Séance en hémicycle du 9 octobre 2018 à 14h30

Le compte rendu intégral de la séance du mercredi 3 octobre 2018 a été publié sur le site internet du Sénat.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté.

J’informe le Sénat qu’une candidature pour siéger au sein de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques a été publiée.

Cette candidature sera ratifiée si la présidence n’a pas reçu d’opposition dans le délai d’une heure prévu par notre règlement.

L’ordre du jour appelle l’examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude (texte de la commission n° 15, rapport n° 14).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

–, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui les conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude. Je note que ce texte a été examiné en premier par le Sénat, ce dont nous ne pouvons que nous féliciter. Espérons que cela augurera la saisine de notre assemblée en premier sur d’autres textes…

Avec nos collègues de l’Assemblée nationale, nous sommes parvenus à un accord sur ce texte, un peu plus de six mois après sa présentation devant le conseil des ministres et à la suite d’une première lecture ayant permis aux deux chambres d’enrichir considérablement le texte initial. En effet, ce projet de loi, qui était composé de onze articles au moment de son dépôt sur le bureau du Sénat, en compte désormais trente-huit.

L’accord en commission mixte paritaire a été obtenu à une très large majorité, puisqu’il y a eu seulement deux abstentions. Cela témoigne de notre détermination commune à lutter contre la fraude, qu’elle soit fiscale, sociale ou douanière. Nous aboutissons ainsi à un texte comportant plusieurs avancées notables, en particulier la fin de la procédure dite du « verrou de Bercy », sujet qui ne figurait pas dans le texte initial et sur lequel je reviendrai.

Lors de son examen en première lecture, le Sénat s’est inscrit dans une démarche constructive, face à un texte initial qui restait de portée finalement assez modeste. Certes, l’Assemblée nationale a ensuite supprimé neuf des dix-huit articles additionnels issus de nos travaux, ce que nous ne pouvons que regretter. Toutefois, plusieurs mesures issues de notre assemblée ont aussi été adoptées conformes ou avec des modifications à la marge.

Vous aussi, monsieur le secrétaire d’État, vous pouvez vous réjouir : l’ensemble des dispositions initiales du projet de loi sont restées dans le texte issu de la commission mixte paritaire, même si elles ont parfois été amendées pour être améliorées ou complétées. Notre collègue Nathalie Delattre y reviendra certainement dans son intervention, seul l’article 1er, qui crée une police fiscale à Bercy, ne nous a pas pleinement convaincus. Dans un souci de compromis, nous ne sommes pas revenus sur ce point en commission mixte paritaire. Nous verrons en pratique si le fonctionnement de cette police nous rassure et si, comme vous le défendez, son action complétera utilement celle de la BNRDF, la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale.

Concernant les dix-neuf articles additionnels insérés par l’Assemblée nationale et, plus globalement, l’ensemble des amendements qu’elle a adoptés, peu d’entre eux soulevaient de réelles difficultés. Il s’agissait surtout de mesures permettant d’améliorer techniquement des procédures existantes. Bien sûr, comme c’est toujours le cas en commission mixte paritaire, quelques compromis ont cependant été nécessaires…

Les mesures adoptées en commission mixte paritaire ont été principalement guidées par notre volonté de sécuriser juridiquement les procédures prévues, soit en les complétant – je pense à l’article 6, qui concerne la publication des sanctions administratives, dite procédure name and shame –, soit en ne retenant pas certaines dispositions qui nous paraissaient fragiles juridiquement.

Mes chers collègues, nous pouvons toujours regretter que telle ou telle mesure issue notamment des travaux du Sénat ne figure plus dans le texte final. Néanmoins, en votant ce projet de loi, le Sénat fait œuvre utile et montre aussi toute sa détermination à lutter contre la fraude.

Surtout, notre assemblée a profondément enrichi le texte proposé.

En premier lieu, nous avons proposé, alors que cela ne figurait pas dans le texte initial, une réforme du dépôt de plaintes pour fraude fiscale, permettant ainsi d’ouvrir ce que l’on nomme communément le « verrou de Bercy ». Le Sénat a ainsi instauré une transmission automatique au procureur des cas de fraudes les plus graves, dans des conditions transparentes et objectives. Pour respecter l’exigence posée par le Conseil constitutionnel de ne renvoyer devant la justice pénale que les affaires ayant un caractère de gravité suffisante, la transmission automatique est prévue pour les dossiers remplissant trois critères cumulatifs : pénalités d’au moins 80 %, montant supérieur à un certain seuil fixé par décret et faits réitérés ou comportements aggravants.

Finalement, nous nous sommes ralliés à la rédaction proposée par l’Assemblée nationale, qui a introduit une procédure dont l’esprit est proche de celle que nous avions adoptée. Elle élargit toutefois les critères retenus pour sélectionner les dossiers, critères qui restent suffisamment contraignants pour répondre aux exigences du Conseil constitutionnel, rappelées dans deux QPC célèbres, mais aussi pour éviter d’encombrer la justice.

Contrairement à ce que certains diront, il s’agit là d’une véritable avancée, avec une réelle réforme des modalités de dépôt de plainte pénale en matière de fraude fiscale, l’administration étant liée par des critères légaux pour transmettre les dossiers les plus graves. En outre – certains ont tendance à l’oublier –, l’administration conservera toute latitude pour adresser au procureur de la République d’autres cas qui n’entreraient pas dans le champ de la transmission automatique, mais qui doivent également être traités au niveau pénal, notamment par souci d’exemplarité.

Outre le sujet du « verrou de Bercy », le Sénat a adopté plusieurs dispositifs qui ont été conservés dans le texte qui vous est aujourd’hui soumis. Je pense au rétablissement de la faculté transactionnelle de l’administration fiscale en cas de poursuites pénales. C’est une avancée, puisque, jusqu’à maintenant, lorsque l’administration envoie un dossier à la justice pénale, elle ne peut recouvrer les droits et pénalités, ce qui revient à se priver de recettes. Je pense également à la possibilité, proposée par la commission des lois, de conclure une convention judiciaire d’intérêt public en matière de fraude fiscale. Je citerai aussi l’interdiction faite à l’Agence française de développement, l’AFD, sur l’initiative de Mme Taillé-Polian et d’autres de nos collègues, de financer des projets avec un cofinanceur établi dans un État ou territoire non coopératif. Je citerai enfin les dispositifs visant à renforcer les moyens de lutte contre la contrebande de tabac, dont l’initiative revient à notre collègue Jean-Pierre Grand et au Gouvernement.

Surtout, monsieur le secrétaire d’État, le Sénat a complété votre projet de loi sur un point qui nous semblait un peu absent… En effet, comment peut-on faire un projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale en oubliant la TVA ? Cet impôt, qui, selon la Commission européenne, est le plus « fraudé », est notre principale recette fiscale ! Le Sénat a donc introduit des dispositions en matière de lutte contre la fraude à la TVA, notamment pour ce qui concerne les ventes en ligne sur internet. Ainsi, la commission mixte paritaire a rétabli le régime de responsabilité solidaire des plateformes en ligne en matière de TVA.

Bonne idée !

Absolument ! D’autant que c’est un dispositif bien connu de la commission des finances du Sénat, que nous proposons chaque année dans le cadre du projet de loi de finances. Il vise à faire en sorte que les vendeurs indélicats respectent leurs obligations grâce aux plateformes qui les hébergent, qui seront éventuellement responsables solidairement du paiement de la TVA.

Ce dispositif est une avancée considérable, déjà employé, notamment, par les Britanniques et qui leur a permis de faire entrer des recettes. Je me réjouis que la commission mixte paritaire ait retenu ce régime de responsabilité solidaire des plateformes. Je le répète, un projet de loi relatif à la lutte contre la fraude qui aurait omis la fraude à la TVA sur internet aurait été très incomplet.

Ne l’oublions pas, l’article 4 du projet de loi, relatif à l’obligation de déclaration automatique des revenus par les plateformes, a pour origine un amendement que nous avions présenté et adopté au Sénat au cours des dernières années, dans le cadre de nos travaux sur l’économie collaborative. Nous reviendrons bien évidemment sur ce sujet, qui est loin d’être épuisé – je pense notamment au paiement scindé –, car ce n’est pas le dernier texte financier que nous examinons. Nous aurons sans doute l’occasion de reparler dans quelques jours de la fraude fiscale, qui doit être aussi vieille que l’impôt !

Monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le texte issu de la commission mixte paritaire est parvenu à un équilibre qui permet à la fois à l’Assemblée nationale et au Sénat d’être satisfaits. Il est le fruit d’un travail constructif dont on ne peut que se féliciter et qui, je l’espère, se reproduira pour d’autres textes examinés par les commissions des finances.

Je veux ajouter un mot concernant la procédure d’examen des textes. Nous sommes en effet parfois confrontés à un certain encombrement de l’ordre du jour, ce que nous regrettons – le président du Sénat s’en fait à chaque fois l’écho auprès du ministre chargé des relations avec le Parlement –, mais aussi à des périodes de moindre activité. Pour mieux réguler l’activité du Parlement, sans doute faudrait-il davantage faire confiance au Sénat en lui confiant en premier l’examen de certains textes. Nous ferions ainsi œuvre utile.

Très bien !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. Quoi qu’il en soit, le sujet de la fraude fiscale n’est pas clos, l’avancée constituée par ce texte n’épuisant pas le sujet.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la réussite de la commission mixte paritaire sur ce projet de loi, qui fait suite à l’adoption du texte à l’unanimité au Sénat et à une très large majorité à l’Assemblée nationale, traduit le large consensus qu’il a su fédérer. J’y vois la preuve que son ambition, à savoir la modernisation de nos outils de lutte contre la fraude pour les adapter aux fraudes du XXIe siècle, fait l’objet d’un large consensus de la part de la représentation nationale. Aussi cette tribune sera-t-elle pour moi l’occasion de redire l’ampleur du travail mené par le Sénat, en particulier par son rapporteur, pour y parvenir.

De fait, la discussion parlementaire a considérablement enrichi le texte présenté par le Gouvernement, qui comportait onze articles. Le Sénat en a ajouté dix-huit, dont l’Assemblée nationale a conservé la moitié, concernant notamment la répression du délit de blanchiment douanier, les obligations déclaratives pour les comptes détenus à l’étranger, l’extension de la convention judiciaire d’intérêt public à la fraude fiscale, la lutte contre les trafics sur le tabac ou encore le rétablissement de la faculté transactionnelle de l’administration fiscale en cas de poursuites pénales. Ces apports majeurs ont largement contribué à ce qu’un accord soit trouvé entre les deux chambres.

Parmi les sujets moins consensuels figure l’article 1er, supprimé par le Sénat, créant le nouveau service de police fiscale rattaché directement à Bercy. Pour répondre aux inquiétudes que vous avez soulevées, mesdames, messieurs les sénateurs, sachez que ce service agira, je le redis, en complément de la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale, en fonction de la nature des dossiers. Ce seront les parquets qui choisiront le service enquêteur le plus approprié. De ce point de vue, je crois que les engagements du Gouvernement ont été clairs, s’agissant notamment de la bonne coordination entre les deux services, pour faire suite aux réserves émises par le Conseil d’État. Aussi suis-je heureux de voir que votre assemblée s’est ralliée à la création de ce nouveau service, que l’Assemblée nationale a souhaité renforcer par un alignement des prérogatives des officiers fiscaux judiciaires sur celles des officiers des douanes judiciaires.

De la même manière, je me réjouis du pragmatisme dont a su faire preuve le Sénat s’agissant de la réforme de la procédure pénale applicable à la fraude fiscale, autrement dit du « verrou de Bercy ». De ce point de vue, l’Assemblée nationale a utilement complété le travail de votre rapporteur en définissant précisément les critères objectifs de gravité conduisant à une dénonciation automatique des dossiers au parquet. Surtout, l’article 13 tel qu’il est issu de vos travaux permettra indéniablement une meilleure collaboration entre l’autorité judiciaire et l’administration fiscale, comme cela se pratique dans nombre de pays. J’aurai l’occasion de revenir sur ce sujet, si vous le souhaitez, pour vous présenter la circulaire d’application que la garde des sceaux, Gérald Darmanin et moi-même sommes en train de préparer.

Je me réjouis par ailleurs que le Sénat accueille avec bienveillance plusieurs apports bienvenus nés du dialogue entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale. Je pense ici aux initiatives conjointes des groupes communistes, socialistes, Modem et France insoumise, afin de prévoir à l’article 11 la possibilité d’inclure des États de l’Union européenne dans la liste des États et territoires non coopératifs.

J’évoquerai également un autre article, issu d’un amendement déposé par le rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale, pour moderniser la procédure d’autorisation d’accès aux données de connexion par l’Autorité des marchés financiers, la direction générale des finances publiques et la direction générale des douanes et droits indirects.

L’examen des conclusions de la commission mixte paritaire est également pour moi l’occasion de saluer les avancées obtenues dans ce texte concernant les plateformes d’économie collaborative. Je sais l’attachement de votre assemblée, en particulier de votre commission des finances, à une meilleure appréhension de la fraude susceptible d’en résulter. Je pense tout d’abord à l’article 4, qui précise, comme le Parlement y invitait le Gouvernement depuis plusieurs années, les obligations fiscales et sociales imposées aux plateformes d’économie collaborative. J’évoquerai également l’article 4 ter, qui prévoit, à compter de 2020, un régime transitoire de responsabilité solidaire des plateformes en ligne en matière de TVA due par les vendeurs et prestataires, dans l’attente de la transposition de la directive adoptée à Bruxelles en fin d’année dernière.

Concrètement, lorsqu’existent des présomptions qu’une personne se livrant à des activités en France par l’intermédiaire d’une plateforme en ligne se soustrait à ses obligations en matière de TVA, l’administration pourra mettre en demeure l’opérateur de la plateforme de prendre les mesures permettant à la personne en cause de régulariser sa situation. En l’absence de régularisation, la plateforme est solidairement tenue au paiement de la TVA due par cette personne. Il s’agit d’une avancée majeure, qu’il convient de souligner.

Enfin, le texte issu de la commission mixte paritaire démontre utilement, me semble-t-il, la vigilance dont a su faire preuve le Sénat, pour conjuguer lutte contre la fraude et pragmatisme économique. Cela permet que notre détermination absolue à lutter contre ce phénomène ne se fasse pas au détriment de la compétitivité de notre économie. Vous me permettrez ici de donner trois exemples.

Le premier concerne le dispositif de publication des sanctions administratives prévu à l’article 6. Le texte issu de la commission mixte paritaire en revient aux équilibres initiaux du projet de loi, en restreignant la possibilité de publication aux personnes morales et en ajoutant l’obligation de publier toute décision contentieuse favorable au contribuable, lorsque celle-ci intervient après la publication des résultats d’un contrôle ayant donné lieu à redressement et sanctions.

Le deuxième exemple a trait à l’article 7 relatif aux prestations fournies par certains conseils entraînant des comportements abusifs.

Votre assemblée avait initialement souhaité réserver la sanction de l’intermédiaire à une condamnation pénale ou à une sanction définitive du contribuable abusivement conseillé. Je me réjouis, à la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire, que cette disposition, qui aurait privé la mesure de toute efficacité et l’aurait détournée de son objectif, n’ait pas été retenue. Rappelons-le, cet article n’a pas pour objet dissimulé de mettre à mal la profession d’avocat ni celle d’expert-comptable. Il ne constitue pas une atteinte au secret professionnel, ce dernier restant applicable, sauf si le client le lève. En réalité, cet article vise non pas tant les professions réglementées, qui disposent déjà de leurs propres règles déontologiques, que toutes les officines qui, en dehors de tout cadre réglementé, fournissent des solutions pour échapper purement et simplement à l’impôt. La liste des prestations donnant lieu à sanction, définies dans cet article de façon restrictive, rassure tous ceux qui exercent leur profession de conseil honnêtement : ils pourront continuer à le faire sans crainte d’être inquiétés.

Dernier exemple : la commission mixte paritaire a fait preuve de pragmatisme en choisissant de conserver l’amendement de l’Assemblée nationale qui prévoit d’élargir le contenu du rapport extrafinancier des entreprises cotées, pour qu’il aborde également la lutte contre l’évasion fiscale, mais en supprimant l’obligation de communiquer aux représentants du personnel la documentation sur les prix de transfert, qui restera bien évidemment à la disposition de l’administration en cas de contrôle fiscal.

Mesdames, messieurs les sénateurs, la lutte contre la fraude est un objectif que nous partageons tous – cela a été rappelé tout au long des débats. Son ampleur est immense, mais nous avons la faiblesse de croire que, en dotant l’administration et la justice de nouveaux outils adaptés aux fraudes actuelles, ce texte contribuera à lutter contre des comportements frauduleux de plus en plus retors et dangereux. La contribution de votre assemblée à son enrichissement a été décisive. Je me réjouis de son adoption par la commission mixte paritaire.

La parole est à Mme Nathalie Delattre.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, en ces jours de commémoration du soixantième anniversaire de la Constitution de la Ve République, j’ai envie de faire référence à Georges Pompidou.

Très bien !

Ce dernier évoquait déjà durant les trente glorieuses le fléau de la fraude fiscale : « La fraude est à l’impôt ce que l’ombre est à l’homme. »

Les propos de l’ancien Président de la République n’ont jamais cessé d’être d’actualité. Nous y répondons aujourd’hui par un texte que l’on pourrait qualifier de « bélier », fruit d’un débat parlementaire riche, qui illustre bien, s’il le fallait encore, que le bicamérisme est un impératif démocratique pour notre pays.

Je me réjouis que la commission mixte paritaire, à laquelle j’ai eu l’honneur de participer en tant que représentante du groupe du RDSE, soit parvenue à l’adoption d’un texte commun.

Après la promulgation cet été de la loi pour un État au service d’une société de confiance, ce texte représente le volet « répressif » des nouvelles relations entre l’État et les citoyens que le Gouvernement souhaite engager. Son objet est simple : permettre de mieux détecter, de mieux appréhender et de mieux sanctionner les différentes formes de fraude, qui sont autant d’entorses à notre contrat social.

Je le rappelle, la fraude fiscale coûte entre 60 milliards et 80 milliards d’euros par an, soit près de 20 % des recettes fiscales brutes de notre pays. Ce sont autant de ressources en moins pour financer les politiques publiques et réduire nos déficits. Ce sont autant d’efforts en plus que nous demandons à nos concitoyens pour combler ce manque à gagner.

L’examen parlementaire a considérablement enrichi le texte du Gouvernement, qui, de onze articles dans sa version initiale, est passé à trente-huit.

En tant que rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, j’avais proposé en première lecture, conformément à l’avis du Conseil d’État, la suppression de l’article 1er, auquel faisait référence M. le rapporteur. Celui-ci apparaissait en effet redondant avec les dispositifs existants de lutte contre la fraude fiscale au sein du ministère de l’intérieur. Je comprends la nécessité pour la commission mixte paritaire de parvenir à un compromis, mais je regrette le maintien de cet article, qui revient à créer un nouveau service de police fiscale au sein du ministère des comptes publics, à côté de la brigade nationale de répression de la délinquance financière. Cela risque de se traduire, au mieux, par un jeu à somme nulle, au pire, par une guerre des polices.

Je salue en revanche le maintien de l’article 9 bis, que j’avais défendu. Il concerne la convention judiciaire d’intérêt public, une « transaction pénale » ouverte en matière de fraude fiscale. Ce nouvel outil permettra de renforcer l’efficacité des modes de poursuite, tout en assurant la publicité et la transparence pour ce qui concerne la fraude effectuée. Je regrette toutefois que les députés aient supprimé l’article 9 ter, qui aurait permis d’inscrire dans la loi la jurisprudence Talmon, laquelle précise que le « verrou de Bercy » ne s’applique pas au délit de blanchiment de fraude fiscale. En effet, le risque évoqué par nos collègues et la Chancellerie d’interprétation a contrario me semble limité, dans la mesure où nos travaux ont bien indiqué que telle n’était pas l’intention. À mon sens, c’est un raté.

S’agissant de l’une des innovations du projet de loi, à savoir la généralisation du name and shame, je regrette que nous devions en arriver à une telle pratique, celle de la dénonciation et du blâme public. Il n’est pas dans notre culture d’utiliser ainsi la presse pour rendre publiques des infractions. Cela dit, je conçois parfaitement que notre droit évolue en ce sens pour les seules personnes morales, étant entendu que la fraude fiscale a atteint un degré d’acceptabilité sociale particulièrement bas.

C’est également le sens qu’il faut donner à l’évolution des pouvoirs de l’Autorité des marchés financiers en matière de lutte contre les abus de marché, adoptée par la commission mixte paritaire. Il s’agit d’anticiper une inconstitutionnalité qui devait prendre effet à la fin de l’année.

J’en viens à la réforme du « verrou de Bercy », point majeur de ce texte, auquel les médias ont consacré une attention peut-être disproportionnée au regard des autres dispositions.

Il est revenu à la Haute Assemblée de poser les bases du débat, de façon transpartisane, en instaurant des critères rendant obligatoire la transmission au parquet des dossiers de fraudes fiscales les plus graves, supérieures à 100 000 euros. L’Assemblée nationale a complété notre texte en renforçant le dispositif et la gravité des sanctions, notamment pour les élus.

De timides avancées avaient été réalisées en 2013 et 2016, avec les lois visant à lutter contre la délinquance économique et financière et la loi Sapin II, qui concernait la lutte contre la corruption. À l’échelle internationale, l’accord multilatéral de 2016 sur l’échange de déclarations pays par pays et la convention multilatérale de lutte contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, ratifiée par la Haute Assemblée le 19 avril dernier, ont représenté une petite avancée.

Même si le texte que nous examinons aujourd’hui n’est pas encore exemplaire dans son aboutissement, il est significatif. C’est à ce titre que mon groupe le soutiendra et votera en faveur de l’adoption des conclusions de la commission mixte paritaire.

M. le président. La parole est à Mme Sylvie Vermeillet.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je tiens en préambule à féliciter les rapporteurs, qui ont contribué à l’aboutissement de ce texte. Ses avancées sont nombreuses et significatives.

Les discours sur la répression de la fraude fiscale ont souvent été incantatoires, faute d’être accompagnés, comme il se devait, par un renforcement de l’arsenal législatif. Animés ici d’un même volontarisme politique visant à réprimer les comportements frauduleux et, ce faisant, consolider le pacte fiscal et social qui relie entre eux chacun de nos concitoyens, Sénat et Assemblée nationale sont intelligemment parvenus à trouver des compromis sur les quarante-trois articles qui restaient encore en discussion.

Ça arrive !

Le groupe Union Centriste se réjouit de l’issue conclusive de cette commission mixte paritaire. Le Sénat aura pesé de tout son poids dans la discussion, démontrant une nouvelle fois par la rigueur de ses travaux et la qualité de son expertise à quel point il est indispensable à la vitalité du débat démocratique.

Certes, nous pouvons déplorer la suppression par l’Assemblée nationale de neuf des dix-huit articles additionnels insérés par la Haute Assemblée. Mais nous pouvons surtout nous satisfaire de l’adoption en termes identiques de nombreuses dispositions, tel le renforcement, notamment sur l’initiative du groupe Union Centriste, à l’article 2 bis, du régime de répression du délit douanier de blanchiment.

De même, nous pouvons, à l’issue des travaux de la commission mixte paritaire, nous satisfaire du rétablissement à l’article 12 de la faculté transactionnelle de l’administration fiscale en cas de poursuites pénales, ou encore du rétablissement de l’article 6 dans la rédaction adoptée par le Sénat, qui permet d’écarter les personnes physiques du dispositif de publication des sanctions, en parfaite conformité avec le droit au respect de la vie privée.

Le Sénat aura globalement veillé à garantir la sécurité juridique et l’efficacité des régimes de sanctions et des procédures fiscales contenues dans le projet de loi.

Par ailleurs, comment ne pas se féliciter du rétablissement de l’article 4 ter, qui introduit un régime de responsabilité solidaire des plateformes en ligne en cas de non-paiement de la TVA par les vendeurs ? La commission des finances du Sénat et son rapporteur général l’ont souligné : depuis que nos voisins Britanniques ont mis en place ce système, la fraude à la TVA sur internet a reculé, tandis que les recettes fiscales afférentes à cet impôt ont augmenté. L’enjeu n’est pas mince, mes chers collègues, la TVA fournissant à elle seule la moitié des recettes budgétaires de l’État.

J’aimerais enfin saluer l’action décisive du Sénat s’agissant du « verrou de Bercy ».

Supprimant le monopole de l’administration fiscale, l’article 13 permettra, demain, l’automaticité de la transmission des dossiers de fraudes les plus graves, le procureur décidant seul de l’opportunité des poursuites. Réserver un traitement différencié pour les élus et hauts fonctionnaires, comme certains l’exigeaient, eût été fouler aux pieds les principes constitutionnels les plus élémentaires. Si nul ne doit être au-dessus de la loi, la réciproque est aussi vraie : nul ne doit être en dessous !

L’État de droit nous fournit un cadre solide et exigeant où affichage et démagogie politiques n’ont pas leur place.

Grâce à l’implication constructive de chacun, et des rapporteurs en particulier, nous sommes aujourd’hui en mesure d’adopter un texte attaquant effectivement la fraude fiscale. Il constitue aussi un signal. Nous souhaitons que ses dispositions influent dès à présent sur les comportements.

La parole est à M. Emmanuel Capus.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous sommes heureux que la CMP ait abouti à un accord. C’est suffisamment rare, par les temps qui courent, pour être souligné.

Eh oui !

C’est le signe que nos deux assemblées peuvent se retrouver sur des positions communes, au service de l’intérêt supérieur de la Nation.

De fait, y a-t-il un intérêt supérieur à celui de s’assurer que l’impôt, qui se trouve au cœur du lien civique, est levé conformément à la loi ? Nous touchons ici au cœur de l’État.

Le texte issu de la CMP est sensiblement différent du texte d’origine. Il est d’abord beaucoup plus important, puisqu’il a triplé de volume. Nous qui nous interrogeons sur la façon de mieux légiférer, convenons qu’il y a là, peut-être, un peu d’inflation législative…

Il a également été le support d’une réforme d’envergure. Cela a été évoqué, le « verrou de Bercy » est considérablement desserré, sur l’initiative du législateur.

Beaucoup de fantasmes entourent cette procédure, qui n’avait pourtant qu’un but : rendre à César ce qui appartient à César, c’est-à-dire faciliter le recouvrement des sommes dues par le fraudeur à l’administration fiscale.

La tentation était grande – et certains y ont succombé – de voir dans l’autorité judiciaire un parangon de vertu et dans l’administration le bras armé du copinage et du renoncement.

Vous le savez, mes chers collègues, je ne partage pas cette vision des choses. Je ne partage pas non plus la vision selon laquelle la nécessaire exemplarité des élus et des fonctionnaires justifierait de les placer « en dessous » de la loi, comme vient de le dire ma collègue Sylvie Vermeillet. Exemplarité ne doit pas rimer avec chasse aux sorcières et soupçon généralisé.

Ne pas fixer de seuil pour le montant des droits éludés pour les seuls élus et fonctionnaires aurait ainsi posé une sérieuse question de constitutionnalité. Je félicite M. le rapporteur d’avoir proposé de fixer un seuil égal à la moitié du montant prévu pour les autres contribuables. Cela me paraît plus raisonnable et parfaitement compréhensible par nos concitoyens.

Pour ce qui concerne les autres sujets abordés par ce projet de loi, plusieurs dispositions me semblent aller dans le bon sens.

Le name and shame voulu par le Gouvernement, s’il est utilisé avec mesure et à propos, peut être un outil redoutable dans la lutte contre la fraude. La commission mixte paritaire a fait preuve de discernement devant le texte proposé par l’Assemblée nationale. Un amendement du groupe La France insoumise étendait cette publicité aux personnes physiques : cette disposition était manifestement incompatible avec le droit au respect de la vie privée, protégé par des principes constitutionnels et issu de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.

La proposition de la CMP de publier des décisions qui donnent raison au contribuable est la bienvenue, car elle renforce les garanties de la procédure.

Je me félicite également que le Sénat ait obtenu gain de cause au sujet de la fraude à la TVA sur les plateformes en ligne. L’instauration d’une responsabilité solidaire des plateformes est une proposition récurrente de notre commission des finances. Elle complètera utilement la prochaine directive TVA, qui entrera en vigueur en 2021.

Enfin, la suppression de l’inscription de la jurisprudence Talmon dans le texte évitera d’ouvrir une boîte de Pandore au préjudice de la sécurité juridique. Les magistrats y étaient eux-mêmes opposés, tant sa légalisation présentait plus d’inconvénients que d’avantages.

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, le groupe Les Indépendants – République et territoires se félicite qu’une position de compromis ait pu être trouvée sur ce texte, qui se prêtait à tous les excès et à toutes les caricatures.

La lutte contre la fraude fiscale est un objectif de première importance, mais elle ne doit pas conduire à éluder d’autres principes tout aussi importants : respect de la présomption d’innocence et des libertés individuelles, nécessité de recouvrer l’impôt, équilibre entre le rôle de l’administration et celui du juge…

La tentation est grande, en matière de morale, de vouloir déchaîner l’appareil administratif et judiciaire contre les fraudeurs. La tentation est grande, comme le rappelait notre collègue Gérard Longuet lors de l’examen du texte en première lecture, d’y voir une occasion de « clouer les bourgeois au pilori ».

Je crois, au contraire, que c’est la force de notre République de punir avec justice et mesure, de prévenir avec fermeté et efficacité, de légiférer avec tempérance et souci de l’intérêt collectif. C’est ce que nous faisons aujourd’hui. Je ne peux que le souligner et l’approuver.

La parole est à M. François Patriat.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, madame, monsieur les rapporteurs, mes chers collègues, l’Assemblée nationale et le Sénat sont parvenus à un accord sur un texte important pour permettre aux entreprises et aux Françaises et aux Français de se réaliser, en supprimant des contraintes ou en transformant l’administration tout en responsabilisant les acteurs économiques et nos compatriotes.

Ce texte est important parce qu’il intervient comme une réponse pragmatique à une question clé dans le respect de notre pacte républicain. Gardienne d’un temps long au bénéfice de l’intérêt général, notre assemblée doit se réjouir de mesures qui n’ont été prises ni dans l’émotion ni dans la réaction.

La fraude fiscale bafoue nos principes républicains les plus essentiels. Elle mine les finances publiques, à hauteur de 30 milliards à 80 milliards d’euros selon les années – autant d’argent non investi au service des Françaises et des Français.

Face à cet enjeu, nos deux assemblées ont été efficaces. À cet égard, je tiens à saluer le travail de M. le rapporteur et de Mme la rapporteur pour avis de la commission des lois. Ce texte montre l’utilité du travail des deux chambres. Nous pouvons nous féliciter d’aboutir en définitive à un enrichissement du projet de loi.

Sur le plan comptable, le projet de loi initial comportait onze articles. Le Sénat en a ajouté dix-huit et a supprimé l’article 1er. L’Assemblée nationale a adopté conformes cinq articles, en a modifié vingt et supprimé neuf. Elle a conservé des ajouts utiles du Sénat, comme la répression du délit de blanchiment douanier, les obligations déclaratives pour les comptes détenus à l’étranger, l’extension de la convention judiciaire d’intérêt public en matière de fraude fiscale, la lutte contre les trafics sur le tabac ou encore le rétablissement de la faculté transactionnelle de l’administration fiscale en cas de poursuites pénales.

Je veux revenir sur les points principaux du texte final.

Tout d’abord, l’article 1er, réintroduit dans le projet de loi par l’Assemblée nationale, donnera de nouveaux moyens pour détecter et sanctionner les fraudes les plus complexes. La France se dote ainsi d’un service de police rattaché au ministère de l’économie et des finances, comme la plupart de ses voisins européens. La suppression de cet article en première lecture interpelle. D’une part, les agents de la police fiscale disposeront, pour l’accomplissement de leurs missions, des mêmes pouvoirs que les officiers de police judiciaire ou des douanes judiciaires. D’autre part, cette police fiscale est un moyen supplémentaire de lutte contre la fraude : ni les moyens de la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale, la BNRDF, ni les effectifs mis aujourd’hui à disposition des juges ne diminueront.

Cela répond à ce qui est, me semble-t-il, l’objectif essentiel de ce projet de loi : apporter des réponses pragmatiques à des comportements frauduleux.

L’article 2 renforce les moyens de lutte des agents des douanes contre les logiciels conçus pour permettre ou organiser la fraude. Cette mesure de bon sens répond à un besoin des agents des douanes. Le projet de loi rend par ailleurs plus effectif le droit de communication, au bénéfice de la recherche de la fraude douanière et de l’établissement de l’assiette des impositions douanières.

Tout aussi pragmatique est l’introduction par le Sénat, sur l’initiative de M. le rapporteur, d’une responsabilité solidaire des plateformes en ligne dans le paiement de la taxe sur la valeur ajoutée due par les vendeurs et prestataires recourant à ces plateformes pour leur activité. Certes, l’enjeu est européen, mais le dispositif proposé constitue une réponse à court terme aux abus et aux fraudes à la TVA.

La discussion entre le Sénat et l’Assemblée nationale a également permis d’aboutir à un article équilibré concernant les obligations déclaratives des plateformes. Il est équilibré en ce qu’il dispense de l’obligation de transmission les plateformes dont les revenus sont exonérés par nature, comme celles de mise en relation pour du covoiturage ou de publication d’annonces pour la vente de biens d’occasion entre particuliers, et en ce qu’il instaure un seuil de 3 000 euros – un seuil que le Sénat connaît bien –…

Ah ça oui !

… en deçà duquel les revenus tirés de la vente de biens d’occasion ou du partage de frais ne feront pas l’objet d’une transmission à l’administration fiscale. Le dispositif est complété d’un critère cumulatif de fréquence de vingt transactions par plateforme.

Ce texte est pragmatique, mais il n’est pas que cela. En réalité, le pragmatisme et l’exemplarité en sont les deux caractères.

Je pense à l’introduction du name and shame en droit français, à l’article 6, ou encore à l’automaticité de la peine complémentaire de publication en cas de fraude fiscale. Ce sont là deux mesures nécessaires et complémentaires au regard de la confiance accordée aux entreprises et aux particuliers. Ceux qui travaillent en respectant les règles ne peuvent supporter que des comportements déloyaux bénéficient de l’impunité.

Enfin, mes chers collègues, je ne peux pas ne pas évoquer l’article 13, relatif au verrou de Bercy, tant il tient une place importante dans le texte issu des travaux du Sénat et de l’Assemblée nationale. Durant les dernières décennies, le sujet du verrou de Bercy a été régulièrement évoqué, quelle que soit la majorité en place. Nous appelons « verrou de Bercy » le monopole, en matière de fraude fiscale, du dépôt de plainte après avis de la commission des infractions fiscales accordé à l’administration fiscale. Actuellement, sur 4 000 dossiers répressifs, environ un millier sont transmis à la commission des infractions fiscales et 90 % font l’objet d’une plainte. Les sanctions pénales s’ajoutent alors aux pénalités administratives infligées en cas de manquement intentionnel, la possibilité de ce cumul étant strictement encadrée par le Conseil constitutionnel.

Le dispositif proposé par notre collègue députée Émilie Cariou est simple : l’administration devra informer le parquet des manquements fiscaux au-delà de 100 000 euros de droits rappelés et ayant donné lieu aux pénalités les plus importantes – 100 % et 80 % ou 40 % en cas de réitération.

Ces critères sont assortis d’une souplesse pour l’administration fiscale, qui pourra transmettre les dossiers n’y répondant pas strictement. Par ailleurs, l’avis préalable de la commission des infractions fiscales pour les dossiers de présomption caractérisée est supprimé. L’administration pourra ainsi déposer plainte directement pour ces dossiers de suspicion de fraude fiscale, ce qui permettra au parquet d’étendre plus rapidement ses investigations lorsqu’il découvrira une fraude fiscale connexe à une infraction sur laquelle il enquête déjà.

Mes chers collègues, je salue une nouvelle fois le travail accompli par les deux chambres, mais aussi l’écoute dont le Gouvernement a fait preuve à l’égard de tous les parlementaires et la volonté de coconstruction qui a guidé l’action du ministre, sur ce texte comme sur d’autres.

La parole est à M. Éric Bocquet.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, au lendemain de l’ouverture du procès de la banque suisse UBS, ce projet de loi de lutte contre la fraude prend tout à coup un visage quelque peu pâlichon. En effet, ce procès de toutes les démesures illustre à nouveau l’ampleur et la complexité de l’industrie de l’évasion fiscale.

À l’occasion des premières annonces relatives à ce texte, il fut fait grand cas de la création d’une police fiscale, disposition majeure du projet de loi consistant à placer quelques agents sous l’autorité d’un magistrat… Mais, dans le même temps, le Gouvernement annonce la suppression l’an prochain de 2 130 postes au sein de la direction générale des finances publiques. Or on constate depuis quelques années un recul du contrôle fiscal : selon certaines sources syndicales internes, en 2008, une entreprise soumise à la TVA faisait l’objet d’une vérification de comptabilité tous les quatre-vingt-quatre ans en moyenne – et tous les cent trente ans aujourd’hui…

S’agissant des particuliers, le nombre des contrôles de fond réalisés sur place est passé de 4 166 en 2008 à 3 613 en 2017. Ils ont ainsi concerné 0, 011 % des contribuables en 2008 et 0, 009 % en 2016. Ce sont pas moins de 3 100 emplois qui ont été supprimés dans les services de contrôle fiscal depuis 2010.

Rappelons que le procès de l’UBS qui s’est ouvert hier se tient, il faut le rappeler, grâce à l’action des lanceurs d’alerte qui avertirent dès 2009 les autorités de contrôle des pratiques illicites de leur banque. La discussion du présent projet de loi aurait dû être l’occasion de renforcer la protection des lanceurs d’alerte et de reconnaître leur rôle au sein des entreprises. La République devrait a posteriori leur apporter son soutien et leur témoigner sa reconnaissance, leur action permettant à l’État de récupérer des sommes considérables.

Le cas de l’UBS est aussi emblématique du fait qu’il s’agit d’une banque suisse. Ce projet de loi prévoyait une révision de la liste française des paradis fiscaux, qui comporte sept États : Brunei, Nauru, Niue, le Panama, les Îles Marshall, le Guatemala et le Botswana, point final ! Force est de constater que la Suisse n’y figure pas… On nous dit que le secret bancaire y est mort de sa belle mort. Pourtant, à la fin du mois de juillet dernier, au cœur de l’été, on a appris que le tribunal administratif fédéral de Saint-Gall, en Suisse, donnait raison à la banque UBS, qui refuse de répondre à la demande d’assistance administrative lancée par notre pays. A-t-on fait appel de cette décision, comme la loi nous y autorise ? Et l’on nous dit que la Suisse n’est plus un paradis fiscal…

Dès 2014, la banque UBS a tenté d’obtenir une « comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ». Sans succès.

En 2016, la loi a institué un nouvel outil de négociation inspiré du système américain, la convention judiciaire d’intérêt public, ou CJIP, qui permet de négocier une amende sur reconnaissance des faits mais sans condamnation. C’est la négation même du name and shame anglo-saxon.

En 2017, HSBC, pour éviter un procès, toujours dommageable pour la réputation d’une honorable banque, a accepté de payer une amende de 300 millions d’euros, après avoir reconnu une fraude de 1, 6 milliard d’euros ! À l’heure où nos concitoyens doutent de plus en plus de l’action publique et de son exemplarité, ne pensez-vous pas, mes chers collègues, que ces dispositifs sont de nature à accréditer l’idée que la justice n’est pas la même pour tous ? Selon que vous serez puissant ou misérable, disait le fabuliste…

Le déroulement de cette CMP nous laisse aussi un goût amer au regard de la suppression d’un amendement qui avait été adopté à l’Assemblée nationale, contre l’avis du Gouvernement il est vrai. Cet amendement portait sur la délicate question des prix de transfert au sein des entreprises. Les représentants du personnel jouant un rôle essentiel dans le combat contre la fraude, l’évasion et l’optimisation fiscales, il s’agissait de permettre leur information et leur consultation sur la politique de prix de transfert retenue par l’entreprise et les cessions d’actifs au sein du groupe. Nous ne pouvons que déplorer que cet amendement ait été supprimé lors de la CMP, jeudi dernier. Il constituait, aux yeux de beaucoup, une réelle plus-value pour le texte et la marque d’une volonté forte d’avancer sur les questions de transparence. Cette suppression est un échec incompréhensible.

La CMP fut l’occasion d’un nouveau débat intense sur le fameux dispositif du « verrou de Bercy ». Rappelons que le ministre de l’action et des comptes publics, M. Darmanin, déclarait il y a quelques mois qu’il ne voulait pas entendre parler d’une suppression du verrou de Bercy, mais seulement d’un aménagement.

Ce débat eut lieu au Sénat au printemps dernier, sans réel succès, puis en juillet à l’Assemblée nationale. La lumière jaillit soudain : un nouvel amendement accepté par le Gouvernement allait être adopté et venir enfin supprimer, nous disait-on, le fameux verrou de Bercy. Depuis, il y a eu sur le sujet une communication intense ; nous reconnaissons volontiers qu’elle fut d’une efficacité redoutable auprès de l’opinion publique.

Il nous faut, à ce stade, y regarder d’un peu plus près.

Oui, le verrou est desserré, mais il n’est pas supprimé complètement. Avec l’adoption de cet amendement, le fisc sera obligé de transmettre les dossiers les plus graves à la justice, selon des critères inscrits dans la loi : montant fraudé supérieur à 100 000 euros, pénalités de 80 % ou de 100 %, ou de 40 % s’il y a récidive. Mais pour tous les autres dossiers, le « verrou de Bercy » demeure.

Le nombre des dossiers fiscaux qui seront transmis de façon automatique à la justice pourrait doubler, passant d’un millier aujourd’hui à environ 2 000 demain. C’est oublier que 4 000 dossiers sont considérés par l’administration fiscale comme relevant de fraudes graves…

Ces avancées sont à prendre en compte, mais elles sont notoirement insuffisantes, timides, au dire de nombreux observateurs.

Nous prenons acte de la création de sanctions contre les intermédiaires dans ce texte. De fait, on ne peut jamais s’évader sans un peu d’aide… Cette proposition figurait d’ailleurs dans les rapports des commissions d’enquête.

Nous prenons également acte de la clarification opérée concernant les plateformes de l’économie collaborative.

Cela étant, nous restons très nettement sur notre faim. Le compte n’y est pas. Le déroulement de la CMP a été particulièrement éclairant et a permis de jauger la réalité des intentions.

Aussi, au terme de ce débat parlementaire, nous ne pouvons nous associer aux conclusions de la commission, et nous émettrons un vote négatif sur ce texte.

La parole est à Mme Sophie Taillé-Polian.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, chers collègues, la lutte contre la fraude fiscale est un combat de longue haleine, qui nous mobilise régulièrement. C’est l’un des plus grands défis du moment que de trouver les moyens d’en finir avec ce fléau, qui nuit à l’équilibre du budget des États et contrevient au pacte social en vertu duquel chacun contribue à hauteur de ses moyens au financement des politiques publiques et de la solidarité nationale.

Par conséquent, nous nous félicitons qu’un texte traite de ce sujet, dans la continuité des lois de 2013 et de 2016, et nous notons avec satisfaction un certain nombre d’avancées, comme la mise en œuvre de dispositifs pour encadrer l’activité des plateformes internet – sur le fondement d’ailleurs de propositions construites par le Sénat, notamment sous l’impulsion du rapporteur général du budget. Nous saluons également la mise à disposition de l’administration de Bercy de nouveaux outils tels que le name and shame, la responsabilité des intermédiaires ou la création de la police fiscale.

Cependant, au-delà de ces avancées notables, indiscutables, ce projet de loi représente, à notre sens, une série d’occasions manquées.

Pour ce qui concerne, d’abord, le verrou de Bercy, le texte présente finalement des propositions bien moindres que celles qui avaient été préconisées à l’unanimité par la mission parlementaire. Certes, la transmission automatique des dossiers les plus graves constitue une avancée réelle, mais nous considérons que c’est un simple « pied dans la porte » et que le texte ne va pas assez loin. En effet, nous estimons que davantage de dossiers devraient être transmis directement au parquet, notamment ceux qui ont donné lieu à une pénalité administrative de 40 % : de tels cas nous semblent déjà relativement graves et susceptibles d’être examinés par un juge.

Manque également, dans cette nouvelle version du verrou de Bercy, seulement assoupli, la possibilité pour les juges d’ouvrir une information judiciaire de leur propre initiative, sans avoir obtenu l’aval préalable du ministère de l’économie et des finances, sur des affaires connexes issues d’une procédure non strictement fiscale – je pense par exemple à des enquêtes sur des faits de corruption ou des délits financiers.

Le projet de loi représente également une occasion manquée en ce qui concerne la jurisprudence Talmon, comme notre collègue Nathalie Delattre l’a fort bien souligné. Il nous semblait important d’inscrire dans la loi cette jurisprudence, qui a permis d’ouvrir le procès UBS mais qui reste fragile et a d’ailleurs été attaquée lors de l’audience d’hier. On nous dit que l’inscrire dans la loi la fragiliserait encore davantage : cette subtilité échappe à bon nombre d’entre nous ! Nous restons sur notre faim.

Pour ce qui concerne les lanceurs d’alerte, on aurait pu aller plus loin, de même qu’en matière de lutte contre l’optimisation et l’évasion fiscales. L’optimisation fiscale est marquée par des pratiques souvent agressives, en tout cas ne respectant pas l’esprit de la loi : les niches fiscales sont alors utilisées sans dessein économique, uniquement pour éviter l’impôt. D’ailleurs, certains députés de la majorité partagent notre avis : j’ai lu ce matin, dans Le Monde, que des députés du groupe La République en Marche – sans doute minoritaires – allaient déposer des amendements visant à remettre en cause un certain nombre de niches qui favorisent l’évasion fiscale. Si le Gouvernement voulait nous montrer qu’il est en pointe dans la lutte contre l’optimisation et l’évasion fiscales, il ferait en sorte de resserrer ces niches fiscales, afin de ne pas laisser prospérer certaines pratiques. Mais nous pensons que, malheureusement, l’objectif principal du Gouvernement en matière de politique fiscale est d’aider les entreprises coûte que coûte, quitte à réduire les dépenses sociales pour équilibrer le budget.

Le projet de loi est aussi une occasion manquée au regard de la transposition de la cinquième directive européenne anti-blanchiment. On me répondra qu’elle vient d’être inscrite par voie d’amendement dans le projet de loi PACTE relatif à la croissance et la transformation des entreprises, mais nous aurions gagné quelques mois si elle l’avait été dans le présent texte, comme nous l’avions proposé.

Au-delà de ces rendez-vous manqués, nous ne partageons pas la philosophie selon laquelle la fraude fiscale ne serait pas un délit comme un autre, qu’elle ne serait pas si grave et qu’il faut privilégier la négociation pour que l’État rentre dans ses fonds. C’est oublier que peu d’entreprises sont contrôlées, mais aussi qu’il y a là une faute morale grave de la part des entreprises ou des particuliers en cause. Pour notre part, nous souhaitons que l’on mette en place une véritable logique de dissuasion, sans pour autant lancer une chasse aux sorcières. Les nouveaux outils juridiques du plaider coupable et de la convention judiciaire d’intérêt public inscrits dans ce projet de loi relèvent de la philosophie que nous dénonçons. Nous n’y sommes pas favorables.

Mon collègue Thierry Carcenac reviendra sur les nombreuses interrogations que nous inspirent les moyens qui seront mis à disposition de l’administration fiscale.

En conclusion, je dirai que l’expérience nous apprend qu’il y a deux sortes de lois contre la fraude : celles qui interviennent après de grands scandales et celles dont l’objet est de compenser une politique fiscale très avantageuse pour les plus favorisés. Manifestement, ce texte s’inscrit dans la seconde catégorie ; c’est pourquoi nous nous abstiendrons.

Très bien !

M. le président. La parole est à M. Jérôme Bascher.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur, madame la rapporteur pour avis, mes chers collègues, ce texte a été présenté en conseil des ministres voilà six mois : son examen n’a donc pas traîné. Nous en partageons tous l’objectif, à savoir lutter contre la fraude fiscale. Il est bon que sa discussion soit intervenue après l’adoption de la loi pour un État au service d’une société de confiance : dans mon esprit, il eût été quelque peu illogique de renforcer encore les sanctions tant que perdurait dans l’administration fiscale une tendance à toujours douter de la bonne foi du contribuable.

La fraude fiscale est mise en lumière par de nombreux scandales financiers. Éric Bocquet a excellemment évoqué le procès de l’UBS. En 2012, le Sénat avait évalué entre 30 milliards et 50 milliards d’euros le préjudice pour les finances publiques. Pis encore, selon la dernière estimation, il s’élèverait, en raison notamment du développement mal maîtrisé et mal contrôlé de l’économie numérique, à près de 100 milliards d’euros… §Voilà où nous en sommes arrivés, monsieur le secrétaire d’État, faute de nous être emparés assez tôt du sujet de l’économie numérique !

L’explosion des scandales de fraude fiscale a dévoilé l’enjeu sociétal du consentement à l’impôt. Si la fraude fiscale est une offense faite à ceux qui ne paient pas d’impôts, elle représente d’abord une injustice à l’égard de ceux qui en paient.

Cependant, je le dis très nettement, la meilleure méthode de lutte contre la fraude fiscale consisterait, dans ce pays, à abaisser le taux des prélèvements obligatoires. On ne peut pas à la fois être les champions du monde des prélèvements obligatoires et se plaindre que certains tentent de s’y soustraire.

En disant cela, vous justifiez la fraude !

Le premier élément de la lutte contre la fraude fiscale, c’est la baisse des impôts.

Nous n’avons pas épuisé le sujet de l’évasion fiscale, comme l’a admirablement expliqué Albéric de Montgolfier tout à l’heure, mais on peut, dans ce domaine, constater des avancées. Je pense à l’affaire des Panama Papers. Sait-on assez que Panama a commencé, le 3 octobre dernier, à diffuser l’information fiscale en direction d’un certain nombre de pays, dont la France ? Je regrette que l’on parle si peu des bonnes nouvelles… Cependant, il faut lutter encore et toujours contre l’évasion fiscale. De ce point de vue, nous pouvons être d’accord avec Éric Bocquet.

Le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire n’est pas aussi bon que celui qu’avait voté le Sénat, forcément, …

Hélas !

… mais, comme nous sommes très attachés au bicamérisme, nous avons bien voulu consentir à quelques accommodements avec le travail réalisé par l’Assemblée nationale, qui a elle aussi apporté des améliorations au texte.

Monsieur le secrétaire d’État, nous n’avions pas voulu de la police fiscale, mais, en CMP, nous avons bien voulu concéder sa création. Il faudra en évaluer les conséquences, pour écarter le risque d’une inédite guerre des polices fiscales.

Le Sénat avait par ailleurs proposé d’instaurer un abattement forfaitaire de 3 000 euros applicable aux revenus perçus par des particuliers via des plateformes en ligne et déclarés automatiquement par celles-ci. Grosso modo, il s’agit du marché des objets de seconde main, qui donne à certains la possibilité d’arrondir leurs fins de mois. Cette disposition n’avait pas été retenue par l’Assemblée nationale, contre l’avis du Gouvernement. Je me réjouis que le Sénat, là encore, ait été précurseur, sachant que, à l’occasion de la discussion à l’Assemblée nationale du projet de loi PACTE, cette idée a été reprise à son compte par le Gouvernement et la majorité qui le soutient. Ce que nous voulions, c’est que ceux qui font du commerce sur le marché secondaire et sont clairement des fraudeurs soient sanctionnés, mais pas les particuliers honnêtes.

Nous regrettons vivement que l’interdiction de l’usage des cartes prépayées sur les plateformes en ligne n’ait pas été retenue. L’anonymat permet le blanchiment, et bien pire encore, comme l’a montré une tragique affaire survenue à Strasbourg, où un criminel s’est servi de l’une de ces cartes prépayées pour attirer sa proie. C’est donc un vrai sujet ! Je ne vois pas en quoi l’anonymat se justifie aujourd’hui pour ce mode de paiement.

Nous nous félicitons néanmoins de toutes les améliorations apportées au texte, notamment par notre rapporteur, Albéric de Montgolfier, dont je tiens à saluer le travail, en particulier sur les plateformes de vente en ligne. Sans ce travail, nous serions passés à côté d’une forme moderne de fraude fiscale. C’était le paradoxe du projet de loi initial : nous arrivant d’un « nouveau monde », il négligeait un champ essentiel, celui de l’économie numérique, où se développe aujourd’hui la fraude fiscale ! La fraude à la TVA sur ces plateformes représente tout de même plusieurs dizaines de milliards d’euros, mais le sujet n’était pas traité : quelle erreur ! Heureusement, la CMP a rétabli les très bonnes dispositions introduites sur l’initiative d’Albéric de Montgolfier et que nos partenaires européens ont également mises en place, comme nous avons pu le constater lors d’un déplacement de la commission des finances. Le problème majeur des « carrousels de TVA » mérite d’être traité sans délai : c’est un sujet du XXe siècle !

De la même façon, la commission mixte paritaire est revenue sur la version du texte votée par les députés, afin que le name and shame ne concerne pas les personnes physiques. En effet, une personne ayant été sanctionnée par l’administration fiscale peut ensuite être reconnue innocente par le juge : il était donc hors de question que son nom puisse être affiché sur la place publique. Je remercie la commission mixte paritaire d’avoir modifié le texte sur ce point.

Le Sénat était également attaché à ce que l’on autorise le recours à la convention judiciaire d’intérêt public en matière de fraude fiscale, sans plus le réserver au seul blanchiment de cette infraction. C’est désormais chose faite, et c’est heureux.

Créée par la loi Sapin 2, cette convention permet de régler rapidement un litige par le biais d’une transaction entre le procureur de la République et la personne mise en cause, la transaction étant ensuite homologuée par un juge. Elle implique le versement au Trésor public d’une amende d’intérêt public et la mise en œuvre d’un plan de mise en conformité sous la tutelle de l’Agence française anticorruption. Un tel dispositif répond à une nécessité.

Notre commission des finances peut se réjouir d’avoir su convaincre l’Assemblée nationale, ainsi que le Gouvernement, de lever enfin le verrou de Bercy. Le verrou de Bercy, c’était d’abord un symbole, mais, dans les temps de transparence et de modernité qui sont les nôtres, il était nécessaire qu’il sautât. L’efficacité n’a rien à y voir, il s’agit avant tout de l’expression d’une défiance à l’égard des services fiscaux que je déplore pour ma part. Certains auraient voulu aller plus loin, mais il fallait se conformer à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Je salue le travail accompli par les rapporteurs Émilie Cariou et Albéric de Montgolfier pour trouver, une fois n’est pas coutume, un accord en CMP. L’avenir nous dira, madame Taillé-Polian, si cette réforme du verrou de Bercy suffit.

Notre groupe se réjouit de ces avancées et du caractère conclusif de la CMP. Je voudrais aussi remercier le président Éblé, qui a beaucoup aidé. Le groupe Les Républicains votera ce texte.

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je ne vous parlerai pas de la vraie-fausse suppression du « verrou de Bercy ». En revanche, je voudrais attirer votre attention sur les difficultés liées à la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire, qui a notamment supprimé l’article 1er B, que le Sénat avait introduit en première lecture via l’adoption d’amendements du groupe Union Centriste. Cet article encadrait les délais et fixait la procédure en cas de questions préjudicielles, de façon à éviter les conflits de juridictions.

Étant donné la rédaction de l’article 8 du projet de loi, le juge pénal va maintenant être obligé de surseoir à statuer le temps que le juge de l’impôt, qui est souvent le juge administratif, fixe le montant des impôts fraudés ; désormais, en effet, l’amende pénale pour fraude fiscale sera proportionnelle au montant des impôts fraudés. Or la jurisprudence de la Cour de cassation impose que le juge pénal recherche et détermine avec exactitude le montant des impôts fraudés servant de base de calcul aux pénalités proportionnelles. Cela résulte notamment d’un arrêt de la Cour de cassation du 24 octobre 1994, qui fait jurisprudence.

En matière fiscale, c’est principalement le juge administratif qui détermine le montant des impôts fraudés.

Avec le texte voté par la commission mixte paritaire, nous venons de créer, sans doute à l’insu de notre plein gré, une obligation systématique de sursis à statuer dans les dossiers pénaux de fraude fiscale, sans organiser ces renvois, monsieur le secrétaire d’État. C’était là justement l’objet de l’article 1er B adopté par le Sénat, qui encadrait les délais et la procédure.

On imagine aisément que le Conseil d’État, juge administratif suprême, ne prendrait pas très bien que le juge pénal, sous le contrôle de la Cour de cassation, fixe lui-même le montant des redressements fiscaux : comme la décision du juge pénal s’impose au juge administratif, ce dernier serait alors totalement dessaisi du contentieux fiscal d’assiette dans les dossiers transmis au pénal.

Le cumul de la suppression de l’article 1er B et de la rédaction de l’article 8 telle qu’issue des travaux de la commission mixte paritaire crée une innovation juridique qui complexifie la procédure sans apporter aucune précision ni aucune garantie aux justiciables.

Cette créativité va faire le bonheur des cabinets d’avocats fiscalistes. Je pense qu’il faudra revoir, monsieur le secrétaire d’État, la rédaction de cet article 8. En l’état, il est, me semble-t-il, totalement inapplicable, et sa mise en œuvre créera des difficultés extrêmement importantes.

Voilà ce qui arrive, monsieur le secrétaire d’État, en l’absence de navette, quand on légifère un peu vite, sans prendre le temps ! Vous allez vous heurter à des difficultés pratiques, et j’attends avec impatience le décret que vous avez évoqué : vous verrez que cet article 8 est absolument inapplicable et qu’il ne donne aux justiciables aucune garantie, au contraire.

M. le président. La parole est à M. Thierry Carcenac.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous voici parvenus au terme de l’examen du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale, après une CMP conclusive.

Sophie Taillé-Polian a déjà exposé la position du groupe socialiste et républicain sur ce texte, en notant notamment les avancées, certes toujours insuffisantes, qu’il comporte en matière de lutte contre la fraude fiscale, mais aussi sa frilosité. L’ingéniosité des fraudeurs est sans limite, et leurs pratiques se renouvellent sans cesse.

Ce texte vient contrebalancer l’adoption de la loi pour un État au service d’une société de confiance, qui consacre notamment le droit à l’erreur, et rétablir un certain équilibre, après la mise en œuvre de l’échange de données entre administrations fiscales et la suppression du secret bancaire.

Je ne retiendrai que deux points : la création d’une police fiscale et une avancée notable s’agissant des plateformes de commerce en ligne et de l’économie collaborative avec la reconnaissance du travail du Sénat et la publicité sur internet des sanctions fiscales pour les personnes morales.

Notre groupe avait, en première lecture, défendu la création d’une police fiscale placée sous le contrôle d’un magistrat. Nous sommes conscients de l’avancée que représente le ralliement de la majorité sénatoriale à cette proposition.

Je ne partage pas la crainte, exprimée par certains, de voir apparaître une « guerre des polices ». L’exemple de la création, en 2010, de la police douanière, sous un gouvernement dont le ministre chargé du budget était M. Woerth, est de nature à apaiser une telle crainte.

La baisse du nombre des contrôles fiscaux ces dernières années peut être interprétée comme le signe d’un affaiblissement de la lutte contre la fraude fiscale, alors que le montant estimé de celle-ci – entre 60 milliards et 80 milliards d’euros –, lui, ne faiblit pas.

Par ailleurs, la suppression de postes au sein de la direction générale des finances publiques pose question s’il s’agit, là comme ailleurs, de pratiquer la politique du rabot de manière indifférenciée, quels que soient les services.

En tant que rapporteur spécial de la mission budgétaire « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », j’ai eu l’occasion de démontrer l’inégalité de traitement des entreprises selon les territoires, le tissu économique ayant connu une forte évolution, marquée par une concentration des sièges sociaux dans quelques départements. Le délai moyen entre deux vérifications peut varier en fonction de l’implantation historique des brigades départementales de contrôle et du tissu économique. Notre collègue Éric Bocquet a évoqué ce point tout à l’heure, indiquant que la moyenne était de quatre-vingt-quatre ans.

Certes, les méthodes évoluent, avec l’introduction du contrôle à distance, qui tend à se développer, et avec un ciblage des contrôles sur des dossiers sélectionnés par algorithmes, grâce au data mining.

J’aurai l’occasion, monsieur le secrétaire d’État, de revenir sur ce point lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, à propos de l’évolution prévisible de la DGFiP au regard de l’introduction du numérique et de la dématérialisation de toutes les procédures.

Je souhaite que la lutte contre la fraude fiscale reste une priorité et que, s’agissant des fautes les plus graves, les droits élargis prévus à l’article 13 du projet de loi permettent de sanctionner plus efficacement les fraudeurs, même si nous eussions pu aller plus loin.

Dès lors, la suppression de postes au sein de la DGFiP, encore lourdement frappée cette année, ne doit pas se faire au détriment du contrôle fiscal, de même que la création de la police fiscale. Les effectifs du contrôle fiscal devraient être sanctuarisés.

Nous examinerons la montée en puissance dans le temps et la réalité de l’efficacité de cette police qui – je n’en doute pas – saura se montrer à la hauteur des missions qui lui seront confiées par les magistrats et trouver toute sa place.

Monsieur le secrétaire d’État, je réitère mes propos de première lecture : notre groupe se montrera toujours favorable à la mise en œuvre de mesures permettant de sanctionner la fraude fiscale, laquelle fausse injustement la concurrence entre entreprises et nuit au consentement à l’impôt ainsi qu’à la justice fiscale.

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, aucun amendement n’est recevable, sauf accord du Gouvernement ; en outre, le Sénat étant appelé à se prononcer avant l’Assemblée nationale, il statue sur les éventuels amendements, puis, par un seul vote, sur l’ensemble du texte.

Nous allons maintenant examiner l’amendement déposé par le Gouvernement.

Sur les articles 1er A à 5 bis, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?…

Le vote est réservé.

L’amendement n° 1, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 10

Remplacer les mots :

au deuxième alinéa du présent II

par les mots

à l’avant-dernier alinéa du I

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Il s’agit d’un amendement de coordination, monsieur le président.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 1.

Le vote sur l’article 6, modifié, est réservé.

Sur les articles 7 à 15, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?…

Le vote est réservé.

Personne ne demande la parole ?…

Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix l’ensemble du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, dans la rédaction du texte élaboré par la commission mixte paritaire, modifié par l’amendement du Gouvernement.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (projet n° 463 [2017-2018], texte de la commission n° 13, rapport n° 11, tomes I et II) et du projet de loi organique relatif au renforcement de l’organisation des juridictions (projet n° 462 [2017-2018], texte de la commission n° 12, rapport n° 11, tomes I et II).

La procédure accélérée a été engagée sur ces textes.

Il a été décidé que ces deux textes feraient l’objet d’une discussion générale commune.

Dans la discussion générale commune, la parole est à Mme la garde des sceaux.

Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, faire de la justice une priorité : c’est l’engagement qu’avait pris le Président de la République en 2017 devant les Français. Le projet de loi de programmation et de réforme pour la justice ainsi que le projet de loi organique qui l’accompagne témoignent du respect de cet engagement par le Gouvernement.

Le constat est ancien ; il est clair, il est partagé. La société française se transforme, l’État redéfinit ses missions, les services publics se modernisent, et celui de la justice n’échappe évidemment pas à ces mutations. Pour rendre le meilleur service possible aux citoyens, la justice doit se renforcer et s’adapter.

Pour se renforcer, il lui faut des moyens. Or nous devons, en la matière, rattraper un retard cruel. Le Gouvernement répond donc à cette nécessité en décidant de consacrer un budget très important à la justice. Cette augmentation budgétaire est bien entendu absolument nécessaire ; elle ne saurait pourtant à elle seule suffire à relever les défis qui sont devant nous : il nous faut aussi adapter la justice aux besoins des justiciables et gagner en efficacité. Des réformes s’imposent donc.

Depuis que m’a été confiée la responsabilité du ministère de la justice, je me suis évertuée à aller à la rencontre des magistrats, des greffiers, des agents, des professionnels du droit et des justiciables, partout en France. Lors de mes nombreux déplacements et au travers des échanges que j’ai pu avoir en ces occasions, j’ai été frappée par la confiance que nos concitoyens ont en l’indépendance de la justice, mais aussi par le fait qu’ils la jugent trop complexe et trop lente. Ils ont raison.

Mon ambition est simple ; elle peut paraître modeste, mais je la crois au contraire essentielle : je souhaite que les Français se sentent protégés, écoutés, pris en considération par leur justice. J’ai la conviction profonde que la justice sera plus crédible si elle est rendue avant tout compréhensible pour les citoyens et si elle apporte des solutions en temps utile aux problèmes quotidiens qu’ils rencontrent. C’est cette conviction qui donne au projet que je vous présente ses caractéristiques propres et un contenu ambitieux.

Le projet de loi de programmation et de réforme pour la justice est caractérisé par trois traits : la réforme proposée est globale et concrète ; elle a été construite pour les justiciables ; elle consacre des moyens importants à la justice.

Dès mon entrée à la Chancellerie, j’ai fait un choix : celui d’une réforme globale et concrète. Globale, parce que le texte qui vous est présenté conjugue des moyens – c’est une loi de programmation – et des évolutions relatives aux procédures, aux méthodes et à l’organisation – c’est une loi de réforme de la justice. Concrète, cette réforme entend l’être, car elle s’appuie de manière pragmatique sur des propositions venues du terrain, dans le respect de principes indépassables, telle la garantie des droits.

Je n’ai pas tenu compte, dans l’élaboration de la réforme que je vous propose, de considérations idéologiques dont notre justice a parfois trop souffert par le passé. Ma volonté est simplement de mettre en action des principes qui auront un effet direct et rapide au quotidien. C’est ce souci qui a dicté la méthode que j’ai voulu mettre en œuvre pour construire cette loi de programmation et de réforme.

Cette réforme a été construite avec les acteurs du droit et pour le justiciable. J’ai organisé une grande consultation, les chantiers de la justice, d’octobre 2017 à janvier 2018. Cette consultation m’a permis d’entendre tous les acteurs et de faire remonter des propositions issues du terrain.

Des concertations ont ensuite été menées avec toutes les parties prenantes. J’ai voulu écouter les propositions, comprendre les arguments et y répondre, sans jamais abandonner mes ambitions pour la justice.

Une réforme, bien entendu, suscite toujours des réactions, surtout dans notre pays. Certains expriment des craintes face au changement ; d’autres ont des aspirations nouvelles, qu’ils font valoir. Ces craintes et ces aspirations sont loin d’être toujours convergentes, selon que l’on se place du point de vue des avocats, du point de vue des magistrats ou du point de vue des élus. Pour ma part, je n’ai qu’une seule boussole : l’intérêt des justiciables, c’est-à-dire, au fond, l’intérêt général.

C’est dans cet esprit que les deux projets de loi que je vous présente ont été déposés sur le bureau du Sénat. Ce choix, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, n’est pas dû au hasard : je sais le travail accompli par votre commission des lois sur ces questions. Je salue d’ailleurs ce travail, qui nourrira nos débats.

Très bien !

La réforme consacre des moyens pour la justice. Il s’agit, je l’ai indiqué, d’une priorité gouvernementale. Nous avons besoin de moyens pour investir et pour recruter, afin d’assurer une justice de qualité. C’est tout l’intérêt d’une loi de programmation sur cinq ans, qui offre une visibilité indispensable. Les moyens mis en jeu sont considérables.

Une première étape a été franchie avec la loi de finances pour 2018, comportant une hausse de 3, 9 % du budget de la justice et la création de 1 100 emplois. Une deuxième étape est intervenue avec le budget pour 2019 : l’augmentation de nos moyens s’accélère, avec une hausse des crédits de 4, 5 % et la création de 1 300 emplois.

Le présent projet de loi de programmation prévoit des moyens dont l’importance doit être mesurée à la hauteur de la discipline budgétaire à laquelle le Gouvernement s’astreint par ailleurs. Le budget de la justice augmentera de 1, 6 milliard d’euros en cinq ans, passant de 6, 7 milliards d’euros à 8, 3 milliards d’euros hors pensions, soit une hausse de 24 %. Cela nous permettra d’engager le recrutement de 6 500 emplois. On peut évidemment vouloir toujours plus et proposer des chiffres encore plus élevés ; tout est toujours possible, mais on ne peut s’abstraire d’un contexte financier et budgétaire global, et je crois qu’il ne faut pas nier le caractère positif de la mise en jeu de tels moyens au service de la justice.

De l’utilisation de ces moyens, on peut attendre une amélioration des conditions de travail des magistrats et des personnels, une résorption des vacances de postes – elle a déjà commencé – et la possibilité de constituer de véritables équipes autour des magistrats.

Ce budget va aussi nous permettre de passer de l’ère de l’informatique à l’ère du numérique. Il s’agit pour moi d’un élément stratégique : c’est « le » défi qu’il nous faut relever pour que la justice soit vraiment à la hauteur de l’attente des justiciables. À cette fin, nous allons engager plus d’un demi-milliard d’euros pour mener la révolution numérique.

Enfin, ces moyens se déploieront naturellement dans le secteur pénitentiaire, avec la construction de 15 000 places de prison, dont 7 000 seront livrées et 8 000 engagées d’ici à 2022. Le texte comporte d’ailleurs des dispositions permettant d’accélérer la construction des établissements pénitentiaires par l’allégement de certaines procédures. Votre commission des lois les a en partie écartées, ce que je regrette.

J’ajoute que le projet de loi de programmation prévoit la création de vingt centres d’éducation fermés. Ils constitueront l’une des réponses envisageables, parmi une gamme de propositions, à la question des jeunes mineurs délinquants.

Mais, au-delà des moyens, il s’agit d’abord d’un texte de réforme, comme le Conseil d’État l’a souligné dans son avis.

Le contenu ambitieux du projet de loi de programmation et de réforme pour la justice se dessine autour de six axes.

Le premier a trait à la procédure civile. Celle-ci concerne la justice de tous les jours, de la vie quotidienne, peu spectaculaire, mais pourtant essentielle. Mon projet est simple : il faut simplifier les procédures, faciliter la vie des gens, recentrer le juge sur son cœur de métier, tout en maintenant une justice humaine, protectrice et proche des justiciables, c’est-à-dire une justice de meilleure qualité. Tel est le sens des dispositions du projet de loi.

Simplifier les procédures passe, par exemple, par la réduction des modes de saisine de la juridiction civile ou par l’instauration d’une procédure de divorce plus fluide, en divisant par deux la durée des divorces contentieux, qui dépasse aujourd’hui deux ans.

Faciliter la vie des gens, c’est supprimer les formalités inutiles en matière de protection des majeurs vulnérables, tout en renforçant encore leurs droits fondamentaux, notamment l’exercice de leur droit de suffrage. La dématérialisation des petits litiges du quotidien est une voie à explorer et une faculté nouvelle à offrir à nos concitoyens pour plus de simplicité. La dématérialisation des injonctions de payer permettra d’obtenir une ordonnance plus rapidement.

Recentrer le juge sur son cœur de métier nécessite de développer les règlements amiables des différends, comme nous le proposons. Cela suppose aussi que nous prenions en considération les outils nouveaux que sont les plateformes juridiques, mais en les encadrant avec un haut niveau de garanties pour les utilisateurs.

Assurer une justice de meilleure qualité, c’est par exemple proposer d’étendre le périmètre de la représentation obligatoire par avocat. Cela s’appliquera non pas aux litiges inférieurs à 10 000 euros, mais à certains contentieux complexes, permettant d’assurer une justice de meilleure qualité.

Grâce à ces mesures et à de nombreuses autres, l’expertise de l’avocat sera plus fine et mieux dirigée dans l’intérêt du client. Le travail du juge sera facilité : il sera recentré sur son office et la résolution des litiges ne passera plus nécessairement par le juge, afin de pacifier et de responsabiliser la société.

Je dois constater que votre commission des lois envisage de revenir sur la plupart des mesures proposées en matière de procédure civile, en les vidant bien souvent de leur substance. Je le regrette. Je ne partage pas les préventions de votre commission des lois quant au recours au numérique et à la dématérialisation. Ces préventions m’ont d’ailleurs étonnée, je dois l’avouer. Je crois que de telles évolutions constituent au contraire un grand progrès si les garanties nécessaires sont apportées et si la justice demeure humaine. C’est le cas dans le projet que je porte et il ne saurait en aller autrement.

Je ne souhaite pas pour ma part renoncer à l’ambition de cette réforme. Comme je l’ai souligné à plusieurs reprises, le statu quo n’est pas acceptable. Mais nous en débattrons.

Le deuxième axe concerne la procédure pénale. Je ne veux pas céder ici au fantasme du « grand soir » de la procédure pénale. J’ai au contraire voulu construire des solutions pratiques nées des constats issus du terrain, grâce à un travail conduit en commun avec le ministère de l’intérieur pour la phase d’enquête.

La procédure pénale s’est complexifiée ces dernières années, à l’occasion de réformes qui se sont succédé, empilées, parfois sans cohérence. Cela nuit à l’action de l’autorité judiciaire et des enquêteurs. Parallèlement, la criminalité prend des formes nouvelles qui imposent davantage de réactivité et de simplicité dans l’action.

Nous devons donc nous adapter pour mieux protéger les Français. Mon objectif est d’atteindre plus d’efficacité tant pour les justiciables que pour les acteurs de la justice, cela sans sacrifier la garantie des droits.

À cette fin, il faut simplifier le travail des acteurs, mieux protéger les victimes, lutter contre la délinquance du quotidien.

Simplifier le travail des acteurs, qu’ils soient enquêteurs ou magistrats, est bien une priorité. C’est la raison pour laquelle je souhaite une numérisation complète des procédures. C’est aussi pour cela que le texte prévoit toute une série d’harmonisations, concernant par exemple les seuils de déclenchement de certaines procédures. Plus de clarté dans les textes et de simplicité dans les procédures, c’est naturellement une action pénale plus simple au bénéfice final des justiciables.

Mieux protéger les victimes est aussi une de mes grandes préoccupations. Le dépôt de plainte en ligne constituera un réel progrès, notamment pour les victimes de violences sexuelles ou conjugales, qui hésitent parfois à franchir le seuil des commissariats pour porter plainte. Dans le même esprit, je propose l’expérimentation du tribunal criminel départemental, afin notamment d’éviter la correctionnalisation de certains crimes, par exemple les viols. Votre commission des lois a suivi le Gouvernement sur ce point, et c’est important.

Lutter contre la délinquance du quotidien est également une nécessité. L’instauration des amendes forfaitaires pour l’usage de stupéfiants ou l’extension de l’interdiction de comparaître constituent des exemples à cet égard. La commission des lois a approuvé cette démarche.

J’ai vu certains professionnels du droit s’exprimer récemment dans la presse dans des termes souvent bien différents de ceux employés lors des réunions de travail que j’ai pu tenir avec eux, …

M. Jean-François Husson. Comment est-ce possible ?

… pour dénoncer les atteintes qui seraient prétendument portées à la garantie des droits. J’ai d’ailleurs entendu en même temps et d’un autre côté que ce texte offrait trop de garanties, au risque d’entraver le travail des enquêteurs… Tout cela est excessif et me semble infondé. Ce sont des postures. Je souhaite que nos débats soient l’occasion de clarifier les choses.

Les garanties constitutionnelles sont bien là. J’y ai veillé. Le Conseil d’État l’a amplement confirmé dans son avis. Au renforcement des pouvoirs des enquêteurs répond le contrôle des magistrats du parquet et du siège, notamment par l’intermédiaire du juge des libertés et de la détention, sur les actes d’enquête. Je rappelle que les magistrats du parquet sont avant tout des magistrats, indépendants et garants à ce titre également de la liberté individuelle. Quant aux juges des libertés et de la détention, je ne crois pas que les contrôles qu’ils exercent soient de nature formelle. Par l’intervention de ce juge statutaire, la garantie des droits est bien assurée.

Je dois l’avouer, je m’interroge sur la position adoptée par votre commission des lois, qui a très sensiblement modifié ce texte dans un sens qui me semble parfois éloigné des besoins réels des juridictions, des enquêteurs et des justiciables. J’évoquerai ici quelques exemples.

Votre commission des lois a supprimé la procédure de comparution différée. Or, il faut en avoir conscience, à l’heure actuelle, faute de disposer de cette procédure, les parquets se voient fréquemment contraints d’ouvrir des informations judiciaires, afin de solliciter le placement d’un suspect en détention provisoire pour éviter sa fuite, et ce alors que l’enquête est pourtant sur le point d’aboutir. Cette procédure de comparution différée pourrait épargner demain des mois de détention provisoire à ces suspects en sollicitant du juge des libertés et de la détention une détention provisoire de seulement quelques jours dans l’attente du retour des actes de procédures manquants.

De même, prévoir, comme le souhaite votre commission, le droit pour les suspects d’être assistés par un avocat lors d’une perquisition créera des difficultés opérationnelles majeures pour les enquêteurs sur le terrain.

Il faut être clair : sur ce plan, le texte de la commission des lois peut apparaître comme en retrait pour ce qui est de l’efficacité des enquêtes et en contradiction avec le constat dressé récemment par la mission d’information, qui appelait à « vaincre le malaise des forces de sécurité intérieure »… Mais, là encore, nous en débattrons plus en détail.

Le troisième axe est de redéfinir le sens et l’efficacité de la peine. Notre objectif est ici de mieux réprimer les infractions, de mieux protéger la société et de mieux réinsérer. C’est un chantier essentiel ; il doit s’envisager en lien avec le plan pénitentiaire que j’ai récemment eu l’occasion de présenter.

Il faut d’abord remettre de l’ordre dans notre droit de la peine. Le postulat de base est simple : ceux qui doivent aller en prison doivent s’y rendre réellement ; ceux qui n’ont rien à y faire doivent être sanctionnés, mais d’une autre manière.

C’est pourquoi je propose une nouvelle échelle des peines, considérant que toute infraction mérite sanction : en dessous d’un mois, je propose que les peines d’emprisonnement ferme soient interdites ; entre un et six mois, la peine s’exécutera par principe en dehors d’un établissement de détention ; entre six mois et un an, le tribunal aura la possibilité d’imposer que la peine s’exécute en détention, mais il pourra aussi orienter vers un aménagement de peine ; au-delà d’un an, les peines d’emprisonnement seront exécutées sans aménagement ab initio. Le seuil d’aménagement des peines d’emprisonnement sera ainsi abaissé de deux ans à un an par une modification de l’article 723-15 du code de procédure pénale.

Mon objectif est de mettre fin aux emprisonnements de courte durée, très souvent inutiles, désocialisants, qui nourrissent la récidive. Mais il faut aussi assurer une exécution effective des peines prononcées. Aujourd’hui, l’inexécution des peines de prison rend incompréhensible notre justice pénale, aussi bien pour les victimes que pour les délinquants. Il faut que les peines prononcées en lieu et place de la prison soient des peines réelles, utiles et autonomes, qu’il s’agisse des travaux d’intérêt général ou de la détention à domicile sous surveillance électronique – c’est le « bracelet électronique » –, que nous proposons de développer.

L’efficacité ne consiste pas à invoquer la prison comme un mantra ou une martingale.

C’est vous qui aviez promis 15 000 places !

Ce n’est pas non plus vouloir vider les prisons au nom d’une vision irénique de la société. J’appelle à sortir de ces schémas tout faits, qui nous empêchent de voir la réalité telle qu’elle est.

Je constate que votre commission des lois, si elle partage les objectifs globaux que je propose, a adopté un point de vue opérationnel différent, en particulier sur les plus courtes peines. La prison demeure pour elle un outil, une forme d’horizon pour les plus petits délits. Pour notre part, nous proposons une approche par paliers, afin de moduler davantage la réponse et de renforcer son individualisation. Elle ne souhaite pas faire du placement sous bracelet électronique une véritable peine. Ce n’est pourtant pas une commodité, mais bien une mesure coercitive, qui permet, comme l’affirmait Dominique Perben en 2004, d’« éviter la désocialisation […] et le contact parfois préjudiciable avec le milieu carcéral ». Pour les courtes peines, il me semble préférable que la juridiction de jugement prononce dès le départ le placement sous bracelet électronique, le placement en semi-liberté ou un placement extérieur. Il faut assumer que ces modalités d’exécution sont plus efficaces qu’une incarcération.

Si je propose par ailleurs un sursis probatoire, mêlant la contrainte pénale et le sursis avec mise à l’épreuve, c’est dans un souci d’efficacité et de souplesse, pour surmonter les difficultés rencontrées dans l’application de la peine de contrainte pénale depuis sa création. Là encore, nous partageons le même objectif, mais je crains que la peine de probation proposée par votre commission des lois ne permette pas de remédier aux lourdeurs actuelles. Nous avons là un point de divergence, que j’assume au nom de l’efficacité de la sanction et de la lutte contre la récidive.

Le quatrième axe de la réforme a trait à l’évolution de l’organisation judiciaire. Il s’agit de réformer sans brutaliser. Comme je l’ai précisé devant votre commission des lois, je n’ai pas dessiné de carte ; j’ai voulu proposer une méthode.

Mon projet est fondé sur deux préoccupations. D’abord, la proximité : le justiciable doit avoir un accès simple à la justice ; cela passe par une proximité physique, mais aussi par le développement du numérique. Ensuite, la qualité du service public de la justice : la dispersion des moyens, l’absence de spécialisation pour certains contentieux complexes ne me semblent pas être le gage d’une justice efficace.

Dès l’ouverture des chantiers de la justice, j’ai affirmé qu’il n’y aurait aucune fermeture de lieux de justice. Je tiens parole. Mais il faut aussi améliorer notre organisation. Cela passe par trois évolutions principales.

Le texte prévoit tout d’abord la fusion des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance. L’organisation de la première instance sera ainsi plus simple pour le justiciable, qui ne connaîtra plus qu’un seul tribunal, …

Mais loin de chez lui !

… avec une seule procédure de saisine.

Tous les sites seront maintenus, je le redis clairement, afin d’assurer une justice de proximité pour les contentieux du quotidien. J’ai également décidé, à la suite de la concertation que j’ai menée, de maintenir un juge des contentieux de la protection, qui sera chargé des tutelles, du surendettement, des crédits à la consommation et des baux d’habitation. Ce juge spécialisé statutaire traitera des contentieux ainsi identifiés comme relevant des problématiques de vulnérabilité sociale ou économique. Pour optimiser le traitement des contentieux et s’adapter au mieux à la situation de chaque ressort, les chefs de cour pourront, dans les villes où il n’existe actuellement qu’un tribunal d’instance, confier à celui-ci des contentieux autres que ceux pouvant y être actuellement jugés. La justice s’adaptera ainsi au plus près à la réalité des besoins des justiciables.

Une deuxième évolution concerne les départements dans lesquels il existe plusieurs tribunaux de grande instance, qui sont tous maintenus. Les chefs de cour pourront également, après concertation locale, proposer de créer dans chacun de ces tribunaux des pôles de compétences qui jugeront, pour l’ensemble du département, certains contentieux spécialisés, techniques et de faible volume. L’idée est de permettre de renforcer les compétences des magistrats là où c’est utile et d’améliorer en conséquence les délais de jugement.

Enfin, le projet de loi prévoit d’expérimenter dans deux régions comportant plusieurs cours d’appel l’exercice par l’une d’elles de fonctions d’animation et de coordination, ainsi que la spécialisation des contentieux selon le modèle que je viens d’évoquer.

Le projet de loi organique tire les conséquences de la loi ordinaire quant à la fusion entre tribunaux d’instance et tribunaux de grande instance.

J’observe que la position de votre commission des lois sur ces questions a évolué. Vous étiez partis de l’idée d’un tribunal départemental imposé par la loi. C’était une réforme qui ne me semblait pas acceptable par les territoires. C’est d’ailleurs pourquoi j’ai proposé une méthode plus concrète, partant des projets territoriaux, en concertation avec les acteurs, pour conjuguer proximité et qualité de la justice. Votre méthode prévoit, certes, la création de tribunaux de première instance, mais sans que soit ouverte la possibilité de mieux adapter au plus près du terrain les compétences de chaque juridiction pour améliorer la qualité de la justice. Là encore, je le regrette.

J’en terminerai en évoquant deux axes de la réforme un peu moins centraux.

Le cinquième axe de la réforme concerne la diversification du mode de prise en charge des mineurs délinquants. Outre la création de vingt centres éducatifs fermés, que j’ai annoncée précédemment, le texte permet de mieux préparer la sortie progressive des jeunes de ces structures, notamment le retour en famille, pour en atténuer les effets déstabilisants. Il sera aussi institué à titre expérimental une mesure éducative d’accueil de jour, troisième voie entre le placement et le milieu ouvert.

Je sais le travail mené dans la Haute Assemblée par Catherine Troendlé et Michel Amiel sur ces questions, et je ne doute pas que nous évoquerons ces sujets de manière plus approfondie lors de nos débats.

Le sixième axe concerne la procédure devant les juridictions administratives. Le projet de loi prévoit en effet le recrutement de juristes assistants pour renforcer les équipes autour des magistrats. Il prévoit aussi de renforcer l’exécution des décisions par des injonctions et des astreintes.

Mesdames, messieurs les sénateurs, c’est bien une réforme ambitieuse que je porte. Le Gouvernement vous proposera d’ailleurs de l’enrichir, notamment par des dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, avec la création d’un parquet national spécialement dédié, dispositions qui ont été soumises à votre commission des lois.

Mon objectif est à la fois simple et complexe : il s’agit de mieux servir les justiciables et la justice. Je suis certaine que nous le partageons.

Sur certains points, nous avons une approche différente. Sur d’autres, au contraire, nous nous rejoignons. Mais, ce qui nous réunit, c’est la volonté de faire que la justice de ce pays sorte enfin de l’état dans lequel elle se trouve. Cher Philippe Bas, vous vous étiez fixé comme objectif de « redresser » la justice. Je ne sais pas s’il faut la redresser, car elle me semble droite, en dépit de ses faiblesses ; ce dont je suis certaine, c’est qu’il faut la soutenir et la réformer. J’espère – je suis même convaincue – qu’ensemble nous trouverons les voies et moyens de promouvoir une réelle et belle réforme de la justice.

M. le président. La parole est à M. le corapporteur.

Monsieur le président, mes chers collègues, avec son accord, j’interviendrai également au nom d’Yves Détraigne, corapporteur des deux textes.

Madame le garde des sceaux, le Sénat n’est pas réactionnaire en matière civile ni opposé, en matière pénale, à l’utilisation de nouveaux moyens technologiques dans les enquêtes. Il souhaite que l’on donne des moyens budgétaires importants à la justice, considérant, notamment depuis la remise du rapport du président Bas d’avril 2017, que ce ministère régalien manque encore de personnels – magistrats, greffiers, médiateurs… – ainsi que d’outils numériques et informatiques. Certains tribunaux, bien qu’équipés de matériels assez récents, utilisent encore des logiciels datant de 2008…

C’est pourquoi ce texte n’est, à nos yeux, qu’à mi-chemin de ce qu’il faudrait faire. Nous pensons qu’il faut plus de moyens. En matière civile, le justiciable ne saurait se trouver empêché d’avoir accès à son juge. Il n’est pas acceptable que le juge puisse ne pas être le garant des décisions rendues dans des procédures civiles relevant tout particulièrement d’affaires personnelles – je pense à la conciliation dans les divorces, à la fixation des pensions alimentaires ou aux actes de notoriété – et que cette responsabilité puisse être confiée à d’autres que des magistrats.

Nous ne sommes pas d’accord pour que le plus faible, celui qui ne dispose pas de l’outil informatique ou de la capacité de s’en servir, ne puisse plus avoir accès au juge.

Notre conviction profonde est qu’une justice qui fonctionne, c’est une justice qui est accessible partout sur le territoire et qui participe à l’aménagement du territoire.

En matière pénale, François Pillet l’a encore rappelé dans un ouvrage récent, nous sommes, ici au Sénat, les garants absolus des libertés publiques et individuelles. Si, demain, le procureur de la République bénéficie de moyens d’enquête supplémentaires très importants empruntés aux outils technologiques du renseignement, très performants mais aussi très intrusifs, il faut que le justiciable – chacun d’entre nous peut être un jour un justiciable ! – ait toujours la capacité de se défendre et de faire valoir son point de vue. La qualité de notre justice et, au-delà, le respect de celle-ci par nos concitoyens en dépendent.

Si nous pouvons approuver une partie des évolutions pénales que vous proposez, nous ne pouvons transiger sur le fait que le justiciable soit toujours informé de la procédure et en mesure de se défendre. Cela, nous y tenons fermement. C’est la raison pour laquelle la commission des lois a pris un certain nombre de mesures que je détaillerai rapidement.

Le Gouvernement a ajouté dans ce texte par voie d’amendement la création du parquet national antiterroriste et celle d’un juge chargé de l’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme. La commission des lois en délibérera demain matin et j’ignore ce qu’elle décidera. À ce stade, j’insisterai sur quelques points.

La commission des lois demande un effort budgétaire à la hauteur des enjeux du redressement. Cette demande est issue d’un travail important effectué par la commission des lois en 2017, qui nous amène à souhaiter une hausse des crédits de 5 % par an en moyenne. C’est la seule trajectoire budgétaire qui nous permettra de relever un défi à la fois technologique et humain. Des magistrats sont venus renforcer depuis les effectifs, mais il en faut d’autres. Nous avons aussi besoin de greffiers, de médiateurs et de conciliateurs.

La problématique budgétaire concerne également le volet pénitentiaire et la construction de places de prison. De ce point de vue, c’est la déception : la parole donnée par le Président de la République à cet égard ne sera pas respectée.

Ce n’est pas la seule !

Il s’était engagé à créer 15 000 places de prison. Le projet de loi prévoit la construction de 7 000 places à l’horizon de 2022 – nous verrons si nous sommes capables de les produire – et de 8 000 autres au cours du prochain mandat. En fait, l’engagement est réduit de moitié alors même que, nous le savons tous, la surpopulation carcérale est totalement inadmissible.

Exactement !

Les conditions dans lesquelles un certain nombre de détenus sont regroupés ne sont pas acceptables dans une démocratie telle que la nôtre !

Très bien !

La fermeté n’empêche pas le respect des personnes. Nous souhaitons que les nouvelles places de prison puissent être construites dans le délai prévu. C’est un point de désaccord majeur entre la commission et le Gouvernement.

En matière civile, la commission des lois a essayé d’améliorer la rapidité et l’efficacité des procédures. Je me bornerai à citer quelques exemples à cet égard.

La commission a renforcé l’encadrement des services en ligne de résolution amiable des litiges, en l’étendant aux services d’aide à la saisine des juridictions. Elle a supprimé ou restreint certaines déjudiciarisations. Elle a conservé la phase de conciliation dans les procédures de divorce contentieux. Elle a veillé à ce que la dématérialisation des procédures ne se fasse pas au détriment de l’accès au juge pour tous les justiciables. Elle a relevé le niveau de protection de la vie privée dans l’open data des décisions de justice, comportant l’anonymisation des magistrats. Elle a veillé au maintien d’un contrôle effectif des comptes de gestion des personnes sous tutelle.

Nous avons aussi veillé à ce que les garanties soient protégées dans la procédure pénale. La commission a ainsi veillé à ce que l’accroissement des prérogatives du parquet, sous le contrôle souvent trop formel du juge des libertés et de la détention, et des services d’enquête, ainsi que la simplification de la procédure pénale, ne portent pas une atteinte excessive aux libertés. Nous avons limité l’extension à de nouvelles infractions de l’emploi de techniques d’enquête intrusives dans la vie privée – IMSI catchers, sonorisation –, veillé à ne pas marginaliser le juge d’instruction et maintenu la collégialité des travaux de la chambre de l’instruction. La commission a garanti la présence de l’avocat lors des perquisitions.

Nous avons maintenu l’obligation de présentation au procureur de la République pour la prolongation de la garde à vue et l’accord de la personne mise en cause pour la visioconférence. Nous avons supprimé la procédure de comparution à effet différé, qui permet de placer quelqu’un en détention pour quelques jours, alors que la population carcérale est déjà surabondante : il n’est pas possible de jouer avec la liberté des personnes ! Si le dossier n’est pas prêt, l’information judiciaire doit être ouverte. Saisir le tribunal correctionnel d’un dossier incomplet, c’est prendre un risque insupportable !

En matière d’exécution des peines et d’échelle des peines, la philosophie de la commission des lois est la suivante : nous voulons que les magistrats à l’audience correctionnelle puissent disposer de tous les outils possibles - la détention, bien sûr, mais pas seulement. Ils doivent pouvoir recourir à toute la panoplie des moyens de probation, comme Jacques Bigot et moi-même l’avions souligné dans notre rapport sur la nature des peines, leur efficacité et leur mise en œuvre, en ayant pour seul objectif que la peine prononcée à l’audience du tribunal correctionnel soit exécutée effectivement et rapidement. L’enjeu, c’est la crédibilité et donc le respect de notre justice !

La parole est à M. Alain Marc.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et le projet de loi organique relatif au renforcement de l’organisation des juridictions. Ce n’est pas la première fois que nous sommes saisis d’un projet de loi visant à réformer la justice. La dernière fois, c’était il y a deux ans seulement, avec la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle…

Alors que le diagnostic est connu depuis longtemps, de même que les pistes de réforme possibles, la situation de la justice ne s’améliore pas, car le problème de fond est bien évidemment celui des moyens.

Oui, notre justice est dans un état critique aujourd’hui, car elle souffre d’un manque d’investissement prolongé, qui n’est pas du seul fait de ce gouvernement. Cette situation résulte d’une accumulation de réformes déstabilisantes souvent sous-financées, de délais de jugement qui s’allongent, d’un encombrement des juridictions civiles et pénales, d’une situation chronique de sous-effectif liée aux vacances de postes, d’un système illisible d’exécution des peines, qui conduit à ce que, souvent, la peine exécutée ne soit pas la peine prononcée, d’une surpopulation carcérale chronique, nos prisons comptant 70 164 détenus pour 59 875 places au 1er septembre 2018.

Ce constat de la situation très dégradée de la justice, je le connais bien en ma qualité de rapporteur pour avis des crédits de l’administration pénitentiaire, tout comme la commission des lois, puisqu’il a été dressé de façon très complète dans le rapport, présenté le 4 avril 2017, de la mission d’information sur le redressement de la justice présidée par Philippe Bas.

Les différentes pistes de réforme, en dehors de la seule hausse des moyens, sont connues également. Ces dernières années, de nombreuses préconisations claires et précises sur l’organisation des juridictions, le rôle du juge ou la réforme de la procédure civile, de la procédure pénale ou du droit des peines ont été faites.

Dans ces conditions, nous ne pouvons que regretter que le Gouvernement ait attendu le 20 avril 2018 pour nous présenter le projet de loi de programmation pour les années 2018 à 2022 et de réforme pour la justice, ainsi que le projet de loi organique relatif au renforcement de l’organisation des juridictions qui en est l’accessoire.

Les textes qui nous sont proposés portent sur cinq grands thèmes : la programmation budgétaire, la justice civile, la procédure pénale, l’exécution des peines et l’organisation judiciaire.

Sur l’initiative de ses rapporteurs, dont je tiens à saluer à cette tribune la qualité des travaux, la commission des lois a modifié les projets de loi ordinaire et organique afin de reprendre les mesures déjà adoptées par le Sénat en octobre 2017, y compris en matière budgétaire.

La commission des lois a adopté plus de 150 amendements sur ces deux textes.

Ainsi, en matière budgétaire, la commission a demandé un effort plus important, à la hauteur des enjeux du redressement de la justice.

En matière de justice civile, elle a amélioré l’efficacité et la rapidité des procédures, tout en veillant à la protection des personnes vulnérables, par la suppression ou l’encadrement de certaines mesures.

En matière de procédure pénale, elle a été soucieuse de maintenir l’équilibre entre l’efficacité des enquêtes et la garantie des libertés, mises en danger par un renforcement excessif des prérogatives du parquet.

En matière d’organisation judiciaire, la commission a clarifié la réforme, avec la création du tribunal de première instance, tout en veillant au maillage territorial et à la proximité de l’institution judiciaire.

Enfin, la commission a ajouté des mesures supplémentaires de réforme, issues de ses travaux antérieurs.

Je m’attarderai en particulier sur les travaux réalisés par la commission en matière d’exécution des peines, qui ont amélioré l’efficacité et la lisibilité du système, en renforçant le rôle de la juridiction de jugement et en créant une peine autonome de probation.

Les règles actuelles de l’aménagement des peines conduisent à ce que les peines exécutées soient trop rarement les peines prononcées.

Afin de remédier à cet état de fait, la commission a voulu donner à la juridiction de jugement la responsabilité de décider s’il y aura ou non aménagement de la peine qu’elle prononce par le juge de l’application des peines, voire de l’aménager elle-même, mais également la capacité de mieux évaluer la personnalité du condamné afin d’individualiser davantage la sanction prononcée, conformément aux conclusions de la mission d’information sur la nature des peines, leur efficacité et leur mise en œuvre.

Je me félicite que la commission ait ainsi restauré la crédibilité du prononcé et de l’exécution des peines, en supprimant tout examen obligatoire des peines d’emprisonnement aux fins d’aménagement.

La commission a également supprimé la peine de détention à domicile sous surveillance électronique, en raison de la confusion qu’elle induit, et conservé le placement sous surveillance électronique.

Elle a fait de la probation une peine autonome, permettant au juge de la prononcer le cas échéant en complément d’une peine d’emprisonnement.

Je me réjouis enfin que la commission ait supprimé le caractère automatique de la libération sous contrainte aux deux tiers de la peine.

Je ne peux que déplorer l’abandon du plan de construction de 15 000 places de prison supplémentaires d’ici à 2022, qui traduisait un engagement du Président de la République, même si l’on nous dit que cet engagement sera intégralement tenu au terme du prochain mandat… L’ambition a été ramenée à 7 000 places, mais, aucun chantier n’étant engagé à ce jour, nous pouvons malheureusement douter que même cet objectif plus modeste puisse être atteint.

Madame la ministre, mes chers collègues, le groupe Les Indépendants – République et Territoires votera en faveur de l’adoption de ces deux textes ainsi modifiés et enrichis par notre commission des lois.

Merci beaucoup !

La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, monsieur le président de la commission des lois, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, à titre liminaire, permettez-moi de me réjouir que ce projet de loi de programmation et de réforme pour la justice et ce projet de loi organique de renforcement de l’organisation des juridictions aient été inscrits en première lecture d’abord à l’ordre du jour du Sénat. Une fois n’est pas coutume, dit-on généralement : j’espère néanmoins que cela ouvre une ère nouvelle.

En effet, cette attention notable témoigne d’une véritable reconnaissance, par le Gouvernement, de l’intérêt soutenu et constant de la Haute Assemblée pour la justice de notre pays.

La situation dans laquelle la justice se trouve nous amène régulièrement à nous réunir. La justice française est jugée trop lente et trop complexe par les justiciables. Ce diagnostic est partagé sur toutes les travées de notre assemblée. La nécessité d’améliorer son fonctionnement dans l’intérêt des justiciables, des citoyens et de ceux qui rendent la justice fait tout autant l’unanimité.

Faire de la réforme de la justice un chantier prioritaire, c’est une volonté forte qui a été exprimée par le Président de la République et par le Premier ministre, qui en a fait d’ailleurs l’un des points essentiels de son discours de politique générale de juillet 2017.

C’est la raison pour laquelle vous avez, madame la ministre, engagé dès le mois d’octobre 2017, lors des chantiers de la justice, de nombreuses consultations qui ont mené à la rédaction du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et du projet de loi organique relatif au renforcement de l’organisation des juridictions, textes que nous examinons aujourd’hui.

Des concertations ont suivi, et elles n’ont jamais cessé jusqu’à la discussion de ces deux textes au Sénat. Elles ont permis de mettre en évidence la nécessité d’améliorer la lisibilité de certaines dispositions.

Je m’étonne, madame la ministre, qu’il vous soit reproché, paradoxalement, de ne pas avoir pris la mesure de l’urgence de cette réforme, d’avoir trop tardé et, dans le même temps, d’aller beaucoup trop vite en ayant engagé la procédure accélérée.

Une chose est certaine : le renvoi de l’examen de ces textes du printemps 2017 à l’automne 2018 aura permis de retravailler certains points qui avaient cristallisé les mécontentements des avocats et des magistrats. Je pense, notamment, à la suppression de l’obligation de causer le divorce au moment de l’introduction de la procédure, sur laquelle la commission a pourtant décidé de revenir. Je pense également au regroupement des contentieux techniques par volume ou encore à la suppression du recours hiérarchique devant le procureur général en matière de plainte avec constitution de partie civile. Cela démontre bien que l’urgence ne doit pas empêcher d’agir avec méthode et pragmatisme.

Les deux textes déposés sur le bureau de notre assemblée, bien que perfectibles, engagent un vaste mouvement de dématérialisation, de simplification et de réorganisation du service public de la justice.

Pour mettre en œuvre cette réforme, des moyens budgétaires et humains supplémentaires ont été dégagés. Le projet de loi de programmation prévoyait initialement une augmentation de 24 % du budget de la justice pour les cinq prochaines années et la création de 6 500 emplois. Là encore, après que l’on eut reconnu qu’il s’agissait là d’un effort « notable », « très important », supérieur à ceux des derniers quinquennats, il a finalement été considéré qu’il n’était pas à la hauteur des enjeux du redressement de la justice.

Je tiens à dire aux rapporteurs et au président de la commission des lois que la priorité donnée au budget de la justice dans le contexte général de redressement des finances publiques que nous connaissons doit être soulignée et que cette augmentation a le mérite d’être pragmatique.

Hormis cette différence – certes de taille, l’argent étant le nerf de la guerre –, il existe entre nous, fort heureusement, des points de convergence, que ce soit sur les objectifs généraux ou sur des mesures concrètes, telles que la mise en place d’un mode de saisine unique en matière civile, la fusion des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance et l’expérimentation du tribunal criminel départemental.

Néanmoins, nous vous soumettrons des amendements. Sans entrer dans le détail, je vous en présenterai brièvement les grandes lignes.

Nous proposerons le rétablissement de certaines mesures, telles que la possibilité, pour le juge aux affaires familiales ou pour le parent qui y a un intérêt, de demander au procureur de la République de requérir le concours de la force publique pour faire exécuter une décision judiciaire, une convention homologuée par le juge ou une convention de divorce par consentement mutuel enregistrée au rang des minutes d’un notaire, fixant les modalités d’exercice de l’autorité parentale.

Nous demanderons également le rétablissement de la peine de détention à domicile sous surveillance électronique, la suppression de l’obligation de causer le divorce au moment de l’introduction de la procédure ou encore l’automaticité de la libération sous contrainte aux deux tiers de l’exécution des peines inférieures ou égales à cinq ans, sauf décision spécialement motivée du juge de l’application des peines.

Compte tenu de l’importance de ces amendements, et d’autres présentés par le Gouvernement, le groupe La République en Marche conditionnera son vote à leur adoption.

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Monsieur le président, madame la ministre, messieurs les rapporteurs, chers collègues, tribunaux engorgés, lenteur des procédures, inégalités territoriales pour les justiciables : telle est la réalité de notre système judiciaire, laissé exsangue après plusieurs années pendant lesquelles maints textes sont venus restreindre l’accès au juge et les libertés individuelles.

Préalablement à la rédaction de ce projet de loi, madame la ministre, vous avez mené une vaste consultation auprès des professionnels du droit, récoltant leurs doléances, leur promettant une justice « plus rapide, plus efficace et plus moderne, au service des justiciables ».

La concertation a vite montré ses limites. Elle a, de fait, donné lieu à des mobilisations de professionnels de la justice partout en France. Ce texte justifie, hélas ! les craintes exprimées alors par beaucoup. Encore aujourd’hui, à midi, le personnel de la justice manifestait devant le Sénat.

Dématérialisation des dépôts de plainte, privatisation et déjudiciarisation de nombreuses procédures dont le juge se trouvera dépossédé au profit des notaires et de plateformes en ligne : tout est bon pour réaliser des économies sur un budget de la justice déjà famélique, qui place aujourd’hui la France parmi les plus mauvais élèves de l’Union européenne en la matière.

Ces dématérialisations font par ailleurs fi de nombreuses réalités humaines et sociales, notamment l’existence de déserts numériques en France. Dans la justice du « nouveau monde », la justice de proximité disparaît avec l’absorption par les tribunaux de grande instance des tribunaux d’instance, devenant des « chambres détachées ». Pour apaiser l’opposition des professionnels de la justice, les implantations locales seront conservées, mais elles seront vidées de leur mission ; ces tribunaux commenceront par être dévitalisés au profit d’économies substantielles et au détriment de l’accès au droit.

Sur ce dernier point, le texte prévoit le dessaisissement du juge du contentieux des pensions alimentaires, désormais traité par des organismes de droit public, les caisses d’allocations familiales. Éloigner le mineur et la famille monoparentale du juge aux affaires familiales, éloigner le majeur protégé vulnérable du juge des tutelles, voilà ce que prévoit, entre autres mesures, le volet civil de ce projet de loi !

C’est l’ensemble de notre justice que cette réforme met à mal : son volet pénal illustre tout autant cette réalité. Ainsi, pour ce qui concerne la lutte antiterroriste, vous faites entrer dans le droit commun un grand nombre de mesures relevant du régime d’exception. « Nous passons d’une justice de liberté à une justice de sûreté », disait à ce sujet Robert Badinter, l’un de vos illustres prédécesseurs. De telles mesures sont aujourd’hui appliquées par des régimes autoritaires, ce qui devrait nous inciter à une certaine prudence. Comme le disait Montesquieu, « il n’y a point de plus cruelle tyrannie que celle que l’on exerce à l’ombre des lois et avec les couleurs de la justice ».

Nous ne le répéterons jamais assez, l’état d’urgence est un état d’exception ; il ne saurait devenir perpétuel.

Enfin, comment ne pas mentionner votre choix du « tout carcéral » en matière de politique pénitentiaire ? Beaucoup d’entre nous ont lu les rapports annuels d’Adeline Hazan, qui dénoncent un taux de surpopulation des prisons de 115 % et qui auraient dû nous inciter à conduire plutôt une politique de « déflation carcérale ».

C’est ça…

Comment comprendre la fin de la systématisation de l’aménagement des courtes peines, sinon comme l’expression d’une volonté de rompre avec vingt ans de politiques en faveur de la réinsertion sociale des personnes condamnées ?

Quel succès !

Mme Esther Benbassa. Prenons un autre exemple, celui de la prévention. Le Gouvernement lui préfère clairement la répression. En atteste la création d’une amende forfaitaire délictuelle à l’encontre des consommateurs de stupéfiants. Elle est dénuée de tout bon sens en matière de santé publique, alors que la consommation de cannabis est en France en nette augmentation.

Madame la ministre, on reconnaît une démocratie souffrante au délitement de son système judiciaire. En instaurant une justice privée, en substituant un état d’urgence perpétuel à l’État de droit, en sacrifiant l’intérêt supérieur de l’enfant et des justiciables les plus précaires sur l’autel du libéralisme économique, le Gouvernement semble s’engager dans une voie plutôt hasardeuse, loin des promesses de renforcement de l’efficience et de l’efficacité du système judiciaire. Notre justice mérite pourtant mieux que de se transformer en une énième branche de la start-up Nation d’Emmanuel Macron…

M. le président. La parole est à M. Jacques Bigot.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, monsieur le président de la commission des lois, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, nous abordons ce débat sur la réforme de la justice après un grand travail préalable entamé voilà maintenant deux ans, voire avant puisque nous avons examiné des textes présentés par le précédent gouvernement, en particulier la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle.

Monsieur le président de la commission des lois, la mission que vous avez présidée a abouti à l’élaboration d’un rapport très étayé et apprécié dans le monde judiciaire. La position de notre groupe s’inscrit dans l’esprit de ce rapport. Dans notre contribution, nous avons souligné que nous approuvions une grande partie de ses préconisations : poursuite de l’effort soutenu en matière de recrutement de magistrats et de personnels de greffe, meilleure prise en compte des possibilités de la révolution numérique et de la dématérialisation des procédures, développement de l’équipe entourant le juge, mise en œuvre d’une organisation plus opérationnelle.

Nous avions des désaccords sur la question de l’aide juridictionnelle ; nous reviendrons sur ce sujet, que le projet de loi passe totalement sous silence.

Nous avions des réserves sur la question de l’exécution des peines. Le travail que nous avons accompli avec François-Noël Buffet, présenté à la commission le 12 septembre dernier, a permis d’éclaircir les choses et de donner des orientations très transversales pouvant rejoindre pour partie les vôtres, madame la ministre.

Nous sommes tous d’accord : l’idéal est d’avoir un plan financier pluriannuel ambitieux. Vous nous objecterez que l’amendement présenté par nos rapporteurs est trop ambitieux. Je rappellerai à certains de nos collègues que l’antépénultième gouvernement avait largement diminué le nombre de magistrats et que nous en subissons encore les conséquences aujourd’hui. Je rappellerai aussi que la réforme de la carte judiciaire avait causé beaucoup de déboires, suscité de nombreux débats et coûté beaucoup d’argent !

En tout état de cause, l’essentiel est que nous parvenions à faire front ensemble pour défendre la justice, car la tâche n’est pas facile. J’imagine bien que, pour un ministre de la justice, quel que soit son bord politique, il n’est pas simple d’obtenir des crédits dans un contexte budgétaire tendu.

Cependant, votre texte, madame la garde des sceaux, ne peut que m’inspirer des inquiétudes. En même temps que vous faites une annonce assez ambitieuse en termes de moyens financiers, qui devrait permettre de remédier en partie aux difficultés de la justice, vous proposez des réformes dictées essentiellement par le souci de réaliser des économies et de limiter le recours à la justice.

Exactement !

Cette méthode ne me paraît pas la bonne dans la mesure où elle conduit à une déjudiciarisation, à une déshumanisation et à un manque de proximité de la justice. Nous serons amenés à revenir sur tous ces sujets au cours du débat.

La numérisation du monde de la justice relève moins du décret ou même du règlement que de l’organisation et des méthodes. Le rapport de la mission d’information le soulignait et chacun en est conscient : l’organisation de l’informatisation des juridictions connaît un retard phénoménal. Aucun des premiers présidents de cour d’appel que j’ai rencontrés ne m’a dit le contraire !

L’idée de développer la conciliation et la médiation est intéressante, à condition qu’elle soit bien mise en œuvre. Il ne doit pas s’agir de renvoyer à des médiations obligatoires et à des systèmes privés coûteux. La conciliation peut être une bonne solution, mais alors comment comprendre, madame la garde des sceaux, que vous proposiez de la supprimer dans le divorce contentieux ?

Certes, il est très rare que des juges aux affaires familiales réconcilient des époux, mais ce préalable de la tentative de conciliation, que vous imposez, madame la garde des sceaux, dans d’autres procédures civiles, est le moment où le juge aux affaires familiales entend les époux, qui doivent être présents, discute avec eux des mesures provisoires et les fixe. C’est un moment important, et sa suppression procède d’une forme de déshumanisation de la justice. Les justiciables, dans ces périodes difficiles, ont besoin de rencontrer un juge.

Ensuite, sans doute pour permettre sans doute aux juges de mieux travailler, vous développez la représentation obligatoire. Or, cela représente un coût, et vous ne prévoyez pas de moyens supplémentaires pour l’aide juridictionnelle, sauf à ce que vous nous les annonciez aujourd’hui. Les corapporteurs le savent, nous ne sommes bien entendu pas favorables au rétablissement du droit de timbre. Cela reviendrait à faire payer par certains l’accès à la justice. Les moyens ne sauraient être augmentés que via le budget de l’État.

Comme nous l’indiquions dans le rapport sur la proposition de loi adoptée en octobre dernier, nous partageons votre idée de regrouper tribunaux d’instance et tribunaux de grande instance. Mes chers collègues, en tant que représentants des collectivités locales, il nous appartient de relayer les inquiétudes exprimées par les élus dans les territoires.

Vous avez dit, madame la garde des sceaux, que les hautes juridictions ne disparaîtraient pas. Il faudrait que les locaux des anciens tribunaux d’instance puissent rester des lieux de justice, où d’autres juges viendraient entendre les justiciables. Par exemple, si, dans le ressort d’un ancien tribunal d’instance, le nombre de dossiers relevant de sa compétence le justifie, pourquoi un juge des enfants ne pourrait-il pas aller y tenir des audiences ?

C’est ce que nous proposons !

Je ne suis pas certain que les magistrats soient prêts à assumer cette proximité, je vous le concède, mais peut-être faudrait-il leur donner quelques indications à cet égard.

Vous avez dit, lors de votre audition, que ce texte ne marquera pas le Grand Soir de la justice pénale. Nous vous ferons part de nos inquiétudes quant à l’extension du recours à des technologies dont nous avions accepté l’utilisation dans le cadre de l’élaboration des lois contre le terrorisme et le crime organisé. Nos rapporteurs présenteront des amendements qui vont moins loin que ce que prévoit le projet de loi. Il conviendrait, à mon sens, d’être plus restrictif encore, mais nous aurons l’occasion d’en débattre.

Nous le savons tous, nos prisons sont engorgées. Or, alors que les personnes en détention préventive représentent déjà 40 % de la population carcérale, vous voulez accroître encore le recours à la détention préventive, par la comparution à effet différé.

Il faudrait en fait limiter le recours aux comparutions immédiates ; il sera peut-être moins nécessaire le jour où il y aura davantage de magistrats. Aujourd’hui, des procureurs nous expliquent qu’ils préfèrent ordonner une comparution immédiate plutôt que de renvoyer l’audience à douze ou dix-huit mois en citant à comparaître.

La comparution immédiate contribue puissamment à remplir nos maisons d’arrêt, que les magistrats visitent d’ailleurs relativement peu souvent, comme nous avons pu le constater sur le terrain avec François-Noël Buffet et le président Bas. Cette situation est assez regrettable.

Finalement, je sais gré à nos rapporteurs d’avoir su élaborer une synthèse habile, sous forme de probation, entre le sursis avec mise à l’épreuve, qui n’était pas très satisfaisant, et la contrainte pénale, qui n’a pas marché. Si nous trouvons sur ce sujet un accord législatif, il restera à voir comment le dispositif pourra s’appliquer sur le terrain de manière efficace.

Faire de la détention à domicile une peine principale serait sans doute une solution trop compliquée à mettre à œuvre. Nous aurons l’occasion d’en débattre.

Madame la ministre, je forme le vœu que nous ayons un véritable débat. À la suite de Thani Mohamed Soilihi, je salue le fait que le Sénat, qui a déjà beaucoup travaillé sur les questions de justice, ait été saisi en premier de ces textes. Je souhaite que nous puissions accomplir un travail de coconstruction législative et que l’Assemblée nationale ne se borne pas à reprendre les dispositions que vos services, et derrière eux, sans doute, ceux de Bercy, ont préparées dans l’objectif de faire des économies budgétaires. Il importe d’engager une véritable réforme de la justice, qui soit à la hauteur des attentes de nos concitoyens.

Madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, la justice, je le rappelle, est rendue au nom du peuple français. Il nous incombe à nous, représentants du peuple, de doter la justice de moyens et d’une organisation qui soient à la hauteur des attentes de nos concitoyens, mais pas nécessairement de celles de tous les professionnels du monde judiciaire, dans lequel certains corporatismes sont parfois une réalité.

La parole est à Mme Josiane Costes.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, mon propos sera contrasté, car je souhaite d’abord insister sur la situation très dégradée de la justice en France, puis exposer, dans une perspective plus rassurante, les raisons d’espérer une amélioration.

Il me semble que tous les signes du désastre sont réunis aujourd’hui et que, si nous demeurons aveugles, cela tient soit aux grands efforts déployés par les agents du ministère dans les juridictions et les prisons pour prévenir le risque de déraillement, soit à l’éloignement géographique du milieu carcéral, par essence installé à la marge de notre société et tenu, de ce fait, à l’abri de notre regard.

Tous les acteurs du droit que nous avons rencontrés pour préparer l’examen de ce projet de loi nous ont dit leur lassitude, voire leur épuisement, devant une succession de réformes n’ayant pas permis d’adapter les institutions judiciaires et pénitentiaires au besoin de justice de notre société contemporaine. Nous entendons aujourd’hui la colère des avocats et des magistrats, et nous avons toujours à l’esprit la révolte des agents pénitentiaires de l’an dernier.

À l’inverse, il est rassurant de constater qu’il s’est formé un consensus au Sénat pour conduire les réformes nécessaires à la transformation de nos juridictions et au renforcement du sens de la peine. La grande qualité du rapport de MM. Détraigne et Buffet, ainsi que le travail produit en amont par MM. Buffet et Bigot, nous ont conduits à concentrer nos amendements sur quelques sujets bien ciblés que j’évoquerai plus tard.

Il est également satisfaisant d’observer que le Gouvernement a fait de ce sujet une priorité budgétaire, alors que ce projet de loi de programmation est le premier présenté pour la justice depuis 2002. Madame la garde des sceaux, nous mettons cet effort à votre crédit, et nous vous en remercions.

Au-delà de l’intention positive de réforme, le champ des textes que vous soumettez aujourd’hui à notre examen est très vaste, puisqu’ils balayent le droit civil, le droit et la procédure pénale, ainsi que l’organisation judiciaire… Si les objectifs sont clairs et louables – désengorger les juridictions, réduire la population carcérale, adapter la carte judiciaire –, la philosophie sous-tendant les modifications proposées est, en revanche, parfois moins lisible.

Nous considérons que la plupart des modifications introduites par nos deux rapporteurs permettent de clarifier les logiques retenues et de lever, ici et là, quelques incohérences ou effets paradoxaux.

C’est le cas notamment des modifications introduites dans le volet pénal, qui visent à restaurer le sens des peines prononcées par nos juridictions, en rapprochant les peines exécutées des peines prononcées et en réduisant l’automaticité, qui nuit à l’individualisation des décisions. Mais il ne s’agit là que du point de départ d’une réflexion qui devra être conduite sur le long terme. La marginalisation de la peine d’emprisonnement au sein de l’échelle correctionnelle des peines est également une évolution souhaitable.

La commission des lois de la Haute Assemblée a également joué son rôle de protection des libertés individuelles en encadrant davantage l’extension des possibilités d’utilisation des nouvelles techniques d’enquête, le recours à la vidéo-audience et la dématérialisation des procédures.

Le recours aux nouvelles technologies doit être un outil au service du justiciable, et non pas un obstacle : c’est dans cet esprit que nous avons déposé des amendements visant à garantir l’accès au juge pour les justiciables les plus vulnérables et à rappeler l’importance de la dimension humaine dans l’action de rendre justice. Nous ne sommes pas absolument opposés au développement de services en ligne qui seront peut-être utiles à certains de nos concitoyens, mais il nous paraît plutôt audacieux de miser sur lui pour éteindre leur soif de justice.

Nous pensons également que la crise que traverse l’institution judiciaire et le recul de la collégialité à des fins de régulation contentieuse doivent nous inciter à repenser en profondeur le rôle du juge, en relation avec les autres acteurs qui l’entourent. Le juge unique ne doit pas être un juge solitaire.

Nous sommes donc très favorables au renforcement des cabinets des magistrats – sur le modèle de ce que l’on observe dans certains pays étrangers, par exemple en Italie –, qui viendrait pallier l’affaiblissement de la collégialité. On pourrait ainsi imaginer que, en plus du greffier, un magistrat soit entouré de juristes assistants, et éventuellement d’un conciliateur. La contrepartie évidente à une telle évolution doit être une meilleure valorisation des fonctions des personnels entourant le juge, greffiers comme juristes assistants. Des voies facilitant l’accès aux concours de magistrats judiciaires et administratifs doivent être prévues pour ces derniers. En outre, les propositions de nos rapporteurs visant à instaurer des formes de tutorat entre magistrats expérimentés et auditeurs de justice nous paraissent particulièrement intéressantes.

En ce qui concerne la surpopulation carcérale, notre collègue Nathalie Delattre a déposé deux amendements qui, je l’espère, permettront d’engager un débat sur la place des personnes atteintes de troubles psychiques dans notre système répressif. Les représentants des familles qu’elle a rencontrés lui ont soumis des pistes pour prévenir l’incarcération de ce public aujourd’hui surreprésenté en prison. Près de 30 % des places de prison pourraient être libérées si les personnes nécessitant des soins psychiatriques étaient admises dans des établissements adaptés. Mais ce débat dépasse votre seule compétence, madame la ministre, une révision du parcours de soins de ces personnes étant nécessaire. Le débat mérite cependant d’être ouvert.

Enfin, notre plus grande crainte demeure la désertification géographique de la justice et sa concentration dans les grandes métropoles. Alors que la carte judiciaire devrait évidemment contribuer à un aménagement plus équilibré du territoire, elle se borne aujourd’hui à accélérer le déclin de l’activité dans nos territoires ruraux, déjà très éprouvés par le recul des services publics. Les modifications du texte introduites en commission des lois représentent à ce titre de maigres consolations, qui ne nous satisfont guère.

Ces textes apportent des évolutions souhaitables, et nous les abordons de façon positive. Mais nous gardons également à l’esprit qu’ils resteront lettre morte s’ils ne s’accompagnent pas d’efforts budgétaires importants et soutenus à destination des juridictions et des services pénitentiaires, en particulier pour l’insertion et la probation. Notre groupe attend beaucoup des débats qui vont suivre.

La parole est à Mme Sophie Joissains.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, à la lecture de l’intitulé des deux textes qui nous sont présentés, il était légitime d’être enthousiaste : une réforme de la justice, doublée d’une programmation budgétaire pluriannuelle…

Le problème est effectivement principalement financier. Le tableau de bord de la justice publié par le Conseil de l’Europe classe notre pays à la vingt-troisième place en termes de pourcentage du PIB consacré à la justice.

Malheureusement, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a déjà été adoptée et il n’y a donc pas de surprise. Une augmentation, tout de même notable, de près de 4 % par an du budget de la justice est certes prévue, ainsi que la création de 6 500 postes. Le Sénat prévoyait une hausse de 5 % et, surtout, la création de 13 700 emplois… La commission a, heureusement, rétabli cette ambition.

Il peut paraître curieux que j’évoque en premier lieu le budget. En fait, à la lecture des projets de loi, si un effort indéniable a été fait en vue d’une plus grande efficacité, une certitude se dessine : ces réformes ont été conçues selon un prisme d’abord gestionnaire, au détriment des intérêts du justiciable et, de fait, des principes d’une bonne administration de la justice : accessibilité, qualité, impartialité, protection des libertés, prise en considération des plus vulnérables…

Vous en conviendrez avec moi, la justice est un service public, une administration, certes, mais aussi et surtout l’incarnation d’un pilier de la démocratie, du « troisième pouvoir » décrit par Montesquieu, qui, malmené, mal équilibré, faute d’effectifs suffisants ou de respect vigilant de certains principes, peut broyer des vies. Il importe donc de se montrer particulièrement vigilant, parallèlement et de manière équilibrée, quant à son efficacité et aux garanties entourant les libertés individuelles.

La diversité, la technicité de ces deux projets de loi et le temps qui m’est imparti limitent mon propos. La discussion des articles nous permettra d’entrer dans le détail et d’approfondir.

J’évoquerai tout d’abord le large mouvement de déjudiciarisation opéré par cette réforme. Nous n’avons pas d’objection de principe en la matière. Que certains actes ou certaines missions soient transférés à d’autres acteurs que l’institution judiciaire ne nous pose pas difficulté. Mais il existe malgré tout un inconvénient à cet exercice : l’augmentation du coût pour le justiciable, qui perdle bénéfice de la gratuité de certains actes. Le fait que les tarifs soient réglementés limite certes le préjudice qui sera le sien, mais il ne l’annule pas : c’est là une atteinte au principe d’égalité des citoyens devant la loi. La commission des lois a supprimé certains de ces transferts, d’autres amendements de suppression ont été déposés.

Pour ce qui concerne le volet pénal, l’article 40 du projet de loi étend la compétence de la formation à juge unique du tribunal correctionnel.

Depuis 1972, un nombre considérable d’affaires correctionnelles font l’objet d’un jugement rendu à juge unique, mais il s’agit des délits les plus mineurs. Le projet de loi prévoit l’introduction de près de 170 délits dans le champ de compétence du juge unique ! Une telle évolution paraît dangereuse, sur le plan tant de la qualité que de l’impartialité de la justice rendue.

La collégialité est une garantie en matière d’échanges, d’ajustements, d’examen plus détaillé des cas d’espèce, de prise en considération du justiciable. Nous savons tous combien, particulièrement dans le domaine pénal, une affaire apparemment simple peut se révéler complexe. Nous savons aussi que les juges sont surchargés et que, à l’évidence, leur attention ne peut être aussi aiguë à la vingtième ou trentième affaire de la journée qu’à la première.

N’occultons pas le fait que ce qui justifie avant tout le basculement de près de 170 délits dans le champ de compétence du juge unique, ce sont des raisons budgétaires, et sûrement pas l’amélioration des garanties pour le justiciable… Je rappelle ici que, si la commission l’a amendé sur ce point sur l’initiative de nos corapporteurs, le projet de loi initial permettait aussi que l’appel puisse être jugé dans cette formation. Une justice expéditive, comme une justice inégalitaire du reste, ne mérite plus le nom de justice.

Une autre évolution majeure opérée par le texte ne fait, elle aussi, qu’accentuer un phénomène qui semble inéluctable depuis plusieurs années : je veux parler de l’inflation des missions dévolues au parquet.

Le tableau de bord du Conseil de l’Europe désigne nettement la surcharge des procureurs comme responsable de l’allongement des procédures.

De fait, le projet de loi réduit de moitié l’augmentation des effectifs prévue par le Sénat. En revanche, il déjudiciarise, dématérialise à tour de bras, il simplifie la procédure pénale en renforçant de manière excessive et dangereuse les prérogatives du parquet, par une réduction notable de la place du juge d’instruction. Avec ce texte, la logique inquisitoire se substitue insidieusement à la logique accusatoire…

La commission des lois a accompli un véritable travail de rééquilibrage. Pour n’en citer que les principaux points, elle a limité l’extension à la grande majorité des délits des techniques d’enquête intrusives dans la vie privée. Elle a veillé à ce que le juge d’instruction ne soit pas marginalisé dans la procédure pénale. Elle a maintenu la collégialité des travaux de la chambre de l’instruction de la cour d’appel, garanti la présence de l’avocat lors des perquisitions, maintenu l’obligation de présentation au procureur pour la prolongation de la garde à vue, supprimé la procédure de comparution à effet différé et modéré l’extension du champ des procédures pénales transactionnelles.

Accroître les pouvoirs du parquet, c’était aussi occulter le fait que, quelles que soient les compétences et la valeur professionnelle de ses membres, le parquet ne constitue pas une « autorité judiciaire » au sens de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Cet état de fait a déjà entraîné plusieurs condamnations de la France, et la situation ne pourra s’améliorer tant que des garanties supplémentaires d’indépendance statutaire n’auront pas été apportées par une révision constitutionnelle. Le Sénat avait d’ailleurs voté cette modification dès 2013 !

Tant qu’une telle révision de l’article 65 de la Constitution n’aura pas été adoptée, il ne sera pas raisonnable de continuer à confier au parquet des pouvoirs toujours plus importants, surtout lorsqu’il s’agit des techniques d’enquête les plus intrusives dans la vie privée.

Notre commission des lois a fait, sur ce volet du texte, un important travail, fidèle à la tradition de défense des libertés individuelles à laquelle la Haute Assemblée est si attachée. Le texte proposé par nos collègues François-Noël Buffet et Yves Détraigne permet de préserver un équilibre entre l’efficacité dans la recherche des auteurs d’infraction, d’une part, les libertés et les droits de la défense, d’autre part.

On vient de le voir, la vague de rationalisation opérée par ce texte a préservé certains acteurs du monde judiciaire. D’autres, en revanche, ont été balayés par cette même vague : le juge d’instruction, mais aussi les jurés des cours d’assises.

Cela a été rappelé, le texte prévoit la création d’un tribunal criminel qui serait compétent pour juger les personnes accusées d’un crime puni de quinze ans ou de vingt ans de réclusion criminelle. Je comprends l’intérêt de cette mesure par rapport à la correctionnalisation. Néanmoins, était-il nécessaire de supprimer les jurés d’assises ?

Ce tribunal serait composé exclusivement de magistrats professionnels. Pourquoi vouloir se priver d’un jury citoyen ? On pourrait penser que c’est par souci d’économie, mais, si l’on s’en réfère à l’étude d’impact, il n’en est rien. On invoquera l’engorgement des cours d’assises. Mais en quoi la disparition des jurés populaires améliorerait-elle les choses ?

En ces temps d’incertitude et de défiance, ne faudrait-il pas plutôt rapprocher nos concitoyens de l’institution judiciaire ? La justice n’est-elle pas rendue au nom du peuple français ? Au nom de quoi celui-ci devrait-il être écarté ? Il ne s’agit, pour le moment, que d’une expérimentation, mais on peut malgré tout s’interroger.

J’ai en mémoire, mes chers collègues, la loi du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, qui, au lieu de réduire le nombre de jurés d’assises, prévoyait au contraire d’intégrer des jurés populaires dans certaines formations du tribunal correctionnel !

Enfin, je souhaite revenir sur l’article 53, qui prévoyait initialement la fusion des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance, pour faire du tribunal de grande instance la seule juridiction compétente en matière civile en première instance.

Cette évolution entraînerait deux conséquences.

La première, immédiate, c’est la disparition des tribunaux d’instance, dont beaucoup se sont émus.

La seconde, plus lointaine, suscite néanmoins une vive inquiétude : la création de ces chambres détachées ne sera-t-elle pas, de fait, la première étape vers la disparition effective de certains lieux de justice ?

Il faut conclure, ma chère collègue.

Mme Sophie Joissains. Sous réserve des observations que je viens de formuler, nous estimons que les deux textes élaborés sous l’égide de la commission des lois comportent de véritables avancées. Je tiens à saluer, encore une fois, le travail rigoureux et ambitieux accompli par nos deux rapporteurs sur ces textes. Une majorité des membres du groupe Union centriste les votera.

M. le président. La parole est à M. Antoine Lefèvre.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, le projet de loi de programmation pour la justice que nous examinons embrasse un grand nombre de sujets. Je me contenterai, en tant que rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice », d’en évoquer les principaux aspects budgétaires.

Je note tout d’abord avec satisfaction que le projet de loi respecte le triennal prévu par la loi de programmation des finances publiques. La trajectoire du budget du ministère de la justice est ambitieuse : elle prévoit une augmentation des crédits de 9, 6 % entre 2018 et 2020, contre 2, 7 % pour l’ensemble des autres ministères sur la même période. Autrement dit, ce ministère prioritaire devrait bénéficier d’une augmentation très significative de ses moyens d’ici à 2020. Nous verrons dans quelques semaines dans quelle mesure le projet de loi de finances pour 2019 s’inscrit dans cette tendance.

Au-delà du triennal 2018-2020, la commission des lois propose, pour les années 2021 et 2022, d’augmenter les moyens du ministère de la justice davantage encore que ne le prévoit le projet initial du Gouvernement. Je comprends cette volonté de garantir une hausse du budget de la justice sur le moyen terme afin d’assurer le « redressement de la justice », pour reprendre des termes des intitulés des deux propositions de loi de notre excellent collègue Philippe Bas que le Sénat a adoptées.

Il me semble toutefois qu’il convient d’être prudent : nos finances publiques s’inscrivent nécessairement dans un contexte économique et financier, et les marges de manœuvre budgétaires dont nous disposons ne sont pas illimitées, particulièrement lorsque la croissance est dégradée.

Surtout, si nous partageons tous le constat que la justice française manque cruellement de moyens, il faut également reconnaître qu’elle a besoin de se réformer. Vos projets de loi y contribuent, me direz-vous, madame la ministre.

Mais je souhaiterais insister sur un domaine particulier, dans lequel il est urgent que les projets avancent réellement : je veux parler de la transformation numérique. Elle est cruciale dans une institution comme la justice. Certes, elle est en cours, mais quel chantier ! Des applications obsolètes, des réseaux indigents, des données maintes et maintes fois saisies à la main, ce qui multiplie les tâches administratives sans valeur ajoutée, ainsi que les risques d’erreur. J’étais hier au tribunal de grande instance de Laon : son personnel passe son temps à attendre que les applications démarrent, à patienter pour télécharger des documents, car le débit est limité à 2 mégaoctets. On lui avait promis 20 mégaoctets pour cet été : ne l’oubliez pas, madame la ministre !

Une part significative des moyens supplémentaires dont le ministère de la justice bénéficiera dans les prochaines années devrait prioritairement servir à doter les justiciables, comme les professionnels de la justice et du droit, d’outils numériques fiables et modernes. Vous en avez parlé, madame la garde des sceaux, comme du défi majeur devant être relevé grâce à votre réforme.

Outre cet indispensable investissement dans le numérique, les moyens dégagés pourront bien sûr permettre de réduire les vacances de postes, de créer des emplois là où c’est nécessaire, et donc de diminuer les délais de jugement. Par ailleurs, ces moyens devraient permettre de rénover des établissements pénitentiaires ou d’en construire de nouveaux, pour que les conditions de détention ne soient pas indignes et que, en même temps, les conditions de travail des agents pénitentiaires soient acceptables. J’ai eu l’occasion, hier également, de rencontrer des représentants des organisations syndicales de l’administration pénitentiaire. Il semble urgent d’améliorer les conditions de travail des personnels, car créer des postes, c’est bien, mais les pourvoir, c’est mieux !

Je pense bien sûr ici aux difficultés de recrutement rencontrées par l’administration pénitentiaire, alors même que des milliers de places supplémentaires doivent être créées et qu’il faudra compenser les nombreux départs à la retraite à venir.

Je pense aussi à la situation des greffes de certaines juridictions, notamment en région parisienne. De jeunes diplômés de l’École nationale des greffes renoncent au bénéfice de leur concours quand ils apprennent leur affectation au TGI de Bobigny, par exemple !

L’amélioration du fonctionnement de l’institution judiciaire passe probablement par une meilleure répartition des moyens humains sur le territoire, afin d’éviter que de jeunes professionnels, tout juste sortis d’école, ne soient affectés dans les juridictions les plus à la peine.

Ce projet de loi de programmation fixe un cap. C’est une étape, mais il est désormais temps, madame la ministre, que la promesse tant de fois réitérée de « redresser » ou, à tout le moins, de réformer la justice trouve sa traduction sur le terrain, pour les justiciables comme pour les professionnels.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, je suis heureux de voir enfin discutés ces projets de loi qui encadrent l’action du Gouvernement en matière de justice sur la durée du quinquennat.

Je suis également heureux que le Sénat ait été saisi en premier, ce qui est suffisamment rare pour être relevé.

Je prends acte, par ailleurs, de la volonté du Gouvernement d’aller dans le sens d’une remise à niveau progressive – à notre sens insuffisante, il est vrai – des moyens de la justice et de réformer les procédures et les méthodes.

Nous avons fait le constat de l’embolie des tribunaux et de la sous-capacité carcérale. Nous mesurons aussi les difficultés d’accès à la justice. Nous avons constaté, en outre, la stagnation du recours aux alternatives à l’incarcération et aux peines de prison au cours des six dernières années. Nous mesurons la difficulté de la tâche, pour nous être plongés dans cette matière pendant de longs mois.

Nous avons fait, je le répète, le constat de l’embolie de la justice : 1, 2 million de nouvelles affaires pénales et 2, 7 millions de nouvelles instances civiles chaque année. Pour réunir une cour d’assises, il faut plus de quarante mois. Le délai moyen d’obtention d’un jugement pour des affaires civiles est passé en deux ans de onze à douze mois.

Quant aux prisons, chacun connaît la situation actuelle : il y a un peu moins de 60 000 places, pour un peu plus de 70 000 détenus. Après l’interruption du plan de construction de places de prison lancé par Michel Mercier en 2011, aucun nouveau chantier n’a été ouvert au cours des années récentes.

D’où la nécessité d’un fort redressement des moyens et de réformes profondes, l’un n’allant pas sans les autres. L’idée est que la justice doit être l’objet d’une politique constante et durable, au-delà des alternances, comme c’est déjà le cas depuis longtemps pour la politique de défense et la politique étrangère. C’est d’ailleurs dans cet esprit que le Sénat travaille depuis plusieurs années. Nous avons établi notre propre constat et élaboré nos propres propositions au sein d’une mission transpartisane, qui a conduit un travail approfondi, avec de multiples auditions et de nombreux déplacements en France.

Ce travail a débouché sur l’adoption, le 24 octobre dernier, de deux propositions de loi que le Gouvernement n’a malheureusement pas souhaité modifier à l’Assemblée nationale, préférant élaborer son propre texte, quitte à prendre davantage de temps. En effet, ce texte ne pourra pas être adopté avant 2019, alors qu’il a vocation à traiter de l’effort de redressement de la justice pour les cinq années du mandat.

La programmation budgétaire proposée suscite de profondes interrogations, malgré un effort pluriannuel dont nous prenons acte. L’année 2018 s’achève, et 2019 sera engagée avant l’adoption de cette loi, qui constitue donc un objet législatif singulier, à savoir une loi de programmation rétrospective à hauteur de 40 %, les années 2018 et 2019 n’étant pas budgétairement dotées.

Or, si l’on rapproche la programmation proposée des besoins recensés dans notre rapport intitulé « Cinq ans pour sauver la justice », mais aussi du budget voté sur l’initiative de Jean-Jacques Urvoas pour la dernière année du quinquennat socialiste – un budget supérieur à celui prévu par le gouvernement actuel pour les années 2018 et 2019 –, on se rend compte que l’effort proposé par le Gouvernement, même s’il est réel, reste malheureusement insuffisant pour permettre une remise à niveau du service public de la justice. La commission des lois a donc rétabli sa propre trajectoire budgétaire, adoptée par le Sénat en 2017, qui comporte une hausse des crédits de 5 % par an en moyenne, tandis que celle prévue par le Gouvernement est en deçà de 4 %.

En ce qui concerne la justice du quotidien, la commission des lois considère qu’elle ne fait pas l’objet d’une priorité suffisante. Au contraire, le texte organise son repli par des mesures éparses de déjudiciarisation. C’est la justice des personnes les plus vulnérables qui risque ainsi d’être fragilisée. Certaines mesures transfèrent des compétences du juge à d’autres services publics : la commission les a supprimées ou strictement encadrées. D’autres vont plus loin encore en supprimant purement et simplement l’intervention du juge, sans aucun transfert de compétences judiciaire : la commission les a aussi supprimées.

Dans la même veine, l’absence de toute prise en considération de la situation de l’aide juridictionnelle nous inquiète. La mission judiciaire de soutien aux plus fragiles est ainsi affaiblie. Le projet de loi comporte, selon nous, une grave lacune de ce point de vue, alors que, chaque année, un million de personnes ont recours à l’aide juridictionnelle. La proposition de loi d’orientation et de programmation pour le redressement de la justice que nous avions présentée visait à réformer en profondeur l’aide juridictionnelle et à assurer la pérennité de son financement. Il nous semble que l’on ne peut pas laisser de côté cette question dans une loi de programmation pour la justice.

La commission veut aussi que la protection des libertés dans la procédure pénale soit renforcée par rapport à ce que prévoit le texte du Gouvernement. M. Buffet s’étant longuement exprimé sur ce point, je n’y reviens pas, mais c’est la vocation même du Sénat que d’être attentif au respect de la vie privée et à la garantie des droits fondamentaux de nos citoyens. L’efficacité des enquêtes est une cause que nous défendons dans la limite où elle ne met pas en péril les droits fondamentaux et les libertés fondamentales. La commission a ainsi veillé à ne pas marginaliser le juge d’instruction et a maintenu la collégialité des travaux de la chambre d’instruction.

J’en viens enfin à la politique pénitentiaire et à l’exécution des peines. La situation de nos prisons, mise en lumière par l’important mouvement social du début de cette année, n’est pas digne d’une grande démocratie. Au cours des six dernières années, le recours aux solutions alternatives à l’emprisonnement a stagné ou reculé, contrairement à ce que voudraient donner à croire les discours officiels. Les peines prononcées ne sont pas correctement exécutées, et elles ne le sont pas non plus dans des délais acceptables. Les condamnés ne sont pas suffisamment préparés à la réinsertion, ce qui aggrave les risques de récidive et l’insécurité pour la société française.

La sous-capacité carcérale n’est plus traitée depuis l’abandon, en 2012, du programme de construction de places voté en 2011. Au cours de la campagne présidentielle de 2017, l’engagement de construire 15 000 places de prison en cinq ans a été pris devant les Français par plusieurs candidats, dont Emmanuel Macron. L’une des principales informations apportées par ce projet de loi, c’est l’abandon de cet engagement. La programmation ramène en effet l’objectif à 7 000 places d’ici à 2022. De plus, la commission des lois a mis en évidence qu’il n’y avait pratiquement aucune chance que cet objectif réduit de plus de moitié par rapport aux engagements qui avaient été pris soit atteint. En effet, à ce jour, aucun site n’a été officiellement désigné pour la construction de ces 7 000 places.

Par ailleurs, la réforme de l’exécution des peines nous paraît insuffisamment lisible. La commission des lois a supprimé le caractère automatique de la libération sous contrainte aux deux tiers de la peine.

Madame la garde des sceaux, il y a matière à renforcer les ambitions de ce texte. Nous voulons le faire en bonne collaboration avec vous, car nous avons en réalité les mêmes objectifs. C’est ce que la commission des lois s’est attachée à faire. Je salue à cet égard le travail considérable accompli par les deux rapporteurs, qui comptent parmi les meilleurs spécialistes français de la justice. Je suis confiant dans notre capacité de progresser avec le Gouvernement dans cette voie.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les propos tenus par les différents orateurs sont extrêmement précieux, qu’ils m’amènent à réagir de manière assez vive ou qu’ils témoignent au contraire que nous convergeons sur le constat ou, parfois, sur un certain nombre de mesures.

Monsieur le rapporteur Buffet, vous estimez que, avec ce projet de loi, je suis restée à mi-chemin de ce qu’il faudrait faire. Voyez-vous, je préfère avoir emprunté le chemin que marcher à rebours ! Je continuerai à aller de l’avant.

Il est inacceptable, dites-vous, d’empêcher un justiciable d’avoir accès à son juge. Mais je suis parfaitement d’accord, monsieur le rapporteur ! Il reste à savoir à quoi sert un juge. L’intervention d’un juge, me semble-t-il, doit apporter une plus-value. Or, dans un certain nombre de cas, nous constatons que les juges sont sollicités pour simplement enregistrer une décision ou constater un accord. Quelle est alors la plus-value ? Il est vrai que, dans un certain nombre d’hypothèses, nous proposons d’autres solutions. Mais nous prévoyons, pour l’ensemble des situations, des recours qui permettent à tous les citoyens d’avoir accès au juge.

Si vous entendiez affirmer que la numérisation des procédures empêcherait l’accès au juge dans tel ou tel désert numérique – Mme Benbassa, me semble-t-il, a évoqué ce sujet –, je rappellerai ici ce que j’ai déjà eu l’occasion d’indiquer à de nombreuses reprises : notre résolution à développer la numérisation des procédures ne nous amènera en aucun cas à empêcher les procédures « papier » de subsister. Par ailleurs, nous souhaitons mettre en place dans tous les tribunaux un service unique d’accueil du justiciable. En effet, il est essentiel que les justiciables puissent avoir un accès physique à leur justice.

Vous avez souligné, comme l’ont fait après vous un certain nombre d’autres orateurs, notamment M. le président de la commission des lois, que le Sénat est le garant des libertés individuelles. J’espère que l’Assemblée nationale l’est aussi ! En tout cas, soyez certain que le Gouvernement l’est tout autant…

J’ai veillé, en élaborant ce projet de loi, à respecter les exigences constitutionnelles et conventionnelles qui s’imposent à nous. En aucune manière, nous ne portons atteinte aux libertés individuelles. Lorsque nous renforçons le pouvoir des enquêteurs, nous veillons à le placer toujours sous le contrôle d’un juge, celui des libertés et de la détention, qui est un magistrat statutaire. Je ne vois donc pas, monsieur le rapporteur, pourquoi vous avez évoqué un rôle « formel » du juge des libertés et de la détention. Il me semble qu’il y a là une forme de prévention qui ne se justifie pas, mais nous aurons l’occasion d’en discuter plus avant.

Monsieur le rapporteur, vous avez en outre insisté sur l’équilibre des droits dans la procédure pénale, en indiquant qu’il ne fallait pas marginaliser le juge d’instruction. Mais je ne crois pas que le projet que je porte aille en ce sens ! Il n’y a pas de rupture par rapport à la situation actuelle du juge d’instruction, dont je voudrais rappeler ici qu’il ne traite aujourd’hui que 3 % des poursuites. On ne peut donc pas dire que le texte que je vous soumets marginalise son rôle : au contraire, nous le recentrons sur les dossiers les plus lourds, à savoir les crimes, la criminalité organisée, les infractions économiques et financières, les atteintes graves aux personnes. Je le redis, nous entendons non pas marginaliser le juge d’instruction, mais recentrer son action sur son cœur de métier.

Monsieur le rapporteur, si vous m’y autorisez, je terminerai par un petit clin d’œil. Vous avez indiqué que vous n’étiez pas favorable au développement de la vidéo-audience. Pourtant, vous avez été, me semble-t-il, rapporteur du projet de loi Immigration et asile, qui prévoyait que l’on puisse passer outre le refus de l’étranger pour la tenue d’une vidéo-audience devant le tribunal administratif et le juge des libertés et de la détention. Je ne crois pas me souvenir que vous ayez déposé d’amendement visant à supprimer ou à modifier les dispositions en cause…

Je m’en expliquerai !

Au contraire, votre rapport, rédigé au nom de la commission des lois, saluait l’adaptation bienvenue que constituait la vidéo-audience.

Ce n’est pas le même cas ici !

Lors de la séance du 21 juin 2018, vous avez indiqué à Mme Benbassa que « le recours à la vidéo-audience est justifié par la particularité du contentieux et par des motifs d’intérêt général. […] Par ailleurs, il est assorti de garanties appropriées pour le demandeur que je tiens à rappeler : confidentialité de la transmission, aménagement spécial de la salle, double publicité et double procès-verbal, salle d’audience relevant du ministère de la justice et non du ministère de l’intérieur », etc. Monsieur le rapporteur, je vous propose la même chose !

Pas tout à fait !

Monsieur Marc, vous avez évoqué un manque d’investissements et un sous-effectif. J’aurai l’occasion de revenir sur ce sujet longuement, aussi me permettrez-vous de m’en tenir, pour l’heure, à ce que j’ai indiqué dans mon propos introductif.

Vous avez par ailleurs souhaité que la peine de détention à domicile sous surveillance électronique que nous introduisons soit supprimée et que l’on en revienne à la proposition de la commission des lois. Nous croyons important que cette peine soit prononcée comme une véritable peine, une peine autonome. Il ne faut pas que l’on continue à prononcer des condamnations à des peines de prison, avant finalement de placer les personnes concernées sous bracelet électronique. Agir ainsi relève, selon moi, d’une forme d’hypocrisie, or je suis pour que l’on dise la réalité des choses ! C’est la raison pour laquelle j’estime que la détention à domicile sous surveillance électronique, la DDSE, doit être considérée comme une peine autonome. Elle concerne aujourd’hui 11 000 personnes, et nous souhaitons développer le recours à cette mesure.

Par ailleurs, monsieur le sénateur, comme nombre de vos collègues, vous avez évoqué la création de 15 000 places de prison. Je comprends que ce sujet puisse être exploité, faire l’objet d’un jeu…

Non, c’est dans le programme du candidat Macron !

Absolument, c’est dans le programme, monsieur Bonhomme !

Je l’ai ici, c’est écrit noir sur blanc !

Moi aussi, je l’ai, et je crois le connaître à peu près…

M. François Bonhomme. C’est notre bible !

C’est très bien, je transmettrai !

Dans ce programme, il est fait mention de 15 000 places.

Précisément !

Monsieur le sénateur, 15 000 places de prison ne se construisent pas d’un claquement de doigts, et vous le savez très bien !

Nous n’avons pas écrit ce programme !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. Je livrerai 7 000 places d’ici à 2022 et j’engagerai la construction des 8 000 autres d’ici à cette date. Vous savez très bien, en tant qu’élu du territoire, qu’il n’est pas simple de trouver des terrains, qu’il y a des procédures à respecter, des analyses de terrain à effectuer, des dossiers à monter ! Pour cela, il faut du temps !

Mes chers collègues, un peu de calme, s’il vous plaît ! Laissez Mme la garde des sceaux s’exprimer !

Je maintiens que 15 000 places de prison seront livrées, dont 7 000 d’ici à 2022 ; la construction des 8 000 autres aura commencé à cette échéance.

Monsieur Mohamed Soilihi, je vous remercie d’avoir salué notre méthode de travail. À vous qui avez, comme d’autres orateurs, insisté sur les moyens humains, je veux dire que le travail que nous conduisons vise précisément à les accroître, aussi bien dans l’administration pénitentiaire que dans la magistrature. Je citerai simplement quelques chiffres : en 2008, il y avait 8 164 magistrats ; aujourd’hui, ils sont 8 400 et ils seront 8 500 l’année prochaine. L’effectif de magistrats augmentera chaque année. Nous pourrons ainsi améliorer la position de la France dans le classement européen réalisé par la Commission européenne pour l’efficacité de la justice, la CEPEJ. Notre pays n’est effectivement pas bien classé aujourd’hui, mais le travail que nous conduisons vise à améliorer cette situation ; je vous remercie de l’avoir relevé.

Vous avez également fait part, monsieur le sénateur, de votre intérêt pour la libération sous contrainte, qui est l’une des peines à propos desquelles la commission des lois a émis une proposition différente. Nous tenons à cette peine parce qu’elle répond un objectif de fond : éviter les sorties sèches de prison. Bien entendu, c’est en rendant obligatoire ce type de dispositif que nous pourrons éviter ces dernières, et donc la récidive.

Madame Benbassa, selon vous, le projet de loi sacrifierait l’intérêt supérieur des justiciables les plus fragiles sur « l’autel du libéralisme économique ». Ce n’est pas du tout le cas, et vous le savez bien : en effet, nous renforçons la justice de proximité.

Vous dites que nous dévitalisons les tribunaux de proximité. C’est exactement l’inverse ! Nous les maintenons tous, ainsi que les contentieux qui y sont jugés. Nous créons même la possibilité, pour les juges et les chefs de cour qui le souhaiteraient, d’intégrer aux tribunaux de proximité des juges aux affaires familiales, si cela correspond à un besoin du territoire. Vous le voyez, nous densifions, au contraire, les tribunaux de proximité, parce que c’est dans leur ressort que se nouent les contentieux du quotidien.Nous en discuterons, madame Assassi, et j’espère que j’arriverai à vous convaincre. Rien, dans ce texte, ne va dans le sens du libéralisme économique.

Madame Benbassa, vous avez également critiqué la forfaitisation, qui relèverait, selon vous, d’une volonté d’être plus sévère. Ce n’est pas le cas : il s’agit simplement d’être plus efficace, au bénéfice de la santé publique.

Monsieur Bigot, je vous remercie d’avoir souligné que notre plan pluriannuel est ambitieux, même si vous estimez que, sur un certain nombre d’aspects, il pourrait l’être davantage.

Vous avez notamment indiqué que la numérisation que j’appelle de mes vœux relève davantage de l’organisation et des méthodes que de la loi. Vous avez absolument raison ! C’est pourquoi j’ai installé une gouvernance très serrée au sein de mon ministère sur ce sujet, avec un calendrier et des objectifs, afin que nous puissions déployer cette numérisation qui, me semble-t-il, sera l’une des conditions de l’amélioration du travail des magistrats, des personnels de greffe et également des avocats, avec lesquels nous travaillons en permanence.

Vous avez soulevé la question du coût de la représentation obligatoire, en relevant qu’il n’y avait rien sur l’aide juridictionnelle dans le projet de loi. C’est d’ailleurs un reproche qui m’a également été adressé par d’autres sénatrices et sénateurs. Il n’y a aucune disposition relative à l’aide juridictionnelle, je l’admets. Pourquoi en est-il ainsi ? Parce que je souhaite pouvoir dialoguer avec les avocats et construire avec eux un système qui soit pérenne et stable. C’est la raison pour laquelle il eût été précipité d’inscrire des dispositions définitives dans ce texte. Elles figureront sans doute dans la prochaine loi de finances, mais le financement est assuré, y compris celui de la représentation obligatoire. Pour vous donner un chiffre, monsieur le sénateur, dans le projet de loi de finances pour 2019, les crédits de l’aide juridictionnelle augmentent de près de 28 millions d’euros par rapport à 2018. Cela permettra de financer la représentation obligatoire.

Vous vous êtes félicité d’avoir fait voter en commission la suppression de l’extension de la possibilité de recourir aux techniques spéciales d’enquête, les TSE, aux crimes de droit commun. Aujourd’hui, le recours aux TSE est effectivement réservé aux crimes et délits commis en bande organisée et au terrorisme. Nous avons prévu de l’étendre aux crimes de droit commun, car cela peut, me semble-t-il, être extrêmement utile dans des affaires telles que celles qui, récemment, ont choqué la population. Une telle extension ne me semble pas radicalement inacceptable. Je vous proposerai donc de la rétablir, sachant que les TSE seront évidemment toujours utilisées sous le contrôle du juge des libertés et de la détention.

Enfin, monsieur le sénateur, vous avez conclu votre intervention en affirmant que les services de Bercy auraient « préparé des dispositions dans l’objectif de faire des économies budgétaires ». Je ne peux vraiment pas laisser dire cela ! Je n’ai pas le moindre contact avec Bercy, sauf lorsque je négocie mon budget. Du reste, dès lors qu’il existe une loi de programmation, la discussion dure assez peu… Bercy ne me parle jamais, absolument jamais, des questions qui ont trait à la justice !

Ne vous fâchez pas !

Nous allons essayer de vous réconcilier !

Je ne suis pas fâchée, je dis simplement les choses.

M. François-Noël Buffet, corapporteur. Nous allons organiser une médiation !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. Gratuite, alors !

Madame Costes, je partage votre constat, notamment sur l’épuisement des magistrats et des personnels, lié à la fois à la succession des réformes et aux difficultés de travail. Vous avez raison. J’ai essayé de répondre au travers de ce projet de loi, qui témoigne d’un certain pragmatisme, à un certain nombre de demandes et d’attentes exprimées lors des consultations que j’ai menées sur le terrain.

Nous mettons ainsi en place des équipes qui épauleront les magistrats. Vous le savez, cela répond à une demande forte. On compte aujourd’hui 356 juristes assistants ; nous allons en créer 50 de plus par an durant le quinquennat, ainsi que 102 assistants spécialisés et 250 greffiers assistants. Prendre en compte les difficultés de travail est indispensable.

Vous avez également évoqué un autre sujet qui me touche beaucoup, celui des détenus en difficulté psychiatrique. Je vais le prendre en compte dans le cadre du plan pénitentiaire que j’aurai l’occasion de présenter prochainement. J’ai mis en place avec ma collègue Agnès Buzyn un groupe de travail sur cette question. Néanmoins, comme vous le savez, nous peinons à recruter des médecins psychiatres ou pédopsychiatres ; c’est une véritable difficulté, que je ne puis résoudre seule.

Enfin, nous consentons les efforts budgétaires importants pour l’insertion et la probation que vous appelez de vos vœux, puisque je propose la création de 1 500 conseillers d’insertion et de probation supplémentaires durant le quinquennal.

Madame Joissains, je ne répéterai pas ce que j’ai dit à propos de Bercy : ce projet de loi a été conçu non pas selon un « prisme gestionnaire », mais selon un prisme d’efficacité et de simplicité. Cela m’amène à recentrer chacun des acteurs de la procédure – les enquêteurs, les procureurs, les magistrats du siège – sur son cœur de métier. Le mouvement de déjudiciarisation, quand il existe, porte sur certains points sur lesquels il me semble que l’intervention d’un magistrat n’apporte pas de plus-value.

Vous avez évoqué, ainsi que le président Bas, la question du juge unique. J’y suis moi aussi très sensible. C’est la raison pour laquelle je présenterai un amendement relatif à la collégialité en appel, suivant ainsi les propositions de la commission des lois.

Enfin, sur l’important sujet du tribunal criminel départemental, pourquoi supprimer les jurés populaires, avez-vous demandé, alors même que la justice est rendue au nom du peuple français ? Madame la sénatrice, que je sache, tous nos magistrats professionnels, et pas uniquement les jurés d’assises, rendent la justice au nom du peuple français ! La procédure entièrement orale des cours d’assises permet une justice de grande qualité, mais elle est extrêmement chronophage. La procédure que nous proposons d’instaurer pour le tribunal criminel départemental permettra aux magistrats d’auditionner tous témoins utiles, mais également de disposer du dossier écrit. Ainsi, la procédure sera sans doute un peu plus simple, et donc plus rapide. Quant aux appels, ils continueront de relever exclusivement de la compétence des cours d’assises, ainsi que les crimes punis de plus de vingt ans d’emprisonnement.

M. le sénateur Lefèvre a évoqué un sujet important. Améliorer la répartition des moyens humains sur le territoire est effectivement l’une des difficultés auxquelles nous nous heurtons. Certaines fonctions peuvent apparaître moins attractives que d’autres : je pense notamment à celles des surveillants pénitentiaires ou des personnels de greffe. Nous allons mettre en place, pour les surveillants pénitentiaires, des concours déconcentrés à affectation locale, ce qui permettra de résoudre cette difficulté. Nous instaurons en outre des primes de fidélisation, et nous accroissons les moyens consacrés à la prise en charge sociale du personnel.

Monsieur le président Bas, je suis largement d’accord avec les constats que vous dressez. Vous les aviez d’ailleurs déjà établis lors des travaux que vous avez conduits et sur lesquels je me suis appuyée. En revanche, je ne pose pas toujours le même diagnostic et nous divergeons parfois quant aux solutions à mettre en œuvre, mais j’ai, comme vous, confiance dans notre capacité à progresser ensemble au cours de ce débat.

La parole est à M. le président de la commission.

Je remercie Mme le garde des sceaux du soin qu’elle prend toujours à répondre avec précision et dans le détail à chacune de nos interventions.

C’est vrai !

Cela permet effectivement de faire progresser le dialogue entre nous.

Madame le garde des sceaux, je dois dire que j’ai été vivement impressionné par vos propos sur les engagements du Président de la République en matière de création de places de prison. En effet, si ces engagements portent sur dix ans, cela signifie qu’il enjambe allègrement l’échéance du renouvellement éventuel de son mandat, en 2022…

Ce ne serait pas le premier à le faire…

Quelque peu surpris de vos propos, j’ai voulu revenir à la source, à savoir le programme du candidat Emmanuel Macron, très facilement accessible sur internet. Il y est écrit : « nous construirons 15 000 places de prison supplémentaires sur le quinquennat » – et non pas sur le décennat.

Je tenais à apporter cette précision, car si le Président de la République n’est pas en mesure de tenir ses engagements, il suffit qu’il nous le dise en toute sincérité, en toute franchise. Du reste, je considère comme fondé votre argument selon lequel construire des places de prison prend beaucoup de temps. C’est d’ailleurs tellement vrai que vous aurez du mal à atteindre votre nouvel objectif de créer 7 000 places de prison d’ici à 2022, sachant que le foncier nécessaire n’a pas encore été réservé et que nous n’en sommes qu’à l’amorce du plan. J’entends bien que vous souhaitez faciliter les acquisitions, à l’instar de ce qui a été fait pour l’organisation des jeux Olympiques, et assouplir les réglementations régissant ces constructions. Je sais aussi que vous comptez diversifier les structures de détention, ce qui est une très bonne chose, mais je vous souhaite bon courage pour réussir à construire 7 000 places de prison à l’échéance annoncée en commençant en 2019. Soyez assurée de tout notre soutien, mais nous tenons à vous mettre en garde contre les difficultés que vous rencontrerez. Vous aurez du mal à atteindre votre objectif, même ramené à 7 000 places !

La discussion générale commune est close.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

Nous passons à la discussion du texte de la commission sur le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

La parole est à Mme Éliane Assassi, sur l’article.

Notre groupe se réjouit de l’effort budgétaire consenti en faveur de l’administration de la justice. Toutefois, permettez-nous, madame la garde des sceaux, de relever les limites et les impasses d’une telle programmation financière.

Tout d’abord, cette hausse du budget, qui atteindra 1, 3 milliard d’euros par an en 2022 par rapport au budget de 2018, est exprimée en euros courants, c’est-à-dire sans prendre en compte l’inflation. On sait que le Gouvernement est passé maître dans l’art de manier budget et comptabilité, mais, si l’on retient un taux d’inflation de 1, 4 % par an pour ces quatre années, on se rend compte que l’augmentation budgétaire réelle en 2022 s’élèvera non plus à 1, 3 milliard d’euros comme annoncé, mais à seulement 900 millions d’euros.

En outre, cette faible augmentation sera allouée très majoritairement aux services de l’administration pénitentiaire, et non aux services judiciaires. L’étude d’impact est explicite : cette hausse doit permettre la construction de 7 000 places de prison et l’amélioration de l’entretien du parc existant. Aussi l’administration judiciaire bénéficiera-t-elle de seulement 500 équivalents temps plein, ou ETP, sur les 6 500 dont la création est prévue. Autrement dit, cette hausse budgétaire a minima n’aura aucune incidence sur le service public de la justice rendu à nos concitoyens et sur cette justice du quotidien asphyxiée et défaillante, d’autant que le reste du texte vise dans sa globalité à éloigner davantage la justice des justiciables.

Enfin – c’est le point central –, ce choix budgétaire n’est pas contraint ; il est éminemment politique. Songeons que, en début d’année, le Gouvernement a décidé une baisse de l’impôt sur la fortune de 4, 5 milliards d’euros par an, pour le plus grand profit d’un peu plus de 400 000 ménages. Or ce montant correspond à peu près au budget annuel de la justice hors administration pénitentiaire. Il aurait donc été tout à fait possible de doubler d’un coup le budget de la justice, au bénéfice, cette fois, de tous nos concitoyens ; mais ce n’est pas ce choix qui a été fait.

Le Sénat propose, au travers du texte de la commission des lois, d’augmenter ce budget – c’est tout à son honneur –, mais, hélas, les orientations choisies ne sont pas contestées et les carences ne sont pas comblées. En 2018, il manquait 13 000 postes pour que la France puisse rejoindre la moyenne européenne ; dès lors, la création de 6 500 postes d’ici à quatre ans proposée par le Gouvernement semble bien dérisoire… Bien que plus réaliste, celle de 13 728 ETP prévue par la commission reste bien en deçà du défi à relever par la France, qui, consacrant 1, 8 % de son budget public à la justice, se classe au vingt-troisième rang sur vingt-huit à l’échelon européen.

La parole est à Mme Marie-Pierre de la Gontrie, sur l’article.

Madame la garde des sceaux, nous examinons là un article clef, le chiffrage et le financement de vos propositions constituant évidemment un élément majeur.

Je passe sur le fait que cette loi de programmation présente un intérêt essentiellement politique, puisque c’est lors de chaque débat budgétaire annuel que nous pourrons vérifier si vos engagements sont tenus.

Nous nous trouvons aujourd’hui dans une curieuse situation, madame la garde des sceaux. En effet, vous avez incontestablement une réelle ambition de remettre la justice à un niveau décent, y compris sur le plan budgétaire, même si vos propos de tout à l’heure sur votre absence de dialogue avec Bercy m’ont laissée tout à fait perplexe – il s’agissait, je l’espère, d’une formule imagée. Cependant, au fond, ce projet de loi marque une forme de renoncement : les augmentations annuelles du budget que vous prévoyez pour les cinq prochaines années peuvent sembler à première vue extrêmement ambitieuses, mais elles ne le sont que de manière relative, puisqu’elles sont moindres – je remercie le président Bas de l’avoir rappelé – que celles de M. Urvoas sous le quinquennat de François Hollande. Parce que vous ne pouvez pas faire mieux, vous avez décidé de raboter les crédits de toutes les missions qui permettaient de rapprocher le justiciable de son juge.

La commission des lois a proposé, à juste titre, d’accentuer cet effort budgétaire. Lorsque l’on examine un texte de ce genre, l’étude d’impact est très utile. Or celle-ci, concernant l’article 1er, fait preuve d’une pudeur assez exceptionnelle, puisqu’elle indique en quelques mots, sans proposer, en réalité, la moindre analyse, que les moyens supplémentaires accordés permettront de financer rien de moins que « la construction de 7 000 places de prison », « l’amélioration de l’entretien » du parc existant, « le développement des alternatives à la détention », « l’accompagnement des personnes placées sous main de justice », « le renforcement de la sécurité des établissements » pénitentiaires, « l’amélioration des conditions de travail » du personnel, l’ouverture « de vingt centres éducatifs fermés », « les moyens accordés à l’accès au droit et à l’aide aux victimes » et « la remise à niveau des infrastructures informatiques »…

Dès lors, on le voit bien, les moyens prévus par le Gouvernement sont totalement insuffisants. Vous ne pourrez manifestement pas atteindre les objectifs que vous avez fixés, madame la garde des sceaux.

Il faut conclure, ma chère collègue.

Bien que la commission des lois ait considérablement amélioré le profilage budgétaire, celui-ci reste très insuffisant au regard de l’ambition affichée.

La parole est à M. Jacques Bigot, sur l’article.

Madame la garde des sceaux, au-delà de la programmation budgétaire, il faut aussi se pencher sur l’organisation de la dépense et les méthodes mises en place.

Monsieur le président de la commission des lois, beaucoup des magistrats que nous avons rencontrés lors des nombreux déplacements que nous avons faits ensemble, notamment des présidents de tribunal de grande instance et des premiers présidents de cour d’appel, se sont plaints d’une hypercentralisation de la gestion budgétaire. Si nous voulons faire en sorte que la justice fonctionne mieux au quotidien, il faut ménager des assouplissements dans son organisation.

Cela ne relève certes pas du domaine de la loi, mais le fait qu’une évolution de l’organisation des services du ministère de la justice et une forme de déconcentration des pouvoirs ne soient nulle part évoquées dans le texte n’est pas rassurant. Des présidents de juridiction nous ont indiqué avoir manqué l’occasion de réaliser des investissements nécessaires étant donné l’état de leurs locaux parce qu’ils n’avaient été prévenus qu’au dernier moment de l’ouverture d’une ligne budgétaire : ils n’avaient donc pu anticiper et passer commande des travaux selon les règles des marchés publics. Si une amélioration fonctionnelle n’intervient pas à cet égard, Bercy aura beau jeu de conclure qu’il n’y a pas lieu d’augmenter les crédits, puisque ceux disponibles ne sont pas tous consommés… C’est d’ailleurs ce que ses services nous ont déjà opposé lors des auditions auxquelles a procédé la mission d’information.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 310, présenté par MM. Détraigne et Buffet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 1

Remplacer l’année :

par l’année :

II. – Alinéa 3, tableau, première colonne

Supprimer cette colonne.

III. – Alinéa 4

Remplacer le nombre :

par le nombre :

IV. – Alinéa 5, tableau, première colonne

Supprimer cette colonne.

La parole est à M. le corapporteur.

Le présent amendement tend à rendre crédible le calendrier de la programmation budgétaire adopté par le Parlement.

En effet, le Gouvernement ayant tardé à déposer et à faire examiner son projet de loi de programmation des moyens pour la justice, la loi de finances pour 2018 est déjà en cours d’exécution ; adopter une programmation budgétaire pour 2018 est donc un exercice inutile.

En conséquence, nous proposons que l’on s’en tienne à la programmation budgétaire pour les années 2019 à 2022 retenue par la commission des lois, qui reprenait celle votée par le Sénat le 24 octobre 2017, 2022 étant l’année cible pour la remise à niveau des moyens de la justice, avec un budget évalué à 8, 99 milliards d’euros, hors dépenses de pensions, contre 8, 3 milliards d’euros dans le projet gouvernemental.

Pour ce qui concerne les emplois, dans la même perspective, il est proposé de s’en tenir à la programmation retenue par la commission des lois pour la période 2019-2022, prévoyant la création de 12 628 emplois.

L’amendement n° 205, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéas 3 à 5

Remplacer ces alinéas par quatre alinéas ainsi rédigés :

Les créations nettes d’emplois du ministère de la justice s’élèveront à 6 500 équivalents temps plein et s’effectueront selon le calendrier suivant :

La présente programmation fera l’objet d’actualisations, dont l’une sera mise en œuvre avant la fin de l’année 2021. Ces actualisations permettront de vérifier la bonne adéquation entre les objectifs fixés dans le rapport annexé à la présente loi, les réalisations et les moyens consacrés.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Je vous propose, mesdames, messieurs les sénateurs, de rétablir la programmation budgétaire du projet de loi initial, afin de maintenir une trajectoire des crédits et des créations d’emplois en adéquation avec les objectifs fixés dans le rapport annexé au présent texte. Cet amendement tend ainsi à prévoir une progression des crédits de 24 % à l’horizon de 2022 et la création de 6 500 emplois.

Madame de La Gontrie, vous avez fait état d’une augmentation des crédits supérieure sous la majorité précédente. Je ne crois pas que ce soit le cas.

Mais si !

Si mes chiffres sont exacts, entre 2012 et 2017, la hausse des crédits votée s’est établie à 838 millions d’euros.

Je parle de la dernière année !

Dans le testament qu’il a laissé après avoir quitté le ministère de la justice, M. Urvoas prévoyait une augmentation d’un milliard d’euros en cinq ans. Pour ma part, je vous propose d’augmenter de 1, 6 milliard d’euros le budget de la justice. C’est là une hausse de grande ampleur, mais sa soutenabilité est garantie par sa cohérence avec la loi de programmation des finances publiques ; ce n’est pas le cas pour la proposition de votre commission des lois.

La trajectoire que vous avez retenue, messieurs les rapporteurs, ne me semble pas réaliste, puisqu’elle prévoit, notamment, la construction et la livraison de 15 000 places de prison d’ici à 2022. C’est irréaliste, …

Dites-le au Président de la République !

… tant du point de vue immobilier, du fait du manque de foncier disponible et des délais techniques de construction, bien que nous les réduisions grâce aux dispositions de l’article 51 du projet de loi, que du point de vue de notre capacité à recruter du personnel pénitentiaire. Monsieur le président Bas, les premières nouvelles places de prison du programme « 13 200 » lancé en 2002 par Dominique Perben n’ont été livrées qu’en 2008, et les dernières ne l’ont été qu’en 2015…

Tout à fait, conformément à ce qui était prévu.

Le programme du Président de la République prévoit effectivement la construction de 15 000 places ; c’est bien ce que nous ferons, en construisant 7 000 places de prison supplémentaires et en créant 2 300 ETP pour armer ces nouveaux établissements d’ici à 2022, d’une part, et en lançant la réalisation de 8 000 autres places supplémentaires, toujours d’ici à 2022, d’autre part. La trajectoire du Gouvernement confirme les engagements présidentiels ; elle est tout à la fois ambitieuse et réaliste.

Cette trajectoire intègre une réforme des peines qui a vocation à réduire le placement en détention au profit d’autres peines et donc, à terme, à diminuer le besoin en places de prison.

Cette programmation permettra également, de manière plus volontariste que vous ne le proposez, de conduire un vaste plan de transformation numérique doté de 530 millions d’euros de crédits d’investissement et de 260 emplois supplémentaires.

La programmation financière n’oublie pas la protection judiciaire de la jeunesse, puisqu’elle prévoit non seulement la création de vingt centres éducatifs fermés, mais également les moyens de diversifier et d’individualiser la prise en charge des mineurs par une réponse plus diversifiée et plus efficace.

Enfin, ce budget donne les moyens d’une réforme globale de la justice alliant réformes des procédures civiles et de la procédure pénale, développement des modes alternatifs de règlement des litiges, adaptation de l’organisation judiciaire pour plus d’efficacité et de lisibilité, accompagnement des plus démunis par des dispositifs d’accès au droit.

L’amélioration des conditions de travail dans les juridictions sera réelle. Nous constatons d’ailleurs, après l’exécution du budget 2018 et avec le budget 2019 à venir, qu’elle commence déjà à se faire sentir grâce aux moyens prévus pour la résorption des vacances d’emploi, à la constitution des équipes entourant le magistrat que j’évoquais tout à l’heure, à un haut niveau de moyens de fonctionnement et à un effort immobilier sans précédent pour les juridictions.

Pour ces raisons, le Gouvernement propose de rétablir la programmation du projet de loi initial et émet, par cohérence, un avis défavorable sur l’amendement n° 310 de la commission.

Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 205 ?

La commission est défavorable à l’amendement du Gouvernement. Nous ne sommes pas sur les mêmes courbes.

La parole est à M. François Bonhomme, pour explication de vote.

Madame la ministre, vous nous indiquez que prévoir la construction de 15 000 places de prison d’ici à 2022 ne serait pas réaliste. Il s’agit là d’un point nodal, que je voudrais clarifier une fois pour toutes.

J’ai profité de la suspension de séance de tout à l’heure pour consulter ma bible, à savoir le programme 2017-2022 du candidat Emmanuel Macron.

Aujourd’hui, vous nous dites un peu vigoureusement que nous devrions savoir que construire des prisons prend du temps, compte tenu des délais, des procédures à respecter et autres difficultés à surmonter. Je ne le conteste pas, madame la ministre. Je constate simplement que vous avez attendu d’être confrontée aux difficultés inhérentes à l’exercice du pouvoir pour revenir sur un engagement présidentiel fort en révisant votre programme de construction à la baisse et en modifiant le calendrier. Cela mérite d’être souligné ! Les objectifs du programme présidentiel ont été divisés par deux. Ce n’est pas être désagréable à votre endroit et vous mettre en cause que de relever que le Président de la République s’est aperçu, depuis son élection, de la difficulté de la tâche…

Par ailleurs, vous nous avez dit vouloir consentir un effort exceptionnel, mais les moyens budgétaires et législatifs nécessaires au lancement d’un chantier véritablement prioritaire n’ont pas été mobilisés. On aurait pu s’attendre à ce que soit mis en place un programme analogue à celui qui a été établi en vue de la tenue des jeux Olympiques de 2024, pour enfin accélérer les choses, mais tel n’est pas le cas.

La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi, pour explication de vote.

M. Thani Mohamed Soilihi. Bien évidemment, je soutiens l’amendement du Gouvernement, non pas parce que celui-ci en est l’auteur

Par ailleurs, cet amendement tient compte des mesures du texte qui permettront de libérer des places de prison et du développement de la numérisation de la justice, qui est de nature à simplifier les choses et à engendrer des économies.

La parole est à M. Alain Marc, pour explication de vote.

L’amendement de la commission des lois prévoit la création de 12 628 postes au sein du ministère de la justice, un chiffre qui paraît beaucoup plus réaliste que celui annoncé par le Gouvernement, à savoir 13 728. En effet, l’attractivité des métiers de l’administration pénitentiaire est très faible et l’on ne parvient pas à pourvoir tous les postes mis au concours.

Cela devrait d’ailleurs nous inciter à revoir les rémunérations de ces personnels et à envisager des aides au logement : la première affectation est souvent en région parisienne, et certains nouveaux fonctionnaires en sont réduits à dormir dans leur voiture, faute d’autre solution…

Madame la garde des sceaux, je souhaiterais donc que nous nous penchions ensemble sur cette question de l’attractivité des métiers.

La parole est à M. Jacques Bigot, pour explication de vote.

Avec son amendement, Mme la garde des sceaux ne fait que reprendre l’idée développée au travers de la proposition de loi que nous avons adoptée voilà un an. C’est sans doute la raison pour laquelle il s’agit d’une programmation annuelle rétroactive. Mme la garde des sceaux veut sans doute vous montrer ainsi, monsieur le président de la commission des lois, qu’elle se rallie à votre démarche, avec des chiffres différents.

Nous verrons bien si la programmation proposée sera respectée, si tous les crédits inscrits pour 2018 ont été dépensés. Cela étant, nous le savons, du fait de l’annualisation budgétaire, cette programmation pluriannuelle constitue un engagement très formel, une simple indication. Il faudra la rappeler, quel que soit le gouvernement en place.

Nous ne voterons pas l’amendement n° 205 et nous abstiendrons sur l’article 1er tel qu’issu des travaux de la commission. L’essentiel est que nous nous battions chaque année, tous ensemble, lors du débat budgétaire, pour donner à la justice les moyens dont elle a besoin.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Je voudrais répondre à M. Bonhomme, qui a relu le programme du Président de la République, ce dont je ne peux que me réjouir…

Effectivement, le candidat Macron avait écrit : « Nous construirons 15 000 nouvelles places de prison ».

président de la commission des lois. Sur le quinquennat !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. Monsieur le sénateur, vous savez très bien que l’action de construire consiste à assembler différents éléments…

Voilà qui est subtil !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. On peut donc en être à divers stades de l’assemblage, selon les sites ! En 2022, nous aurons construit et livré 7 000 places et engagé la construction de 8 000 autres. Monsieur le sénateur, il n’est pas écrit, dans le programme présidentiel, que 15 000 nouvelles places seront livrées en 2022.

Au-delà de la sémantique, je rappellerai simplement que nous allons consacrer 1, 7 milliard d’euros à ces constructions, une somme loin d’être négligeable.

Je mets aux voix l’amendement n° 310.

En conséquence, l’amendement n° 205 n’a plus d’objet.

L’amendement n° 317, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

A. – Alinéa 4

1° Première phrase

Remplacer le taux :

par le taux :

2° Troisième phrase

a) Remplacer l’année :

par l’année :

b) Supprimer les mots :

plus de

c) Remplacer le nombre :

par le nombre :

C. – Alinéa 5

1° Deuxième phrase

Remplacer l’année :

par l’année :

2° Tableau, deuxième colonne

Supprimer cette colonne.

D. – Alinéa 6, tableau, deuxième colonne

Supprimer cette colonne.

E. – Alinéa 22, seconde phrase

Remplacer les mots :

832 emplois seront créés

par les mots :

2 328 emplois seront créés sur la période 2019-2022

F. – Alinéa 59, troisième phrase

a) Remplacer les mots :

qui s’élèveront :

par les mots :

dont les autorisations d’engagement s’élèveraient

b) Remplacer l’année :

par l’année :

G. – Alinéa 83, première phrase

Remplacer l’année :

par l’année :

H. – Alinéa 87, seconde phrase

Remplacer les mots :

832 créations nettes d’emplois sur le quinquennat

par les mots :

2 328 emplois sur la période 2019-2022

I. – Alinéa 88, seconde phrase

Après les mots :

magistrats

insérer les mots :

et de greffiers

J. – Alinéa 100, deuxième phrase

Remplacer l’année :

par l’année :

K. – Alinéa 101

1° Deuxième phrase

Remplacer le mot :

vont

par le mot :

devraient

2° Dernière phrase

Après l’année :

rédiger ainsi la fin de cette phrase :

l’économie espérée grâce à la PNIJ est estimée à 50 millions d’euros par an sur l’enveloppe allouée aux frais de justice.

L. – Alinéa 127

Rédiger ainsi cet alinéa :

Les crédits prévus sur le quinquennat progressent de façon modérée, afin de financer l’augmentation structurelle de l’aide juridictionnelle, tout en prévoyant des mesures de rationalisation de ces dépenses et en incluant la perspective de nouvelles recettes.

M. – Alinéa 188

1° Supprimer les mots :

dont le délai de livraison est raccourci

2° Remplacer le nombre :

par le nombre :

3° Après le mot :

emplois

insérer les mots :

de surveillants pénitentiaires

4° Remplacer le mot :

sur le quinquennal

par les mots :

entre 2019 et 2022

La parole est à M. le corapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination avec les modifications apportées à l’article 1er sur la programmation budgétaire.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Nous sommes en désaccord sur la trajectoire budgétaire. Par cohérence, le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 317.

L’amendement n° 331, présenté par MM. Buffet et Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 11

Après le mot :

notamment,

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

d’atteindre d’ici décembre 2022 un taux de 80 % d’encellulement individuel.

II. - Alinéa 165

Compléter cet alinéa par les mots :

d’ici décembre 2022

III. - Alinéa 181

Après le mot :

atteindre

insérer les mots :

d’ici décembre 2022

La parole est à M. le corapporteur.

Cet amendement et les suivants sont de conséquence et de mise en cohérence avec les dispositions que nous venons d’adopter.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement porte sur l’affichage de l’objectif de l’encellulement individuel à l’horizon 2022.

Dans la mesure où je n’aurai pas livré 15 000 nouvelles places de prison en 2022, mais seulement 7 000, la construction de 8 000 autres étant engagée, il sera difficile d’atteindre cet objectif de l’encellulement individuel à cette échéance.

Par cohérence et réalisme, le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 331.

L’amendement n° 332, présenté par MM. Buffet et Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 29

Supprimer les mots :

sur l’uniformisation du recours aux interceptions téléphoniques et aux autres techniques spéciales d’enquête,

La parole est à M. le corapporteur.

C’est un amendement de cohérence.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable, monsieur le président.

Je mets aux voix l’amendement n° 332.

L’amendement n° 318, présenté par MM. Détraigne et Buffet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 32

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. le corapporteur.

Il s’agit toujours d’un amendement de cohérence, monsieur le président.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 318.

L’amendement n° 336, présenté par MM. Buffet et Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 38

1° Dernière phrase

Supprimer les mots :

les baux ruraux ou

2° Compléter cet alinéa par deux phrases ainsi rédigées :

En revanche, l’absence de représentation obligatoire par avocat serait maintenue devant les tribunaux paritaires des baux ruraux, tout comme devant les conseils de prud’hommes. De surcroît, le principe de la libre représentation des parties devant le tribunal de commerce serait consacré dans la loi.

La parole est à M. le corapporteur.

C’est un amendement de cohérence, monsieur le président.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 336.

L’amendement n° 319, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 39, première phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à M. le corapporteur.

Amendement de cohérence.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 319.

L’amendement n° 337, présenté par MM. Buffet et Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 39, seconde phrase

Remplacer cette phrase par trois phrases ainsi rédigées :

Un tribunal de grande instance à compétence nationale serait également spécialement désigné pour assurer le traitement des requêtes en injonction de payer, à l’exception de celles relevant du tribunal de commerce. Le créancier pourrait saisir cette juridiction nationale par la voie dématérialisée, sans que cela soit obligatoire. Le débiteur disposerait également de la faculté de faire opposition par voie dématérialisée, dès lors que l’opposition tendrait exclusivement à l’obtention de délais de paiement.

La parole est à M. le corapporteur.

Il s’agit là encore d’un amendement de cohérence, monsieur le président.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 337.

L’amendement n° 338, présenté par MM. Buffet et Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 44

1° Première phrase

Remplacer les mots :

la trop faible efficience

par les mots :

les dysfonctionnements

2° Deuxième et troisième phrases

Remplacer ces phrases par cinq phrases ainsi rédigées :

En outre, la charge de travail pesant sur les juridictions ne permet pas aux magistrats et aux greffiers d’assurer toute la plénitude de la mission de contrôle des mesures de protection juridique qui leur est conféré par la loi. En conséquence, plusieurs mesures seraient envisagées. En premier lieu, il s’agirait d’alléger le contrôle du juge sur certains actes de gestion patrimoniale (partage judiciaire et acception pure et simple d’une succession échue à la personne protégée). En deuxième lieu, il s’agirait de faciliter le recours à l’habilitation familiale, en étendant son champ d’application à l’assistance, et en créant une passerelle avec les mesures de protection judiciaire. En troisième et dernier lieu, il s’agirait de garantir un contrôle effectif de la gestion du budget de la tutelle, en permettant un contrôle gradué de la transmission de l’inventaire, d’une part, et en maintenant un contrôle des comptes de gestion de toutes les personnes sous tutelle, d’autre part, qui serait assuré par défaut par le directeur des services de greffe judiciaires sous le contrôle du juge.

La parole est à M. le corapporteur.

Amendement de cohérence.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 338.

L’amendement n° 320, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 45, première phrase

1° Supprimer les mots :

ou à des officiers publics ministériels

2° Après le mot :

alimentaires

insérer les mots :

lorsque cette révision fait l’objet d’un accord des parties

La parole est à M. le corapporteur.

Amendement de cohérence, monsieur le président.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 320.

L’amendement n° 339, présenté par MM. Buffet et Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 45, deuxième phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à M. le corapporteur.

Il s’agit de nouveau d’un amendement de cohérence.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 339.

L’amendement n° 321, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 45, dernière phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à M. le corapporteur.

Au risque de lasser, il s’agit d’un amendement de cohérence.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 321.

L’amendement n° 322, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 47, quatrième et dernière phrases

Remplacer les mots :

proposant d’étendre l’obligation d’une tentative préalable de règlement amiable à tout litige, avec des exceptions qui seront fixées par décret en Conseil d’État au regard de la nature ou du montant du litige. Le juge pourra également

par les mots :

prévoyant que le juge pourra

La parole est à M. le corapporteur.

Amendement de cohérence.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 322.

L’amendement n° 323, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

A. – Alinéa 65

Compléter cet alinéa par les mots :

, sous la nouvelle dénomination plus intelligible de tribunal de première instance

B. – Alinéa 66

1° Première phrase

Remplacer le mot :

grande

par le mot :

première

2° Seconde phrase

Remplacer les mots :

après avis conjoint

par les mots :

sur proposition conjointe

La parole est à M. le corapporteur.

Amendement de cohérence.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable, monsieur le président.

Je mets aux voix l’amendement n° 323.

L’amendement n° 324, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 69, première phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à M. le corapporteur.

Il s’agit une nouvelle fois d’un amendement de cohérence.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 324.

L’amendement n° 325, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéas 73 à 75

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. le corapporteur.

C’est toujours un amendement de cohérence.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable, monsieur le président.

Je mets aux voix l’amendement n° 325.

L’amendement n° 326, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 78, deuxième phrase

Après le mot :

décision

insérer les mots :

, y compris les magistrats et les fonctionnaires de greffe,

La parole est à M. le corapporteur.

Amendement de cohérence, monsieur le président.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement porte sur l’open data pour les décisions de justice.

La commission des lois a retravaillé l’article 19 du projet de loi : il pourrait s’agir là d’une piste à creuser, peut-être au cours de la navette. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée sur ce sujet complexe qu’il conviendra d’approfondir.

Je mets aux voix l’amendement n° 326.

L’amendement n° 327, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 130, seconde phrase

Après le mot :

adéquats,

rédiger ainsi la fin de cette phrase :

complétant les mesures introduites dans la loi de programmation pour la justice, telles que le rétablissement, en première instance, du « droit de timbre » pour la partie qui introduit l’instance, modulable de 20 à 50 euros ou la mise en place d’une consultation préalable au dépôt d’une demande d’aide juridictionnelle auprès d’un avocat, financée sur le budget de l’aide juridictionnelle, afin de vérifier le bien-fondé de l’action.

La parole est à M. le corapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination avec les mesures relatives à l’aide juridictionnelle introduites dans le projet de loi.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 327.

L’amendement n° 333, présenté par MM. Buffet et Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. - Alinéas 155 à 158

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

Il est prévu de donner aux juridictions de jugement la pleine responsabilité d’aménager elles-mêmes ou de décider, pour les peines d’une durée inférieure ou égale à un an, s’il y aura ou non aménagement par le juge de l’application des peines : tout examen automatique des peines d’emprisonnement aux fins d’aménagement par le juge de l’application de peines est supprimé.

II. - Alinéa 183, seconde phrase

Supprimer les mots :

et la limitation des peines d’emprisonnement de courte durée

III. - Alinéa 195

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. le corapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination avec la rédaction de l’article 45 du projet de loi, qui prévoit de supprimer tout examen obligatoire des peines d’emprisonnement aux fins d’aménagement par le juge de l’application des peines et de donner à la juridiction de jugement le choix entre une exécution immédiate de la peine prononcée, un aménagement ab initio par elle-même, un mandat d’arrêt différé ou un renvoi devant le juge de l’application des peines afin de mieux préciser les modalités d’un éventuel aménagement de peine.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Notre philosophie diffère sur cette question. Nous aurons l’occasion d’en reparler dans la suite de la discussion : avis défavorable.

La parole est à Mme Marie-Pierre de la Gontrie, pour explication de vote.

Que l’on me pardonne cette question de débutante, monsieur le président, mais j’aimerais comprendre la logique qu’il y a à se prononcer sur des amendements qui tirent les conséquences, dans un rapport annexé, de dispositions que le Sénat n’a pas encore examinées. Nous souhaitons modifier un certain nombre de dispositions issues des travaux de la commission des lois avec lesquelles nous sommes en désaccord. Il y a là, me semble-t-il, un problème de procédure : n’aurait-il pas fallu réserver l’examen de ces amendements ?

Peut-être auriez-vous dû présenter ces remarques en commission, puisque c’est à elle de demander la réserve, ce qu’elle n’a pas fait…

La parole est à M. le président de la commission.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Mme de la Gontrie a amené sa question avec beaucoup d’humilité, en se prévalant d’une qualité de débutante qui ne me paraît nullement avérée au regard de la pertinence de ses interventions…

Nous avions pris des contacts informels avec le Gouvernement, qui n’a pas souhaité que l’on réserve l’article 1er. Pour cette raison, nous n’avons pas fait de demande formelle en ce sens.

Par conséquent, nous sommes tenus d’examiner dès à présent l’ensemble de ces amendements portant sur le rapport annexé. Toutefois, si nous modifions les articles concernés dans la suite du débat, nous serons obligés d’y revenir. C’est la meilleure méthode. Nous aboutirons au terme de la discussion à un texte cohérent ; je m’y engage.

Si nécessaire, madame de la Gontrie, il y aura une seconde délibération.

Je mets aux voix l’amendement n° 333.

L’amendement n° 334, présenté par MM. Buffet et Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 159

Supprimer les mots :

pour les peines de plus de 6 mois

La parole est à M. le corapporteur.

Il s’agit d’un amendement de cohérence.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 334.

L’amendement n° 328, présenté par MM. Détraigne et Buffet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 161, troisième phrase

Rédiger ainsi cette phrase :

Il est donc proposé de fusionner la contrainte pénale et le SME pour créer une peine autonome de probation, qui préserve la possibilité de mettre en place un suivi renforcé et évolutif adapté à la situation du condamné.

La parole est à M. le corapporteur.

Même chose : amendement de cohérence.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 328.

L’amendement n° 329, présenté par MM. Détraigne et Buffet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 162

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. le corapporteur.

Il s’agit de nouveau d’un amendement de cohérence.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 329.

L’amendement n° 330, présenté par MM. Détraigne et Buffet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 163

Après les mots :

et de probation

insérer les mots :

ou des associations habilitées

La parole est à M. le corapporteur.

Amendement de cohérence.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 330.

L’amendement n° 335, présenté par MM. Buffet et Détraigne, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 184

Supprimer cet alinéa.

II. - Alinéa 185, première phrase

Remplacer le nombre :

par le nombre :

III. - Alinéa 186

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. le corapporteur.