me suffira simplement de rappeler la formule globale du Conseil, qui précise que « l'article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnance ainsi que leur domaine d'intervention ».

Naturellement, si les débats sont l'occasion pour le Gouvernement de satisfaire aux prescriptions du Conseil constitutionnel en précisant au Sénat ce que recouvre exactement l'habilitation qu'il sollicite, certains des amendements que nous proposons pourront être retirés ou modifiés : la crainte d'une censure étant levée, le Sénat n'aura sans doute plus de raison de refuser l'autorisation en cause.

Ensuite, poursuivant le travail déjà entrepris par nos collègues députés et agissant de concert avec les autres rapporteurs, la commission des affaires économiques vous propose de procéder à la ratification de cinq ordonnances adoptées par le conseil des ministres depuis que le projet de loi a été examiné en première lecture par l'Assemblée nationale. Ces ordonnances ont été prises sur la base d'articles examinés et analysés par la commission des affaires économiques et qui figuraient tant dans la loi de simplification du 2 juillet 2003 que dans la loi de transposition de directives européennes du 18 mars 2004.

Leur ratification dans le cadre du présent projet de loi peut être envisagée sans attendre l'examen de leurs projets de loi de ratification, afin de donner aussi rapidement que possible valeur législative à leurs dispositions.

Enfin, la commission des affaires économiques vous propose d'adopter quelques amendements de coordination et de cohérence rédactionnelle. Les uns visent à tirer les conséquences sur le présent texte de procédures législatives en cours ou achevées, qui rendent inutile le maintien d'un certain nombre de dispositions dans le projet de loi. D'autres, au contraire, tendent à y inclure, par souci de cohérence et de logique, diverses réformes qui étaient jusqu'à présent envisagées dans le cadre d'autres textes législatifs.

Sous réserve de cette quinzaine d'amendements, la commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption de ce deuxième projet de loi de simplification.

J'informe le Sénat que les listes des candidats à cinq délégations parlementaires ont été affichées et n'ont fait l'objet d'aucune opposition.

En conséquence, ces listes sont ratifiées et je proclame :

MM. Robert Badinter, Denis Badré, Jean-Michel Baylet, Jean Bizet, Jacques Blanc, Yannick Bodin, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Robert Bret, Louis de Broissia, Gérard César, Christian Cointat, Robert Del Picchia, Marcel Deneux, André Dulait, Pierre Fauchon, André Ferrand, Jean François-Poncet, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Paul Girod, Hubert Haenel, Mmes Marie-Thérèse Hermange, Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Gérard Le Cam, Louis Le Pensec, Mme Colette Melot, M. Aymeri de Montesquiou, Mme Monique Papon, MM. Yves Pozzo Di Borgo, Roland Ries, Simon Sutour, Mme Catherine Tasca, MM. Alex Türk et Serge Vinçon membres de la délégation du Sénat pour l'Union européenne ;

MM. Pierre André, Bernard Angels, Gérard Bailly, Joël Bourdin, Yvon Collin, Mme Evelyne Didier, MM. Yves Fréville, Joseph Kerguéris, Yves Krattinger, Philippe Leroy, Marcel Lesbros, Jean-Luc Miraux, Jean-Pierre Plancade, Claude Saunier et Daniel Soulage membres de la délégation du Sénat pour la planification ;

MM. Philippe Arnaud, Paul Blanc, Mmes Marie-Christine Blandin, Brigitte Bout, MM. Roland Courteau, Jean-Claude Etienne, Christian Gaudin, Pierre Laffitte, Serge Lagauche, Jean-François Le Grand, Mme Catherine Procaccia, MM. Daniel Raoul, Ivan Renar, Henri Revol, Bernard Saugey, Claude Saunier, Bruno Sido et Alain Vasselle membres de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques ;

Mme Jacqueline Alquier, MM. Claude Belot, Roger Besse, Claude Biwer, Mmes Yolande Boyer, Evelyne Didier, MM. Alain Fouché, Jean François-Poncet, François Gerbaud, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Marc Juilhard, Aymeri de Montesquiou, Jean-Claude Peyronnet, Claude Saunier et Alain Vasselle membres de la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire ;

Mme Jacqueline Alquier, MM. David Assouline, Yannick Bodin, Mmes Brigitte Bout, Yolande Boyer, M. Jean-Guy Branger, Mmes Paulette Brisepierre, Claire-Lise Campion, Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Yvon Collin, Gérard Cornu, Mmes Annie David, Isabelle Debré, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, Josette Durrieu, Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Patrice Gélard, Alain Gournac, Mmes Françoise Henneron, Christiane Hummel, Christiane Kammermann, Bariza Khiari, M. Serge Lagauche, Mmes Elisabeth Lamure, Hélène Luc, M. Philippe Nachbar, Mme Anne-Marie Payet, M. Jacques Pelletier, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, Janine Rozier, Esther Sittler, Catherine Troendle et M. André Vallet membres de la délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.

Nous reprenons la discussion du projet de loi de simplification du droit.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à Mme Monique Papon, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, la commission des affaires culturelles a souhaité se saisir pour avis du projet de loi relatif à la simplification du droit, de façon à examiner les dispositions qui relèvent de sa compétence. Assez disparates, elles relèvent de domaines extrêmement variés.

Je souhaite indiquer, à titre liminaire, que la commission des affaires culturelles se félicite de la concrétisation de la politique de simplification engagée par le Gouvernement.

Elle exprime cependant le souhait que le recours à l'article 38 de la Constitution ne conduise pas à deux dérives possibles : tout d'abord, une complexification du droit existant au lieu d'un allégement réel des procédures, mais également le « contournement » du Parlement sur certains sujets importants méritant de faire l'objet d'un projet de loi spécifique et d'une inscription à l'ordre du jour des assemblées parlementaires.

Permettez-moi maintenant d'exposer les principales dispositions dont la commission des affaires culturelles s'est saisie. Compte tenu de la diversité de ces dispositions, je les ai regroupées par grands thèmes.

Je commencerai par les dispositions relatives à la protection du patrimoine.

Le paragraphe XIV de l'article 51 autorise la ratification de la partie législative du code du patrimoine et de l'ordonnance du 20 février 2004 qui l'a publiée. Opérée à droit constant, cette codification rendra la présentation de cette partie du droit plus accessible et plus compréhensible pour nos concitoyens.

L'article 7 du projet de loi passe, en revanche, à une nouvelle étape : outre quelques mesures d'application directe, il a principalement pour objet d'habiliter le Gouvernement à aménager par ordonnance les législations relatives aux monuments historiques et aux secteurs protégés. Les finalités de cette habilitation sont claires et positives : améliorer la cohérence d'ensemble, décentraliser ou déconcentrer certaines décisions, préciser les droits et obligations des propriétaires. Ces orientations sont positives, et nous devons y souscrire.

Je ne doute pas que les mesures de simplification projetées contribueront à une harmonisation du droit, particulièrement s'agissant de celles qui instaurent un guichet unique en matière d'autorisation d'urbanisme ou un délai de réponse tacite pour les autorisations de travaux, ou encore de celles qui uniformisent les délais de réponse.

Mais j'ai relevé, non sans surprise, que certaines d'entre elles - une minorité, je le précise - risquaient de se traduire par un alourdissement des contraintes pesant sur les propriétaires. Ceux-ci semblent d'ailleurs s'en inquiéter.

C'est le cas principalement de la mesure qui a pour objet, pour les travaux réalisés sur les immeubles inscrits, de remplacer le régime de la déclaration préalable par l'exigence d'un avis conforme et de placer la réalisation de ces travaux sous le contrôle scientifique et technique des services du ministère de la culture, ou encore de celle qui tend à imposer aux propriétaires l'obligation nouvelle de tenir un « carnet sanitaire » de l'immeuble protégé suivant « un modèle type défini par arrêté ministériel ».

Sans contester que les dispositions envisagées s'inscrivent dans une logique d'amélioration de la protection du patrimoine culturel, nous devons cependant rappeler que la simplification du droit doit profiter en priorité aux usagers et inviter le ministère de la culture à se rapprocher de ses partenaires pour finaliser son dispositif.

Il semblerait, en outre, que le Gouvernement envisage de prendre, sur le fondement de cette habilitation, certaines des mesures qui figurent dans la proposition de loi de notre collègue député Pierre Lequiller. Je crois que ces dispositions sont plus à leur place dans cette proposition, qui a déjà été examinée et amendée par la commission des affaires culturelles sur l'excellent rapport de M. Pierre Laffitte, et dont nous pourrons reprendre l'examen quand seront connues les conclusions de la mission d'expertise confiée à M. Marc Sanson.

J'aborde maintenant les dispositions relatives à la jeunesse et aux sports.

Le cinquième alinéa de l'article 8, tout d'abord, vise à autoriser le Gouvernement à aménager le régime de protection des mineurs accueillis hors du domicile parental à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels et des loisirs.

Le contrôle a priori exercé sur l'ouverture des centres ayant prouvé ses limites, il est envisagé de le remplacer par un renforcement des contrôles sur place et une surveillance accrue effectuée tant par les agents des services déconcentrés de la jeunesse et des sports, dont les pouvoirs ont été renforcés, que par ceux d'autres départements ministériels.

L'article 11, ensuite, prévoit la déconcentration de la procédure d'interdiction d'exercer une activité d'enseignement des activités physiques et sportives.

Actuellement, c'est le ministre chargé des sports qui peut, dans le cadre de ses pouvoirs de police, prononcer une telle interdiction, après avoir pris l'avis d'une commission tripartite. Le préfet y est également habilité, mais à titre temporaire. Afin de simplifier cette procédure, et de l'accélérer tout en maintenant un examen attentif des dossiers au cas par cas, il est proposé d'en confier la responsabilité à l'autorité administrative - qui pourra être le préfet du département - , laquelle se prononcera après avis d'une commission instituée à l'échelon local.

Le premier alinéa de l'article 56, enfin, a pour objet d'habiliter le Gouvernement à adopter notamment la partie législative du code du sport. Ce code unique rassemblerait les dispositions de la loi du 16 juillet 1984, base d'un droit spécifique au sport, ainsi que les dispositions éparses figurant dans le code de l'éducation, dans le code de la santé publique ou dans le code général des collectivités territoriales.

Un troisième train de dispositions concerne la presse, le cinéma, l'audiovisuel et le spectacle.

L'article 9 tend à modifier la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, afin de simplifier le régime applicable à la profession de colporteur ou distributeur exerçant sur la voie publique. L'abrogation des articles 18 à 22 de la loi du 29 juillet 1881, consacrés au régime déclaratif imposé aux colporteurs et aux distributeurs, mettrait ainsi fin à l'une des nombreuses « tracasseries administratives » dénoncées par le Premier ministre dans son discours de politique générale du 3 juillet 2002.

L'article 24 du projet de loi vise à moderniser le régime de la production cinématographique et audiovisuelle. Il prévoit d'autoriser le Gouvernement à actualiser et à simplifier le registre public de la cinématographie et de l'audiovisuel.

Je précise que ce registre assure la sécurité juridique de la production et de l'exploitation des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles, en garantissant la publicité des contrats intervenus dans ce domaine. Créé en 1944, ce registre n'avait été que peu modifié depuis cette date, et il importe donc de le moderniser, afin de répondre aux besoins exprimés notamment par les professionnels. Il s'agit de simplifier les démarches de ces derniers, d'étendre les effets de la publicité et de créer, sur le même modèle, un registre des options, qui ne serait cependant que facultatif. La commission des affaires culturelles approuve cette utile réforme.

Le paragraphe III de l'article 51 a pour objet d'autoriser la ratification d'une ordonnance du 6 novembre 2003 relative aux mesures de simplification pour les emplois du spectacle. Cette ordonnance concerne un sujet important et d'actualité, puisqu'il est lié à la politique pour l'emploi dans le spectacle vivant, le cinéma et l'audiovisuel mise en oeuvre par le Gouvernement pour sortir du conflit des intermittents du spectacle.

La réforme introduite par cette ordonnance répond à trois objectifs principaux : simplifier les obligations des employeurs tout en garantissant la protection sociale des salariés, assurer l'application effective et le contrôle de la législation en vigueur, alléger les coûts de gestion du dispositif. En outre, elle permet désormais le croisement des fichiers sociaux dans le domaine du spectacle, ce qui devrait rendre possibles à la fois un contrôle de la cohérence des déclarations et la production de statistiques homogènes et consensuelles sur l'emploi artistique. Cela répond à une nécessité, qui avait d'ailleurs été soulignée par le groupe de réflexion sur la création culturelle mis en place par la commission des affaires culturelles du Sénat.

Le paragraphe IV de l'article 53 prévoit la ratification d'une ordonnance du 22 février 2001 visant à permettre, sous certaines conditions, aux agents artistiques ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne ou d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen d'exercer leur activité en France. Il s'agit, dans ce domaine également, de mettre le droit national en conformité avec le droit européen.

Le paragraphe VII de l'article 53 a trait à la ratification d'une ordonnance du 1er mars 2001 qui tend à parfaire la transposition en droit français de deux directives concernant la reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur et des formations professionnelles. Il n'appelle pas de commentaire particulier.

Je conclurai mon intervention en présentant deux dispositions visant à autoriser le Gouvernement à moderniser deux professions.

L'article 23 prévoit d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance un certain nombre de mesures, assez consensuelles d'après les auditions auxquelles nous avons procédé, relatives au fonctionnement de l'ordre des architectes. Elles n'appellent pas de remarques. La régularisation des « titulaires de récépissés » qui continuaient depuis 1977 d'exercer leurs fonctions sur la base de dispositions transitoires n'est certainement pas une solution parfaite, mais tout le monde semble s'y résigner, comme à un moindre mal. La réforme des études d'architecture, qui devront à l'avenir se conformer au système « licence-master-doctorat », est bien acceptée, et toutes les parties s'accordent à considérer qu'il est nécessaire de compléter la formation académique par un stage professionnalisant permettant au futur architecte d'appréhender concrètement les différents aspects de la maîtrise d'oeuvre. La seule divergence de vues tient à la durée souhaitable de ce stage : un an pour le ministère de la culture, deux années au moins, sinon trois, pour les représentants des architectes, dont les arguments méritent d'être pris en considération, messieurs les ministres.

Enfin, à l'article 28, il est proposé d'autoriser le Gouvernement à modifier la loi du 7 mai 1946 instituant l'ordre des géomètres experts, afin se conformer aux exigences européennes sur deux points : la reconnaissance des qualifications professionnelles, d'une part, la procédure disciplinaire, d'autre part.

Sous réserve des observations qu'elle a pu formuler et des amendements qu'elle présentera, la commission des affaires culturelles a donné un avis favorable à l'adoption des dispositions du projet de loi dont elle s'est saisie.

La parole est à M. Philippe Marini, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, la commission des finances a examiné les articles 17, 41 et 55 du présent texte dans le cadre d'une délégation ad hoc. Elle a bien entendu veillé à coordonner ses positions avec celles de la commission des lois, saisie au fond, et des différentes commissions saisies pour avis.

Je ne présenterai pas en détail la quinzaine d'amendements que nous serons amenés à défendre ; je me bornerai à dégager l'inspiration commune qui les sous-tend.

En premier lieu, nous souhaitons que l'on aille au bout de la logique de cohérence du texte. Il convient manifestement d'autoriser le Gouvernement à tout faire pour éliminer les frictions, les difficultés résultant de la sédimentation de textes parfois anciens, dont certains sont devenus inadaptés.

Il s'agit surtout d'assurer la cohérence entre le droit national et le droit communautaire. A cet égard, nous avons maintenant l'occasion de permettre une transposition plus rapide de certaines directives européennes ; or chacun sait, dans cette assemblée, qu'il existe un retard très substantiel à résorber dans ce domaine.

En ce qui concerne nos préoccupations propres, nous présenterons quelques compléments issus de nos réflexions consécutives à l'entrée en application de la loi de sécurité financière.

Nous proposerons en outre, toujours dans le domaine des services financiers, de ratifier de manière explicite, afin que les matières visées continuent bien à relever de la loi, plusieurs ordonnances tendant à transposer des directives communautaires importantes concernant les services d'investissement, la transparence des relations financières entre les Etats membres et les entreprises publiques, ainsi que l'assainissement et la liquidation des entreprises d'assurance.

Par ailleurs, nous souhaitons que soit prise l'initiative d'habiliter le Gouvernement à transposer la directive sur les contrats de garantie financière, directive qui aurait dû être mise en oeuvre avant le 27 décembre 2003, c'est-à-dire voilà près d'un an. Ce texte semble important en vue de l'intégration des marchés financiers européens et, pour cette raison, il convient d'introduire quelques innovations dans notre droit des sûretés.

En deuxième lieu, la commission des finances, comme les autres commissions concernées, est bien entendu attentive à ce que le recours aux ordonnances ne constitue pas une forme de « chèque en blanc » législatif.

Il convient en effet de préserver les prérogatives du législateur. Ainsi, s'agissant du droit commercial, nous avons pleine capacité, mes chers collègues, lorsque nous ratifions une ordonnance, d'en modifier telle ou telle disposition : il est possible de ratifier en amendant, et c'est ce que la commission des finances vous proposera de faire en ce qui concerne la question du partage de pouvoirs et de compétences au sein d'une société anonyme, lorsqu'il s'agit de prendre la décision d'émettre des actions ou des valeurs représentatives des fonds propres, entre l'assemblée générale des actionnaires, d'une part, et les organes de direction - conseil d'administration ou directoire -, d'autre part.

A cet égard, le sentiment de la commission des finances, qui s'est prononcée de manière unanime sur cette question, est que l'on est allé trop loin dans le transfert de responsabilités aux organes de direction. Nous aurons l'occasion de développer ce point de vue au cours des débats. Sur ce point, le texte de l'ordonnance nous semble en contradiction avec l'orientation vers plus de transparence qui prévalait tant dans la loi de 2001 relative aux nouvelles régulations économiques que, plus récemment, dans la loi de 2003 de sécurité financière.

En troisième lieu, ce texte est à nos yeux l'occasion d'introduire quelques innovations juridiques utiles.

Tel est le sens de l'une des initiatives que nous présenterons s'agissant des instruments financiers dans le domaine immobilier : nous souhaiterions que le Gouvernement reçoive habilitation pour mettre en place un nouvel outil juridique, que nous dénommons « organisme de placement collectif dans l'immobilier », afin de valoriser la « pierre papier », à laquelle nombre d'épargnants sont attachés, et ce dans des conditions de clarté. Nous pensons que le compartiment des placements immobiliers doit être mieux structuré et que, après la réforme de la fiscalité des sociétés foncières ou sociétés immobilières cotées, il serait bon de se doter de ce nouvel outil, qui serait sans doute appelé, à terme et selon certaines modalités à préciser, à prendre le relais des sociétés civiles de placement immobilier, certes très utiles mais qui souffrent de certains handicaps liés à leur statut juridique, notamment en ce qui concerne la liquidité des parts et l'existence d'un véritable marché à la disposition des porteurs souhaitant céder leurs actifs.

Ces OPCI, qui seraient ainsi définis par une future ordonnance, devraient, par ailleurs, bénéficier d'un régime fiscal adéquat issu de la loi de finances.

En ce qui concerne les innovations juridiques, il nous a semblé utile d'améliorer la compétitivité du marché de Paris grâce à une approche nouvelle des systèmes de règlement-livraison de titres. C'est un point de nature assez technique, mais il est crucial sur le plan de la compétition intra-européenne afin que se développe dans des conditions correctes, par rapport à Londres notamment, le futur compartiment Alternext, par exemple, qui succédera au marché libre au sein d'Euronext. Il est tout simplement bon de se mettre en conformité avec les standards internationaux.

Enfin, la commission des finances proposera, au titre des innovations, une disposition qui devrait être de nature à nous faire sortir du débat suscité par l'article 57 de la loi qui porte votre nom, monsieur Dutreil.

Il s'agit de la question des garanties offertes aux acquéreurs de maisons individuelles, et donc de celle de la garantie financière de paiement des sous-traitants. Je crois qu'une solution a été trouvée qui est de nature à étendre la diversité de ces garanties et qui est susceptible de répondre aux besoins de sécurité comme aux différentes pratiques professionnelles.

Mes chers collègues, pour achever ce propos sur les enjeux de la modernisation de la gestion publique qui sont contenus dans le texte dont nous allons débattre, je voudrais focaliser quelques instants votre attention sur la ratification proposée par la commission des lois de l'ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat public-privé : les fameux PPP.

La commission des lois s'est à juste titre intéressée aux questions d'ordre juridique qui apparaissent à la lumière d'une nouvelle conception de la maîtrise d'ouvrage public. Pour ma part, je voudrais rappeler en quelques mots les enjeux budgétaires, car il me semble que nous avons là un levier puissant de la réforme de l'Etat et du secteur public.

Les PPP constituent une modalité d'externalisation complète en liant la construction et la gestion de certains équipements.

Ils constituent aussi une voie pour simplifier le droit des marchés publics et des concessions.

Ils constituent enfin un moyen de rénover les administrations en charge des achats et des marchés publics. Il faudra donc parfois se livrer à une sorte de révolution culturelle en mettant en commun des compétences issues de la logique publique et de la logique privée.

Bien entendu, les PPP ne seront pas une panacée, et notamment pas une panacée budgétaire.

C'est clair !

Les expériences étrangères en ce domaine montrent que des conditions très précises doivent être réunies afin que le système soit gagnant-gagnant.

Ainsi, tout recours à un PPP doit être systématiquement précédé d'une évaluation permettant de connaître le coût actualisé de l'opération au regard d'autres solutions possibles, ...

Cette évaluation est impossible !

... en particulier par référence à la solution budgétaire classique.

C'est un trompe-l'oeil !

Ces évaluations seront confiées à des experts indépendants.

Ce n'est pas vrai !

Mon cher collègue, je vous en prie ! Vous aurez l'occasion de vous exprimer tout à l'heure dans la discussion générale.

Mais l'ordonnance dit exactement le contraire !

Permettez-moi d'aller au bout de mon propos, et vous pourrez alors mieux le critiquer. Pour l'instant, vous n'en avez entendu qu'une partie.

Oui, mais j'en ai déjà beaucoup entendu !

Ces évaluations, confiées à des experts indépendants et soumises au contrôle du Parlement, devront, à l'évidence, guider les choix.

Il s'agira de ne pas sous-estimer les risques liés à ce type d'opération, car ces risques feront l'objet d'une facturation par le prestataire privé.

Sur le plan financier, en ce qui concerne la comparaison entre la gestion traditionnelle et le PPP, deux éléments au moins devront être mis en balance : d'une part, le surcoût de financement, car il est clair qu'un partenaire privé se finance sur le marché à des conditions plus onéreuses que l'Etat ; d'autre part - c'est tout l'intérêt de la comparaison -, les économies que le recours au PPP peut en contrepartie engendrer en matière de construction et de maintenance, en raison d'une meilleure prise en compte par l'opérateur privé de certains risques, opérationnels ou financiers en particulier. Ce n'est que si la balance globale est positive qu'il faudra, après expertise indépendante, recourir à de telles formules.

L'Etat peut être prêt à payer un coût de capital plus élevé, lié à la prime de risque de l'opérateur privé, s'il est assuré - et seulement s'il est assuré - qu'un meilleur suivi de l'opération par les intermédiaires financiers, c'est-à-dire un meilleur professionnalisme de la gestion, conduira à un coût total inférieur et à une meilleure satisfaction collective.

Mes chers collègues, l'ensemble de la matière couverte par ce projet de loi est considérable, mais au-delà des détails - et, nos collègues l'ont montré, le diable est parfois dans les détails -, il faut prendre en compte l'élan de réforme et de modernisation auquel un tel projet de loi peut nous convier.

La loi sera utile si, bien entendu, elle est servie par une volonté politique suffisante et si l'esprit d'innovation est suffisamment présent, non seulement - et j'en suis sûr - au sein du Gouvernement, mais aussi parmi les collaborateurs de toutes les administrations afin que l'on sache adopter une vision plus moderne et plus efficace de la chose publique.

J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 48 minutes ;

Groupe socialiste, 31 minutes ;

Groupe de l'Union centriste, 14 minutes ;

Groupe communiste républicain et citoyen, 11 minutes ;

Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 9 minutes.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Nicolas Alfonsi.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui un projet de loi visant à simplifier le droit. C'est la deuxième fois, depuis le début de la législature, que nous sommes réunis pour autoriser, conformément à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances.

Le projet de loi d'habilitation que l'on nous propose aujourd'hui est de grande ampleur, bien plus encore que la loi du 2 juillet 2003, puisqu'il regroupe 63 articles et plus de 200 mesures touchant à des domaines aussi variés que l'administration, le secteur hospitalier, l'agriculture ou le logement.

Autant dire que le projet de loi dont nous nous apprêtons à débattre ne sera pas sans effets sur de très nombreuses catégories socioprofessionnelles, à commencer par les travailleurs indépendants - les agriculteurs, les artisans et les commerçants - qui sont tous concernés au premier chef par ce texte. Je pense notamment à l'assurance maladie, à la mise en place du régime social des indépendants ou encore aux conditions de recouvrement, autant de mesures qui concernent des millions d'artisans et de commerçants.

Dans ces conditions, monsieur le secrétaire d'Etat, vous comprendrez que la question de la méthode utilisée vous soit posée.

Certes, simplifier le droit et gagner en efficacité sont des intentions louables et bien souvent nécessaires. Toutefois, le recours aux ordonnances ne doit pas être systématisé, a fortiori sur des sujets aussi délicats que certains de ceux qui sont contenus dans ce texte.

Cette technique de délégation législative ne tend-elle pas à déposséder le Parlement de ses compétences les plus fondamentales, à savoir discuter et rédiger la loi ?

Le Conseil constitutionnel n'a-t-il pas rappelé, dans sa décision du 12 janvier 1977, que les dispositions de l'article 38 devaient se comprendre « comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il propose de prendre » ?

Or ce projet de loi manque de précision quant aux intentions et aux objectifs réels du Gouvernement, bien que - je vous en donne acte, monsieur le secrétaire d'Etat - vous en ayez rappelé quelques-uns.

Sous prétexte de simplification, de nombreuses dispositions vont être modifiées alors qu'elles nécessiteraient une étude plus approfondie et un débat spécifique au sein de chacune de nos deux assemblées.

Qui plus est, le Gouvernement a déclaré l'urgence sur ce texte, privant le Parlement d'une seconde lecture. Y avait-il réellement urgence ?

Non !

Nous pouvons en douter quand on constate que ce texte a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 17 mars dernier. Certes, il y a eu des élections entre-temps. Mais ne confondez-vous pas vitesse et précipitation ?

Dans ces conditions, était-il vraiment indispensable, pour un grand nombre des mesures contenues dans ce texte, d'avoir recours au procédé des ordonnances ?

Compte tenu de l'impossibilité d'évoquer l'ensemble des mesures contenues dans ce projet de loi d'habilitation, je devrai me contenter d'intervenir sur l'une des plus importantes d'entre elles, probablement l'une de celles qui font le plus débat : l'article 48, intitulé « simplification et clarification en matière de sécurité sociale », et plus particulièrement sa disposition visant à simplifier l'organisation des régimes de sécurité sociale des travailleurs indépendants.

Cette disposition doit permettre au Gouvernement de prendre par ordonnances les mesures nécessaires à la création d'un régime social des travailleurs indépendants se substituant aux régimes d'assurance vieillesse et d'invalidité-décès des professions artisanales, industrielles et commerciales et au régime d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles.

L'objectif affiché est de permettre à ce régime social d'exercer les missions d'un interlocuteur social unique et de créer, à titre provisoire, une instance nationale élue se substituant aux conseils d'administration des caisses nationales des régimes mentionnés et à la nomination d'un directeur commun pour ces caisses.

Autrement dit, la création du régime social des indépendants s'accompagnera du transfert à l'URSSAF de l'encaissement des cotisations personnelles de sécurité sociale des travailleurs indépendants jusqu'alors gérées par l'ORGANIC, la CANCAVA et la CANAM.

Au demeurant, ces trois caisses n'ont pas attendu ce type de mesure pour opérer un rapprochement. Cette initiative semble répondre à une attente forte des artisans et des commerçants, qui espèrent depuis longtemps une réelle simplification.

Sur ce sujet, j'ai déposé avec certains membres de mon groupe plusieurs amendements visant à compléter et à préciser les dispositions relatives au régime spécifique des travailleurs indépendants.

Si cette réforme est sans nul doute souhaitable compte tenu de son importance et de son enjeu, elle mérite une réflexion plus approfondie associant la représentation nationale quelques mois après l'adoption du projet de loi relatif à l'assurance maladie. Car l'enjeu en ce domaine est aussi de tenir compte des souhaits des commerçants et des artisans, et de respecter à la fois leur culture et leurs spécificités tant ils jouent un rôle actif et déterminant dans la bonne santé de notre tissu économique, et plus encore sur le niveau de l'emploi dans notre pays.

Plus précisément, voilà qui justifie le dépôt d'un amendement ayant pour objet de mettre en place une caisse régionale chargée de la gestion du régime spécifique des travailleurs indépendants de Corse, d'une part pour des raisons vitales de sauvegarde de l'emploi insulaire, d'autre part pour des raisons pratiques de gestion et de coûts liés directement à la spécificité territoriale de la Corse.

Je souhaiterais, monsieur le secrétaire d'Etat, connaître votre sentiment sur ce point. Nous attendons une réponse précise qui, si elle était positive, pourrait éventuellement justifier le retrait de cet amendement.

Telles sont, monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les quelques observations que je tenais à formuler concernant ce texte avant que s'engage la discussion des articles.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous avons élu voilà quelques jours un nouveau président de la commission des lois en la personne de M. Hyest. Je me suis alors permis de lui dire qu'il avait l'opportunité d'inaugurer sa présidence en pleine harmonie avec l'idée que nous nous faisons - que nous devrions nous faire - du rôle du Parlement et de la loi dans la République : cette opportunité, monsieur le président de la commission, aurait consisté à dire « non » à ce projet de loi.

J'ai entendu les déclarations des uns et des autres sur la simplification. Elle a bon dos ! Nous n'allons quand même pas commencer la présente session avec ce texte, formidable « bric-à-brac » qui évoque de très nombreux sujets, des grands, des petits, des sujets importants, mais aussi des sujets à caractère réglementaire dont on se demande bien ce qu'ils viennent faire ici...

Ce texte, préface d'une nouvelle phase dans notre vie parlementaire, est la négation même de l'activité du Parlement.

Absolument !

Certes, la Constitution comporte un article 38, mais on peut en user de diverses façons. Certaines situations d'urgence, certaines circonstances peuvent justifier le recours à un tel article.

Il parle en connaisseur !

Mais là, franchement ! Je suis accablé, nous sommes tous accablés, madame, messieurs les rapporteurs, par les efforts que vous déployez pour vous justifier. Vous avez d'ailleurs bien de la peine à le faire en dépit de votre talent, car nombre de sujets relèvent de projets de lois qui sont inscrits à notre ordre du jour, s'agissant des handicapés, du monde rural ou de l'agriculture, par exemple. Dans ces conditions, pourquoi ne pas retirer le présent texte au bénéfice des projets de loi à venir, dont nous allons discuter dans quelques jours ?

Cela irait plus vite !

Par ailleurs, trouvez-vous normal que la loi soit modifiée par voie d'ordonnance sur des sujets aussi importants que l'administration électronique - voilà un sujet qui intéresse au premier chef le Parlement ! -, le patrimoine, l'environnement, la politique de l'eau, la loi de 1881 sur la presse, ...

Les colporteurs ! Ne parlez pas de la loi sur la presse !

... et que, pour la première fois, on nous demande de réformer le code civil par cette même voie ?

Les législateurs que nous sommes doivent se dresser contre ce texte, quelles que soient nos divergences politiques, et le repousser.

Soixante-huit ordonnances ont été prises sous le gouvernement Jospin !

Trouvez-vous normal, monsieur le rapporteur général du budget, que des ordonnances puissent concerner « les impositions de toute nature », mais aussi le commerce, les assurances, l'architecture, le cinéma, la formation professionnelle, le code du travail, les enquêtes publiques, le statut des voiries - dont on a parlé longuement en examinant la loi sur la décentralisation -, ...

M. Patrice Gélard. Et un raton laveur !

... sans oublier les règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités locales.

On tient des grands discours pour dire que le Sénat représente constitutionnellement les collectivités locales et, pour les règles financières et budgétaires relatives aux collectivités locales, ce ne serait pas notre affaire, il suffirait de prendre une ordonnance ?

Mes chers collègues, chacun ici pourrait faire ce même discours, et tout cela est tellement évident que j'ai quelques scrupules à vous le dire. Et je ne parle pas de la sécurité sociale ou du régime des travailleurs indépendants : aujourd'hui même, notre collègue M. Courrière a reçu une délégation qui lui a fait part de son inquiétude.

M. Vanlerenberghe aussi !

Ne pensez-vous pas qu'un tel sujet relève du débat parlementaire ? Et les établissements publics à caractère scientifique et technique ? Et les procédures d'expropriation ? Ne nous dessaisissons pas, nous législateurs, de ces sujets !

Plus grave encore, si, par malheur, monsieur le rapporteur, nous adoptions ce texte, ...

C'est ce qui va arriver : le malheur n'est pas loin !

Le malheur va se produire !

...nous donnerions au Gouvernement la possibilité de prendre dans le domaine de l'aide judiciaire, de l'aide juridique, ...

Juridictionnelle !

... des ordonnances qui pourraient être préjudiciables à un certain nombre de nos concitoyens.

Nous ne savons rien du texte des ordonnances. La loi que vous nous proposez d'adopter, c'est un chèque en blanc !

Allons-nous nous dessaisir de sujets tels que l'APL, l'aide personnalisée au logement ? Les règles relatives au logement social, au logement des plus démunis, au logement décent, sont importantes ! Si certains considèrent qu'un logement décent ne doit pas avoir une surface au moins égale à neuf mètres carrés, qu'ils le disent ! Or nous sommes ici en train de légiférer pour donner au Gouvernement la possibilité de modifier de telles règles.

Il en va de même en ce qui concerne les changements d'affectation de locaux. Je veux parler ici de ceux qui renoncent à transformer certains locaux en logements sociaux afin de créer des bureaux, les préfets allant même dans certains cas jusqu'à s'opposer aux maires qui, comme à Paris, tiennent à affirmer qu'il faut réserver de la place pour les logements sociaux et qu'il n'est pas juste de transformer des locaux prévus pour devenir des logements sociaux en bureaux.

Vous visez également les relations entre les caisses de sécurité sociale et l'Etat. Rien que cela !

Jusqu'au 30 juillet dernier, nous avons longuement parlé de l'assurance maladie...

Nous en avons parlé pour rien !

...et puis, soudainement, voilà que l'on nous propose des ordonnances ! Les relations entre l'Etat et les caisses de sécurité sociale, ce n'est quand même pas rien, et cela relève du pouvoir législatif.

Tout ce qui concerne l'amiante, le droit du travail, les conseils de prud'hommes, les tribunaux administratifs, le régime de l'aide sociale - et jusqu'à l'existence des commissions d'attribution de l'aide sociale - doit relever pour nous, mes chers collègues, du débat parlementaire.

Dans cette première partie de mon exposé, vous l'avez constaté, je me suis efforcé, malgré l'ampleur du sujet, d'être concis, de manière à ne pas vous lasser

Au demeurant, tout ce que je dis me paraît tellement évident que j'ai peur d'enfoncer des portes ouvertes.

Qu'il faudra refermer !

Ajoutez à cela la déclaration d'urgence...

Monsieur le secrétaire d'Etat, vous appartenez à un gouvernement qui nous demande une autorisation pour huit, douze ou dix-huit mois selon les cas, alors que, durant cette période, nous pourrons évoquer ici la plupart des sujets dont il est question dans ce texte, certains faisant même l'objet de projets de lois à venir.

Pourquoi le présent projet ne sera-t-il pas soumis à une deuxième lecture ? Vous nous dites que tout cela est urgent. Si vous pouviez nous donner un argument pour nous en convaincre, monsieur le secrétaire d'Etat, nous l'écouterions volontiers. Mais je crains qu'il n'y en ait pas.

J'en viens à la seconde partie de mon exposé.

J'ai écouté M. Marini avec beaucoup d'intérêt - comme toujours, d'ailleurs - et ce qu'il a dit montre qu'à l'évidence il faut revoir ce texte.

S'agissant de l'ordonnance sur les partenariats, d'importantes questions se posent. Devant la commission des lois, j'ai mis en garde mes collègues contre l'adoption d'un amendement que le Gouvernement pourrait éventuellement glisser subrepticement dans ce texte de manière à ratifier l'ordonnance du 17 juin 2004. M. le rapporteur m'en donnera acte.

Précaution inutile, parce qu'à peine avais-je dit cela qu'on nous distribuait les amendements de M. le rapporteur qui, précédant l'intention supposée du Gouvernement, avait cru devoir présenter - je le lui dis avec beaucoup de cordialité, mais je crois devoir le dire - un tel amendement de ratification, le présentant de surcroît comme un amendement d'origine parlementaire.

Il a eu raison !

Nous n'avons pas besoin du Gouvernement !

Vous aviez le droit de le faire, mais je voudrais essayer de vous persuader, mes chers collègues, des raisons pour lesquelles il ne faut surtout pas adopter cet amendement.

Le texte de l'ordonnance du 17 juin 2004, qui a été rendu public, est contraire à la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 que nous avons votée - ou plutôt que vous avez votée. Il est également contraire à la décision du Conseil constitutionnel du 26 juin 2003.

Si vous me donnez raison sur ces deux points, voire sur seulement l'un d'entre eux, il est clair que vous ne pouvez pas adopter l'amendement de ratification de cette ordonnance.

A condition que vous ayez raison !

Je vais prendre ces deux points successivement.

Tout d'abord, nous avons tenu à inscrire dans la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 que l'ordonnance à venir devrait prévoir les conditions d'un accès équitable des architectes, des concepteurs, des petites et moyennes entreprises et des artisans aux contrats de partenariat public-privé.

Or, si vous lisez le texte de l'ordonnance, vous vous apercevez qu'il n'y a rien de tout cela. Il est juste prévu - mention sans aucun effet - que, dans la masse des critères, il faudra prendre en compte la proportion que les grands groupes attribueront à la sous-traitance, mais il n'est prévu aucun élément de choix, aucune possibilité de mise en concurrence réelle entre PME, entre artisans du bâtiment, entre architectes.

Ils n'en veulent pas !

J'ajoute, mes chers collègues, que ce dispositif est très grave. Il va complètement bouleverser nos systèmes de marchés publics, la maîtrise d'ouvrage publique et la maîtrise d'oeuvre dans notre pays - mon collègue et ami Yves Dauge reviendra sur ces points.

Tout d'abord, ces contrats sont globaux. L'architecte, les entreprises et les financeurs, donc les banquiers, procèdent d'un seul choix. Il faut déterminer l'entreprise qui réalise l'exploitation, la gestion, la maintenance et l'entretien. Autrement dit, seuls certains grands groupes pourront concourir ; l'architecte sera choisi par le grand groupe, de même que les PME qui pourront éventuellement participer.

Ce processus totalement intégré dessaisit la puissance publique de ses principales prérogatives, notamment de celles qui consistent premièrement à organiser un concours d'architecture et à choisir l'architecte, deuxièmement à sélectionner les entreprises les mieux-disantes, troisièmement à mettre en concurrence les banques, quatrièmement à choisir l'entreprise qui assurera l'exploitation, cinquièmement à choisir celle qui assurera l'entretien, sixièmement à choisir celle qui sera chargée de la maintenance. Désormais, tout sera intégré dans une décision unique...

C'est une simplification !

C'est un tour de passe-passe !

...grâce à laquelle, nous dites-vous, monsieur Marini, nous allons gagner de l'argent.

C'est possible !

Pour ma part, et je vais vous expliquer pourquoi, j'émets les plus grands doutes.

On voit bien qui va gagner de l'argent !

J'espère vous avoir convaincus sur ce premier point, mes chers collègues ; et, s'il en était besoin, j'ajoute l'argument suivant : alors que nous avions précisé dans la loi d'habilitation qu'il fallait assurer l'accès équitable des architectes aux partenariats public-privé, le mot « architecte » est absent de l'ordonnance que M. le rapporteur nous demande de ratifier !

Certes l'adjectif « architectural » y figure, en référence à la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, dite loi MOP, et parce qu'il faut bien un architecte pour réaliser un bâtiment.

C'est obligatoire !

Mais c'est la seule référence !

Je le dis très franchement, c'est inacceptable. Vous souscrirez certainement à mes propos, monsieur le secrétaire d'Etat ; sinon, j'aimerais entendre de votre part une réponse argumentée.

Rien ne garantit l'indépendance des architectes, ni la possibilité pour ces derniers de concourir de manière équitable dans cette procédure. A lui seul, ce premier argument me paraît suffisamment fort.

J'en ajoute un second, tenant à la décision du Conseil constitutionnel. En effet, ce dernier a très clairement dit qu'il fallait que le partenariat public-privé soit une procédure à caractère exceptionnel. Or l'ordonnance vise à le banaliser et à le généraliser. Sur ce point, à l'évidence, nous ne pouvons accepter un tel dispositif.

Le Conseil constitutionnel, monsieur Marini, a indiqué que le caractère exceptionnel devait être justifié par l'un ou l'autre des deux motifs suivants : la complexité ou l'urgence. Il a même apporté des précisions sur la complexité, et le Gouvernement a compris que celle-ci devait être appréciée au regard des capacités de la collectivité. Mais ce point est très difficile à apprécier, parce qu'une ville, une agglomération, un département peuvent tout à fait se doter de nombreux concours dans de nombreux domaines, si bien que l'appréciation selon laquelle telle construction ou réalisation est trop complexe eu égard aux capacités de la collectivité ne va pas de soi.

Cela étant, monsieur Marini, puisque je me suis permis de commenter tout à l'heure vos propos - et je vous prie de m'excuser d'avoir abusé, peut-être, des interruptions -, étudions le texte ensemble.

Vous avez dit - je ne pense pas trahir vos propos - qu'il y aurait une évaluation préalable pour choisir entre la procédure PPP, le marché classique et la délégation de service public. Or cette évaluation, je vous le dis d'emblée, est infaisable.

Les Anglais le font depuis des années : cela doit être faisable !

Par définition, au moment de l'évaluation, on ne connaîtra aucun des candidats. Par la procédure du dialogue compétitif, les candidats potentiels contribueront à la définition du projet en même temps qu'ils seront candidats, ce qui sera d'ailleurs source de nombreux contentieux.

Alors, quand on ne connaît exactement ni le projet, ni les candidats, ni les prestations qu'ils offriront, ni les prix qu'ils proposeront et qu'il s'agit à la fois de l'architecture, de l'ensemble des constructions, tous corps de métiers confondus, de la gestion, de l'exploitation, de l'entretien, de la maintenance et du financement, tout cela pendant trente ans - parce que les collectivités comme l'Etat devront payer un loyer pendant toute cette période -, comment voulez-vous évaluer qu'il est assurément, eu égard à la complexité, à l'urgence, plus bénéfique pour la collectivité de faire appel au PPP plutôt qu'au marché habituel ou à la délégation de service public ?

J'ajouterai un autre argument, monsieur Marini. Vous avez dit tout à l'heure que l'évaluation serait réalisée par une instance indépendante.

Par des experts indépendants.

Eh bien, monsieur le rapporteur pour avis - et je pense que cela va également intéresser M. le rapporteur de la commission des lois, auteur de l'amendement -, permettez-moi de vous dire que c'est faux !

C'est vrai pour ce qui est du titre Ier de l'ordonnance du 17 juin 2004, qui traite des contrats de partenariat de l'Etat, puisqu'il est indiqué au quatrième alinéa de l'article 2 que « l'évaluation est réalisée avec le concours d'un organisme expert choisi parmi ceux créés par décret ». Il s'agit d'organismes choisis par décret, donc par le Gouvernement, par l'Etat. On peut considérer que cela constitue une certaine garantie d'indépendance.

Néanmoins, monsieur le rapporteur pour avis, il ne vous a pas échappé que cette ordonnance comportait un titre II concernant les contrats de partenariat des collectivités territoriales... Nous parvenons ainsi à l'article 14, dans lequel la phrase en question ne figure pas : aucune condition n'est posée pour l'instance qui est censée faire l'évaluation.

Certes, certains cabinets, entités ou organismes ne manqueront pas de fleurir et de prouver l'intérêt des PPP, mais leur démonstration n'aura aucune espèce de crédibilité. Donc, les garanties n'existent pas.

Monsieur le rapporteur, je me permets donc de vous suggérer de retirer votre amendement. Le fait que le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, si expert sur ces questions, n'ait pas vu que ses propos ne s'appliquaient aucunement aux collectivités locales - qu'il s'agisse des communes, des départements, des régions ou des intercommunalités - montre, je vous l'assure, que le dossier n'est pas clair, que la question n'est pas mûre. S'il a lui-même fait cette confusion, nous ne pouvons décidément pas adopter cette ordonnance en l'état, ...

Très bien !

...d'autant plus qu'il est maintenant patent que cette dernière n'est pas conforme à la décision du Conseil constitutionnel.

M. Francis Mer a lui-même indiqué qu'il voulait généraliser le dispositif. Or le Conseil constitutionnel a décidé que cela devait être exceptionnel. Admettre que les instances que je viens d'évoquer seraient amenées à juger de la complexité ou de l'urgence par rapport aux collectivités locales sans aucune garantie, c'est impossible.

Mes chers collègues, j'espère vous avoir convaincus qu'il serait bon de refuser au Gouvernement l'autorisation qui nous est demandée, par respect pour la mission de parlementaire qui est la nôtre.

Pour ce qui est de l'ordonnance sur le partenariat, j'espère que vous entendrez les fortes réserves que nous exprimerons, lesquelles pourront d'ailleurs inspirer utilement le Gouvernement.

Ce que je défends ici au nom du groupe socialiste, monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, c'est tout simplement la force de la loi, sans laquelle il n'est pas, vous le savez, de vraie République.

La parole est à M. Bernard Murat.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je dirais tout d'abord à notre collègue Jean-Pierre Sueur qui, tel Sully Prudhomme, nous a régalé de ses vérités, ...

Veuillez m'en excuser !

... - vérités « vraies » sinon révélées -, que le débat en décidera ! Je pourrais d'ailleurs à cet égard évoquer la question que tous nos collègues se posent : pourquoi avez-vous soutenu en son temps un gouvernement qui, sauf erreur de ma part, a pris soixante-huit ordonnances ?

Ce n'était pas celles-là !

Combien y en a-t-il aujourd'hui ?

Il y en a beaucoup plus, et à l'époque les sujets et les circonstances étaient différents !

Dans ces conditions, pourquoi serait-ce une vérité en deçà des Pyrénées et une erreur au-delà ?

Comparaison n'est pas raison !

Même s'ils se sont trompés, ce n'est pas une raison pour se tromper de nouveau !

M. Bernard Murat. Mon cher collègue, permettez-moi simplement de relever cette incohérence dans votre brillant exposé. Je suis persuadé que M. le secrétaire d'Etat saura vous convaincre que votre vérité n'est peut-être pas aussi « vraie » que vous ne le pensez.

Ce deuxième projet de loi d'habilitation, après celui que nous avons déjà adopté, s'inscrit dans le programme de simplification administrative et juridique engagé par le Gouvernement, tel qu'il avait été annoncé par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale et voulu par le Président de la République.

Il répond, là encore, à une double exigence : améliorer l'accès des citoyens aux règles de droit et renforcer leur sécurité juridique ainsi que celle de nos entreprises.

La simplification de notre droit devrait permettre de libérer, qui plus est à un moindre coût, une partie de l'énergie des forces vives de notre société, qui trop souvent se disperse dans des démarches administratives ou juridiques inutilement complexes. Il en va ainsi de la compétitivité de nos entreprises.

Entre autres mesures de simplification, très nombreuses et souvent très techniques, ce texte prévoit plusieurs réformes ambitieuses, dont la création du « régime social des indépendants », qui regroupera, pour la première fois depuis la création de la sécurité sociale, les trois caisses des professions indépendantes, ainsi que l'institution d'un interlocuteur social unique pour le recouvrement des cotisations et des contributions sociales des commerçants et des artisans.

Au lieu des trois guichets vieillesse, maladie et URSSAF pour les cotisations familiales, la CSG et la CRDS, représentant autant de contentieux possibles en cas de difficulté, avec qui plus est chacun leurs propres règles, le travailleur indépendant bénéficiera enfin désormais d'un régime social unique pour l'ensemble de ses prélèvements sociaux avec un seul interlocuteur social en cas de difficultés de paiement. Nous ne pouvons que nous féliciter de cette réforme, attendue depuis longtemps par nombre de petites entreprises, artisans et commerçants.

Pas tous !

Pour autant, il est nécessaire de préserver le type de lien qui existait jusqu'à présent entre les usagers et leurs caisses.

En outre, monsieur le secrétaire d'Etat, il nous faut répondre aux inquiétudes légitimes des organismes conventionnés dont une partie importante de l'activité sera supprimée, notamment en matière de recouvrement. Ils conserveront certes le recouvrement pour les professions libérales et géreront les prestations maladie pour l'ensemble des travailleurs indépendants, et le régime social des indépendants pourra également leur déléguer les fonctions de recouvrement de masse ; mais la diminution sensible de leur activité pourrait s'accompagner du licenciement de centaines d'agents.

Monsieur le secrétaire d'Etat, dans toute la mesure possible, tâchons d'associer ces derniers au processus de rationalisation, afin de ne pas en faire les victimes de cette réforme, au demeurant, je le répète, nécessaire et bénéfique.

Je souhaiterais également appeler votre attention, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, sur un autre point essentiel de ce texte, celui de l'habilitation du Gouvernement à réformer le droit de la filiation.

Si, dans ce domaine, un toilettage du code civil par ordonnance est concevable, il doit demeurer très encadré, car la réforme du droit de la famille et du code civil constitue l'une des prérogatives essentielles du Parlement.

Ainsi, la loi du 3 décembre 2001 relative aux droits du conjoint survivant a supprimé les discriminations dont était victime l'enfant adultérin en matière de succession, et la loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale a notamment précisé que tous les enfants, qu'ils soient naturels ou légitimes et dont la filiation est légalement établie, ont les mêmes droits et devoirs dans leurs rapports de filiation.

Un nouveau pas doit être à présent franchi en supprimant toute distinction entre filiation légitime et naturelle, la société assimilant aujourd'hui parfaitement les enfants nés hors-mariage.

Mais, si une telle réforme est réalisée par la voie d'une ordonnance - outre qu'elle doit absolument faire l'objet d'un projet de loi de ratification particulier et d'une concertation associant les parlementaires -, elle doit être encore davantage encadrée et son champ strictement délimité par la loi d'habilitation.

Dans le cadre de l'engagement du Gouvernement dans la voie de la simplification du droit, je veux me féliciter plus particulièrement de la poursuite de la relance du processus de codification, dans la mesure où cette dernière n'est ni achevée ni parfaite.

En effet, la codification est plus que nécessaire pour maintenir dans le monde moderne l'idéal d'une loi claire, intelligible et accessible à tous. « Entre la loi et le peuple pour qui elle est faite, il faut un moyen de communication », affirmait Portalis. Or, aujourd'hui, dans de nombreux domaines, à cause de la multiplication et de l'éparpillement des textes, il devient de plus en plus long et difficile pour l'usager, comme pour les juristes, de connaître avec certitude les droits et obligations qui s'attachent à une situation particulière.

Je vous rappelle qu'en France il y a 8 000 lois et 400 000 décrets. Il est donc bien nécessaire de procéder à une simplification du droit.

Votons des lois ! Il y a trop de décrets !

Il est indispensable d'achever la codification de notre droit, afin de permettre un accès simple et rapide aux règles de droit en vigueur.

L'adoption d'un texte unique regroupant l'ensemble des règles législatives et réglementaires d'un domaine juridique délimité, sous une forme organisée et ordonnée, en est le meilleur moyen.

Nous devons donc saluer les dispositions de ce projet de loi qui, regroupées à l'article 56, visent à accorder une habilitation au Gouvernement pour adopter de nouveaux codes et l'autorisent à en modifier d'autres qui existent déjà.

II nous est ainsi proposé d'adopter un code du sport, ce qui, en tant que rapporteur pour avis du budget du sport au nom de la commission des affaires culturelles, me réjouit profondément tant il était devenu nécessaire de simplifier l'architecture du dispositif législatif en la matière.

Dans le même sens, je tiens à attirer votre attention, monsieur le secrétaire d'Etat, sur un amendement que j'ai déposé et qui vise à créer un code de la vie associative. En effet, très souvent, sont vantés les mérites du travail associatif sans pour autant qu'il soit facilité.

Le bénévole d'aujourd'hui est un amateur qui travaille comme un professionnel, avec les mêmes contraintes et des responsabilités de plus en plus grandes. Il me semble que, dans l'exécution de sa mission, il lui serait particulièrement utile de disposer d'un recueil au sein duquel serait rassemblé l'ensemble des textes législatifs et réglementaires qui concernent directement son activité, ce qui, à ce jour, n'existe pas.

Ce recueil permettrait de clarifier et de rendre plus lisible l'environnement juridique des bénévoles et des associations.

Cette initiative répond parfaitement, me semble-t-il, aux attentes et aux besoins de notre tissu associatif. J'ai pu le vérifier personnellement, il y a peu de temps, lorsque j'ai rencontré l'ensemble des associations au cours d'un forum, riche en réflexions, sur la place du bénévolat dans notre société.

De plus, cette initiative s'inscrit tout à fait dans le cadre de la nouvelle politique mise en place dernièrement par Jean-François Lamour en faveur des associations, politique destinée à reconnaître le rôle majeur que ces dernières peuvent jouer dans notre société et en particulier dans nos collectivités.

Je ne rappellerai pas ici combien le tissu associatif me semble être un socle incontournable et un partenaire privilégié pour faire « bouger les choses » et régler un certain nombre de problèmes sociétaux.

Par définition, les associations sont réactives et très ingénieuses. Elles permettent de consolider le tissu des solidarités entre les habitants d'une même ville et apportent une contribution irremplaçable à la cohésion sociale.

Il s'agit donc en l'espèce, avec l'adoption d'un code de la vie associative, de les épauler dans la tâche qui est la leur.

Pour avoir tous, à un moment ou à un autre, été un jour dans notre vie des bénévoles - c'est d'ailleurs souvent la raison de notre engagement politique et c'est le sens d'un mandat local -, nous savons que le bénévolat est d'abord et avant tout une affaire de coeur. Il doit être encouragé. Tel est le sens profond de cet amendement et son ambition.

Mais nous reviendrons plus tard, je le suppose, sur ce débat, et j'espère que vous conviendrez avec moi de l'utilité et de la légitimité de cette proposition, monsieur le secrétaire d'Etat.

En dehors de ces quelques réserves et parce qu'il est nécessaire de clarifier le droit lorsque l'accumulation des lois et règlements l'a rendu incertain ou illisible - je pense, par exemple, au droit de l'urbanisme -, je tiens à saluer la volonté continue de simplification du Gouvernement.

Comme l'observait le philosophe Henri Bergson, « l'homme devrait mettre autant d'ardeur à simplifier sa vie qu'il en met à la compliquer ».

C'est certain !

Vous vous y employez, monsieur le secrétaire d'Etat, et je vous en félicite.

C'est pourquoi je voterai - et le groupe UMP avec moi - en faveur de ce texte largement consensuel.

La parole est à M. Jean-Marie Vanlerenberghe.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, est-il possible de ne pas souscrire à l'objet du projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit ? Je ne le pense pas.

Notre pays a un besoin urgent de simplification. Il n'est pas question de discuter ce point.

Cependant, le nécessaire effort de simplification auquel nous devons consentir ne doit pas se faire au détriment des prérogatives de la représentation nationale, soit au détriment de la démocratie.

Il ne saurait être question de prendre par ordonnances des mesures de fond comme celles qui concernent, dans le présent projet de loi, les associations, la filiation ou les contrats de partenariat public-privé. Ces sujets touchent aux libertés publiques qui constituent le coeur de la compétence législative parlementaire. Ma collègue Jacqueline Gourault reviendra tout à l'heure sur ce point.

Pour ma part, je concentrerai mon propos sur la question du régime social des indépendants, le RSI, car elle est symbolique de l'abus qui peut être fait des ordonnances.

On va réglementer toutes ces professions sans discussion ou presque. En vertu du 12° de l'article 48 du projet de loi, le Gouvernement sera autorisé à créer un régime social des travailleurs indépendants chargé de gérer l'affiliation des assurés. Il s'agit là d'une simplification majeure, excellente au demeurant, visant à pérenniser - vous l'avez précisé tout à l'heure solennellement, monsieur le secrétaire d'Etat - le régime social des travailleurs indépendants.

La complexité actuelle du régime est génératrice de perte de temps, d'énergie et d'efficacité, tout le monde en convient.

Par conséquent, le groupe de l'Union centriste salue l'effort engagé par les conseils d'administration de la CANAM, de l'ORGANIC et de la CANCAVA, effort qui a rendu possible la constitution d'un guichet unique, comme il en existe dans les autres régimes.

Par ailleurs, ce même projet de loi vise à prévoir la création, par ordonnance, d'un interlocuteur social unique pour le recouvrement des cotisations des assurés. C'est là que le bât blesse.

L'intention de ce gouvernement, monsieur le secrétaire d'Etat, n'est-elle pas de confier obligatoirement au réseau des URSSAF la mission de recouvrer les cotisations des ressortissants du RSI ?

Pour ce faire, le RSI serait dans l'obligation de déléguer aux URSSAF cette compétence. C'est ce que nous refusons, au nom de la décentralisation et de la sauvegarde de l'emploi.

Ce faisant, nous nous faisons les porte-parole non seulement des organismes conventionnés qui sont actuellement chargés de procéder au recouvrement en question, mais également de tous les organismes professionnels de base constitutifs du régime des indépendants.

La suppression de la liberté de choix de son gestionnaire par l'assuré est une absurdité et est contraire au principe de libre organisation qui préside à notre système d'assurance sociale.

Concernant le régime des non-salariés non agricoles, ce principe n'a jamais été démenti depuis qu'il a été posé par la loi du 25 janvier 1961.

A l'heure où l'on tente d'approfondir la décentralisation, c'est une mesure qui bafoue les règles élémentaires de la démocratie, les caisses de base s'opposant aux caisses nationales.

En un mot comme en cent, il est nécessaire de faire confiance aux principaux intéressés, de les laisser s'organiser comme bon leur semble dans le cadre du nouveau RSI. Ils ont déjà fait la preuve de leur compétence. Ils disposent aussi des outils nécessaires pour le faire. Je pense au système informatique ACR, conçu dès à présent pour affilier tous les chefs d'entreprises du commerce, de l'industrie, de l'artisanat et des services pour calculer, appeler et encaisser toutes leurs cotisations sociales.

Tout est donc réuni pour que la décentralisation produise des effets bénéfiques en vertu du principe selon lequel les meilleurs systèmes sont ceux qui permettent aux partenaires d'assurer eux-mêmes la gestion de leurs intérêts.

Nul doute que le RSI effectuerait un recouvrement et une gestion plus souple, plus soucieuse des situations particulières des indépendants que ne le feraient les URSSAF.

La délégation du recouvrement aux URSSAF est d'autant moins souhaitable qu'elle serait socialement coûteuse. En effet, qu'adviendra-t-il des personnels actuellement employés par les organismes de recouvrement du régime des indépendants ? Il faudra bien reclasser les personnels des actuelles caisses nationales, et ce ne sera pas simple de les envoyer dans les URSSAF départementales. Quelle complication pour une mesure de simplification !

De plus, ces personnels ne seront pas les seuls menacés. En excluant les organismes conventionnés, assureurs et mutualistes, de la gestion des régimes sociaux des non-salariés, le Gouvernement risque de supprimer de nombreux autres emplois.

Est-ce bien la solution ? Le coût social de l'opération sera d'une particulière gravité, notamment outre-mer, et nous ne pouvons le tolérer.

J'ai invoqué là le principe de la liberté de choix profitant aux assurés et celui de l'impact d'une telle mesure sur l'emploi, mais un autre argument mérite d'être évoqué, celui de l'efficacité.

La mission conjointe de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales chargée de se prononcer sur le RSI a reconnu que le coût du recouvrement assuré par les organismes conventionnés du régime d'assurance maladie des non-salariés est très inférieur à celui des réseaux de l'ACOSS, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, et des caisses de retraite. Pire, déléguer obligatoirement ce recouvrement aux réseaux de l'ACOSS serait générateur d'incohérences. Le travailleur indépendant se trouverait confronté à un système de va-et-vient de son dossier entre l'URSSAF et le RSI. Le gain d'une telle mesure en termes d'efficacité pourrait ainsi se révéler négatif.

Pour me résumer, je ne vois aucune raison valable de confier obligatoirement la mission de recouvrement aux URSSAF. Je me demande donc ce qui peut bien motiver le Gouvernement en la matière.

L'efficacité !

Peut-être accepterez-vous, monsieur le secrétaire d'Etat, de nous éclairer sur ce point ?

Pour toutes ces raisons, le groupe de l'Union centriste a déposé des amendements tendant à restaurer la liberté de choix des assurés du régime des indépendants, amendements que nous espérons de tout coeur voir adopter parce que nous pensons que le RSI doit pouvoir assurer lui-même le rôle d'interlocuteur social unique ou, tout au moins, que ce régime doit avoir la possibilité de déléguer le recouvrement sans y être forcé.

C'est là une position de bon sens, une position qui était d'ailleurs initialement celle du Gouvernement. Dans la première loi de simplification de juillet 2003, la liberté de choix était garantie. Il a fallu l'intervention d'une mission de la haute fonction publique pour que la solution inverse soit retenue. Ce que nous attendons de vous, monsieur le secrétaire d'Etat, c'est seulement que vous restiez fidèles à vos premiers engagements.

La parole est à Mme Josiane Mathon.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le texte aujourd'hui inscrit à notre ordre du jour est présenté par le Gouvernement comme relevant du bon sens et dépourvu d'enjeu politique majeur. Dans ces conditions, l'adopter ne devrait être qu'une formalité pour notre assemblée.

Mais la réalité est bien différente.

Ce projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit a été rebaptisé par nos collègues de l'Assemblée nationale en « projet de loi de simplification du droit ». Que cache donc ce changement sémantique ?

En faisant disparaître de l'intitulé du projet la référence explicite à un pouvoir exceptionnellement attribué au Gouvernement, ne cherche-t-on pas à masquer la gravité des entorses constitutionnelles que l'on s'apprête à commettre ? Ne cherche-t-on pas à donner ainsi une image trompeuse de ce qu'est véritablement ce texte ?

Car il s'agit bel et bien de confier au Gouvernement des pouvoirs qui, ordinairement, ne lui reviennent pas. S'il est de tradition d'habiliter le Gouvernement à prendre telle ou telle mesure par ordonnance, la pratique a toujours voulu que l'on se limite à un objet précis et circonscrit, se traduisant par un projet de loi composé de quelques articles seulement. Habituellement, ce sont des raisons techniques qui amènent le législateur à se défausser de ses compétences au profit de l'exécutif.

Or, avec le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui, tel n'est pas le cas. Au demeurant, ce n'est pas la première fois : en deux ans, c'est le deuxième projet de loi habilitant le Gouvernement à faire seul la loi. L'an dernier, nous avons déjà eu l'occasion de dénoncer cette dérive avec un texte qui comportait vingt et un articles. Celui-ci en contient soixante-cinq !

Et un troisième projet de loi de ce type serait en préparation... Nul doute qu'il dépassera encore les précédents par l'ampleur de son champ et le nombre des dispositions prises !

Le Président de la République lui-même souhaiterait qu'une loi de simplification soit votée chaque année. Il s'agit pour nous d'une sérieuse entorse au fonctionnement des institutions de la VeRépublique, dont le régime est déjà largement « présidentiel ».

Le champ des compétences couvert par le présent projet est très large. Y figurent près de deux cents dispositions portant sur les sujets les plus variés : l'urbanisme, l'organisation de l'administration, la pêche, l'agriculture, le secteur sanitaire et social, les entreprises, l'architecture, etc. Des mesures concrètes, par exemple celles qui sont relatives au droit funéraire, au code de commerce ou au code de la consommation, se mêlent à des dispositions touchant le régime de la filiation, l'accès aux documents administratifs, le régime social des travailleurs indépendants...

Ce véritable patchwork a mobilisé l'attention de quatre de nos commissions, outre la commission des lois.

De plus, ce projet de loi mélange l'habilitation à prendre des ordonnances, la ratification d'ordonnances et la codification.

D'où notre interrogation, monsieur le secrétaire d'Etat : quelle est la volonté réelle du Gouvernement ?

Nous avons le sentiment que se banalise et s'accélère un processus visant à réduire le rôle du Parlement.

Certes, vous vous appuyez sur l'article 38 de la Constitution pour solliciter des deux chambres l'autorisation de légiférer par ordonnance. Mais votre recours fréquent à cette procédure nous apparaît clairement comme une manoeuvre pour contourner l'article 34 de la même Constitution, qui fixe les prérogatives du Parlement.

Ainsi, à l'article 4, dans ce cadre prétendument technique, vous prévoyez que le Gouvernement pourra modifier les dispositions relatives à la filiation. Je note toutefois que la commission des lois propose de supprimer cet article. En effet, sur un tel sujet, nous sommes clairement dans le domaine de la loi et non dans celui de la simplification du droit. S'il faut adapter le droit aux réalités d'aujourd'hui, faisons-le, mais sereinement et en profondeur !

En vérité, par votre démarche, vous nous demandez à nous, législateur, de nous dessaisir de nos propres compétences et responsabilités. Ce faisant, vous renforcez les facteurs qui sont à l'origine de la crise de confiance entre les citoyens et leurs représentants. Cet affaiblissement du Parlement ne peut que creuser le fossé entre les élus et leurs mandants.

Nous ressentons de votre part du mépris envers la représentation nationale, envers le principe même de séparation des pouvoirs, fondement de notre démocratie.

Agissant de la sorte, vous faites preuve d'autoritarisme.

Vous estimez que votre projet de loi vise à simplifier l'accès des citoyens au droit, et donc à leurs droits. Il y a là un principe dont nous ne contestons évidemment pas le bien-fondé. Mais force est de constater que vos choix politiques et les lois promulguées depuis que l'actuelle majorité est en place produisent l'effet inverse.

Comment croire en votre volonté de rapprocher le citoyen du droit alors que, en ce moment même, agents et usagers de l'un des tout premiers services publics du pays, La Poste, sont dans l'action contre la fermeture prévue de 6 000 bureaux sur les 11 500 qui maillent le territoire national ?

Comment pourriez-vous simplifier l'accès des citoyens au droit quand vous vous employez à réduire les services publics à leur plus simple expression ?

Vous dites vouloir stopper l'inflation législative, mais vous convoquez chaque année le Parlement en session extraordinaire jusqu'au coeur de l'été pour faire adopter au pas de charge des réformes dont la portée est considérable pour notre société, et cela en déclarant de surcroît l'urgence sur la plupart de vos textes, comme c'est encore le cas aujourd'hui.

Comment restaurer la confiance envers l'Etat, ses services et ses entreprises, lorsque vous vous acharnez à en changer la nature, voire à les privatiser ? De France Télécom à EDF, nous venons d'en faire l'amère expérience ! Vous nous proposez aujourd'hui le même scénario pour le Laboratoire français de fractionnement et des biotechnologies, qui, de groupement d'intérêt public ayant une mission de santé publique, devrait se transformer en une société anonyme, soumise à une tout autre logique, celle de la rentabilité, propre à ce type de société.

Votre projet de loi comporte un certain nombre de dispositions qui sont rejetées par celles et ceux à qui elles s'adressent en premier lieu.

Ainsi, vous souhaitez modifier le mode de gestion des établissements à caractère sanitaire. Mais votre fameuse « gouvernance de l'hôpital » ne fera pas l'objet d'une discussion publique ni de négociations avec les agents hospitaliers et leurs représentants. Ce qui se profile à travers l'article 50, c'est l'accroissement des compétences des directeurs de ces établissements, alors que ceux-ci souffrent déjà d'un manque de transparence et de démocratie.

Ma collègue Nicole Borvo défendra notre motion tendant à opposer la question préalable, mais mon groupe a déposé des amendements de suppression.

Parce que l'esprit de votre texte ne se résume pas à une simplification, parce qu'il ne tend pas véritablement à faciliter l'accès au droit de tous les citoyens, la lisibilité du droit restant réservée aux experts et le citoyen ne pouvant que difficilement s'en saisir, se l'approprier, l'utiliser, les sénatrices et sénateurs du groupe communiste républicain et citoyens voteront contre ce projet.

La parole est à M. Yves Dauge.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je pense que nous pourrions nous accorder, au moment où nous abordons la discussion de ce projet de loi, sur la nécessité d'élaborer tous ensemble, de manière générale, des lois simples : cela nous épargnerait d'avoir par la suite à habiliter le Gouvernement à simplifier le droit par voie d'ordonnance ! Car il y a tout de même là un paradoxe. Ne pourrions-nous pas décider, une fois pour toutes, de faire un droit simple ? Tout le monde le demande !

Il est assez choquant de voir le Gouvernement et le Parlement travailler ardemment à élaborer des textes dont on dit rituellement qu'ils ont été enrichis par le débat parlementaire, améliorés par les amendements qui ont été adoptés, et d'entendre, quelque temps après, le Gouvernement nous rappeler à l'ordre, nous expliquer qu'il faut mettre de la cohérence dans notre législation et recourir pour ce faire à la procédure malgré tout un peu brutale des ordonnances.

Par principe, je défends toujours les services, mais reconnaissons qu'eux aussi aiment bien se simplifier la vie !

Nous sommes vraiment face à une contradiction qu'il faudrait au moins tendre à résoudre, de manière que ces ordonnances, qui agacent manifestement les parlementaires, quelles que soient les travées sur lesquelles ils siègent, restent vraiment exceptionnelles, conformément à l'esprit de l'article 38.

Aujourd'hui, les maires se donnent énormément de mal pour, au-delà des institutions, faire progresser les pratiques démocratiques dans leur commune, pour faire vivre leurs projets à travers un débat permanent avec les associations, ce qui les conduit souvent à modifier leurs propositions initiales. Ainsi, des progrès fantastiques sont accomplis dans nos collectivités pour la promotion de ces comportements démocratiques qui nous ont beaucoup manqué dans notre pays. Eh bien ! j'ai le sentiment que l'écart est considérable entre la vision que nos concitoyens ont de leur maire, l'appréciation très favorable qu'ils portent sur les élus municipaux, la pratique démocratique locale, et le scepticisme très profond que leur inspire le travail législatif accompli dans les deux assemblées par les parlementaires et le Gouvernement.

Je me permets donc de vous soumettre cette autre interrogation, monsieur le secrétaire d'Etat, sur l'écart qui se creuse entre démocratie locale et pratiques institutionnelles nationales.

Je souhaite maintenant vous présenter quelques observations sur le fond.

S'agissant du patrimoine, un rapport a été établi par des gens tout à fait sérieux, et beaucoup des propositions qu'il contient - j'allais dire : presque toutes - pourraient recueillir notre assentiment. Lorsque le rapport Bady avait été remis, on nous avait annoncé une grande loi sur le patrimoine. Pourquoi pas ? Mais, finalement, nous retrouvons ce dossier dans les ordonnances sans que nous ayons été informés des suites que l'on entendait donner au rapport Bady ni de ce revirement plutôt brutal !

Sur cette question du patrimoine, un certain nombre d'interrogations ne sont pas levées : que transfère-t-on aux collectivités, et dans quelles conditions ? Qui paie quoi ?

Vous le savez, actuellement, la situation des crédits de paiement relatifs aux monuments historiques est terriblement critique. Tous ceux de nos collègues qui sont un peu au fait de ces choses pourraient confirmer que bien des chantiers de monuments historiques ont été arrêtés faute de crédits : on a supprimé des reports et, si les autorisations de programme sont prétendument en augmentation, les crédits de paiement sont ensuite annulés. Or les transferts se font sur la base des crédits que l'Etat a consommés lors du dernier exercice. Croyez-moi, monsieur le secrétaire d'Etat, les maires et les conseils généraux suivent de très près l'évolution de cette situation financière.

Cette question ne peut pas être ne peut être séparée de celle des ordonnances. Nous sommes confrontés à des demandes pressantes des élus locaux dans le domaine du patrimoine, qui est pour eux une source de grave inquiétude.

Toujours à propos du patrimoine, j'évoquerai aussi la fameuse loi Malraux, loi emblématique s'il en est en la matière. Si la gauche s'était permis de réformer cette loi par ordonnance, vous vous seriez tous, chers collègues de la majorité, élevés avec solennité contre cette attitude. Or c'est bien ce que le Gouvernement veut faire, avec une désinvolture proprement stupéfiante !

Il existe une commission nationale des secteurs sauvegardés ; elle n'est même pas informée ! Il existe une association des élus des secteurs sauvegardés ; ils ne sont pas plus informés !

Si vous prenez contact avec des maires qui ont des secteurs sauvegardés sur leur territoire - il y en a une centaine -, ils vous diront certes que, sur deux ou trois points, ils sont d'accord avec les propositions qui sont faites. Mais, dans le fond, la plupart de ces maires, sinon tous, ne demandent pas grand-chose : ils souhaitent que, pour l'essentiel, la loi Malraux reste inchangée. En tout cas, ils comprendront mal que l'on puisse, par ordonnance, toucher à un tel monument législatif sans même leur en parler. C'est cela qui est choquant !

Je veux bien qu'on transforme une commission locale du secteur sauvegardé en commission permanente. Pourquoi pas ? Soit dit en passant, il ne s'agit pas vraiment de simplification puisque, à l'heure actuelle, cette commission disparaît dès lors que le plan est approuvé. Si elle devient permanente, où est la simplification ?

Cela étant, pourquoi, avant d'envisager une transformation de la commission locale des secteurs sauvegardés, ne pas prendre la précaution d'en parler avec les élus qui mettent en application le plan de sauvegarde ?

Ne pensez-vous pas, monsieur le secrétaire d'Etat, que ce type de démarche recueillera difficilement l'adhésion non seulement des élus, mais aussi de tous les professionnels qui croient au patrimoine ?

Pourquoi une telle brutalité, un tel manque de relations avec les gens concernés par les dossiers ?

Le Gouvernement aurait tout à gagner à prendre un peu de temps : transformer la loi Malraux n'est pas urgent ! Cette loi mérite d'être transformée par la voie législative, après discussion avec les maires travaillant sur ce sujet, et ne doit pas l'être par le biais d'une ordonnance. Je vous le dis : plus que le fond, la méthode employée me choque.

Je dirai à présent un mot sur l'urbanisme.

S'il me paraît excellent que les propositions relatives à l'urbanisme aient pour objet principal de faciliter l'instruction des permis de construire et les relations des usagers avec les services, en revanche, je déplore que certaines dispositions visent à raccourcir le délai d'instruction.

En effet, monsieur le secrétaire d'Etat, à l'heure actuelle, tous les maires se plaignent de la trop grande longueur des délais d'instruction, notamment de la part des DDE, mais savez-vous pourquoi ? C'est parce qu'il n'y a plus de personnel dans les DDE pour faire le travail. Ce n'est donc pas une ordonnance qui va régler le problème.

Il faut le dire clairement : l'opération qui consiste à modifier le mécanisme d'instruction des permis, à raccourcir les délais, c'est-à-dire à travailler avec plus de personnes pour aller plus vite, va, à coup sûr, entraîner un transfert de charges sur les communes. Tout le monde le sait.

Aux termes des dernières lois de décentralisation - le Sénat s'était d'ailleurs inquiété de cette disposition - il sera malheureusement demandé aux communes de plus de 10 000 habitants de payer les DDE. Il est bien joli d'annoncer que les délais seront plus courts, mais grâce à quel personnel ? Et comment les plus petites communes pourront-elles payer ?

Vous-même, monsieur le secrétaire d'Etat, comme M. le ministre tout à l'heure, nous avez dit que toutes ces réformes étaient liées à la réforme de l'Etat. Fort bien ! Toutefois - je me permets d'insister - c'est non pas la réforme de l'Etat qui est en cause, mais l'incapacité des services de l'Etat, dans les conditions actuelles, à exercer non seulement leurs missions, mais aussi celles que vous leur assignez en sus, puisque vous leur demandez d'être plus rapides.

Je veux bien qu'ils soient plus rapides, mais comment vont-ils faire ?

Vous êtes confronté là à un problème de relations avec les élus, et ce n'est pas de la politique politicienne, c'est l'absolue réalité.

Ne nous parlez pas de réforme de l'Etat, s'il vous plaît, monsieur le secrétaire d'Etat, compte tenu de l'état des services de la direction départementale de l'équipement dans la plupart de nos départements ! Mes collègues savent de quoi je parle.

Il y a désengagement !

Je pourrais m'exprimer davantage sur ce sujet - mais je ne veux pas être trop méchant ! - et vous décrire l'état de désastre dans lequel se trouvent les services départementaux d'architecture et d'urbanisme. Aujourd'hui même et demain, leurs représentants sont réunis en congrès à Amiens. La lecture des comptes rendus de leur assemblée générale vous montrera quel est l'état déplorable de ces services, qui n'ont plus les moyens d'assurer les missions auxquelles ils doivent normalement faire face.

M. le ministre nous parlait de réforme de l'Etat. Mais c'est surréaliste ! C'est non la réforme de l'Etat, mais la destruction des services de l'Etat qui est en train de s'opérer sous nos yeux, monsieur le secrétaire d'Etat !

Je sais que M. le ministre du budget cherche à faire des économies et que ce n'est pas vous, personnellement, qui les souhaitez, mais la réalité est tout autre : il faut ouvrir les yeux et arrêter de se raconter des histoires sur les ordonnances en invoquant avec complaisance l'efficacité et la simplicité !

Davantage de déficit, et nous serons sauvés : voilà la solution !

Monsieur le rapporteur pour avis, je vous prie d'excuser ce propos, mais la situation des services départementaux, celle des SDAC et des DDE, notamment, est grave, vous l'avez certainement constaté vous aussi dans votre département !

Il faut trouver des recettes là où il y en a !

Monsieur le secrétaire d'Etat, vous entendez prendre des ordonnances en ce qui concerne le patrimoine et les secteurs sauvegardés ; vous voulez réformer par cette voie le quart du code de l'urbanisme et, dans le même temps, vous nous dites que tout cela va servir la cause de l'Etat, qui va se trouver ainsi réformé !

Je suis sincèrement désolé de vous le dire, mais tenir des discours de ce type n'est pas admissible. Si vous voulez que, les uns et les autres, parlementaires comme membres du Gouvernement, nous soyons entendus, il faut dire la vérité et cesser d'utiliser cette langue de bois que nul n'accepte plus d'entendre.

Il est pourtant bien partagé, l'usage de la langue de bois !

Il faut dire la vérité sur la dépense publique !

Enfin, je dirai un mot de l'APL, que vous voulez également transformer.

Il en va de même sur ce sujet comme sur ceux que j'ai déjà évoqués : à chaque chapitre, il est certaines mesures que nous pouvons approuver, parce que nous aussi, nous voudrions bien que la loi soit plus simple. Cependant, tel n'est pas le débat à cette heure.

Si !

L'APL représente 13 milliards d'euros. Vous espérez, avec des ordonnances, les « bricoler », transformer les surfaces de référence, modifier la date d'actualisation, fixée au 1er juillet ? Pourquoi tout cela devrait-il être fait par voie réglementaire ? Je voudrais le savoir.

Aujourd'hui, le montant de l'APL doit être revalorisé au 1er juillet. L'année dernière, il a fallu patienter près d'un an pour qu'il le soit, et, cette année, nous attendons toujours. La date du 1er juillet n'a pas été respectée. Avouez qu'il s'agit là d'un réel problème !

Avant de vouloir améliorer le dispositif de l'APL - votre objectif est bien de le simplifier par ordonnance ! - il conviendrait tout de même de régler les questions fondamentales relatives à l'actualisation.

Là aussi, vous trichez. Ce n'est pourtant pas rien : 13 milliards d'euros, dont 5 milliards d'euros dans le budget de l'Etat ! J'estime d'ailleurs que c'est au moment où nous discutons du projet de loi de finances qu'il faudrait traiter de l'actualisation de l'APL, l'enjeu financier étant considérable : la moindre des choses serait donc que cette question puisse être débattue ici, devant le Parlement, en même temps que celle, primordiale, du budget. Il est profondément scandaleux de ne pas savoir qui prendra cette décision, ni quand elle sera prise.

Puisque vous voulez améliorer la situation, pourquoi ne choisissez-vous pas de régler le problème dans le projet de loi de finances ? Ainsi, l'actualisation serait faite en pleine transparence, au cours de la discussion, et chacun de nos concitoyens saurait quels ont été nos propos sur ce sujet d'une importance considérable.

La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, bien que beaucoup de choses aient été dites avant que je ne m'exprime, puisque je suis la dernière inscrite dans la discussion générale, permettez-moi de dire que ce deuxième projet de loi d'habilitation suscite, au sein du groupe de l'Union centriste, quelques inquiétudes.

Se pose, tout d'abord, un problème sur le fond, comme cela a déjà été dit à plusieurs reprises, car, au moment même où nous examinons ce texte, on nous annonce que le Gouvernement prépare déjà, pour l'an prochain, un troisième projet de loi d'habilitation.

Un tous les ans !

Il est vrai que, tous, nous partageons cette exigence d'efficacité et de simplification, mais je souhaite dire, à cette occasion, combien l'usage à répétition de l'article 38 de la Constitution nous paraît dangereux.

D'une part - personne ne peut le contester - cet instrument constitutionnel ne doit pas constituer un véritable dessaisissement du pouvoir du Parlement. Il convient, au contraire, comme on le dit dans le langage commun, d'en user avec modération. Le choix de confier au Gouvernement le soin de légiférer par ordonnances n'est pas l'un de ceux pour lesquels un parlementaire opte spontanément avec enthousiasme.

Nous pouvons, bien sûr, contrôler les mesures prises par le Gouvernement lors de la ratification des ordonnances, mais nous savons pertinemment que, dans les faits, cette capacité est limitée.

Ce constat est d'autant plus regrettable que, d'une part, les sujets abordés sont très variés et souvent majeurs et que, d'autre part, le calendrier parlementaire ne nous permet pas d'organiser en commission les auditions qui paraissent pourtant nécessaires.

Il faut souligner également qu'un certain nombre d'articles d'habilitation sont du domaine réglementaire. Il est donc curieux que le Gouvernement nous demande une habilitation qui est de son propre domaine de compétence.

Le texte lui-même, en six chapitres et soixante-trois articles, regroupe plus de deux cents mesures touchant des domaines extrêmement variés, du secteur sanitaire et social à l'administration en passant par le logement et l'agriculture.

Certaines de ces mesures auront un effet direct sur la vie des citoyens : vous comprenez donc que l'idée même de légiférer par ordonnance nous gêne. D'ailleurs, l'intitulé même du projet de loi - « Simplification du droit » - ne nous semble pas tout à fait approprié.

Certes, l'objectif du Gouvernement, à savoir simplifier le droit, est louable. Il en va ainsi en ce qui concerne, notamment, les relations entre les administrés et les administrations, la législation applicable en matière de police de l'eau, de la pêche et des milieux aquatiques.

Ce que nous contestons, c'est le champ de l'habilitation. J'évoquerai trois sujets particuliers : tout d'abord, le droit d'association ; ensuite, le droit de la filiation ; enfin, les contrats de partenariat public-privé.

Parmi les droits les plus précieux figure le droit fondamental d'association, reconnu en 1848 et consacré dans la célèbre loi de 1901, toujours en vigueur. Cette loi est, en effet, la pierre angulaire d'une démocratie, puisque la liberté d'association porte en elle le multipartisme, sans lequel il n'y a pas de démocratie authentique, comme le montrent de nombreux exemples à travers le monde aujourd'hui.

Les associations sont très importantes en France : elles totalisent 35, 6 millions d'adhésions en 2002. Le bénévolat est un moyen de se sentir utile à la société et de s'épanouir quand il n'est pas un vecteur d'action militante très utile à notre société.

Il faut donc absolument que ce droit d'association soit préservé. L'article 34 de la Constitution dispose, en premier lieu, que « la loi fixe les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ».

Nous ne pouvons accepter, en conséquence, que cette liberté, fondamentale par sa valeur et son symbolisme, fasse l'objet d'une ordonnance. Nous avons déposé un amendement afin de retirer cette habilitation du projet de loi, car il s'agit d'un sujet beaucoup trop sensible pour que nous acceptions un dessaisissement du Parlement.

Partant du même principe que, compte tenu de leur importance, certains sujets touchant directement à la vie de nos concitoyens ne peuvent figurer dans ce projet de loi, nous contestons que le droit de la filiation et d'autres dispositions du code civil puissent être modifiés par voie d'ordonnances. La commission des lois a également formulé ces réserves. J'espère, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous saurez les entendre.

Je le répète : notre groupe est formellement opposé à ces dispositions : le code civil ne peut être modifié par ordonnances.

La ratification de l'ordonnance du 17 juin 2004 relative aux contrats de partenariat public-privé proposée par la commission des lois constitue un autre sujet d'inquiétude. Mon collègue Jean-Paul Amoudry avait fait remarquer, lors de l'examen du premier projet de loi d'habilitation, que le recours à ce type de contrat risquait de nuire aux petites entreprises.

Il n'est pas question d'être frileux en matière d'évolution des règles de procédure des marchés publics, mais nous tenons à rappeler que l'élargissement des contrats globaux est une pratique dangereuse. Le risque est en effet que les contrats soient monopolisés par les grands groupes qui maîtrisent la chaîne de la réalisation d'un bout à l'autre. Par conséquent, les petites entreprises du bâtiment et les architectes seront exclus de ces missions de service public.

Par ailleurs, cette nouvelle législation conduira non seulement à une perte de la qualité architecturale au profit de « produits » banalisés, mais surtout à une déstructuration du tissu régional des PME du bâtiment, à cause de l'utilisation élargie de la conception-réalisation.

Rappelons, d'une part, que le Conseil constitutionnel, qui craint que ce nouveau dispositif ne banalise ce qui devrait être une procédure dérogatoire, a exprimé des réserves ; d'autre part, que plusieurs recours en annulation ont été déposés devant le Conseil d'Etat.

Ne serait-il pas préférable, monsieur le secrétaire d'Etat, d'attendre les avis du Conseil d'Etat et de repousser la ratification de cette ordonnance ?

Tels sont, mes chers collègues, les éléments que je voulais apporter en complément de l'autre sujet majeur qui a été abordé par mon collègue Jean-Marie Vanlerenberghe.

Vous aurez compris que le groupe de l'Union centriste émet les plus vives réserves sur l'utilisation répétée d'une telle procédure censée simplifier le droit. Nous attendons vivement, monsieur le secrétaire d'Etat, que nos revendications soient entendues.

La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

A l'issue de cette discussion générale, je tiens avant tout à remercier l'ensemble des orateurs qui se sont exprimés, dans le respect des règles de la démocratie, quelles que soient leurs opinions.

Je remercie également les différents rapporteurs, le rapporteur saisi au fond et les rapporteurs saisis pour avis, de la qualité de leurs travaux.

Je remarque qu'une volonté commune de simplifier le droit anime l'ensemble des travées de la Haute Assemblée, et je m'en réjouis, même si nous ne partageons pas toujours la même idée sur la manière de le faire. J'ai entendu à ce propos un certain nombre d'arguments sur l'urgence et sur les modalités de recours aux ordonnances.

L'article 38 de la Constitution autorise le Gouvernement à recourir aux ordonnances et il nous faut évidemment utiliser cette procédure - c'est le cadre de notre droit - comme d'autres gouvernements l'ont fait. Cela me semble naturel et tout à fait incontestable. En outre, le recours aux ordonnances est un principe utile, spécifiquement dans le cadre de ce type de textes, ainsi que l'a d'ailleurs reconnu le Conseil constitutionnel.

Comment faire pour simplifier le droit quand autant de matières sont concernées ? Faudrait-il à chaque fois déposer des projets de loi et les discuter les uns après les autres ? Ce serait évidemment totalement impossible ! La complexité de la procédure rendrait illusoire toute simplification, ce qui serait paradoxal.

Bien évidemment, il faut respecter les prérogatives du Parlement et l'ancien parlementaire que je suis ne peut dire le contraire. Pour autant, je vous prie de me pardonner, je considère que ce débat est un peu caricatural : c'est un débat classique, un peu convenu, où sont quelquefois lâchés les grands mots. La volonté du Gouvernement est tout autre : par le recours aux ordonnances pour simplifier le droit, le Gouvernement vise à l'efficacité.

Nous vous soumettons, dans le cadre de ce projet de loi, un processus de ratification explicite des ordonnances, ce qui n'est pas toujours le cas. Si vous le souhaitez, une discussion pourra avoir lieu sur le texte même des ordonnances, ainsi que cela s'est passé pour l'ordonnance relative aux contrats de partenariat public-privé.

Je souhaiterais maintenant revenir sur quelques points qui ont été évoqués lors de la discussion générale. J'ai entendu M. Jean-Pierre Sueur qualifier ce texte de « bric-à-brac ». Non ! Au contraire, il s'agit d'un texte ambitieux, et c'est pour cela qu'il contient de nombreuses dispositions.

C'est un texte fourre-tout !

Ce n'est pas un texte fourre-tout ! Avec deux cents mesures proposés et de nombreux textes visés, il s'agit d'un ambitieux projet de simplification.

C'est un ambitieux fourre-tout anti-démocratique !

Il est d'ailleurs bien naturel que la simplification touche à tous les aspects de la vie administrative ! Après avoir complexifié par strates pendant des années, il faut maintenant décomplexifier par strates l'ensemble des textes. Et, pendant un certain nombre d'années, il nous faudra certainement discuter de nombreux textes de simplification.

Je suis de ceux qui pensent qu'il vaudrait mieux élaborer des textes simples, afin d'éviter d'avoir ensuite à nous livrer à ce type d'exercice.

Oui !

Nous allons nous y employer !

J'ai parfois l'impression que cela relève du voeu pieux. Même si je suis persuadé que nous partageons tous, au sein tant du Gouvernement que du Parlement, la même idée à ce sujet, la machine produit elle-même, je ne sais pourquoi, de la complexité. Il faut évidemment s'atteler à y remédier.

Il faut des projets de loi, pas des décrets !

Il me semble que, dans ce domaine, nous devons tous ensemble être de plus en plus vigilants et savoir dire non lorsque des mesures que nous considérons comme trop complexes nous sont proposées.

Cela étant, il est également vrai que la vie en société est de plus en plus complexe, sinon de plus en plus compliquée, et exige des mesures de protection des uns par rapport aux autres. La démocratie impose parfois d'éviter de confondre simplisme et simplicité, et c'est ce que nous essayons de faire dans ce texte.

Vous nous reprochez de toucher à des sujets trop sensibles, cela a été répété à plusieurs reprises. Oui, bien sûr ! Cette simplification n'est pas anodine, mais concerne de vrais sujets. Si ce n'était pas le cas, ce ne serait plus une simplification utile !

Je terminerai sur l'urgence, qui va de pair avec les ordonnances : s'agissant d'ordonnances, le Gouvernement souhaite qu'elles soient rapidement opérationnelles. Que l'urgence accompagne la procédure d'ordonnance dans ce contexte me semble une bonne chose, c'est logique.

Si c'est urgent, dix-huit mois ne sont pas nécessaires ! C'est absurde !

Enfin, M. Renaud Dutreil l'a souligné, nous avons engagé la réflexion sur le PLH 3.

Sur quoi ?

C'est, là aussi, je crois, une bonne manière de procéder, car nous devons simplifier sans désemparer. Nous devons également, au fur et à mesure, rendre de plus en plus lisibles nos textes de simplification. C'est bien à cela que nous allons nous atteler dans la préparation du PLH 3 dont vous aurez connaissance dès que nous serons prêts.

Dans le cadre de la simplification, il faut parler en français ! PLH 3, cela ne veut rien dire !

Vous savez très bien ce que cela signifie !

C'est complètement jargonneux !

Les PLH - c'est-à-dire les projets de loi d'habilitation -...

Ah !

Vous avez bien créé les PLU, etc. Vous avez vous aussi le sens de la simplification !

Il s'agissait d'autre chose ! C'était pour l'urbanisme.

Les projets de loi d'habilitation font partie d'un dispositif global de simplification. Nous souhaitons simplifier la vie des usagers grâce à la simplification des dispositifs, ce projet de loi d'habilitation en témoigne.

D'une manière plus générale, nous voulons rapprocher l'usager des administrations grâce à l'administration électronique ou à d'autres types de supports. Nous nous attelons donc à mettre en place un dispositif global de simplification, qui ne peut réussir qu'avec la collaboration étroite du Parlement. C'est dans cette perspective que nous pourrons discuter des mesures de ce projet de loi, ce qui nous occupera aujourd'hui et demain.

Je vous remercie encore une fois d'avoir, au cours de cette discussion générale, soulevé les points dans le détail desquels nous allons maintenant pouvoir entrer.

Il n'y a aucune réponse sur le fond !

C'est simpliste !

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ? ...

La discussion générale est close.

Je suis saisi, par Mme Tasca, MM. Sueur et Badinter, Mmes Blandin, Boumediene-Thiery et Bricq, MM. Collombat, Dauge, Dreyfus-Schmidt, Frimat, Godefroy, Lagauche, Mahéas, Peyronnet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, d'une motion n° 211, tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 2, du règlement, le Sénat déclare irrecevable le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, de simplification du droit (n° 343, 2003-2004).

Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

Avant de donner la parole à Mme Catherine Tasca, auteur de la motion, je tiens à saluer sa première intervention à cette tribune. Par le passé, vous avez occupé de très hautes fonctions, madame la ministre. Soyez aujourd'hui la bienvenue dans notre enceinte.

Vous avez la parole, ma chère collègue.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, demander au Parlement de se dessaisir de son droit de légiférer est un acte gouvernemental sérieux, je dirai même grave. Cette procédure législative doit être justifiée très précisément. La Constitution en a prévu les conditions dans son article 38.

Mes chers collègues, au nom du groupe socialiste, je vous demande de voter la motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité sur ce projet de loi, car nous considérons que lesdites conditions ne sont pas respectées. Elles sont pourtant simples : habilitation par le Parlement, délai limité, ratification a posteriori des ordonnances sous peine de caducité.

En outre, le juge constitutionnel a précisé, dans sa décision du 12 janvier 1977, que l'alinéa 1er de l'article 38 de la Constitution devait être entendu comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement quelle est la finalité des mesures qu'il propose de prendre par ordonnance.

Or, si les délais sont bien indiqués, ils sont incohérents et très variables, puisqu'ils vont de six à dix-huit mois. La finalité avancée par le Gouvernement, la « simplification du droit », ne saurait nous abuser, car elle vise de fait à l'autoriser à légiférer dans des domaines aussi variés que l'aide sociale, la profession d'architecte, les marchés publics, le code de l'urbanisme, le patrimoine, les aides au logement, tous sujets qui devraient être débattus sur des supports législatifs normaux et non par ordonnance.

Les objectifs restent opaques, contrairement à ce qui est avancé dans l'exposé des motifs. Surtout, il n'est absolument pas justifié de déclarer l'urgence, comme l'a fait le Gouvernement. Non seulement vous voulez nous enlever le droit de discuter, mais en plus vous voudriez nous priver du temps de contester !

Jean-Pierre Sueur vient de rappeler dans le détail à quel point ce texte est dangereux en ce qui concerne l'attribution groupée des marchés publics de l'urbanisme. Le Conseil constitutionnel l'avait clairement indiqué dans sa décision du 26 juin 2003, en exprimant des réserves sur la conformité à la Constitution de la généralisation de telles mesures. Un an après, sous couvert de simplification, le Gouvernement va pouvoir, par cette habilitation, modifier à sa guise la législation, grâce au caractère souvent très large ou très vague des formulations retenues.

Les conditions de l'examen de ce texte, la diversité des matières aboutissent à faire échapper au débat parlementaire des pans entiers de matières relevant du domaine de la loi pour des durées parfois fort longues. Dès lors, une telle habilitation entre en contradiction avec l'article 38 de la Constitution.

Monsieur le secrétaire d'Etat, vous ne nous avez pas convaincus que l'objectif réel était la simplification.

Je reprendrai les deux exemples qu'a excellemment développés notre collègue Yves Dauge : ils montrent la dangerosité de certains aspects de ce texte qui, loin de garantir une simplification juridique au bénéfice des citoyens, comme nous le souhaitons tous, risquent bien au contraire d'aboutir à une régression sociale pour certaines dispositions et très souvent à une confusion juridique aux dépens des concitoyens.

Le premier exemple concerne un domaine essentiel de la vie de nos concitoyens : le logement et les aides auxquelles ces derniers peuvent prétendre pour se loger.

Nul n'ignore, au sein de cette assemblée, que notre pays connaît une véritable crise du logement, qui touche non seulement les foyers les plus modestes mais aussi, de plus en plus, ceux qui ont des revenus moyens. Nos concitoyens nous le disent tous les jours et les grands électeurs nous ont alertés fortement sur ce thème lors de la campagne électorale sénatoriale du mois de septembre.

Le Gouvernement semble d'ailleurs en avoir conscience puisque M. Borloo va bientôt présenter à la Haute Assemblée en première lecture un projet de loi dit « de cohésion sociale » qui contient un volet important relatif au logement.

Monsieur le secrétaire d'Etat, n'aurait-il pas été plus simple, plus cohérent et plus respectueux des droits du Parlement de regrouper les débats portant sur de tels sujets lors de l'examen dudit projet de loi, puisqu'à cette occasion, nous l'espérons, nous prendrons part à une véritable discussion sur le fond ?

Avec sa demande d'habilitation, le Gouvernement précède et contourne cette voie pourtant naturelle.

Les aides au logement vont être revues en urgence et sans discussion au Parlement, par le biais de la discussion de l'article 12 du présent projet de loi.

Sous prétexte d'harmonisation des régimes d'aides, on voit se dessiner une véritable régression sociale. Le Gouvernement cherche à faire des économies aux dépens des familles modestes, notamment en supprimant l'abattement forfaitaire de 76 euros appliqué aux ressources des ménages dont les deux conjoints ont une activité professionnelle, ou encore en empêchant de verser l'allocation de logement sociale, l'ALS, et l'allocation de logement familiale, l'ALF, dès le premier mois de la demande. Or, vous le savez, monsieur le secrétaire d'Etat, sur ce point précis, tous les avis émis sont hostiles à cette réforme.

Pas moins de six millions de ménages sont concernés par cet article. Et vous voulez éviter une discussion au Parlement sur un tel sujet ? Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous le dis simplement : c'est inacceptable.

Le second exemple que je veux prendre vise le droit des collectivités locales. Sans doute le Gouvernement est-il échaudé par le débat parlementaire sur la décentralisation qui a provoqué un mécontentement - c'est le moins que l'on puisse dire ! - jusque dans les rangs de sa majorité, mécontentement qui est lié à l'inquiétude légitime des élus locaux vis-à-vis des transferts de charges et de l'avenir des ressources de leurs collectivités.

Cette fois, vous essayez d'opérer plus discrètement. Ainsi, le paragraphe 1° de l'article 7 vise à permettre à l'exécutif de modifier l'ensemble de la législation s'appliquant aux monuments historiques, aux secteurs sauvegardés et aux zones de protection du patrimoine architectural et paysager, comme vient de l'évoquer très justement notre collègue Yves Dauge.

Le rapport Bady, remis l'année dernière au ministre de la culture, préconisait de mieux associer les collectivités locales à ces procédures de classement.

Monsieur le secrétaire d'Etat, pensez-vous sérieusement que le meilleur moyen d'associer les collectivités soit de contourner le Parlement par cette habilitation et d'exclure de la discussion l'assemblée chargée par la Constitution de les représenter, à savoir le Sénat ? En réalité, c'est totalement contradictoire et incompréhensible.

Mes chers collègues, pour terminer, je vous recommande la lecture d'un excellent rapport que vient de nous adresser le service des études juridiques du Sénat sur les ordonnances issues de l'article 38 de la Constitution.

On y apprend notamment que le recours aux lois d'habilitation est de plus en plus fréquent : alors que le nombre de lois contenant de telles mesures d'habilitation n'avait jamais était supérieur à trois par an au cours de ces vingt dernières années, le Gouvernement en a déposé cinq en 2002 et sept en 2003. Et vous venez, monsieur le secrétaire d'Etat, de nous annoncer la troisième génération.

Celle inflation est inquiétante et en dit long sur les intentions du Gouvernement de « rogner » les pouvoirs du Parlement, en tout cas de se défier du Parlement.

Monsieur le secrétaire d'Etat, peut-être estimez-vous plus discret ou plus prudent, après les résultats électoraux du printemps, de prendre des mesures par ordonnance sur des sujets aussi sensibles pour nos concitoyens que le logement ou la décentralisation. Ce n'est pourtant pas ainsi que vous regagnerez la confiance des Français et de leurs élus.

Cette dérive démontre qu'il serait temps de rééquilibrer les pouvoirs entre l'exécutif et le législatif en renforçant réellement les pouvoirs du Parlement. C'est l'un des objectifs que le groupe socialiste du Sénat, comme celui de l'Assemblée nationale, défendra avec détermination dès cette rentrée parlementaire. Je suis certaine qu'il est partagé par nombre de parlementaires sur ces travées.

Alors, mes chers collègues, je vous propose de le mettre en oeuvre dès maintenant à propos d'un texte fourre-tout et présentant un caractère de camouflage, en votant la motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité, pour défendre les droits non seulement du Parlement mais aussi de nos concitoyens.

La parole est à M. Philippe Marini, contre la motion.

Je souhaite insister, à ce stade du débat, sur deux points.

Je veux d'abord évoquer la gestion du temps parlementaire. Compte tenu des contraintes de la législation et des difficultés qui président à l'élaboration du calendrier de nos assemblées, qui pourrait prétendre, dans cette enceinte, mes chers collègues, que tous les textes imposés par des nécessités techniques, tous les textes de transposition de directives communautaires, par exemple, pourraient être examinés pendant les sessions du Parlement ?

Je me permets de poser d'abord cette question, qui devra bien un jour être étudiée de bonne foi par le Gouvernement et le Parlement associés.

Certes, les ordonnances et les lois d'habilitation répondent notamment à la brièveté du temps parlementaire. Peut-être faudrait-il qu'à partir de cette remarque et des réflexions qui ont souvent été formulées dans cet hémicycle l'on s'interroge sur les améliorations qui pourraient être apportées au processus législatif.

Il est des parlements où toute disposition n'est pas examinée en séance publique...

Vous voulez encore empêcher le débat public !

Il est des parlements où l'on s'en remet, pour un grand nombre de textes, au travail effectué en commission. Pour autant, la législation n'est pas moins bien faite et son élaboration ne fait pas moins l'objet d'un débat contradictoire.

Mes chers collègues, trêve d'hypocrisie ! Il est clair que les ordonnances deviennent une nécessité technique, voire mécanique. Il faut l'admettre, faute d'être capable de réformer le processus législatif parlementaire lui-même.

Pas sur tous les sujets !

Je veux insister sur un second argument qui fonde mon opposition à la motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.

Mes chers collègues, M. Sueur a mis en cause la constitutionalité de la ratification d'une certaine ordonnance. Pour que l'on ne se trompe pas dans les citations, je veux vous rappeler les termes propres du considérant de la décision du Conseil constitutionnel du 26 juin 2003 : « Considérant [...] qu'aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle n'impose de confier à des personnes distinctes la conception, la réalisation, la transformation, l'exploitation et le financement d'équipements publics, ou la gestion et le financement de services ; qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n'interdit non plus qu'en cas d'allotissement, les offres portant simultanément sur plusieurs lots fassent l'objet d'un jugement commun en vue de déterminer l'offre la plus satisfaisante du point de vue de son équilibre global ; [...] que, dans ces conditions, les ordonnances prises sur le fondement de l'article 6 de la loi déférée devront réserver de semblables dérogations à des situations répondant à des motifs d'intérêt général tels que - j'insiste : tels que - l'urgence [...] ou bien la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques ».

M. Sueur nous disait tout à l'heure qu'il n'y avait que deux critères...

Monsieur Marini, me permettez-vous de vous interrompre ?

Oui, mon cher collègue, mais je vous fait remarquer que je n'ai pas fini ma phrase.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, avec l'autorisation de l'orateur.

Monsieur Marini, vous venez de lire l'un des considérants d'une décision du Conseil constitutionnel que j'ai moi-même en ma possession.

Nous avons donc une source commune !

Certes, mais j'ai constaté que vous avez omis de citer une phrase, dont je vais donner lecture au Sénat pour que son information soit complète.

Je n'y vois pas d'inconvénient, mais je ne voulais pas lasser sa patience !

Monsieur Marini, voici l'élément que vous avez omis de citer : « que, toutefois, la généralisation de telles dérogations au droit commun de la commande publique ou de la domanialité publique serait susceptible de priver de garanties légales les exigences constitutionnelles inhérentes à l'égalité devant la commande publique, à la protection des propriétés publiques et au bon usage des deniers publics ».

Je vous remercie de votre citation, mais je pense que, pour la bonne information du Sénat, il ne fallait pas oublier cette phrase !

Veuillez poursuivre, monsieur Marini.

Mon cher collègue, il faut, en effet, viser l'ensemble du texte. Mais j'en venais, avant que vous ne m'interrompiez, à la conclusion du considérant qui résume bien toute l'argumentation : « Dans ces conditions, les ordonnances prises sur le fondement de l'article 6 de la loi déférée devront réserver de semblables dérogations à des situations répondant à des motifs d'intérêt général tels que l'urgence qui s'attache, en raison de circonstances particulières ou locales, à rattraper un retard préjudiciable, ou bien la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques d'un équipement ou d'un service déterminé ».

Mon cher collègue, vous reconnaîtrez, je l'espère, que votre propos, qui n'était fondé que sur deux motifs, à savoir l'urgence et la complexité, était incomplet, car il s'agit de l'urgence notamment pour rattraper un retard d'équipement préjudiciable. Ainsi, par exemple, en l'absence d'autoroute pour aller à un endroit, il est urgent d'en créer une.

Non, pas du tout ! Il s'agit plutôt de viser le cas d'un pont qui s'écroule sur une voie publique, par exemple...

Pour ce qui concerne la question de la complexité technique, seuls sont visés des motifs d'intérêt général. Mais je déduis de la lecture de cette décision qu'il peut y avoir d'autres motifs d'intérêt général, puisque ledit considérant vise « des motifs d'intérêt général tels que...». Puisque nous citons tous les deux ce texte, je voudrais donc, mon cher collègue, que vous reconnaissiez que vous l'avez un peu sollicité.

Et vous ?

Pour l'ensemble de ces raisons, je me prononce naturellement contre cette motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.

Au contraire, cela mérite une discussion parlementaire !

Quel est l'avis de la commission ?

Il faut revenir à l'essentiel. Je rappelle que la commission des lois soutient l'effort de simplification du Gouvernement et accepte la démarche consistant à l'habiliter à prendre certaines mesures par ordonnances.

Le présent projet de loi tend, bien sûr, à habiliter le Gouvernement à prendre des ordonnances dans de nombreux domaines du droit. Toutefois, ces habilitations font l'objet d'un encadrement précis et les cinq commissions ayant travaillé sur ce texte ont été attentives à ce que le champ de chaque habilitation soit bien défini. Plusieurs amendements tendent d'ailleurs à préciser davantage les champs d'habilitation prévus dans le projet de loi.

La commission des lois estime que le présent texte, dans sa forme actuelle, devrait être adopté par le Sénat en première lecture et qu'il respecte l'exigence posée par le Conseil constitutionnel selon laquelle le Gouvernement doit indiquer précisément au Parlement la finalité des mesures qu'il demande à prendre par ordonnance.

En outre, il convient de rappeler que le Gouvernement ne disposera pas d'une liberté totale dans l'élaboration de ces ordonnances. Il devra respecter les délais d'habilitation et de ratification prévus par la loi, ainsi que le champ d'habilitation établi par ces diverses propositions.

Enfin, conformément à l'article 38 de la Constitution, aucune habilitation n'est prévue dans le projet de loi pour modifier des dispositions relevant du domaine d'une loi organique, d'une loi de finances ou d'une loi de financement de la sécurité sociale.

Encore heureux !

Ah !

La commission ne partage donc pas les avis émis en la matière.

Enfin, madame Tasca, permettez-moi de vous rappeler que la période où le nombre de logements sociaux construits a été le plus faible, c'était sous le gouvernement Jospin !

Très bien !

Heureusement que l'on ne modifie pas la Constitution par ordonnance !

Quel est l'avis du Gouvernement ?

Je remarque que, si le groupe socialiste est favorable à la simplification dans son ensemble, il semble être assez opposé aux simplifications quand on en aborde le détail !

Il est facile de dire que l'on est d'accord sur les principes généraux, puis de s'opposer dès que l'on entre dans le détail, lorsque cela devient plus difficile. Cette posture me semble contradictoire !

Mais non ! Le problème, c'est ce que l'on met dans la loi !

Le Gouvernement a scrupuleusement respecté les prescriptions constitutionnelles. D'abord, le Conseil d'Etat a évidemment été consulté. Ensuite, le contenu du projet de loi d'habilitation respecte également les principes et les règles à valeur constitutionnelle.

Dans une décision rendue sur un projet de loi d'habilitation présenté au nom de Lionel Jospin, le Conseil constitutionnel a considéré que « le domaine de l'habilitation, aux termes mêmes de l'article 38 de la Constitution, peut comprendre toute matière qui relève du domaine de la loi en application de son article 34 ».

Dans la même décision, le Conseil constitutionnel indique également que l'urgence, notion que vous contestez, est au nombre des justifications que le Gouvernement peut invoquer pour recourir aux ordonnances et que l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire est de nature à constituer l'urgence. M. Marini l'a indiqué tout à l'heure.

Cela n'empêche pas une seconde lecture !

Le Gouvernement doit aussi indiquer avec précision au Parlement - c'est ce que nous faisons, je crois, avec beaucoup de scrupules, article par article - la finalité des mesures qu'il se propose de prendre et leurs domaines d'intervention.

Vous nous avez fait part de votre incompréhension et vous avez déploré le manque de concertation.

Le Conseil constitutionnel précise que le Gouvernement n'est pas tenu de faire connaître la teneur des ordonnances qu'il prendra. Il peut évidemment, cela ne lui est pas interdit, indiquer un cadre général et ne pas rédiger les ordonnances, puis, après habilitation, procéder à des études ou engager la concertation nécessaire.

Je vous rappelle également, monsieur le sénateur, que, dans sa décision du 26 juin 2003 sur le PLH 1, le Conseil constitutionnel a marqué son appui à la procédure engagée, car la double finalité de cette loi, simplification du droit et poursuite de la codification - nous sommes bien dans ces cas aujourd'hui -, répond à l'objectif à valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.

Le Conseil constitutionnel a même considéré - reflétant d'ailleurs en cela l'opinion de nos concitoyens -, que la complexité inutile de la loi était contraire au principe d'égalité et à la garantie des droits posés à l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. L'égalité des citoyens face à la loi est évidemment rompue lorsque celle-ci est complexe ! Le recours à l'habilitation s'analyse donc comme une réponse adéquate aux contraintes de temps comme de volume qui résultent de l'encombrement structurel de l'ordre du jour parlementaire.

Je mets aux voix la motion n° 211, tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.

Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission des lois.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 2 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Quelle surprise !

Je suis saisi, par Mmes Mathon, Borvo, Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, d'une motion n° 162, tendant à opposer la question préalable.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, de simplification du droit.

Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à Mme Nicole Borvo, auteur de la motion.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il est dommage que les motions tendant à opposer la question préalable soient discutées à la fin de la discussion générale, mais ainsi le veut notre règlement !

L'affichage qui nous est proposé est habile ! On ne peut être que d'accord sur les raisons qui motivent le présent projet de loi : lourdeur administrative, complexité du droit. Pourtant, alors qu'il nous somme aujourd'hui de simplifier le droit, le Gouvernement n'a rien fait en ce sens depuis trois ans. Il suffit pour s'en convaincre de lire les milliers d'articles des multiples projets de loi qui ont été votés, sans hésitation d'ailleurs, par la majorité parlementaire. Ainsi, pour n'évoquer que les domaines que je connais le mieux, je rappelle que nous ont été soumises de nombreuses lois fourre-tout, telles les lois dites « Perben 1 » et « Perben 2 ».

Il y a donc lieu de s'interroger. On pourrait penser qu'aujourd'hui le Gouvernement se repent. Mais ce n'est pas de cela qu'il s'agit. Aujourd'hui, le Gouvernement demande au Parlement de se dessaisir dans des domaines très vastes, variés, qui, pour la plupart, mériteraient pourtant un débat parlementaire.

Les parlementaires communistes se sont toujours opposés à la procédure des ordonnances prévue à l'article 38 de la Constitution. Celle-ci s'inscrit en effet dans un processus d'affaiblissement du Parlement - on nous annonce d'ailleurs que celui-ci va être davantage affaibli -, du pouvoir législatif face au pouvoir exécutif, ce dernier tendant à devenir omnipotent. Pourtant, historiquement, il faut toujours le rappeler, le Parlement est le seul organe à pouvoir se dire mandaté par la nation parce qu'il procède de l'élection au suffrage universel.

La fonction exclusive de représentation de la population est très importante, car elle fonde la prééminence institutionnelle, politique, mais surtout philosophique et morale qui a longtemps été concédée aux assemblées sur les organes exécutifs. Aujourd'hui, cette prééminence tend à s'effacer, tant dans les esprits que dans les textes, ce qui est regrettable.

L'article 38 de la Constitution s'inscrit ainsi dans un ensemble de dispositions constitutionnelles qui restreignent fortement l'action du Parlement. Les articles 34 et 37 - ce n'est pas à vous que je vais l'apprendre - procèdent à un partage inéquitable des domaines de la loi et du règlement, l'article 37 favorisant le règlement par rapport à la loi. En effet, le pouvoir réglementaire excède désormais très largement le domaine législatif. Il devient autonome chaque fois que des normes sont nécessaires dans des domaines autres que ceux auxquels la Constitution donne compétence à la loi, organique ou ordinaire, « la colonne 34 » devant être soustraite de « l'infini 37 », comme le résumait parfaitement le doyen Jean Carbonnier.

Il n'est pas abusif de déduire de cette définition du domaine de la loi, matérielle à l'article 34 et limitative à l'article 37, que l'autorité réglementaire est devenue le pouvoir normatif de droit commun. Cela semble malheureusement être le cas aujourd'hui.

Le premier texte significatif qui nous est soumis en cette rentrée parlementaire confirme d'ailleurs mes propos. En raison de l'étendue de ce projet de loi d'habilitation, les compétences et les pouvoirs du Parlement sont en effet remis en cause.

Monsieur le secrétaire d'Etat, vous avez dit que ce projet de loi ne constituait pas un bric-à-brac et qu'il était ambitieux. Si tel est le cas, souffrez que le Parlement en débatte publiquement.

C'est le cas !

Ce projet de loi est un texte fourre-tout, truffé de mauvais coups, dissimulés sous des mesures qui relèvent, elles, du règlement.

L'article 38 de la Constitution, qui permet de court-circuiter le Parlement lors de la phase d'élaboration de la loi, empêche les parlementaires d'exercer leur pouvoir de contrôle de l'action gouvernementale dans de bonnes conditions.

En effet, le dépôt d'un projet de loi de ratification des ordonnances empêche certes ces dernières de devenir caduques, mais sa discussion en séance publique, qui n'est nullement obligatoire, intervient rarement. La meilleure preuve est que vous profitez de ce projet de loi d'habilitation pour ratifier des ordonnances prises précédemment. Le contrôle que les parlementaires exercent sur l'action du Gouvernement ne peut donc être sérieusement effectué dans ces conditions.

Et, même si vous vous engagiez à ouvrir un débat lors de la ratification des ordonnances prises dans le cadre du présent projet de loi, cet argument ne pourrait nous convaincre d'adopter ce texte. En effet, le travail et le débat parlementaires doivent se faire en amont des décisions gouvernementales. Renvoyer à une date ultérieure un débat virtuel sur la ratification d'ordonnances ne s'apparente pas au travail parlementaire de fond que nous exigeons et que nos concitoyens attendent également de leurs représentants élus.

La pratique des ordonnances apparaît ainsi contraire non seulement aux principes démocratiques les plus élémentaires, mais aussi à la volonté de rapprocher la sphère politique des citoyens. Depuis le 21 avril 2002, tout le monde s'accorde pour dénoncer la fracture entre le monde politique et les Français, qui se sentent exclus des centres de décisions, de décisions qui, pourtant, ne l'oublions pas, les concernent en premier lieu. Or le recours aux ordonnances témoigne d'une démarche inverse, totalement opaque, qui ne fait qu'éloigner le peuple et ses représentants des enjeux actuels des décisions qui s'appliqueront dans leur quotidien.

Monsieur le secrétaire d'Etat, je m'adresse à vous et à ceux qui s'étonnent que la loi ne soit pas comprise : seul le débat parlementaire public permet et l'implication des citoyens et leur compréhension de la loi.

Si une simplification du droit est aujourd'hui plus que justifiée, c'est bien parce qu'il y a eu complexification. Celle-ci est en grande partie due à l'accumulation des textes législatifs, ce que nous appelons « l'inflation législative », laquelle n'est pas nouvelle, hélas ! La demande de loi est devenue incontrôlée, l'inflation législative a suivi, la qualité régressant au rythme où progressait la quantité.

Si elle n'atteint pas les records de la IVe République, depuis une vingtaine d'années, la Ve République semble vouloir les renouveler. Des textes préparés à la hâte et adoptés dans la précipitation laissent très vite apparaître des malfaçons, que sont supposé corriger d'autres textes, eux-mêmes préparés à la hâte et adoptés dans la précipitation.

La simplification est, de ce point de vue, indispensable. C'est un effort que nous, parlementaires, devons faire afin que, peut-être, l'adage selon lequel « nul n'est censé ignorer la loi » reprenne un sens.

Mais faut-il rappeler que le Gouvernement reste maître de l'ordre du jour ?

Monsieur le secrétaire d'Etat, si la volonté du Gouvernement était réellement de simplifier le droit, il lui suffirait d'inscrire moins de textes à l'ordre du jour, afin que leur élaboration et leur rédaction soient irréprochables et qu'ils répondent ainsi à l'exigence d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.

Cette méthode semble être la meilleure voie vers la simplification du droit, tout en étant respectueuse de la procédure législative normale, donc en respectant le Parlement et les citoyens.

En utilisant à une grande échelle la procédure des ordonnances, le Gouvernement prend le risque de créer une instabilité juridique, de fragiliser le droit au lieu de le simplifier.

J'insiste sur le fait que la fragilisation du droit ne doit pas être entendue de manière abstraite : concrètement, ce sont les droits de nos concitoyens qui seront fragilisés, ce que nous ne pouvons admettre.

Cette instabilité juridique trouve sa source dans deux problèmes, le premier étant lié à la nature même des ordonnances, le second au caractère « fourre-tout » du projet de loi.

Tout d'abord, le recours aux ordonnances peut être une source d'insécurité juridique. En effet, la valeur juridique des ordonnances est liée à leur ratification. On aurait pu imaginer que la Constitution rende celle-ci obligatoire, mais elle ne l'a pas fait. Elle impose simplement au Gouvernement, à peine de caducité des ordonnances, de déposer, dans un délai prédéterminé par la loi d'habilitation, un projet de loi de ratification, mais sans que le Gouvernement soit tenu de l'inscrire à l'ordre du jour.

Avant leur ratification, les ordonnances, bien qu'ayant un contenu en partie législatif, sont des actes de l'exécutif et sont donc considérés comme des actes administratifs. A ce titre, elles sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif

De ce fait, lorsque une ordonnance est ratifiée, celles de ses dispositions qui ont un contenu législatif redeviennent des dispositions législatives à titre définitif, tandis que celles qui ont un contenu réglementaire sont, pourrait-on dire, des dispositions législatives « à titre précaire », car à tout moment susceptibles de délégalisation.

Ce changement de valeur ne facilite pas le contrôle des ordonnances et des dispositions qu'elles contiennent. Parce que, avant leur ratification, elles sont des actes administratifs, c'est le Conseil d'Etat qui est compétent pour apprécier leur légalité. Mais parce que la ratification, même implicite, leur donne valeur législative, le Conseil d'Etat, s'il n'a pas encore rendu de décision, doit conclure au non-lieu à statuer puisqu'il n'a pas compétence pour censurer des textes de valeur législative.

Quant au Conseil constitutionnel, il est naturellement incompétent pour être saisi des ordonnances puisque ce sont des actes administratifs. En revanche, il peut être appelé, s'il est saisi, à vérifier leur constitutionnalité au moment de leur ratification, mais à ce moment-là seulement.

En principe, donc, les ordonnances peuvent toujours être contrôlées, par le Conseil d'Etat avant ratification ou par le Conseil constitutionnel à l'occasion de la ratification, mais, dans les faits, il en va tout autrement, la ratification passant le plus souvent inaperçue.

Par ailleurs, nos concitoyens, s'ils ne sont pas informés précisément du contenu des ordonnances, ne formeront jamais de recours devant le Conseil d'Etat en cas d'irrégularité. Or, si des normes ne peuvent être contrôlées par personne, comment s'assurer que le droit est respecté ?

Le recours aux ordonnances, par l'opacité et l'insécurité juridique qu'il induit, affaiblit les principes démocratiques de notre société.

Opacité encore quand le recours aux ordonnances, souvent justifié par l'urgence, est un moyen pour le Gouvernement de faire passer, comme c'est ici le cas, nombre de réformes sans avoir à ouvrir un débat de fond avec les parlementaires sur certains sujets délicats.

Ces questions et dispositions de fond se retrouvent complètement noyées dans un amoncellement de propositions d'habilitation ou de ratification. Cela n'a pourtant pas empêché le Gouvernement de déclarer l'urgence !

Le sentiment d'opacité qui règne autour de ce projet de loi s'en trouve renforcé.

La méthode utilisée par le Gouvernement nous inquiète d'autant plus qu'elle risque de devenir un nouveau mode de gestion et de production de la norme dans notre pays, les ministres successifs en charge de la réforme de l'Etat ayant annoncé le dépôt d'un projet de loi d'habilitation par an. C'est un réel danger pour le fonctionnement de notre démocratie.

L'objectif de la simplification du droit est louable et nous le partageons. Cependant, le présent projet de loi ne répond pas à cette exigence.

Evidemment, simplifier les règles relatives à l'accès aux documents administratifs, au développement de l'administration électronique ou aux Français de l'étranger est nécessaire.

Force est de constater aussi que le droit est devenu à ce point complexe que plus personne n'est en mesure d'affirmer connaître la loi.

Mais est-ce un argument valable pour recourir à une procédure qui limite les droits du Parlement à débattre de questions qui sont loin - personne ici n'oserait dire le contraire - d'être purement techniques et pour justifier l'ampleur exceptionnelle du champ de l'habilitation demandée au Parlement ?

Réformer le droit de la filiation, les conditions d'attribution de l'aide juridictionnelle, la réglementation relative aux aides personnelles au logement ou encore la gouvernance de l'hôpital est en effet loin de s'apparenter à de la simplification du droit.

Par ailleurs, il n'y a aucune commune mesure entre un texte d'habilitation comportant, comme c'était l'usage, quelques articles, et le premier texte d'habilitation que le Gouvernement a déposé, qui en comprenait vingt et un, ou encore celui-ci, qui en comporte une soixantaine !

Un texte d'une telle ampleur ne contiendrait que des mesures techniques ? Vous ne tromperez personne à ce sujet !

Ce texte contient également des mesures de fond.

Alors que nous allons de nouveau discuter du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, alors que nous avons débattu, en plein mois de juillet, du projet de loi réformant l'assurance maladie et que le ministre de la santé, M. Douste-Blazy, s'était engagé à ne pas procéder à la réforme de la gouvernance de l'hôpital par ordonnance, un chapitre entier - le chapitre IV - du présent projet de loi est consacré à des « mesures de réorganisation dans le domaine sanitaire et social » et porte sur des questions qui sont en discussion entre les partenaires sociaux.

A l'article 48, il apparaît que le Gouvernement entend modifier par ordonnance certaines dispositions dans le domaine de la sécurité sociale.

L'article 49 l'autorise à modifier par ordonnance la partie législative du code de l'action sociale et des familles.

Enfin, l'article 50 lui permettra d'intervenir dans le domaine de la santé ; il lui donne la possibilité de recourir aux ordonnances en matière de gouvernance de l'hôpital mais aussi de transformer le Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies en société anonyme, c'est-à-dire de le privatiser ! A quand la marchandisation du sang par décret ou par ordonnance ?

Sous couvert de l'argument mensonger selon lequel il s'agirait de mesures trop techniques, le Gouvernement empêche le Parlement de débattre et de légiférer sur des pans entiers de la politique sanitaire et sociale et sur la privatisation d'établissements publics.

Ces dispositions auraient dû être intégrées aux différents textes que nous avons eu dernièrement ou que nous aurons prochainement l'occasion d'examiner, ou encore faire l'objet de projets de loi spécifiques.

Vous l'avez compris, et c'est le sens de cette motion tendant à opposer la question préalable, notre groupe ne peut accepter ce projet de loi d'habilitation dont l'urgence est contestable et qui, sous prétexte de simplification, intervient dans de vastes domaines, touchant le code civil, le code du travail, les régimes sociaux, le régime juridique des établissements publics, le code de l'urbanisme, qui relèvent par essence des compétences du législateur.

Quel est l'avis de la commission ?

Soyons clairs : la commission des lois souscrit pleinement à la démarche et aux objectifs de ce projet de loi.

Ce texte permet, par des habilitations mais aussi par des mesures d'application directe, de simplifier notre droit, qui, vous le savez, madame Borvo, en a bien besoin !

Il est nécessaire de rendre nos règles juridiques plus lisibles et plus accessibles, conformément à l'objectif constitutionnel qui a été dégagé par le Conseil constitutionnel.

En outre, le présent projet de loi devrait faciliter les rapports qu'entretiennent les usagers avec leur administration.

Le bilan de la première loi d'habilitation est déjà positif. Il convient de poursuivre le processus de simplification, car, loin d'être inutile ou prématurée, la simplification de notre droit est un impératif : il convient de soutenir pleinement l'actuel gouvernement, qui s'est engagé dans la voie de la simplification administrative.

La commission émet donc un avis défavorable.

Quel est l'avis du Gouvernement ?

Cet avis est évidemment défavorable !

« Texte fourre-tout », dites-vous, madame Borvo. Non, ce n'est pas un texte fourre-tout, mais un texte qui témoigne d'une ambition de bonne gestion, d'efficacité, de transparence et de clarté.

De grâce, ne « diabolisez » pas ainsi la procédure des ordonnances !

D'abord, même si je n'en fais pas un argument, la gauche elle-même l'a utilisée. Nous sommes dans le cadre d'un débat structuré par la Constitution : son article 38 a été voulu par les Constituants de la ve République et, caricaturer ce débat, c'est d'une certaine manière caricaturer la démocratie.

Ensuite, ce n'est pas le recours à cet article 38 qui « fragilise » les droits de nos concitoyens, mais bien la complexité de notre droit.

Je pense au contraire qu'en nous permettant de faire oeuvre de simplification, ...

Le Parlement est apte à le faire !

Faites confiance au Parlement !

...même modeste - nous avons certes encore beaucoup de travail dans ce domaine -, l'article 38 de la Constitution nous permettra de renforcer la démocratie et de mieux assurer l'égalité devant la loi entre nos concitoyens.

Enfin, au travers des dispositions que nous vous proposons de nous autoriser à prendre par ordonnance, nous coordonnons, nous simplifions, nous aménageons, mais nous ne changeons jamais l'esprit de la loi.

Ça...

Nous sommes donc bien dans le cadre de l'habilitation. Il s'agit d'un processus de simplification, et uniquement de simplification.

J'appelle évidemment au rejet de la motion.

Vous ne nous avez pas répondu sur le fond !

Je mets aux voix la motion n° 162, tendant à opposer la question préalable.

Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi.

Je suis saisi, par MM. Collombat, Sueur et Badinter, Mmes Blandin, Boumediene-Thiery et Bricq, MM. Charasse, Dauge, Dreyfus-Schmidt, Frimat, Godefroy, Lagauche, Mahéas et Peyronnet, Mme Tasca, M. Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, d'une motion n° 88, tendant au renvoi à la commission.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 5, du règlement, le Sénat décide qu'il y lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de la législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, de simplification du droit. (n° 343, 20032004).

Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Aucune explication de vote n'est admise.

Mes chers collègues, je tiens à saluer la première intervention à notre tribune de M. Pierre-Yves Collombat, sénateur du Var, à qui je souhaite la bienvenue dans cette enceinte.

Mon cher collègue, vous avez la parole.

Je vous remercie, monsieur le président.

Mes chers collègues, vous l'avez constaté, toute session parlementaire s'achève désormais par une longue et pathétique lamentation sur les conditions de travail de ceux qui sont censés faire la loi et, finalement, sur l'abaissement du rôle du Parlement.

Ces critiques ne sont pas uniquement le fait de l'opposition. On les retrouve sous diverses plumes, elles sont sur les lèvres à droite comme à gauche. Les propos récents du président de l'Assemblée nationale, Jean-Louis Debré, sont là pour le confirmer : il y a peu de choses dans ses déclarations auxquelles je ne souscrive.

Non moins rituellement, une fois passé l'été, la nouvelle session s'ouvre sur des intentions et, les bonnes années, sur des projets de réforme.

Si j'ai bien entendu, tel était le sens du discours prononcé par le président de notre assemblée, voilà vingt-quatre heures à peine.

« Moderniser les procédures afin de mieux assurer le rôle de contrôle et d'évaluation du Sénat », qui ne serait d'accord avec cette proposition de bon sens républicain ?

« Le contrôle, c'est une affaire de volonté politique et, au-delà, de volonté institutionnelle », qui ne serait également d'accord ? Pour ma part, je dirai d'ailleurs que c'est une affaire de volonté tout court.

Que le Gouvernement, pour se simplifier la vie - elle est si difficile -, use et abuse des outils de contrainte constitutionnels ou réglementaires mis à sa disposition, malheureusement, quoi de plus banal ! Sans, bien évidemment, approuver cette pratique, on peut la comprendre. Toute institution ne va-t-elle pas au bout de son pouvoir ?

Mais que des sénateurs renoncent d'eux-mêmes aussi facilement à la marge de liberté dont ils disposent est une autre affaire !

Mes chers collègues, en vous proposant de soumettre à nouveau à l'examen des commissions le présent projet de loi d'habilitation, nous ne faisons que demander l'application de cette volonté politique, de cette volonté institutionnelle, de cette volonté tout court, de la volonté des parlementaires d'occuper au moins la totalité de leur maigre espace de liberté, autrement dit de mettre en cohérence les paroles et les actes.

Je suis étonné - j'entends certains d'entre vous penser : « cela lui passera » - de voir des parlementaires renoncer aussi facilement au coeur même de leurs compétences législatives, ...

Oh !

...et accepter, par exemple, de confier aux bureaux le soin de fixer les règles de la filiation. S'ils se dessaisissent de telles questions, de quoi n'accepteront-ils pas de se dessaisir ?

Je ne reviendrai pas sur les défauts de ce texte mal ficelé, sur l'urgence qu'il y a à modifier la législation funéraire, à définir la notion de « Français établis hors de France ». Je ne reviendrai pas non plus sur les dangers qu'il y a à accorder un blanc-seing au Gouvernement en matière pénale, en matière de droits sociaux, de filiation ou dans les domaines intéressant les collectivités locales, à commencer par les communes. L'essentiel ayant été dit par mes collègues sur tous ces points, je vous ferai grâce de mes commentaires.

Mais, si vous avez rejeté les deux précédentes motions, acceptez au moins que nous nous donnions le temps de conférer à ce texte un peu plus de cohérence et de lisibilité.

Nouveau venu parmi vous, j'avoue, pour mon premier exercice de législation appliquée, n'avoir pas été déçu du voyage... Le rapporteur du texte avait, certes, été désigné lors de la précédente session, ce qui lui a donné le temps de faire son travail, mais un rapport ne remplace pas le débat qui accompagne, en principe, le vote d'une loi et un rapporteur, aussi brillant soit-il, ne remplace pas une commission.

On ne peut pas dire plus clairement que ne l'a fait la majorité sénatoriale que les élections ne sont, pour elle, qu'une formalité : bien qu'il y ait eu des élections, les affaires continuent ...

C'est la continuité du Sénat !

On nous dit que l'essentiel des dispositions de ce texte sont d'ordre technique, donc simples et ne nécessitant qu'un examen superficiel des élus, une fois confirmée la pureté des intentions du Gouvernement.

J'avoue ne pas bien comprendre cette distinction. Il n'y a pas, d'un côté, la technique, neutre, et, de l'autre, le politique : toute technique est au service d'une politique et toute politique s'incarne dans des techniques.

Si je prends l'exemple de l'article 4, sécuriser les liens de filiation et préserver les enfants des conflits de filiation revient à définir des techniques de validation légitime de la filiation, des règles de procédure, des délais de prescription, etc., autant de questions pour lesquelles dispositions techniques et choix politiques ne sont que les deux faces d'une même réalité.

Pourquoi donc revenir en commission ? Parce qu'il faut impérativement, et conformément à la Constitution, nettoyer le texte des dispositions réglementaires qui n'ont rien à y faire et qui l'alourdissent inutilement. Parce qu'il faut éviter de ratifier en catimini des ordonnances très controversées, surtout si elles ont fait l'objet de recours non encore jugés, et je pense tout particulièrement à cette fameuse ordonnance du 17 juin 2004. Parce qu'il faut impérativement obtenir des engagements précis du Gouvernement sur ses intentions concernant des sujets qui, manifestement, relèvent de la loi et non pas des ordonnances. Parce qu'il faut limiter en ces matières les risques de dérive et les possibilités d'interprétation à l'opposé des intentions affichées.

Nous nous sommes efforcés, en déposant les amendements qu'appellent quasiment tous les articles de ce texte, d'apporter notre contribution au débat. Nous souhaitons, cependant, parce que c'est une question de bon sens et qu'il en va de l'intérêt de tous, prendre le temps d'effectuer un travail sérieux.

Simplifier - le mot est revenu souvent dans la discussion - est plus facile à dire qu'à faire. Les élus locaux en savent quelque chose : quel maire, dans notre beau pays, ne voit pas venir avec appréhension une loi de simplification ? Rares sont celles qui, au bout du compte, n'apportent pas des complications et ne rendent pas nécessaire une nouvelle loi de simplification de la loi de simplification : rappelons-nous le nouveau code des marchés, suivi du nouveau « nouveau code des marchés »...

C'est vrai !

On attendait des simplifications, des dispositions permettant de faire prévaloir l'intérêt des collectivités sur la procédure. Résultat ? Réserves du service central de prévention de la corruption, saisine de la Cour de justice européenne par la Commission pour manquement au respect du droit communautaire, réduction de l'accès des PME aux marchés publics, complications que l'on sait pour les élus locaux qui constatent que le respect de la procédure devient l'objectif prioritaire, vital, loin devant l'intérêt communal. Ils ne sont plus sûrs que d'une chose : s'ils s'attardent dans leur mandat, ils peuvent craindre le pire !

Je souscris pleinement à cette remarque de M. le secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, avouant, lors de la discussion de ce texte à l'Assemblée nationale : « Les modalités de la simplification sont compliquées. »

Ce n'est certainement pas la bonne interprétation.

Simplifier est en effet un art difficile qui, comme la bonne cuisine, exige du temps. Pas plus que la fast food, la fast law ne devrait avoir sa place au Sénat.

En adoptant notre proposition de renvoi à la commission, vous manifesterez, mes chers collègues, que c'est aussi votre point de vue.

Quel est l'avis de la commission ?

Monsieur le président; monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il n'y a pas lieu de repousser l'examen en séance publique du présent projet de loi et de le renvoyer à la commission.

La commission des lois a adopté son rapport et les amendements de votre serviteur la semaine dernière. Les quatre commissions pour avis ont également pu se prononcer sur les articles pour lesquels elles étaient saisies.

En outre, en vertu du principe de continuité du Sénat, monsieur Collombat, les travaux des commissions se poursuivent malgré les élections sénatoriales. Je vous adresse mes félicitations pour votre élection, mon cher collègue, mais je vous signale qu'entre-temps les autres sénateurs ont travaillé.

Je vous rappelle également que j'ai été nommé rapporteur de la commission des lois au mois de juin dernier et que nous avons eu tout le temps de travailler à la fraîche pendant l'été ...

Bien sûr !

Vous voulez nous faire croire que vous avez passé l'été à travailler ?

L'ensemble du projet de loi a fait l'objet d'un examen attentif de la part des commissions saisies sur ce texte et j'émets donc, au nom de la commission des lois, un avis défavorable.

Quel est l'avis du Gouvernement ?

Monsieur le président, les commissions ont bien travaillé et je ne vois donc pas pourquoi l'examen de ce texte serait reporté.

Je formulerai deux remarques.

Premièrement, s'agissant de la ratification, le Gouvernement joue le jeu : c'est uniquement sur le bureau des assemblées que nous devons déposer les textes de ratification des ordonnances ; or nous allons plus loin puisque nous en demandons la ratification expresse et que nous pouvons en discuter ordonnance par ordonnance.

Deuxièmement, je ne crois pas, monsieur le sénateur, qu'il faille prendre son temps sur ce sujet Cela peut être vrai dans certains cas, mais, en l'espèce, il faut agir d'urgence, et c'est ce que nous faisons.

Je mets aux voix la motion n° 88, tendant au renvoi à la commission.

En conséquence, nous passons à la discussion des articles.

Chapitre Ier

Mesures de simplification en faveur des usagers

La parole est à Mme Eliane Assassi, sur l'article.

Nous saluons, madame, votre première intervention dans cet hémicycle.

Merci monsieur le président.

Le chapitre Ier du projet de loi concerne les mesures de simplification en faveur des usagers et les articles 1er et 3 visent plus spécifiquement l'accès aux documents administratifs et à l'administration électronique.

Cet article 1er est donc l'occasion pour moi de soulever devant vous le problème de la dématérialisation des Journaux officiels, qui s'inscrit dans la mise en oeuvre du projet « Administration électronique 2004-2007 », ADELE.

Fondé sur le développement des nouvelles technologies, le projet ADELE devrait garantir un meilleur accès des citoyens à la norme juridique et une meilleure circulation des informations entre les administrations.

Mais il peut aussi aboutir, tout au contraire, à la dispersion de l'information légale, à la fracture numérique et au démantèlement du service public.

Les personnels des Journaux officiels sont inquiets pour leur avenir. Ils ont pourtant les compétences et la détermination nécessaires pour évoluer et se positionner sur les supports existants et à venir, mais encore faut-il que les investissements soient à la hauteur des enjeux...

Nous comptons sur votre volonté politique pour placer les Journaux officiels dans une perspective d'évolution et non de licenciements massifs.

Cette question de la pérennité des Journaux officiels en format papier et sur support électronique nous semble d'autant plus importante que les JO restent la référence de la diffusion de l'information publique et législative, et cela pour tous nos concitoyens, qu'ils soient ou non équipés d'ordinateurs.

Nous espérons que ce débat sur le développement de l'accès aux documents administratifs et de l'administration électronique sera pour vous, monsieur le secrétaire d'Etat, l'occasion de nous rassurer sur l'avenir des Journaux officiels.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 1, présenté par M. Saugey, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

Dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à modifier et à compléter, par ordonnance, les dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, ainsi que les autres dispositions législatives portant sur l'accès à des documents administratifs ou à des données publiques, afin :

1° D'étendre le régime général d'accès aux documents à certaines matières actuellement régies par des lois spéciales, d'harmoniser les règles applicables aux demandeurs entre les différents régimes d'accès aux documents, d'élargir et d'améliorer les possibilités d'accès aux documents, même à titre partiel, et de préciser la composition et les compétences de la commission d'accès aux documents administratifs ;

2° De fixer le cadre juridique relatif à l'accès, à la réutilisation et à la diffusion des données publiques produites ou collectées par l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics ou les organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d'un service public, notamment en transposant la directive 2003/98/CE du Parlement et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public.

La parole est à M. le rapporteur.

La rédaction actuelle du projet de loi d'habilitation peut laisser croire que le Gouvernement est habilité à effectuer deux exercices distincts.

D'abord, à l'article 1er, il s'agit d'améliorer l'accès aux documents administratifs par l'extension du régime de la loi du 17 juillet 1978 à des régimes spéciaux.

Par ailleurs, à l'article 3, on distingue, d'un côté, la transposition de la directive européenne relative à la réutilisation des données publiques et, de l'autre, l'établissement du cadre juridique relatif à l'accès et à la diffusion de ces mêmes données publiques.

Or il apparaît que l'ensemble de ces réformes devra se faire par une modification de la loi de 1978 et par l'adjonction de nouvelles dispositions à cette loi.

Il est donc préférable que ces questions fassent l'objet d'une seule ordonnance, prise sur le fondement de l'article 1er.

En outre, la réutilisation des données publiques constitue en réalité un sous ensemble de la question plus générale des données publiques et de leur usage, qui doit conduire à concevoir un régime global incluant l'accès, la diffusion et la réutilisation.

La nouvelle rédaction proposée permettra par ailleurs de préciser, au niveau législatif, la composition et les compétences de la commission d'accès aux documents administratifs, la CADA, qui a aujourd'hui, après plus de vingt-cinq ans d'existence, toute sa place dans nos institutions.

Enfin, l'ordonnance ne devrait pas revenir sur l'exclusion du champ des documents communicables, prévue à l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978, des actes des assemblées parlementaires.

L'amendement n° 186, présenté par MM. Charasse, Sueur et Badinter, Mmes Blandin, Boumediene-Thiery et Bricq, MM. Collombat, Dauge, Dreyfus-Schmidt, Frimat, Godefroy, Lagauche, Mahéas et Peyronnet, Mme Tasca, M. Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un nouvel alinéa ainsi rédigé :

Sont abrogées les dispositions de l'article 5 de l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs, ainsi que toutes mesures législatives imposant l'accès à certains documents administratifs, notamment cadastraux, sous forme exclusivement électronique.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Il s'agit tout simplement de constater les faits. Sans nier qu'il faille développer l'usage des nouvelles technologies, force est de constater qu'un certain nombre de personnes, dont des élus, ont des difficultés personnelles à les utiliser.

Un autre problème se pose, notamment dans les zones rurales : l'absence du haut débit qui, selon le mode de fabrication des sites, notamment s'agissant des préfectures, peut rendre extrêmement difficile l'usage de cet outil.

Nous vous présentons donc un amendement de bon sens qui vise à prévoir, au moins sur une certaine période, la coexistence des deux formes d'accès à la loi, de façon que les élus qui se trouveraient dans l'impossibilité d'utiliser l'outil informatique puissent en revenir au bon vieux papier.

Quel est l'avis de la commission ?

La publication sous forme électronique ne paraît pas pénalisante puisque l'article 3 de l'ordonnance du 20 février 2004 prévoit que le Journal officiel est mis à la disposition du public sous forme électronique de manière permanente et gratuite.

Toutefois, elle n'est pas sans susciter des interrogations - je le reconnais volontiers et j'en donne acte à notre collègue M. Collombat - dans les petites communes, qui ne disposent pas toujours des moyens informatiques nécessaires pour mettre la version électronique à la disposition du public.

En conséquence, monsieur le président, sur cette question, je m'en remettrai à l'avis du Gouvernement.

Quel est l'avis du Gouvernement ?

Je suis favorable à l'amendement n° 1 : il est vrai que le regroupement de ces deux habilitations serait une bonne mesure !

En revanche, je suis défavorable à l'amendement n° 186 sur la dématérialisation. Si la plupart des textes continuent à être diffusés sur support papier, nous avons l'obligation de procéder à cette dématérialisation, qui a, il est important de le souligner, valeur juridique.

Je crois donc qu'il convient plutôt d'accélérer le processus de dématérialisation, comme le permet le texte de l'habilitation.

La parole est à M. Paul Blanc, pour explication de vote sur l'amendement n° 1.

Je voudrais, à mon tour, mettre l'accent sur le problème qui se pose aujourd'hui aux communes qui ne disposent pas du haut débit.

Dans l'arrondissement où se situe ma commune, sur cent communes, plus de cinquante ne bénéficient pas du haut débit par ADSL, et rien n'est prévu pour elles avant 2006.

Sur cette question du haut débit et de la communication électronique au niveau des mairies, il y a longtemps que l'on entend le ministère de l'intérieur dire qu'il faudrait que tout puisse être transmis par le biais des nouvelles technologies aux préfectures et aux sous-préfectures dans le cadre du contrôle de légalité.

Comment voulez-vous, si vous ne disposez pas du haut débit, transmettre, par exemple, les documents relatifs à un marché, avec le volume de dossiers que cela comporte, à l'autorité de tutelle ? C'est tout à fait impossible, ou à tout le moins irrationnel.

Si je suis tout à fait favorable, monsieur le ministre, à la transmission électronique, je considère qu'il faut - et j'ai eu l'occasion de le dire au ministre chargé de l'aménagement du territoire - que l'on règle très rapidement la question du haut débit.

La loi a autorisé les collectivités locales à devenir éventuellement opérateurs et à s'équiper elles-mêmes du haut débit via le satellite, ce qui a constitué un progrès substantiel, mais encore faut-il que ces communes aient les moyens financiers de s'équiper !

Il est donc urgent de faire en sorte que toutes les communes de notre pays puissent avoir accès au haut débit, sous peine d'accroître la fracture numérique. Je sais, monsieur le secrétaire d'Etat, que cela ne dépend pas de votre département, mais du ministère de l'aménagement du territoire. C'est en tout cas une question qu'il faudra régler dans les prochains mois ; cela me paraît primordial si l'on veut réaliser un aménagement équilibré et harmonieux du territoire de la nation.

La parole est à M. Yves Détraigne, pour explication de vote.

Je suis favorable à l'article 1er, modifié par l'amendement présenté par le rapporteur de la commission des lois. Toutefois, je voudrais à mon tour insister sur la rapidité avec laquelle on nous demande de procéder à la dématérialisation des documents publics.

Si j'en crois un commentaire publié dans la Gazette des communes, revue de référence des collectivités locales, et portant sur les 225 propositions faites par la commission présidée par M. Francis Mer, le Journal officiel sous forme électronique va se substituer au Journal officiel sous forme papier, qui va disparaître.

J'aimerais, comme beaucoup d'élus, obtenir une précision sur ce premier point : ce commentaire est-il bien informé et correspond-il aux intentions réelles du Gouvernement ?

Deuxièmement, il me semble que la dématérialisation concernant les marchés publics sera de droit à partir d'un certain seuil dès le 1er janvier prochain, c'est-à-dire que toute commune, quelle que soit sa taille, ne pourra pas s'opposer à la réception des offres par voie électronique. Soyons cependant conscients que beaucoup de communes n'auront pas encore, l'an prochain, la possibilité de recevoir les propositions des entreprises sous forme électronique.

Par ailleurs, cela suppose la mise au point d'un certain nombre de logiciels complexes puisqu'il faudra assurer la confidentialité des offres, l'impossibilité d'y accéder avant la date limite de dépôt des offres prévue par le règlement de la consultation, etc. De plus, j'imagine mal comment les membres de la commission d'appel d'offres vont pouvoir se regrouper autour de la personne qui manipulera le clavier de l'ordinateur devant l'écran pour examiner l'ensemble des pièces qui forment l'offre faite par l'entreprise.

Comme les intervenants précédents, je considère qu'un certain nombre de questions se posent et je ne suis pas sûr que la consultation électronique des documents administratifs sera aussi pratique que la version papier, que l'on a l'habitude de manier.

Je suis convaincu, comme, je le pense, la plupart de mes collègues, par le fait qu'il faut avancer dans cette direction ; mais il ne faut pas confondre vitesse et précipitation !

Je voulais ainsi appeler l'attention de mes collègues et du Gouvernement sur cette question, et si M. le secrétaire d'Etat était en mesure de nous donner quelques précisions, notamment par rapport à l'éventuelle - je fais allusion à certains commentaires - suppression du Journal officiel sous sa forme papier, j'en serais très heureux.

La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

Nous changeons de système, nous changeons d'ère, et cela soulève nécessairement un certain nombre de questions.

Le Premier ministre a annoncé l'année dernière une accélération concernant l'administration électronique ; nous la mettons en oeuvre avec un certain entrain.

Cela va susciter des interrogations et je comprends, bien évidemment, celles qui vous préoccupent.

Je vais essayer de répondre à quelques-unes d'entre elles. Je ne vais pas lever toutes les peurs ni toutes les craintes, mais je vais quand même tenter de vous rassurer.

Je n'évoquerai pas ici, monsieur Blanc, les problèmes d'aménagement du territoire, d'autant que vous les connaissez certainement mieux que moi. Toutefois, si le haut débit est un plus incontestable pour l'administration électronique, ce n'est pas une condition ! La quasi-totalité des mesures d'administration électronique se passe très bien du haut débit et les mairies ou les territoires qui ne sont pas équipés en haut débit ne sont pas exclus, bien évidemment, de l'administration électronique.

Concernant la dématérialisation des offres pour les marchés publics, je vous rappelle que l'obligation de recevoir une offre par voie électronique ne s'applique qu'aux marchés supérieurs à 230 000 euros pour les collectivités locales. Or, dans la plupart de nos petites communes - et je suis élu de l'une d'elles -, il y a peu de marchés dont le montant se situe au-delà de 230 000 euros.

Cela étant, il reste la possibilité d'utiliser la plateforme de l'union des groupements d'achats publics, l'UGAP, que nous sommes en train de créer pour les achats publics de l'Etat. Elle sera mise - dans des conditions que nous allons examiner - à la disposition des collectivités locales qui ne seraient pas dotées d'un tel outil.

Je m'aperçois aussi, en discutant un peu partout sur le territoire national, que certaines collectivités de taille plus importante - des conseils régionaux, par exemple - se dotent d'outils et les mettent à la disposition des collectivités relevant de leur territoire et qui n'ont pas nécessairement les moyens de se mettre en place une plateforme de cette nature. Il y a donc beaucoup de solutions.

Enfin, en ce qui concerne la question importante de la dématérialisation du Journal officiel, je vous rappelle que tout n'est pas dématérialisé et que certaines informations très importantes restent accessibles sous forme papier : il s'agit notamment de l'édition des lois et décrets, que nos administrations utilisent régulièrement. Ce qui sera totalement dématérialisé, en revanche, c'est-à-dire ce qui ne fera plus l'objet d'une publication papier, ce sont les mesures s'adressant à des publics très particuliers : délégations de signatures, organisations des services déconcentrés ou encore actes relatifs aux fonctionnaires ou aux militaires. Ces actes ne visent donc qu'une catégorie très limitée de citoyens, qui sont d'ailleurs dotés des moyens d'accession à ce type d'informations.

Il y a bien, d'un côté, le maintien d'une procédure papier matérialisée et, de l'autre, une dématérialisation totale pour des actes qui n'intéressent qu'une catégorie de la population.

Je mets aux voix l'amendement n° 1.

En conséquence, l'amendement n° 186 n'a plus d'objet.

Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.