Séance en hémicycle du 27 septembre 2016 à 14h30

Le compte rendu intégral de la séance du jeudi 21 juillet 2016 a été publié sur le site internet du Sénat.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, j’ai reçu de M. le Premier ministre communication du décret de M. le Président de la République en date du 29 juillet 2016 portant convocation du Parlement en session extraordinaire, à compter du 27 septembre 2016.

Ce décret vous a été adressé le 1er août dernier.

Acte est donné de cette communication.

En conséquence, la seconde session extraordinaire de 2015-2016 est ouverte.

À la suite de la publication, le 29 juillet, du décret du Président de la République portant convocation du Parlement en session extraordinaire, je vais vous donner lecture des conclusions de la conférence des présidents réunie le 12 juillet dernier.

Seconde session extraordinaire 2015-2016

Mardi 27 septembre 2016

À 14 heures 30 et le soir :

– Nouvelle lecture du projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle.

Mercredi 28 septembre 2016

À 14 heures 30 et le soir :

– Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi pour une République numérique ;

– Suite de la nouvelle lecture du projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle.

Jeudi 29 septembre 2016

À 10 heures 30 :

– Deux conventions internationales en forme simplifiée ;

– Projet de loi autorisant l’approbation de la convention France-Colombie en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu et sur la fortune ;

– Proposition de loi relative à l’exercice, par la Croix-Rouge française, de sa mission statutaire de rétablissement des liens familiaux.

À 15 heures :

– Questions d’actualité au Gouvernement.

À 16 heures 15, le soir et, éventuellement, la nuit :

– Nouvelle lecture de la proposition de loi visant à renforcer la liberté, l’indépendance et le pluralisme des médias ;

– Suite éventuelle de la nouvelle lecture du projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle ;

– Clôture de la seconde session extraordinaire 2015-2016.

Session ordinaire 2016-2017

La semaine du 4 octobre est réservée par priorité au Gouvernement.

Mardi 4 octobre 2016à 14 heures 30, après l’ouverture de la session ordinaire 2016-2017, à 17 heures 45, après les questions d’actualité au Gouvernement, et le soir, mercredi 5 octobre 2016, à 14 heures 30 et le soir, et jeudi 6 octobre 2016, à 10 heures 30, à 14 heures 30 et le soir :

– Projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté.

En outre, mercredi 5 octobre 2016, à 14 heures 30, désignation des onze membres de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne.

Y a-t-il des observations sur les propositions de la conférence des présidents relatives à la tenue des séances ?...

Ces propositions sont adoptées.

J’ai le regret de vous faire part du décès de nos anciens collègues Pierre Fauchon, qui fut sénateur de Loir-et-Cher de 1992 à 2011, André Égu, qui fut sénateur d’Ille-et-Vilaine de 1989 à 1998, et Jacques Dominati, qui fut sénateur de Paris de 1995 à 2004.

M. le président. Monsieur le ministre, mes chers collègues, j’ai appris, comme vous tous, le décès à la fin du mois de juillet de notre ancien collègue Pierre Fauchon, qui fut sénateur de Loir-et-Cher de 1992 à 2011.

Avocat au barreau de Paris, Pierre Fauchon s’engagea aux côtés de Jean Lecanuet lors de sa campagne pour l’élection présidentielle de 1965. Il me racontait encore cette campagne lors de notre rencontre, il y a quelques mois, à l’Hôtel des Invalides, où il était hospitalisé. Il évoquait également alors, avec la faconde que nous lui connaissions, ce qu’il avait partagé avec le président Poher.

Européen convaincu, Pierre Fauchon fut l’un des fondateurs du Centre démocrate. Il fut élu conseiller général de Loir-et-Cher en 1973, mandat qu’il conserva jusqu’en 1998, en assurant la vice-présidence du conseil général de 1978 à 1998. Il fut également vice-président du conseil régional du Centre de 1986 à 1992, puis maire de Choue de 1992 à 1995.

Élu sénateur en 1992 et réélu en 2001, il devint au sein de notre assemblée un pilier de la commission des lois.

Son nom est associé, parmi tant d’autres travaux, à la loi du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels, qui demeure une référence pour l’ensemble des élus locaux. Pierre Fauchon fut également à l’origine de la création du double degré de juridiction en matière criminelle.

Au vu de ses compétences juridiques incontestables et incontestées, je pris l’initiative de le nommer, en 2011, au Conseil supérieur de la magistrature, où il siégea jusqu’en 2015. Cet homme très indépendant me faisait régulièrement part de ses observations et de ses préoccupations quant au bon fonctionnement de la justice.

Ceux qui l’ont connu au sein de cet hémicycle se souviennent d’un grand juriste, d’un homme respecté, passionné par la culture, l’histoire et le patrimoine. Il a écrit plusieurs ouvrages, dont l’un sur l’abbé Grégoire, intitulé L’Abbé Grégoire, le prêtre-citoyen.

Pierre Fauchon était à mes côtés lorsque nous avons évoqué ici, sur l’initiative du président Monory, le souvenir de Victor Schœlcher et de l’abolition de l’esclavage.

Il a su, par ailleurs, pendant ses mandats sénatoriaux, rester fidèle à sa conception du « bon parlementaire », à savoir : faire de bonnes actions et les mener avec de bonnes manières ; je le cite quasiment mot pour mot.

Au nom du Sénat tout entier, je veux présenter nos condoléances les plus attristées à sa famille et assurer ses proches, le président et les membres du groupe UDI-UC de notre sincère compassion.

J’ai également appris il y a quelques jours, comme vous tous, le décès de notre ancien collègue Jacques Dominati, qui, après plusieurs mandats de député, fut sénateur de Paris de 1995 à 2004.

Engagé dans la résistance dès l’âge de seize ans, il milita au lendemain de la guerre au sein du parti gaulliste, comme secrétaire national des étudiants. Il participa ensuite, dans les années soixante, à la création des Républicains indépendants.

Élu député de Paris en 1967, Jacques Dominati fut réélu quasiment sans interruption jusqu’en 1993. Dans les années soixante-dix, il fut l’un des promoteurs de la réforme du statut de la capitale visant à la doter d’un maire élu de plein exercice. Il fut d’ailleurs maire du IIIe arrondissement, de 1983 à 1995, et premier adjoint au maire de Paris de 1995 à 2001. Dans toute son action publique, il s’est battu pour le rayonnement de la ville de Paris.

Secrétaire d’État chargé de la fonction publique dans le gouvernement de Raymond Barre, il fut l’auteur de la loi du 17 juillet 1978 relative à l’accès aux documents administratifs.

Élu sénateur en 1995, il effectua un mandat au sein de notre assemblée, siégeant successivement à la commission des affaires économiques, à la commission des affaires sociales puis à la commission des affaires culturelles. C’était un homme passionné, au fort tempérament ; on se souvient de ses vigoureux plaidoyers en défense des valeurs libérales.

Au nom du Sénat tout entier, je veux présenter nos condoléances les plus attristées à son épouse, à notre collègue Philippe Dominati, son fils, et à toute sa famille, et assurer ses proches, ainsi que le président et les membres du groupe Les Républicains, de notre sincère compassion.

Je vous propose d’observer un moment de recueillement en mémoire de nos deux anciens collègues, de qui nous conserverons une mémoire vivante.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, comme vous pouvez le constater, nous disposons désormais de deux écrans dans notre salle des séances. C’était une proposition de nos collègues Isabelle Debré, présidente de la délégation à la communication, et Thierry Foucaud, président de la délégation aux nouvelles technologies.

Ces écrans répondent à notre volonté d’aller vers une plus grande dématérialisation : vous aurez désormais le choix, pour suivre les débats, entre le dérouleur « papier », l’application « en séance » et les deux grands écrans. Ce dispositif permettra également d’afficher, dans un proche avenir, le résultat des scrutins publics.

Ces écrans seront aussi utiles au public présent dans les tribunes pour mieux suivre les débats en identifiant les différents intervenants.

Je remercie tout particulièrement les questeurs, qui ont permis la réalisation effective de ce chantier dans les délais impartis.

Enfin, à compter du début de la prochaine session ordinaire, l’intégralité des travaux du Sénat captés en séance, en commission ou en délégation sera disponible en vidéo à la demande. Des formations seront organisées par la direction de la communication pour vous permettre d’utiliser ce nouvel instrument. Cette nouvelle possibilité résulte des réflexions de la mission confiée au questeur Jean-Léonce Dupont sur la meilleure façon de rendre compte des travaux du Sénat. Elle devrait contribuer à assurer une plus grande visibilité et une meilleure compréhension de nos travaux.

Par lettre en date du 21 septembre 2016 et conformément à l’article 22 ter du règlement, M. Philippe Bas, président de la commission des lois, m’a indiqué que la commission des lois demande au Sénat, en application de l’article 5 ter de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, de lui conférer, pour une durée de six mois, les prérogatives attribuées aux commissions d’enquête pour le suivi de la loi du 21 juillet 2016 prorogeant l’application de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste.

Cette demande sera examinée par la conférence des présidents lors de sa réunion de ce soir.

J’informe le Sénat que les commissions mixtes paritaires chargées d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique et de la proposition de loi organique relative à la compétence du Défenseur des droits pour l’orientation et la protection des lanceurs d’alerte ne sont pas parvenues à l’adoption d’un texte commun.

M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation de deux sénateurs appelés à siéger au sein du Conseil supérieur de l’éducation routière.

La commission des lois a été invitée à présenter des candidatures.

Les nominations au sein de cet organisme extraparlementaire auront lieu ultérieurement, dans les conditions prévues par l’article 9 du règlement.

En application de l’article 45, alinéa 2, de la Constitution, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée pour l’examen :

- du projet de loi relatif au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain, déposé sur le bureau du Sénat le 3 août 2016 ;

- du projet de loi de programmation relatif à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 3 août 2016 ;

- du projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 14 septembre 2016 ;

- et du projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2015-1682 du 17 décembre 2015 portant simplification de certains régimes d’autorisation préalable et de déclaration des entreprises et des professionnels et modifiant le code du sport, déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 11 mai 2016.

J’informe le Sénat que les questions orales n° 1420 de M. Michel Vaspart et 1450 de M. Jacques Legendre sont retirées du rôle des questions orales, à la demande de leurs auteurs.

Par lettre en date du 26 juillet 2016, M. le Premier ministre a annoncé la fin, à compter du 28 juillet 2016, de la mission temporaire sur le renforcement de l’attractivité et de la compétitivité des principales portes d’entrée maritime françaises confiée à Mme Élisabeth Lamure, sénateur du Rhône, M. Jérôme Bignon, sénateur de la Somme, M. Charles Revet, sénateur de la Seine-Maritime, et M. René Vandierendonck, sénateur du Nord, auprès de M. Alain Vidalies, secrétaire d’État chargé des transports, de la mer et de la pêche, dans le cadre de l’article L.O. 297 du code électoral.

Par ailleurs, par lettre en date du 7 septembre 2016, M. le Premier ministre a annoncé la fin, à compter du 13 septembre 2016, de la mission temporaire sur l’attractivité des grands ports maritimes de la façade Atlantique confiée à MM. Gérard César, sénateur de la Gironde, et Yannick Vaugrenard, sénateur de la Loire-Atlantique, auprès de M. Alain Vidalies, secrétaire d’État chargé des transports, de la mer et de la pêche, dans le cadre de l’article L.O. 297 du code électoral.

Acte est donné de ces communications.

J’ai reçu de M. le Premier ministre :

- l’avenant n° 6 à la convention du 27 juillet 2010 entre l’État et l’Agence nationale de la recherche relative au programme d’investissements d’avenir, action « Instituts hospitalo-universitaires » ;

- l’avenant n° 7 à la convention du 27 juillet 2010 entre l’État et l’Agence nationale de la recherche relative au programme d’investissements d’avenir, action « Instituts hospitalo-universitaires – volet recherche hospitalo-universitaire » ;

- le rapport sur la mise en application de la loi n° 2015-195 du 20 février 2015 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de la propriété littéraire et artistique et du patrimoine culturel ;

- le rapport évaluant l’opportunité de réserver des voies sur les axes structurants des agglomérations pour améliorer la mobilité quotidienne et favoriser la transition énergétique ;

- le tableau de programmation des mesures d’application de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine ;

- le tableau de programmation des mesures d’application de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels ;

- le tableau de programmation des mesures d’application de la loi n° 2016-819 du 21 juin 2016 réformant le système de répression des abus de marché ;

- le rapport relatif au contrat d’objectifs et de moyens entre l’État et la société nationale de programme France Télévisions pour la période 2016-2020 ;

- l’état semestriel des sommes restant dues par l’État aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale au 31 décembre 2015 ;

- le tableau de programmation des mesures d’application de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l’économie bleue ;

- l’avenant n° 3 à la convention du 27 juillet 2010 entre l’État et l’Agence nationale de la recherche, relative au programme d’investissements d’avenir, action « Valorisation – Instituts Carnot » ;

- le rapport relatif à la trajectoire de la dette de SNCF Réseau et aux solutions qui pourraient être mises en œuvre afin de traiter l’évolution de la dette historique du système ferroviaire ;

- le rapport relatif au Conseil supérieur de l’éducation routière ;

- l’avenant n° 1 à la convention du 29 décembre 2015 entre l’État et la Caisse des dépôts et consignations relative au programme d’investissements d’avenir, action « Transition numérique de l’État et modernisation de l’action publique » ;

- le rapport relatif à l’encellulement individuel ;

- la convention entre l’État et la Caisse des dépôts et consignations relative au programme d’investissements d’avenir, action « Ville durable et solidaire, excellence environnementale du renouvellement urbain » – Axe 3 – Fonds de fonds quartiers prioritaires et la décision n° 2016-VDS ;

- le tableau de programmation des mesures d’application de la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature.

Acte est donné du dépôt de ces documents.

Les deux premiers ont été transmis aux commissions des affaires sociales, de la culture et des finances, le troisième à la commission de la culture, le quatrième à la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable et à celle des affaires économiques, le cinquième à la commission de la culture, le sixième à la commission des affaires sociales, le septième aux commissions des finances et des lois, le huitième aux commissions de la culture et des finances, le neuvième à la commission des affaires sociales, le dixième à la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable et à celle des affaires économiques, le onzième à la commission des finances, à la commission des affaires économiques ainsi qu’à celle de la culture, de l’éducation et de la communication, le douzième à la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable et à celle des finances, le treizième à la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable et à celle des lois, le quatorzième à la commission des finances, le quinzième à la commission des lois, le seizième à la commission des finances ainsi qu’à celle de l’aménagement du territoire et le dix-septième à la commission des lois.

Le Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courrier en date du 28 juillet 2016, le texte de trois décisions qui concernent la conformité à la Constitution de :

- la loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature (n° 2016-732 DC) ;

- la loi organique rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales des ressortissants d’un État membre de l’Union européenne autre que la France pour les élections municipales (n° 2016-733 DC) ;

- la loi organique rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France (n° 2016-734 DC) ;

- la loi organique relative à la nomination à la présidence du conseil d’administration de l’Agence française pour la biodiversité (n° 2016-735 DC) ;

- la loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels (n° 2016-736 DC) ;

- et la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages (n° 2016-737 DC).

Acte est donné de ces communications.

Le Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courriers en date des 22, 29 juillet et 8, 9, 16 et 23 septembre 2016, quatorze décisions relatives à des questions prioritaires de constitutionnalité portant sur :

- l’amende pour défaut de déclaration de comptes bancaires ouverts, utilisés ou clos à l’étranger II (n° 2016-554 QPC) ;

- la subordination de la mise en mouvement de l’action publique en matière d’infractions fiscales à une plainte de l’administration (n° 2016-555 QPC) ;

- les pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale II (n° 2016-556 QPC) ;

- le prononcé du divorce subordonné à la constitution d’une garantie par l’époux débiteur d’une prestation compensatoire en capital (n° 2016-557 QPC) ;

- le droit individuel à la formation en cas de rupture du contrat de travail provoquée par la faute lourde du salarié (nos 2016-558 et 2016-559 QPC) ;

- la date d’effet du changement de régime matrimonial en cas d’homologation judiciaire (n° 2016-560 QPC) ;

- l’écrou extraditionnel (n° 2016-561/562 QPC) ;

- la date d’évaluation de la valeur des droits sociaux des associés cédants, retrayants ou exclus (n° 2016-563 QPC) ;

- la non-imputation des déficits et réductions d’impôt pour l’établissement de l’impôt sur le revenu en cas d’application de certaines pénalités fiscales (n° 2016-564 QPC) ;

- la clause de compétence générale des départements (nos 2016-565 QPC et 2016-565 R QPC) ;

- la communication des réquisitions du ministère public devant la chambre de l’instruction (n° 2016-566 QPC) ;

- les perquisitions administratives dans le cadre de l’état d’urgence II (n° 2016 567/568 QPC) ;

- et la transaction pénale par officier de police judiciaire - participation des conseils départementaux de prévention de la délinquance et des zones de sécurité prioritaires à l’exécution des peines (n° 2016-569 QPC).

Acte est donné de ces communications.

L’ordre du jour appelle la discussion, en nouvelle lecture, du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture, de modernisation de la justice du XXIe siècle (projet n° 796, texte de la commission n° 840, rapport n° 839).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le garde des sceaux.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, nous allons bientôt entrer dans la période budgétaire. Ce sera, pour le ministère dont j’ai la responsabilité, un rendez-vous important. Un accroissement important des moyens est, en effet, l’une des conditions d’un fonctionnement convenable de nos juridictions.

La justice, nous le savons, est au bord de l’embolie : trop de travail, trop de lourdeurs, trop peu de moyens. À chaque déplacement dans une juridiction, comme, hier encore, à Meaux, j’entends s’exprimer la souffrance tant de ceux qui y travaillent que des justiciables.

Souffrance, parce que trop d’attente : l’attente du salarié ou de l’employeur qui a saisi les prud’hommes et qui, par exemple, à Nanterre, doit patienter deux ans et demi entre la conciliation et le passage en jugement ; l’attente du couple qui veut divorcer et doit patienter pendant de longs mois.

Pourtant, la Convention européenne des droits de l’homme proclame, tout comme notre code de l’organisation judiciaire, que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue […] dans un délai raisonnable ».

Souffrance, aussi, parce que trop d’exaspération : exaspération de la greffière exténuée à la fin de sa journée par le trop-plein de dossiers traités ; exaspération du justiciable qui ne comprend pas les procédures juridiques trop lourdes et se noie dans une justice devenue par trop illisible ; exaspération du juge qui perd du temps sur des dossiers ne relevant pas de sa mission essentielle, à savoir trancher les litiges par l’application du droit.

Vous le savez, toutes les juridictions sont concernées : conseils de prud’hommes, tribunaux de commerce, tribunaux d’instance, tribunaux de grande instance, cours d’appel. Aussi, je ne doute pas que la mission d’information sur le renouveau de la justice que la commission des lois du Sénat vient de créer saura nous rappeler ces mots de Marc Aurèle : « Seul un esprit serein est en état de juger. »

Dans quelques jours, avec le projet de budget, et en février prochain, avec le rapport conclusif de votre mission d’information, nous aurons de multiples occasions d’évoquer l’importance des moyens à mobiliser et, surtout, leur nature.

Il existe cependant une autre voie, parallèle, pour apporter des solutions : celle de l’organisation de la justice.

Comme le disait Jean Jaurès dans son Histoire socialiste de la Révolution française, « l’abondance est le fruit d’une bonne administration ». Autrement dit, si les moyens sont bien gérés, cela les rendra d’autant plus efficaces. C’est pourquoi, à mes yeux, le budget est indissociable de sa bonne gestion et de sa bonne répartition ; en d’autres mots, il est indissociable d’une bonne organisation de la justice.

Il ne s’est pas passé de législature, depuis des décennies, sans que de nouvelles missions soient confiées à la justice judiciaire ou à la justice administrative. Bien souvent, elles s’exercent à moyens constants, ce qui n’est pas sans conséquence sur la situation des juridictions.

Ainsi, en 2011, une décision du Conseil constitutionnel conduisit à l’introduction du contrôle systématique par le juge judiciaire des soins psychiatriques dispensés sans consentement, qui pèse sur nos juridictions.

Comme je l’avais indiqué le 13 juin dernier devant vos commissions des finances et des lois, il faut réformer ce ministère. En effet, l’amélioration du fonctionnement de la justice passe aussi par une modernisation des méthodes de travail et des procédures. C’est à cette fin que, avec mon collègue chargé du budget, nous avons lancé une inspection conjointe de nos deux ministères sur les méthodes de travail et les améliorations à y apporter.

Puisqu’il n’est plus possible de faire plus avec moins, il faut faire mieux ! C’est la raison pour laquelle j’ai choisi de modifier le projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle selon trois objectifs : simplifier et clarifier certaines procédures ; recentrer le juge sur sa mission première ; ouvrir de nouvelles conditions d’accès au droit.

L’ensemble du projet de loi est ainsi maintenant tourné vers la justice du quotidien : il vise à la rendre plus proche, plus efficace et plus protectrice. Cette justice n’est pas celle qui occupe les médias ; elle est discrète, peut-être parce qu’elle ne comporte pas l’« adrénaline » de la justice pénale.

Je veux parler de la justice qui touche au quotidien nos concitoyens : celle des affaires familiales, des divorces, des procédures de surendettement, des litiges avec les organismes de sécurité sociale. Le projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle vise à la prendre pleinement en considération. Il la met en lumière et soumet un certain nombre de propositions à votre attention, à votre vigilance, à votre conscience, à votre bon sens, dirai-je même.

N’est-il pas de bon sens de faire évoluer le divorce par consentement mutuel, en n’imposant plus le passage devant le juge ? Interrogés sur la pertinence de cette mesure, 75 % de nos concitoyens indiquent y être favorables. C’est d’autant plus de bon sens que les époux, en particulier le plus faible d’entre eux, que ce soit financièrement ou psychologiquement, seront mieux protégés, du fait de l’intervention obligatoire de deux avocats, au lieu d’un seul actuellement.

N’est-il pas de bon sens de confier la capacité de décision aux commissions de surendettement, qui analysent les dossiers et font des préconisations, mais doivent attendre qu’un juge valide leur démarche, alors que tel est le cas dans 98 % des cas ? Donnons donc le pouvoir de décision à ces commissions de surendettement ! Hier encore, à Meaux, j’en discutais avec le juge chargé de cette fonction : il se félicitait de ne plus avoir, à l’avenir, à s’occuper de ces dossiers et, en réalité, à simplement confirmer un travail très bien fait par la Banque de France. Cela lui permettra de se consacrer au traitement de litiges appelant la pleine mobilisation de son énergie, de sa méticulosité et de son expérience.

N’est-il pas de bon sens de simplifier et de démédicaliser la procédure de changement de sexe à l’état civil ? Cela permettra aux personnes transgenres de bénéficier le plus rapidement possible de papiers en adéquation avec leur identité. Ce projet de loi mettra fin à des situations de souffrance et de discrimination.

N’est-il pas de bon sens de fusionner progressivement les contentieux de la sécurité sociale dans un contentieux unique confié au pôle social d’un tribunal de grande instance départemental ? Cela améliorera la lisibilité du traitement de ces contentieux, aujourd’hui réparti entre plusieurs types de juridictions, ce qui est une source supplémentaire de complexité pour les justiciables.

N’est-il pas de bon sens de supprimer, au nom de l’efficacité, les tribunaux correctionnels des mineurs, dont nous savons qu’ils entravent le fonctionnement des juridictions et nuisent à la spécialisation de la justice des mineurs en prononçant des sanctions beaucoup moins sévères, en réalité, que celles qui étaient prises avant leur création ?

N’est-il pas de bon sens de forfaitiser la sanction de certains délits routiers, comme le défaut de permis de conduire et le défaut d’assurance, à condition, naturellement, qu’il s’agisse de la première infraction et qu’il n’y ait pas d’autres infractions concomitantes ? Cette forfaitisation améliorera le fonctionnement des juridictions tout en renforçant la répression des délits routiers concernés.

N’est-il pas, enfin, de bon sens de créer un socle commun aux actions de groupe ? Elles pourront désormais concerner les discriminations, les questions environnementales ou la protection des données personnelles, offrant ainsi de nouvelles garanties à nos concitoyens.

Mesdames, messieurs les sénateurs, notre organisation judiciaire s’épuise d’un excès de lourdeurs. La justice doit être simple pour exister. Elle doit être accessible pour être réelle. Elle doit être lisible pour être compréhensible. C’est à ce prix que le service public de la justice retrouvera sa capacité d’écoute du justiciable et que les missions essentielles du juge –garantir les libertés individuelles et protéger les plus faibles, tout autant que dire le droit – seront préservées.

Cette conception de la justice, mesdames, messieurs les sénateurs, je sais que nous la partageons, au-delà des clivages, au-delà des partis. À ceux qui nous demandent : « à quoi tout cela sert-il ? », je veux rappeler les mots écrits par l’éminent juriste Portalis en introduction au code civil : « Aujourd’hui la France respire. » Oui, c’est à faire respirer la France que la justice sert dans notre pays ! Alors, modernisons-la, simplifions-la !

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, mes chers collègues, rapporteur pour avis depuis un certain nombre d’années des crédits des services judiciaires, je ne peux qu’apprécier les orientations annoncées par M. le garde des sceaux. Je souhaite que nous arrivions, ensemble – car le Sénat, fort logiquement, entend être associé à la réflexion sur des questions d’une telle importance –, à moderniser notre justice.

Si ce n’est pas la première fois qu’un projet de loi revient en nouvelle lecture devant le Sénat après échec de la commission mixte paritaire et avant que l’Assemblée nationale ne statue définitivement, on peut toutefois se demander si nous ne nous trouvons pas dans une situation inédite.

Comme vous le savez, la commission mixte paritaire réunie sur le présent projet de loi n’a pas abouti à un accord en raison du refus absolu de nos collègues de l’Assemblée nationale d’accepter la moindre modification au texte qu’ils avaient adopté, en procédure accélérée, après la première lecture au Sénat en octobre 2015.

Or l’Assemblée nationale avait ajouté cinquante-cinq articles au texte issu de nos travaux, qui en comptait cinquante-quatre. Ces nouveaux articles contenaient de nombreuses dispositions lourdes de conséquences, que nous ne pouvions évidemment pas approuver sans avoir pu les examiner, fût-ce a minima, avant la réunion de la commission mixte paritaire : je pense à l’abandon de la collégialité de l’instruction, à la suppression des tribunaux correctionnels des mineurs, à une nouvelle procédure de changement de sexe à l’état civil, à l’élargissement du champ de l’action de groupe, etc.

La commission mixte paritaire, réunie le 22 juin, ne pouvait donc qu’échouer, sauf acceptation sans débat, par les représentants du Sénat, de toutes les modifications introduites par l’Assemblée nationale. Cela n’était pas acceptable pour notre assemblée et aurait été, me semble-t-il, contraire à l’esprit de nos institutions, sinon à leur lettre.

Cet échec de la commission mixte paritaire n’a pas pour autant empêché votre commission des lois de poursuivre son travail et d’organiser, sur l’initiative de son président Philippe Bas, de nouvelles auditions sur des sujets introduits dans le champ du texte par l’Assemblée nationale et que nous n’avions évidemment pas traités en première lecture.

Aujourd’hui, nous en sommes parvenus à une nouvelle et dernière lecture au Sénat. L’Assemblée nationale sera ensuite amenée à statuer définitivement. Celle-ci pourra alors revenir à son texte, ou le modifier en retenant un ou plusieurs des amendements que notre assemblée aura adoptés à l’occasion de cette dernière lecture – mais elle n’est pas tenue de le faire.

Sur le fond, notre commission a adopté, en vue de cette nouvelle lecture, quatre-vingt-six amendements. Je n’évoquerai évidemment pas ici l’ensemble des dispositions concernées : nous les examinerons tout au long de cette séance ; je n’en évoquerai que quelques-unes.

S’agissant de la collégialité de l’instruction, notre commission a considéré que la situation budgétaire de la justice ne permettait pas sa mise en œuvre prochaine. Elle a toutefois souhaité en garder le principe dans la loi et vous proposera de la réserver aux affaires pénales les plus complexes, à la demande des magistrats ou des parties.

Concernant la procédure de changement d’état civil pour les personnes transsexuelles, sur laquelle j’ai été interpellé à plusieurs reprises ces derniers jours, notre commission a maintenu une procédure plus encadrée que celle qu’a prévue l’Assemblée nationale, de telle sorte que le juge puisse se prononcer en fonction de critères que je qualifierai d’objectifs.

Sur la réforme du divorce par consentement mutuel, qui a déjà été proposée il y a plusieurs années, la commission a repris les dispositions que notre assemblée avait déjà votées, voilà quelques années, à la suite du rapport Guinchard. Je vous proposerai donc de maintenir la possibilité d’un passage des époux devant le juge à l’occasion d’un divorce par consentement mutuel dès lors qu’il y a des enfants mineurs, autrement dit de ne pas généraliser totalement le divorce par consentement mutuel sans passage devant le juge.

Voilà quelques-unes, parmi d’autres, des modifications que je vous proposerai d’apporter à ce texte. Je pense que nous pourrons convenir ensemble qu’elles portent sur des sujets suffisamment sensibles pour que le Sénat soit entendu par l’Assemblée nationale en dernière lecture. Du moins est-ce le vœu que je forme ici en notre nom à tous.

Je n’énumérerai pas plus avant les points qui paraissent sensibles à la commission des lois du Sénat et sur lesquels nous pensons que notre assemblée, pas plus qu’en première lecture, ne peut accepter d’être purement et simplement mise devant le fait accompli !

Très bien !

M. Yves Détraigne, rapporteur. Pour terminer, le rapporteur pour avis du projet de loi de finances pour les crédits alloués à la justice judiciaire et à l’accès au droit que je suis – nous allons d'ailleurs prochainement déjeuner ensemble, monsieur le garde des sceaux, pour évoquer le projet de budget de la justice pour 2017 – ne peut qu’appuyer votre plaidoyer pour des moyens nouveaux et un recentrage de la justice sur ses missions propres.

La parole est à M. Philippe Bas.

Monsieur le garde des sceaux, le Sénat se réjouit de pouvoir vous entendre sur ce texte. C’est un privilège que, malgré tous ses efforts, la commission des lois n’est pour sa part pas parvenue à obtenir… Peut-être ne souhaitiez-vous pas vous étendre sur le contenu d’un texte dont vous êtes non pas l’auteur, mais seulement l’héritier, même si vous y avez ajouté, à l’Assemblée nationale, un certain nombre de dispositions d’origine gouvernementale qui sont le fruit de votre propre travail.

Permettez-moi de souligner le caractère très critiquable du déroulement du processus législatif pour l’examen de ce projet de loi. Vous savez que 95 % des Français reprochent à la justice d’être trop lente. Pour ma part, j’adresserai ce même reproche au parcours suivi par ce texte, annoncé depuis plusieurs années déjà ; le Gouvernement a cherché à le raccourcir, contre l’esprit de nos principes constitutionnels et du bicamérisme et aux dépens du travail des deux assemblées, en particulier celui du Sénat.

L’enflure qu’a connue ce texte est également critiquable. Alors que le projet de loi initial comportait cinquante-cinq articles, le texte que nous examinons aujourd'hui en compte cinquante-six de plus ! Ce doublement s’est opéré essentiellement au cours de la première lecture à l’Assemblée nationale et il est dû, pour les deux tiers, à l’adoption d’amendements du Gouvernement.

Le Gouvernement, malgré tout le temps pris pour réfléchir – je me souviens du grand colloque organisé en 2014 à l’UNESCO par Mme Taubira en vue de préparer cet ensemble de mesures que vous qualifiez de « réforme » –, s’est cru autorisé, au mépris de toutes les procédures, qui prévoient la consultation du Conseil d’État et la délibération en conseil des ministres, à déséquilibrer profondément son propre texte pour le rendre autre que celui dont le Sénat avait débattu. Cela montre assez l’improvisation qui préside à l’action de ce gouvernement ; je ne pouvais passer ce fait sous silence !

Que le Sénat n’ait pu examiner, avant la tenue d’une commission mixte paritaire, que la moitié du texte, c’est tout simplement un déni de bicamérisme ! Je n’irai pas jusqu’à dire que la Constitution a été violée, mais j’affirme que son esprit n’a pas été respecté. Ces mauvaises pratiques ne doivent pas devenir de mauvaises habitudes !

Le contenu du texte, hélas, n’échappe pas non plus à la critique. La grande ambition portée par Mme Taubira s’est peu à peu réduite à un filet d’eau tiède… Ce projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, comme vous vous obstinez à l’appeler, n’est en réalité qu’un texte portant diverses dispositions d’ordre judiciaire. Est-ce à la hauteur du constat si lucide que vous ne cessez de formuler, d’amplifier, d’approfondir au fil des mois et de vos rencontres avec les magistrats, les personnels pénitentiaires et ceux des services de la justice ? Une justice exsangue, sinistrée, frappée d’embolie : ce sont là vos propres termes, monsieur le garde des sceaux, et je les fais miens…

Ce texte portant diverses dispositions d’ordre judiciaire constitue-t-il véritablement une réponse appropriée au diagnostic que vous avez vous-même formulé ? Je ne le crois pas et, en vérité, vous ne le croyez pas non plus !

Vous convoquez le bon sens à l’appui de ce projet de loi. Fort bien ! Du bon sens, nous en avons nous aussi : d’ailleurs, nombre des dispositions que vous avez défendues à la tribune ont été le fruit des réflexions de la commission des lois du Sénat. Mais, à l’heure du bilan de la politique conduite depuis 2012 en matière de justice, on ne peut que constater que, en dépit de la rupture que vous voulez imprimer à cette dernière, de mauvaises directions ont été trop longtemps suivies, avec l’abandon du plan de construction de nouvelles places de prison voté par le Parlement, l’invention de la contrainte pénale, venant s’ajouter aux autres mesures alternatives aux peines de prison. Il en résulte que, aujourd’hui, vous êtes plus encore fondé à faire le constat que vous avez fait que vous ne l’auriez été voilà quatre ans et que vous êtes obligé de lancer, pour le compte d’autrui, un nouveau plan de construction de places de prison. Quant à la contrainte pénale, force est de constater que les tribunaux ne la prononcent pratiquement pas.

On a même évoqué, un temps – vous n’êtes pas allés jusque-là –, l’instauration d’un numerus clausus : il aurait fallu, avant d’incarcérer des condamnés, en libérer d’autres avant le terme de leur peine pour faire de la place… Telle est la vulgate idéologique à laquelle la justice a été sacrifiée pendant quatre ans !

Il est heureux, monsieur le garde des sceaux, que vous ayez mis un terme à ces élucubrations, et je crois qu’il est grand temps d’aller plus loin dans la voie que vous avez ouverte. Vous refusez d’être qualifié d’« anti-Taubira », mais vos actes parlent pour vous.

Ce n’est pas au niveau, monsieur le président de la commission des lois !

Les moyens de la justice n’ont cessé d’augmenter depuis dix ans : ils sont ainsi passés de 6 milliards à 8 milliards d'euros. Pourtant, elle ne fonctionne pas mieux. Peut-être est-ce parce que ses moyens n’ont pas été suffisamment accrus, mais n’est-ce pas aussi parce que la gestion de la justice est insuffisante et parce que les réformes nécessaires n’ont pas été faites ? La mission de la commission des lois du Sénat sur le redressement de la justice, qui a été dotée des pouvoirs d’une commission d’enquête et qui fonctionne sur une base pluraliste, en se fondant sur un diagnostic partagé par tous, entend bien faire de nouvelles propositions d’ici au début de l’année prochaine.

Bref, ce projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle ne constitue pas une réforme : c’est un aggloméré de mesures, dont certaines vont dans le bon sens mais qui ne font pas une politique.

Quant aux mesures que vous avez ajoutées à l’Assemblée nationale, il en est qui se heurtent à une opposition très forte de la commission des lois du Sénat.

Le divorce par consentement mutuel sans passage devant le juge, tel que vous l’avez fait adopter par l’Assemblée nationale, n’assurera ni la protection des enfants ni celle du conjoint le plus vulnérable, le cas échéant. De plus, il sera coûteux pour les familles, car l’intervention de deux avocats sera requise. C’est donc une réforme antisociale

Concernant la collégialité de l’instruction, j’étais d’accord avec les propositions que vous aviez faites. Votre dossier de presse du 17 mai dernier était presque parfait. Nous aurions pu en discuter. Pourquoi donc avez-vous laissé filer les choses à l’Assemblée nationale, pour aboutir à un dispositif qui ne permet plus de réaliser la collégialité de l’instruction quand elle est nécessaire ? Je crois que l’on a trop vite oublié l’affaire d’Outreau et la nécessité du partage d’expérience entre juges d’instruction dans les affaires délicates pour offrir à nos concitoyens les garanties nécessaires et améliorer la qualité de l’instruction.

L’état civil, qu’il s’agisse du prénom ou de la reconnaissance du changement de sexe, ne se modifie pas pour des raisons de convenance, quelle que soit leur intensité. Un changement d’état civil a de nombreuses implications. Il faut, par conséquent, prendre des précautions. Je crois que, là encore, le texte qui nous est parvenu de l’Assemblée nationale n’a pas été rédigé avec suffisamment de sérieux, permettez-moi de le dire !

D’autres dispositions, comme le dépôt et la dissolution du PACS en mairie, posent également de sérieuses difficultés.

Monsieur le garde des sceaux, nous sommes heureux de pouvoir enfin débattre avec vous. Nous espérons que vous entendrez nos arguments et nous souhaitons que vous les relayiez devant la majorité de l’Assemblée nationale, afin qu’il reste quelque chose de notre travail, que nous voulons utile et constructif. Jusqu’à présent, vous avez cherché, en réalité, à nous évincer du processus législatif pour une réforme dont nous n’avons aucune raison de refuser le principe puisqu’elle comporte beaucoup de mesures pragmatiques et techniques que nous pouvons envisager de manière positive.

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, depuis trop longtemps et en permanence, l’institution judiciaire est confrontée à des critiques violentes. Ces attaques, outre leur caractère délétère, ignorent les difficultés auxquelles fait face la justice – paupérisation permanente, « longue tradition d’abandon budgétaire », pour reprendre l’expression d’un éminent juriste – et les nombreuses décisions rendues qui ne prêtent à aucune controverse.

Or, les conséquences du discrédit que le discours ambiant jette sur la magistrature sont claires : suspicion de nos concitoyens, découragement des juges, déconsidération de l’autorité judiciaire dans son ensemble.

C’est dans ce contexte que nous examinons en nouvelle lecture le projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, après l’échec de la commission mixte paritaire.

Inspiré par de nombreux rapports et recommandations, ce projet de loi, présenté en conseil des ministres en septembre 2014 par la précédente garde des sceaux, avait suscité la déception des professionnels du droit, des associations et des syndicats, tant les besoins sont grands.

Pour notre part, nous nous étions abstenus en première lecture, les résultats des efforts réalisés en matière d’accueil des justiciables dans les palais de justice et les pâles modifications des dispositifs d’accès au droit étant loin de nous convaincre, s’agissant notamment de l’accès au droit pour tous.

Après son passage à l’Assemblée nationale, le texte –désormais aussi long qu’hétéroclite – nous revient considérablement modifié. Cinquante-cinq nouveaux articles ont été ajoutés aux cinquante-quatre que le Sénat avait adoptés. Ils portent sur des sujets de fond dont l’importance majeure aurait largement justifié la deuxième lecture que le Gouvernement a refusée au Sénat.

En effet, certaines des dispositions adoptées modifient considérablement notre organisation judiciaire, voire des pans entiers de notre droit pénal ou civil : suppression de la collégialité de l’instruction, mesures de répression de la conduite sans permis ou sans assurance, changement d’état civil pour les personnes transgenres, réforme du divorce par consentement mutuel sans juge ; cette liste n’est pas exhaustive…

Ce qui transparaît à la lecture de ce texte, c’est une approche purement gestionnaire de la justice : loin de renforcer les moyens, il s’agit en fait de gérer, voire d’entériner, la pénurie que j’ai évoquée précédemment.

À cet égard, le développement des modes alternatifs de règlement des litiges est particulièrement éclairant. En effet, pour répondre aux difficultés constatées, la tentation est de sortir de la justice pour confier son office à d’autres, pour reprendre les mots de Mme Frison-Roche, c’est-à-dire, dans les faits, de délaisser l’institution au motif de la sauver. C’est ainsi que les modes alternatifs de règlement des litiges peuvent dégénérer en contournement du juge ; c’est exactement ce que prévoit ce projet de loi.

S’agissant de l’introduction d’un nouveau type de divorce par consentement « sans juge », nous considérons qu’il aurait fallu procéder à une étude d’impact et à une concertation sérieuse. En effet, au final, il semble que l’instauration de ce dispositif répond, en premier lieu, à la volonté de gérer la pénurie de magistrats et fait fi des besoins des justiciables, qui, en la matière, peuvent émerger des années après le divorce.

Concernant le changement d’état civil pour les personnes transsexuelles, nous regrettons que la commission des lois du Sénat ait complexifié les démarches. C’est pourquoi nous proposerons une « démédicalisation » totale et une déjudiciarisation de la procédure.

S’agissant de la justice des mineurs, comme nous l’avions souligné en première lecture, nous regrettons le report constant, depuis le début de la législature, de la refonte de l’ordonnance de 1945. Il est peu de sujets qui soient plus brûlants que celui de la justice des mineurs, présentée par certains comme en partie responsable des maux actuels, « liée à l’état de notre société et à notre conception de l’enfance et de la justice ». Sur ce sujet, le débat se réduit trop souvent à une opposition entre les tenants de l’éducation et ceux de la répression.

Les quelques modifications introduites par voie d’amendements sont loin de constituer une réforme ambitieuse de la justice des enfants et des adolescents, d’autant que la commission des lois du Sénat est revenue partiellement sur l’interdiction de la réclusion à perpétuité pour les mineurs.

Pour autant, nous nous félicitons de la suppression du tribunal correctionnel des mineurs, que nous avions appelée de nos vœux à plusieurs reprises.

En revanche, l’extension de la possibilité, pour le tribunal pour enfants et la cour d’assises des mineurs, de cumuler le prononcé d’une peine et celui d’une mesure éducative ne nous paraît pas opportune. C'est la raison pour laquelle nous demanderons la suppression de cette disposition.

S’agissant du dispositif de la collégialité de l’instruction, nous sommes hostiles à sa suppression. Introduit à la suite de la commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau, il prévoyait le remplacement du juge d’instruction par un collège de l’instruction composé de trois juges, dans toutes les informations judiciaires et pour les principaux actes de l’instruction.

Ce dispositif n’a malheureusement jamais été mis en place. Or il permettrait un renforcement des droits des justiciables et une approche contradictoire de l’instruction. Nous déplorons que l’on renonce à le mettre en œuvre au nom d’une logique avant tout gestionnaire. Au contraire, nous considérons que cette réforme est indispensable et mérite que l’on mobilise les moyens nécessaires à sa mise en œuvre.

Enfin, nous regrettons la disparition de la vocation indemnitaire de l’action de groupe en matière de discriminations au travail. Si la finalité première de l’action de groupe est de faire cesser le manquement dans le cadre d’un dialogue avec les organisations syndicales au sein de l’entreprise, pour reprendre les termes du rapporteur, il est pour autant inadmissible de nier les dommages résultants de ces discriminations et la responsabilité de l’employeur.

De même, il est à nos yeux inconcevable de supprimer purement et simplement les actions de groupe en matière d’environnement, de santé ou de protection des données personnelles. Nous pensons que cela va totalement à rebours des aspirations de nos concitoyens quant à ce que doit être la justice du XXIe siècle.

Pour conclure, de manière générale, nous regrettons la modestie de l’ambition de cette réforme de la justice. Certes, elle comporte plusieurs avancées importantes, mais elle sera malheureusement bien insuffisante pour restaurer l’indispensable lien de confiance entre les citoyens et les institutions de la République.

La parole est à M. Jacques Bigot.

Monsieur le garde des sceaux, nous devons aborder ce texte avec cette idée essentielle que vous avez rappelée, monsieur le garde des sceaux : la justice a besoin de moyens et de réformes, mais aussi de stabilité et de continuité. En effet, le fonctionnement des institutions de la République ne doit pas être troublé par les changements de majorité.

Dans cette perspective, il convient d’essayer de trouver un consensus et de travailler sereinement sur ce texte, comme cela a d'ailleurs été le cas en première lecture et comme vous le proposez aujourd'hui, monsieur le rapporteur. Or les propos que le président de la commission des lois a tenus lors de son intervention au nom du groupe Les Républicains, oubliant qu’en un autre temps – pas si lointain – la justice a plutôt été maltraitée, ne vont guère dans ce sens !

La réforme de la carte judiciaire décidée en cet autre temps n’a pas apporté de résultats, mais a suscité des dépenses énormes et une désorganisation. Le recrutement des magistrats a été réduit dans une mesure extrêmement importante, les promotions de l’École nationale de la magistrature étant ramenées à quatre-vingts élèves, voire moins. Les effets de ce tarissement des recrutements se font cruellement sentir aujourd'hui dans toutes les juridictions, à l’heure où beaucoup de magistrats font valoir leurs droits à la retraite. Dans ces conditions, nos collègues du groupe Les Républicains n’ont pas de leçons à donner sur le fonctionnement de la justice.

En vue d’élaborer une réforme qui puisse s’inscrire dans la durée, il était nécessaire d’organiser toute une série de travaux préalables, comme l’a fait la précédente garde des sceaux. Je pense notamment aux réflexions conduites par l’Institut des hautes études sur la justice, par les groupes de travail présidés par M. Delmas-Goyon, M. Didier Marshall et M. Jean-Louis Nadal, procureur général honoraire près la Cour de cassation. On peut d'ailleurs constater que toutes les propositions qui ont été faites ne sont pas encore, en l’état, intégrées dans la réforme. Il y a encore des choses à revoir et à faire.

Monsieur le garde des sceaux, dès votre entrée en fonctions, vous vous êtes attaché à obtenir que le budget de la justice soit revu à la hausse, parce que cela est indispensable, comme l’a rappelé M. le rapporteur. J’espère à cet égard que votre prochain déjeuner commun sera fructueux pour le budget de la justice !

En matière de réforme, vous avez souhaité faire figurer dans ce texte, pour lequel la procédure accélérée a été engagée, un certain nombre de dispositions de nature à soulager le fonctionnement de la justice.

Votre objectif, monsieur le garde des sceaux, est d’abord de repenser le rôle du juge, en vue de le décharger d’un certain nombre de missions. Le champ de ses tâches s’est considérablement étendu au cours des trente dernières années.

Repenser le rôle du juge implique en fait d’oser, comme l’a fait l’Assemblée nationale, revoir des textes qui ont été voulus par l’ensemble des parlementaires mais qui sont inapplicables. Je pense notamment à la collégialité de l’instruction. Lorsque l’on réalise qu’il n’est pas possible de mettre un dispositif en œuvre, il faut le dire et agir en conséquence !

Repenser le rôle du juge suppose aussi de renvoyer, autant que faire se peut, les parties vers la médiation. On le sait depuis toujours : un mauvais arrangement vaut mieux qu’un bon procès !

En matière de divorce par consentement mutuel, on ne peut pas ignorer le fait que le rôle du juge est largement minoré. En effet, les parties en présence sont des personnes capables, majeures qui, conseillées par deux avocats, vont convenir des modalités de leur séparation. Si celles-ci sont bien négociées entre elles et si les avocats font correctement leur travail, il n’y a pas de raison que le juge intervienne. D'ailleurs, on constate déjà, dans la pratique, que de plus en plus souvent les juges n’entendent plus séparément les époux, mais les accueillent ensemble dans leur cabinet pour accélérer la procédure et pouvoir consacrer du temps aux divorces contentieux ou aux contentieux de l’après-divorce, qui se développent.

Concernant le recours à des juristes assistants, j’espère que vous allez changer d’avis sur ce sujet, monsieur le rapporteur. Un magistrat doit pouvoir être aidé par des gens bien payés, bien formés : cela fonctionne fort bien dans d’autres pays.

Repenser le rôle du juge, c’est également soulager la justice du traitement d’un certain nombre de délits routiers qui peuvent même être mieux réprimés par d’autres voies. C’était l’objet de l’article 15 du texte initial, que la précédente garde des sceaux avait retiré sous la pression d’associations, alors que même le Sénat y était plutôt favorable.

Repenser le rôle du juge, c’est enfin lui redonner, tout en le déchargeant de certaines tâches, la place qu’il doit avoir dans la société, notamment pour le traitement de certains contentieux. Ainsi, l’article 8 du projet de loi donne compétence à un juge du tribunal de grande instance pour les affaires de sécurité sociale, le contentieux de l’incapacité et même certains contentieux de l’aide sociale.

Il importe en outre de repenser l’accès à la justice.

Le pari de la mise en place du service d’accueil unifié du justiciable sera extrêmement difficile à gagner : cela suppose que la justice travaille encore davantage sur l’utilisation du numérique pour permettre aux justiciables d’accéder plus facilement à la justice.

L’action de groupe, sujet sur lequel le Sénat me paraît encore un peu frileux, se développe enfin. Grâce à ce gouvernement, l’action de groupe a déjà été prévue en matière de protection des consommateurs : les associations le réclamaient depuis plus de vingt ans. Il est peu à peu apparu que c’est une façon de créer des solidarités entre des personnes ayant subi un même préjudice, par exemple en matière de discrimination au travail, d’environnement, de santé ou, demain, de protection des données à caractère personnel. Dans de tels cas, il est tout de même plus simple qu’un juge unique –ou plusieurs s’il y a collégialité de l’instruction – soit saisi de manquements affectant une multitude de personnes.

Les class actions existent depuis des années aux États-Unis. Elles ont porté leurs fruits. Ici, on est extrêmement prudent, et cela est bien. L’idée est de confier à des associations disposant d’une expérience dans le domaine considéré, à l’objet social reconnu, le soin d’engager les actions de groupe et d’assurer la représentation des individus concernés. C’est une façon nouvelle, moderne et viable d’accéder à la justice.

L’ambition de la réforme devra également trouver sa traduction, monsieur le garde des sceaux, dans le projet de budget que nous examinerons dans quelques semaines. Dans cet esprit, je me félicite par avance, monsieur le président de la commission des lois, de participer à la réflexion que nous mènerons en février prochain sur l’état de la justice. Elle devra avoir pour perspective l’avenir de la justice, et non pas simplement celui de quelques candidats à l’élection présidentielle…

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, d’abord défendu par Christiane Taubira, que je tiens à saluer ici, avait pour ambition de faire en sorte que la justice soit en phase avec les évolutions de la société, qu’elle soit davantage tournée vers le citoyen afin de répondre aux nombreuses attentes de celui-ci et de lui permettre d’être davantage en mesure d’agir pour défendre les droits des personnes et régler les litiges.

Le texte élaboré par notre commission des lois sur certaines questions paraît bien éloigné de cette ambition et, à cet égard, la présence des termes « modernisation » et « XXIe siècle » dans l’intitulé du projet de loi pourrait prêter quelque peu à sourire…

En première lecture, nos collègues députés avaient étoffé le projet de loi, y insérant des dispositions nouvelles, dont l’introduction, pour certaines d’entre elles, revêtait un caractère d’urgence. Toutefois, l’engagement de la procédure accélérée a braqué quelques-uns, empêché une certaine pédagogie sur des sujets souvent mal connus et conduit, finalement, à l’échec de la commission mixte paritaire.

Parmi tous les sujets couverts par ce projet de loi, deux me tiennent particulièrement à cœur. Ils n’en forment en fait qu’un seul, puisqu’il s’agit, à chaque fois, de lutter contre les discriminations qui sclérosent notre société et de permettre à chacun, sur notre territoire, d’être effectivement l’égal des autres.

L’action de groupe constitue, j’en suis convaincue, un outil indispensable en matière de lutte contre les inégalités et les discriminations, qui restent particulièrement sévères dans notre pays, notamment dans le domaine de l’emploi.

Certes, le mécanisme, tel qu’il était prévu dans le texte initial, laissait à désirer et la définition de la discrimination retenue était trop restrictive, mais le texte qui nous est soumis aujourd’hui est tout simplement inacceptable : le champ des discriminations pouvant motiver une action de groupe a été réduit comme peau de chagrin, et seules les associations titulaires d’un agrément national seront admises à agir. Pis, en matière d’emploi, seuls les syndicats pourront mener une action dont l’objet a été restreint à la seule cessation du manquement. Quant aux actions de groupe en matière environnementale ou de santé, elles ont tout simplement été supprimées.

Les droits des personnes transgenres, pour lesquels je milite depuis de nombreuses années, constituent un autre thème abordé par le projet de loi.

Comme je le soulignais dans la proposition de loi visant à protéger l’identité de genre que j’ai déposée au mois de décembre 2013, la situation des personnes « trans » dans notre pays, du point de vue des droits humains, est méconnue et négligée. Pourtant, ces personnes font face à des problèmes graves, souvent spécifiques. Elles sont exposées à de multiples discriminations, à l’intolérance et, souvent, à la violence. Leurs droits fondamentaux sont bafoués, y compris le droit à la vie privée, le droit à l’intégrité physique et à l’accès aux soins.

En tant que législateurs, nous avons le pouvoir, mes chers collègues, de faire un peu évoluer cette situation, que le fait qu’elle ne concerne qu’un petit nombre de personnes ne rend pas moins intolérable.

Malheureusement, les avancées obtenues à l'Assemblée nationale ont été balayées par notre commission des lois, qui a considéré opportun de re-médicaliser la procédure de modification de la mention du sexe, en rendant notamment obligatoire la production de certificats médicaux. Cette disposition constitue un insupportable retour en arrière. En 2010, la France devenait le premier pays au monde à reconnaître que la transsexualité n’est pas une maladie mentale ; or il est envisagé aujourd’hui d’imposer la production de certificats établis par des psychiatres. C’est indigne !

Je terminerai en reprenant à mon compte ces propos tenus en 1981 par Robert Badinter au sujet des lois pénalisant l’homosexualité : « Cette discrimination et cette répression sont incompatibles avec les principes d’un grand pays de liberté comme le nôtre. […] La discrimination, la flétrissure qu’implique à leur égard l’existence d’une infraction particulière d’homosexualité les atteint – nous atteint tous – à travers une loi qui exprime l’idéologie, la pesanteur d’une époque odieuse de notre histoire. » De telles paroles me semblent trouver un écho certain aujourd’hui !

La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Monsieur le garde des sceaux, vous avez évoqué Marc Aurèle, successeur de Trajan, d’Hadrien et d’Antonin le Pieux. Malheureusement, en France, avec les présidents qui se succèdent, nous sommes loin du siècle d’or de Rome…

Le texte que nous examinons aujourd’hui a considérablement évolué depuis la première mouture déposée sur le bureau du Sénat, le 31 juillet 2015. De nombreux amendements, essentiellement d’origine gouvernementale, d’inspiration tardive et inflationniste, ont introduit plusieurs dispositions majeures lors des débats à l’Assemblée nationale. Ces dispositions n’auraient pas été soumises à l’examen du Sénat si la commission mixte paritaire réunie au mois de juillet 2016 n’avait échoué ! Monsieur le garde des sceaux, le Sénat a été méprisé. Était-ce là un avant-propos du colloque du 6 octobre prochain, organisé par le président de l’Assemblée nationale et intitulé « Refaire la démocratie », au cours duquel je ne doute pas que l’exécutif poursuivra le procès de la démocratie représentative et de la lenteur du Parlement, surtout du Sénat, alors que l’inflation législative et les lois fourre-tout qui se succèdent sont d’abord le fait du Gouvernement ?

Exactement !

Ce projet de loi portait la promesse d’un grand aggiornamento destiné à dessiner les contours de la justice pour le siècle à venir et à renforcer la confiance de nos concitoyens dans leurs juridictions. Sans être dépourvues d’intérêt, les mesures présentées ne sont à nos yeux pas à la hauteur de cette promesse, ni de l’état de paupérisation de l’institution judiciaire. Monsieur le garde des sceaux, on doit vous accorder que, depuis que vous occupez ces fonctions, vous avez porté haut ce constat et consenti des efforts qui doivent être soulignés en vue de la préparation du prochain budget ; nous espérons qu’ils seront couronnés de succès.

Monsieur le garde des sceaux, la politique de la rustine permet certes de parcourir quelques kilomètres de plus, mais très peu lorsque les rustines sont si nombreuses qu’elles recouvrent leur support, sans toutefois éviter les fuites…

Au-delà du principe incantatoire de l’accessibilité de la justice et de la création d’un service d’accueil unique des justiciables qui figurent en frontispice du texte, aucune vision de la justice ne se dégage clairement. Les principales propositions semblent inspirées par l’objectif essentiel de désengorger les tribunaux : c’est ce que l’on appelle la déjudiciarisation. Il en est ainsi de la création d’amendes forfaitaires en matière d’infractions routières – il y aura beaucoup à dire là-dessus au cours du débat –, du divorce par consentement mutuel devant le notaire – ce n’est pas une innovation, puisque Portalis l’avait institué dans le premier code civil, selon des méthodes et une procédure plus rapides que celles que prévoit le projet de loi –, de l’abandon de la collégialité de l’instruction ou encore de l’extension du champ de la médiation rémunérée en matière administrative.

La justice du XXIe siècle sera-t-elle une justice sans juges ? Pourquoi d’ailleurs ne pas faire rendre directement des décisions par des logiciels ?

Les partisans de cette réforme rappellent qu’il s’agit de recentrer les juridictions sur leur « cœur de métier ». Il est vrai que nos tribunaux font face à des défis inédits en raison de la conjugaison de deux phénomènes : la judiciarisation croissante de notre société et la sous-dotation chronique du ministère de la justice dont les gouvernements successifs se partagent la responsabilité – à ce propos, je rejoins les observations de Jacques Bigot sur la réforme de la carte judiciaire. L’ordre administratif paraît mieux loti de ce point de vue.

Selon cette conception, il y aurait des contentieux nobles, dignes de l’intérêt du juge, et des contentieux ingrats, qui pourraient facilement être délégués à des tiers contre rémunération. Or la première mission du juge, c’est pourtant d’entendre le justiciable.

Notre groupe refuse cette approche strictement managériale de la justice, où l’impératif de « déstocker » les requêtes entre en concurrence avec celui de bien juger.

Selon nous, les modes alternatifs de règlement de différends s’inspirant de pratiques anglo-saxonnes n’ont vocation ni à s’étendre à toutes les matières ni à résorber les contentieux de masse. Nous nous félicitons ainsi des améliorations déjà obtenues au Sénat en commission, visant à limiter les possibilités de divorce devant le notaire aux couples sans enfants mineurs et à supprimer l’expérimentation de médiations préalables obligatoires.

Par ailleurs, le projet de loi passe sous silence des sujets essentiels. Comme l’écrivait Anatole France, « sans les gendarmes, le juge ne serait qu’un pauvre rêveur »… Comment réformer la justice sans débattre de l’exécution des décisions de justice et de l’application des peines ? Aujourd’hui, la question de l’exécution des peines est devenue fondamentale.

Quant à la réforme de la collégialité de l’instruction, qui se heurte elle aussi au manque de moyens – vous n’en êtes pas responsable, monsieur le garde des sceaux –, elle a été sauvée in extremis par notre rapporteur, mais non sans paradoxe. On en vient ainsi à proposer que la collégialité des juges de l’instruction, réponse à l’affaire d’Outreau, ne s’applique qu’à des juridictions spécialisées ; elle ne pourra par conséquent pas permettre de prévenir d’autres affaires d’Outreau !

Monsieur le garde des sceaux, nous connaissons les difficultés auxquelles vous êtes confronté, mais si c’est cela la justice du XXIe siècle, nous sommes mal partis ! Il nous faut un vrai texte d’ensemble sur une justice moderne, innovante, conforme aux évolutions de la société, et non des rapetassages au gré des difficultés du quotidien.

La parole est à M. François Zocchetto.

Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, « modernisation de la justice du XXIe siècle » : voilà un intitulé lourd à porter ! Il faut dire que lors de la présentation de la première mouture de ce texte, il y a maintenant un an, les excès de langage étaient habituels. Mais, depuis, les choses ont changé et nombre d’entre nous conviennent qu’il aurait été sage et raisonnable de donner au projet de loi un titre plus proche de la réalité : l’actuel ne pourra susciter que déceptions et incompréhensions.

Pourtant, ce texte était attendu, il est nécessaire. Chacun reconnaît que la justice en France ne fonctionne pas bien : elle est engorgée, les délais sont anormalement longs, les décisions sont souvent imprévisibles, voire contradictoires. Tout cela a inévitablement entraîné, au fil du temps, une perte de confiance de nos concitoyens dans l’autorité judiciaire. Et que dire de la grande question de l’exécution des peines, qui n’est pas abordée dans ce texte ?

Dans ce contexte où chacun fait plutôt preuve de bonne foi depuis quelques mois, pourquoi avoir voulu court-circuiter le Sénat et organiser l’examen de ce texte de façon incohérente ? En effet, alors que l’Assemblée nationale a attendu six mois après la première lecture au Sénat pour se saisir de ce projet de loi, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée et fait voter par les députés des dispositions de première importance, que nous n’aurons donc pas eu la possibilité d’examiner. Pourquoi une telle attitude ? Monsieur le garde des sceaux, nous avons été meurtris et choqués que le Sénat, pourtant très volontariste sur ces sujets et bien préparé au débat par de nombreux rapports de la commission des lois ou de commissions d’enquête, soit exclu du jeu !

Il aurait été de bonne méthode de tenir compte de ses travaux, comme vous l’avez fait, plus tôt cette année, en matière de procédure pénale, en reprenant les principales dispositions – pas toutes, malheureusement – de la proposition de loi d’origine sénatoriale que nous avions votée au mois de décembre 2015. À l’inverse, comment comprendre que l’on veuille, au travers du présent texte, supprimer purement et simplement la collégialité de l’instruction, sans avancer d’argument crédible ? L’affaire d’Outreau n’est pas si loin ! Le rapporteur, tout en tenant compte des contraintes budgétaires et de la difficulté de créer des postes, propose de maintenir la possibilité de la collégialité de l’instruction dans certains cas : cette suggestion mérite d’être retenue.

Que penser aussi de l’attitude consistant à vouloir imposer abruptement le divorce sans juge, alors que ce sujet est de première importance et concerne une bonne partie de nos concitoyens ? Un vrai débat doit s’engager sur ce thème. Il est possible d’alléger la procédure tout en garantissant le respect des droits élémentaires de chacun des conjoints et des enfants mineurs ; c’est ce que propose la commission des lois du Sénat.

Que dire encore de la brutalité avec laquelle on voudrait imposer la procédure de changement de la mention du sexe dans l’état civil ? C’est là aussi un sujet important, et ce n’est pas parce qu’il ne concerne que peu de personnes que le législateur ne doit pas s’y intéresser. Un simple dispositif déclaratif entraînera à mon avis plus de problèmes qu’il ne permettra d’en régler.

Comment comprendre que l’on veuille supprimer les tribunaux correctionnels des mineurs, quelques années après leur création ? Personne ne pourra nier que les délits commis par des mineurs âgés de seize à dix-huit ans en situation de récidive peuvent mériter de faire l’objet d’un examen par une juridiction spécialisée, plutôt que d’être renvoyés devant le juge des enfants.

Enfin, la mutualisation des effectifs de greffes proposée par la commission des lois du Sénat est une mesure de bon sens, dont on ne comprend pas qu’elle soit écartée par l’Assemblée nationale et le Gouvernement.

En conclusion, monsieur le garde des sceaux, sur les sujets que je viens d’évoquer, tout n’est pas encore définitivement perdu, mais il vous appartient d’encourager l’Assemblée nationale, dont vous présidiez voilà quelques mois encore la commission des lois, de reprendre les propositions du Sénat sur la collégialité de l’instruction, le divorce sans juge ou le changement d’état civil pour les personnes transsexuelles.

La parole est à M. Alain Richard.

Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, lors d’un colloque qui s’est tenu ici même voilà quelques mois, sur l’initiative de la Cour de cassation, fut posée la question suivante : la justice est-elle un service public ? Il me revenait d’y répondre ; comme on s’en doute, il ne me fut guère difficile de le faire par l’affirmative.

La mission de la justice est fondamentalement de fournir des réponses légales à des situations de désaccord ou d’incertitude juridique. Il s’agit donc d’une prestation de service public, certes régalienne, mais qui mérite la recherche de l’efficacité, de la meilleure adaptation pour répondre à une demande sociale en croissance.

Parmi les points abordés par cette réforme et sur lesquels nous faisons un progrès, après une longue concertation, il y a ce que le jargon appelle les « modes alternatifs de règlement des litiges » – à ce stade, environ 95 % des justiciables potentiels ne savent déjà plus de quoi l’on parle –, c’est-à-dire les méthodes permettant de régler équitablement – j’insiste sur ce terme – des litiges en évitant la surcharge des tribunaux. Dans ce texte figure ainsi toute une série de dispositions permettant soit d’alléger la charge des juridictions, soit de recourir à une instance différente, tout en visant à l’équité.

Je reviens d’un mot sur la suppression de la collégialité de l’instruction. C’est la fin d’une réforme virtuelle, qui n’a jamais été appliquée. Son principe avait été voté, voilà neuf ans et demi, pour des motifs de principe tout à fait respectables, mais elle ne répondait pas aux critères élémentaires d’une réforme programmée, évaluée. Est donc arrivé ce qui devait arriver : sa mise en œuvre a été reportée d’année en année et elle n’a finalement jamais été appliquée.

Je souhaite toutefois exprimer un doute sur la position retenue par le rapporteur et la majorité de la commission, qui est de maintenir la possibilité du recours à la collégialité pour des cas spécifiques, alors que, si l’on adopte leur perspective, c’est le niveau de gravité et de complexité de l’instruction, et non sa spécialité, qui devrait justifier ces sélectifs de collégialité. Par ailleurs, monsieur le rapporteur, je veux insister tout particulièrement sur le fait qu’il serait véritablement inopportun d’inscrire dans la loi que le recours à la collégialité de l’instruction pourrait être décidé par l’une des parties : avec un tel mécanisme, l’on choisirait son juge pour des raisons d’opportunité et de tactique judiciaire ! Il vaut donc mieux, à mon sens, s’en tenir à une suppression complète de la collégialité de l’instruction, dont la mise en œuvre aurait eu, en outre, des effets négatifs en termes d’alourdissement de la charge de travail des magistrats et de concentration géographique.

Nous approuvons l’instauration d’une conciliation préalable pour de nombreux litiges, de portée modeste mais sensibles pour les personnes concernées, relevant du tribunal d’instance. Le dispositif proposé est raisonnable : si le juge se rend compte que la conciliation préalable entraîne une perte de temps, il y mettra fin.

Nous avons également bien fait de développer, avec la ratification d’une ordonnance allant dans ce sens, la médiation en matière administrative. J’engage le Gouvernement à lancer rapidement l’expérimentation de la médiation d’office qu’il a prévue avant engagement de certains recours administratifs. En particulier, compte tenu de la complexité des affaires qui en relèvent, le domaine du contractuel administratif devrait à mon avis être concerné.

S’agissant de la décision – assumée, malgré certaines critiques d’ordre « affectif » que l’on peut entendre – de forfaitiser la sanction pécuniaire pour conduite sans permis ou sans assurance, l’opposition qui s’est exprimée au Sénat lors de la précédente lecture, en présence de Mme Taubira, reposait sur des arguments à mon sens non fondés : certes, il peut paraître plus dissuasif, pour la personne ayant commis le délit, de comparaître devant le tribunal, mais, du fait que la mise à l’audience est souvent très tardive et la sanction pécuniaire très faible, cet effet dissuasif se trouve annulé. Nous voyons bien ce qu’il en est dans nos départements… La sanction contraventionnelle par le tribunal de police sera, elle, efficace.

Ces réformes, certes morcelées, forment néanmoins un ensemble qui rend la justice plus efficiente. Elles sont le résultat d’une volonté de modernisation partagée par toutes les parties et permettent de faire évoluer positivement ce service public. Monsieur le garde des sceaux, il reste à approfondir la détection, dans nos procédures, de toutes les situations qui permettent des actions volontairement dilatoires. Il se produit fréquemment que l’une des parties ait intérêt à « jouer la montre », ou plutôt, en l’occurrence, le calendrier. Il nous faut travailler sur ce point pour que la justice soit pleinement reconnue.

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

Je mets aux voix l'article 1er.

Chapitre II

Faciliter l’accès à la justice

La parole est à M. Georges Patient, sur l'article.

L’accès au droit et à la justice est inégalement garanti entre la France hexagonale et la France des outre-mer. Il existe de fortes disparités dans nombre de domaines, notamment en matière d’aide juridictionnelle.

En effet, l’aide juridictionnelle pose des difficultés réelles en termes de territorialité en outre-mer, ce qui n’est pas le cas dans l’Hexagone. Ainsi, un avocat ultramarin doit exposer, pour exercer sa mission d’aide juridictionnelle, des dépenses de déplacement non prises en charge par l’État. Or les distances sont particulièrement importantes dans le ressort d’un barreau d’outre-mer.

À titre d’exemple, en Guyane, l’activité judiciaire des tribunaux d’instance et de grande instance est organisée autour de deux pôles : un pôle central, à Cayenne, et un pôle secondaire, à Saint-Laurent-du-Maroni, avec une chambre détachée située à plus de 250 kilomètres de Cayenne. J’attire également l’attention sur l’impossibilité, pour l’avocat guyanais, d’assister un client placé en garde à vue dans une commune isolée accessible uniquement par avion.

En Guadeloupe, ou plutôt dans l’archipel guadeloupéen, il existe une triple insularité ! Les avocats des îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy sont rattachés au barreau départemental de la Guadeloupe, située à plus de 230 kilomètres. C’est ainsi le seul territoire ultramarin qui offre une triple insularité géographique et institutionnelle.

En Nouvelle-Calédonie, la situation de l’aide juridictionnelle est la plus curieuse des particularités ultramarines. Ainsi, l’île de Wallis, située à plus de 1 900 kilomètres de Nouméa, est rattachée judiciairement à la Nouvelle-Calédonie !

Il ressort des textes en vigueur que l’État a pris des dispositions afin d’indemniser de leurs frais de transport les avocats de Polynésie française désignés pour assurer la défense des justiciables au titre de l’aide juridictionnelle, mais rien de tel n’est prévu pour les avocats des autres territoires ultramarins. J’avais déposé un amendement visant à régler ce problème, mais il a été déclaré irrecevable.

Monsieur le ministre, il est nécessaire de remédier à cette situation et d’intégrer dans le budget de l’aide juridictionnelle, comme pour la Polynésie française, une prise en charge des frais de déplacement des avocats ultramarins prêtant leur concours aux bénéficiaires de l’aide juridictionnelle.

Je mets aux voix l'article 2.

L'amendement n° 115 rectifié, présenté par MM. Mézard, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Requier et Vall, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Jacques Mézard.

Le 17 juin 2015, le vice-président du Conseil d’État soulignait, lors d’une allocution prononcée à la maison du barreau de Paris, que les modes alternatifs de règlement des différends peinaient à se développer en matière administrative, en raison du caractère récent et restreint des instruments de règlement amiable existants, ainsi que de la faible incitation, pour le requérant, à y recourir du fait de la réduction des délais de jugement et du faible coût de la justice administrative.

L'article 4 du projet de loi s'inspire d'une partie des recommandations contenues dans cette même allocution et permet notamment d'étendre le champ de la médiation, règlement amiable confié à un tiers rémunéré, au-delà de son cham périmètre d'application actuel, limité à la résolution des conflits transfrontaliers.

Les dispositions proposées comportent cependant plusieurs risques, qui justifient à nos yeux leur suppression.

Tout d’abord, la possibilité de recourir à une conciliation, mode de règlement amiable gratuit, est supprimée du code de justice administrative.

Ensuite, l'accessibilité de la médiation, qui est étendue à l'ensemble de la matière administrative, est insuffisamment garantie. Il est seulement précisé que la médiation présente un caractère gratuit pour les parties lorsqu'elle constitue un préalable obligatoire au recours contentieux. Or la commission des lois du Sénat a supprimé la liste de contentieux pouvant faire l'objet d’une médiation obligatoire préalable à titre expérimental.

Par ailleurs, la généralisation de la médiation nécessite la formation de médiateurs spécialistes de la matière administrative, y compris de médiateurs bénévoles pour assurer la mission de médiation obligatoire préalable.

Enfin, l'accord obtenu à la suite d'une médiation n'ayant pas l'autorité de la chose jugée, il est probable que ces dispositions allongeront les délais de règlement des différends et nuiront à l'accès au juge administratif.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a émis un avis défavorable sur cet amendement visant à supprimer l’expérimentation des modes alternatifs de règlement des différends en matière administrative. Il faut laisser une chance à cette procédure.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet également un avis défavorable sur cet amendement.

Avant d’être modifié par la commission des lois du Sénat, le texte créait un régime complet en rassemblant l’ensemble des procédures sous un même vocable, ce qui constituait un véritable effort de simplification. Le code de justice administrative prévoit aujourd'hui la médiation et la conciliation, ce qui est, à mon sens, source de confusion. En outre, nous pensons que le fait de permettre un règlement à l’amiable des litiges entre les administrés et les administrations constitue un véritable avantage.

Monsieur Mézard, l'amendement n° 115 rectifié est-il maintenu ?

Oui, madame la présidente.

Je rappellerai à notre excellent collègue Yves Détraigne d’autres expérimentations, notamment celle des citoyens assesseurs dans les tribunaux correctionnels, qui montrent qu’expérimenter n’est pas toujours quelque chose de très positif…

Je mets aux voix l'amendement n° 115 rectifié.

L'amendement n° 116 rectifié, présenté par MM. Mézard, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Requier et Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

1° Le chapitre Ier ter du titre VII du livre VII est abrogé ;

La parole est à M. Jacques Mézard.

Il s’agit d’un amendement de repli, qui connaîtra probablement le même sort que le précédent… Il vise à maintenir la possibilité de recourir à des conciliations gratuites en matière administrative, afin de laisser à disposition des acteurs de ce contentieux le maximum d'instruments de règlement amiable des différends.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est également défavorable à cet amendement.

Je rappelle que les contentieux concernés représentent 16 % des recours enregistrés en 2015 pour les contentieux sociaux et 12 % des recours enregistrés pour les contentieux de la fonction publique.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Monsieur Mézard, l'amendement n° 116 rectifié est-il maintenu ?

Oui, madame la présidente.

Je mets aux voix l'amendement n° 116 rectifié.

L'amendement n° 40, présenté par MM. Bigot, Richard, Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 43

Rétablir le II bis dans la rédaction suivante :

II bis. – À titre expérimental et pour une durée de quatre ans à compter de la promulgation de la présente loi, les recours contentieux formés par certains agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires à l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle et les requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi peuvent faire l’objet d’une médiation préalable obligatoire, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.

La parole est à M. Alain Richard.

La médiation préalable a pour objet de rechercher, dans l’intérêt des deux parties, y compris l’administration, une solution au litige. Par définition, elle ne peut constituer un obstacle à la saisine de la justice, le consentement des deux parties en présence étant requis.

En l’espèce, à titre expérimental, il est proposé, pour certains contentieux rappelés à l’instant par le rapporteur, de rendre cette médiation préalable obligatoire. En effet, il s’agit de domaines dans lesquels l’administration revoit assez fréquemment sa position. Il convient de trouver une solution de nature à éviter la prolongation du contentieux et à satisfaire les uns et les autres.

Cette expérimentation était prévue dans le texte soumis au Sénat, mais la commission des lois l’a supprimée. Il nous paraît judicieux et cohérent, au regard du vote qui vient d’intervenir, de la conduire dans des domaines spécialisés, après, bien entendu, consultation du Conseil d’État, lequel peut assurer une régulation.

Nous proposons donc de rétablir la possibilité d’expérimenter, pour une durée de quatre ans, un pré-contentieux obligatoire dans les domaines visés par l’amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission estime que, avant d’envisager de décharger la juridiction administrative de ces contentieux de masse en confiant une mission de médiation préalable obligatoire à une entité telle que le Défenseur des droits, il serait pour le moins utile de disposer d’éléments permettant de mesurer l’impact d’une telle mesure et de comprendre son articulation avec les recours administratifs préalables obligatoires.

Par ailleurs, le renvoi de la fixation des conditions de cette expérimentation à un décret en Conseil d’État lui semble problématique. Outre l’imprécision du périmètre des litiges concernés – il est question des recours contentieux formés par « certains agents » –, l’article 5 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits prévoit une simple faculté, pour les personnes qui s’estiment lésées dans leurs droits et libertés par le fonctionnement d’une administration, de saisir le Défenseur des droits. Or le recours à la médiation institué par cet amendement, fût-ce à titre expérimental, serait obligatoire.

La commission émet donc un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est favorable à cet amendement.

D’abord, par principe, nous préférons toujours qu’un règlement amiable des litiges puisse intervenir, afin de permettre aux juges de se concentrer sur les dossiers difficiles. Cet amendement s’inscrit donc parfaitement dans la ligne que nous avons adoptée.

Ensuite, tenter une telle expérimentation pour des contentieux sociaux et certains contentieux de la fonction publique nous paraît intéressant, sachant que le vice-président du Conseil d’État lui-même en évoquait la perspective dans son rapport sur la modernisation de la justice administrative.

Cette proposition répond donc à la volonté du Gouvernement de simplifier et de mieux organiser le fonctionnement de la justice. À cet égard, eu égard à la nécessité de faire face à la croissance incessante des demandes des justiciables, je revendique l’approche « managériale » dénoncée par un orateur de la discussion générale. Ce qualificatif ne me paraît pas infamant.

La parole est à M. Alain Richard, pour explication de vote.

L’objection du rapporteur relative à l’absence d’étude d’impact peut aisément être écartée : la médiation obligatoire s’applique depuis plus de quinze ans au personnel de la défense – c’est moi qui ai eu la charge de l’instaurer – et elle a permis de réduire des deux tiers le nombre des contentieux. L’étude d’impact existe donc, en tout cas pour les contentieux de la fonction publique !

Je mets aux voix l'amendement n° 40.

Je mets aux voix l'article 4.

L'amendement n° 41, présenté par MM. Bigot, Richard, Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Au dernier alinéa de l’article 373-2-10 du code civil, après le mot : « enjoindre », sont insérés les mots : «, sauf si des violences ont été commises par l’un des parents sur l’autre parent ou sur l’enfant, ».

La parole est à M. Jacques Bigot.

Cet amendement vise à rétablir un article introduit par l’Assemblée nationale prévoyant de priver le juge aux affaires familiales de la faculté d’enjoindre aux parties de rencontrer un médiateur familial en cas de violences intrafamiliales. La convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, que la France a ratifiée en juillet 2014, oblige d’ailleurs les États parties à prendre des mesures législatives afin d’interdire le recours à des modes alternatifs de résolution des conflits, notamment à la médiation, en cas de violences intrafamiliales.

En outre, j’ai cru comprendre que M. le rapporteur et la majorité sénatoriale étaient plutôt favorables au maintien de l’intervention du juge pour les divorces par consentement mutuel, afin de protéger, le cas échéant, le conjoint le plus faible.

Quel est l’avis de la commission ?

Aux yeux de la commission, interdire au juge d’user de sa faculté d’enjoindre aux parties de rencontrer un médiateur familial pour recevoir une information sur la médiation marquerait une certaine défiance à son égard. Si cela est contraire aux intérêts de l’une des parties ou des enfants du couple, on peut penser que le juge ne recourra pas à cette faculté.

De plus, l’effet de cette disposition est relativement limité puisque, contrairement à ce que laissaient penser les débats de l’Assemblée nationale, cette interdiction ne concerne que la délivrance d’informations sur la médiation, et non la mise en œuvre de la médiation elle-même.

La commission a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La France a ratifié, le 4 juillet 2014, la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, qui exclut explicitement le recours à la médiation en cas de violences intrafamiliales.

En conséquence, le Gouvernement est favorable à cet amendement. Il ne voit pas comment une médiation pourrait se tenir en un tel cas.

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit simplement, je le répète, de permettre une information sur la procédure de médiation.

La parole est à M. Jacques Bigot, pour explication de vote.

J’insiste sur le fait que, en cas de violences intraconjugales, le rôle du juge des affaires familiales est de protéger la partie victime et d’organiser les relations intrafamiliales sur la base d’une décision de justice, et non pas de renvoyer les parties devant un médiateur afin que leur soit délivrée une information sur la médiation…

La position de l’Assemblée nationale est conforme à la convention ratifiée par la France et va dans le sens de l’intérêt des familles.

Je mets aux voix l'amendement n° 41.

En conséquence, l’article 4 bis demeure supprimé.

Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 5 rectifié bis, présenté par MM. Patient, Karam, Antiste, J. Gillot et S. Larcher, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Remplacer les mots :

médiation familiale

par les mots :

règlement amiable

La parole est à M. Antoine Karam.

L’article 4 ter généralise l'expérimentation prévue par l’article 15 de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011, lequel dispose que la saisine du juge par les parents aux fins de modification d’une décision fixant les modalités de l’exercice de l’autorité parentale ou la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant devait être précédée, sous peine d’irrecevabilité, d’une tentative de médiation familiale.

Cet amendement vise à substituer à la tentative de médiation familiale une tentative de règlement amiable.

L'amendement n° 6 rectifié bis, présenté par MM. Patient, Karam, Antiste, J. Gillot et S. Larcher, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Supprimer le mot :

familiale

La parole est à M. Antoine Karam.

Cet amendement tend à substituer à la tentative de médiation familiale prévue par l’article une tentative de médiation.

Quel est l’avis de la commission ?

Contrairement à ce que donnent à penser les objets de ces amendements, l’article 4 ter vise non pas à généraliser l’expérimentation prévue par l’article 15 de la loi du 13 décembre 2011, mais à la proroger de trois ans.

S’agissant d’un domaine relativement sensible, à savoir la modification d’une décision fixant les modalités de l’exercice de l’autorité parentale ou de la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants, il semble que seule la médiation familiale menée par des médiateurs familiaux diplômés, aux compétences reconnues, puisse permettre de garantir une certaine sécurité juridique aux parties.

La commission est défavorable aux deux amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet également un avis défavorable sur ces amendements, les litiges concernés par l’expérimentation présentant des spécificités qui justifient que seuls des médiateurs familiaux, titulaires d’un diplôme d’État, soient habilités à tenter de les résoudre.

En effet, ces litiges mettent notamment en jeu l’intérêt des enfants. Dès lors, sauf à priver les parties d’un recours à une médiation familiale menée par des professionnels et bénéficiant de financements dédiés, ces amendements ne sauraient être approuvés.

Monsieur Karam, les amendements n° 5 rectifié bis et 6 rectifié bis sont-ils maintenus ?

Non, je les retire, madame la présidente.

Les amendements n° 5 rectifié bis et 6 rectifié bis sont retirés.

Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 68 rectifié, présenté par Mmes Cukierman et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 5

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° Si des violences ont été commises sur l’un des conjoints ou sur l’enfant ;

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Si le recours à la médiation en tant que moyen de régler les différends doit être encouragé, cela ne peut valoir en cas de violences, la médiation conduisant à mettre en présence la victime et son agresseur.

Les violences faites aux femmes ont un caractère spécifique. Elles sont marquées par des phénomènes d’emprise, qui faussent le consentement de la victime. Quelle que soit la nature des violences, le conjoint victime ne doit donc pas être placé dans une situation où l’autre conjoint pourrait, par un biais ou par un autre, exercer une pression sur lui.

L'amendement n° 42, présenté par MM. Bigot, Richard, Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Alinéas 6 et 7

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

3° Si des violences ont été commises par l’un des parents sur l’autre parent ou sur l’enfant.

La parole est à M. Jacques Bigot.

Je fais mien l’argumentaire qui vient d’être développé. Je rappelle que, conformément à la convention d’Istanbul ratifiée par la France, il ne peut être question de médiation en cas de violences intrafamiliales.

Quel est l’avis de la commission ?

L’exclusion du recours à la médiation si des violences intrafamiliales ont été commises est déjà inscrite dans le dispositif, puisque ce dernier prévoit que la médiation ne soit pas mise en œuvre en cas de « motif légitime ». Cette notion recouvre, à l’évidence, les violences intrafamiliales.

La commission émet un avis défavorable sur ces deux amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Si le Gouvernement comprend l’intention des auteurs des deux amendements, il a une légère préférence pour l’amendement n° 42, car il vise de manière plus large les parents, et non les seuls conjoints. Nous souhaitons donc le retrait de l’amendement n° 68 rectifié.

Madame Cukierman, l'amendement n° 68 rectifié est-il maintenu ?

Oui, madame la présidente. C’est à dessein que nous avons remplacé le mot : « parents » par le mot : « conjoints », la violence pouvant s’exercer également au sein de couples sans enfants.

Je mets aux voix l'amendement n° 68 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 42.

Je mets aux voix l'article 4 ter.

L'amendement n° 7 rectifié bis, présenté par MM. Patient, Karam, Antiste, J. Gillot et S. Larcher, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Antoine Karam.

L’article 4 quater prévoit la création d’une liste de médiateurs établie par le premier président de la cour d'appel, sur le modèle de la liste des experts judiciaires près la cour d'appel prévue par la loi n° 71-498 du 29 juin 1971.

Le présent amendement vise à supprimer cet article en raison de la complexité de la mise en œuvre de son dispositif et du coût que celle-ci entraînerait pour les juridictions.

Quel est l’avis de la commission ?

L’établissement d’une liste de médiateurs par chaque cour d’appel permettra, selon la commission, de garantir au justiciable qu’il a affaire à un professionnel qualifié.

La commission émet un avis défavorable sur cet amendement de suppression.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement a le même avis que le rapporteur. Si l’on veut promouvoir le recours à la médiation, il faut rassurer les justiciables en leur garantissant l’intervention de professionnels bien formés.

Monsieur Karam, l'amendement n° 7 rectifié bis est-il maintenu ?

Non, je le retire, madame la présidente.

L'amendement n° 7 rectifié bis est retiré.

Je mets aux voix l'article 4 quater.

L'amendement n° 69, présenté par Mmes Cukierman et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Nous reprenons un débat que nous avons déjà eu en première lecture.

Les membres du groupe CRC sont contre l’extension du champ de la convention de procédure participative. Comme l’avait indiqué Jacques Mézard, celle-ci sera sans doute réservée à une certaine élite, qui ne recherchera par la suite qu’une homologation par le juge.

En effet, telle qu’elle est prévue, le champ de la convention de procédure participative, par laquelle les parties, assistées de leurs avocats, cherchent un accord, actuellement limité à la résolution amiable des litiges, pourra demain s’étendre à la mise en état du litige.

Cette procédure, influencée par le droit collaboratif anglo-saxon, est une forme de recherche transactionnelle contractualisée faisant intervenir, en sus des parties, leurs avocats, l’assistance obligatoire d’un avocat étant l’une des originalités de ce mode de règlement des litiges à l’amiable.

Cette réforme, nous l’avons déjà souligné, n’a pas reçu l’approbation d’une majorité des juges qui se sont exprimés. Certains ont même parlé d’une privatisation de la justice et de l’expertise et pointent un possible allongement des délais de contentieux, ainsi que l’apparition probable d’une justice à deux vitesses.

On nous dit que seuls les « véritables conflits » seront réservés au juge, ce qui permettra de fluidifier le fonctionnement de la justice, mais qu’est-ce qu’un véritable conflit ? Ce concept nous semble bien flou…

Quel est l’avis de la commission ?

Je rappelle que la conclusion d’une convention de procédure participative ayant pour objet la mise en état de l’affaire est laissée au libre choix des parties. Elle ne doit donc pas devenir un préalable obligatoire à la saisine du juge. Dans ces conditions, la commission des lois ne voit pas d’inconvénient à les autoriser. Elle émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Nous souhaitons favoriser le recours à cette procédure, qui existe depuis 2010, en ouvrant aux parties la possibilité de participer à la mise en état de leur litige. Les craintes que Mme Cukierman vient d’évoquer ne nous paraissent pas fondées, puisque le juge conservera son rôle de contrôle, que ce soit à l’occasion de l’homologation de l’accord résultant d’une procédure participative ou dans le cadre de la mise en état du litige qui lui est soumis.

Parce que nous croyons à l’intérêt de cette procédure et que nous pensons pertinent d’étendre son champ d’application, nous émettons un avis défavorable sur cet amendement.

Madame Cukierman, l'amendement n° 69 est-il maintenu ?

Oui, madame la présidente.

Je mets aux voix l'amendement n° 69.

Je mets aux voix l'article 5.

La parole est à Mme Cécile Cukierman, sur l’article.

Les juridictions sociales rendent chaque année un demi-million de décisions, soit autant que l’ensemble des juridictions pénales.

Le tribunal des affaires de sécurité sociale, ou TASS, de Paris est saisi, par exemple, de 90 000 affaires par an, et le tribunal du contentieux de l’incapacité – le TCI – de Paris rend 10 000 décisions par an, essentiellement sur des dossiers relatifs à des accidents du travail ou à des personnes handicapées.

La réforme de la carte judiciaire de 2008 promue par Rachida Dati a aggravé l’état d’abandon budgétaire des juridictions sociales et détérioré l’accès des plus précaires à ces dernières, puisque les délais se sont allongés de deux mois depuis 2009.

Dans ces conditions, réformer les juridictions sociales en vue de créer un ordre juridique autonome disposant des moyens humains et matériels de bien fonctionner et offrant aux justiciables un accès de proximité et de qualité est une nécessité.

Le projet du Gouvernement consiste à fusionner les contentieux sociaux dans un pôle social institué au sein d’un tribunal de grande instance par département. Cette réforme soulève la problématique de la proximité de la justice. L’accès des plus précaires à la justice est directement lié à la proximité des juridictions.

De plus, cette réforme ne répond pas à la demande, formulée y compris par le socialiste Pierre Joxe dans son ouvrage Soif de justice, de création d’un ordre de juridictions sociales à côté de celles-ci.

La majorité sénatoriale a proposé, pour sa part, la création, au siège de chaque tribunal de grande instance, d’un tribunal des affaires sociales remplaçant les TASS, les TCI et les commissions départementales d’aide sociale.

La création d’une juridiction unique en matière de contentieux de sécurité sociale peut être favorable aux justiciables et le rattachement aux TGI peut garantir une proximité des juridictions.

Néanmoins, dans les deux cas, l’autonomie de la juridiction sociale ne semble pas assurée ; c’est pourquoi nous nous abstiendrons sur cet article.

Je suis saisie de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L’amendement n° 70, présenté par Mmes Cukierman et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

I. – Alinéas 23 à 31

Supprimer ces alinéas.

II. – Alinéa 78 à 84

Supprimer ces alinéas.

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Mon intervention sur l’article vaut défense de cet amendement, madame la présidente.

L'amendement n° 37, présenté par Mme D. Gillot, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 27

Après les mots :

à l’exception du 4°

insérer les mots :

et du 5°

II. – Alinéas 30 et 31

Supprimer ces alinéas.

III. – Alinéa 57, première phrase

Remplacer les références :

1°, 2°, 3° et 5°

par les références :

1°, 2° et 3°

La parole est à Mme Dominique Gillot.

L’article 8 prévoit, dans le cadre d’une contestation d’ordre médical, un recours administratif préalable au recours contentieux porté devant une autorité compétente, à définir par décret.

Compte tenu des compétences spécifiques nécessaires à l’appréciation des droits relatifs au handicap – inscrits notamment dans le guide-barème de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, la CNSA – pour calculer le taux d’incapacité, il est fort possible que ce soit la Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées qui soit désignée en tant qu’autorité compétente.

Cela conduirait au réexamen du dossier par l’équipe de la maison départementale des personnes handicapées. En effet, si l’autorité compétente pour examiner le recours préalable n’est pas désignée dans le texte, il est difficile, dans le paysage institutionnel existant, d’envisager qu’une autre autorité puisse se prononcer. Or, cela impliquerait le réexamen de la demande par le médecin de la MDPH, ce qui aurait des conséquences explosives en termes de charge de travail. La mesure ne semble pas applicable, car les délais d’attente ne seraient pas compatibles avec les délais de recours.

Depuis 2012, les MDPH connaissent une progression très importante de leur activité. Entre 2013 et 2014, près de 40 % d’entre elles ont vu leurs délais de traitement s’allonger, le délai moyen étant aujourd’hui supérieur aux quatre mois légaux dans la moitié des MDPH.

Dans le cadre du projet « réponse accompagnée pour tous » développé par le ministère compétent, les MDPH travaillent désormais sur le traitement des situations complexes de personnes jusqu’alors sans solution. Pour leur permettre d’aboutir, un travail de simplification visant à réduire leur temps et leur charge de travail, et par conséquent les délais de traitement des demandes, est mené depuis 2014. Il s’agit aussi de dégager des marges de manœuvre en vue de demander aux MDPH d’assurer de nouvelles missions.

La mise en place du recours préalable, si celui-ci devait être traité par les MDPH, remettrait en cause les gains d’efficience ainsi obtenus. Cela irait à l’encontre des engagements pris par le Président de la République lors de la dernière conférence nationale sur le handicap.

Par ailleurs, il importe de noter qu’il s’agit de moins de 15 % des contentieux transférés.

Enfin, il existe déjà une procédure de conciliation et de recours gracieux, largement utilisée par les usagers des MDPH puisque, aujourd’hui, près de 80 % des recours sont gracieux.

Mon amendement est certes tardif, les associations de travailleurs handicapés n’ayant pas immédiatement décelé la difficulté que présentait cet article, mais il convient d’introduire une exception au principe du recours préalable à caractère médical obligatoire en ce qui concerne les décisions des MDPH.

L'amendement n° 30, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 27

Supprimer les mots :

à caractère médical

La parole est à M. le garde des sceaux.

En défendant cet amendement, je répondrai aux interrogations de Mme Gillot, que je partage en partie, et j’expliquerai pourquoi je suis défavorable à l’amendement n° 70, présenté par Mme Cukierman.

Le recours préalable généralisé est déjà prévu en matière de contentieux général. Le texte l’instaure ici pour le contentieux technique, ce qui évitera aux justiciables d’avoir, dans un certain nombre de cas, à saisir le juge seulement pour obtenir une contre-expertise. C’est là aussi, me semble-t-il, un exercice de bonne administration de la justice et de bonne politique sociale que d’éviter à des personnes qui sont parfois précarisées d’avoir à saisir le juge alors qu’un recours préalable peut, dans un certain nombre de cas, servir à vérifier la pertinence des décisions prises et à résoudre les difficultés.

S’agissant de l’amendement n° 37, le Gouvernement partage le souci de Mme Gillot de simplifier les recours pour les usagers des MDPH. Toutefois, il n’est pas nécessairement dans l’intérêt de ces derniers de devoir se tourner immédiatement vers le juge pour contester une décision de la MDPH. La conviction du Gouvernement est qu’il est dans l’intérêt de tous, usagers comme départements, que la contestation soit examinée en amont de la saisine du juge, qui doit être l’ultime recours.

S’agissant des modalités pratiques, plusieurs pistes sont envisageables, dont celle, en effet, de confier ce recours préalable aux commissions de recours instituées auprès des caisses. Les problématiques s’apparentant à celles dont elles ont déjà à connaître au titre de leurs attributions propres – je pense par exemple au taux d’invalidité –, l’appropriation des référentiels utilisés par les MDPH n’apparaît pas être un obstacle insurmontable.

Je peux vous assurer qu’il n’est pas prévu, compte tenu de la charge de travail croissante supportée par les MDPH, de faire peser sur elles l’ensemble des recours préalables. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a déposé l’amendement n° 30, afin de ne pas concentrer l’ensemble des recours préalables en la matière au domaine médical. Le recours au juge est, tout état de cause, préservé, et réservé pour trancher une véritable contestation, ce qui n’est pas nécessairement le cas actuellement, puisque le tribunal du contentieux de l’incapacité est parfois saisi simplement pour ordonner une nouvelle expertise médicale. Il est donc essentiel qu’une réforme d’ampleur puisse s’appliquer sans exception.

J’émets donc un avis défavorable sur l’amendement n° 70 et je sollicite le retrait de l’amendement n° 37, au profit de l’amendement n° 30.

Quel est l’avis de la commission ?

S’agissant de l’amendement n° 70, je rappelle que le Sénat avait adopté en première lecture un mécanisme de recours amiable préalable obligatoire en matière de contentieux des décisions des caisses de sécurité sociale, l’objectif étant de conforter une pratique déjà habituelle devant les commissions de recours amiable de ces dernières. Il s’agit de traiter les litiges autant que possible en amont de la saisine du juge. Le texte qui nous revient de l’Assemblée nationale conserve cette démarche, dans une rédaction plus détaillée.

En conséquence, l’avis de la commission est défavorable.

De la même manière, s’agissant de l’amendement n° 37, le texte voté par le Sénat en première lecture prévoit un mécanisme général de recours préalable obligatoire en matière de contentieux social. Cet amendement vise à y déroger concernant le seul contentieux des décisions des commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées. En tout état de cause, si aucune suite n’est donnée au recours amiable par l’autorité saisie, en l’espèce la MDPH, le juge sera saisi.

En conséquence, l’avis est également défavorable.

En revanche, la commission est favorable à l’amendement n° 30.

Je mets aux voix l'amendement n° 70.

La parole est à Mme Dominique Gillot, pour explication de vote sur l'amendement n° 37.

J’apprécie beaucoup la réponse de M. le ministre, qui prévoit l’exception pour les questions d’ordre médical.

Certes, monsieur le rapporteur, si le recours préalable n’aboutit pas, le juge sera saisi, mais, les MDPH étant surchargées de travail et leurs missions étant en pleine évolution pour mieux répondre aux attentes des personnes en situation de handicap en matière d’inclusion dans la société, il serait dommage que le délai de recours préalable soit dépassé.

En conclusion, je retire mon amendement au profit de celui du Gouvernement, madame la présidente.

L'amendement n° 37 est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 30.

L’amendement n° 38, présenté par Mme D. Gillot, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 37

Insérer trois alinéas ainsi rédigés :

« Le juge s'efforce de concilier les parties.

« Le juge peut également, à tout moment de la procédure, inviter les parties à rencontrer un conciliateur de justice aux lieu, jour et heure qu'il détermine. Les parties en sont avisées, selon le cas, dans l'acte de convocation à l'audience ou par tous moyens. L'avis indique la date de l'audience à laquelle l'affaire sera examinée afin que le juge constate la conciliation ou tranche le litige.

« L'invitation peut également être faite par le juge à l'audience.

La parole est à Mme Dominique Gillot.

La création d’un recours préalable obligatoire dans le champ du contentieux de la sécurité sociale ne paraît pas adaptée à la pratique.

En effet, le recours préalable existe déjà pour le contentieux général de la sécurité sociale. Les commissions de recours amiable des caisses primaires d’assurance maladie traitent déjà les contestations des assurés, avant la saisine du tribunal des affaires de sécurité sociale. L’articulation entre ces commissions réglementaires et le recours préalable obligatoire sera complexe et probablement inefficace.

Sur le terrain, dans la plupart des cas, les procédures préalables sont confirmées et n’aboutissent pas à un changement de décision sur le fond. Cette étape obligatoire ne présente donc, finalement, qu’une faible plus-value quant au fond du dossier.

En effet, dans de nombreux cas, le tribunal des affaires de sécurité sociale est saisi alors que l’enjeu du dossier est très modeste. Ces saisines pèsent néanmoins dans la charge de travail de ces tribunaux.

Actuellement, le président n’a pas la possibilité de renvoyer, selon son appréciation, certains de ces dossiers vers un conciliateur de justice en vue d’envisager la mise en œuvre d’un mode alternatif de règlement du conflit qui pourrait être plus rapide et plus adapté à la nature du dossier et à ses enjeux.

C’est pourquoi il me paraît opportun de proposer une conciliation, à l’image de ce qui se pratique devant le tribunal d’instance. En effet, le tribunal des affaires de sécurité sociale présente des similitudes évidentes avec le tribunal d’instance, notamment du fait du nombre important d’affaires aux enjeux économiques modestes qui lui sont soumises.

Il s’agit bien souvent de contester une date de consolidation, le règlement d’indemnités journalières ou le paiement des indus. Bien souvent, les montants en jeu sont inférieurs à 3 000 euros et ces dossiers viennent, par leur nombre, accroître les délais de résolution d’affaires plus complexes et aux enjeux significatifs.

Ma proposition est donc de transposer le mécanisme de conciliation au champ de la protection sociale et de la sécurité sociale, en permettant au président du tribunal des affaires de sécurité sociale, comme cela se pratique devant le tribunal d’instance, de renvoyer un dossier aux enjeux modestes vers un conciliateur de justice formé au droit de la sécurité sociale.

Ce mode de règlement alternatif des conflits permettrait d’obtenir des solutions plus rapides pour l’assuré et pour la caisse.

Quel est l’avis de la commission ?

On ne peut qu’être favorable au développement de la conciliation pour des litiges d’importance modeste, de façon à désencombrer la justice, mais encore faut-il qu’il y ait assez de conciliateurs formés au droit de la sécurité sociale. En l’état, rien n’interdit de recourir à des conciliateurs, et je rappelle que le projet de loi prévoit une obligation de conciliation, sauf exception, avant toute saisine du tribunal d’instance.

De plus, il semble que cet amendement soit déjà satisfait dans son principe, puisque l’article 21 du code de procédure civile dispose qu’il entre dans la mission du juge de concilier les parties.

En conséquence, la commission sollicite le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mes arguments rejoignent ceux du rapporteur : l’article 21 du code de procédure civile assigne au juge une mission de conciliation des parties.

Madame Gillot, l'amendement n° 38 est-il maintenu ?

Oui, madame la présidente.

Je mets aux voix l'amendement n° 38.

Je suis saisie de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

Les amendements n° 34 et 43 sont identiques.

L'amendement n° 34 est présenté par le Gouvernement.

L'amendement n° 43 est présenté par MM. Bigot, Richard, Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

I. – Alinéa 121

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Art. L. 211 -16. – Des tribunaux de grande instance spécialement désignés connaissent :

II. – Alinéa 128

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Dispositions particulières au tribunal de grande instance spécialement désigné au titre de l’article L. 211-16

III. – Alinéa 129

Remplacer les mots :

La formation de jugement du tribunal des affaires sociales

par les mots :

Lorsqu’elle statue dans les matières mentionnées à l’article L. 211-16, la formation collégiale du tribunal de grande instance

La parole est à M. le garde des sceaux, pour présenter l’amendement n° 34.

La commission a souhaité rétablir dans le texte, au motif de l’amélioration de la lisibilité du dispositif pour le citoyen, la référence à un tribunal des affaires sociales, tribunal qui serait compétent pour connaître du contentieux actuellement traité par les TASS, les TCI et, pour partie, par les CDAS. Or, une amélioration de la lisibilité pour le justiciable repose sur une simplification de l’organisation judiciaire, actuellement bien trop complexe. Dans cette perspective, démultiplier les juridictions crée de la confusion, là où le transfert pur et simple des contentieux jusqu’alors traités par des juridictions distinctes au seul TGI réalise pleinement la simplification souhaitée. Il faut donc rappeler que ces contentieux sociaux seront désormais traités par la juridiction de droit commun, le TGI, et non pas par une énième juridiction. Ce faisant, sera symboliquement consacré leur traitement par le ministère de la justice, et non plus par le ministère des affaires sociales.

Enfin, je tiens à rappeler que la création des pôles sociaux au sein des juridictions, rendue possible par le décret du 26 avril 2016, permettra de rassembler l’ensemble du contentieux social au sein du TGI, dans un même service, et d’offrir ainsi la lisibilité que souhaitent les justiciables.

La parole est à M. Jacques Bigot, pour présenter l’amendement n° 43.

Si l’on continue à faire référence au TASS, cela ne permettra pas au justiciable d’identifier clairement que, dorénavant, c’est le tribunal de grande instance, tribunal de compétence de droit commun, qui va connaître de ce contentieux. Il en connaîtra au moyen d’une organisation interne à la juridiction, avec spécialisation le cas échéant. En tout état de cause, il convient de clarifier le rôle du juge et sa place dans la société.

L'amendement n° 123 rectifié, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

A. – Alinéa 142

Supprimer les mots :

d’un tribunal de grande instance mentionné à l’article L. 211-16

B. – Alinéa 147

Supprimer les mots :

de grande instance mentionnés à l’article L. 211-16

C. – Alinéa 148

Supprimer les mots :

d’un tribunal de grande instance mentionné à l’article L. 211-16

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination concernant les assesseurs des tribunaux des affaires sociales rattachés à des tribunaux de grande instance spécialement désignés.

Quel est l’avis de la commission sur les amendements identiques n° 34 et 43 ?

Ces amendements visent à supprimer la création d’un tribunal des affaires sociales rattaché à certains TGI, votée par le Sénat en première lecture et rétablie par la commission des lois la semaine dernière, celle-ci préférant attribuer la compétence en matière de contentieux social directement au TGI dans lequel serait constitué un pôle social. Ils visent donc à rétablir le texte de l’Assemblée nationale.

Je précise que, en dehors de cette question, nous acceptons le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale : malgré un certain nombre de modifications, il reprend en effet le texte voté par le Sénat en première lecture, lequel a donné de la substance à une réforme dont seul le principe était fixé, de façon déclaratoire, dans le projet de loi initial.

La création d’un tribunal spécifique rattaché à certains TGI vise à conserver une certaine visibilité à ce contentieux particulier, pour les justiciables comme pour les assesseurs : la notion de tribunal des affaires sociales est plus parlante pour le justiciable qui a un litige avec la sécurité sociale que celle de tribunal de grande instance. En outre, l’architecture des juridictions sociales sera de toute façon grandement rationalisée avec cette réforme.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 123 rectifié ?

Avis défavorable.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote sur les amendements identiques n° 34 et 43.

Je tiens à défendre fermement ces amendements. En effet, comme vient de le dire Jacques Bigot et comme vous l’avez démontré, monsieur le ministre, il s’agit d’un point très important de cette réforme. Le livre de Pierre Joxe, Soif de justice – Au secours des juridictions sociales, cité par Mme Cukierman, décrit de manière édifiante un univers de juridictions nombreuses, incompréhensibles, illisibles, qui fonctionnent souvent de façon médiocre.

L’idée qui sous-tend la réforme est d’en finir avec cette situation et de regrouper au sein des TGI l’ensemble des contentieux. L’inspiration est la même que lorsqu’il s’agit de permettre aux justiciables d’obtenir l’information nécessaire auprès de toutes les juridictions. Rompre avec cette logique pour en revenir à des tribunaux des affaires sociales distincts irait, me semble-t-il, à l’encontre de la dimension novatrice de la réforme.

La parole est à M. Marc Laménie, pour explication de vote.

En droit, chaque mot compte, et la lisibilité est une notion importante, mais je me rallie à l’avis du rapporteur. En effet, le tribunal des affaires sociales est une instance bien identifiée par les justiciables. Continuer à s’y référer est donc pertinent en termes de lisibilité. Les tribunaux de grande instance sont par ailleurs déjà fortement sollicités.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 34 et 43.

Je mets aux voix l'amendement n° 123 rectifié.

Je mets aux voix l’article 8, modifié.

L'amendement n° 31, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 3

Compléter cet alinéa par les mots :

, ainsi que les mises à jour périodiques, selon les modalités fixées par le Conseil national des barreaux

II. – Alinéa 4

Rétablir un 2° ainsi rédigé :

2 ° Après le premier alinéa de l’article 21-1, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Sur la base des informations communiquées par les conseils de l’ordre en application du 1° bis de l’article 17, le Conseil national des barreaux établit, met à jour et met à disposition en ligne un annuaire national des avocats inscrits au tableau d’un barreau. »

La parole est à M. le garde des sceaux.

Le Gouvernement souhaite rétablir l’article 13 bis A dans sa rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale, laquelle permet la tenue d’une liste nationale des avocats actualisée. Aujourd’hui, celle qui est accessible en ligne repose uniquement sur les informations spontanément données par les conseils de l’ordre. Pour le justiciable comme pour toute autre personne intéressée, y compris au titre d’une enquête –on peut penser à la police ou à la gendarmerie –, pouvoir disposer d’un annuaire fiable, national et actualisé est un atout. Il est prévu de confier sa réalisation au Conseil national des barreaux, cette instance étant déjà chargée d’unifier les règles et les usages d’une profession dont la représentation, entre le Conseil national des barreaux, le barreau de Paris ou la conférence des bâtonniers, est extrêmement morcelée.

Quel est l’avis de la commission ?

Je ne suis pas sûr que le législateur soit réellement compétent pour prévoir la création d’un annuaire professionnel des avocats tenu par le Conseil national des barreaux. Nous pensons que c’est un décret qui devrait fixer les modalités de mise à place de cet annuaire.

Concernant les modalités de transmission et de mise à jour périodique, par les conseils de l’ordre, de la liste des avocats inscrits au tableau, la commission a relevé que, en l’absence de hiérarchie définie par la loi entre les conseils de l’ordre et le Conseil national des barreaux, il n’apparaît pas pertinent de prévoir qu’elles soient fixées par ce dernier.

Je mets aux voix l’amendement n° 31.

Je mets aux voix l’article 13 bis A.

Je suis saisie de deux amendements identiques.

L'amendement n° 44 est présenté par MM. Bigot, Richard, Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain.

L'amendement n° 71 est présenté par Mmes Cukierman et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Jacques Bigot, pour présenter l’amendement n° 44.

Nous avons déjà eu un débat sur la possibilité de mutualiser les personnels des greffes de juridictions différentes au sein d’une même agglomération. Nous connaissons les fortes réticences des organisations représentatives des greffiers. Ce n’est certainement pas le moment de mettre en œuvre une telle mesure.

C’est la raison pour laquelle, conformément à la position de l’Assemblée nationale, nous proposons la suppression de cet article.

La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour présenter l’amendement n° 71.

La commission des lois a réintroduit l’article 13 bis, qui prévoit que les fonctionnaires des greffes des tribunaux de grande instance, des conseils des prud’hommes et des tribunaux d’instance situés dans un périmètre devant être fixé par décret seront mutualisés.

Si des modifications ont été apportées au dispositif de l’article, le changement d’affectation n’intervenant que par décision conjointe du président du tribunal de grande instance et du procureur de la République près ce tribunal, après avis du directeur des services de greffe judiciaires, il n’en demeure pas moins que les critiques opposées à cette mesure restent pertinentes.

Comme l’a souligné le rapporteur de l’Assemblée nationale, les organisations syndicales de fonctionnaires des greffes ont émis de très vives réserves sur la question de la fusion des greffes. Une pétition en faveur de la suppression de l’article 13 bis a d’ailleurs recueilli plusieurs milliers de signatures. Elle rappelle que la mise en place de cette mutualisation a été faite sans encadrement ni concertation préalable.

Cette disposition nous apparaît excessive et ne constitue d’ailleurs pas une condition du succès du service d’accueil unique des justiciables. Sa mise en œuvre pourrait aussi conduire à un assèchement – si je peux m’exprimer ainsi – des effectifs de fonctionnaires dans les tribunaux d’instance ou dans les conseils des prud’hommes pour pallier le manque de personnel des tribunaux de grande instance, jugés prioritaires.

Enfin, selon le rapporteur de l’Assemblée nationale, cette disposition est susceptible d’entraîner une contrainte de mobilité importante pour les greffiers concernés lorsque, bien que situés dans la même ville ou dans un périmètre autour de la ville siège du tribunal, les tribunaux d’instance, les conseils des prud’hommes et les tribunaux de grande instance ne se trouvent pas sur le même site.

Pour toutes ces raisons, nous proposons nous aussi la suppression de l’article 13 bis.

Quel est l’avis de la commission ?

Je souhaite tout d’abord rappeler que la mesure en question traduit une préconisation figurant dans plusieurs rapports d’information et reprise lors du colloque consacré à la justice du XXIe siècle qui s’est tenu à l’UNESCO.

Il ne s’agit évidemment pas de considérer les greffiers comme des « pions », pour reprendre un mot utilisé par certains d’entre eux. Ainsi, ils ne seront pas déplacés au jour le jour, mais pour une durée donnée, par exemple de six mois, et toujours au sein d’un périmètre bien défini. Cela représentera, me semble-t-il, plutôt un enrichissement de leur fonction qu’une contrainte. Un certain nombre de précautions ont été inscrites dans le texte.

Pour ces raisons, je ne peux qu’émettre un avis défavorable sur ces amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je n’étais pas hostile a priori à cette disposition introduite par le Sénat, qui vise en effet à remédier à une difficulté d’organisation patente des juridictions, liée dans une large mesure à une carence en matière d’effectifs de greffiers. Je signale d’ailleurs que, ce matin même, l’École nationale des greffes a accueilli une nouvelle promotion de plus de 400 élèves, encore plus nombreuse que celle de l’année dernière.

Monsieur le rapporteur, vous êtes devenu particulièrement « populaire » dans tous les greffes de France, où l’amendement « Détraigne » a été très discuté ! En arrivant à la chancellerie, j’ai reçu les quarante-quatre organisations syndicales représentant les personnels du ministère ; une trentaine d’entre elles m’ont parlé du « 13 bis », qui, je suis au regret de vous le dire, fait l’unanimité contre lui…

J’avoue avoir été convaincu par les arguments qu’elles ont développés. Je me souviens en particulier d’un greffier extrêmement spécialisé en matière prud’homale, qui me disait que, si on le « bombardait » dans un greffe où cette compétence ne trouverait pas à s’employer, ce serait au détriment des justiciables. Ainsi, ce qui pouvait d’abord apparaître comme un élément de fluidité pourrait finalement se révéler être plutôt un facteur de fragilisation des services que l’on est en droit d’attendre des greffiers.

Néanmoins, je crois que ce sujet mérite réflexion et qu’il ne faut pas fermer la porte à des évolutions. C’est pourquoi nous préparons, en concertation avec les organisations syndicales concernées, un décret ménageant un assouplissement des conditions de délégation des agents des greffes au sein du ressort d’une même cour d’appel.

Au bénéfice de cette indication, je donne un avis favorable aux amendements visant à supprimer l’article 13 bis.

La parole est à M. le rapporteur.

Dans toutes les juridictions que j’ai l’occasion de visiter, on me parle de cette mesure… Les greffiers s’y opposent, craignant de devenir taillables et corvéables à merci, même avec les précautions que nous avons prévues. En revanche, pour les présidents de juridiction, c’est une très bonne mesure, qui permettra d’apporter de la souplesse dans la gestion des effectifs. Je maintiens donc que l’idée n’est pas mauvaise ! Son inscription dans la loi ne signifie pas que les chefs de juridiction pourront du jour au lendemain déplacer les greffiers au gré des urgences et de la charge de travail des différents tribunaux de la ville. Il faudra une circulaire d’application…

Et du discernement !

Je suis certain que le ministre fera preuve de beaucoup de discernement en préparant cette circulaire !

La parole est à M. Jacques Bigot, pour explication de vote.

Une évolution est effectivement nécessaire, mais nous sommes confrontés à un problème général d’organisation de la justice, avec des différences entre greffiers et magistrats. Ainsi, l’autorité fonctionnelle au sein des juridictions est une question complexe.

Comme le garde des sceaux l’a lui-même reconnu, il faut revoir tout cela, mais il serait prématuré de le faire aujourd’hui. C’est pourquoi, mes chers collègues, je vous demande de soutenir notre amendement de suppression.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 44 et 71.

Je mets aux voix l’article 13 bis.

L’amendement n° 45, présenté par MM. Bigot, Richard, Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Après le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’organisation judiciaire, il est inséré un chapitre III bis ainsi rédigé :

« Chapitre III bis

« Les juristes assistants

« Art. L. 123 -5. – Des juristes assistants sont institués auprès des juridictions. Peuvent être nommées en qualité de juristes assistants auprès des magistrats des tribunaux d’instance, des tribunaux de grande instance et de première instance, des cours d’appel ainsi qu’à la Cour de cassation les personnes titulaires d’un diplôme de doctorat en droit ou sanctionnant une formation juridique au moins égale à cinq années d’études supérieures après le baccalauréat avec deux années d’expérience professionnelle dans le domaine juridique et que leur compétence qualifie particulièrement pour exercer ces fonctions. Ces juristes assistants sont nommés, à temps partiel ou complet, pour une durée maximale de trois années, renouvelable une fois. Ils sont tenus au secret professionnel et peuvent accéder aux dossiers de procédure pour l’exercice des tâches qui leur sont confiées. Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du présent article. »

La parole est à M. Jacques Bigot.

Comme je l’ai déjà indiqué en commission, je ne comprends pas que celle-ci ait supprimé la possibilité, introduite à l’Assemblée nationale sur l’initiative du Gouvernement, de recruter des juristes assistants.

Dans n’importe quelle entreprise, le souci de rationalité amène à recourir, pour accomplir certaines tâches et soulager les cadres, à des collaborateurs formés et moins bien rémunérés.

Or, dans les juridictions, on voit des magistrats taper eux-mêmes les rapports avant les audiences et les décisions, faire des recherches, bref accomplir des tâches qui pourraient, comme cela se pratique dans d’autres pays, être confiées à des gens chargés de les assister dans leur travail.

Certes, il existe aujourd’hui la possibilité de recourir à des assistants de justice. Ce sont souvent des étudiants recrutés à temps partiel – par exemple pour vingt heures par semaine – qui préparent le concours de l’École nationale de la magistrature ou l’entrée dans la profession d’avocat. Ils ne sont donc pas incompétents, mais ils n’ont pas une formation extrêmement poussée.

Nous proposons d’ouvrir la possibilité de recruter de juristes assistants, qui seraient mieux rémunérés que les assistants de justice ou que les auditeurs de justice en formation à l’ENM. Il s’agirait principalement de doctorants en droit ; on sait que les facultés en produisent beaucoup et qu’ils ne trouvent pas nécessairement d’emploi… Au terme de leur contrat de trois ans, pouvant être renouvelé une fois, ils pourraient demander à intégrer la magistrature sans avoir à passer toutes les épreuves de l’ENM. On sait que le corps de magistrats va fondre dans les années à venir si l’on ne procède pas à des recrutements importants.

En conclusion, il s’agit à mon avis d’un très bon dispositif, qui va dans le sens d’une amélioration du fonctionnement de la justice. Je crains, monsieur le garde des sceaux, qu’il n’ait pas été suffisamment expliqué aux membres de la commission des lois du Sénat. Je souhaite que le rapporteur puisse changer d’avis sur ce sujet !

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à rétablir la création d’un corps de juristes assistants.

Aujourd’hui, les magistrats des juridictions judiciaires peuvent être aidés par des assistants de justice, voire, en matière pénale, par des assistants spécialisés.

La commission des lois est favorable, dans le principe, aux mesures visant à alléger la charge de travail des magistrats pour leur permettre de se recentrer sur les missions qui constituent leur cœur de métier. Cependant, pour éviter de complexifier encore davantage l’organisation judiciaire, peut-être vaudrait-il mieux commencer par renforcer le nombre et le rôle des actuels assistants de justice.

Monsieur le garde de sceaux, si vous réussissez à obtenir les moyens budgétaires qui pour l’heure vous manquent, nous pourrons alors envisager la création d’un corps de juristes assistants ! Mais, à ce stade, cela semble prématuré.

En outre, on peut s’interroger sur le statut de ces juristes assistants. L’article 13 ter ne précise pas quel serait exactement leur rôle : comment s’articulerait-il avec celui des assistants de justice ? On le voit, un certain nombre de questions se posent. C’est pourquoi la commission a émis un avis défavorable sur l’amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Nous nous félicitons tous que les magistrats, qui sont énormément sollicités, soient de plus en plus aidés pour accomplir leurs nombreuses missions. Plus nous pourrons renforcer l’équipe du magistrat, plus celui-ci pourra se concentrer sur l’acte de juger.

Dans cette perspective, différentes catégories de personnels ont été créées.

Les assistants spécialisés, au nombre de soixante-quinze, sont mis à la disposition de la justice par une autre administration. Il peut s’agir, par exemple, d’inspecteurs des impôts. Leur vocation est d’apporter leur technicité aux pôles de l’instruction, aux magistrats du parquet et aux juridictions interrégionales spécialisées.

Les assistants de justice, quant à eux, sont souvent, comme l’a dit M. Bigot, des étudiants de niveau bac+4 ou master 2 se destinant à la magistrature ou à la profession d’avocat. Ils sont aujourd’hui 950 dans toute la France. Ils ne peuvent pas travailler plus de 80 heures par mois, mais leur concours est indispensable.

Enfin, nous souhaitons créer une troisième catégorie, celle des juristes assistants. Leur fonction est bien définie : il leur reviendra notamment de produire, pour le compte du magistrat, des analyses juridiques approfondies ou d’effectuer des tâches de documentation. Nous comptons en recruter 245. Eux aussi contribueront à alléger la charge de travail des magistrats.

Il importe cependant de veiller à la bonne insertion de ces personnels dans l’organisation des juridictions. Il ne s’agit pas que chacun fasse tout et n’importe quoi. En tout état de cause, je donne un avis favorable à l’amendement n° 45.

La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

Comme je l’ai déjà indiqué en commission des lois, cet amendement visant à créer des juristes assistants, dont le niveau de recrutement serait le doctorat en droit ou une formation juridique de cinq ans assortie de deux années d’expérience, me laisse dubitatif. Seule une minorité de magistrats sont docteurs d’État en droit…

La solution la plus raisonnable et la plus simple, monsieur le garde des sceaux, consisterait à créer davantage de postes de magistrat et à faciliter plus encore l’accès des docteurs en droit à l’École nationale de la magistrature.

La parole est à M. le garde des sceaux.

Monsieur Mézard, nous faisons les deux : nous formons de plus en plus de magistrats, puisque la nouvelle promotion de l’ENM est encore plus nombreuse que celle de l’an passé, qui était elle-même plus fournie que la précédente.

Durant cette législature, nous aurons ainsi créé 2 086 postes de magistrat, contre 840 durant la précédente. Notre ambition est de combler les vacances de postes ; aujourd’hui, 450 postes demeurent vacants : si nous poursuivons l’effort de recrutement, nous parviendrons à les pourvoir dans les années à venir.

Toutefois, cela ne veut pas dire qu’il faille laisser les magistrats accomplir des tâches qui ne relèvent pas des missions pour lesquelles ils ont été formés. Permettre au magistrat de se concentrer sur le règlement des litiges suppose de le décharger des travaux que nous souhaitons confier aux juristes assistants, à savoir les analyses juridiques approfondies, la recherche documentaire affinée…

La parole est à M. Jacques Bigot, pour explication de vote.

J’ajouterai que, outre l’acte de juger, y compris en appel, des dossiers de plus en plus complexes, il y a aussi celui de rédiger ! Le juriste assistant pourra parfaitement prérédiger, pour le compte du magistrat, le rapport en vue de l’audience ou la décision de justice. Cela va au-delà de la mission des assistants de justice, qui sont souvent des étudiants travaillant à temps partiel et découvrant un monde judiciaire qu’ils quitteront dès qu’ils auront réussi un concours.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Il est question, dans l’amendement, non pas uniquement des docteurs en droit, mais aussi des personnes ayant suivi cinq années d’études juridiques.

Je mets aux voix l’amendement n° 45.

En conséquence, l’article 13 ter demeure supprimé.

Chapitre III

Dispositions tendant à l’amélioration de l’organisation et de la compétence des juridictions répressives

L’amendement n° 46, présenté par MM. Bigot, Richard, Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Alinéas 4 à 38

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Jacques Bigot.

Cet amendement vise à supprimer les dispositions relatives à la collégialité de l’instruction introduites par la commission des lois.

À la suite de l’émoi suscité par l’affaire d’Outreau, on a voulu introduire de la collégialité dans l’instruction pour remédier à la grande solitude du juge d’instruction, mais en oubliant l’existence de la chambre de l’instruction, qui est composée de plusieurs magistrats, de surcroît expérimentés puisqu’ils siègent en cour d’appel.

Dans le même temps, le rôle du procureur et celui du juge des libertés et de la détention se renforcent De ce fait, le juge d’instruction voit le sien se réduire. En outre, des pôles de l’instruction, reposant sur un travail en collégialité, ont été mis en place pour traiter certaines affaires.

Finalement, la mise en œuvre de la collégialité de l’instruction se heurtant à des problèmes techniques, matériels et de moyens, il faut savoir y renoncer. L’Assemblée nationale a eu ce courage ; je souhaite que le Sénat l’ait également !

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à supprimer les dispositions introduites par la commission des lois relatives à la collégialité de l’instruction.

J’entends bien l’argument du manque de moyens pour la mettre en œuvre avancé par M. Bigot. Pour autant, son amendement est contraire à la position de la commission, puisque, la semaine dernière, nous avons retenu un dispositif alternatif à la suppression pure et simple de la collégialité de l’instruction, afin de maintenir cette dernière de manière facultative dans les juridictions interrégionales spécialisées pour le traitement des affaires complexes, comme l’avait d’ailleurs proposé le Gouvernement en juillet 2013.

De la sorte, la mise en œuvre de cette collégialité ne se heurtera pas au manque d’effectifs et constituera certainement un atout pour le traitement de certaines affaires.

La commission a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La collégialité de l’instruction a été votée en 2007 à l’unanimité, mais elle n’a jamais été appliquée. Elle n’existe d’ailleurs dans aucun pays au monde.

Comme souvent dans de telles circonstances, étant conscients de la pénurie des moyens, nous votons des moratoires ! Nous repoussons l’application du dispositif, en espérant que le temps qui passe apportera des moyens dont on ne dispose pas au moment du vote…

En 2013, le Gouvernement a déposé un projet de loi visant à tenir compte des réalités, en maintenant le principe de la collégialité, tout en prenant acte de la difficulté de la mettre en œuvre. En proposant de supprimer la collégialité, l’Assemblée nationale est allée plus loin, arguant que sa mise en œuvre se concrétiserait par la création de pôles de l’instruction dans quelques juridictions seulement. Un grand nombre de parlementaires saisiraient alors la chancellerie pour demander la constitution d’un tel pôle dans « leur » tribunal, …

Exactement !

… et nous nous retrouverions confrontés à la même situation de pénurie qu’aujourd’hui !

Devant l’impossibilité de créer partout des pôles de l’instruction, l’Assemblée nationale, sur la proposition de son rapporteur, Jean-Yves Le Bouillonnec, a souhaité supprimer la collégialité, d’autant que, depuis l’adoption du principe de la collégialité de l’instruction, le Parlement a, à de multiples reprises, modifié les procédures, notamment celles de cosaisine, qui fonctionnent très bien dans les juridictions interrégionales spécialisées.

Ainsi, eu égard à l’évolution du droit et à la réalité des juridictions, le Gouvernement est plutôt favorable à l’amendement qui a été défendu par Jacques Bigot.

La parole est à M. Gérard Longuet, pour explication de vote.

Tout en regrettant de ne pas être de l’avis du rapporteur, je soutiendrai l’amendement de M. Bigot. La mise en œuvre de cette collégialité se heurte à des problèmes de moyens et risque d’aboutir à la création de tribunaux à deux niveaux, à une dégradation de la présence des services de justice sur l’ensemble du territoire, à l’affaiblissement de certains tribunaux et barreaux.

Dans un registre un peu malicieux, j’ajouterai que, selon toute apparence, dans notre pays, la collégialité de l’instruction est assurée par la presse…

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Je me souviens que, en 2007, Robert Badinter s’était beaucoup impliqué dans la discussion du texte sur la collégialité de l’instruction, auquel il tenait. Force est de constater que, depuis, on n’a pas vraiment progressé dans l’application de ce principe, notamment du fait de craintes relatives au devenir de certaines petites juridictions. La raison aurait voulu, précisément, que l’on essaie de trouver une solution qui permette de concilier le maintien de celles-ci et l’existence de pôles de l’instruction pour traiter de délits en bande organisée ou de crimes à caractère sexuel.

Je suis donc en désaccord avec notre collègue Jacques Bigot lorsqu’il dit que le courage est parfois de renoncer : non, le courage, c’est de trouver une issue à l’imbroglio dans lequel nous nous trouvons ! Ce pourrait être cela, la modernisation de la justice du XXIe siècle.

À mon sens, il vaudrait mieux retenir la préconisation initiale du Gouvernement de conserver le principe de la collégialité pour le traitement de certaines affaires et d’essayer de trouver les moyens de l’appliquer, plutôt que de renoncer purement et simplement.

La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

Ce débat sur la collégialité de l’instruction devrait nous amener à réfléchir sur nombre de dispositions que nous votons.

Le principe de la collégialité de l’instruction a été adopté à la suite de l’affaire d’Outreau, qui avait donné lieu à un scandale médiatique et à une commission d’enquête dont le rapporteur était André Vallini. L’inscription de ce principe dans la loi a été votée à l’unanimité, dans un enthousiasme tel qu’on ne s’est pas préoccupé des suites de ce vote : quel que soit le gouvernement, de droite comme de gauche, il n’y a jamais eu les moyens de mettre la collégialité en application. Au vu de certaines dispositions que l’on nous demande de voter depuis quelques années, je me dis que l’application des lois est un problème tout à fait fondamental dans notre pays.

Aujourd’hui, la situation est boiteuse : nombre de petites juridictions se trouvent dépossédées de l’instruction des affaires criminelles, ce qui entraîne un affaiblissement des barreaux et une fuite de matière grise, tandis que, dans le même temps, la collégialité n’a jamais pu fonctionner. On risque ainsi d’avoir les inconvénients des deux systèmes.

Exact !

Il y a urgence à agir, monsieur le garde des sceaux, car on ne peut laisser les choses en l’état. Il est donc impossible de rester en l’état. Il faut prendre une décision, qu’elle résulte d’une initiative de l’Assemblée nationale, du Gouvernement ou du Sénat. Nous sommes d’accord sur ce point, mais, pour ma part, les deux solutions envisagées me laissent dubitatif. Depuis 2007, nous aurions eu le temps d’y réfléchir, mais ce travail d’approfondissement n’a pas été fait, et nous nous trouvons aujourd’hui dans la situation boiteuse que j’évoquais à l’instant.

La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.

Mon intervention vaudra aussi explication de vote sur l’article.

Tout d’abord, je suis assez surprise des propos que je viens d’entendre. Pour ma part, je ne pense pas que renoncer à un principe que l’on affirme louable faute de moyens pour l’appliquer soit un acte de bonne gouvernance.

Par ailleurs, à l’époque du scandale d’Outreau, un véritable travail de réflexion avait été mené sur ce que pourrait être une collégialité de l’instruction qui ne soit pas, monsieur Longuet, assurée par la presse, mais bien par des magistrats.

Enfin, on observe aujourd’hui, me semble-t-il, y compris au sein des organisations professionnelles du monde de la justice, une évolution des positions sur ce que la collégialité de l’instruction devrait être ou ne pas être. En tout état de cause, il y a certainement de meilleures solutions à trouver que la suppression pure et simple du principe de la collégialité.

Bien évidemment, nous ne voterons pas cet amendement, non plus que l’article tel qu’il a été rédigé par la commission des lois. Le rapporteur a essayé d’élaborer une version « moins pire », si je puis dire, que celle de l’Assemblée nationale. Néanmoins, elle ne nous satisfait pas.

La parole est à M. François Pillet, pour explication de vote.

Je suivrai l’avis de la commission pour une raison un peu plus générale que celles qui ont été évoquées.

Robert Badinter disait du juge d’instruction, cet homme seul, qu’il était « mi-Maigret, mi-Salomon ». Ce sont souvent les décisions du juge d’instruction, en général commentées sans précautions par les journalistes, qui suscitent le plus de critiques de la part de la presse ou de nos concitoyens. La collégialité présente l’intérêt essentiel d’assurer l’impartialité, en lissant les avis des juges d’instruction.

Pour des considérations purement financières, doit-on renoncer à un progrès de notre droit ? Je ne suis pas de cet avis.

La parole est à M. Jacques Bigot, pour explication de vote.

Je voudrais éviter d’engager un débat de spécialistes, monsieur Pillet, mais, si l’on vous suit, il faut instaurer la collégialité partout !

Nous savons que, aujourd’hui, le juge d’instruction est celui qui connaît le moins d’affaires pénales. S’agissant des incarcérations, c’est le juge des libertés et de la détention qui est compétent, or lui aussi est un homme seul ! Pourtant, il n’est nullement envisagé d’instaurer la collégialité dans son domaine d’intervention.

Force est de constater que ce qui avait été voté en 2007 n’a pas été mis en œuvre. Comme l’a dit M. le garde des sceaux, nous devons donc nous interroger, près de dix ans plus tard, sur ce qu’il convient de décider pour l’organisation du procès pénal.

La parole est à M. le président de la commission.

La commission des lois peut s’accorder avec le Gouvernement sur plusieurs points.

Pendant des années, on n’a cessé de reporter l’application du principe de la collégialité de l’instruction. Il s’agit aujourd’hui d’aborder plus franchement le problème et de sortir de cette impasse.

Monsieur le garde des sceaux, nous sommes d’accord avec la position que vous avez prise en mai dernier : abandonner complètement le principe de la collégialité de l’instruction serait une erreur. En effet, le traitement d’un certain nombre d’affaires pénales complexes demande des moyens d’instruction importants, en termes de temps de travail de magistrats. En outre, les échanges que les magistrats ont dans le secret de leur cabinet peuvent leur permettre de mieux comprendre les données de l’affaire qu’ils instruisent.

Vous aviez proposé, en mai, que les décisions essentielles de l’instruction soient prises, chaque fois que cela apparaîtra justifié, par une formation collégiale composée de trois juges d’instruction. Vous n’aviez donc pas annoncé la suppression du principe de la collégialité. §Vous aviez ajouté que cette collégialité n’interviendrait qu’à la demande des parties ou des magistrats. Nous sommes en vérité, pour notre part, très proches de cette conception que vous aviez développée avant le débat à l’Assemblée nationale.

Vous aviez également indiqué – c’est un point sur lequel notre collègue Gérard Longuet s’est exprimé tout à l’heure – que la mise en œuvre d’un tel principe impliquait que les juges d’instruction soient tous regroupés dans les tribunaux de grande instance, ce qui est de nature à poser problème dans certaines juridictions où les cabinets d’instruction comptent un nombre insuffisant de juges : ces derniers seront alors privés de la possibilité d’instruire des affaires.

Je crois que la solution proposée par la commission des lois évite ce problème et permet de maintenir la présence de juges d’instruction, même lorsqu’ils ne sont pas au nombre de trois, dans tous les tribunaux de grande instance. Le maintien des cabinets d’instruction est à mon avis propre à apaiser les craintes.

Par ailleurs, la solution que nous proposons a, je le crois, l’avantage de spécifier, sans généraliser la collégialité, les types de contentieux pour lesquels celle-ci s’appliquera : les crimes économiques et financiers, la criminalité organisée, les affaires relevant des pôles d’instruction de santé publique de Paris et de Marseille ou du pôle antiterroriste de Paris. Pour ces affaires, qui demandent un investissement intellectuel et des moyens d’investigation considérables, l’instruction collégiale serait obligatoire.

En résumé, notre préconisation ne remet pas en cause l’organisation des cabinets d’instruction en France, sans impliquer pour autant que l’on renonce complètement à cette bonne idée qu’est la collégialité, dont la mise en œuvre serait réservée, dans un premier temps, à l’instruction de crimes qui le méritent réellement.

Au fond, nous sommes bien dans notre rôle en essayant de trouver une solution pragmatique, qui est déjà une solution de compromis : nous aurions aimé pouvoir en discuter avec nos collègues députés. Cela étant, si nous l’adoptons ce soir, gageons que le garde des sceaux, qui n’est pas si éloigné de notre position, saura la faire accepter par l’Assemblée nationale, où le Gouvernement peut compter sur une forte majorité !

Très bien !

Je mets aux voix l'amendement n° 46.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote sur l’article 14 bis.

À mon sens, la collégialité faciliterait peut-être le travail pour l’instruction des affaires financières compliquées ou de délinquance organisée, mais c’est surtout pour les affaires qui suscitent un emballement de l’opinion qu’elle serait utile. Dans ces cas-là, le juge ne doit pas être seul : on sait ce qu’il en est résulté dans l’affaire d’Outreau. C’est pourquoi je ne peux pas me satisfaire totalement de la solution retenue par la commission.

Je mets aux voix l'article 14 bis.

L'amendement n° 77 rectifié, présenté par Mmes Cukierman et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 17, deuxième et troisième phrases

Remplacer ces phrases par une phrase ainsi rédigée :

Toutes les personnes renvoyées à cette date devant le tribunal correctionnel sont de plein droit renvoyées devant la juridiction qui a ordonné le renvoi, afin qu'elle réoriente le dossier devant la juridiction de jugement de son choix.

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Je voudrais d’abord souligner que nous nous félicitons de la suppression du tribunal correctionnel des mineurs, que nous avions appelée de nos vœux à plusieurs reprises. Quatre ans auront été nécessaires pour que le Gouvernement donne finalement son accord à la suppression de cette juridiction d’exception.

Toutefois, de nombreux acteurs ont attiré notre attention sur les mesures transitoires prévues à l’article 14 sexies.

En effet, ces mesures règlent le sort des dossiers déjà renvoyés devant le tribunal correctionnel des mineurs ou en cours de renvoi au moment de l’entrée en vigueur de la loi. Ainsi, il est prévu que ces dossiers seront systématiquement renvoyés devant le tribunal pour enfants, or rien ne justifie un tel renvoi automatique, même de manière temporaire, vers le tribunal pour enfants, cette disposition étant plus sévère que le régime actuel.

Actuellement, le renvoi automatique d’un mineur devant le tribunal correctionnel des mineurs intervient dès lors que l’intéressé encourt une peine d’emprisonnement supérieure ou égale à trois ans, tandis que, en matière de renvoi automatique d’un mineur devant le tribunal pour enfants, la peine d’emprisonnement encourue doit être supérieure ou égale à sept ans. C’est pourquoi nous estimons que le renvoi automatique des dossiers du tribunal correctionnel des mineurs vers le tribunal pour enfants doit être écarté des dispositions transitoires. Tout renvoi automatique conduit à focaliser l’attention sur la peine encourue plutôt que sur la personnalité et l’évolution du mineur.

Nous proposons que les dossiers déjà renvoyés devant le tribunal correctionnel des mineurs à la date de la publication de la loi, que les jeunes concernés soit encore mineurs ou soient devenus majeurs, reviennent devant le juge – juge des enfants ou juge d’instruction – qui a ordonné le renvoi, afin qu’il les réoriente vers la juridiction de jugement de son choix.

Quel est l’avis de la commission ?

Le projet de loi prévoit que les dossiers renvoyés aux tribunaux correctionnels des mineurs seront redirigés vers les tribunaux pour enfants et que les dossiers qui concernent des majeurs seront renvoyés devant le tribunal correctionnel.

Ce renvoi automatique ne va pas de soi et risque d’encombrer les juridictions inutilement. La proposition faite au travers de cet amendement du groupe CRC nous paraît donc intéressante. Cela a conduit la commission à émettre un avis de sagesse plutôt favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est défavorable à l’amendement défendu par Mme Cukierman. Nous pensons que son adoption compliquerait excessivement le dispositif prévu.

Comme vient de le dire le rapporteur, le texte prévoit que le tribunal pour enfants – ou le tribunal correctionnel s’il s’agit d’un majeur – sera automatiquement saisi.

Le fait qu’un dossier soit confié au tribunal pour enfants n’augure en rien de la décision que ce dernier prendra. Ainsi, il pourra parfaitement décider de ne pas prononcer de peine ou de prendre une mesure éducative.

En revanche, confier à un juge d’instruction, comme le propose Mme Cukierman, le soin de choisir quelle juridiction sera saisie aboutira à lui imposer une charge de travail supplémentaire, ce qui n’est nullement souhaitable, sans que cela apporte une plus-value évidente.

En outre, sur quel fondement juridique une juridiction pénale pourrait-elle revenir sur une décision qui, au moment où elle a été prononcée, était une décision légale ?

Je mets aux voix l'amendement n° 77 rectifié.

Je mets aux voix l'article 14 sexies, modifié.

L'amendement n° 76, présenté par Mmes Cukierman et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéas 2 à 5

Supprimer ces alinéas.

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Les alinéas 1 à 5 de l’article 14 septies visent à généraliser un principe de cumul entre les condamnations pénales, c’est-à-dire les sanctions, et les peines et mesures éducatives « afin de favoriser une réponse répressive adaptée à chaque mineur ».

Nous pensons que ces dispositions constituent une régression par rapport à l’ordonnance du 2 février 1945. En effet, actuellement, les dispositions de cette dernière obligent généralement le juge à choisir entre mesure éducative et condamnation pénale, tout en permettant un cumul dans certaines hypothèses énumérées. Cette possibilité existe donc déjà, mais de manière résiduelle, ce qui est essentiel.

À nos yeux, consacrer le cumul des mesures éducatives et des peines au stade du jugement en élargissant les possibilités de cette combinaison aura pour effet de tirer la réponse pénale vers le champ de la peine. Au lieu de revenir sur les possibilités extrêmement larges ouvertes aux tribunaux pour enfants de prononcer des peines à l’égard des mineurs dès treize ans, le texte entérine cette évolution.

Concrètement, et contrairement à la volonté affichée d’insister sur les mesures éducatives et de simplifier l’action des tribunaux pour enfants, le choix d’une peine sera banalisé, la dimension éducative pouvant être ajoutée par le prononcé simultané d’une mesure éducative s’apparentant surtout à un vernis.

La mise en œuvre de ce dispositif conduira mécaniquement à ce que les condamnations pénales soient privilégiées, au détriment des mesures éducatives. C’est pourquoi nous proposons la suppression des alinéas visés de l’article 14 septies.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est défavorable à cet amendement, qui tend à revenir sur une mesure pourtant demandée par les magistrats. Il nous semble aberrant ou, en tout cas, incompréhensible que, aujourd’hui, les juges ne puissent pas prononcer à la fois une condamnation et une mesure de réparation du préjudice subi par la victime. La mesure en question est de nature à redonner de la souplesse aux juridictions et à éviter des bricolages qui prolongeraient les contrôles judiciaires à seule fin de permettre le prononcé d’une longue mesure éducative avant le prononcé d’une condamnation pénale.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Les Gouvernement est pareillement défavorable à l’amendement. La possibilité de cumuler peine et mesure éducative existe déjà dans le champ de l’ordonnance de 1945 et la disposition en cause ne vise qu’à étendre ce qui est une pratique courante des tribunaux pour enfants.

Contrairement à ce que Mme Cukierman a affirmé, cela ne peut en aucun cas être considéré comme une régression. En effet, en l’état actuel du droit, il est des cas où le prononcé d’une peine fait obstacle au prononcé d’une mesure éducative, ce qui est contraire à l’esprit de l’ordonnance de 1945. Cumuler peine et mesure éducative permet de renforcer la dimension éducative dans tout type de suivi, y compris celui que l’on veut répressif.

Aujourd’hui, 42 % des décisions de condamnation prononcent des peines. L’objectif est donc de permettre, dans ces situations, lorsque la juridiction l’estime utile, de prononcer en sus une mesure éducative.

Je mets aux voix l'amendement n° 76.

Je suis saisie de cinq amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 74, présenté par Mmes Cukierman et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 9

Rétablir le 3° bis dans la rédaction suivante :

3° bis L’article 20-2 est ainsi modifié :

a) La seconde phrase du premier alinéa est ainsi rédigée :

« Si la peine encourue est la réclusion ou la détention criminelle à perpétuité, ils ne peuvent prononcer une peine supérieure à vingt ans de réclusion ou de détention criminelle. » ;

b) Le deuxième alinéa est supprimé ;

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Nous sommes attachés à ce que la justice des mineurs ait une spécificité à valeur constitutionnelle. Au travers de cet amendement, nous souhaitons exclure toute dérogation au principe d’interdiction du prononcé d’une peine de réclusion à perpétuité pour les mineurs de plus de seize ans.

Les amendements n° 33, 47, 75 et 105 rectifié sont identiques.

L'amendement n° 33 est présenté par le Gouvernement.

L'amendement n° 47 est présenté par MM. Bigot, Richard, Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain.

L'amendement n° 75 est présenté par Mmes Cukierman et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

L'amendement n° 105 rectifié est présenté par MM. Mézard, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Requier et Vall.

Ces quatre amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 9

Rétablir le 3° bis dans la rédaction suivante :

3° bis L’article 20-2 est ainsi modifié :

a) La seconde phrase du premier alinéa est ainsi rédigée :

« Si la peine encourue est la réclusion ou la détention criminelle à perpétuité, ils ne peuvent prononcer une peine supérieure à vingt ans de réclusion ou de détention criminelle. » ;

b) Le deuxième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Lorsqu’il est décidé de ne pas faire application du premier alinéa et que la peine encourue est la réclusion ou la détention criminelle à perpétuité, la peine maximale pouvant être prononcée est la peine de trente ans de réclusion ou de détention criminelle. » ;

La parole est à M. le garde des sceaux, pour présenter l’amendement n° 33.

Cet amendement d’origine parlementaire vise à rétablir l’impossibilité de prononcer une peine de réclusion ou de détention criminelle à perpétuité pour les mineurs.

Nous avons considéré qu’un mineur, dont la personnalité, chacun en conviendra, n’est pas totalement structurée, dispose d’une marge d’évolution qui justifie qu’il ne soit pas définitivement exclu de la société.

Au demeurant, cette mesure est conforme aux exigences de la convention internationale des droits de l’enfant du 20 novembre 1989.

En pratique, cette peine a été prononcée une seule fois depuis 2010, dans des circonstances assurément dramatiques qui ont ému tout un chacun, mais nous ne pouvons pas construire notre droit sur des circonstances exceptionnelles. Nous devons croire en la capacité d’évolution des enfants et des adolescents et ne pas les exclure définitivement de la société.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour présenter l’amendement n° 47.

Nous partageons totalement les propos que vient de tenir M. le garde des sceaux.

Nous sommes particulièrement attachés à ce que subsiste une justice des mineurs, régie par des règles spécifiques.

Mes chers collègues, lors de l’examen de la loi prorogeant l’état d’urgence, nous avons choisi de suivre M. Molins, qui nous a expliqué qu’il était nécessaire d’étendre la durée de la détention provisoire pour les mineurs à deux années, des mineurs se trouvant impliqués dans les mêmes procédures que des majeurs. Cela veut dire que des personnes mineures pourront être détenues sans jugement pendant deux ans. Nous avons approuvé cette mesure dans des circonstances particulières, après une longue réflexion, prendre une telle décision nous posant un cas de conscience.

En l’espèce, l’idée même que l’on puisse inscrire dans la loi la possibilité de prononcer une peine de réclusion à perpétuité pour des mineurs est pour nous inacceptable. Un mineur est un être en devenir ; plus encore qu’un adulte, il peut s’amender. Si l’on accepte ce postulat, comment imaginer que la perpétuité puisse s’appliquer à lui ? Ce serait contraire à l’esprit et à la philosophie de l’ordonnance de 1945. Vingt ans, trente ans de réclusion, ce n’est déjà pas rien ; il ne saurait être question, pour nous, de perpétuité pour les mineurs.

La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour présenter l’amendement n° 75.

Il s’agit pour nous d’un amendement de repli par rapport à l’amendement n° 74, visant à rétablir le texte de l’Assemblée nationale et à encadrer de façon très précise la dérogation à la possibilité de prononcer une peine de réclusion criminelle à perpétuité.

La parole est à M. Jacques Mézard, pour présenter l’amendement n° 105 rectifié.

Il ne faut pas que nous nous laissions entraîner vers des solutions qui, certes, répondraient aux attentes d’une partie de l’opinion publique, mais ne seraient pas réalistes.

Le fait d’être mineur ne doit pas ouvrir le bénéfice d’une quelconque impunité, et je suis de ceux qui considèrent qu’il faut savoir être ferme à l’égard des mineurs ayant commis des infractions, mais la réclusion à perpétuité n’a aucun sens, en pratique, dans leur cas : on n’imagine pas un mineur devenu majeur passer cinquante ou soixante ans derrière les barreaux. Nous savons tous que ce n’est pas praticable, y compris pour les gardiens de prison, et que certains messages adressés à l’opinion publique sont trompeurs et ne pourront trouver aucune traduction dans la réalité.

Quel est l’avis de la commission ?

Que l’on me permette d’abord de rappeler que le droit actuel limite d’ores et déjà la peine maximale pouvant être prononcée à l’encontre d’un mineur, lorsque la réclusion criminelle à perpétuité est encourue, à vingt ans de réclusion criminelle.

Toutefois, pour les mineurs de plus de seize ans, à titre exceptionnel et par décision spécialement motivée fondée sur les circonstances de l’espèce et la personnalité de l’auteur, la peine de réclusion à perpétuité peut être prononcée.

Dans le contexte actuel, alors que des mineurs de seize ans sont mis en cause dans des affaires dramatiques et ont par exemple commis des assassinats terroristes, il ne me paraît pas opportun d’exclure la possibilité de prononcer une peine de réclusion à perpétuité, cette possibilité étant d’ores et déjà encadrée.

Dans ces conditions, je propose d’en rester au droit en vigueur.

Par conséquent, la commission émet un avis défavorable sur l’amendement n° 74, ainsi que sur les amendements identiques n° 33, 47, 75 et 105 rectifié.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 74 ?

Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 74.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 33, 47, 75 et 105 rectifié.

Je mets aux voix l'article 14 septies.

L'amendement n° 106 rectifié, présenté par MM. Mézard, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Requier et Vall, est ainsi libellé :

Alinéas 27 à 33

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Jacques Mézard.

Cet amendement vise à supprimer les dispositions du texte relatives aux amendes forfaitaires délictuelles en matière d'infractions routières. Je pense en particulier au défaut de permis de conduire ou d’assurance. J’ai bien entendu les explications de M. le garde des sceaux au sujet de la récidive, mais ne risquer qu’une amende forfaitaire de quelques centaines d’euros au premier défaut de présentation de permis de conduire, et donc d’assurance, incitera inéluctablement un certain nombre de personnes à ne pas passer le permis de conduire. Il faut être réaliste !

À l’objection opposée à mon amendement selon laquelle, à l’heure actuelle, la moyenne des condamnations est inférieure aux sanctions prononcées par les tribunaux, je répondrai qu’il ne s’agit que d’une moyenne : chaque magistrat décide en fonction du dossier et de la personnalité du prévenu. Surtout, recourir systématiquement à des amendes forfaitaires en la matière me semble constituer un très mauvais signal.

Quel est l’avis de la commission ?

Je crois qu’il y a méprise. Sauf erreur de ma part, cet amendement ne se rattache pas à l’article 15 A ; il porte plus sûrement sur l’article 15 bis A, dans la mesure où les dispositions dont vous proposez la suppression, mon cher collègue, concernent non pas la lutte contre les infractions de conduite sans permis ou sans assurance, mais les amendes forfaitaires de la cinquième classe.

Ces dispositions permettent de préciser que le montant des amendes forfaitaires, des amendes forfaitaires minorées et des amendes forfaitaires majorées est quintuplé quand celles-ci s’appliquent à une personne morale. Elles indiquent aussi que le lieu de traitement des procès-verbaux électroniques sera considéré comme le lieu de la commission des faits, ce qui a pour effet de donner compétence au parquet de Rennes, où se trouve le Centre national de traitement des infractions routières, que connaissent tous les automobilistes.

Uniquement ceux qui commettent des infractions !

M. Yves Détraigne, rapporteur. Je ne dirai pas à quelle catégorie d’automobilistes j’appartiens !

Je précise enfin que la récidive des contraventions de la cinquième classe sera également constituée si les premiers faits ont fait l’objet de la procédure d’amende forfaitaire.

En conclusion, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage l’avis du rapporteur : cet article concerne les amendes forfaitaires contraventionnelles de la cinquième classe, et non les amendes délictuelles évoquées par M. Mézard.

En conséquence, je sollicite le retrait de cet amendement.

L’amendement est retiré, madame la présidente.

L'amendement n° 106 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l'article 15 A.