Séance en hémicycle du 2 juillet 2010 à 9h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le Premier ministre a transmis au Sénat le rapport relatif à l’autonomie financière des collectivités territoriales pour 2008 établi en application de l’article LO. 1114-4 du code général des collectivités territoriales.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Il sera transmis à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale et à la commission des finances.

Il sera disponible au bureau de la distribution.

M. le Premier ministre a transmis au Sénat, en application de l’article 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010, neuf conventions conclues entre l’État et les organismes gestionnaires des fonds consacrés à la mise en œuvre des actions arrêtées au titre du programme des investissements d’avenir.

Acte est donné du dépôt de ces conventions.

Elles ont été respectivement transmises à la commission des finances, à la commission des affaires sociales, à la commission de la culture, de l’éducation et de la communication, ainsi qu’à la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Elles sont disponibles au bureau de la distribution.

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion en deuxième lecture du projet de loi, modifié par l’Assemblée nationale, de réforme des collectivités territoriales (projet de loi n° 527, texte de la commission n° 560, rapports n° 559, 573, 574 et 552).

Nous poursuivons la discussion des articles.

TITRE II

ADAPTATION DES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES

Chapitre II

Pôles métropolitains

Nous en sommes parvenus, au sein du chapitre II du titre II, à l’examen d’un amendement tendant à insérer un article additionnel après l’article 7.

L'amendement n° 371, présenté par MM. Collomb, Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Collombat, Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 30-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs est ainsi rédigé :

« Art. 30-1. - Sur un périmètre qu'elles définissent d'un commun accord, deux ou plusieurs autorités organisatrices de transport ainsi que des établissements publics de coopération intercommunale qui ont transféré leur compétence transport peuvent s'associer au sein d'un syndicat mixte de transport afin de coordonner les services qu'elles organisent et de mettre en place un système d'information à l'intention des usagers et rechercher la création d'une tarification coordonnée et des titres de transport uniques ou unifiés. »

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Monsieur le ministre, j’ai quelques scrupules à vous présenter cet amendement, car j’ai des raisons de penser que vous connaissez parfaitement le dossier.

Notre collègue et ami Gérard Collomb pose une question très intéressante, et il propose, par cet amendement, d’y apporter une réponse tout à fait pertinente, si bien que l’ensemble de notre groupe le soutient…

Il s’agit de permettre à un établissement public de coopération intercommunale, ou EPCI, membre d’un syndicat mixte de transports et ayant transféré sa compétence transport d’adhérer à une autorité organisatrice de transports, ou AOT, pouvant en l’espèce prendre la forme d’un deuxième syndicat mixte, de manière à pouvoir continuer à exercer une part de cette compétence. Concrètement, il pourrait gérer des parkings-relais, voire les construire, ainsi que des pistes cyclables ou des gares.

Par conséquent, cet amendement va dans le sens de la nécessaire souplesse pour une bonne articulation de l’ensemble du dispositif de transports, qui comprend le matériel roulant, les tramways, les métros, les autobus, la SNCF et, d’une manière générale, l’ensemble du système ferroviaire, ainsi évidemment que les équipements dont je viens de parler. Nous voulons permettre une articulation entre les deux syndicats et un EPCI.

Vous l’aurez tous compris, il s’agit naturellement d’une solution pragmatique.

Monsieur le ministre, je vous connais et je connais également M. Collomb. Je pense que, au-delà de vos différences politiques, vous êtes tous les deux des pragmatiques. Voilà qui est de bon augure quant à la destinée de cet amendement…

Quel est l’avis de la commission ?

La loi du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs, dite LOTI, a été modifiée en dernier lieu par la loi du 8 décembre 2009 relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports, afin de permettre l’adhésion des syndicats mixtes fermés ou ouverts aux syndicats mixtes instaurés par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, les syndicats mixtes SRU, qui sont une autorité organisatrice de transports.

Aujourd’hui, peuvent y adhérer les AOT, communes et EPCI avec ou sans fiscalité propre.

Les auteurs de cet amendement proposent que puissent également y adhérer les EPCI ayant transféré leur compétence transport à un syndicat mixte mais conservant la compétence aménagement, c'est-à-dire les abords des gares ou les parkings.

D’un point de vue purement juridique, la commission avait émis un avis favorable sur cet amendement.

Néanmoins, il serait tout de même important, me semble-t-il, qu’il y ait une étude d’impact, afin d’évaluer les conséquences financières d’un tel dispositif sur le plan tant des nouvelles organisations que des finances du conseil général et des autres établissements publics participant à ce syndicat.

Je m’en remets donc, en définitive, à l’avis du Gouvernement.

Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis heureux de me retrouver devant le Sénat ce matin. Peut-être aurions-nous pu commencer par un autre sujet, mais l’ordre du jour se présente ainsi…

Monsieur Sueur, j’attache beaucoup de prix aux excellentes relations que le Gouvernement entretient avec vous dans ce débat.

L’amendement n° 371, qui a été déposé en deuxième lecture, est dépourvu de lien direct avec le projet de loi. Il encourt donc la censure du Conseil constitutionnel en tant que cavalier législatif.

En effet, il ne doit pas être question ici de modifier le texte et l’économie générale des dispositions de la loi du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs.

Si vous voulez permettre à des EPCI compétents en matière de transports et, éventuellement, à d’autres autorités organisatrices de transports de constituer un syndicat mixte pour organiser une billetterie et une tarification communes, votre objectif est déjà satisfait par l’article 30-1 de la LOTI.

En revanche, si vous voulez qu’un EPCI n’ayant plus la compétence transport soit membre d’un syndicat mixte de transports, cette rédaction serait alors totalement contraire à l’un des principes fondamentaux de l’intercommunalité, celui de l’exclusivité, selon lequel le transfert de la compétence entraîne dessaisissement au profit d’une autre autorité, qui acquiert ainsi seule la légitimité à rejoindre le syndicat.

Le principe d’exclusivité est essentiel à la clarification des compétences. Les EPCI ayant transféré leur compétence transport à un syndicat mixte sont déjà représentés en son sein. Leur représentation directe dans le syndicat mixte regroupant les autorités organisatrices de transport créerait, si elle était mise en œuvre, un déséquilibre par double représentation. En effet, à leur représentation via le syndicat mixte dont ils sont membres s’ajouterait leur représentation directe.

Enfin, cet amendement vise à supprimer les deux derniers alinéas de l’actuel article 30-1 de la LOTI, qui définissent les missions et le régime juridique des syndicats mixtes de transport et qui précisent que ce syndicat peut organiser des services et des infrastructures de transport en lieu et place de ses membres.

Dans ces conditions, l’amendement réduit le champ de compétence des syndicats mixtes de transports et risque de mettre les syndicats actuels en situation d’insécurité juridique, leurs compétences et leur régime juridique n’étant plus définis par la loi, ce qui menace d’emporter des conséquences importantes quant à la légalité des délibérations prises par les organes du syndicat.

Monsieur Sueur, j’en suis bien conscient, la réponse que je viens de vous apporter est à peu près aussi compliquée que l’amendement que vous venez de présenter. C'est la raison pour laquelle je me demande s’il ne serait pas souhaitable de retirer ce dernier, afin de mener une étude plus approfondie du sujet, notamment sur les plans juridique et financier.

En effet, il me paraît délicat d’adopter un amendement qui aurait pour conséquence de fragiliser un grand nombre d’autorités de transports au profit peut-être d’une ou deux autres autorités.

Et comme nous ne sommes pas dans l’hypothèse où l’amendement en discussion serait constitutionnellement recevable, il serait peut-être plus sage de le retirer et de rechercher ensemble une solution au problème que vous avez soulevé.

Par conséquent, le Gouvernement sollicite le retrait de cet amendement. À défaut, l’avis serait défavorable.

Monsieur Sueur, l’amendement est-il maintenu ?

Malheureusement, je ne peux pas retirer cet amendement ! Le premier de ses signataires y tient beaucoup, et je ne voudrais pas prendre en son absence une décision à laquelle il ne souscrirait peut-être pas. Certes, monsieur le ministre, j’entends bien votre argument sur la constitutionnalité du dispositif.

Si j’osais, je dirais qu’il s’agit d’un dossier sur lequel les responsabilités nationales et les responsabilités locales interfèrent quelque peu…

Tout à fait !

En l’occurrence, le ministre est également le président du conseil général et il est directement impliqué ès qualités ; c’est une réalité.

Cela dit, connaissant M. Mercier, il saura, je n’en doute pas, faire la part entre les explications qu’il apporte au nom du Gouvernement et les inconvénients que l’adoption d’un tel amendement pourrait entraîner sur le plan local eu égard à sa fonction…

Je fais autant la part du local et du national que l’auteur de l’amendement !

C’est noté, monsieur le ministre. Et cela figurera au Journal officiel.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, j’ai bien entendu vos arguments juridiques, même si je ne suis pas certain d’avoir tout bien compris. En tout cas, j’ai au moins retenu que l’amendement n° 371 pouvait soulever des objections de nature constitutionnelle.

Mais le texte de l’amendement, et il ne faut pas l’oublier, prévoit simplement que deux ou plusieurs AOT ainsi que des EPCI « peuvent s’associer » au sein d’un syndicat mixte de transport. Il n’y a donc aucune obligation. Dès lors, il n’est pas indispensable de réaliser une étude d’impact. Les organismes concernés s’engageront dans cette démarche seulement s’ils estiment que c’est nécessaire.

Adapté ou pas adapté, je n’ai pas la capacité de répondre exactement à cette question. Mais, ce problème de la coordination des réseaux sur un territoire suffisamment vaste revient en permanence, et c’est d’ailleurs un point dont nous avions parlé à propos du rôle que nous souhaitions faire jouer aux pôles métropolitains.

Je crois que personne, sauf peut-être en Rhône-Alpes, ne peut dire que ces problèmes de transport, de coordination des différents réseaux et de gouvernance de ces ensembles sont bien réglés partout. Très franchement, il y a tout de même là un problème.

Faut-il aller dans le sens préconisé par notre collègue Gérard Collomb ou faut-il trouver autre chose ? Il me paraît tout de même un peu dommage – c’est une litote – que ce texte n’aborde pas cette question qui appartient au fond du débat. C’est vraiment l’un des grands manques de ce texte, et c’est pourquoi il n’existe pas, à mon avis, un quelconque risque d’inconstitutionnalité.

La parole est à M. le ministre.

Je souhaite bien préciser les choses. Je suis d’accord avec M. Collombat s’agissant de la nécessité de la cohérence. J’ajoute que la question est réglée depuis le vote de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, ou loi SRU, qui permet tout à fait la création de syndicats spécialisés dans les transports pour assurer cette cohérence entre la région, l’ensemble des autorités organisatrices, donc les départements, les communautés d’agglomération urbaine et les communes.

Monsieur Sueur qu’il n’y a aucune dépense de plus pour le département du Rhône : ce dernier donne déjà 19 millions d’euros par an à la communauté urbaine pour ses transports, et il continuera à les donner sous une forme ou sous une autre.

La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, pour explication de vote.

M. Collomb pose un vrai problème, et je lui en donne acte. Mais la solution qu’il propose me paraît extrêmement dangereuse. Comme l’a dit très justement M. le ministre, cela va fragiliser les autorités organisatrices. Le fait d’intégrer, à côté des autorités organisatrices, des établissements publics de coopération intercommunale qui ont délégué la compétence transport va obliger à une modification considérable des structures, avec des conséquences en matière de financement, d’autorisation de transport et de fonctionnement.

Monsieur Sueur, vous avez parfaitement défendu l’amendement. Permettez-moi de m’étonner que, voilà quelques semaines, lorsque le Gouvernement a voulu créer un syndicat mixte de transport pour faciliter la desserte du plateau de Saclay, l’on nous ait fait tout un cirque au prétexte que ce serait vraiment attentatoire à l’existence du syndicat des transports d’Île-de-France, qui refuse de déléguer ses pouvoirs à des autorités organisatrices locales !

Je vois avec plaisir que le groupe socialiste est tout à fait capable d’évoluer sous la pression de ses grands dirigeants régionaux. Je me réjouis que nous arrivions enfin à trouver, sur ces sujets difficiles, des textes consensuels.

Mais là, M. le ministre a raison. En deuxième lecture, il s’agit d’une modification de l’architecture des transports, et cela est totalement anticonstitutionnel. Par conséquent, nous voterons contre cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 371.

chapitre III

Communes nouvelles

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, sur l'article.

L’article 8 a pour objet de favoriser la création de communes nouvelles. Au nom d’une adaptation des structures à la diversité des territoires, le Gouvernement organise ici une fusion sinon contrainte, du moins autoritaire des communes.

Apparemment, la loi Marcellin n’ayant pas donné satisfaction, vous cherchez un autre moyen d’obtenir des fusions de communes. Jusqu’à présent, les communes ont eu l’initiative de la fusion, et les populations ont eu leur mot à dire. La réforme qui nous est présentée veut mettre un terme à cette méthode apparemment trop démocratique.

Certes, de 528 fusions recensées en 1972, on est passé à quelques fusions ponctuelles par an. Des éclatements de communes fusionnées ont également eu lieu. Avec ce bilan, le Gouvernement, au lieu de remettre en cause la méthode de la fusion, devrait plutôt essayer de saisir les causes réelles de la situation.

Cela n’est-il pas le signe de l’attachement des Français à leurs réseaux communaux et à leurs élus locaux ? D’autres raisons peuvent expliquer la difficulté des fusions. Ne serait-il pas pertinent d’analyser les aspirations de nos concitoyens ? L’on pourrait s’interroger davantage, je crois, sur les raisons de cette difficulté à ce que les communes fusionnent.

Vous continuez à présenter la fusion comme une solution optimale à l’émiettement communal. Le système mis en place en 1971 n’ayant pas été assez efficace, vous voulez lui substituer un nouveau système de fusion imposée. Mais les mêmes causes risquent à mon avis d’avoir les mêmes effets.

En première lecture, nous nous étions opposés. « Mais cela a été voté », allez-vous dire ! Le problème, c’est que l’Assemblée nationale a supprimé une disposition qui était tout de même le b.a.-ba : la consultation des populations. C’est un comble !

Le risque d’intégration forcée des petites communes, dénoncé par l’Association des maires de France, s’est accru. Et le minimum de démocratie locale est mis à mal. Bien évidemment, on multiplie les incitations financières, ce qui n’est pas forcément une bonne chose. Il n’en reste pas moins que le texte prévoit une garantie pérenne de perception de la dotation de solidarité rurale, et donc un petit bonus pour les ruraux.

Quoi que vous en disiez, la commune nouvelle ne se fera pas sur la base du volontariat. La démocratie doit pouvoir s’exprimer au plus près de nos concitoyens. Nous y tenons beaucoup. Je ne vois donc pas pourquoi l’on accepterait – et ce serait malvenu de la part du Sénat – la suppression, par l’Assemblée nationale, de la consultation des populations.

Nous devons aux élus locaux de respecter la démocratie locale. Et la démocratie locale commence par la consultation des populations. C’est la raison pour laquelle il faudrait pour le moins revenir au texte du Sénat.

Pour l’instant, nous vous demandons la suppression de cet article.

La parole est à M. Yves Daudigny, sur l'article.

Il est difficile de dire que l’ensemble de ce projet de loi est très cohérent et bien construit, que ce soit dans le fond ou dans la forme. Et l’on peut se demander si cette longue discussion n’a pas qu’un seul objectif : créer, pour le plaisir du Président de la République, le conseiller territorial.

Mais, avec cet article 8, on touche à mon sens au sommet à la fois du mystère et de l’hypocrisie. J’ai souvent dit – et je parle de ce que je connais – combien, en milieu rural, le réseau des communes, des maires et des conseils municipaux était essentiel à la vie des territoires, à leur développement, à l’exercice de la démocratie, au lien social, à l’animation et à l’innovation.

Je peux citer, dans mon canton, une petite commune d’une centaine d’habitants, Autremencourt, où il n’y a certes plus d’école depuis des décennies, mais où il y a une vie locale intense. Le maire vient de réaliser sur le plan communal un lotissement : dix lots ont été vendus dans les quelques mois qui ont suivi la réalisation. Sans organisation communale, sans maire et conseil municipal dans la commune, ces réalisations n’auraient pas vu le jour !

Il y a deux possibilités avec cet article 8.

Soit vous souhaitez réaliser en France ce qui existe dans d’autres pays – en Belgique par exemple –, c’est-à-dire une nouvelle grande commune regroupant cinq, dix ou quinze anciennes communes telles que nous les connaissons aujourd’hui. Dites-le alors, afin que les Français et les élus sachent ce qui se prépare derrière ce texte de loi !

Soit, à l’instar de ce que vous nous dites souvent, la disposition ne sera pas appliquée. Mais alors, il paraît tout de même étonnant au jeune parlementaire que je suis de discuter longuement d’un texte pour dire au bout du compte que tout cela ne servira à rien, car on n’a pas l’intention de l’appliquer. Si tel est le cas, il serait beaucoup plus simple de supprimer l’article 8 !

Je voudrais aussi reprendre les arguments qui ont été exposés avant moi. Si vous ne voulez pas appliquer cet article de loi, pourquoi prévoir des incitations ? Pourquoi faire en sorte que, demain, des communes soient conduites, bon gré mal gré, à s’associer les unes aux autres pour former une commune nouvelle ?

Je voudrais rappeler un important point de comparaison par rapport aux pays voisins, que ce soit la Belgique ou l’Allemagne. La France est un pays où la densité de population dans de nombreux secteurs est nettement plus faible qu’en Belgique, par exemple. Par conséquent, le regroupement de communes, s’il s’opérait en France tel qu’il a eu lieu en Belgique voilà déjà quelques années, aurait des conséquences beaucoup plus graves. Ce serait – je l’ai dit en d’autres circonstances – une sorte d’abandon progressif de la ruralité dans notre pays.

Monsieur le ministre, pourriez-vous nous dire clairement ce qu’il y a derrière cet article 8 ? Souhaitez-vous réellement que les communes de France s’associent, comme en Belgique, pour devenir de grands ensembles et former une commune nouvelle ? Ou bien est-ce là un article anecdotique ? Dans ce cas, pourquoi en discuter aussi longtemps ?

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, sur l'article.

Cette intervention, qui vise à exposer la cohérence de notre position s’agissant des communes nouvelles, me dispensera de longs développements sur les différents amendements présentés par notre groupe.

Sur le fond, nous sommes favorables à la possibilité pour les communes de fusionner. D’ailleurs, les communes, à l’origine, ont résulté du regroupement de hameaux vivant plus ou moins repliés sur eux-mêmes. La fusion n’a absolument rien de choquant et peut être tout à fait intéressante. Mais, pour cela, plusieurs conditions doivent être réunies.

D’abord, il doit s’agir d’une initiative des collectivités, et non du préfet. Voilà pourquoi l’un de nos amendements vise à dispenser le préfet de se mêler de ces affaires communales.

Ensuite, le processus doit être volontaire, c'est-à-dire non forcé, avec l’unanimité des conseils municipaux et l’accord de la population dans chaque commune.

En outre, cela doit être une commune, et non un EPCI. Nous n’avons donc pas bien compris pourquoi vous avez maintenu l’idée de commune déléguée, alors que nous rencontrions déjà un certain nombre de problèmes avec les communes associées.

Enfin, il ne doit pas y avoir d’incitation financière.

Nous avons présenté un certain nombre d’amendements en ce sens, amendements qui sont cohérents avec notre position mais qui, je suppose, seront tous refusés. De ce fait, vous ne pourrez éviter qu’un soupçon enveloppe vos intentions. Pourquoi refuser des choses aussi évidentes ? Pour faire disparaître les communes ? Est-ce là le but ? La forme achevée serait-elle les communes nouvelles, la forme temporaire – le purgatoire en attendant le paradis – étant l’EPCI ?

Voilà pourquoi, en n’acceptant pas nos quelques amendements, vous nourrissez ce soupçon d’intentions cachées.

La parole est à M. Alain Anziani, sur l'article.

Y a-t-il trop de communes en France ? Telle est la question que permettent de poser les amendements déposés à cet article.

Vous allez encore sortir les statistiques et nous dire que 40 % des communes d’Europe sont françaises. Au-delà de la beauté des chiffres, cet état de fait est-il un handicap ? Il n’en est pas un en tout cas lorsque la tempête Klaus vient balayer nos communes, lorsque Xynthia ravage nos côtes ou lorsque nous devons faire face à des inondations, comme cela a été le cas dernièrement dans le Var ! À chaque fois, les élus sont les premiers à répondre présents dans la rue ou sur la route. On les a même vus, scie en main, effectuer un certain nombre de travaux !

Cette question doit être replacée dans son contexte, celui de la commission Balladur laquelle a très clairement souligné que le nombre des élus locaux était globalement trop important en France. Le propos a été repris, y compris par le Président de la République, y compris au début de la réforme des collectivités territoriales.

Certes, peu à peu, cette accusation non justifiée a été abandonnée, sans doute en raison de la fronde qui s’est mise à gronder chez les élus locaux que nous rencontrions dans les différentes réunions. Il n’en reste pas moins que le spectre de la diminution du nombre des élus locaux est bien réel puisque vous vous vantez, notamment, de supprimer un peu plus de 3 000 mandats d’élu grâce à cette réforme.

Je le dis avec beaucoup de netteté : les élus locaux assurent une forme de service public. En supprimant des mandats, vous supprimez du service public. Qu’il soit nécessaire de regrouper les communes en intercommunalités, de mutualiser, c’est certain ; mais en profiter pour faire un procès aux élus, c’est autre chose.

D’ailleurs, si un tel procès était fait, il faudrait rappeler les avantages que représentent les élus, leurs performances en termes de service local ; il faudrait aussi ne pas oublier de rappeler que beaucoup d’entre eux ne coûtent strictement rien au budget de leur collectivité dans la mesure où ils ne perçoivent pas un centime d’euro d’indemnité.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 122 est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.

L'amendement n° 501 rectifié est présenté par MM. Collin, Alfonsi, Chevènement et Detcheverry, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Mézard, Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour défendre l’amendement n° 122.

Il est défendu.

La parole est à M. Denis Detcheverry, pour présenter l'amendement n° 501 rectifié.

La configuration de la commune nouvelle telle qu’elle ressort de la navette nous amène à nous interroger sur la différence qui existe entre celle-ci et un EPCI. Le renforcement de l’intégration de l’intercommunalité tend à laisser des marges d’autonomie de plus en plus étroites aux communes membres, a fortiori aux plus petites d’entre elles. Dans ces conditions, la commune nouvelle telle que définie par l’article 8 ne se distingue plus d’un EPCI.

Le présent amendement vise à supprimer l’article 8 dans la mesure où ce dernier tend à réformer en profondeur le statut et la procédure de création de la commune nouvelle. L’article 8 signe la mort pure et simple des libertés locales, notamment dans les plus petites communes.

Certes, nous entendons bien que la décision de fusion restera subordonnée à l’accord de l’ensemble des conseils municipaux concernés ; mais nous regrettons que les populations n’aient pas leur mot à dire, l’amendement que nous avions déposé en ce sens ayant été repoussé par la commission des finances.

C’est une bonne chose…

Nous estimons surtout que l’article 8 introduit une confusion regrettable entre une commune nouvelle à l’intégration renforcée et les catégories d’EPCI existantes.

Or, comme M. le rapporteur l’a rappelé à maintes reprises, l’une des finalités du présent texte est précisément d’aller vers le plus grand degré d’intégration possible des EPCI en alignant les régimes existants par le haut. Dans ces conditions, le nouveau régime de la commune nouvelle introduit une nouvelle strate de complexification puisqu’un EPCI peut demander la fusion de ses communes membres. Le nouveau régime ainsi constitué introduit un risque de confusion.

Enfin, nous refusons qu’une telle initiative puisse émaner du préfet, illustration du processus global de recentralisation auquel procède l’ensemble du texte. Dans l’absolu, la procédure de fusion ne peut être couronnée de succès que si elle émane de l’ensemble des communes concernées.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission des lois, acceptant le principe des communes nouvelles, ne peut être favorable aux amendements de suppression de l’article qui vise à les créer !

Je souligne de manière très claire que les communes nouvelles se créeront sur la base du volontariat, avec l’accord de tous les conseillers municipaux et sans aucune incitation financière. Les communes seront libres de se regrouper pour créer une commune nouvelle si elles rencontrent des problèmes, par exemple, ou si elles ont un intérêt à le faire. La démarche étant volontaire, on ne peut dire que l’article 8 vise à supprimer des communes.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je souhaite rappeler le cadre dans lequel apparaissent les communes nouvelles.

Tout d’abord, les sénateurs, en première lecture, ont supprimé la loi Marcellin. Ensuite, à l’Assemblée nationale, les députés ont travaillé à partir des amendements présentés par le président de l’Association des maires de France.

Où en sommes-nous aujourd'hui ? La situation est simple : toute incitation financière à la fusion de communes a été supprimée. L’article 8 prévoit simplement la possibilité de fusionner pour les communes dont les conseils municipaux seront d’accord. Faute d’accord, il n’y aura pas de fusion. Nous avons donc donné tous les pouvoirs aux conseils municipaux des communes concernées.

Si des communes, pour des raisons qui leur appartiennent, veulent se regrouper et fusionner, nous ne devons pas les en empêcher !

Évidemment !

Ce sont les conseils municipaux qui auront alors toute latitude de décider ou non de la fusion.

Aucune mesure financière, aucune carotte n’est prévue pour inciter les communes à se regrouper. La sur-dotation de 5 % a été supprimée par le Sénat et cette suppression a été maintenue par l’Assemblée nationale.

Désormais, seule la volonté exprimée par les conseils municipaux de toutes les communes concernées pourra conduire à une fusion, dans le respect absolu des libertés locales.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement s’oppose à ces deux amendements de suppression.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Sauf erreur de ma part, il m’a semblé qu’en première lecture, sur proposition de la commission des lois du Sénat, la consultation de la population avait été prévue.

Absolument !

Or cette disposition a disparu, …

Elle va revenir !

… ce qui est quand même un peu étonnant. Associer la population, à la majorité simple, à la décision de fusion des communes ne me paraissait pas une idée complètement aberrante. Pourquoi une telle régression ? Nous étions pourtant d’accord en première lecture sur ce point…

Cela va revenir !

Ah oui ?

M. Jean-Pierre Sueur. Tout à fait ! Nous avons déposé un très bon amendement signé Collombat allant dans ce sens !

Monsieur le ministre, ces détails un peu « gros » expliquent que nous avons du mal à vous croire !

La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.

L’article 8, consacré à la création des communes nouvelles, suscite dans les territoires beaucoup d’intérêt, notamment en raison de la suppression des communes isolées. Un certain nombre de communes isolées souhaiteraient se rapprocher d’intercommunalités qui, elles, sont en train d’exploser.

Le dispositif des communes nouvelles par rapport au système de fusion classique me laisse interrogative et perplexe. Néanmoins, force est de constater que, sous réserve des précautions qui ont été prises de garantie des libertés des conseils municipaux et des populations, il s’agira peut-être d’un outil utile…

Bien sûr !

… dans la mesure où il ira de pair avec la fin des communes isolées, que ce texte semble prévoir.

Je ne voterai pas les amendements de suppression de l’article 8. En revanche, je serai extrêmement attentive aux amendements qui viseront à améliorer la démocratie locale, la consultation des populations et tendront à garantir que les communes nouvelles se créeront uniquement sur la base du volontariat.

La parole est à M. le ministre.

Je veux redire à M. Collombat que le Gouvernement n’est à l’origine d’aucune initiative dans ce domaine.

Que les choses soient claires : l’Assemblée nationale a adopté les amendements présentés par des députés responsables de grandes associations d’élus. Le Gouvernement n’a fait que se caler sur cette position.

C’est bon à savoir !

Monsieur Collombat, vous n’avez qu’à vérifier par vous-même qui a déposé ces amendements !

Je vous crois ! Cela m’étonne, mais je vous crois…

Le Gouvernement a travaillé en concertation avec l’Association des maires de France sur cette disposition.

Il y a un équilibre à trouver entre la souveraineté des assemblées parlementaires, que je respecte pour avoir été longtemps parlementaire moi-même, et les associations d’élus. La concertation a pour conséquence qu’il faut d’abord essayer de se mettre d’accord et qu’il faut ensuite tenir les engagements issus des négociations. Sinon, à quoi bon se concerter ?

Par rapport au projet initial, le Gouvernement a changé profondément sa position. Nous l’avons fait à la demande du Sénat et nous l’avons fait également à la demande de l’Assemblée nationale, après discussion avec les représentants de l’Association des maires de France.

Très honnêtement, l’article 8 me semble offrir simplement la possibilité aux communes qui le souhaitent de fusionner. Les conseils municipaux, au sein desquels siègent des élus responsables, vivant parmi les citoyens, décideront. Le dispositif concernera à mon avis non de très grandes communes, mais plutôt des communes petites ou moyennes. Les conseillers municipaux vivent dans ces communes et n’habitent pas à 500 kilomètres de là. Ils côtoient tous les jours leurs concitoyens et ne prendront pas une position allant à l’encontre de ce que ces derniers souhaitent.

L’équilibre auquel nous sommes parvenus à l’Assemblée nationale respecte parfaitement la démocratie locale. Je demande donc au Sénat de maintenir cet équilibre.

La parole est à M. Yves Daudigny, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, je vous ai écouté avec attention, mais je ne suis pas complètement rassuré par vos explications.

Si, comme vous l’affirmez, l’article 8 a uniquement pour ambition de permettre la fusion des communes qui le souhaitent, pourquoi le texte proposé pour l’article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales est-il ainsi rédigé :

« 3° Soit à la demande de l’organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre […] » : ce n’est plus à la demande des communes, et il y a déjà une nuance ;

« 4° Soit à l’initiative du représentant de l’État dans le département » ?

Il ne s’agit donc pas d’une démarche volontaire de la part des communes !

Lisez la ligne suivante !

Je mets aux voix les amendements identiques n° 122 et 501 rectifié.

Je suis saisi de sept amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 502 rectifié, présenté par MM. Collin, Alfonsi, Baylet, Chevènement et Detcheverry, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Mézard, Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Alinéas 7 à 14

Remplacer ces alinéas par deux alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 2113-2. - Une commune nouvelle ne peut être créée en lieu et place de communes contiguës qu'à la demande de tous les conseils municipaux.

« Art. L. 2113-3 et L. 2113-4. - §(Supprimés).

La parole est à M. Denis Detcheverry.

Une commune nouvelle ne doit pouvoir être créée qu’à la demande de tous les conseils municipaux : la dissolution d’une collectivité au profit d’une autre doit demeurer volontaire.

L’idée défendue au travers de cet amendement est simple : l’initiative du processus de fusion des communes ne peut émaner que des communes elles-mêmes. Il nous paraît évident que le succès de la création d’une commune nouvelle dépend d’abord et avant tout de la volonté des communes et non d’une volonté exogène.

Dans ces conditions, il est logique que seuls les conseils municipaux des communes concernées exercent ce droit d’initiative, selon la règle de l’unanimité.

L’amendement n° 123, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 7

Compléter cet alinéa par les mots :

à la demande de tous les conseils municipaux

II. - En conséquence, alinéas 8 à 12

Supprimer ces alinéas.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Cet amendement a le même objet que celui de nos collègues du groupe du RDSE : contrairement à ce que dit M. le ministre, le dispositif prévu ne réserve pas l’initiative de la fusion aux seules communes, puisqu’il ouvre expressément cette initiative au préfet ou à l’organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale. La réalité du texte ne correspond donc pas du tout à ses explications.

Pour nous, le fait que les fusions de communes ne doivent intervenir que sur l’initiative des communes concernées relève du b.a.-ba. de la démocratie !

L’amendement n° 504 rectifié, présenté par MM. Collin, Alfonsi, Chevènement, Baylet et Detcheverry, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Mézard, Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 11

Supprimer cet alinéa.

II. - Alinéa 12

Rédiger ainsi le début de cet alinéa :

« Dans le cas visé au 3°, (le reste sans changement)

La parole est à M. Denis Detcheverry.

Le représentant de l’État dans le département ne doit pas pouvoir solliciter une création de commune nouvelle. La volonté de la fusion, dans l’intérêt du succès de cette dernière, doit émaner uniquement des collectivités concernées.

Dans la continuité des amendements que nous avons déjà défendus, cet amendement tend donc à retirer au préfet le droit d’initiative en matière de fusion de communes. Il nous paraît vital de réserver ce pouvoir de décision aux seuls conseils municipaux concernés, l’issue favorable du processus de fusion dépendant d’abord de la volonté réelle des communes.

L’amendement n° 372, présenté par MM. Collombat, Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston, Teulade et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 11

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Bariza Khiari.

Cet amendement s’inscrit dans le même esprit que les amendements précédents. L’alinéa 11 de l’article 8 prévoit qu’une commune nouvelle peut être créée en lieu et place de communes contiguës, sur l’initiative du représentant de l’État dans le département.

Nous pensons, quant à nous, qu’une fusion de communes ne peut avoir lieu qu’à la demande de tous les conseils municipaux ou à la demande de l’organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale, avec l’accord de l’ensemble des conseils municipaux des communes concernées.

Certes, vous allez nous rétorquer que, lorsque le préfet prend l’initiative de la fusion, l’accord des conseils municipaux de l’ensemble des communes concernées est requis dans un délai de trois mois ; à défaut, l’avis des communes est réputé favorable.

Ce dispositif ne nous satisfait absolument pas : il révèle bien la tendance à la recentralisation qui inspire ce projet de loi. En effet, celui-ci précise, d’un côté, que l’accord des conseils municipaux est requis et, de l’autre, que le préfet peut exercer une initiative en matière de fusion. Or, l’exposé des motifs affirmait : « Il s’agit tout d’abord d’engager avec résolution un exercice de simplification et de clarification de notre paysage institutionnel pour ancrer durablement la décentralisation. Davantage que de poursuivre des transferts de l’État vers les collectivités territoriales, il convient de supprimer les structures devenues obsolètes ou redondantes […]. » Que je sache, les communes ne sont pas des structures redondantes !

Si les collectivités territoriales doivent s’administrer librement, ce sont elles, et elles seules, qui doivent avoir le choix de leur destin. C’est la raison pour laquelle nous demandons la suppression de cet alinéa 11.

Les deux amendements suivants sont identiques.

L’amendement n° 124 est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.

L’amendement n° 373 est présenté par MM. Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Collombat, Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 13

Rétablir cet alinéa dans la rédaction suivante :

« Art. L. 2113 -3. - I. - La création de la commune nouvelle est subordonnée à la consultation des personnes inscrites sur les listes électorales municipales dans chacune des communes concernées sur l’opportunité de la création de la commune nouvelle. Un décret en Conseil d’État fixe les modalités de ces consultations. Les dépenses sont à la charge de l’État.

« La création ne peut être décidée par arrêté du représentant de l’État dans le département où se situe la commune nouvelle que si la participation au scrutin est supérieure à la moitié des électeurs inscrits et que le projet recueille, dans chacune des communes concernées, l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits.

« Tout électeur participant à la consultation, toute commune concernée ainsi que le représentant de l’État dans le département ont le droit de contester la régularité des opérations devant le tribunal administratif. Les recours ont un effet suspensif.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour défendre l’amendement n° 124.

Cet amendement tend à rétablir la consultation des populations concernées par une fusion de communes.

Nous considérons que cette consultation doit être obligatoire. La création d’une commune nouvelle pourrait avoir lieu si, et seulement si, la participation à ce scrutin est suffisante pour être représentative et si, parmi les participants au vote, un nombre important de suffrages s’exprime en faveur du projet de fusion.

La rédaction antérieure de cet alinéa 13 accordait aux citoyens des communes le droit de regard qui leur est dû, puisque la création de la commune nouvelle était subordonnée à l’approbation de la population, avec une participation au scrutin de la moitié au moins des électeurs inscrits et sous réserve que la majorité absolue des suffrages exprimés représente au moins un quart des électeurs inscrits. Nous proposons donc de rétablir la rédaction antérieure.

De plus, il me paraît dommage de se priver de l’adhésion populaire dans ce cadre, car elle est à la base même de la démocratie.

Bien sûr !

Si le conseil municipal n’obtient pas l’approbation de la population, c’est bien ennuyeux ! Mais s’il l’obtient, c’est un formidable encouragement à la fusion. Il me semblerait donc totalement contre-productif de se priver de la participation de la population au processus.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour présenter l’amendement n° 373.

Monsieur le ministre, sur cette question des communes nouvelles, vous allez à rebours du sens de l’histoire.

En effet, nous avons déjà connu ce que j’appellerai « l’épisode Marcellin ». La loi Marcellin avait pour objectif de réduire le nombre de communes en opérant un certain nombre de rapprochements, fusions, associations, etc. Cette loi a été un échec et j’ai l’impression que vous voulez nous la revendre sous une autre forme.

Or, entre-temps, un changement considérable a eu lieu, et les lois de 1992 et 1999 ont permis d’unir les communes autour de projets librement consentis : les communautés de communes et les communautés d’agglomération. Ces solutions ont rencontré un tel succès que nous avons assisté, en dix ans, à la révolution tranquille de l’intercommunalité. S’il y a un point sur lequel nous sommes tous d’accord dans cette assemblée, c’est bien l’achèvement de la carte de l’intercommunalité !

Grâce à ces lois, nous avons pu progresser. Les communautés de communes fonctionnent bien – même si elles pourraient fonctionner mieux, bien sûr ! – parce qu’elles ont permis de conserver les communes existantes. En effet, les Français sont profondément attachés à leur commune : le cœur de la République bat dans les communes ! Les communautés permettent aux communes de coopérer de manière efficace tout en préservant leur existence.

Si vous voulez absolument conserver la possibilité de créer des communes nouvelles, nous ne nous y opposons pas, mais sous deux conditions : premièrement, que les conseils municipaux expriment leur accord unanime ; deuxièmement, que les électeurs, dans leur majorité, acceptent le projet de fusion.

En effet, sur un sujet aussi « républicainement sacré », comme aurait pu dire Charles Péguy, …

Excellente référence… pour une mauvaise cause !

… nous devons dire, et écrire, que l’on ne peut pas disposer d’une commune sans le vote démocratique de ses habitants, car la commune est dans notre cœur ! Je pense que nous sommes très nombreux à le penser au sein de cette assemblée.

L’amendement n° 125, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 14

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je me laissais emporter par le discours de notre collègue, mais Péguy n’est pas vraiment ma tasse de thé…

Quel dommage ! Il était socialiste à une époque où cela avait encore un sens !

Nous souhaitons supprimer l’alinéa 14 de cet article 8, qui vise le cas où les communes concernées par la création d’une commune nouvelle ne se situeraient pas dans le même département ou la même région.

Le projet de loi prévoit la possibilité de modifier le périmètre d’un département et d’une région au nom de la création d’une commune nouvelle. Nous avions déjà dénoncé en première lecture cette disposition, qui pourrait avoir pour conséquence de contraindre les habitants à renoncer non seulement à leur commune, mais également à leur département, voire à leur région. La majorité fait vraiment peu de cas de l’attachement de nos concitoyens à leurs territoires : elle est même prête à le sacrifier pour des motifs peu intéressants. Encore une fois, ce projet de loi ignore l’enracinement des institutions, l’attachement des populations, etc.

D’un point de vue institutionnel, cette disposition exprime le mépris du pouvoir exécutif à l’égard des départements et même des régions. M. le rapporteur, en première lecture, avait émis un avis défavorable sur l’amendement tendant à supprimer cette disposition : il estimait que la commission avait renforcé les garanties accordées aux départements et aux régions en prévoyant leur accord et, à défaut, l’intervention du législateur. En réalité, même si les populations des départements et des régions concernés ne sont pas d’accord, elles seront impuissantes quant à la création de la commune nouvelle.

L’Assemblée nationale a d’ailleurs fixé aux régions et aux départements un délai de deux mois pour approuver la modification de leurs limites territoriales découlant de la création d’une commune nouvelle par fusion de communes situées dans des régions ou des départements différents. Passé ce délai, leur avis sera réputé favorable. Une telle disposition relève quasiment de la contrainte.

Nous considérons que les communes doivent respecter les limites départementales et régionales existantes, même si vous avez l’intention de supprimer les départements et de regrouper les régions : nous aurons tout loisir de débattre de ces questions ultérieurement.

Quel est l’avis de la commission ?

La philosophie de la commission des lois – et je réponds ainsi à M. Sueur – consiste à garantir que les communes ne puissent fusionner qu’avec l’accord de tous les conseils municipaux concernés. La commission a par ailleurs émis un avis favorable sur les amendements tendant à rétablir la consultation des électeurs.

Compte tenu de ce rappel, je ne vois pas pourquoi l’initiative de la fusion ne pourrait pas appartenir à plusieurs autorités. D’ailleurs, il peut être souhaitable, dans certains cas, qu’un préfet ou un sous-préfet joue le rôle de facilitateur. Si un préfet souhaite faire fusionner deux communes, et si les deux communes ne sont pas d’accord, il suffit que les conseils municipaux délibèrent en ce sens ou que les électeurs expriment leur refus lors du référendum. Pourquoi devrions-nous restreindre le droit d’initiative ? Cette intervention extérieure est même souvent utile dans le cas des communes rurales…

Nous ne sommes donc plus du tout dans le cas prévu par la loi Marcellin ! Au contraire, l’intervention de tierces personnes peut permettre une négociation. Je suis donc personnellement tout à fait favorable à ce que l’initiative puisse être prise par un maximum d’instances. Pour toutes ces raisons, les amendements n° 502 rectifié, 123, 504 rectifié et 372 ne peuvent que recueillir un avis défavorable de la part de la commission.

À l’inverse, et dans la même logique, la commission des lois a émis un avis favorable sur les amendements n° 124 et 373, qui tendent à rétablir la consultation des électeurs.

En ce qui concerne les nouvelles communes qui ne respecteraient pas les limites départementales ou régionales, je ne vois pas pourquoi on empêcherait deux communes riveraines, qui n’appartiennent pas au même département, de fusionner. Ces communes rencontrent souvent les mêmes problèmes ; en général, elles ne sont séparées que par un pont. Si les deux conseils municipaux sont d’accord, si les populations ont voté en ce sens, je ne vois pas pourquoi on les empêcherait de fusionner, sous prétexte qu’elles n’appartiennent pas au même département ou à la même région.

Il se trouve que la communauté d’agglomération de Mâcon, ville dont je suis maire, est bordée par la Saône. Sur l’autre rive, la commune de Saint-Laurent-sur-Saône, qui compte 1 200 habitants, est située dans le département de l’Ain et dans la région Rhône-Alpes. Cette séparation pose d’énormes problèmes dans la vie quotidienne aux habitants de cette commune. Pour obtenir une carte grise, ils doivent se rendre à la préfecture de l’Ain ; les enfants inscrits au lycée de Mâcon ont les vacances scolaires de la région Bourgogne, quand leurs frères et sœurs inscrits au collège dans le département de l’Ain, ont les vacances de la région Rhône-Alpes. Si la population demande ce rattachement et si les conseils municipaux expriment leur accord, je ne vois pas pourquoi il ne pourrait pas intervenir !

Si la démarche était autoritaire, je vous rejoindrais, madame Borvo Cohen-Seat, mais son caractère volontaire est garanti par la délibération concordante des conseils municipaux et la consultation des électeurs : la démocratie est donc respectée. Au contraire, il serait antidémocratique de refuser de constater le résultat de ce vote. Bien sûr, il convient de consulter les départements et la région concernés, pour que la situation soit parfaitement claire.

Au nom de la commission des lois, j’émets donc un avis défavorable sur l’amendement n° 125.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avant de répondre à l’ensemble des auteurs de ces amendements, je souhaiterais tout d’abord communiquer au Sénat la teneur d’une décision que le Conseil constitutionnel vient de rendre aujourd’hui sur une question prioritaire de constitutionnalité. Dans le quatrième considérant de cette décision, le Conseil estime que « la décision de procéder à la fusion de communes ne constitue pas un acte portant atteinte à la libre administration des collectivités territoriales ».

Tout dépend des conditions dans lesquelles elle intervient !

Je me borne à lire la décision du Conseil constitutionnel…

Peu importe !

Vous pouvez vous en moquer, monsieur Collombat, …

Nous ne nous moquons jamais des décisions du Conseil constitutionnel ! Jamais !

On ne s’en moque pas, on en pleure !

… sauf que la Constitution dispose que les décisions du Conseil constitutionnel s’imposent à tous !

Une décision inique peut s’imposer à tous…

Nous respectons donc tous les décisions du Conseil constitutionnel et il me semble normal de rappeler les termes mêmes de cette décision qui vient d’être prononcée. À chacun de l’interpréter ensuite comme il l’entend !

Par ailleurs, le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 502 rectifié, qui tend à conditionner la création d’une commune nouvelle à l’accord unanime des conseils municipaux concernés et à supprimer l’initiative des établissements publics de coopération intercommunale, les EPCI, ou des préfets.

Sur cette question, il faut tout de même faire une distinction entre l’initiative et la décision.

La décision n’appartient qu’aux conseils municipaux.

Il ne s’agit pas de prévoir que le préfet élabore un schéma d’ensemble. Nous n’en sommes plus à la « loi Marcellin » : il n’y a pas de schéma ! Nous souhaitons simplement donner aux préfets, qui connaissent bien le territoire, ont l’intuition des actions à mener et sont à la disposition des élus locaux, une possibilité d’intervention.

Notre réponse est identique pour les amendements n° 123, 504 rectifié et 372, sur lesquels j’émets un avis défavorable.

J’en viens aux amendements identiques n° 124 et 373, qui ont reçu un avis favorable de la commission. Je rappelle que le Gouvernement a accepté, à l’Assemblée nationale, une position qui est celle de l’Association des maires de France, l’AMF. Que cette position soit la bonne ou pas, elle a été exprimée par les élus locaux et a donné lieu à un accord à l’Assemblée nationale. Je ne pense pas qu’il faille revenir sur cet accord.

Néanmoins, le Sénat est souverain et, dans l’hypothèse où il souhaiterait adopter ces amendements, il appartiendra à l’Assemblée nationale de prendre sa position en deuxième lecture.

Par conséquent, je m’en remets à la sagesse du Sénat sur ces amendements n° 124 et 373.

Enfin, le Gouvernement est défavorable à l’amendement n° 125.

La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote sur l'amendement n° 502 rectifié.

Mon explication de vote concernera l’ensemble des amendements, monsieur le président.

Je n’ai pas la même lecture de l’article 8 que certains de mes collègues et je vois un intérêt à l’élargissement de l’initiative en matière de création de communes nouvelles.

Nous rencontrons tout de même de sérieuses difficultés en matière d’aménagement du territoire ! Pour un département comme le mien, qui en jouxte six autres et comprend des communes appartenant à un bassin de vie incontestablement situé dans un département voisin – la Mayenne, l’Eure, l’Eure-et-Loir ou le Calvados –, il est extrêmement important que ces communes nouvelles puissent intégrer des communes issues de départements différents.

Je ne crois pas que cela remette en cause la réalité des frontières départementales pour les élections ou l’équilibre politique. Il s’agit simplement de raisonner en termes de bassin de vie, notion à laquelle je suis extrêmement favorable car elle permet de régler un certain nombre de problèmes.

Mes chers collègues, je ne vais pas vous dresser l’inventaire des difficultés que rencontre mon département avec ses communes périphériques, celles-ci n’ayant rien à voir avec son chef-lieu, au demeurant fort mal placé.

Je suis donc très favorable à cet article 8, sous réserve de l’adoption des deux amendements qui tendent à prévoir, outre les délibérations des conseils municipaux, la consultation des personnes inscrites sur les listes électorales. Ce point est important.

Dans le même temps, je n’imagine pas du tout que des maires ou des conseils municipaux prennent la responsabilité d’engager un processus de création d’une commune nouvelle sans en informer les populations, étant précisé que ces créations concerneront plutôt des communes moyennes, et non des villes très importantes.

Je suis donc favorable à ces deux amendements, défavorable à l’ensemble des autres amendements et très favorable à l’article 8, dans la mesure où il permet d’évacuer des litiges et des problèmes liés à des frontières départementales totalement périmées dès lors que l’on raisonne – enfin ! – en termes de bassin de vie.

Nous attendons depuis longtemps que cette notion de bassin de vie soit prise en compte. Un certain nombre de communes ne peuvent absolument pas travailler parce que des frontières départementales sont beaucoup plus complexes à traverser que des frontières nationales. Ainsi, des intercommunalités du nord de la France, telle que la communauté urbaine de Lille, collaborent de façon transfrontalière avec des communes belges beaucoup plus facilement qu’on ne collabore entre l’Orne et le Calvados ou entre l’Orne et la Mayenne.

La parole est à M. Adrien Gouteyron, pour explication de vote.

Je souhaiterais simplement quelques éclaircissements, car, monsieur le ministre, une question me vient à l’esprit. La fusion de deux communes n’appartenant pas au même département aura évidemment des répercussions sur les circonscriptions établies pour l’élection des députés. J’ai cru comprendre que, s’agissant des conseillers territoriaux, on avait le souci, légitime, me semble-t-il, de respecter les circonscriptions. Mais, dans ce cas précis, quelles seront les conséquences et comment les traitera-t-on ?

Ce point pourra être examiné dans le cadre d’une loi électorale.

Monsieur Gouteyron, le texte de la commission des lois, dont nous débattons, répond naturellement à votre interrogation. D’ailleurs, on ne peut pas imaginer que la commission des lois n’ait pas relevé cette question et n’y ait pas répondu.

Ainsi, l’alinéa 14 de l’article 8 du projet de loi tend à prévoir que « lorsque les communes concernées par une demande de création d’une commune nouvelle ne sont pas situées dans le même département ou dans la même région, la décision de création ne peut être prise qu’après modification des limites territoriales des départements ou régions concernés par décret en Conseil d’État pris après accord des conseils généraux et des conseils régionaux concernés ».

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Voilà un éclairage plus intéressant, puisqu’il conduit tout le monde à s’interroger sur de possibles modifications de circonscriptions ! Je crois donc qu’il est prudent d’attendre…

Je voudrais également intervenir sur l’ensemble de ces amendements et des réponses qui nous sont apportées à l’occasion de leur examen.

Monsieur le ministre, le fait qu’un conseil municipal demande l’aide du préfet pour faciliter le processus engagé avec ses collègues voisins n’a rien de choquant. D’ailleurs, il ne demandera l’avis de personne, notamment pas celui des ministres, pour le faire.

Mais, vous le voyez bien, nous ne parlons pas de la même chose. Il y a, dans votre dispositif, un parfum de reprise en main par les préfets qui n’est pas de bon goût à une époque où la question démocratique est vraiment posée partout, à tous les niveaux de nos institutions.

Quant à notre amendement n° 124, auquel la commission des lois est favorable, monsieur le ministre, vous nous renvoyez à l’opposition des députés à cette disposition.

Que les députés ne se prononcent pas en faveur de la consultation des populations, cela me paraît complètement extravagant !

Absolument !

Il me semble donc que le point de vue du Sénat devrait prévaloir et, peut-être, éclairer les députés sur le fait qu’ils doivent respecter le vote des citoyens.

Très bien !

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Il y a un point qui, sans doute, nous empêchera de voter cet article 8 : l’initiative laissée aux préfets. Nous considérons en effet que la commune est la cellule de base de la démocratie et qu’un projet visant à créer une commune unique à partir de plusieurs communes doit, par essence, procéder de la seule volonté communale.

D’ailleurs, si l’on avait voulu inscrire dans la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République que les périmètres des communautés de communes étaient fixés par le préfet, cette loi n’aurait jamais vu le jour

Notre très regretté Philippe Séguin estimait, dans un rapport de la Cour des comptes, que si les préfets avaient défini les périmètres des communautés de communes, le résultat eût sans doute été plus rationnel. Certes ! Mais il n’y aurait eu, en fait, ni périmètre, ni communauté de communes, ni progrès de l’intercommunalité.

En d’autres termes, nous ne progressons que par la libre volonté des communes et, si l’on veut tout rationaliser du point de vue du représentant de l’État, aucun progrès n’est réalisé dans ce domaine.

La commune, c’est le cœur de la démocratie !

Voilà pourquoi il est très important, à nos yeux, que la logique d’une commune nouvelle ne puisse émaner que de la volonté communale.

Je tenais à donner cette explication, ce qui me dispensera d’une seconde explication de vote, et je sais, monsieur le président, que vous serez sensible à cette attention.

S’agissant précisément des amendements n° 124 et 373, je voudrais remercier le président, le rapporteur et tous les autres membres de la commission des lois, car nous avons eu un débat très positif et approfondi en commission et nous avons collectivement décidé – à une large majorité, je crois – d’en revenir à notre position de première lecture.

Cette position est la suivante : la commune est « républicainement sacrée », à tel point qu’aucune commune nouvelle ne peut être créée à partir de communes existantes sans l’accord d’une majorité des électeurs dans chacune des communes concernées.

Il me semble essentiel de tenir bon sur ce point lors de la commission mixte paritaire, si, comme je l’espère, le Sénat suit la commission des lois dans son choix. C’est effectivement une question de principe absolument fondamentale. On ne peut pas disposer de l’existence et du devenir d’une commune sans consulter ses habitants et sans que les électeurs se prononcent.

Tout en ayant exprimé notre désaccord sur un point, le rôle du représentant de l’État, je tiens à saluer la position de la commission des lois. Je crois que, sur le principe, cette position est vraiment excellente !

Très bien !

Je mets aux voix l'amendement n° 502 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 123.

Je mets aux voix l'amendement n° 504 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 372.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 124 et 373.

Je constate que ces amendements ont été adoptés à l’unanimité des présents.

Belle unanimité ! C’est important pour la suite !

Je mets aux voix l'amendement n° 125.

L'amendement n° 475 rectifié, présenté par MM. Collombat, Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 13

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque les électeurs d'une commune se prononcent à la majorité absolue contre la création de la commune nouvelle, cette commune n'est pas intégrée à la commune nouvelle.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Cet amendement s’inscrit dans la suite logique de l’amendement n° 373 que nous venons d’adopter à l’unanimité. Il précise que, lorsque les électeurs d’une commune se prononcent à la majorité absolue contre la création d’une commune nouvelle, cette commune n’est pas intégrée à la commune nouvelle. Mais, comme Jean-Pierre Sueur l’a dit tout à l’heure, les communes doivent pouvoir se prononcer à la majorité simple sur la création de la commune nouvelle, afin que celles qui veulent s’unir ne soient pas empêchées de le faire.

Quel est l’avis de la commission ?

Je ne comprends plus ! Nous venons d’adopter l’amendement qui vise à organiser la consultation préalable. Si les habitants d’une commune sont contre la création de la commune nouvelle, il ne se passe plus rien ! Cet amendement doit donc être retiré, car il est tout à fait inutile.

Il tombe !

Nous sommes tellement convaincus…

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Compte tenu du vote que le Sénat vient d’exprimer sur l’amendement n° 373, « la création de la commune nouvelle est subordonnée à la consultation de l’ensemble des personnes inscrites sur les listes électorales dans chacune des communes concernées ». Si j’ai bien compris l’amendement que nous propose M. Collombat, dans l’hypothèse où trois communes seraient concernées, une dans laquelle les électeurs se seraient prononcés à la majorité absolue contre la création de la commune nouvelle, les électeurs des deux autres communes s’étant prononcés pour, il serait possible de créer une commune nouvelle avec les deux qui en sont d’accord et de ne pas intégrer celle qui s’y refuse.

Vous avez tout compris ! C’est un dispositif plus souple.

C’est la raison pour laquelle je n’étais pas très favorable à l’amendement n° 125 qui introduisait un certain flou et c’est pourquoi je m’en remettrai à la sagesse du Sénat sur cet amendement n° 475 rectifié.

La parole est à M. le rapporteur.

Il ne faut pas se tromper. La consultation a lieu pour des communes qui veulent fusionner. Imaginons, par exemple, le cas où, sur quatre communes, l’une refuse d’être intégrée. On ne peut pas considérer que les trois autres sont d’accord pour opérer une fusion à trois communes puisqu’elles ont été consultées pour une fusion à quatre.

Effectivement !

Il faut recommencer la procédure. C'est la raison pour laquelle je considère que cet amendement ne sert à rien !

Monsieur Collombat, l'amendement n° 475 rectifié est-il maintenu ?

Aux termes de l’amendement n° 373, lors de la consultation, le projet doit recueillir la majorité absolue des suffrages exprimés et le décompte se fait non pas commune par commune, mais sur la totalité des communes concernées…

Non, « dans chacune des communes concernées ».

M. Pierre-Yves Collombat. Effectivement ! Dans ces conditions, je me couvre la tête de cendres et je retire volontiers cet amendement !

L’amendement n° 475 rectifié est retiré.

L'amendement n° 126, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 23

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Par cet amendement, nous souhaitons supprimer l’alinéa 23, qui permet au préfet de s’opposer à la décision d’un conseil municipal concernant son adhésion à un établissement public de coopération intercommunale. Ainsi, lorsqu’une commune nouvelle est créée sur la base de communes adhérant à des EPCI distincts, faculté est donnée au conseil municipal de se prononcer dans le mois de sa création sur l’EPCI dont elle souhaite être membre.

Pourtant, le préfet dispose du pouvoir, à notre avis exorbitant, de revenir sur le choix de l’organe délibérant d’une commune, voire d’imposer son propre choix puisque, pour contourner son refus, il faudra obtenir le vote à la majorité des deux tiers de la commission départementale de la coopération intercommunale, la CDCI.

Une telle conception de la construction de la carte intercommunale n’est pas conforme avec le principe de libre administration des collectivités territoriales.

Il est invraisemblable qu’une commune puisse se voir imposer son adhésion à un EPCI, alors que le principe même d’intercommunalité est fondé sur le volontariat et la dimension de projet commun. C’est quand même une vision administrative et à tout le moins centralisatrice de l’aménagement du territoire. C’est en tout cas une conception autoritaire, sans lien avec les réalités locales.

Il n’est pas raisonnable de penser que l’on va pouvoir nier ainsi le point de vue des communes.

Quel est l’avis de la commission ?

Il s’agit du rattachement de la commune nouvelle à un EPCI à fiscalité propre auquel appartenaient certaines des communes fusionnées. Cet amendement tend à supprimer la procédure permettant de trancher un désaccord entre le préfet et la commune nouvelle avec l’intervention de la CDCI.

Il est contraire à la volonté de rationaliser les périmètres des intercommunalités dans le respect de la liberté communale à travers la CDCI, qui peut trancher le conflit aux deux tiers de ses membres.

L’avis est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage la position du rapporteur.

Je mets aux voix l'amendement n° 126.

L'amendement n° 127, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 28

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Art. L. 2113 -7. - L'arrêté du représentant de l'État dans le département prononçant la création de la commune nouvelle fixe les dates de l'élection de son conseil municipal, laquelle doit intervenir dans un délai maximum d'une année.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Le texte actuellement proposé pour l’alinéa 28 prévoit qu’après création d’une nouvelle commune la composition du nouveau conseil municipal soit décidée par arrêté du représentant de l’État dans les départements.

Il le constitue ainsi avec tout ou partie des anciens conseillers municipaux et avec la totalité des maires et adjoints de chacune des anciennes communes, et ce jusqu’aux élections municipales suivantes.

Rien ne saurait pourtant justifier que le représentant de l’État puisse décider de la composition d’un conseil qui est normalement le fruit d’élections et qui traduit bien le choix des citoyens et non celui du préfet, représentant de l’État.

Si commune nouvelle il y a, celle-ci ne peut être réduite à la juxtaposition des communes précédentes, qui plus est si l’on raisonne en fonction de critères d’équilibres et de représentation des forces politiques. Il s’agit bien de la création d’une entité unique, spécifique, qui doit être comprise comme telle.

Cela veut dire en clair qu’à commune nouvelle il doit y avoir élection nouvelle. Doivent ainsi être prévues des élections anticipées. Je ne vois pas comment il pourrait en être autrement.

Quel est l’avis de la commission ?

Le régime transitoire prévu par l’article 8 jusqu’au renouvellement général des conseils municipaux permet de respecter la légitimité démocratique de l’assemblée délibérante de la commune nouvelle puisque les maires et adjoints des communes fusionnées sont de droit membres du nouveau conseil municipal, les autres sièges étant occupés par des membres en exercice des anciens conseils municipaux.

L’avis est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 127.

L'amendement n° 376, présenté par MM. Collombat, Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéas 31 à 45

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Alain Anziani.

Nous vous proposons de supprimer les alinéas qui portent sur les communes déléguées. En fait, avec cette proposition, nous allons plutôt dans votre sens, monsieur le ministre, puisque vous voulez clarifier et simplifier, comme vous nous le rappelez souvent. Mais là, vous allez au contraire complexifier puisque vous créez un être hybride : une commune nouvelle, mais qui conserve une partie des attributs des communes anciennes. Au fond, vous créez une nouvelle espèce de collectivité, qui sera un mini EPCI, qui n’en aura pas le nom mais qui en aura quelques saveurs. Ainsi, vous maintenez un maire délégué et un conseil municipal qui sera également délégué.

Mais cet être hybride sera aussi un être conflictuel. Imaginons que le conseil délégué, ou le maire délégué, prenne à un moment donné des positions contraires aux souhaits de la commune nouvelle. Comment les choses se passeront-elles ? Et cela est tout à fait possible puisque l’on peut aussi penser que le maire délégué de la commune nouvelle pourra avoir comme délégation, par exemple, de s’occuper des affaires de son ancienne commune. On voit bien qu’il y a là un germe possible de conflit.

Vous allez sans doute me rétorquer que ce n’est pas possible puisque, si ces élus ont décidé d’entrer dans une commune nouvelle, ce n’est pas ensuite pour jouer la carte personnelle. Mais les choses ne fonctionnent pas toujours ainsi, car les équipes municipales peuvent changer. À l’équipe qui a accepté le principe de la commune nouvelle peut succéder une équipe dont la vision sera différente. Comment réglerez-vous alors ce type de conflit ?

Je vous entends déjà dire : « comment les choses se passent-elles à Paris ? » Mais, justement, nous ne sommes pas dans le cadre de la loi PLM. Nous ne sommes pas non plus dans le cadre d’un EPCI.

À nos yeux, vous n’allez pas jusqu’au bout de votre logique : si la commune est nouvelle, il n’y a plus de communes déléguées. Vous n’allez pas non plus jusqu’au bout de la logique démocratique puisque, si la commune a fait le choix d’entrer dans une commune nouvelle, elle doit en accepter l’ensemble des conséquences.

Quel est l’avis de la commission ?

Par cet amendement n° 376, il est prévu de supprimer la faculté de créer des communes déléguées au sein des communes nouvelles et donc, par là même, de supprimer la souplesse qui doit présider à leur institution pour tenir compte des réalités locales.

La commission a donc émis un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même position que la commission.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. Je suis cette fois-ci un peu déçu : M. le rapporteur nous dit que la commission est défavorable, M. le ministre nous dit qu’il a la même position que la commission et ni l’un ni l’autre ne présente aucun argument.

Pourtant, j’ai été très frappé par la grande pertinence du propos de M. Alain Anziani. Car, enfin, il faut savoir ce que vous voulez. Si vous estimez qu’il est utile de créer des communes nouvelles, soit, mais, dans ce cas, ces communes sont des communes, un point c’est tout.

Si, à partir de trois communes, vous créez une commune nouvelle et si vous considérez qu’à l’intérieur de cet ensemble il y a trois communes déléguées, voire trois communes associées, on risque de retomber dans les difficultés non négligeables qu’ont suscitées les communes déléguées et les communes associées. Des conseils de quartier peuvent être mis en place dans toutes les communes – c’est, d’ailleurs, prévu par la loi.

Très franchement, vous donnez le sentiment de vouloir une chose et son contraire.

Partons de trois communes. On consulte les conseils municipaux et les populations. On crée une commune nouvelle. Derechef, il est décidé qu’il y aura trois communes déléguées, avec trois mairies, trois conseils municipaux délégués et trois maires délégués, qui, bientôt, entreront en conflit les uns avec les autres. C’est d’ailleurs pourquoi nous sommes amenés à simplifier la situation par rapport aux communes associées.

Alors que vous voulez construire un nouveau dispositif – vous en avez tout à fait le droit –, vous nous proposez quelque chose qui revient à ce qui existait avant, ce qui crée une véritable ambiguïté.

Aussi, nous soutenons très fortement l’amendement présenté par M. Anziani, qui a le mérite d’être clair. Si on fait une commune, on fait une commune, et non pas un paquet de communes déléguées !

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. le rapporteur nous a dit que ces dispositions garantissent la souplesse pour tenir compte des réalités locales.

J’ai donc bien répondu, contrairement à ce que dit M. Jean-Pierre Sueur !

M. Pierre-Yves Collombat. J’ai tout noté. Comme j’ai été échaudé tout à l’heure, je fais attention !

À quoi correspondent « les réalités locales » ? Pour moi, c’est la volonté de faire ou de ne pas faire une commune nouvelle ; ce n’est pas « p’têt ben qu’oui, p’têt ben qu’non » ! Or, avec le dispositif qui nous est proposé, une commune nouvelle sera créée, mais les communes seront maintenues.

Mais non !

De deux choses l’une : ou bien on assiste à un certain flottement de la pensée – c’est l’hypothèse la plus favorable – ; ou bien vous voulez favoriser les communes nouvelles, car trois ou quatre communes de moins à chaque fois, c’est toujours ça de gagné !

Si vos intentions sont pures, pourquoi ne pas accepter nos propositions, qui, de surcroît, sont simplificatrices ? Nous avons du mal à comprendre votre positionnement et à cerner vos intentions.

Je mets aux voix l'amendement n° 376.

L'amendement n° 21, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Alinéa 50, seconde phrase

Après les mots :

précédant la création

insérer les mots :

, indexés, s'il est positif, selon le taux d'évolution de la garantie fixé par le comité des finances locales,

La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade.

Mes chers collègues, M. Guené m’a demandé de présenter l’amendement de la commission des finances, sur lequel nous pouvons, me semble-t-il, dégager un consensus.

Le Sénat, en première lecture, avait prévu l’indexation, l’année de la création d’une commune nouvelle, du complément de garantie qu’elle perçoit en lieu et place des communes qu’elle remplace. Comme le taux d’évolution de ce complément a été négatif pendant deux ans, l’Assemblée nationale a supprimé cette indexation.

Toutefois, le taux d’évolution pourrait redevenir positif. Aussi, pour résoudre le problème sans préjuger des choix qui seront effectués les prochaines années par le Comité des finances locales, le présent amendement prévoit de n’indexer le complément de garantie que si son taux d’évolution est positif.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Il s’agit visiblement d’une mesure de simplification, mais nous en mesurons à peine la portée. Aussi, nous nous abstiendrons.

Je mets aux voix l'amendement n° 21.

Je mets aux voix l'article 8, modifié.

L'amendement n° 128, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Monsieur le président, si vous le permettez, je présenterai en même temps les amendements n° 129 et 130.

J’appelle donc en discussion les amendements n° 129 et 130, présentés par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.

L'amendement n° 129 est ainsi libellé :

Après l'alinéa 4

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

« Le montant de la dotation globale de fonctionnement est relevé à due concurrence de l'évolution de la dotation prévue à l'article L. 2113-20 du code des collectivités territoriales.

« L'augmentation du prélèvement sur recettes découlant des dispositions ci-dessus est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits fixés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »

L'amendement n° 130 est ainsi libellé :

Alinéa 6, première phrase

Remplacer les mots :

pendant les trois premiers exercices à compter de

par les mots :

pour l'exercice suivant

Vous avez la parole pour défendre ces trois amendements, ma chère collègue.

L’article 10 est relatif aux conséquences, disons, financières de la création d’une commune nouvelle, qui est la forme d’intégration qu’entend promouvoir le projet de loi.

Lors de la première lecture, nous avions eu l’occasion de rappeler à quel point depuis de nombreuses années, dans les rangs de la droite parlementaire comme gouvernementale, on fait des gorges chaudes de l’éparpillement des structures communales et du trop grand émiettement du territoire français, avec ses 36 000 et quelques communes, dans lesquelles plus de 500 000 de nos compatriotes, le plus souvent de manière bénévole, participent à la gestion locale.

Et les mêmes de nous faire état des exemples de nos voisins, qu’il s’agisse de la Belgique, de l’Allemagne ou encore du Royaume-Uni, chez lesquels les dernières décennies du xxe siècle ont largement été consacrées, au moins sur le plan administratif, à réduire le nombre des autorités locales. Le fait que la Belgique ait réduit le nombre de ses communes ne l’a pourtant pas empêché de connaître récemment quelques difficultés politiques, bien au contraire !

Depuis la loi Marcellin, la France a connu, elle aussi, une tentative de regroupement de communes, qui est le plus souvent décidé par les autorités préfectorales – je vous fais grâce des termes de la loi –, dont nous retrouvons la trace dans le présent texte.

En effet, la faculté laissée aux préfets de département de mettre en œuvre une sorte de plan de création de communes nouvelles, s’appuyant sur la dissolution d’un certain nombre d’établissements publics de coopération intercommunale, est l’illustration de la poursuite de cette démarche.

Si le préfet de Seine-Saint-Denis n’a sans doute pas un objectif de communes nouvelles à atteindre, on semble attendre des préfets de l’Aisne, de l’Eure, de la Somme ou du Pas-de-Calais qu’ils fassent diligence pour aller dans le sens souhaité.

Dans l’article 10, sont d’ailleurs évoquées directement quelques-unes des carottes financières accordées aux communes nouvelles, petits bonus qui auront, comme d’habitude, un impact sur l’enveloppe de l’ensemble des concours de l’État aux collectivités territoriales.

Nous connaissons fort bien la raison d’être de tout cela : n’aimant guère la démocratie locale, sans doute la plus vivante et la plus dénuée des faux-semblants de la politique politicienne, le Gouvernement souhaite favoriser l’émergence de petits potentats locaux, qu’il pourra plus facilement contrôler et que ses commanditaires, en l’occurrence, les grands groupes privés de services publics, pourront instrumentaliser à leur avantage.

En cohérence avec notre position de fond, nous ne pouvons donc que vous inviter, mes chers collègues, à adopter l’amendement n° 128.

L'amendement n° 129, qui est un amendement de repli, tend à prévoir que la DGF, dans son enveloppe globale, soit abondée à concurrence des sommes nécessaires à l’alimentation en dotation des communes nouvelles. Faut-il encore une fois le souligner, il s’agit d’éviter que le peu que ces communes nouvelles obtiendraient en DGF ne leur soit en partie repris, par un mécanisme de compensation interne, parce qu’une autre dotation serait ajustée à la baisse.

Au demeurant, en des temps où la disparition de la taxe professionnelle pose de très sérieux problèmes pour l’avenir de la péréquation des ressources fiscales, nous sommes enclins à considérer que la DGF des communes nouvelles ne servira sans doute pas à grand-chose, tout au plus à compenser, partiellement, les ressources perdues au niveau des fonds départementaux.

Donc, pas de petite carotte financière pour les communes nouvelles sans ajustement à due concurrence, et à la hausse, de la dotation globale de fonctionnement !

Sous le bénéfice de ces observations, nous vous invitons à adopter cet amendement n° 129.

L'amendement n° 130 concerne l’alinéa 6 de l’article 10, lequel a pour objet de permettre à un EPCI qui décide de se transformer en commune nouvelle de bénéficier d’une garantie d’éligibilité à la dotation globale d’équipement prévue au code général des collectivités territoriales, et ce pendant trois ans. Une condition doit être respectée : l’EPCI doit avoir bénéficié de la dotation générale d’équipement, la DGE, l’année qui précède la création de la commune nouvelle.

Nous proposons de ramener de trois ans à un an la période transitoire durant laquelle les communes nouvelles pourront se voir attribuer la DGE.

En première lecture, tenant compte des nombreuses critiques alors émises et considérant que cette dotation particulière ne se justifiait pas, notre assemblée avait, à juste titre, supprimé la « dotation particulière » liée à la DGF et destinée, elle aussi, à encourager la création de communes nouvelles.

Or, la garantie d’éligibilité à la DGE prévue à l’alinéa 6 de cet article 10 constitue une incitation de même nature, sous forme, là encore, d’avantage financier à la création de communes nouvelles.

Nous refusons ce « bonus » financier, qui pousse à des fusions ou à des regroupements de toutes sortes avec l’objectif de vider de leur raison d’être les communes et les départements.

Aussi, à travers l'amendement n° 130, nous souhaitons réduire l’impact de l’incitation financière prévue à l’alinéa 6.

Quel est l’avis de la commission sur ces trois amendements ?

L’amendement n° 128 vise à supprimer l’adaptation du code général des collectivités territoriales à la création des communes nouvelles. La commission ne peut, bien sûr, qu’y être défavorable.

L'amendement n° 129 aurait pour conséquence de renoncer à l’enveloppe normée de la DGF, ce qui ne semble pas souhaitable actuellement. D’ailleurs, une telle mesure relèverait plutôt de la loi de finances. Aussi, l’avis est défavorable.

Quant à l'amendement n° 130, qui a déjà été examiné en première lecture et que le Sénat avait alors rejeté, il serait inutilement défavorable aux communes nouvelles. Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis que M. le rapporteur sur les trois amendements.

Je mets aux voix l'amendement n° 128.

Je mets aux voix l'amendement n° 129.

Je mets aux voix l'amendement n° 130.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 377, présenté par MM. Collombat, Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

L’objet de l’amendement n° 22 de notre collègue Charles Guené indique que « L'Assemblée nationale a introduit une incitation financière à la constitution des communes nouvelles en proposant qu’elles bénéficient du versement des attributions au titre du FCTVA pour les investissements de l’année n-1 au lieu de l’année n-2. »

Bel exemple de double langage ! D’un côté, on dit que les incitations financières ont été supprimées ; de l’autre, on en réintroduit régulièrement. Mes chers collègues, il s’agit donc bien d’une incitation financière. Et ce n’est pas moi qui l’ai dit, sinon on m’aurait répondu que je me trompe ou que, comme d’habitude, j’exagère, mais mon collègue Charles Guené, lequel, vous le savez comme moi, n’a pas l’habitude d’exagérer !

Pour cette raison, nous voulons que cette disposition disparaisse. Tel est par conséquent l’objet de l’amendement n° 377, qui vise également à sortir de cette ambiguïté permanente : les communes nouvelles ne sont pas des EPCI et n’ont pas à être régies par leurs règles, notamment en matière de récupération du FCTVA.

Si, à travers le versement anticipé des attributions au titre du FCTVA, le Gouvernement cherche à conduire une politique de relance, nous le soutiendrons, à condition que toutes les communes en bénéficient. Nous appelons en effet de nos vœux cette politique de relance, mais nous nous opposons à celle qui encourage la disparition des communes, sous couvert de la création de communes nouvelles.

Comme on l’a vu, les communes déléguées continueront à exister ; elles feront même l’objet d’incitations financières. Un tel dispositif n’a rigoureusement aucun sens. Cela aurait pu avoir un sens si, parallèlement, il n’y avait pas eu le développement à grande échelle de l’intercommunalité.

L'amendement n° 22, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

VIII. - Le deuxième alinéa du II de l'article L. 1615-6 du même code est ainsi rédigé :

« Pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération instituées respectivement aux articles L. 5214-1 et L. 5216-1 et pour les communes nouvelles mentionnées à l'article L. 2113-1, les dépenses réelles d'investissement à prendre en considération sont celles afférentes à l'exercice en cours. Les communes nouvelles mentionnées à l'article L. 2113-1 sont subrogées dans les droits des communes auxquelles elles se substituent pour les attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre de leurs dépenses d'investissement. »

La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur pour avis.

L’amendement de la commission des finances est l’exact opposé de celui que vient de présenter M. Collombat.

L'Assemblée nationale a introduit une incitation financière en permettant aux communes nouvelles, dans lesquelles il va y avoir fusion de l’ensemble des éléments financiers et de tout ce qui existe en matière d’attribution de concours de l’État, en leur donnant le même statut que les EPCI, de bénéficier des attributions au titre du FCTVA pour les investissements de l'année n-1, au lieu de l'année n-2, qui est le régime général.

La commission des finances accepte cette disposition adoptée par les députés. Cependant, celle-ci n’est pas assez précise.

Pour éviter que des crédits du FCTVA ne se perdent en route entre les deux années, l’amendement n° 22 vise à remplacer l’alinéa 8 par une nouvelle rédaction. Aux termes de celle-ci, d’une part, les communes nouvelles sont subrogées dans les droits des communes auxquelles elles se substituent pour les attributions du FCTVA au titre de leurs dépenses d'investissement, et, d’autre part, les dépenses réelles d'investissement prises en considération sont les dépenses afférentes à l'exercice en cours.

Cette précision évitera des ennuis à la commune nouvelle lors de la récupération des attributions au titre du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée.

Quel est l’avis de la commission ?

L’amendement n° 377 vise à supprimer une disposition introduite par l’Assemblée nationale tendant à aligner les communes nouvelles sur les EPCI en matière de délai de remboursement du FCTVA. Cette suppression ne paraît pas justifiée.

En revanche, la commission des lois a émis un avis favorable sur l’amendement n° 22, qui vise à préciser le régime du FCTVA pour les communes nouvelles.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Par souci de clarté et de justice, le régime des communes nouvelles a été aligné sur celui des communautés de communes et des communautés d’agglomération en matière de FCTVA.

Le Gouvernement a soutenu cette excellente disposition, qui a d’ailleurs été adoptée par les députés, lorsque le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche a pris l’initiative de la présenter à l’Assemblée nationale, tout comme il soutient l’amendement présenté par la commission des finances du Sénat, qui a pour objet de la parfaire.

Il n’en va pas de même pour l’amendement n° 377, qui créerait une véritable injustice. En effet, des communes qui sont en EPCI voient la TVA remboursée immédiatement ; si elles venaient à former une commune nouvelle, elles perdraient le bénéfice de ce régime et il y aurait une année blanche en termes de remboursement de TVA, c’est-à-dire qu’il n’y aurait aucun remboursement pendant un an. Ce n’est probablement pas le souhait de M. Collombat. Je l’invite donc à retirer son amendement. À défaut, le Gouvernement émettra un avis défavorable.

Monsieur Collombat, l’amendement n° 377 est-il maintenu ?

Il va de soi que je le maintiens.

Je profite d’ailleurs de l’occasion pour vous remercier de votre aveu public, monsieur Mercier : les communes nouvelles sont la forme achevée des EPCI. Créer des communes nouvelles est donc une autre façon de créer des EPCI et permettra, à terme, d’atteindre votre objectif, à savoir faire disparaître les communes.

S’agissant de l’amendement n° 22, nonobstant le fait qu’il s’inscrit dans cette ligne, nous serions trop mortifiés de voir des communes, même nouvelles, perdre de l’argent. Dès lors, comme précédemment, nous nous abstiendrons.

La parole est à M. Marc Laménie, pour explication de vote.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous soutiendrons bien entendu l’amendement n° 22, et non pas l’amendement n° 377 qui est son exact opposé. Il est important d’évoquer le FCTVA.

Le projet de loi ne vise pas du tout à diminuer le nombre de communes, comme le prétend M. Collombat. Beaucoup de nos collègues l’ont rappelé : nous sommes tous attachés à nos 36 700 communes. À cet égard, la volonté existe d’essayer de faire évoluer les choses dans le bon sens.

Tous les élus sont sensibles à la récupération de la TVA. Il en ira de même pour ceux des communes nouvelles. Cette disposition est donc tout à fait justifiée.

Ne l’oublions pas, dans le cadre du plan de relance, de nombreuses communes, en particulier des petites communes de nos départements ruraux, ont signé des conventions avec les préfets pour récupérer le FCTVA l’année même de la dépense, à partir du moment où leurs investissements directs sont supérieurs d’un euro à la moyenne des trois années précédentes.

La récupération pratiquement immédiate du FCTVA est donc une évolution positive.

Je mets aux voix l'amendement n° 377.

Je mets aux voix l'amendement n° 22.

Je mets aux voix l'article 10, modifié.

Le groupe socialiste s’abstient.

Le groupe CRC-SPG également.

L'amendement n° 131, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Il s’agit d’un amendement de cohérence et de coordination avec les positions que nous avons précédemment soutenues.

L’article 11, tirant les conclusions de la création de communes nouvelles, vise à inciter les communes associées à devenir des communes nouvelles, sous l’empire de nouvelles dispositions.

Nous avons déjà marqué notre rejet de la création des communes nouvelles, en particulier parce que celle-ci peut résulter d’une initiative, disons, d’en haut, c’est-à-dire de l’État, par l’intermédiaire du préfet. C’est pourquoi nous sommes défavorables à la transformation automatique des communes associées en communes nouvelles.

Quel est l’avis de la commission ?

L’article 11 procède aux coordinations découlant de l’institution des communes nouvelles.

Par coordination également, la commission émet un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 131.

L'amendement n° 378, présenté par Mme Klès, MM. Collombat, Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mme Khiari, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Après les mots :

deux tiers des membres du conseil municipal

insérer les mots :

et à la majorité des voix des conseillers de la ou des communes associées

La parole est à Mme Bariza Khiari.

Notre amendement tend à favoriser les démarches des élus souhaitant évoluer vers la fusion simple à partir d’une situation ancienne de fusion-association. Notre collègue et amie Virginie Klès a eu à connaître de ce type de situation.

En effet, dans ce cadre, la réussite de la procédure nécessite l’adhésion et l’implication de tous les conseillers municipaux, y compris évidemment de ceux qui représentent les communes associées, la plupart du temps très peu nombreux au sein du conseil municipal. Mais ils seront particulièrement porteurs du message et de sa compréhension auprès de leurs électeurs, citoyens des communes associées.

Des conseillers, plus à même d’évaluer les difficultés et les coûts quotidiens qu’engendre le fait d’être une commune associée, peuvent être favorables à une fusion simple et s’engager pour l’expliquer à la population. Il importe donc de leur accorder une place et un poids influents dans la décision afin d’éviter des situations de blocage.

Cet amendement est le fruit de nombreuses sollicitations de maires qui auraient souhaité modifier les règles de majorité qualifiée du code général des collectivités territoriales afin de tendre vers une proportion de 80-20 pour accéder à la fusion simple.

Il faut leur permettre, dans le respect de la démocratie, de donner leur avis.

La précision qu’offre cet amendement ne complique en rien les règles de passage à la fusion simple. Elle permet juste de régler une situation concrète vécue par les maires et l’ensemble des élus municipaux.

Aussi, mes chers collègues, vous demanderai-je de bien vouloir accepter cet ajout qui ne vise qu’à favoriser cette évolution.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement complexifie la procédure de suppression des communes associées en prévoyant une demande à cet effet de la majorité des conseillers de la commune associée en plus des deux tiers des membres du conseil municipal. Or, la disposition proposée par l’article 11 vise à simplifier la procédure en vigueur, qui prévoit la consultation des électeurs. La commission émet donc un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Chacun l’aura compris, l’objectif visé par notre groupe dans le cadre de l’examen de ce projet de loi est la clarté. En ce sens, nous avons déposé deux amendements sur cet article.

Certaines communes associées souhaitent devenir une commune, parce que celles-ci s’entendent bien, leurs élus le souhaitent et la population aussi. L’amendement présenté par Mme Bariza Khiari, qui a été élaboré par Mme Virginie Klès, vise précisément à faciliter ce mariage.

Pour ma part, je présenterai tout à l’heure un amendement qui, lorsque les gens n’arrivent pas à s’entendre, favorise le divorce.

Dans les deux cas, c’est clair : nous refusons les situations ambiguës et qui durent. À cet égard, je dois dire que la réaction de M. le rapporteur et celle de M. le ministre m’étonnent.

L’amendement qui avait été présenté par Mme Virginie Klès en première lecture, et qui avait été adopté par le Sénat, présentait un inconvénient évident : le fait que la commune-centre, si je puis dire, et les communes associées représentent les deux tiers des voix pouvait être détourné de son sens. En effet, les deux tiers des voix ne signifient pas la majorité des élus des communes associées. D’une certaine façon, on pouvait contraindre les communes associées à fusionner.

Désormais, grâce à ce cliquet, les deux tiers du conseil municipal doivent être d’accord, mais la majorité des élus de la commune associée doit également être d’accord.

Cette nouvelle rédaction est très opportune. Elle est meilleure que celle que vous aviez adoptée en première lecture, mes chers collègues, puisqu’elle permet d’éviter que l’on ne fusionne une commune associée dans une commune contre l’avis de la majorité des élus du conseil municipal de ladite commune associée.

Je mets aux voix l'amendement n° 378.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 132, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Rétablir cet alinéa dans la rédaction suivante :

« II. - Dans les communes fusionnées avant la publication de la présente loi, le représentant de l'État dans le département peut prononcer le retour à l'autonomie de la commune associée, si les électeurs inscrits dans la section électorale de la commune associée se prononcent en faveur de cette autonomie dans le cadre de l'appartenance à une communauté de communes, à une communauté d'agglomération ou à une communauté urbaine.

« La procédure de consultation est réalisée dans les conditions suivantes :

« 1° Le représentant de l'État organise la consultation lorsqu'il a été saisi d'une demande, soit par le conseil consultatif ou la commission consultative de la commune associée, soit par le tiers des électeurs inscrits sur la liste électorale de la commune associée ;

« 2° La consultation est organisée dans les six mois qui suivent la réception de la demande par le représentant de l'État ;

« 3° Pour être validé, le projet doit recevoir la majorité absolue des suffrages exprimés, sous réserve que la participation au scrutin soit supérieure à la moitié des électeurs inscrits, correspondant à un nombre au moins égal au quart des électeurs inscrits consultés ;

« 4° Le retour à l'autonomie est de plein droit au 1er janvier de l'année qui suit la consultation, dans le respect des limites territoriales de l'ancienne commune associée ;

« 5° La nouvelle commune redevient propriétaire de tous les terrains et édifices communaux, du domaine privé communal, du patrimoine des établissements publics communaux situés sur son territoire, des obligations et des droits relatifs à son territoire. Elle se voit dévolue la totalité des archives administratives nécessaire à son fonctionnement dans les trois mois qui suivent le retour à l'autonomie. »

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Cet amendement tend à rétablir l’alinéa 5 dans la rédaction adoptée par le Sénat.

Nous avions aménagé la loi Marcellin en première lecture afin de permettre aux communes ayant fusionné avant la publication de la présente loi de recouvrer leur autonomie, dans le cas où elles le souhaiteraient.

Cette disposition a été supprimée par l’Assemblée nationale pour des motifs surprenants. Le rapporteur de la commission des lois, M. Perben, a en effet argué que l’aménagement du régime de la loi Marcellin était contraire aux finalités et aux objectifs du présent texte !

La finalité du présent texte ne serait-elle pas au fond de diviser par quatre ou cinq le nombre de communes – certains sont favorables à 5 000 communes, d’autres à un peu plus, d’autres à un peu moins –, ce qui expliquerait que toutes nos propositions, quelles qu’elles soient, soient rejetées ?

Une telle finalité est contraire à notre point de vue. En tout cas, ce pas une raison pour ne pas accepter de revenir au texte adopté par le Sénat.

L'amendement n° 379, présenté par MM. Collombat, Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Dans les communes fusionnées avant la publication de la présente loi, le représentant de l'État dans le département peut prononcer le retour à l'autonomie de la commune associée, si les électeurs inscrits dans la section électorale de la commune associée se prononcent en faveur de cette autonomie dans le cadre de l'appartenance à une communauté de communes, à une communauté d'agglomération ou à une communauté urbaine.

La procédure de consultation est réalisée dans les conditions suivantes :

1° Le représentant de l'État organise la consultation lorsqu'il a été saisi d'une demande soit par le conseil consultatif ou la commission consultative de la commune associée, soit par le tiers des électeurs inscrits sur la liste électorale de la commune associée.

2° La consultation est organisée dans les six mois qui suivent la réception de la demande par le représentant de l'État.

3° Pour être validé, le projet doit recevoir la majorité absolue des suffrages exprimés, sous réserve que la participation au scrutin soit supérieure à la moitié des électeurs inscrits, correspondant à un nombre au moins égal au quart des électeurs inscrits consultés.

4° Le retour à l'autonomie est de plein droit au 1er janvier de l'année qui suit la consultation, dans le respect des limites territoriales de l'ancienne commune associée.

5° La nouvelle commune redevient propriétaire de tous les terrains et édifices communaux, du domaine privé communal, du patrimoine des établissements publics communaux situés sur son territoire, des obligations et des droits relatifs à son territoire. Elle se voit dévolue la totalité des archives administratives nécessaire à son fonctionnement dans les trois mois qui suivent le retour à l'autonomie.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Le texte présenté par mon amendement est identique à celui que vient de proposer Mme Borvo Cohen-Seat.

Vous le savez, mes chers collègues, les dispositions que vise à introduire cet amendement ont été adoptées par le Sénat en première lecture. En effet, tant en commission des lois qu’en séance plénière, le Sénat a été sensible à la situation des communes associées désireuses de redevenir, chacune, une commune de plein exercice.

À cet égard, permettez-moi d’évoquer une situation locale que je connais bien, celle de la ville de Gien, qui est associée à la ville d’Arrabloy, commune située à dix kilomètres. Visiblement, cette association pose problème depuis le début, à tel point que les habitants d’Arrabloy souhaitent retrouver leur compétence de commune. La commune associée ne parvient pas même à avoir un représentant au sein de la communauté de communes ! Cette situation, qui est très difficile, a donné lieu à une concertation au sein de l’Association des communes associées. Vous l’avez noté, nous sommes très riches en associations d’élus !

De même que nous avons proposé – c’était l’objet de l’amendement présenté par Mme Bariza Khiari – de permettre aux communes qui le désirent de se marier, nous proposons d’instaurer la possibilité pour les communes associées de redevenir des communes de plein exercice lorsqu’elles le souhaitent, plutôt que de laisser perdurer des situations qui sont vraiment mal vécues. Je ne m’attarderai pas longuement sur la procédure permettant un tel changement, car elle est explicitée dans l’amendement.

Cette procédure, vous l’aurez remarqué, est tout à fait conforme à l’esprit de nos amendements précédents puisqu’elle présuppose une consultation de la population. Elle prévoit que le projet de retour à l’autonomie de la commune associée doit recevoir la majorité absolue des suffrages exprimés, sous réserve que la participation au scrutin soit supérieure à la moitié des électeurs inscrits. Cette procédure permet d’avoir la certitude que la majorité des électeurs de la commune associée souhaite revenir à la situation de commune de plein exercice. Une commune peut ainsi retrouver son autonomie en moins d’une année, ce que, dans la pratique, les procédures en vigueur aujourd'hui ne permettent pas tant elles sont compliquées.

Enfin, je tiens à signaler que Mme Jacqueline Gourault a soutenu cet amendement avec beaucoup de vigueur, et je l’en remercie, et que la commission des lois l’a retenu. Cela me paraît très positif pour les communes concernées dans différents départements, monsieur le rapporteur.

Quel est l’avis de la commission ?

Ces deux amendements visant à reprendre des dispositions adoptées par le Sénat en première lecture, la commission des lois y est favorable.

Très bien !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

Je mets aux voix les amendements n° 132 et 379.

Je constate que ces amendements ont été adoptés à l’unanimité des présents.

Très bien !

C’est remarquable ! L’unanimité pèsera lors de la CMP.

Je mets aux voix l’article 11, modifié.

L'amendement n° 133, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

À la première phrase du dernier alinéa de l'article L. 2143-1 du code général des collectivités territoriales, le nombre : « 20 000 » est remplacé par le nombre : « 10 000 ».

La parole est à Mme Odette Terrade.

En 2002, lors des débats sur le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, le Sénat avait compris l’importance d’associer les citoyens à la vie politique locale. La loi entendait favoriser – elle n’est pas forcément parvenue à le faire – la création de nombreuses instances de concertation afin de mieux associer les habitants à la préparation de projets et à la réflexion sur des décisions locales.

Nous avions fait le constat alarmant – il est, hélas ! toujours valide – que le taux d’abstention aux élections municipales augmentait de façon continue et qu’il était nécessaire d’accroître l’implication des habitants dans la vie locale en s’appuyant sur les conseils de quartier.

Si le constat était partagé, des dissensions étaient apparues sur le nombre d’habitants à partir duquel la commune devrait créer les conseils de quartier.

Dans le projet de loi, l’instauration de conseils de quartier était obligatoire à compter du seuil de 50 000 habitants. La commission des lois avait proposé d’abaisser ce seuil à 20 000 habitants. Pour notre part, nous avions proposé un seuil de 3 500 habitants. L’article L. 2143-1 du code général des collectivités territoriales prévoit une obligation à partir de 80 000 habitants et une incitation à compter de 20 000 habitants.

Aujourd’hui, nous vous demandons simplement de revenir au seuil de 10 000 habitants décidé par le Sénat en première lecture. Il nous semble que c’est un bon compromis.

Nous demeurons néanmoins persuadés que ce n’est pas uniquement dans les grandes villes que les habitants exigent d’être consultés et entendus, de participer à la vie locale et de décider. C’est le cas dans l’ensemble de nos 36 000 communes. Or, force est de le constater, cette exigence n’est pas satisfaite partout.

De plus, dans un établissement public de coopération intercommunale, bien souvent seules les villes-centres remplissent les conditions permettant de se doter des outils légalement reconnus de concertation, de proposition et de contrôle. Même si d’autres communes membres de l’EPCI disposent de telles structures, la communauté d’agglomération n’est pas tenue de les consulter et de prendre en compte leur avis et leurs propositions. Il y a donc là une inégalité de traitement injustifiée entre les habitants d’un même territoire intercommunal.

Enfin, parce que le projet de loi portera considérablement atteinte à la démocratie locale, il nous semble important d’abaisser à 10 000 habitants le seuil à partir duquel il est possible de créer des conseils de quartier.

Quel est l’avis de la commission ?

Il s’agit, là encore, de rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture, qui abaisse de 20 000 à 10 000 habitants le seuil démographique de la faculté de créer des conseils de quartier. L’avis est favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

Je mets aux voix l'amendement n° 133.

En conséquence, l'article 11 bis est rétabli dans cette rédaction.

Chapitre IV

Regroupement et modification des limites territoriales de départements et de régions

L'amendement n° 134, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

L’article 12 définit les conditions de regroupement des départements. L’objectif est clair : créer, de toutes les façons possibles, des entités territoriales élargies afin de leur permettre de participer à la compétition, à la concurrence, entre les territoires.

Cet article, conjugué à la création possible des conseillers territoriaux et à la suppression de la clause générale de compétence – nous l’avons rétablie, mais nous savons qu’elle ne résistera pas à l’article 35, même si nous continuons de nous battre –, laisse entrevoir in fine la suppression des départements, même si vous niez aujourd’hui qu’elle soit envisagée, monsieur le ministre !

De même, les départements assisteront à la constitution sur leur territoire d’une métropole ou d’un pôle métropolitain et en seront réduits à gérer des territoires pauvres et étendus sans disposer des moyens financiers nécessaires, car ils auront été captés par ladite métropole.

Vous voulez inscrire dans la loi des dispositions contraignantes pour les habitants et pour leurs élus et laisser au Gouvernement une marge d’appréciation importante afin de lui permettre, dans une logique de centralisation des institutions politiques de notre République, de juger de l’opportunité d’un projet et de s’y opposer.

Je dois néanmoins reconnaître que les dispositions du texte que nous examinons aujourd’hui ne sont plus, fort heureusement, exactement celles qui figuraient dans le projet de loi initial. Ainsi l’article 12, il convient de le souligner, a-t-il connu des évolutions favorables : dorénavant, chaque département devra donner son accord, ce qui n’était pas prévu initialement ; de plus, la consultation des citoyens est désormais obligatoire, ce qui constitue également un progrès.

Cependant, la philosophie de ces regroupements reste la même. Il s’agit de porter atteinte aux départements, dont le périmètre d’intervention est jugé inopérant, et de faire reposer l’intervention politique sur un espace économique pertinent, au mépris de toute considération d’aménagement du territoire et d’égalité de tous devant les services publics.

Aussi, nous demandons la suppression de l’article 12, tout d’abord parce que nous nous opposons à la disparition des départements et, ensuite, parce que votre vision de l’aménagement du territoire fondé sur des pôles de compétitivité et des déserts administratifs nous semble inopérante et dangereuse.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement est contraire à la position de la commission sur la création d’une procédure de regroupement des départements. Nous ne pouvons donc qu’émettre un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 134.

L'amendement n° 135, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 4, après la première phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Avant leur délibération, l'avis des conseils municipaux des communes qui les composent est requis.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

L’article 12 prévoit que plusieurs départements contigus d’une même région peuvent, à leur demande, se regrouper pour n’en former qu’un seul.

Si de telles fusions de départements doivent effectivement se mettre en place, il nous semble nécessaire que les communes de ces départements, parce qu’elles sont concernées par ce changement, soient consultées avant le vote départemental. Nous souhaitons donc que soit recueilli l’avis des conseils municipaux des communes du territoire en question.

La commune est en effet l’échelon de référence de la démocratie locale, le lieu de pouvoir le plus proche des citoyens. En tant que cellule de base de notre République, la commune doit impérativement être associée aux modifications de périmètre des institutions locales qui la comprennent.

Telles sont les raisons pour lesquelles nous vous proposons d’adopter cet amendement, qui tend à ajouter une phrase à l’alinéa 4.

Quel est l’avis de la commission ?

La procédure de regroupement prévoit la consultation des collectivités territoriales intéressées et celle de la population concernée, ce qui permet d’appuyer la procédure sur l’accord commun des territoires et de leurs habitants. Il n’est pas nécessaire dans ce cadre d’ajouter la consultation des conseils municipaux des collectivités concernées.

L’avis est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage l’avis de la commission.

Je mets aux voix l’amendement n° 135.

L’amendement n° 380, présenté par MM. Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Collombat, Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 4, après la première phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Cette demande doit être effectuée par l'ensemble des conseils généraux concernés.

La parole est à M. Yves Daudigny.

La fusion de deux départements est un acte important. Si des départements expriment leur volonté de fusionner, il convient de vérifier, même s’il n’y a pas de raison objective de s’opposer à ce projet, que cette initiative relève bien des départements concernés.

Cet amendement tend simplement à renforcer le présent texte sur ce point.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement est satisfait par la rédaction actuelle du texte, puisque le projet de regroupement ne peut concerner que les départements qui en ont formé ensemble la demande. Je demande donc à ses auteurs de bien vouloir le retirer. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’article 12 bis prévoit que des délibérations concordantes sont nécessaires. Je suggère donc le retrait de cet amendement, qui est totalement satisfait.

Monsieur Daudigny, l’amendement n° 380 est-il maintenu ?

Sensible aux arguments du rapporteur et du ministre, je le retire, monsieur le président.

L’amendement n° 380 est retiré.

L’amendement n° 545 rectifié, présenté par M. Maurey, Mme Morin-Desailly et les membres du groupe Union centriste, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation aux articles L. 3121-9 et L 3121-10, la demande de regroupement de départements prévue à l'alinéa précédent est inscrite à l'ordre du jour du conseil général à l'initiative d'au moins 10 % de ses membres.

La parole est à M. Nicolas About.

Cet amendement vise à permettre l’inscription à l’ordre du jour du conseil général de la question du regroupement des départements à l’initiative d’une minorité d’élus, afin de permettre le débat sur cette question importante dès lors qu’un certain nombre de conseillers généraux souhaitent l’organiser au sein de l’assemblée délibérante.

La disposition prévue par cet amendement avait été adoptée en première lecture par le Sénat mais elle a été supprimée par les députés. Selon le rapporteur du texte à l’Assemblée nationale, M. Perben, la procédure de droit commun permettrait déjà d’atteindre l’objectif visé. Il ajoute, dans son rapport, que « la dérogation au droit commun prévue par les sénateurs paraît excessive ». En réalité, le droit commun ne permet pas d’atteindre l’objectif que nous visons. Il prévoit qu’une demande émanant d’un tiers des conseillers généraux rend possible l’inscription d’une question à l’ordre du jour du conseil général.

Notre amendement vise à autoriser l’inscription à l’ordre du jour du conseil général d’une question relative au regroupement des départements lorsque cette demande émane d’au moins 10 % des conseillers généraux. Cette proposition tend à redonner une certaine force d’impulsion à une minorité. Le droit commun, qui fixe le seuil d’un tiers des conseillers pour l’aboutissement d’une demande de ce type, ne permettra pas d’obtenir ce résultat.

Quel est l’avis de la commission ?

Comme l’a fait remarquer M. About, l’amendement est partiellement satisfait par le droit en vigueur, qui permet d’ores et déjà à une minorité de conseillers représentant le tiers des élus de demander qu’une question soit inscrite à l’ordre du jour. C’est ce qui a conduit l’Assemblée nationale à supprimer la dérogation prévue dans l’amendement et que le Sénat avait adoptée en première lecture.

Abaisser le seuil à 10 % permettrait cependant à un nombre plus restreint de conseillers de faire aboutir une demande de débat sur un projet de regroupement. Je sollicite donc l’avis du Gouvernement sur cette question, et la commission s’y ralliera.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

C’est une question très importante, même s’il n’y a quasiment aucune chance qu’une telle hypothèse se réalise dans le cours d’une vie humaine... Le Gouvernement s’en remet néanmoins à la sagesse du Sénat.

Je mets aux voix l’amendement n° 545 rectifié.

L’amendement n° 381, présenté par MM. Repentin, Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Collombat, Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Remplacer le mot :

quart

par le mot :

tiers

La parole est à M. Yves Daudigny.

Nous proposons que le Gouvernement ne donne suite à la demande de fusion de départements que si ce projet recueille l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au tiers des électeurs inscrits, et non plus au quart.

La raison en est simple : compte tenu de l’importance de cette décision, il semble nécessaire qu’elle soit partagée par une portion importante de la population concernée. Il s’agit donc de relever le seuil de la majorité qualifiée.

Nous sommes plus que jamais convaincus que l’organisation territoriale ne doit pas s’imposer par le haut. Pour être efficace, l’action locale doit recueillir une large adhésion. Sinon, il existe, bien sûr, de nombreux cas de blocage. C’est encore plus vrai si deux départements, autrement dit deux collectivités de plein exercice, décident d’unir leur destin.

Quel est l’avis de la commission ?

Le relèvement du seuil de la majorité nécessaire au tiers des électeurs inscrits risquerait de rendre inapplicable la procédure proposée. D’ailleurs, la référence à la majorité absolue des suffrages exprimés représentant le quart des inscrits est traditionnelle en droit électoral, par exemple pour l’élection au premier tour des conseillers généraux, ou des conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants.

L’avis est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable, pour les mêmes raisons.

Je mets aux voix l’amendement n° 381.

Je mets aux voix l’article 12, modifié.

L’amendement n° 136, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Dès la fin de 2008, avant même que la commission Balladur ne se soit prononcée, Frédéric Lefebvre, porte-parole du Gouvernement, déclarait sur les ondes : « J’annonce nos objectifs : fusion des départements et régions et regroupement d’un certain nombre de régions. »

L’article 12 bis complète, en quelque sorte, les articles 12 et 13, et introduit la possibilité d’inclure un département dans le territoire d’une région limitrophe. Se pose donc la question du déséquilibre, ou « des équilibres », de nos territoires. Cette faculté ouverte aux départements et aux régions risque d’entraîner des concentrations de territoires plus riches, tandis que des territoires plus pauvres ou plus enclavés seront laissés de côté.

Par ailleurs, cet article met à mal, encore davantage, l’identité régionale et les spécificités locales au profit de regroupements. Cela favorisera l’émergence de territoires dotés et d’autres en difficulté, et ne manquera pas d’exacerber la compétition entre les territoires.

Cet article vise non pas à rechercher un aménagement harmonieux du territoire national, mais à opposer, d’un côté, une France compétitive au sens « capitaliste », comme l’indique d’ailleurs la notion de « pôles de compétitivité », et, de l’autre, des territoires auxquels il ne restera plus que les yeux pour pleurer.

Nous ne pouvons que rejeter ces dispositions.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement est contraire à la position adoptée par le Sénat en première lecture. L’avis est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 136.

Le groupe socialiste s’abstient.

Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 274, présenté par Mmes Voynet, Blandin et Boumediene-Thiery et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Alinéas 2 à 5

Remplacer ces alinéas par sept alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 4122-1-1. - I. - À la demande du conseil général intéressé ou d'un ou des deux conseils régionaux intéressés, un département peut-être rattaché à une région qui lui est limitrophe.

« Lorsque la demande n'émane pas à la fois des organes délibérants des trois collectivités intéressées, celui ou ceux ne s'étant pas prononcés disposent pour le faire d'un délai de six mois à compter de la notification par le représentant de l'État dans le département ou la région du projet de rattachement. À défaut de délibération dans ce délai, la décision est réputée favorable.

« II. - Lorsqu'au moins deux des trois organes délibérants donnent un avis favorable, le Gouvernement est tenu de donner suite à la demande :

« 1° En cas de délibérations concordantes de l'ensemble des organes délibérants ou d'au moins de deux des organes délibérants des collectivités intéressées, il peut consulter les personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant aux régions concernées sur l'opportunité de ce rattachement ;

« 2° En l'absence de délibérations concordantes de l'ensemble des organes délibérants des collectivités intéressées, la consultation mentionnée au 1° est obligatoire dans un délai de six mois suivant le vote de la dernière délibération.

« Lorsqu'une consultation a été organisée, le rattachement ne peut être décidé que si le projet recueille, dans la région et le ou les départements concernés, l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés des électeurs inscrits dans l'ensemble des communes qui la composent. À défaut, le rattachement ne peut intervenir que dans les conditions fixées à l'article L. 4122-1.

« III. - Le rattachement est décidé par décret en Conseil d'État. »

La parole est à Mme Marie-Christine Blandin.

Sur un plan démocratique, il est bon de laisser les collectivités mettre au débat les modifications de leur appartenance territoriale.

Bien entendu, il ne s’agit pas, en l’occurrence, d’appartenance d’un département à une région, au sens de l’exercice d’une tutelle de celle-ci sur le premier. C’est une appartenance géographique que les actions communes, les financements croisés et l’exercice des compétences régionales dans le département transforment en communauté de projet.

Votre réforme va entraîner une imbrication beaucoup plus inextricable des assemblées départementales et régionales et, par le biais très malvenu du « conseiller territorial », la colocation va devenir un PACS.

Il est donc urgent, pour ceux qui rêvent d’un autre partenaire, de pouvoir mettre en œuvre un processus démocratique aboutissant au consentement mutuel de séparation, puis de nouveau projet. Mais votre rédaction est encore trop rigide et trop simpliste, en ce qu’elle n’envisage que le grand enthousiasme collectif.

Cet amendement vise à gérer le cas de non-réponse de l’une des collectivités. Et en cas de délibérations non concordantes, la consultation des habitants devient le bon niveau de subsidiarité, car il existe des tropismes culturels, des continuités écologiques et des mémoires collectives qui peuvent s’avérer plus forts que l’aspiration spontanée de certains élus à changer leurs habitudes.

Cette consultation, vous l’imaginez dans votre texte. Vous exigez la majorité absolue des suffrages exprimés, ce qui est de bonne pratique démocratique. Toutefois en exigeant au moins un quart des inscrits, vous placez la barre à une hauteur inédite pour ce genre de consultations.

En Martinique, par exemple, lors du référendum institutionnel de 2003, 21 % des inscrits avaient voté non. Avec le seuil du quart des inscrits, prévu dans votre article 12 bis, le résultat de ce référendum n’aurait pas été validé. Lors du référendum sur le quinquennat, en 2000, la participation avait été de 30 %, et 18, 5 % des inscrits avaient voté oui. Si l’on avait retenu votre seuil, nous en serions encore au septennat !

Ce qui ne serait pas plus mal !

Notre amendement tend donc à modifier ce seuil. La décentralisation ne vaut, en effet, que si la démocratie la renforce.

Je conclus mon propos en vous rassurant : cet amendement ambitieux ne permet pas à la Wallonie de rejoindre le Nord-Pas-de-Calais, encore moins à la Flandre d’aller aux Pays-Bas, et malheureusement pas à Bruxelles de devenir une cité indépendante européenne, ce qui laisserait à Strasbourg de beaux locaux pour aménager une superbe université internationale. Je le sais, cela n’est pas encore mûr...

L’amendement n° 505 rectifié, présenté par MM. Collin, Alfonsi, Baylet, Chevènement et Detcheverry, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Mézard, Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 4122-1-1.- I. - À la demande du conseil général intéressé ou d'un ou des deux conseils régionaux intéressés, un département peut être rattaché à une région qui lui est limitrophe.

« Lorsque la demande n'émane pas à la fois des organes délibérants des trois collectivités intéressées, celui ou ceux ne s'étant pas prononcés disposent pour le faire d'un délai de six mois à compter de la notification par le représentant de l'État dans le département ou la région du projet de rattachement. À défaut de délibération dans ce délai, la décision est réputée favorable.

La parole est à M. Denis Detcheverry.

La possibilité pour le seul département intéressé de demander son rattachement à une autre région doit être ménagée, comme l’avait d'ailleurs fait le Sénat en première lecture.

Le département est l’un des symboles les plus forts de notre République : il fut créé par la Révolution française et maintenu par tous les régimes successifs, quel qu’ait été leur degré d’autoritarisme. La loi Tréveneuc du 15 février 1872 a même consacré sa personnalité juridique avant que les communes ne l’obtiennent, dix ans plus tard.

Cet amendement vise à conforter le département et à rétablir une disposition adoptée par le Sénat en première lecture : permettre que la demande de rattachement d’un département à une autre région, qui lui est limitrophe, émane du département lui-même. Il s’agit simplement de ménager une initiative à la collectivité directement intéressée, dans le but d’éviter toute pression extérieure ou tout droit de veto d’une autre collectivité quant à l’enclenchement de l’initiative de rattachement.

L'amendement n° 137, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 2

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Avant leurs délibérations, l'avis des conseils municipaux de chaque commune du département et des conseils généraux de chaque région est requis.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Il s’agit d’un amendement de repli. La commune demeure la cellule de base de la démocratie. Il est par conséquent naturel que les conseils municipaux puissent donner leur avis dans le cadre du projet départemental envisagé.

Il paraît également normal de permettre aux conseils généraux de se prononcer sur un projet régional modifiant le périmètre du territoire auquel appartient leur département.

Avec le rattachement d’un département à un autre territoire, les équilibres entre les départements qui composent les régions concernées vont fatalement être modifiés, mettant parfois en cause les équilibres économiques de ces territoires.

Nous demandons en fait seulement l’application du principe selon lequel tout projet de regroupement doit recevoir l’aval des territoires impliqués. Si un territoire doit faire l’objet de redécoupages incessants, qui brouilleront toute lisibilité, au moins que ces modifications soient réalisées dans le respect des formes que le Gouvernement a lui-même fixées.

Le système proposé serait fondé sur le volontariat. Nous essayons, pour notre part, d’appliquer cette notion de façon démocratique ; à tout le moins, il convient de consulter les organes délibérants et les populations visées.

Quel est l’avis de la commission ?

L’amendement n° 274 est contraire à la position de la commission car il permettrait à deux des trois collectivités concernées d’imposer à l’autre le rattachement du département à l’une des régions.

En outre, la condition de majorité portant sur le quart des inscrits pour la consultation organisée vise à garantir une représentativité minimale des résultats du scrutin. Ce seuil est habituellement utilisé en droit électoral pour l’élection des conseillers généraux et municipaux, et il n’est pas souhaitable de le supprimer.

L’avis est donc défavorable.

J’en viens à l’amendement n° 505 rectifié. La procédure adoptée par le Sénat en première lecture n’avait pu être coordonnée avec les autres procédures de regroupement. J’avais indiqué à l’époque qu’il serait nécessaire de prévoir une harmonisation à cet égard dans le cadre de la navette. L’Assemblée nationale y a procédé.

Cette harmonisation est utile parce qu’elle garantit qu’aucun regroupement ni rattachement ne pourra être imposé à l’un des territoires concernés.

L’amendement n° 505 rectifié reviendrait sur cet acquis. Aussi, l’avis est défavorable.

Enfin, pour ce qui concerne l’amendement n° 137, la procédure de rattachement prévoit la consultation des collectivités territoriales intéressées et celle de la population concernée, ce qui permet d’appuyer la procédure sur l’accord commun des territoires et des habitants des territoires. De ce fait, il n’est pas nécessaire d’ajouter la consultation des conseils municipaux des collectivités concernées. Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Comme la commission, le Gouvernement émet un avis défavorable sur ces trois amendements. À la suite des travaux de l’Assemblée nationale, nous sommes parvenus à un texte équilibré.

Je mets aux voix l'amendement n° 274.

Je mets aux voix l'amendement n° 505 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 137.

Je mets aux voix l'article 12 bis.

L'amendement n° 138, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Odette Terrade.

Cet amendement de suppression vise à empêcher le regroupement des régions.

Comme les autres articles du chapitre IV, l’article 13 a pour objet d’adapter nos institutions aux exigences européennes. En créant des « super-régions » et en s’inspirant de modèles en œuvre dans les autres États membres de l’Union européenne, il entend rendre notre territoire plus attractif et plus compétitif. En réalité, comme le craint l’Association des régions de France, l’ARF, le texte qui nous est soumis ne fait que confirmer la volonté du Gouvernement et de sa majorité de « recentraliser les pouvoirs en diluant les régions ».

Le présent projet de loi affaiblit déjà les régions en instaurant une nouvelle catégorie d’élus, les conseillers territoriaux, devant siéger à la fois au département et à la région. Ce faisant, il transforme le conseil régional en un congrès de départements.

En outre, comme le souligne à nouveau l’ARF, « plutôt que de maintenir la compétence générale des régions et des départements et d’opter pour la désignation de chefs de file, le projet crée de nouvelles concurrences en rajoutant deux institutions : les métropoles et les pôles métropolitains », liste à laquelle peuvent être ajoutées les « super-régions ».

Sous prétexte de simplification et de rationalisation, le Gouvernement dilue les compétences et complexifie à outrance les découpages.

L’acte III de la décentralisation, tant attendu par tous les élus locaux, est plus qu’enterré. Au lieu de décentraliser, on recentralise. À cet égard, il n’est d’ailleurs pas anodin de noter que l’État demande de plus en plus souvent aux régions de financer des opérations nationales.

Les membres du groupe CRC-SPG s’opposent donc à une disposition qui va à l’encontre des finalités annoncées de la réforme et vous invitent, mes chers collègues, à voter l’amendement n° 138.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement est contraire à la position de la commission relative à la création d’une procédure de regroupement des régions. L’avis est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis, monsieur le président.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Il est bon que j’exprime clairement la position des membres de mon groupe.

Nous ne sommes pas favorables à l’amendement n° 138 car, au cours de nos interventions dans la discussion générale, nous avons plaidé pour des régions fortes. La France aurait grand intérêt à avoir des régions plus fortes et, dans un certain nombre de cas, plus étendues, disposant de davantage de prérogatives et de moyens.

Malheureusement, le présent projet de loi ne va pas dans ce sens. Il ne donne pas au fait régional la place que celui-ci doit avoir. Cela est d’autant plus regrettable que lors de la présentation de la précédente loi sur la décentralisation, Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, avait embouché les trompettes de la régionalisation et déclaré : « Vous allez voir, la future loi va enfin donner beaucoup de poids et de prérogatives aux régions ». Mais, après l’important travail tant du Sénat que de l’Assemblée nationale, le texte final était le plus départementaliste imaginable.

Par ailleurs, il ne nous paraît pas souhaitable d’exclure le principe de fusion de régions. Bien entendu, un tel regroupement ne peut pas avoir lieu dans n’importe quelles conditions. Nous sommes très attachés, en particulier, à la consultation des habitants sur ce point. Mais, par exemple, une fusion de la Haute-Normandie et de la Basse-Normandie en vue de constituer une seule région Normandie serait-elle préjudiciable à la République française ? Certes, il ne subsisterait plus qu’un président. L’un des dirigeants actuels serait sans doute quelque peu mortifié. Mais c’est bien peu de chose au regard du problème posé.

Pour notre part, nous sommes favorables à des régions, dans un certain nombre de cas, plus importantes, y compris du point de vue de leur superficie, plus fortes et dotées de davantage de moyens. C’est pourquoi nous ne pourrons pas voter en faveur de cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 138.

L'amendement n° 382, présenté par MM. Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Collombat, Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

I.- Alinéa 2, après la première phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Cette demande doit être effectuée par l'ensemble des conseils régionaux concernés.

II. - Alinéa 3

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Alain Anziani.

L’alinéa 3 de l’article 13 prévoit que le regroupement de régions sera soumis, pour avis, aux conseils généraux concernés. Nous sommes opposés à une telle obligation. Quel en est le fondement juridique ? Les régions sont des collectivités territoriales comme les autres. Leur existence ne dépend pas de celle du département. Dans ces conditions, pourquoi leur fusion en dépendrait-elle ?

Par ailleurs, quel est le fondement politique de cet avis ? Il est un peu étrange de soumettre la fusion de régions à l’avis des conseils généraux alors qu’un tel avis n’est pas requis des régions pour la fusion de départements. Cette remarque est dans le droit fil des propos que M. Sueur a tenus tout à l’heure.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement est partiellement satisfait par la rédaction actuelle du projet de loi aux termes de laquelle le regroupement ne concerne que les régions qui en ont formulé la demande. En outre, il tend à supprimer la consultation des conseils généraux prévue au présent article.

Aussi, l’avis est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis, monsieur le président.

Je mets aux voix l'amendement n° 382.

L'amendement n° 546 rectifié, présenté par M. Maurey, Mme Morin-Desailly et les membres du groupe Union centriste, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 2

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Par dérogation aux articles L. 4132-8 et L. 4132-9 du code général des collectivités territoriales, la demande de regroupement des régions prévue à l'alinéa précédent est inscrite à l'ordre du jour du conseil régional à l'initiative d'au moins 10 % de ses membres.

La parole est à M. Nicolas About.

Il s’agit d’un amendement de cohérence avec l’amendement n° 545 rectifié qui a été adopté par le Sénat voilà quelques instants. Il permet de limiter à 10 % de l’effectif du conseil régional le seuil requis pour inscrire à l’ordre du jour de cette instance une demande de regroupement de régions.

Quel est l’avis de la commission ?

Comme précédemment, je souhaite connaître l’avis du Gouvernement, et je me rallierai à cet avis.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Par cohérence, le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.

Je mets aux voix l'amendement n° 546 rectifié.

Je mets aux voix l'article 13, modifié.

L'amendement n° 139, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Cet amendement vise à supprimer l’article 13 bis, qui prévoit la possibilité d’une fusion entre une région et les départements qui la composent. Nous sommes opposés à cette fusion d’un nouveau genre, qui soulève de nombreux problèmes, tant juridiques que concrets.

Comme le souligne le rapport de la commission des lois, « la collectivité issue de la fusion étant une collectivité non rattachable à l’une des catégories territoriales déjà existantes, la loi devra en définir le régime juridique ». C’est un doux euphémisme pour dire que l’article 13 bis permet la création d’un « machin », …

M. Jean-Pierre Sueur. Vous êtes gaullienne, madame Assassi !

… dont personne à ce jour ne connaît la consistance, le régime et, plus grave, la viabilité.

Au nom de la fusion, de la rationalisation tous azimuts et, peut-être, de l’expérimentation, on est sur le point de faire un grand saut dans l’inconnu. Le Gouvernement joue à l’apprenti sorcier, à la seule fin d’ouvrir de nouveaux marchés.

Par principe, nous ne sommes pas opposés à la nouveauté, surtout si elle peut se révéler utile. Mais dans le cas présent, nous ne voyons pas quelles seront, pour nos concitoyens, les conséquences positives de la fusion- absorption des départements par la région. C’est à l’aune de l’intérêt de nos administrés que nous jugeons si une réforme est bonne ou mauvaise, et non au regard du profit et des parts de marchés qu’elle permettra à certains grands groupes financiers de réaliser. Nous n’avons pas les mêmes priorités !

La logique du Gouvernement est, encore une fois, la suivante : faire, sans se soucier de l’intendance. Or, finalement, sur le plan juridique, ce n’est pas possible. Concrètement, cela crée des problèmes plus graves que ceux que l’on entendait résoudre.

Je le répète, nous sommes opposés à la fusion proposée. Réduire le nombre des institutions locales revient à limiter non seulement les lieux où s’exercent les éventuels contre-pouvoirs mais aussi la démocratie, et à éloigner les citoyens des lieux où sont prises les décisions qui les concernent. Cette réforme technique cache un grave recul.

Sous prétexte de simplification et de rationalisation, on est sur le point de porter un grave coup à la décentralisation. Mais nous savons que tout cela est pensé. Vous appliquez les principes édictés par la révision générale des politiques publiques, la RGPP : recentrage de l’État sur ses missions régaliennes, « casse » des services publics par leur étranglement et privatisation de la France.

Ce n’est pas de cette France-là que nous voulons !

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement est contraire à la position de la commission sur la création d’une procédure de fusion d’une région et des départements qui la composent. En conséquence, l’avis est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 139.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 191 rectifié est présenté par MM. J. Blanc, Bailly, Bernard-Reymond, B. Fournier, Amoudry et J. Boyer, Mme Payet et MM. Pierre, Faure et Juilhard.

L'amendement n° 383 est présenté par Mmes Bourzai et Nicoux, MM. Teston, Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Collombat, Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 5, seconde phrase

Remplacer le mot :

deux

par le mot :

quatre

La parole est à Mme Anne-Marie Payet, pour présenter l’amendement n° 191 rectifié.

Cet amendement a pour objet d’étendre à quatre mois le délai durant lequel le comité de massif peut être consulté et se prononcer sur un projet de fusion d’une région et des départements qui la composent.

L’article 4 du décret du 12 janvier 2004 relatif à la composition et au fonctionnement des comités de massif prévoit que le comité de massif se réunit au moins deux fois par an sur la convocation du préfet et du président de la commission permanente.

Dans les faits, cette instance se réunit de façon très irrégulière, selon les massifs, avec une moyenne d’une fois par an. Ce délai supplémentaire paraît donc plus approprié afin que les comités de massif se prononcent effectivement sur ces projets de fusion éventuels.

La parole est à Mme Bariza Khiari, pour présenter l'amendement n° 383.

Il s’agit d’un amendement de cohérence, qui a le même objectif que l’amendement défendu à l’instant par ma collègue Mme Anne-Marie Payet.

Il vise à étendre à quatre mois le délai durant lequel le comité de massif peut être consulté et se prononcer sur un projet de fusion d’une région et des départements qui la composent.

Les réunions sont très irrégulières selon les massifs, avec une moyenne d’une fois par année. Ce délai supplémentaire semble plus approprié afin que les comités de massif se prononcent effectivement sur de tels projets de fusion.

Cet amendement porte sur un article additionnel ajouté en commission. Manifestement par inadvertance, en écrivant cet article, la commission a prévu un délai de deux mois, en s’inspirant des délais inscrits dans le texte qu’elle examinait et qu’elle n’avait pas encore modifiés, pour les projets de regroupement de départements, à l’article 12, de regroupement de régions, à l’article 13, et de rattachement d’une commune de montagne à un EPCI à fiscalité propre, à l’article 18.

Pour chacun de ces articles, la commission a étendu le délai à quatre mois. Il serait donc cohérent de prévoir un délai similaire pour les projets de fusion d’une région et des départements qui la composent.

Quel est l’avis de la commission ?

Par cohésion et coordination avec les autres amendements que nous avons acceptés, en passant de deux à quatre mois, j’émets un avis favorable sur ces deux amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je comprends très bien que les comités de massif ne se réunissent pas souvent mais ils ont là une occasion de le faire davantage.

Un délai de quatre mois me semble un peu excessif ; un délai de deux mois conviendrait mieux. Ainsi, le comité de massif pourra se prononcer sur un ordre du jour.

En conséquence, le Gouvernement émet un avis défavorable.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 191 rectifié et 383.

Le Sénat soutient la montagne !

Sans problème !

L'amendement n° 384, présenté par MM. Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Collombat, Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Remplacer les mots :

est décidée par la

par les mots :

fait ensuite l'objet d'une

La parole est à M. Alain Anziani.

Cet amendement porte sur la fusion des régions et des départements et sur les conditions de cette fusion dans le texte actuel.

La fusion est d’abord soumise à une consultation de la population, mais, précise l’alinéa 8, elle est ensuite « décidée par la loi ».

Nous vous proposons d’améliorer cette rédaction et de retenir la formulation suivante : la fusion « fait ensuite l’objet d’une loi », qui précise ses modalités.

Quel est l’avis de la commission ?

Les résultats de la consultation ne peuvent pas lier le législateur, qui reste souverain pour décider d’y donner suite. À défaut, la procédure serait contraire à la Constitution.

En conséquence, l’avis est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement est anticonstitutionnel. On ne peut pas opposer au législateur le résultat d’une consultation locale.

Je suggère aux auteurs de l’amendement de bien vouloir le retirer, sinon le Gouvernement émettra un avis défavorable.

Monsieur Anziani, l'amendement n° 384 est-il maintenu ?

Cet amendement pourrait faire l’objet d’un beau débat, notamment sur la portée d’un référendum local. Ce débat méritant de vivre, je préfère maintenir l’amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 384.

L'amendement n° 39 rectifié, présenté par MM. Richert et Grignon et Mmes Sittler et Keller, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Compléter cet alinéa par les mots :

ainsi que la composition et le régime électoral de son assemblée

La parole est à M. Francis Grignon.

Cet amendement touche à la possibilité, pour une région et deux départements, de fusionner.

L'article 13 bis a été ajouté au code général des collectivités territoriales en première lecture. Je viens d’une région à forte identité régionale et culturelle, l’Alsace, qui compte deux départements. On ne comprendrait pas que l’on ne nous permette pas d’opérer cette fusion, sachant que toutes les précautions démocratiques sont prises – en effet, il y aura d’abord lieu de demander l’avis des conseils généraux et de la population.

L'objet de l'amendement est de préciser ce qui a été acté. Le III du nouvel article dispose : « La fusion de la région et des départements qui la composent en une unique collectivité territoriale est décidée par la loi, qui détermine son organisation et les conditions de son administration.

Afin de lever toute ambiguïté, cet amendement a pour objet de préciser le contenu de la loi à adopter dans cette hypothèse. La loi devra déterminer également la composition et le régime électoral de l'assemblée délibérante de la nouvelle collectivité ainsi créée.

Cette nouvelle assemblée, qui sera différente du conseil régional existant avant la fusion, verra donc le nombre de ses élus et leurs modalités d'élection fixés librement par une nouvelle intervention du législateur.

Quel est l’avis de la commission ?

L’amendement apporte une précision sur des éléments sur lesquels le législateur sera appelé, le cas échéant, à statuer pour définir le nouveau régime juridique auquel sera soumise la collectivité issue de la fusion d’une région et de ses départements.

Une telle précision n’est pas nécessaire dans la mesure où le législateur reste souverain, mais elle explicite les éléments sur lesquels il pourra se prononcer.

Aussi, je vous propose, mes chers collègues, de solliciter l’avis du Gouvernement sur ce point.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage tout à fait les conclusions présentées par le rapporteur de la commission des lois : cet amendement est inutile.

La loi qui interviendra dans l’hypothèse d’une fusion de région et de départements devra régler la totalité du régime juridique de la nouvelle collectivité. À l’évidence, elle traitera aussi des questions de composition et de régime électoral du conseil gérant la nouvelle collectivité territoriale, conformément aux dispositions de l’article 72-1 de la Constitution.

C’est pourquoi je demande aux auteurs de l’amendement de bien vouloir le retirer, puisqu’il paraît inutile. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Monsieur Grignon, l'amendement n° 39 rectifié est-il maintenu ?

Dans la mesure où nous avons la garantie que notre souhait sera pris en compte, comme vient de le déclarer officiellement M. le ministre, je retire cet amendement, monsieur le président.

Bien sûr, on ne peut pas faire autrement !

L'amendement n° 39 rectifié est retiré.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote sur l'article 13 bis.

Je vais expliquer les raisons pour lesquelles notre groupe s’abstiendra lors du vote sur l’article 13 bis.

Nous comprenons les considérations, notamment alsaciennes, qui peuvent justifier la démarche inscrite dans cet article. Il s’agit d’écrire dans la loi qu’il y aurait éventuellement une loi. Mais au moment où cette loi arrivera, nous nous exprimerons à son sujet !

Nous ne sommes pas sûrs qu’il soit toujours pertinent de dire dans la loi qu’il y aura une loi, étant entendu qu’il peut toujours y en avoir une…

Par ailleurs, le contexte serait différent, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, si derrière l’article 13 bis, bien qu’il ne soit pas mentionné, n’apparaissait pas le fantôme du conseiller territorial !

Nous sommes contre ce système hybride, confus, cumulard, qui va au rebours de la clarté cartésienne. Nous sommes contre ce système…

Opaque !