Séance en hémicycle du 2 mars 2011 à 14h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

Par lettre en date du 2 mars 2011, M. le ministre chargé des relations avec le Parlement a reporté, sous réserve de leur dépôt, la lecture des conclusions des commissions mixtes paritaires sur les projets de loi organique et ordinaire relatifs au Défenseur des droits, initialement prévue le mardi 8 mars 2011, au jeudi 10 mars 2011.

Il a en outre complété l’ordre du jour de cette séance en inscrivant la suite de l’examen de la proposition de loi modifiant la loi portant réforme de l’hôpital.

L’ordre du jour des séances des mardi 8 et jeudi 10 mars 2011 s’établit donc comme suit :

Mardi 8 mars 2011

À 9 heures 30 :

1°) Questions orales ;

À 14 heures 30 et le soir :

2°) Suite du projet de loi relatif à la garde à vue.

L’ordre du jour du mercredi 9 mars 2011 reste inchangé.

Jeudi 10 mars 2011

À 9 heures 30 :

1°) Éventuellement, suite du projet de loi relatif à la garde à vue ;

2°) Sous réserve de leur dépôt, conclusions des commissions mixtes paritaires sur les projets de loi organique et ordinaire relatifs au Défenseur des droits ;

3°) Suite de la proposition de loi modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires ;

À 15 heures et le soir :

4°) Questions d’actualité au Gouvernement ;

5°) Suite de l’ordre du jour du matin.

L’ordre du jour appelle la discussion :

- du projet de loi organique relatif à l’élection des députés (projet n° 209, texte de la commission n° 312, rapport n° 311) ;

- du projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l’élection de députés par les Français établis hors de France (projet n° 210, texte de la commission n° 313, rapport n° 311) ;

- de la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique (projet n° 207, texte de la commission n° 314, rapport n° 311).

La conférence des présidents a décidé que ces trois textes feraient l’objet d’une discussion générale commune.

Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le droit électoral est, sans doute plus que d’autres, une matière vivante, une matière mouvante régulant notre démocratie et fondant la légitimité du pouvoir politique, légitimité souvent attaquée, mais indissociable de notre République.

Notre droit électoral doit donc être périodiquement revisité et débattu. C’est ce débat qui vous est proposé aujourd’hui avec l’examen de ces trois textes, votés le 11 janvier dernier par l’Assemblée nationale. Bien que différents par leur origine et leurs objets, le projet de loi organique relatif à l’élection des députés, le projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l’élection de députés par les Français établis hors de France et, enfin, la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique constituent un ensemble, présentant une avancée notable.

Je voudrais souligner ici l’excellent travail conduit par votre rapporteur, Patrice Gélard, sur l’amélioration de ce « paquet électoral », ainsi que celui qu’a effectué votre commission des lois sur l’évolution de la législation électorale applicable aux campagnes électorales. Ce travail s’appuie, pour partie, sur le rapport d’information publié dans le courant du mois de décembre par un groupe issu de votre commission des lois et contenant quarante recommandations sur le sujet, recommandations qui nourriront également, j’en suis certain, nos débats.

Nous avons donc à examiner trois textes, mais nous avons un seul objectif, celui d’adapter notre règle de vie démocratique représentative aux exigences du temps, comme cela a souvent été le cas.

Les deux premiers textes traitent, chacun sous un angle complémentaire, de l’élection des députés en tendant, l’un à créer les députés des Français de l’étranger, l’autre à moderniser le régime des incompatibilités et des inéligibilités de l’ensemble des députés.

Ainsi, le projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l’élection de députés par les Français établis hors de France a pour objet de donner corps à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 en créant, à l’instar des sénateurs, les députés représentant les Français établis hors de France.

Nos compatriotes expatriés jouiront désormais d’une représentation renforcée au Parlement, à la fois directe par leurs onze députés et indirecte par leurs douze sénateurs, qu’ils connaissent bien.

Le rôle important que jouent ces derniers depuis de nombreuses années démontre combien des parlementaires attentifs, disponibles et compétents sont précieux pour relayer les préoccupations spécifiques de la communauté française dans le monde.

L’ordonnance qui est soumise à votre ratification tire les conséquences législatives de la révision constitutionnelle, la loi du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution et à l’élection des députés ayant autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires à l’élection des députés élus par les Français établis hors de France.

Ces députés représenteront, à l’instar des autres députés, l’intégralité de la nation. C’est pourquoi le régime électoral de droit commun leur est, pour l’essentiel, applicable.

Pour autant, il s’agit d’un corps électoral résidant à l’étranger et, donc, d’une campagne se déroulant hors de nos frontières. Certaines adaptations liées aux caractéristiques particulières de l’élection de ces députés seront donc nécessaires. C’est l’objet de l’ordonnance du 29 juillet 2009 qu’il vous est proposé de ratifier.

L’article 1er de cette ordonnance tend à rendre applicable une grande partie des dispositions de droit commun du code électoral, à en adapter d’autres et à en introduire de nouvelles.

Sont ensuite créés dix-sept articles – les articles 330 et suivants du code électoral – portant sur la tenue et la révision des listes électorales consulaires, l’organisation des lieux de vote, la diffusion de la propagande officielle des candidats ou encore sur le financement de la campagne électorale, dispositions pour l’essentiel reprises des règles applicables aux autres scrutins organisés à l’étranger, notamment l’élection du Président de la République et le référendum.

Comme l’écrit votre rapporteur, il s’agit là d’« une adaptation pragmatique des règles de droit commun ». Néanmoins, celle-ci déroge à la règle commune dès lors qu’il s’agit de favoriser la participation des Français de l’étranger à ces scrutins.

Pour l’essentiel, l’Assemblée nationale a validé ces dispositions et votre commission des lois, fidèle à la tradition républicaine, a adopté sans modification les principaux articles touchant à l’élection de ces nouveaux députés.

Le second projet de loi, organique celui-ci, traitant de l’élection des députés vise à compléter l’ordonnance et à définir les conditions d’éligibilité, mais aussi les règles d’inéligibilité et d’incompatibilité spécifiques qui s’appliqueront à ces nouveaux parlementaires.

Mais il va au-delà et tend également à rénover et à actualiser le régime de droit commun de l’élection des députés.

Il apparaît en effet nécessaire de moderniser le régime électoral applicable à l’ensemble des députés, tout comme d’ailleurs – Patrice Gélard l’a très justement relevé dans son rapport – aux sénateurs, les inéligibilités étant les mêmes aux termes de l’article LO 296 du code électoral.

II s’agit en particulier d’harmoniser ce régime avec celui des élections locales et de prendre en compte les changements de périmètres ou de dénomination concernant les fonctions qui font l’objet d’inéligibilité ou d’incompatibilité.

II s’agit aussi de tenir compte des observations formulées par le Conseil constitutionnel à la suite des échéances électorales de 2007.

Il s’agit, enfin, d’apporter une réponse pragmatique et efficace aux aspirations légitimes à une plus grande transparence de la vie politique, objectif transversal visé au travers tant du projet de loi organique que de la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.

L’article 1er du projet de loi organique vise à harmoniser les règles d’inéligibilité des mandats, notamment à mettre à jour la liste des fonctions publiques et électives assorties de l’inéligibilité. Il tend également à ramener à dix-huit ans l’âge minimal pour la candidature à la députation, ainsi qu’aux élections présidentielle et européennes par voie de conséquence. Votre commission des lois a, quant à elle, souhaité abaisser l’âge d’éligibilité des sénateurs à vingt-quatre ans.

Cela changera évidemment, pour beaucoup, la physionomie de la Haute Assemblée et je crois que tout le monde s’en félicitera.

L’Assemblée nationale a complété cet article par la création d’une incrimination pénale spécifique pour sanctionner le dépôt de déclarations de patrimoine mensongères auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie politique.

Ces dispositions, soutenues par le Gouvernement, viennent combler une lacune et répondre à une demande ancienne de la Commission pour la transparence financière de la vie politique. Les sanctions prévues, « lourdes » et « dissuasives », selon le rapporteur, ont été étoffées par votre commission. Est également instauré un droit à la transmission de certaines déclarations fiscales.

Nous aurons certainement l’occasion de revenir sur ces points au cours des débats.

L’article 2 du projet de loi organique a pour objet de moderniser les pouvoirs du Conseil constitutionnel en tant que juge de l’élection des députés.

Il tend ainsi à étendre aux candidats aux élections législatives le bénéfice de la « bonne foi » dans l’examen des comptes de campagne par le Conseil constitutionnel, disposition qui existe déjà pour les élections locales en vertu de l’article L. 118-3 du code électoral.

Si cette disposition, issue d’une recommandation du rapport Mazeaud, lui-même reprenant les observations du Conseil constitutionnel, a été votée par l’Assemblée nationale, elle n’a pas convaincu votre commission des lois, qui propose une nouvelle définition de la bonne foi, assise sur l’absence d’intention frauduleuse.

Ce renversement de la charge de la preuve, plus favorable aux candidats et corrélée à une sanction modulable pour prendre en compte les fautes mineures, irait de pair avec une sévérité accrue de la sanction d’inéligibilité pour les fautes les plus lourdes.

Il s’agit d’un point de débat central auquel les sénateurs comme les députés sont très attentifs.

Les articles 3 à 5 sont des adaptations de certaines règles organiques, comme la « purge » de l’incompatibilité liée au cumul entre mandats, privilégiant la perte du mandat local le plus ancien, ou la simplification de la contestation du refus d’enregistrement d’une candidature par le préfet.

L’Assemblée nationale a introduit un article 4 bis prévoyant qu’un député élu en cours de mandat au Sénat ou au Parlement européen est remplacé par son suppléant. Votre commission des lois a souhaité étendre le bénéfice de ces nouvelles dispositions aux sénateurs.

Les articles suivants, enfin, procèdent pour l’essentiel à des adaptations pour l’élection des députés des Français établis hors de France ainsi qu’à des dispositions de coordination.

Avant d’aborder la proposition de loi sur la transparence financière de la vie politique, je souhaite insister sur le fait que ces deux premiers textes du Gouvernement, le projet de loi organique et le projet de loi de ratification, sont indispensables à l’organisation des élections législatives de 2012. Ils devront donc être adoptés avant la fin du premier semestre de l’année 2011 afin que les candidats puissent se préparer aux adaptations qui seront introduites.

Le second sujet qui est abordé par ces textes est celui de la transparence financière de la vie politique.

Tel est l’objet principal de la proposition de loi sur la transparence financière de la vie politique que la commission des lois de l’Assemblée nationale, plus particulièrement le président Jean-Luc Warsmann et Charles de la Verpillière, a souhaité adjoindre aux textes du Gouvernement.

Issues en majeure partie des préconisations du rapport Mazeaud, les modifications proposées ont été enrichies au fil des débats. Elles tendent désormais à instituer un ensemble cohérent permettant de franchir une nouvelle étape, dans le droit-fil d’un mouvement, ininterrompu depuis une vingtaine d’années, vers davantage de transparence.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je rappelle que la réglementation actuelle a permis d’accomplir des avancées importantes en matière de transparence de la vie politique.

La France a mis en place, à partir de 1988, une législation sur le financement des campagnes électorales et des partis politiques. La première étape fut la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, qui a fait l’objet par la suite de nombreuses modifications. Leur énumération permet de nous rendre compte que nous sommes allés toujours plus loin en la matière. La proposition de loi que nous allons examiner permettra de mettre à jour cette législation.

La loi de 1988 a donc successivement été modifiée par la loi n°90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, par la loi n°93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, par la loi organique n°95-63 du 19 janvier 1995 relative à la déclaration de patrimoine des membres du Parlement et aux incompatibilités applicables aux membres du Parlement et à ceux du Conseil constitutionnel, par la loi n°96-300 du 10 avril 1996 tendant à préciser la portée de l’incompatibilité entre la situation de candidat et la fonction de membre d’une association de financement électorale ou de mandataire financier et, enfin, par l’ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale.

Le régime électoral a donc régulièrement été renforcé, ce qui a permis de réaliser des avancées considérables pour notre démocratie, notamment s’agissant du plafonnement des dépenses électorales, de l’interdiction du financement des campagnes électorales par les entreprises, de l’autorité des organes de contrôle, notamment la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, et du caractère dissuasif de la sanction d’inéligibilité.

Ces règles ont indéniablement atteint leur but au regard des réglementations étrangères comparables. C’est ce que le Conseil de l’Europe a reconnu en 2009 dans son rapport consacré à l’évaluation de cette réglementation, en indiquant que notre pays était doté d’une législation complète et rigoureuse.

Absolument !

Je tenais à le rappeler, car nous nous interrogeons souvent sur les améliorations que nous pourrions apporter à notre régime électoral.

Ces avancées ont permis au financement de la vie politique française de gagner en transparence et à la compétition électorale de gagner en équité.

Mais cette réglementation électorale est aussi la résultante d’une stratification progressive, qui nécessite d’être consolidée. Vingt ans après, il convient effectivement de se demander si ce régime est toujours autant adapté aux réalités des campagnes électorales.

Vous le savez, le Conseil constitutionnel a plusieurs fois prononcé l’inéligibilité de candidats dont le compte de campagne avait été rejeté par la CNCCFP, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Ces décisions ont été l’occasion de débattre des qualités et des défauts de cette réglementation, non pour la remettre en cause, mais plutôt pour envisager de simplifier et de clarifier certaines de ses dispositions et de consolider l’ensemble.

En effet, la cohérence de cette législation n’est pas toujours évidente. II suffit de penser, par exemple, à l’absence de transposition du régime de la bonne foi pour les élections législatives.

Il convient donc de s’interroger sur l’ensemble de cette réglementation, d’examiner comment certaines ambiguïtés peuvent être levées, de se demander si certaines formalités ne doivent pas être précisées et si des rédactions ne pourraient pas être harmonisées.

La proposition de loi sur la transparence financière de la vie politique permet des avancées notables vers davantage de cohérence et de transparence. Elle tend en effet à mettre en place des mesures techniques, pragmatiques et efficaces.

Certaines sont la transposition de recommandations émises par la Commission pour la transparence financière de la vie politique et par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ; d’autres sont le fruit des réflexions de l’Assemblée nationale et, aujourd’hui, du Sénat. Chacune des assemblées apporte sa pierre à un édifice en perpétuelle construction.

Parmi les points nouveaux apportés par votre commission des lois, je saluerai sa volonté d’appliquer aux élections sénatoriales les dispositions relatives au compte de campagne. Il va de soi que le Gouvernement lèvera le gage sur cet amendement qui permettra d’ouvrir la voie au remboursement forfaitaire des candidats en 2014. Nous avons débattu de la question à de nombreuses reprises ; aujourd'hui, le moment est venu de trancher.

Votre commission a, en outre, souhaité clarifier l’utilisation des différents moyens de communication et de propagande à l’approche des élections et renforcer les pouvoirs de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques en lui donnant la possibilité d’appliquer des sanctions financières aux candidats ayant commis des irrégularités mineures et non intentionnelles.

D’autres dispositions susciteront sans doute des discussions, si l’on en juge par les amendements déposés.

Mais, s’agissant de droit électoral et de transparence de la vie politique, le débat est non seulement légitime, il est également nécessaire.

Le Gouvernement assume ce débat aussi bien aujourd’hui, dans le cadre de ces trois textes, que demain, avec les suites qui seront données aux réflexions sur les conflits d’intérêt des responsables publics.

Vous le savez, le Président de la République a chargé M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État, de présider une commission de réflexion sur les conflits d’intérêts pour les responsables publics. Elle a rendu son rapport à la fin du mois de janvier.

Excellent rapport !

Le Président de la République a fait part de sa volonté de tirer rapidement les conclusions de ce rapport dans le cadre d’un projet de loi dédié.

Votre assemblée s’est également saisie de ces sujets en créant, au sein de la commission des lois, un groupe de travail sur la prévention des conflits d’intérêt touchant les sénateurs, présidé par Jean-Jacques Hyest. Votre comité de déontologie parlementaire, présidé par Robert Badinter, réfléchit également à ces questions. L’Assemblée nationale conduit de son côté une réflexion symétrique sur les députés.

Il s’agit là d’autant d’occasions à saisir pour moderniser notre législation sur la prévention des conflits d’intérêts, mais dans le cadre d’une vision globale, cohérente et partagée.

Notre objectif commun est de renforcer le lien de confiance qui ne peut cesser d’exister entre les citoyens et leurs responsables publics.

Il faudra donc, le moment venu, trouver un nouvel équilibre dans le cadre du projet de loi qui sera déposé par le Gouvernement. Cela devra naturellement se faire dans le dialogue avec le Parlement et, je l’espère, s’agissant de règles qui touchent au fonctionnement de notre démocratie, dans le consensus.

La proposition de loi sur la transparence financière de la vie politique s’inscrit, elle aussi, en adéquation avec cette démarche d’amélioration de transparence souhaitée par le Gouvernement, même si elle vient sans doute un peu tôt dans le débat.

Mais puisque la discussion doit s’engager dès à présent, le Gouvernement est prêt à l’amorcer dans le cadre de ce texte en conservant à l’esprit la nécessité d’une cohérence d’ensemble.

Je voudrais terminer mon propos en évoquant la simplification et la modernisation du code électoral.

Il est aujourd’hui absolument nécessaire d’entreprendre la recodification de l’actuel code électoral, qui date de 1964. Sa lisibilité s’est fortement dégradée au fil du temps, à tel point que le Conseil d’État a évoqué publiquement la nécessité d’une « refonte complète à court terme ».

Le Conseil constitutionnel a, pour sa part, appelé l’attention des pouvoirs publics de façon répétée sur cette question depuis une quinzaine d’années. Il est donc nécessaire de renforcer la sécurité juridique de la loi électorale, notamment pour éviter les risques que peut entraîner pour les candidats un code illisible.

Nous avons donc engagé une opération de recodification en lien avec la Commission supérieure de codification, au sein de laquelle siège votre rapporteur. La commission a constamment veillé à associer à ses travaux des parlementaires et des fonctionnaires des deux assemblées. Le futur code électoral devrait comprendre environ 900 articles de nature législative, dont 200 de valeur organique.

Il importe aujourd’hui de rechercher les moyens de donner rapidement une traduction législative au travail déjà largement engagé pour harmoniser et simplifier les différents régimes électoraux.

Dans ce but, vous serez prochainement saisis d’un projet de loi organique et d’un projet de loi simple pour les dispositions de valeur organique et pour celles ne pouvant être harmonisées à droit constant.

À l’article 7 B de la proposition de loi que nous allons examiner, votre commission des lois a précisé le champ de l’habilitation donnée au Gouvernement pour procéder, par voie d’ordonnance, aux harmonisations les plus simples et à droit constant.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement aborde l’examen des trois textes qui vous sont soumis avec un esprit ouvert, constructif et pragmatique. Il nourrira d’ailleurs lui-même le débat en proposant à votre assemblée quelques amendements.

Enrichi par les travaux de votre commission des lois, le « paquet électoral » est un socle solide et de qualité pour permettre l’élection des premiers députés élus par nos compatriotes établis hors de France

Vous connaissez mon attachement au Sénat. Je ne doute pas que la qualité de nos débats sera la même que celle qui a présidé aux grandes lois que je citais au début de mon propos.

Je sais aussi pouvoir compter sur l’appui des membres de votre commission, comme de tous les membres de la Haute Assemblée, pour dépasser les clivages lorsque l’intérêt général est en jeu.

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, M. le ministre a fait un brillant exposé auquel je n’ai pas grand-chose à ajouter ! Néanmoins, je voudrais revenir sur un certain nombre d’éléments.

Tout d’abord, je tiens à exprimer des regrets.

D’une part, je déplore que ces textes soient arrivés tardivement. Nous avons dû bousculer notre emploi du temps pour pouvoir les examiner correctement et mener un travail sérieux de concertation avec l'Assemblée nationale et les autorités gouvernementales. Nous avons travaillé jusqu’à plus d’une heure du matin pour aboutir à des textes qui puissent satisfaire le plus grand nombre.

D’autre part, M. le ministre l’a souligné tout à l’heure, nous sommes engagés dans le même temps dans un processus de codification de l’ensemble du code électoral. Ce dernier est devenu illisible, obsolète et incohérent. Une chatte n’y retrouverait pas ses petits !

Il devient impossible d’exploiter correctement le code électoral, qui est totalement dépassé. Le travail de recodification du code qui a été mené par la commission supérieure de codification donne toute satisfaction.

Nous anticipons donc la recodification du code électoral, qui nous sera soumise théoriquement au mois de juin, ou peut-être un peu plus tard, et qui est une nécessité absolue.

Comme l’a dit M. le ministre, nous examinons trois textes ensemble. Il faut dire que nous n’allions pas les séparer, car ils sont étroitement imbriqués. Il s’agit donc d’un projet de loi organique reprenant une série de dispositions concernant la partie organique du code électoral, d’un projet de loi relatif à l’élection des députés par les Français établis hors de France et d’une proposition de loi un peu fourre-tout – elle mélange toute une série de dispositions et reprend des éléments des deux projets de loi – dite de simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.

Je vais au préalable rappeler le contenu de ces trois textes, puis je m’arrêterai plus particulièrement aux dispositions concernant le Sénat.

Le projet de loi organique réalise un toilettage tout à fait bienvenu en matière d’inéligibilités et d’incompatibilités. Certaines d’entre elles étaient en effet devenues obsolètes en raison de la disparition de certaines fonctions et d’autres n’avaient pas été prévues après l’apparition de fonctions nouvelles. Ces dispositions seront naturellement intégrées dans la recodification du code électoral à venir.

Il contient également des précisions intéressantes concernant la déclaration du patrimoine des candidats aux élections et une série d’éléments sur les compétences de la Commission pour la transparence financière de la vie politique et la nature des documents qui lui sont adressés.

La grande innovation du projet de loi organique est la mise en place de ce que j’appellerai l’inéligibilité relative. Cet élément est très important.

Autrefois, pour une erreur d’un seul euro dans les comptes de campagne, le candidat était déclaré inéligible pendant un an.

Pour un euro, c’est cher !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Pour deux euros, c’était le même prix !

Le juge pourra désormais, ce n’est pas automatique, rendre une décision d’ « inéligibilité relative » en constatant que l’euro manquant dans les comptes des campagnes ne constitue pas une erreur considérable. Nous faisons donc en sorte de permettre au juge de moduler l’inéligibilité.

C’est un progrès considérable. Il était en effet un peu scandaleux qu’un candidat de parfaite bonne foi, qui avait rempli toutes les obligations prévues par la loi subisse une telle sanction.

M. le ministre l’a dit tout à l’heure, en matière de financement des campagnes électorales, nous possédons l’arsenal juridique le plus perfectionné, le plus cohérent et le plus poussé de tous les pays démocratiques d’Europe occidentale. Par conséquent, il fallait créer un peu de souplesse, ce qui est chose faite, notamment à l’article 2. C’est l’élément le plus important du projet de loi organique en dehors du toilettage de certaines dispositions du code électoral. Je serai donc conduit à en reparler tout à l’heure.

J’en viens au projet de loi ratifiant l’ordonnance relative à l’élection de députés par les Français établis hors de France.

Je tiens à saluer le remarquable travail effectué par les sénateurs représentant les Français établis hors de France dans l’élaboration du texte de la commission. Ils nous ont aidés sur un sujet que nous connaissions mal et que les députés eux-mêmes connaissent mal.

Prenons l’exemple de la onzième circonscription, qui compte quarante-neuf États. Celle-ci conduira donc le malheureux élu à avoir un subdélégué dans chacun de ces pays. J’en ai parcouru quelques-uns et je peux dire en connaissance de cause que certains d’entre eux ne sont pas faciles.

Je souhaite bien du plaisir au candidat dans la onzième circonscription qui souhaitera représenter les Français établis hors de France lors de sa campagne électorale. Il devra parcourir une circonscription de milliers de kilomètres englobant l’Ukraine, l’Afghanistan, l’Iran, la Mongolie, la Chine, l’Indonésie, le Japon, notamment, utiliser des monnaies qui ne sont pas toujours convertibles et faire face à beaucoup d’autres difficultés.

Heureusement, je le répète, les sénateurs représentant les Français établis hors de France, qu’ils siègent à gauche ou à droite de cet hémicycle, nous ont apporté une aide considérable, que je tiens à saluer. D’ailleurs, plusieurs amendements que nous examinerons tout à l’heure le montrent.

Comme nous l’avons vu en commission, ces élections ne seront pas aussi simples que celles qui se déroulent dans la Creuse ou en Lozère. C’est pourquoi je tiens de nouveau à saluer les futurs candidats et à leur souhaiter bon courage lorsqu’ils tenteront de convaincre les Français répartis sur l’ensemble du globe.

Ils ne sont pas encore désignés.

C’est vrai !

C’est une remarque personnelle qui ne s’adresse qu’à la droite. (Sourires.)

J’en viens à la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral.

Je me méfie comme de la peste des lois dites de simplification. En général, elles apportent une complexité supplémentaire, ce qui est un peu le cas de ladite proposition de loi. Néanmoins, celle-ci nous permet d’améliorer un certain nombre de dispositions et de les rendre plus démocratiques et plus transparentes.

Deux innovations sont dues au Sénat.

Dans le cadre du respect constant qu’une chambre a par rapport à l’autre, les députés n’ont pas traité de l’élection des sénateurs, de même que le Sénat ne s’est jamais immiscé dans l’élaboration des règles électorales des députés. Ils nous ont donc renvoyé la balle. Toutefois, ils ont lancé un certain nombre d’idées.

Ainsi, les députés ont décidé que l’âge pour être élu à l’Assemblée nationale serait dorénavant de dix-huit ans et non plus de vingt-trois ans. Cela nous a interpellés. C’est la raison pour laquelle la commission des lois a adopté une disposition selon laquelle l’âge pour être élu sénateur passera de trente ans à vingt-quatre ans.

Je le rappelle, sous la IIIe République, l’âge pour devenir sénateur était de quarante-cinq ans. Il est passé à trente-cinq ans sous la IVe République. Il est demeuré le même au début de la Ve République jusqu’à ce que nous l’abaissions récemment à trente ans, ce qui fait que, lors des dernières élections sénatoriales, deux candidats à peine âgés de la trentaine ont été élus.

Nous poursuivons dans cette voie. Cependant, nous estimons qu’un sénateur doit avoir un minimum d’expérience. L’idéal serait que tous les sénateurs aient préalablement exercé un mandat local de six ans. En l’occurrence, nous ne l’exigeons pas, mais nous laissons au candidat le temps de remplir un tel mandat. C’est la raison pour laquelle nous proposons l’âge de vingt-quatre ans.

Par ailleurs, l’élection des sénateurs est de même nature que l’élection dans les communes de moins de 9 000 habitants, c’est-à-dire qu’il n’y a pas obligation de tenir des comptes de campagne. Cette absence d’obligation n’est pas très gênante, puisqu’une élection sénatoriale de base ne coûte pas très cher, mais elle entraîne des inégalités. Le candidat sortant peut en effet bénéficier de moyens bien plus considérables que ses adversaires.

La commission des lois a donc décidé que les candidats aux élections sénatoriales devraient présenter des comptes de campagne. Cette disposition entrera en vigueur non pas lors des élections de septembre prochain en vertu de la règle non écrite selon laquelle on ne modifie pas les règles du jeu un an avant une élection, mais au moment où les nouvelles règles de renouvellement du Sénat s’appliqueront, c’est-à-dire en 2014.

Monsieur le ministre, il y a tout de même un problème concernant ces comptes de campagne : nous ne pouvons faire jouer ces comptes qu’à condition que l’État prenne en charge les frais de campagne …

La moitié !

… comme pour l’élection des députés.

Nous serions tombés sous le coup de l’article 40 si nous avions inscrit nous-mêmes cette mesure dans le texte. C’est pourquoi je remercie le Gouvernement d’avoir déposé un amendement visant à résoudre ce problème. Par conséquent, à partir de 2014, les sénateurs verront leurs comptes de campagne répondre aux mêmes règles que celles des députés. Cette règle démocratique nouvelle permettra, d’une part, de limiter le montant des dépenses de campagne sénatoriale et, d’autre part, d’apporter un peu plus de transparence dans les élections. C’était l’objectif recherché !

Telles sont les deux grandes innovations.

Je voudrais revenir sur le problème de fond, à savoir l’inéligibilité relative que pourra prononcer le juge.

Je tiens à souligner que nous n’avons pas – à l’Assemblée nationale comme au Sénat – abouti à ce que certains ont appelé une autoamnistie. C’est exactement le contraire. Les parlementaires qui ne respecteront pas les règles du jeu, qui feront des déclarations mensongères, qui se comporteront de façon absolument inadmissible en matière de financement des partis politiques et de déclaration de patrimoine encourront des sanctions. Auparavant, je le rappelle, la seule obligation d’un parlementaire était de faire une déclaration de patrimoine au début et à la fin de son mandat. Or si celle-ci était fausse ou mensongère, cela n’avait aucune espèce d’importance.

Dorénavant, toute déclaration mensongère pourra non seulement être passible de sanctions financières lourdes, mais également de la sanction majeure : l’inéligibilité. Celle-ci pourra être prononcée pour une période de trois ans pour toutes les élections et non pas seulement pour l’élection où des irrégularités auront été commises. C’est là un changement considérable.

L’élément capital, celui sur lequel le Sénat a insisté par rapport à l’Assemblée nationale, c’est que, pour nous, un parlementaire ou un candidat à l’élection n’est, par définition, pas un fraudeur, bien au contraire. Il est, comme n’importe quel autre citoyen, présumé de bonne foi. Voilà ce que doivent reconnaître les textes.

Très bien !

Or la rédaction qui nous vient de l’Assemblée nationale, même corrigée par le biais de la commission Mazeaud, aboutit à faire porter la charge de la preuve par le candidat à l’élection. Or ce n’est pas ce qu’il faut faire. La bonne foi doit être présumée dans les déclarations. En revanche, si sa mauvaise foi est prouvée, on doit le sanctionner.

Je vous rappelle que le Conseil d’État a développé une jurisprudence restrictive, qui ne reconnaît presque jamais la bonne foi. Il nous fallait donc rétablir les choses. Mais, attention, la bonne foi, si elle est présumée, ne doit pas empêcher les sanctions les plus lourdes de s’appliquer au candidat, notamment celle de l’inéligibilité, en cas de fraude ou de volonté de ne pas respecter les règles.

J’en viens à un dernier point sur lequel M. le ministre a pratiquement terminé son intervention, celui de la codification à venir.

La codification du code électoral, qui est très bien faite jusqu’à maintenant, du moins dans l’avant-projet, comportera plusieurs éléments.

Tout d’abord, il y aura la codification de la partie organique. Il est bien évident que celle-ci doit être intégralement contrôlée, regardée, analysée par le Parlement. Pourquoi ? Parce qu’il n’y a pas d’ordonnance sur les lois organiques. Nous garderons donc la plénitude de nos compétences dans ce domaine et nous reverrons prochainement la totalité des dispositions organiques du code électoral.

Deux autres types de dispositions vont également figurer dans le nouveau code électoral.

Les premières sont à droit constant, et nous avons maintenant l’habitude, légitime, de mandater le Gouvernement par voie d’ordonnances pour assurer cette codification. C’est une procédure à laquelle nous sommes favorables.

Les secondes, en revanche, apportent des modifications rendues nécessaires par l’évolution du droit, etc. Nous avions demandé et obtenu que le Parlement contrôle l’intégralité de ces dispositions qui ne sont pas à droit constant mais qui feront l’objet d’une codification nouvelle.

Nous avons été obligés de réécrire, dans une certaine mesure, le texte qui nous venait de l’Assemblée nationale, parce qu’il était non pas faux mais ambigu. Nous avons réussi, me semble-t-il, à clarifier les choses en rédigeant un nouvel amendement.

Lorsque le code électoral viendra devant nous, nous examinerons la partie organique ainsi que celle qui n’est pas à droit constant ; nous voterons naturellement l’ordonnance pour tout ce qui concerne le droit constant.

Mes chers collègues, ces textes ne sont peut-être pas capitaux, mais ils sont nécessaires, comme l’a souligné M. le ministre. N’oublions pas que se tiennent l’année prochaine des élections législatives et que, pour la première fois, des députés représentant les Français établis hors de France siégeront au Palais Bourbon. Nous leur souhaitons naturellement à l’avance la bienvenue !

La parole est Mme Jacqueline Gourault.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le « paquet électoral » que nous examinons aujourd’hui est une nouvelle étape de la modernisation de la vie politique française.

Qu’il s’agisse du régime des inéligibilités, du renforcement de la transparence financière, de la rénovation en profondeur du système des sanctions applicables en droit électoral, de la réforme du code électoral, de l’abaissement à vingt-quatre ans de l’âge d’éligibilité aux élections sénatoriales et de l’application de la législation relative aux comptes de campagnes aux candidats aux élections sénatoriales, ces textes permettront une meilleure lisibilité du droit électoral.

Certes, leur importance n’est pas capitale, comme vient de le dire M. Gélard, mais le diable se niche toujours dans les détails, …

Mme Nathalie Goulet. Et s’habille en Prada !

… et c’est pourquoi je formulerai trois remarques.

La première concerne l’habilitation à légiférer par ordonnance. Tout d’abord, je me félicite de l’adoption par la commission des lois de plusieurs amendements de son rapporteur visant à ce que le Gouvernement soit tenu dans son habilitation à légiférer par ordonnance à le faire à droit existant. Le pouvoir réglementaire sera donc uniquement habilité à « codifier » « à droit constant » les dispositions figurant dans des textes non intégrés au code électoral.

Ces dispositions me semblent primordiales, l’habilitation du Gouvernement à modifier le code électoral ne pouvant avoir lieu qu’à droit constant.

Ma deuxième remarque porte sur la représentation directe des Français établis hors de France à l’Assemblée nationale.

Le projet de loi que nous examinons tend à ratifier une ordonnance technique permettant la mise en œuvre d’un scrutin uninominal majoritaire à deux tours pour l’élection des futurs députés représentant les Français de l’étranger.

M. Gélard, soulignant la complexité de ce système, a souhaité bon courage aux futurs candidats. Ce faisant, il anticipait mon propos sur une position que je défends avec constance : pourquoi ne pas avoir opté pour un scrutin proportionnel ou, à tout le moins, instillé une dose de proportionnelle ?

Excellente question !

Un tel mode de scrutin pour l’élection des députés représentant les Français établis hors de France aurait permis de répondre aux difficultés posées par l’ampleur du territoire et d’assurer la représentation de tous les courants. C’est une nouvelle occasion manquée de favoriser le pluralisme ! (Très bien ! sur plusieurs travées du groupe socialiste et du RDSE.)

Ma troisième remarque concerne la création d’un nouveau cas de suppléance pour les députés et les sénateurs.

Inséré par l’Assemblée nationale en séance publique à la suite de l’adoption d’un amendement de M. Bernard Roman, député du Nord, l’article 4 bis du projet de loi organique prévoit que le député élu, en cours de mandat, au Sénat ou au Parlement européen est remplacé définitivement par son suppléant.

Estimant que les conditions dans lesquelles un suppléant peut être amené à remplacer un député étaient excessivement restrictives, les auteurs de l’amendement ont fait valoir que l’impossibilité d’organiser une élection législative partielle moins d’un an avant le prochain renouvellement de l’Assemblée nationale – et la vacance du siège qui en résulte – pouvait priver de représentation, pendant plusieurs mois, les citoyens de la circonscription dont le député est originaire.

La commission des lois a approuvé cette modification et adopté un amendement de son rapporteur afin de mettre en place un système similaire, et donc une réciprocité, pour les membres de la Haute Assemblée : ainsi, les suppléants ou les suivants de liste de nos collègues appelés, en cours de mandat, à siéger à l’Assemblée nationale ou au Parlement européen pourront-ils prendre leur place jusqu’à la fin du mandat initial.

J’attire votre attention toute particulière sur cet article 4 bis qui, si je comprends bien les préoccupations qui ont amené à son adoption, me choque pour deux raisons.

La première raison est juridique : le mandat de député est incompatible avec celui de sénateur, comme vous le savez tous. Par exemple, en cas d’élection au Sénat, la perte du mandat de député est immédiate et automatique. Selon moi, cette déchéance du mandat de député est applicable aussi bien au titulaire qu’à son suppléant puisqu’il s’agit de la même élection.

Les dispositions de l’article 4 bis sont donc contraires à celles du code électoral en vigueur fixant l’incompatibilité des mandats de député et de sénateur.

Une raison supplémentaire m’invite à la prudence concernant cet article : si un député exerçant des fonctions ministérielles se faisait élire au Sénat, cet article 4 bis permettrait à un suppléant de siéger dans chaque assemblée, à la place du titulaire ! Ce serait vraiment incroyable !

Ce n’est pas normal !

De plus, le remplacement par le suppléant siégeant à l’Assemblée nationale deviendrait définitif, ce qui serait inconstitutionnel, puisque le caractère temporaire de la suppléance est prévu par la révision constitutionnelle de 2008.

Ce n’est pas moral !

En effet, l’article 25 de la Constitution fixe les conditions de remplacement « temporaire » en cas d’acceptation par des députés ou des sénateurs de fonctions gouvernementales.

Voilà pour l’argumentation juridique.

J’ajouterai une argumentation politique et morale. Il convient de faire attention à ce que j’appellerai « le double effet Kiss Cool ». En effet, vous êtes élu sénateur ou député et, profitant de cette situation, vous vous faites élire dans l’autre assemblée en maintenant un suppléant : cela augure une représentativité parlementaire un peu particulière et un renouvellement certainement limité.

Je vois se profiler des situations où des députés perdant leur circonscription du fait du redécoupage électoral viendront siéger au Sénat, où d’autres pourront installer leur dauphin en se faisant élire dans l’autre assemblée.

Franchement, mes chers collègues, comment pourrions-nous justifier cette mesure, que ce soit sur le plan constitutionnel, moral ou politique, à un moment où nos citoyens souffrent déjà d’un manque de confiance dans le personnel politique ?

À force de créer des systèmes fermés, ce sont toujours les mêmes qui siègent dans les assemblées.

Et voilà !

Les mêmes, et des hommes !

Mme Jacqueline Gourault. C’est un point qui mérite une attention toute particulière.

La parole est à M. Alain Anziani.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, un récent sondage indiquait que les Français n’avaient plus confiance dans leurs élus. Cette défiance n’est pas nouvelle, elle n’est d’ailleurs pas propre à notre pays, mais elle révèle une faille dans notre démocratie fondée sur la représentation.

Cette situation tient sans doute à plusieurs causes. Les Français ne croient plus aux politiques publiques, qui n’apportent pas de solution à leur recherche d’un emploi, d’un logement, et qui ne leur offrent aucun avenir, ni pour eux-mêmes ni pour leurs proches. Ils ont aussi l’impression – et cela nous concerne directement – que la vie politique appartient à un autre monde, dans lequel les règles ne seraient pas les mêmes selon que l’on est puissant ou misérable. En outre, un grand nombre de Français méconnaît le travail que les élus accomplissent et en ont parfois une vision caricaturale.

Les textes examinés aujourd’hui modernisent et simplifient de nombreuses dispositions électorales. Ils aménagent les règles existantes plutôt qu’ils ne les transforment. Ils n’ont pas pour ambition de se confronter aux modes de scrutin, notamment à la question de la représentativité du Sénat, et donc de l’égalité des suffrages, qu’il faudra un jour poser. Toutefois, sans d’ailleurs que leurs auteurs l’aient voulu, ils ouvrent un large débat qui va nous occuper dans les prochaines années : comment réconcilier les Français et leurs élus ?

Vous me permettrez de m’y attarder quelques instants. En fait, ce débat a été initié depuis maintenant plus de vingt ans par les différentes lois sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales, scandées par des scandales. La France a été le dernier pays européen à se doter d’une législation de ce type. Il aura fallu voter onze lois, entre 1988 et 2006, pour combler ce retard.

Aujourd’hui, ce débat se poursuit, poussé par d’autres scandales qualifiés de « conflits d’intérêts » ou de confusion entre l’intérêt général et les intérêts particuliers. La démission de M. Éric Woerth a posé la question de savoir si l’on pouvait cumuler à la fois les fonctions de trésorier d’un parti politique et celles de ministre du budget. La démission, ce week-end, de Mme Alliot-Marie a montré que, désormais, les fonctions ministérielles imposaient une retenue, y compris dans la sphère privée.

La particularité française consiste à appliquer aux conflits d’intérêt un traitement pénal qui repose sur la prise illégale d’intérêts. À cet égard, la situation française est paradoxale : si nous disposons d’un arsenal juridique extrêmement répressif, la pratique en matière de sanctions est plutôt bienveillante, en tout cas plus complaisante qu’ailleurs. Ainsi, à l’occasion d’un déplacement à Berlin, mardi dernier, avec M. le président Hyest, nous avons constaté une plus grande sévérité dans la pratique, alors que la législation allemande est moins contraignante.

Comment allons-nous réduire cet écart qui contribue à la méfiance de l’opinion ? Au fond, comment pouvons-nous prévenir plutôt que réprimer ?

L’une des voies que la mission sénatoriale explore est celle de la transparence. La transparence est selon moi l’enjeu premier de ces textes. Elle est évidemment un impératif absolu en matière électorale. Elle conditionne à la fois la sincérité du scrutin et la confiance de l’électeur.

Cette transparence suppose des règles claires. Qui peut se présenter à une élection ? Notre régime des inéligibilités et des incompatibilités est aujourd'hui obsolète, comme l’a souligné M. le rapporteur. Le code électoral vise encore aujourd'hui les inspecteurs des lois sociales en agriculture, lesquels n’existent plus ! Une actualisation de notre régime est donc nécessaire.

La transparence suppose également des sanctions claires. Or ces sanctions sont aujourd'hui confuses. En cas de compte de campagne non conforme ou de non-respect des règles, des décisions différentes seront prises en fonction des juridictions.

Le Conseil d’État ne prononcera l’inéligibilité d’un candidat aux élections locales que si ce dernier n’est pas de bonne foi. En outre, la jurisprudence en la matière est complexe, comme l’a rappelé M. le rapporteur tout à l’heure.

Devant une irrégularité identique, le Conseil constitutionnel sera tenu – c’est le terme qu’il emploie constamment –, du fait des textes que le Parlement a votés, de prononcer l’inéligibilité du candidat, que celui-ci soit ou non de bonne foi. Un candidat aux élections législatives a ainsi été déclaré inéligible – il avait été élu – uniquement parce qu’il avait réglé personnellement ses frais de déplacement, ce que la loi interdit. Un mandataire est nécessaire.

Il faut avancer dans ce domaine. À cet égard, nous avons fait des propositions dans le cadre du groupe de travail sur le droit des campagnes électorales. Nous pensons en particulier que l’inéligibilité ne peut pas être automatique. Il faut sanctionner l’intention frauduleuse, non la simple erreur. La commission des lois a également souhaité ce matin que soit pris en compte le respect des règles en matière de financement des campagnes électorales. Nous y reviendrons lors de l’examen des articles.

La réforme de l’inéligibilité, cela a été dit, ne va pas passer comme une lettre à la poste. Nous devrons nous expliquer devant l’opinion publique une nouvelle fois, et ce avec beaucoup de netteté. Nous devrons lui dire qu’il ne s’agit ici que d’appliquer des principes auxquels nous sommes très attachés.

Premier principe : aucune peine ne peut être automatique, conformément à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Il faut s’en réclamer dans ce cas, comme nous le faisons constamment.

Deuxième principe : toute peine doit être proportionnelle à la gravité des faits. Qui pourrait ne pas être d’accord avec cette évidence ?

Troisième principe, et nous y sommes très attachés : une peine doit être prononcée par un juge. En l’espèce, ce sera évidemment le juge de l’élection, même si un encadrement du pouvoir d’appréciation judiciaire est prévu.

Si le candidat est de bonne foi, il ne sera pas condamné à une peine d’inéligibilité. À l’inverse, en présence d’un voyou – permettez-moi d’utiliser ce terme – qui aurait fraudé financièrement ou électoralement, nous sommes favorables à une sanction exemplaire : le juge doit pouvoir mettre le candidat hors jeu de la vie politique en prononçant une inéligibilité étendue à toutes les élections. Une telle disposition est nécessaire. Aujourd'hui, pour un euro de trop, un candidat peut être déclaré inéligible, alors qu’un candidat qui cache des bulletins dans ses chaussettes peut continuer de sévir à l’occasion d’autres scrutins !

La transparence doit également se prolonger une fois l’élection acquise. En France, les candidats – les parlementaires et un certain nombre d’élus locaux – sont soumis à l’obligation de déclarer leur patrimoine. C’est très bien. Le non-respect de cette obligation est sanctionné d’une peine d’inéligibilité d’un an. C’est le minimum. En revanche, la Commission pour la transparence financière de la vie politique n’a aucun moyen de sanctionner un candidat dont la déclaration serait totalement farfelue, substantiellement fausse. On peut déclarer n’importe quoi et ne pas être sanctionné ! Tout cela ne peut évidemment pas durer. Le code électoral prévoit même que l’altération de la vérité en cas de déclaration complètement fantaisiste ne constitue pas un faux au sens pénal. Le législateur a ainsi inventé le droit au mensonge pour lui-même…

Il est temps d’en finir avec ces petits arrangements. La commission des lois de l’Assemblée nationale a souhaité qu’une telle dissimulation volontaire et significative soit constitutive d’une infraction pénale, réprimée par une peine d’emprisonnement de deux ans prononcée par le juge pénal. Toutefois, M. Jacob, relayé par M. Copé, a déposé un amendement tendant à revenir sur la création de ce délit spécifique. Il était inconcevable d’aller jusqu’à menacer d’emprisonnement un candidat ayant fait une fausse déclaration. Cet amendement a réveillé les passions à l’Assemblée nationale, où il a donné lieu à des débats très animés.

Je le dis franchement : je ne comprends pas la frilosité de la commission des lois du Sénat. Pourquoi s’obstine-t-elle à vouloir se caler sur la position du président du groupe UMP de l’Assemblée nationale ? Pour quelles raisons ? Le fait pour un élu de fournir une déclaration mensongère ne peut pas être admis par nos concitoyens ! Nous avons un devoir d’exemplarité. Le non-respect de nos devoirs doit donner lieu à une incrimination spécifique. Nous voterons donc tout amendement tendant à restaurer une peine d’emprisonnement.

En espérant qu’il ne sera pas adopté !

La transparence ne peut pas s’arrêter aux portes du Sénat. Le groupe de travail sur le droit des campagnes électorales a proposé à l’unanimité d’étendre le compte de campagne aux élections sénatoriales. Nous le savons : cette disposition fait débat dans tous les groupes. Pourquoi le cacher ? Elle est pourtant incontournable. Comment justifier que les sénateurs imposent le compte de campagne à presque toutes les élections sauf à l’une d’entre elles : la leur ? Pourquoi tout le monde, sauf nous ? Bien sûr, de nombreux arguments nous sont opposés, entre autres la spécificité du Sénat. Ces mêmes arguments ont dû être avancés lorsqu’il s’est agi de réduire de neuf ans à six ans la durée du mandat sénatorial. Je pense qu’ils n’étaient pas davantage valables.

Une autre question a fait l’objet de nombreuses discussions. Le texte qui nous est soumis réduit à dix-huit ans l’âge d’éligibilité des députés. Par ricochet, il conduit à permettre d’être candidat à ce même âge aux élections européennes ou même à l’élection présidentielle.

Le Sénat doit-il en tirer des conclusions en ce qui le concerne ? Il est vrai que, constitutionnellement, les sénateurs sont les représentants des collectivités territoriales, sauf que, juridiquement, nul n’est obligé de disposer d’un mandat local pour être élu au Sénat. Il y a là une petite contradiction. Il me semble que nous devons nous aussi progresser sur ce sujet et nous poser cette question de bon sens : faut-il être plus sage pour être sénateur que Président de la République ?

Cet écart existe actuellement !

Je sais que cette question est délicate. Peut-être pouvons-nous considérer que, pour des raisons de principe, il ne peut y avoir une différence aussi nette. Pour notre part, nous nous rallierons à l’âge canonique de vingt-quatre ans (Sourires.) proposé par M. le rapporteur. Nous le ferons avec toute la sagesse que nous confère notre statut de sénateur !

Pour terminer, je voudrais aborder une question non pas taboue, mais qui est toujours traitée avec prudence, question que j’ai déjà évoquée en commission.

Nous proclamons tous notre volonté de transparence et d’égalité entre les candidats, mais nous acceptons l’opacité et l’inégalité en ce qui concerne la réserve parlementaire.

Même pas !

… à une commission ou à une autre, …

Même pas !

M. Alain Anziani. … selon qu’il soit en campagne électorale ou non, il se voit déléguer le pouvoir de distribuer des subventions dont le montant varie, si j’ai bien compris, de un à dix. Si nous voulons de la transparence et de l’égalité, commençons par nous occuper de nos affaires et par mettre fin à ce véritable scandale que constitue dans nos assemblées l’inégalité profonde entre les parlementaires face à la réserve parlementaire.

Nous avons progressé !

Je sais que des progrès ont été accomplis, mais il manque toujours l’essentiel : la transparence et l’équité.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j’ai commencé mon propos en évoquant le décalage qui existe entre les Français et leurs élus. Je terminerai en disant que ce décalage repose malheureusement parfois sur une méconnaissance du travail de l’élu.

C’est vrai !

M. Alain Anziani. Il repose également sur un antiparlementarisme qui est toujours un peu présent, mais parfois aussi sur des réalités et des scandales. Il ne doit jamais naître d’une complaisance que nous aurions envers nous-mêmes.

La parole est à M. Nicolas Alfonsi.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avant d’aborder l’examen de ces trois textes, je tiens à saluer la qualité du travail de M. le rapporteur de la commission des lois, ainsi que l’énergie dont il a fait preuve pour améliorer ces textes.

Je ne m’attarderai pas sur la ratification de l’ordonnance du 29 juillet 2009 relative à l’élection des députés par nos compatriotes établis hors de France si ce n’est pour souligner, comme d’autres l’ont fait avant moi, que le découpage choisi n’est sans doute pas le plus pertinent. Je constate en effet qu’il aboutit à d’importants écarts de population entre les circonscriptions, parfois même au détriment de la cohérence géographique.

Je ne peux également que déplorer un certain manque de clarté en ce qui concerne le choix du lieu de vote, l’unicité du plafond des dépenses de campagne et l’absence d’obligation de résidence pour les candidats, laquelle ne manquera pas de conduire trop de candidats hexagonaux à se présenter à ce qui s’apparentera à une session de rattrapage pour représenter les Français établis hors de France.

Mes chers collègues, comme l’a rappelé M. le rapporteur, notre code électoral est aujourd’hui à la fois parcellaire et obsolète. Il est parcellaire, car nombre de dispositions demeurent non codifiées, à commencer par celles qui sont relatives à la transparence financière de la vie politique, lesquelles ne sont pas les moins importantes. Il est obsolète ensuite, dans la mesure où le régime des inéligibilités et des incompatibilités se réfère encore à des fonctions qui n’existent plus, ce qui entraîne de fâcheuses et préjudiciables divergences d’interprétation et, par conséquent, d’application de la loi de la République.

Ce manque de cohérence se retrouve encore dans l’imperméabilité des règles propres à chaque scrutin, qui autorise par exemple qu’une condamnation à une peine d’inéligibilité ne puisse s’appliquer qu’au seul mandat ayant donné lieu à l’infraction réprimée.

On pourrait en dire tout autant des règles relatives aux déclarations de candidature, aux délais de recours contentieux ou encore au mandataire financier.

Cette situation n’est naturellement plus acceptable.

Je rappellerai tout d’abord que la clarté et l’intelligibilité de la loi sont des objectifs de valeur constitutionnelle depuis 1999.

Surtout, ce foisonnement de règles affaiblit la vitalité de notre démocratie, car il facilite les rigidités structurelles de la vie publique en restreignant la liberté d’accès aux fonctions électives à tout citoyen.

Or la transparence, particulièrement financière, des élus de la République est aujourd’hui une attente forte et légitime de nos concitoyens. La suspicion alimente en effet la perte de confiance envers nos institutions. Malheureusement, l’actualité accroît ce sentiment, comme l’ont montré les révélations concernant les mélanges douteux de certains responsables politiques entre intérêts publics et intérêts privés.

C’est précisément ce genre de comportements qui jettent le discrédit sur l’ensemble des représentants de la nation. Et, nous ne le savons que trop bien, une telle défiance fait le jeu des partis extrémistes, aussi prompts à proclamer le « tous pourris » qu’à attiser le rejet des institutions, sans aucune proposition constructive.

Très bien !

Souvenons-nous des dégâts causés dans les années quatre-vingt-dix par la mise au grand jour des rouages parfois douteux du financement des partis politiques et des nombreux procès qui suivirent. Vous l’avez d’ailleurs rappelé tout à l’heure, monsieur le ministre.

La loi d’amnistie adoptée en 1990 n’avait pas été comprise par l’opinion. Elle avait au contraire attisé la défiance envers des élus perçus comme se plaçant au-dessus des lois. Il avait également fallu trois lois pour enfin mettre en place un début de commencement de moralisation financière de la vie publique.

Aussi, il est heureux que nous n’ayons pas dû attendre d’autres dérives pour moderniser les relations entre l’argent et les élus, au travers des textes qui sont aujourd’hui mis en discussion.

Les préconisations de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et celles de la Commission pour la transparence financière de la vie politique allaient dans le même sens, en suggérant que l’adaptation et la modification des dispositions électorales relatives à l’élection des députés offraient l’occasion de modifier plus largement des dispositifs du code électoral applicables à l’ensemble des élections.

Le rapport de la commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, la commission Sauvé, fait d’ores et déjà autorité, tant il permet de défricher une terre encore aujourd’hui, hélas ! mal balisée.

Certes, ce rapport ne concerne pas directement les membres du Parlement, en raison de la séparation des pouvoirs. Mais je souhaite que ses conclusions, si elles ne s’imposent pas juridiquement à nous, s’imposent au moins moralement dans leur esprit. La définition proposée du conflit d’intérêt nous concerne tout autant que les autres acteurs de la vie publique, fonctionnaires ou élus.

Nous n’avons d’ailleurs pas attendu pour créer un comité de déontologie, sur l’initiative du président Gérard Larcher, ainsi qu’un groupe de travail, sur celle du président de la commission des lois, Jean-Jacques Hyest. Les premières mesures ont permis, par exemple, de rendre visibles dans notre enceinte les représentants d’intérêts catégoriels venus plaider leur cause auprès des élus.

La notion de transparence est donc essentielle, comme l’avait également mis en avant le rapport Mazeaud sur le financement des campagnes électorales.

C’est dans cette direction que s’orientait initialement la proposition de loi relative à la transparence financière de la vie politique, en instituant un compromis raisonnable, qui offrait la possibilité de sanctionner pénalement un parlementaire en cas de déclaration de patrimoine incomplète ou mensongère à la Commission pour la transparence financière de la vie politique.

On peut regretter que les amendements de M. Copé aient amoindri cette sanction pénale et vidé de son sens une disposition pourtant essentielle.

La commission des lois s’est penchée sur cette question à son tour, sans toutefois modifier le texte adopté par nos collègues députés. Souhaitons que le Sénat aille au bout de la logique en rétablissant pleinement cette sanction.

Le texte qui nous est soumis contient néanmoins des avancées qu’il nous faut saluer. La Commission pour la transparence financière de la vie politique aura parallèlement la possibilité de demander aux parlementaires leur déclaration d’impôt sur le revenu ou d’impôt de solidarité sur la fortune.

À la demande de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements de la vie politique, il est instauré une même date de dépôt pour tous les comptes de campagne à une même élection, que le candidat soit élu au premier ou au second tour.

Les établissements bancaires auront l’obligation d’ouvrir un compte et de mettre à disposition les moyens de paiement pour les mandataires et les associations de financement désignés par les candidats à une élection. La désignation d’un mandataire avant dépôt de déclaration de candidature en préfecture devient obligatoire.

Enfin, un candidat ayant obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés et n’ayant reçu aucun don de personne physique ne sera plus tenu de déposer un compte de campagne.

En matière d’inéligibilités, il faut ici rappeler le strict cadrage récemment opéré par le Conseil constitutionnel à propos de l’automaticité d’une telle sanction, au nom des principes de nécessité et d’individualisation des peines. Le juge électoral doit, dans tous les cas, conserver une marge d’appréciation quant à l’espèce.

À cet égard, il est heureux que notre commission ait aligné le droit électoral sur le droit commun en instaurant une présomption de bonne foi du candidat qui encourrait une inéligibilité et en caractérisant la mauvaise foi par l’intention frauduleuse.

De même, je me félicite qu’une peine d’inéligibilité soit étendue à l’ensemble des mandats que détient une personne.

Notre commission a aussi profité de la discussion de ces textes pour introduire des dispositions relatives au Sénat.

Tout d’abord, faut-il réellement céder à la tentation du « jeunisme » ambiant en abaissant l’âge d’éligibilité aux élections sénatoriales à vingt-quatre ans au lieu de trente ans actuellement ? Je sais bien que Louis XIV a régné avant l’âge de vingt-quatre ans...

Certes, il est toujours sain qu’une démocratie ne reste pas figée et que les représentants de la nation soient au plus près de l’image actuelle de la société. Néanmoins, le cycle électoral quinquennal du couple Président de la République –Assemblée nationale n’est pas de même nature que le cycle de six ans des élections locales. Notre Haute Assemblée doit demeurer déconnectée du rythme de court terme des députés et s’inscrire dans une continuité plus lissée et moins dépendante des fluctuations de l’électorat.

Je n’aurais donc pas été choqué que soit maintenu l’âge actuel d’éligibilité de trente ans, car il garantit un minimum d’expérience et de recul aux représentants des collectivités territoriales que nous sommes.

Par ailleurs, notre commission a supprimé, pour cause d’obsolescence, l’article L. 306 du code électoral, qui laisse aujourd’hui aux candidats aux élections sénatoriales six semaines avant le scrutin pour organiser toute réunion publique de campagne auprès des électeurs.

Une telle modification pourrait sembler marginale. Elle appelle toutefois nos réserves, car est ainsi soumise à notre vote une modification des règles du scrutin seulement six mois avant celui-ci. Mes chers collègues, je crois qu’il n’est jamais bon pour la sincérité du jeu électoral de changer les règles à une aussi brève échéance.

Enfin, la commission des lois a également voté l’extension des comptes de campagne, donc des plafonds de dépenses, pour les candidats aux élections sénatoriales, mais seulement à partir du renouvellement de 2014. On peut se réjouir de cet alignement sur les règles de droit commun, qui évitera certaines dérives.

Vous le comprendrez, ces trois textes contiennent d’indéniables avancées, que les membres de mon groupe et moi-même appuyons. Il demeure toutefois encore des insuffisances. Je regrette par exemple que nous n’ayons pas attendu la finalisation du projet de loi issu des recommandations de la commission Sauvé pour procéder à une remise à plat de l’ensemble des règles électorales et de moralisation de la vie politique, y compris pour les parlementaires.

Très bien !

M. Nicolas Alfonsi. Aussi, le groupe du RDSE aborde l’examen de ces textes débarrassé de tout préjugé. Tout en constatant des améliorations sensibles apportées par la commission des lois, il déterminera sa position à l’issue de la discussion des articles.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous examinons en discussion commune trois textes visant à actualiser les dispositions relatives aux campagnes électorales et aux conditions d’élection des députés, ainsi qu’à introduire de nouvelles exigences en matière de transparence de la vie politique.

On ne saurait mieux dire que M. le rapporteur de la commission des lois. Évoquant ces trois textes, il parlait d’un « amas de réformes disparates » et déclarait : « au vu de leurs enjeux, chacun d’entre eux aurait mérité un examen spécifique. » Pour ma part, j’ajouterai un élément que M. le rapporteur ne dit pas : les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale laissent perplexe, voire créent un certain malaise.

En effet, le Président de la République a diligenté une mission présidée par Jean-Marc Sauvé sur la prévention des conflits d’intérêt dans la vie publique. La commission Sauvé a rendu son rapport, qui doit être suivi d’un projet de loi annoncé pour ces jours-ci, même si nous ne l’avons pas encore vu…

Certes, le rapport Sauvé concerne l’exécutif et les autorités qui en relèvent. Mais comment s’abstraire des propositions de ce rapport quand nous traitons des parlementaires ? À moins de considérer que le texte présenté par MM. Warsmann et de La Verpillière tendrait à éviter de suivre ces préconisations et à élaborer des lois a minima, sans se sentir concernés par des lois applicables seulement à l’exécutif… Ce n’est pas notre option !

La commission des lois a intégré un certain nombre d’amendements par rapport aux textes de l’Assemblée nationale.

À la suite d’un amendement de mon groupe visant à aligner l’âge d’éligibilité des sénateurs sur celui des députés et du Président de la République, désormais fixé à dix-huit ans, la commission, par prudence, a proposé l’âge de vingt-quatre ans. Nous y reviendrons dans le débat, et chacun donnera ses arguments.

La commission des lois a repris les propositions du groupe de travail du Sénat, qui ont été publiées récemment, sur les sanctions et inéligibilités applicables en droit électoral. De même, en matière de renforcement de la transparence dans la vie politique, elle a aggravé les sanctions financières et soumis les campagnes sénatoriales à la réglementation des comptes de campagnes, comme le prévoyait également le rapport du Sénat.

Nous partageons ces avancées, mais elles nous paraissent nettement insuffisantes au regard des exigences de moralisation de la vie politique.

Je centrerai donc mon propos sur les inéligibilités et sur la transparence financière de la vie politique.

Nous le savons tous, la démocratie est en grand danger lorsque des proximités se développent entre les pouvoirs publics et l’argent. En témoignent les nombreuses dérives auxquelles nous avons récemment assisté – je ne les énumérerai pas –, qui démontrent la terrible porosité des frontières entre ces deux sphères.

Face à la multiplication de telles dérives, confortées par une législation lacunaire en la matière, les membres du groupe CRC-SPG avaient déposé une proposition de loi, discutée ici même au mois d’octobre dernier, visant à garantir l’indépendance du pouvoir exécutif vis-à-vis du pouvoir économique. Bien entendu, la majorité a refusé de l’adopter, arguant que l’on verrait « plus tard »…

Tout pouvoir se prête à des abus, et le pouvoir absolu donne à certains des abus une grande envergure. Nous ne mentionnerons pas toutes les affaires qui se cumulent impunément. Mais leur grand nombre rejaillit sur tous les politiques, de manière injuste pour la grande majorité des élus, qui sont bien loin des affaires, mais qui en supportent néanmoins les conséquences. Selon nos concitoyens, c’est l’ensemble de la classe politique qui voterait des lois à son avantage !

Nous avons tous en mémoire les errements des années quatre-vingt et le cortège d’affaires politico-financières.

C’est dans ce contexte que sont intervenues les lois du 23 octobre 1984 visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse, du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique et du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, un arsenal qui se révèle aujourd’hui largement insuffisant face à la croissance des situations de conflit d’intérêt.

Comme le souligne le rapport Sauvé, bien que la France dispose d’une importante législation concourant à la sanction des conflits d’intérêts, celle-ci apparaît obsolète et incapable de prévenir les dérives. D’ailleurs, elle est assez peu appliquée, compte tenu de la proximité entre la justice et le pouvoir politique.

Il est vrai que la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique a mis en place des mécanismes visant à isoler le monde politique du monde des affaires. Son article 3 oblige ainsi les membres du Parlement à établir une déclaration de patrimoine dans un délai de deux mois après leur nomination et dans les deux mois qui suivent la cessation de leurs fonctions. Ils doivent en outre faire état de « toutes les modifications substantielles de leur patrimoine » au cours de cette période.

Le contrôle des évolutions de la situation patrimoniale est assuré par la Commission pour la transparence financière de la vie politique. Mais, et tout le monde en convient, à commencer par cette commission, elle ne dispose ni des pouvoirs d’investigation nécessaires à l’exercice de sa mission ni des moyens suffisants pour endiguer et sanctionner d’éventuels abus. Dans les rapports qu’elle publie, au moins tous les trois ans, elle demande de manière récurrente à être investie des moyens de contrôle et de sanctions efficaces.

La Commission déplore non seulement une dégradation du respect des délais de dépôt, avec 33 % de défaillants aux dernières élections municipales, mais aussi l’absence de moyens suffisants pour vérifier l’exactitude des montants communiqués.

Dans une lettre qu’il avait adressée à Jean-Marc Sauvé, M. Philippe Séguin, membre de droit de la Commission, regrettait que chacune de ses séances comprenne « des dossiers pour lesquels sa mission ne pouvait être convenablement assurée ». Il dénonçait en outre l’absence de déclaration du patrimoine du conjoint et l’incomplétude volontaire du patrimoine familial déclaré, qui rend « fallacieuse » l’analyse de la Commission. Il déplorait enfin qu’elle ne puisse « demander le montant des revenus ni accéder aux dossiers fiscaux » et qu’elle ne soit pas « destinataire des alertes déclenchées par TRACFIN », c'est-à-dire la cellule anti-blanchiment de Bercy.

Par la suite, à la fin du mois de novembre 2009, Christian Pierre, conseiller honoraire à la Cour de cassation, avait démissionné de la commission. Il avait lui aussi préalablement adressé une longue lettre à ses collègues pour décrire son désarroi.

Son constat est sans appel : « La commission ne contrôle rien. Elle ne fait que recevoir des déclarations. C’est tout. Comme un confessionnal. Ces déclarations peuvent être entièrement fausses sans que rien ne permette d’en détecter l’artifice. »

La messe est dite.

Ainsi, le texte qui a pour objectif premier la transparence de la vie politique ne va pas assez loin et est clairement en recul par rapport à sa rédaction initiale.

L’article 4, qui prévoyait d’exiger que la déclaration de fin d’exercice des fonctions comprenne également le détail des revenus perçus a, malheureusement, été supprimé à l’Assemblée nationale. La raison invoquée était que l’article 5, qui prévoit la transmission à la Commission pour la transparence financière de la vie politique, à sa demande, des déclarations d’impôt sur le revenu et d’impôt de solidarité sur la fortune, devrait suffire à garantir une information plus complète.

Or les dispositions de l’article 4, qui rendaient obligatoire et automatique la transmission des revenus, nous semblaient plus à même de garantir cette information.

De surcroît, l’article 5 prévoit désormais que la Commission pour la transparence financière de la vie politique devra faire la demande de transmission des déclarations d’impôt sur le revenu et d’impôt de solidarité sur la fortune aux personnes intéressées, et que celle-ci ne pourra s’adresser à l’administration fiscale qu’à défaut de réponse de la personne concernée dans un délai de deux mois.

Là encore, le texte fait preuve d’une grande timidité et marque un recul par rapport à la rédaction initiale.

Dès lors, ainsi que l’a souligné le rapport Sauvé, il aurait été préférable, voire indispensable, de mettre en place un dispositif de déclaration d’intérêts distinct du dispositif de déclaration de patrimoine instauré par la loi de 1988. C’est ce que nous vous proposerons de faire par voie d’amendement.

Cette déclaration devrait être publique et mentionner les activités professionnelles des parlementaires comme des membres du Gouvernement et de leurs conjoints, ainsi que toutes leurs fonctions rémunérées ou non et leurs participations dans le capital de sociétés commerciales.

Elle devrait également comprendre le montant des dons et des cadeaux dès lors que ces derniers excèdent un certain plafond fixé par la loi. En effet, la France ne connaît pas de réglementation générale en la matière, contrairement à de nombreux États de l’Organisation de coopération et de développement économiques, l’OCDE, qui disposent d’un cadre contraignant. La Commission européenne s’est également dotée d’un code de bonne conduite.

Le Gouvernement est prompt à s’aligner sur ce qui se pratique ailleurs, notamment en Europe, mais quelquefois il fait preuve de moins de zèle…

L’amendement de M. Copé et de ses collègues, qui visait à supprimer la nouvelle incrimination pénale en cas de fausse déclaration, relève également d’un procédé inacceptable.

En ce qui nous concerne, nous ne voyons pas d’ambiguïté possible : les élus doivent être sanctionnés dès lors qu’ils ne jouent pas le jeu de la transparence. C’est la moindre des choses par rapport à leurs électeurs.

Nous sommes convaincus de la nécessité d’assurer une transparence financière qui s’applique aux différents aspects de la sphère économique. Nous ne cultivons pas le soupçon tatillon, mais nous voulons instaurer une réelle barrière entre les intérêts privés et les mandats d’élus. Cette barrière sera d’autant plus réelle que les incompatibilités seront claires entre les activités économiques et politiques.

Si nous proposons d’interdire à un parlementaire d’exercer une activité professionnelle, c’est pour une double raison, qui ne tient pas essentiellement à un éventuel conflit d’intérêts, qui justifie, par exemple, qu’un parlementaire ne puisse continuer d’être fonctionnaire et de percevoir à ce titre un salaire versé par l’État.

La première raison qui, selon nous, doit expliquer cette interdiction, que nous défendons, est que l’exercice du mandat de parlementaire requiert un investissement de l’élu à plein temps au Parlement et dans sa circonscription. C’est comme tel qu’il doit être indemnisé. Exercer une activité professionnelle nous paraît aller à l’encontre de la réalité de ce mandat.

Ne pas se couper de sa profession pourrait s’envisager autrement, notamment en limitant les renouvellements de mandats. Nous sommes opposés, nous aurons l’occasion d’y revenir, à la pratique de certains députés qui deviennent sénateurs et installent un « clone » pour les remplacer.

La deuxième raison qui doit expliquer cette interdiction tient à l’égalité de traitement des parlementaires selon leurs origines professionnelles. En effet, un salarié, un ouvrier, un employé, un cadre d’entreprise ou un fonctionnaire ne peut continuer son activité tandis que les professionnels libéraux, les patrons, les professeurs d’université en ont l’autorisation, et ce pour un nombre d’années considérable. Toute justification de l’état actuel du droit ne tient pas. Il s’agit, en fait, de survivance de privilèges participant de l’élitisme croissant d’assemblées censées représenter le peuple. C’est la raison pour laquelle nous défendrons un amendement visant à supprimer la différence de traitement entre les parlementaires.

Je n’ai pas traité de l’ensemble des questions, nous y reviendrons lors de la discussion des articles.

En conclusion, je souligne que la commission a refusé de retenir le moindre amendement ayant trait à des conflits d’intérêts, au motif que ce sujet sera abordé plus tard, ce que je regrette. Les parlementaires avaient l’opportunité de montrer l’exemple. La majorité n’a pas saisi cette chance. Nous le déplorons et, en l’état actuel, nous ne voterons pas ces textes.

La parole est à M. Jean-Patrick Courtois.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, cher Patrice Gélard, chers collègues, si les trois textes dont nous commençons cet après-midi l’examen se rejoignent dans leur dimension électorale, l’objet de notre discussion n’en sera pas moins double.

Premièrement, il s’agit, comme cela a été rappelé, d’adapter le code électoral à l’entrée en vigueur, à compter du prochain renouvellement général de l’Assemblée nationale, de la disposition issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui prévoit que nos compatriotes établis hors de France fassent désormais l’objet d’une représentation spécifique à l’Assemblée nationale.

C’est une bonne chose !

Tout à fait, mon cher collègue !

C’est l’objet de l’ordonnance du 29 juillet 2009 qu’il nous est proposé de ratifier. C’était également l’objet initial du projet de loi organique relatif à l’élection des députés.

La présence au sein de l’Assemblée nationale de députés représentant les Français établis hors de France a, en effet, été décidée voici maintenant plus de deux ans par le constituant, et ne fait ainsi plus débat.

Les questions connexes les plus essentielles, à savoir le nombre de ces députés et le mode de scrutin qui présidera à leur élection, ont également déjà été tranchées, notamment par la loi du 13 janvier 2009.

Le législateur a donc retenu le principe d’une élection au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, et le monde s’est ainsi vu découper en onze nouvelles circonscriptions législatives.

Sur ce sujet important pour nos compatriotes établis hors de France, je laisserai le soin à mes collègues les représentant d’évoquer devant vous leur point de vue.

J’en viens au second objet de cette discussion, qui aura sans doute, plus que le premier, attiré l’attention médiatique, à savoir l’entreprise de simplification et d’actualisation de certaines dispositions organiques du code électoral, devenue, sur l’initiative de nos collègues députés, l’occasion de renforcer la transparence financière de la vie politique, sur la base tant des conclusions du rapport de Pierre Mazeaud que des préconisations de la Commission pour la transparence financière de la vie politique.

Les dispositions du projet de loi organique que vous nous proposez d’adopter et de la proposition de loi de nos collègues députés visent un double objectif. Il s’agit, d’une part, de répondre à certains dysfonctionnements observés et, d’autre part, de renforcer les moyens juridiques propres à satisfaire l’exigence de transparence financière devant entourer la vie politique.

Il importe que le politique prenne toute la mesure de l’obligation d’exemplarité dans laquelle il se doit d’inscrire son action. C’est pourquoi les textes que nous examinons aujourd’hui sont importants, voire essentiels, pour le bon fonctionnement de notre démocratie, et pour la sérénité de la relation entre les représentants et les représentés. Nous avons là une occasion idéale pour faire évoluer les choses de manière sereine, sans la pression d’un scandale qui secouerait l’opinion et nous obligerait à agir dans l’urgence.

Je tiens, à cet instant, à saluer le travail minutieux de notre collègue Patrice Gélard, qui a proposé à la commission des améliorations concernant avant tout le Sénat.

Quoi que nous fassions, nous serons critiqués, mais autant l’être sur la base d’éléments concrets, sur lesquels nous pourrons nous justifier et argumenter. En ce qui concerne certains sujets, rien n’est pire que le silence, qui laisse place à tous les fantasmes et à toutes les extrapolations. Nous avons tous à gagner à la transparence.

Ces textes nous offrent l’occasion d’engager quelques réformes que nous serons tôt ou tard amenés à accomplir. Je pense, en particulier, à la question de l’automaticité de la sanction en cas d’irrégularité des comptes de campagne. Aujourd’hui, en raison de cette automaticité, un parlementaire peut être déclaré inéligible pour une erreur portant sur quelques euros. Le droit actuel conduit donc à punir durement des candidats qui n’ont commis que des infractions mineures et non intentionnelles à la législation. Le Conseil constitutionnel a déjà souligné ce problème. Ce texte apporte la solution, en confiant un pouvoir d’appréciation au juge. Nous saluons ce progrès notable.

Cependant, comme l’a exposé M. le rapporteur, nous ne pouvons souscrire au dispositif envisagé par l’Assemblée nationale, lequel exige que la bonne foi des parlementaires soit à prouver. Selon moi, la bonne foi doit se présumer et c’est au juge de prouver que le candidat était de mauvaise foi. Revenons aux principes généraux du droit, qui présument cette bonne foi.

La question de l’inéligibilité est double.

Elle peut être fonctionnelle, concernant l’exercice de fonctions de directions dans les services de l’État et dans les collectivités territoriales. Elle peut être, par ailleurs, étroitement connectée à celle des pouvoirs du juge des comptes puisque seul le rejet du compte de campagne par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques peut conduire le juge électoral à prononcer l’inéligibilité du candidat en cause.

Le manquement aux obligations législatives imposées aux sénateurs et députés est actuellement sanctionné par une inéligibilité d’un an, qui se traduit par la déchéance du mandat.

Il semble donc opportun de prévoir la modulation de la durée de la sanction en fonction de la gravité des fautes commises dans une limite de trois ans afin de laisser au juge un pouvoir d’appréciation intéressant.

Enfin, nombreux sont ceux qui attendent que nous abordions la question des cumuls, qu’il s’agisse du cumul des mandats ou celui des fonctions et activités.

Oui !

Nous avons suffisamment parlé du cumul des mandats.

En l’état actuel du droit, à défaut de choix, le député qui acquiert un mandat le plaçant en situation d’incompatibilité perd le mandat acquis le plus récemment. Il est proposé de prévoir une perte du mandat acquis à la date la plus ancienne, à l’instar des règles applicables en cas de cumul de mandats locaux.

S’agissant des incompatibilités « mandat-mandat », qui concernent les députés et les sénateurs nommés au Gouvernement, la proposition initiale de la commission était de limiter le délai d’option et le délai de viduité de trente à quinze jours. Nous y avons longuement réfléchi, et j’avoue que la proposition du Gouvernement de conserver le délai actuel de trente jours, à compter de l’élection ou, en cas de contentieux, à compter de la notification de la décision définitive, semble plus satisfaisante.

En effet, l’élection peut être acquise dès le premier tour de scrutin alors même que l’élection des instances exécutives des collectivités locales, dont peut dépendre l’option exercée par la personne titulaire de plus de deux mandats, n’intervient en général que le vendredi suivant le second tour. Par ailleurs, la suspension, en cas de recours contentieux, de l’obligation à laquelle est tenu l’intéressé de renoncer à l’un de ses mandats ne peut être effective que si celui-ci a bien eu connaissance de ce recours, lequel est lui-même soumis à un délai.

Le délai de trente jours semble donc être plus pertinent pour le bon fonctionnement de nos institutions.

Bravo !

Un sujet mérite d’être évoqué à cette tribune, dans un esprit permanent de transparence : la déclaration du patrimoine des élus. Nous devons un minimum de comptes à nos électeurs. Ils doivent, notamment, savoir quels sont nos liens, nos appartenances et nos intérêts. Cela leur permet d’évaluer notre action politique, nos votes et de choisir en connaissance de cause le bulletin qu’ils glisseront dans l’urne.

Pour autant, il nous faut trouver des solutions qui permettent à chacun de ne pas mettre l’ensemble de son patrimoine et de ses revenus sur la place publique. Les hommes et les femmes politiques sont des personnages publics qui ont néanmoins une vie privée à préserver.

Par ailleurs, et nous pouvons en être fiers, nous avons souhaité renforcer la transparence du financement de nos campagnes électorales, en dotant, à compter de 2014, les candidats aux sénatoriales d’un compte de campagne.

Enfin, l’Assemblée nationale a abaissé à dix-huit ans l’âge d’éligibilité au mandat de député. Mes chers collègues, il semble pertinent que nous abaissions l’âge d’éligibilité au mandat de sénateur, en gardant à l’esprit que la spécificité de notre mode d’élection impose implicitement une expérience locale préalable.

Mes chers collègues, nous devons tous des comptes à nos électeurs. Nous leur devons aussi de respecter scrupuleusement l’intérêt général. Nous ne pouvons concevoir notre mandat autrement. Nous souhaitons, tout autant que vous, des élus exemplaires. C’est pourquoi, monsieur le ministre, le groupe UMP votera l’ensemble de ce paquet électoral avec confiance et conviction.

La parole est à M. Robert del Picchia.

Monsieur le ministre, je suis très heureux de votre présence parmi nous aujourd'hui, car vous vous intéressez aux Français de l’étranger et vous avez toujours été, dans cette assemblée, un de nos soutiens. Nous vous en remercions.

Si nous avons beaucoup parlé des Français de l’étranger jusqu’à présent, aucun de leurs représentants ne s’était exprimé. Je suis donc heureux de pouvoir prendre la parole à ce titre pour évoquer un texte très attendu tant par nos compatriotes que par les administrations chargées de l’organisation des élections.

Ah bon ?

Eh oui, ma chère collègue !

Monsieur le ministre, mes chers collègues, la révision constitutionnelle a permis, Jean-Patrick Courtois l’a rappelé, une « révolution » pour la citoyenneté à l’étranger.

En effet, les Français de l’étranger ne pouvaient pas voter pour l’élection des députés, mais ils pouvaient voter pour l’élection du Président de la République. Qui peut le plus peut le moins ! Notre assemblée est très attachée à la défense du bicaméralisme, mais il faut bien convenir que notre droit comportait une lacune concernant la représentation des Français de l’étranger. En permettant aux Français établis dans le monde d’être représentés tant au Sénat qu’à l’Assemblée nationale, le Congrès a mis fin à une curiosité handicapante, si vous me permettez l’expression !

On pourrait croire qu’il s’agit d’un symbole, mais il n’en est rien, car la représentation des Français de l’étranger à l’Assemblée nationale pose une double affirmation : l’appartenance des Français de l’étranger à la communauté nationale et le besoin, pour la France, d’une présence à l’étranger, forte, mobile et attachée à son pays d’origine.

Notre action parlementaire et législative ne sera plus bancale, uniquement appuyée sur le Sénat. Notre voix pourra enfin répondre à celles, souvent déformées, non pas par malveillance mais par ignorance, qui nous caricaturent en nous réduisant à une caste d’exilés fiscaux.

Il y en a aussi !

Le récent exemple d’un projet d’imposition sur le revenu des Français de l’étranger en est une parfaite illustration. Ce projet à visées électoralistes, lancé contre le bon sens, la raison et la réalité, cible la seule catégorie de citoyens non représentés sur les bancs du Palais Bourbon…

Mais qui votent l’impôt !

Ils le paient cet impôt ! Environ quatre cents millions d’euros, c’est plus que n’en paie l’Orne !

Dès 2012, les Français de l’étranger pourront enfin faire entendre leur voix lors des débats à l’Assemblée nationale : le texte que nous examinons aujourd’hui le permettra. La ratification de cette ordonnance et l’adoption du projet de loi organique rendront effectif le droit de vote aux élections législatives des oubliés du suffrage universel que nous étions.

Mes chers collègues, nous devons être attentifs et faire preuve d’ouverture d’esprit quant aux modalités de participation dessinées par ce « paquet électoral », car il s’agit d’un scrutin inédit, aux difficultés multiples, qui nous ont déjà été rappelées par M. le rapporteur et par les différents orateurs. L’étendue des circonscriptions, l’éloignement des bureaux de vote sont autant d’obstacles à la participation. §

La distance est la première difficulté rencontrée. Par voie de conséquence, le temps devient une deuxième difficulté. Ces deux éléments doivent nous amener à relativiser le cadre législatif, c’est-à-dire à l’adapter en fonction des réalités du terrain. C’est pourquoi le projet de loi organique prévoit différentes modalités de vote à distance, en plus du vote par procuration, très largement ouvert pour cette élection. C’est aussi pourquoi le calendrier électoral n’est pas le même que dans les départements de métropole : à l’étranger, nous avons besoin de temps pour compenser les distances.

J’ai eu l’honneur de présenter différents amendements à la commission des lois de notre assemblée. Je remercie très sincèrement son éminent rapporteur, Patrice Gélard, d’en avoir repris deux.

Le premier amendement prévoit que la date limite de dépôt de candidature est fixée à un mois avant le premier tour de scrutin, contre trois semaines pour l’instant. Il faut bien comprendre que l’envoi du matériel électoral par une commission basée à Paris va prendre du temps, autant de temps dont les électeurs ne disposeront pas pour envoyer leur bulletin de vote par correspondance avant le premier tour.

Le deuxième amendement prévoit une harmonisation du régime des procurations. Pour l’instant, les mandataires peuvent n’en recevoir que deux pour l’élection présidentielle, contre trois pour les élections législatives. Ces dernières procurations étant valables pour une période et non pour un scrutin, le risque de confusion est bien trop grand. Apparemment, mes arguments ont convaincu : je m’en félicite et en remercie une nouvelle fois M. le rapporteur.

Je regrette cependant de ne pas avoir emporté la conviction de la commission sur un point qui me semblait pourtant tout aussi essentiel : le délai insuffisant de deux semaines entre les deux tours.

Certes, on m’a objecté que le délai était le même pour l’élection présidentielle. Or, pour cette élection, deux semaines suffisent pour informer par voie postale les électeurs du nom des deux candidats restant en lice. Mais, pour les élections législatives, les électeurs ont besoin de temps pour répondre et envoyer leur bulletin de vote…

Internet, ça existe !

Il faudrait donc allonger ce délai d’une semaine. Tout le monde en est bien convaincu, puisque c’est pour cette raison que mon amendement tendant à avancer à un mois le dépôt des candidatures a été adopté. Or la commission électorale, qui n’avait pas le temps, avant le premier tour, malgré un délai de trois semaines, d’envoyer le matériel électoral suffisamment tôt pour que les électeurs puissent voter en nombre, n’aura a fortiori pas plus le temps de faire le même travail en deux semaines ! Nous trouverons peut-être une solution, mais je crains les recours et, surtout, leur succès, qui risque de créer des difficultés après les élections législatives.

C’est donc avec une satisfaction relative, puisque ce dernier amendement n’a pas été retenu, que je prends part à ce débat. Je tiens cependant à remercier le conseiller pour la législation électorale du Premier ministre, M. Hervé Fabre-Aubrespy, présent dans cet hémicycle, de son intérêt bienveillant et de sa collaboration. Je remercie également le président de la commission des lois, Jean-Jacques Hyest, et son rapporteur, Patrice Gélard, qui m’ont prouvé leur soutien et ont toute ma reconnaissance.

Je vous remercie enfin tous, mes chers collègues, de voter ces textes et ces amendements. Je sais que vous n’avez pas tous été d’accord avec moi pour créer des sièges de députés représentant les Français établis hors de France. Puisque notre parlement est bicaméral, il me paraît bon d’en tenir compte. Quoi qu’il en soit, les Français de l’étranger vous en seront reconnaissants, et moi aussi !

La parole est à M. Hervé Maurey.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, vous le savez, nos concitoyens sont plus que jamais en attente d’élus exemplaires et irréprochables, et l’actualité de ces dernières semaines ne fait que renforcer cette attente.

De toute évidence, nos concitoyens ont le sentiment que tel n’est pas le cas puisque, selon un sondage paru en juillet 2010, 64 % des Français jugent les hommes politiques corrompus ; ils étaient 46 % en 1990 et 38 % en 1977. Ces chiffres terribles qui, heureusement, ne correspondent nullement à la réalité sont à rapprocher d’une récente étude du Centre de recherches politiques de Sciences-Po, le CEVIPOF, montrant que 62 % des Français éprouvent de la « méfiance » ou du « dégoût » pour la politique.

Face à cette situation qui, de toute évidence, menace notre démocratie et favorise les partis extrémistes, nous avons le devoir d’agir. Agir, c’est-à-dire : fixer des règles strictes, ce qui ne signifie pas nécessairement excessives ou démagogiques ; renforcer la transparence, ce qui n’implique pas le « voyeurisme » ; améliorer le contrôle, ce qui nécessite des sanctions justes et proportionnées.

De toute évidence, les dispositions contenues dans ce « paquet électoral », c’est-à-dire dans les trois textes que nous examinons, vont dans la bonne direction et le groupe de l’Union centriste, tout en souhaitant améliorer encore les dispositifs proposés, soutient ces projets et ces initiatives.

Nous tenons, à cet égard, à saluer le travail de fond mené tant par le groupe de travail présidé par Pierre Mazeaud et créé sur l’initiative du président de l’Assemblée nationale que par le groupe de travail mis en place par notre commission des lois, dans lequel l’Union centriste était représentée par notre collègue Yves Détraigne. Ce deuxième groupe de travail a présenté quarante recommandations pour l’évolution de la législation sur les campagnes électorales. Trop souvent, nous regrettons de légiférer de manière hâtive : je tiens à souligner ici la qualité du travail mené en amont.

Ainsi, le groupe de l’Union centriste se félicite que les textes proposés permettent de renforcer le rôle de la Commission pour la transparence financière de la vie politique. Cette commission, créée en 1988, ne dispose pas aujourd’hui des moyens de réagir face à des déclarations de patrimoine manifestement erronées ou fantaisistes, puisqu’elle ne peut agir qu’en cas d’absence de déclaration.

La proposition de loi crée donc une incrimination spécifique, lorsque la déclaration est volontairement et significativement mensongère. Cette incrimination, voulue par la commission des lois de l’Assemblée nationale, a été remise en question lors des débats en séance par un amendement du président du groupe UMP, qui souhaitait la supprimer purement et simplement. Face au tollé soulevé par cette initiative au sein même de la majorité, cette incrimination a survécu, mais, au terme de débats houleux, la peine d’emprisonnement de deux ans initialement prévue a disparu, malgré le vote contraire des députés du Nouveau Centre et de l’opposition.

Sur ma proposition et celle d’Yves Détraigne, le groupe de l’Union centriste a déposé un amendement tendant à rétablir cette peine d’emprisonnement. Nous ne croyons pas que les parlementaires puissent être dispensés d’une telle sanction quand elle justifiée. Si nous n’agissions pas en ce sens, nous donnerions le sentiment que les parlementaires veulent bénéficier de privilèges, ce qui ne serait ni acceptable ni accepté.

De même, nous souhaitons que la Commission pour la transparence financière de la vie politique puisse obtenir la communication d’informations relatives au patrimoine des proches de l’assujetti. Cette demande émane de la commission elle-même, soucieuse d’exercer un contrôle plus efficace ; une telle mesure nous semble justifiée, car elle devrait permettre à la commission de s’assurer de la réalité de la probité de l’assujetti.

Dans le même souci de justice et de transparence, nous sommes favorables au fait que les sénateurs aient, à l’avenir, à souscrire un compte de campagne. Je sais qu’un certain nombre d’entre nous, sur l’ensemble de ces travées, ne le souhaitent pas. Je comprends que l’on préfère être dispensé d’une contrainte, quelle qu’elle soit, mais je ne vois vraiment pas au nom de quoi les sénateurs seraient les seuls élus à ne pas supporter cette obligation qui, je le rappelle, s’impose aux députés, aux conseillers régionaux, aux conseillers généraux et aux maires des communes de plus de 9 000 habitants. Là encore, nous risquerions de renforcer un insupportable sentiment de privilège injustifié.

Si les sanctions sont nécessaires, elles doivent cependant être justes et proportionnées. Je voudrais à cet égard saluer tout particulièrement le travail de notre commission des lois qui a supprimé l’inéligibilité automatique, dès lors qu’un candidat a commis une infraction mineure ou non intentionnelle dans l’établissement de ses comptes de campagne. Nous savons tous que des élus ont été injustement déclarés inéligibles ; ces précédents avaient d’ailleurs motivé la création du groupe de travail de l’Assemblée nationale. La proposition de loi réserve donc cette lourde sanction aux cas où la mauvaise foi, c’est-à-dire l’intention frauduleuse, est établie.

En contrepartie, la durée de l’inéligibilité, initialement d’un an, est portée à trois ans : cette disposition sage, juste et équilibrée renforce la liberté d’appréciation – et donc le rôle – du Conseil constitutionnel.

Mes chers collègues, ne nous y trompons pas : pour positifs que soient ces textes, ils ne suffiront pas à répondre aux attentes de nos concitoyens. Je vous rappelle qu’une quinzaine de textes relatifs à la transparence financière de la vie politique ont déjà été adoptés au cours des vingt dernières années. Je suis convaincu que nous devons aller plus loin et qu’il faut le faire rapidement, car notre pays traverse aujourd’hui une véritable crise de confiance, caractérisée par une fracture entre les élus et les citoyens qui met gravement en péril notre démocratie.

Nous attendons donc du Gouvernement qu’il donne rapidement suite aux propositions remises le 26 janvier 2011 au Président de la République par la commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, présidée par Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État. Monsieur le ministre, vous avez brièvement évoqué ce rapport, j’espère que vous pourrez nous donner davantage de précisions, notamment sur le calendrier que le Gouvernement entend adopter pour engager cette réforme d’une extrême importance. Pour ma part, je pense qu’il faudra adopter rapidement des règles de déontologie strictes, applicables à tous les élus.

Nous souscrivons pleinement aux propos du Président de la République : « Il ne suffit pas que la République soit irréprochable. Il faut encore qu’elle ne puisse même être suspectée de ne pas l’être ». Nous sommes convaincus cependant que les déclarations, les rapports et même les remaniements ministériels ne suffiront pas à rétablir la confiance des Français dans leur classe politique.

La « République irréprochable » promise en 2007 est attendue depuis trop longtemps. Nous devons la mettre en place très rapidement. Il ne nous reste que quelques mois pour agir, si nous ne voulons pas que les partis démocratiques, dans leur ensemble, soient sévèrement sanctionnés dans un peu plus d’un an.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au-delà des dispositions qui reprennent les préconisations de certains rapports et ne posent pas véritablement de problème ou des dispositions concernant l’élection des députés représentant les Français résidant hors de France, que mes collègues aborderont tout de suite après moi, ces trois textes posent en fait une question importante qui trouve un écho certain dans l’opinion publique, relayé par les médias : les parlementaires sont-ils, oui ou non, des citoyens comme les autres ?

À entendre certains d’entre vous, chers collègues de la majorité, tel ne serait pas le cas. Pourtant, nous devons être soumis aux mêmes règles que les autres Français !

Une deuxième question, que j’évoquerai ensuite, est sous-jacente à ces textes : les sénateurs sont-ils des êtres à part au sein du Parlement ?

Mon collègue Alain Anziani a exposé longuement la position de notre groupe sur le premier point. Lorsqu’un parlementaire présente des documents inexacts sciemment, et donc de mauvaise foi, afin de cacher la vérité, cela s’appelle, tout simplement, un faux en écriture. Or ce dernier est puni par le code pénal.

Je sais bien – M. le rapporteur l’a souligné en commission – que le projet de loi relatif à l’élection des députés institue une nouvelle incrimination spécifique, destinée peut-être à clarifier la jurisprudence de la Cour de cassation, qui à mon avis est erronée, car une sanction aurait déjà été possible sur le chef du faux.

Toutefois, pourquoi prévoir des sanctions différentes ? Nous estimons qu’elles doivent être identiques pour tout le monde, avec la même peine d’emprisonnement ; nous déposerons d'ailleurs des amendements en ce sens, et le sort qui leur sera réservé conditionnera très largement notre vote sur ces textes.

Cette peine de prison ne serait vraisemblablement pas prononcée de façon ferme, mais elle montrerait que le parlementaire commettant un faux est jugé de la même manière que, par exemple, un chef d’entreprise – puisque vous vous référez souvent à ce modèle, chers collègues de la majorité ! –, qui déposerait de faux bilans ou ferait de fausses déclarations.

Ce n’est pas pareil !

Si, monsieur le président de la commission. C’est exactement la même chose.

Mais non !

Si ces textes concernent surtout l’Assemblée nationale, un certain nombre de leurs dispositions renvoient au Sénat.

Au cours des travaux en commission, nous avons examiné plus particulièrement les aspects qui concernent notre assemblée. Nous sommes d'accord avec certaines de ces dispositions, qui permettent des avancées, comme l’obligation qui nous sera faite désormais de présenter un compte de campagne pour les élections sénatoriales.

Néanmoins, ce point suscite de ma part une affirmation et une question.

Premièrement, et j’y insiste ici, à quelques mois d’un renouvellement du Sénat, la loi interdit formellement à un élu de se servir des facilités que lui donne un mandat pour en briguer un autre.

Tout à fait !

Or, au sein de notre assemblée, de nombreux élus bénéficient des moyens matériels liés aux fonctions exécutives territoriales qu’ils cumulent avec leur mandat parlementaire. Il faut donc les avertir que la loi doit s’appliquer et qu’elle est de nature pénale.

Deuxièmement, comme l’a souligné également mon collègue Alain Anziani, se pose le problème de la réserve parlementaire. En la matière, je crois que nous devons arriver à une parfaite transparence, qui assure une véritable égalité entre nous. Même si nous pouvons accepter que ceux d’entre nous qui exercent des fonctions importantes bénéficient d’un « petit plus », la règle générale de la transparence doit être rappelée, me semble-t-il.

Par ailleurs, l’abaissement à 24 ans de l’âge d’éligibilité aux fonctions sénatoriales me semble un compromis acceptable qui, à mon avis, comme tous les compris, sera provisoire. En effet, l’âge de 18 ans est tout de même celui qui conditionne l’éligibilité à toutes les autres élections, y compris la présidentielle.

Il faut sans doute plus de sagesse et d’expérience pour être sénateur que Président de la République… Nous avons peut-être aujourd’hui une illustration in concreto de ce principe !

Vous êtes dur !

On peut admettre, en effet, qu’une certaine expérience est nécessaire pour être élu dans une chambre de réflexion, qui joue un rôle d’apaisement par rapport à l’Assemblée nationale.

Néanmoins, toutes ces dispositions sont notoirement insuffisantes. Et si l’on veut rendre plus transparent, plus juste et plus poche de celui des députés le statut des sénateurs, et mettre sur le même plan l’Assemblée nationale et le Sénat, le problème de la démocratisation de notre assemblée se pose, et plus particulièrement celui de l’égalité des suffrages de nos électeurs !

Aujourd’hui vient à l’esprit une question totalement saugrenue : en septembre 2011, le Sénat changera-t-il de majorité ?

Bonne question !

Non, cher collègue, mauvaise question, parce que, si l’on examine le corps électoral aujourd’hui et que l’on anticipe quelque peu ses évolutions, notamment en prenant pour base la situation qui apparaîtra au début du mois d’avril prochain, on s’apercevra qu’il est très majoritairement à gauche.

Et masculin !

Or, par une injustice flagrante, les élus des toutes petites communes des départements ruraux ont un poids considérable par rapport à celui des villes et des agglomérations !

On verra qu’il existe dans notre pays, comme dans la Grande-Bretagne du XVIIIe siècle, des « bourgs pourris », à cause desquels la majorité sénatoriale ne sera peut-être pas en septembre prochain ce qu’elle devrait être.

C’est inimaginable !

À l’évidence, il y a encore beaucoup de chemin à parcourir et bien des réformes à voter. Je pense notamment, bien entendu, au retour au scrutin proportionnel dans les départements élisant trois sénateurs, que vous vous êtes empressés de supprimer, chers collègues de la majorité, …

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C’est normal, nous n’en voulions pas !

… avant même qu’il ait pu être appliqué.

Non, il a été appliqué une fois.

Certaines, y compris au sein de mon groupe, craignent une banalisation du Sénat, qui perdrait sa spécificité, ce qui menacerait son existence même.

Eh oui !

Toutefois, mes chers collègues, de droite comme de gauche, ne soyez pas si frileux ! C’est là une vue erronée. Au contraire, le Sénat a tout à gagner à apparaître comme une institution transparente, le principe de l’égalité du suffrage étant respecté pour l’élection de ses membres.

En fait, notre existence tient non pas à ces aspects, mais, bien plutôt, à notre production législative. On le voit, on le lit, on le sait : cette dernière est aujourd'hui souvent attendue et appréciée. Je pense notamment aux textes qui sont issus des travaux de la commission des lois – son président, ici présent, ne l’ignore pas –, qui infléchit et corrige certains excès dus au fait majoritaire à l’Assemblée nationale. C’est ce travail qui fait notre force et qui justifie le bicamérisme.

La parole est à Mme Joëlle Garriaud-Maylam.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans un article de la Revue politique et parlementaire de 2002, j’avais souligné combien l’absence de représentation à l’Assemblée nationale des Français établis hors de France violait les principes constitutionnels d’égalité et d’indivisibilité de la nation.

L’élection des députés des Français établis hors de France fait enfin justice à une revendication très ancienne, formalisée dès 1928 lors du premier congrès de l’Union des Français de l’étranger.

Cette étape est essentielle, car si la France avait été pionnière pour la représentation institutionnelle de ses expatriés, elle a depuis lors été rejointe, et même distancée, par d’autres États. La Ve République a donné aux Français de l’étranger des sénateurs, mais ce n’est qu’en 1982 que les expatriés ont pu, pour la première fois, élire eux-mêmes leurs représentants. La représentation à l’Assemblée nationale est le prolongement naturel de ce mouvement.

Je rappelle cependant que c’est à la Résistance que les Français de l’étranger doivent leur première représentation parlementaire, en 1943, à l’Assemblée consultative provisoire d’Alger. Au sein de cette dernière siégeaient cinq représentants des mouvements de résistance français de l’étranger, dont Marthe Simard, Française du Québec, qui a d’ailleurs beaucoup œuvré pour l’octroi du droit de vote aux femmes un an plus tard. Une place de Paris portera d’ailleurs son nom à partir de la semaine prochaine.

Marthe Simard est l’exemple même de la capacité de nos concitoyens de l’étranger à faire progresser de manière décisive, et parfois visionnaire, des dossiers concernant non pas les intérêts d’une petite minorité d’expatriés, mais ceux de la nation tout entière.

La création des députés des Français de l’étranger était une nécessité constitutionnelle, car nos compatriotes vivant hors de nos frontières sont des citoyens à part entière. Cette décision était aussi une nécessité stratégique. Dans un monde globalisé, il est essentiel que les Français établis à l’étranger soient pleinement associés au débat politique national, d’autant que les nouveaux moyens de communication et d’information rendent cette implication beaucoup plus facile qu’auparavant.

Si l’on ne peut que se réjouir que le principe d’une représentation à l’Assemblée nationale soit désormais acquis, il reste un certain nombre de points pratiques à régler. L’immensité de certaines circonscriptions et la faible densité des bureaux de vote contraignent à quelques adaptations pratiques et innovations institutionnelles. À cet égard, je tiens à remercier tout particulièrement M. le président de la commission des lois et M. le rapporteur de leur écoute et leur intérêt.

J’appuierai totalement les amendements qui ont été évoqués tout à l'heure par notre collègue Robert del Picchia et je soutiendrai particulièrement ceux qui ont été déposés par notre excellent collègue Christian Cointat au sujet des comptes de campagne, qui sont essentiels pour permettre aux candidats résidant hors de France d’organiser leur campagne.

J’en profite pour rappeler que l’ouverture d’un compte bancaire, qui est un droit pour les Français résidant en France, ne l’est pas pour ceux qui vivent à l’étranger. Cela pourrait pénaliser certains candidats aux législatives, comme cela pose problème pour les plus modestes de nos compatriotes expatriés. Je compte donc sur vous, mes chers collègues, pour permettre, lorsque la proposition de loi pour la simplification du droit reviendra au Sénat, le rétablissement de mon amendement supprimé en deuxième lecture à l’Assemblée nationale.

Au-delà des problèmes matériels et organisationnels, je voudrais rappeler solennellement que la création des députés des Français de l’étranger ne constitue pas une « faveur » octroyée à nos expatriés, qui devrait éteindre toute autre velléité de représentation institutionnelle. « Vous avez des députés, cela devrait vous suffire ! » nous a-t-on dit.

C’est l’argument que l’on nous avait opposé lorsque j’avais proposé la désignation par les Français de l’étranger des deux eurodéputés supplémentaires attribués à la suite du traité de Lisbonne, une mesure qui aurait pourtant permis une représentation à la fois légitime et très opportune des Français de l’étranger au Parlement européen. C’est aussi l’argument qui a prévalu, semble-t-il, pour écarter les représentants des Français de l’étranger du Conseil économique, social et environnemental ou du comité de pilotage des retraites, malgré nos amendements adoptés par le Sénat.

Les Français de l’étranger devraient se satisfaire de leur nouvelle représentation au Parlement et se borner à agir pour la France dans leur seul pays de résidence ! Or une telle vision de notre diaspora est anachronique. Aujourd’hui, plus que jamais, le débat politique national a besoin d’être nourri par le point de vue de nos expatriés. Les récents événements en Afrique du Nord et au Moyen-Orient l’ont encore montré.

Autre dommage collatéral de la création des députés des Français de l’étranger : la proposition de taxer les expatriés – cela vient d’être rappelé. Cette idée absurde a bien sûr été écartée, mais il me semble utile de rappeler que le suffrage n’est plus censitaire. Le droit de vote et son exercice ne sont pas des faveurs qu’il conviendrait d’acheter ! Au contraire, notre nation a tout intérêt à encourager ses membres expatriés à prendre une part active aux débats nationaux et aux élections, eux qui représentent, d’un point de vue électoral, l’équivalent du huitième département français.

À ce sujet, il me semble essentiel que ce nouveau rendez-vous démocratique, si important aux yeux de nos expatriés, ne soit pas affaibli par des parachutages qui mineraient la légitimité des candidats et finiraient par détourner les électeurs des urnes.

Et le parachutage de Mme Lagarde ?

Il ne s’agit pas, bien sûr, d’interdire toute candidature de personnalités ne résidant pas hors de France. Ce serait impossible sur le plan constitutionnel, puisque députés et sénateurs représentent l’ensemble de la nation et pas uniquement les électeurs de leur circonscription. Certaines personnalités actuellement en poste en métropole peuvent avoir, de par leur expérience personnelle et professionnelle, une réelle connaissance des enjeux auxquels sont confrontés nos expatriés et une véritable légitimité pour représenter ces derniers.

Néanmoins, il est essentiel de favoriser l’émergence de candidatures issues du terrain. Comprendre les spécificités d’une circonscription est essentiel pour un député ou un sénateur de France. C’est encore plus important et plus difficile pour un élu représentant les Français de l’étranger, qui doit tenir compte de contextes géopolitiques, culturels et économiques complexes.

Les représentants des Français de l’étranger doivent aussi veiller à ce que, dans le débat législatif français, les textes adoptés ne portent pas préjudice au principe d’égalité entre citoyens.

Cette mission est difficile à remplir lorsque l’on n’a jamais soi-même vécu à l’étranger et que l’on n’a pas été confronté aux difficultés inhérentes à ce parcours.

Ce débat, mes chers collègues, ne concerne pas la petite sphère des Français de l’étranger. Il en va en fait de l’avenir même de nos institutions, car la consanguinité, la complaisance, le vase clos tuent insidieusement notre démocratie, quand il faudrait, au contraire, l’ouvrir au grand large.

Faute de faire émerger de nouveaux talents, faute de renouvellement, nous nous condamnons à un « entre-soi », un ghetto stérile.

L’abaissement de l’âge d’éligibilité, y compris pour le Sénat, est un très grand progrès et, à cet égard, je félicite la commission des lois et son rapporteur.

Cependant, un jour ou l’autre, il nous faudra réfléchir et bien légiférer à la question de l’accumulation des mandats dans le temps, suivant l’exemple du Président de la République, qui s’est engagé en faveur de la limitation à deux du nombre de mandats présidentiels consécutifs.

Pour en revenir à nos députés des Français de l’étranger, je conclurai en soulignant que nous devons encourager la candidature de ceux qui présentent à la fois cet ancrage de terrain, une véritable connaissance du système politique français et, en ce qui concerne les élus à l’Assemblée des Français de l’étranger, la légitimité des urnes. Il serait fort dommage que ceux-ci en soient écartés. Bien sûr, pour cela, nous ne pouvons qu’en appeler au civisme et au bon sens des grands partis.

Excellente intervention, ma chère collègue !

La parole est à M. Richard Yung.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je ne vous surprendrai pas en centrant mon intervention sur l’examen des dispositions relatives à l’élection des députés représentant les Français établis hors de France.

Je note d’ailleurs l’excellente suggestion de Mme Garriaud-Maylam : nous aurions dû prévoir une clause interdisant les parachutages des recalés du suffrage universel de la métropole !

Très bien !

Mais peut-être est-ce du domaine réglementaire, monsieur le président de la commission ? Je ne sais pas…

C’est surtout du domaine des électeurs !

Les parachutages font partie d’un autre débat !

Pour ce qui nous concerne, nous avons achevé nos primaires, et nos onze candidats, issus du rang, sont prêts, dès que la loi sera fixée, à commencer la campagne.

Ma première observation rejoint une remarque pertinente de notre rapporteur – elles le sont toutes ! – à propos de la lenteur de ce processus législatif. Depuis l’examen, en décembre 2008, des projets de loi organique et ordinaire relatifs à l’article 25 de la Constitution, plus de deux ans se sont écoulés ! Les deux textes qui nous occupent aujourd'hui ont été déposés sur le bureau de l’Assemblée nationale voilà plus d’un an et demi, soit le 29 juillet 2009.

Pourquoi n’ont-ils pas été examinés en même temps que le projet de loi ratifiant l’ordonnance portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés, texte que nous avons examiné en décembre 2009 et en janvier 2010 ?

Absolument !

Or le vrai débat était là : nous proposions, nous, une élection à la proportionnelle ; vous nous avez imposé le scrutin majoritaire à deux tours. En tout état de cause, la messe est dite sur le sujet. Quant aux dispositions qui restent à examiner, elles ne portent, franchement, que sur des ajustements !

Le temps presse car, comme l’a rappelé M. le rapporteur, la tradition républicaine veut qu’on ne change pas les règles du jeu à moins d’un an du vote. Donc, nous devons le faire au plus tard pour le mois prochain.

Enfin, nos candidats étant maintenant désignés, ils ont besoin de connaître les règles pour entrer efficacement en campagne. Pour l’instant, ils sont encore l’arme au pied, si je puis dire.

Autre observation : je n’ai pas bien compris la valse- hésitation qu’il y a eue à l’Assemblée nationale avec son rapporteur, M. de La Verpillière. Dans le cadre de ses auditions, il nous a entendus, mais il n’a pas tenu compte des arguments que nous avons développés. Dès lors, où était l’intérêt de continuer à faire semblant de nous écouter, d’autant que nous nous étions déjà livrés à un travail d’explication de notre point de vue et de notre expérience.

En outre, cette tradition, que je comprends et que l’on pourrait qualifier de, en vertu de laquelle les sénateurs s’abstiennent d’intervenir dans le domaine de l’élection des députés et inversement ne devrait pas s’appliquer dans le cas présent. En effet, nous sommes les seuls à avoir l’expérience de la vie politique et de l’élection des Français établis à l’étranger.

C’est vrai !

Il était finalement assez naturel que nous disions un certain nombre de choses dans ce domaine !

J’ajoute enfin qu’on aurait sans doute gagné du temps si l’on avait sollicité bien plus directement l’avis de l’Assemblée des Français de l’étranger, notre assemblée consultative.

Telles sont mes premières observations pour ce qui est du cadrage général

Permettez-moi à présent de formuler des remarques sur le projet de loi organique.

Le texte prévoit la mise en place d’un régime d’inéligibilités spécifique pour ceux qui souhaiteront se porter candidats.

Je me réjouis que la commission des lois de l’Assemblée nationale ait inclus les consuls honoraires dans cette liste. Nous le demandions depuis longtemps. En effet, le consul honoraire est une personnalité locale qui distribue subsides et aides. Qu’on le veuille ou non, il représente sur le plan local la République, même si ce n’est pas tout à fait exact constitutionnellement. Il existe donc une certaine confusion à cet égard dans les esprits.

Pour autant, la liste des personnes qui ne peuvent pas être candidates est loin d’être complète. Nous craignons donc une altération de la sincérité du scrutin, ainsi qu’une remise en cause du principe d’égalité entre les candidats.

Afin de prévenir de tels risques, nous proposerons, d’une part, de reprendre les règles d’inéligibilité applicables à l’élection des sénateurs représentant les Français de l’étranger. C’est une idée assez simple reposant sur le parallélisme des formes.

Nous proposerons, d’autre part, d’inclure dans la liste les responsables des principaux organismes et organes ayant vocation à intervenir à l’étranger, et ils sont assez nombreux.

Certains organismes publics interviennent massivement à l’étranger. Je pense, par exemple, à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger. À la tête d’un réseau de quatre cent dix lycées, le directeur de l’agence joue à l’évidence un rôle important et est extraordinairement connu à l’étranger. Il n’est donc pas souhaitable qu’il puisse être candidat.

Un certain nombre d’amendements similaires aux nôtres ont été déposés sur ce point. Nos autres amendements vous seront présentés par mes collègues.

La parole est à Mme Claudine Lepage.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la Constitution reconnaît enfin, depuis la réforme de juillet 2008, aux quelque 2 millions de Français établis à l’étranger, une pleine citoyenneté. Comme l’a fait remarquer Richard Yung, il aura fallu plus de deux ans et demi pour parvenir à l’issue du processus législatif qui met en place ces onze nouveaux sièges de députés des Français de l’étranger.

Mon propos portera, vous l’avez compris, sur le projet de loi ratifiant l’ordonnance relative à l’élection de députés par les Français établis hors de France. Ces députés ont vocation, à l’instar des autres députés, à représenter l’intégralité de la nation. Pourtant, leur particularité d’être élus hors du territoire national requiert certaines adaptations.

Le texte que nous a transmis l’Assemblée nationale ne prend pas suffisamment en compte ces spécificités propres à la conduite d’une campagne électorale et au déroulement d’élections hors de notre territoire. Plusieurs amendements, rédigés à la lumière de notre expérience, viennent combler cette lacune.

Nous devons absolument adapter les règles relatives au financement de la campagne électorale. La taille des circonscriptions est sans commune mesure avec celle des circonscriptions en France métropolitaine ou même en outre-mer. Rappelez-vous que la onzième circonscription, par exemple, couvre à la fois l’Europe de l’Est, l’Asie et l’Océanie.

Certes, à bien des égards, le découpage électoral aurait pu être meilleur… mais c’est un débat malheureusement clos. Au regard de cette considération territoriale donc, et dans le souci d’assurer l’égalité entre les candidats, il faut impérieusement aller au-delà du plafonnement des remboursements et prévoir un plafonnement des dépenses à proprement parler. C’est l’objet de l’amendement que nous déposons mes collègues Monique Cerisier-ben Guiga, Richard Yung et moi.

Par ailleurs, pour parvenir à un taux de participation satisfaisant, il est essentiel que chaque Français puisse avoir le choix, au moins symbolique, de se rendre physiquement dans un bureau de vote ouvert au sein de sa propre circonscription consulaire. Ainsi, la disposition prévoyant la possibilité pour une ambassade ou un poste consulaire d’organiser les opérations de vote pour le compte de plusieurs circonscriptions consulaires, même si cette possibilité doit être, comme l’a souligné le député Charles de La Verpillière, « réservée à des cas très exceptionnels », n’est pas du tout satisfaisante.

Très bien !

Concernant justement ces opérations de vote, l’article L. 330-13 du code électoral prévoit le vote par correspondance, soit sous pli fermé, soit par voie électronique. Je me félicite de cette possibilité dérogatoire au droit commun, même si je comprends les réticences exprimées.

Eh oui !

Mais serions-nous donc plus fraudeurs que nos voisins espagnols ou allemands, …

Oh, cela c’est possible !

… qui ont l’expérience de ce vote ?

Pour prévenir toute dérive, tel le ramassage groupé des votes, nous proposons un amendement qui vise à limiter à trois le nombre de plis fermés qu’une même personne peut directement remettre aux autorités responsables du vote. Le vote par internet doit, lui aussi, être entouré des plus grandes précautions et sa mise en œuvre trouver le juste équilibre entre sécurité et simplicité.

Je terminerai en me félicitant de l’article 3, qui prévoit que les députés sont membres de droit de l'Assemblée des Français de l'étranger, l’AFE, et peuvent ainsi utilement relayer à l’Assemblée nationale les propositions des conseillers, élus de terrain les mieux placés pour connaître les problèmes locaux. Ce même article prévoit également que ces députés font partie du corps électoral des sénateurs, comme c’est le cas pour l’élection de chacun d’entre vous, mes chers collègues.

Cependant, j’entends bien l’objection liée au poids de ces onze députés, qui représentent 7 % du collège électoral. Cette situation ne rend en fait que plus criante la nécessité d’élargir ce collège électoral des sénateurs des Français de l’étranger, dans le sens de la proposition de loi que j’ai déposée avec Richard Yung et Monique Cerisier-ben Guiga

Les élections des députés des Français établis hors de France représentent une grande avancée pour la reconnaissance de la pleine citoyenneté de tous les Français, où qu’ils résident. Il nous appartient de prendre toutes les dispositions pour que ces premières élections se déroulent dans de bonnes conditions. Ce projet de loi de ratification, enrichi des adaptations nécessaires à la particularité de cette consultation, doit pouvoir répondre à cette exigence.

Excellent !

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, au cours de la discussion générale, j’ai eu l’occasion non seulement de m’exprimer sur le contenu des trois textes qui vous sont soumis, mais aussi de donner mon sentiment sur les travaux qui ont été menés par la commission, sous l’égide de son rapporteur, M. Patrice Gélard. Vous l’aurez compris, le Gouvernement est très largement en phase avec les orientations préconisées par la Haute Assemblée.

Mon intention n’est donc pas en l’instant d’apporter de précisions complémentaires ; tout se trouve déjà dans les textes qui vous sont présentés et dans mon intervention liminaire. Je tiens surtout à me féliciter du climat qui préside à nos travaux, alors que nous abordons un sujet aussi important que celui de la démocratie représentative et de son fonctionnement dans notre pays. Il s’agit en effet de faire en sorte que les citoyens puissent avoir confiance en ceux qui les représentent. Et en écoutant l’ensemble des orateurs qui se sont exprimés, j’ai remarqué la volonté de chacun de s’attacher au fond et de laisser de côté polémiques ou petites phrases.

Je dois avouer qu’un tel état d’esprit ne me surprend guère : il n’est pas nouveau dans cet hémicycle. C’est pourquoi je remercie les intervenants, mais aussi les groupes politiques et la commission du travail qui a été accompli et de l’atmosphère dans laquelle vont maintenant pouvoir être examinés les amendements.

Nous allons passer à l’examen spécifique du projet de loi organique.

Je suis saisi, par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et des sénateurs du parti de gauche, d'une motion n° 25.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 5, du règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, le projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'élection des députés (n° 312, 2010-2011).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d’opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Aucune explication de vote n’est admise.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, auteur de la motion.

« L’honnêteté et l’impartialité de l’État sont à mes yeux des valeurs absolues. Je veux que vous ayez totalement confiance dans vos élus, dans votre démocratie, car c’est la force des grandes nations. »

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, vous aurez tous reconnu les propos de Nicolas Sarkozy dans son projet « Ensemble, tout devient possible ».

M. Laurent Béteille. Vous avez de bonnes lectures !

Cette citation revêt aujourd’hui un caractère quelque peu pathétique. En toute objectivité, l’échec est patent : la confiance est rompue entre le Président de la République, mais aussi le Gouvernement et le peuple. C’est bien plutôt l’effet inverse qui s’est produit : confusion de l’argent et de la politique, perméabilité entre fonction publique et intérêts privés.

Au mythe de la République irréprochable a succédé la réalité d’une République avilie par un recul de la déontologie et de l’éthique.

Alors que, depuis plusieurs mois, des mesures législatives ou réglementaires sont annoncées pour combattre les conflits d’intérêts, améliorer la transparence de la vie politique, la première traduction politique du programme présidentiel oublié pendant quatre ans est cet ensemble de trois textes mal ficelés et pitoyables au regard des enjeux, de l’attente et de la colère de nos compatriotes. Ceux-ci n’en peuvent plus de ces scandales à répétition, de ces mauvais feuilletons, de ces affaires, alors qu’ils subissent la crise de plein fouet. Ce manque de probité dans l’exercice de fonctions publiques, l’ambiguïté cultivée dans les liens entre responsables publics et sphères privées sont ressentis comme une véritable insulte, car ce sont les mêmes qui, au quotidien, appellent à la grande rigueur ceux qui n’ont déjà pas grand-chose.

Les recettes du Président de la République sont pour le moment dérisoires : interdire les déplacements des ministres à l’étranger ! Cette initiative, par son caractère tardif, masque mal l’absence de réformes de fond des pratiques du pouvoir, que celui-ci soit local ou national.

En pleine crise gouvernementale, le Sénat est donc amené à discuter de ces textes minimalistes. La majorité se montre-t-elle enthousiaste ? Je ne le crois pas. Le rapport de M. Gélard est d’ailleurs émaillé d’expressions peu flatteuses : « dispositions éparses », « amas de réformes disparates », « modernisation a minina » et, pour finir, « texte fourre-tout ».

Monsieur le rapporteur, monsieur le président de la commission, voilà quelques semaines, nous discutions de l’épineuse question de l’application des lois. Chacun s’accordait, à la suite du rapport annuel de contrôle de l’application des lois élaboré par notre assemblée, à dénoncer la mauvaise influence de l’inflation législative sur la qualité de la loi.

La précipitation aidant, la volonté d’affichage, la désorganisation des travaux qui en résulte, l’absence de temps de réflexion produisent des monstres législatifs et juridiques. Le juriste, a fortiori le citoyen ne s’y retrouvent plus.

« Nul n’est censé ignorer la loi. » Cette formule clef de la démocratie perd tout son sens dans ces conditions.

M. le rapporteur lui-même évoque l’absence d’urgence réelle pour débattre de ces textes.

Ce sera mon premier argument pour justifier cette demande de renvoi à la commission : pourquoi ne pas prendre le temps nécessaire pour donner du sens à ce débat ? Puisque de multiples initiatives sont prises autour de cette question du conflit d’intérêts, cette remarque paraît fondée.

Dans sa lettre de mission installant la commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique du 8 septembre 2010, Nicolas Sarkozy, qui tentait alors de stopper l’incendie Woerth-Bettencourt, écrivait : « Mais il existe une attente de davantage de transparence à laquelle il convient de répondre, sauf à altérer la confiance de nos concitoyens dans les institutions de l’État et des collectivités territoriales. Il ne suffit pas que la République soit irréprochable. Il faut encore qu’elle ne puisse même être suspectée de ne pas l’être. »

M. le Président de la République indiquait expressément que, si la mission confiée à la commission présidée par M. Sauvé concernait les membres du Gouvernement, les hauts fonctionnaires et les responsables des entreprises et établissements publics, les titulaires de mandats électifs devraient eux aussi être concernés par cette réflexion, mais que celle-ci relevait du Parlement.

Le rapport Sauvé a été remis au chef de l’État le 26 janvier dernier. Il comporte nombre de dispositions intéressantes et importantes, même s’il pèche sur le plan de l’intervention citoyenne. Il préconise en particulier une innovation majeure, à savoir la déclaration d’intérêt pour les ministres, les fonctionnaires, les dirigeants d’établissements ou d’entreprises privés. Je crois savoir que le comité de déontologie parlementaire du Sénat, présidé par notre collègue Robert Badinter, serait favorable à l’instauration d’une telle procédure pour les sénatrices et sénateurs.

Cette déclaration d’intérêt, qui permet de mieux cerner le risque de conflit, en rappelant les emplois des uns et des autres, qui inclut les biens familiaux, ceux des conjoints en l’occurrence, permettrait, comme c’est déjà le cas dans de nombreuses démocraties en Europe, mais aussi au Canada ou en Australie, de progresser de manière significative en matière de transparence.

De même, selon M. Sauvé, et sous réserve de confirmation par notre comité de déontologie, l’instauration d’une réelle transparence en matière de cadeaux, comme les voyages pris en charge par des tiers, devrait prévaloir.

Or que constatons-nous ? Certes, les textes dont nous débattons abordent une question étroitement liée au conflit d’intérêt, celle des incompatibilités, ainsi que la problématique de la déclaration de patrimoine, mais c’est pour la sortir du droit commun, ...

Non !

... puisque l’irrégularité de déclaration n’entraîne pas de sanction pénale.

Si !

L’inéligibilité n’est pas une sanction pénale !

Une amende, ce n’est pas une sanction pénale ?

Pas vraiment !

La déclaration frauduleuse n’entraîne-t-elle pas de sanction pénale forte ? Si, mais pas dans ce cas !

C’est ridicule !

Non ! Vous avez une vision restreinte de la sanction quand les élus sont concernés !

Non, on vous expliquera pourquoi !

Selon M. Baroin, lors du conseil des ministres du 9 février dernier, François Fillon, sous la pression des affaires tunisienne et égyptienne, a annoncé « un projet de loi dans les toutes prochaines semaines ». Mais cela fait déjà quatre semaines !

Nous sommes dans les temps !

Évoquant « un souci de transparence », François Fillon a indiqué que « le principal instrument de ce renforcement sera, comme l’a précisé la commission [Sauvé], la déclaration d’intérêts, qui fait apparaître les conflits éventuels avec les fonctions exercées et incite à les éviter ou les résoudre ».

Le 17 février, lors des questions d’actualité, M. Baroin a confirmé dans cet hémicycle la volonté du Gouvernement de légiférer rapidement sur ce point.

M. Fillon a par ailleurs laissé entendre le 9 février que le principe de la déclaration d’intérêt des ministres et membres de cabinets ministériels pourrait même entrer en vigueur avant le vote d’un projet de loi.

Comme je l’ai indiqué, les assemblées travaillent chacune de son côté au sein de groupes de travail, celui du Sénat étant présidé par M. Hyest. Le comité de déontologie parlementaire a déjà émis un certain nombre de propositions ...

Oui !

... dont il aurait été intéressant de discuter conjointement avec les textes que nous sommes en train d’examiner.

Ce n’est pas l’objet de la loi !

Cette diversité de réflexion est intéressante, mais son émiettement donne plus un sentiment de confusion que de cohérence.

Mme Borvo Cohen-Seat, présidente du groupe CRC-SPG, déclarait le 16 février dernier lors d’une réunion de la commission des lois : « Les questions que soulève ce texte, adopté par l’Assemblée nationale, recoupent en partie celles que nous traitons au sein de notre groupe de travail sur les conflits d’intérêts, et qui ont récemment donné lieu à la publication d’un rapport élaboré par la commission présidée par Jean-Marc Sauvé, à la suite duquel le Gouvernement a annoncé qu’il déposerait un projet de loi. [...] Nous légiférons par morceaux. Ce n’est pas de bonne méthode. »

M. Hyest avait alors reconnu qu’il partageait ce point de vue...

C’est vrai !

... et M. Gélard avait abondé dans le même sens.

Aurions-nous dû leur demander de cosigner notre demande de renvoi en commission ? Peut-être !

Qui peut ici nier que notre proposition est fondée ? Un texte fortement décousu, incomplet et sans urgence ne peut-il pas attendre ?

Persévérer et poursuivre cet examen, c’est affaiblir notre travail, c’est réduire l’efficacité de la loi dans un domaine où nos concitoyens attendent des résultats avec une impatience qui, à juste titre, s’accroît de semaine en semaine.

Pour moi, pour mon groupe, cette attitude confuse, ce refus d’agir ici et maintenant, alors que les moyens permettent de le faire, ne sont pas le fruit du hasard. Le pouvoir hésite alors que, je le répète, la plupart des démocraties – Allemagne, Canada, Danemark, États-Unis, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède – ont franchi le pas.

On a vu ce que faisait l’Allemagne, il ne faut pas exagérer !

Au Parlement européen sont exigées des parlementaires non seulement les déclarations d’intérêt, mais aussi une publicité souvent très détaillée, y compris des libéralités ou voyages financés par un tiers.

Le tir de barrage contre le rapport présenté par M. Sauvé est révélateur du malaise du pouvoir exécutif et de sa majorité face à la volonté de transparence.

M. Fillon a déjà oublié que c’est la concomitance entre les fonctions de ministre du budget et de trésorier de l’UMP qui a mis en difficulté M. Woerth, tant il semblait incompatible que celui-ci puisse recueillir les dons de grandes fortunes qu’il devait par ailleurs contrôler fiscalement.

« Nous ne sommes pas dans une société d’exhibitionnistes », concluait M. Accoyer, président de l’Assemblée nationale.

Quant à M. Copé, avec son langage fleuri habituel, il prédisait que, « pour être ministre, il faudra être nonne ou bonne sœur ». Il demandait de faire « attention [à] ne pas donner dans la suspicion générale ».

Toutes ces réflexions n’avaient qu’un seul but : faire en sorte que Président de la République et Gouvernement avancent à petits pas, voire reculent, alors que la pression populaire exige des mesures rapides.

Les textes dont nous devons débattre aujourd’hui ne sont plus adaptés à la situation politique de l’heure, particulièrement dégradée.

Un débat commun de ce projet de loi organique attendu et des propositions des deux assemblées aurait pourtant été la voie du bon sens et de l’efficacité.

Mes chers collègues, cet ensemble de remarques nous ont amenés à vous présenter cette motion de renvoi à la commission que, j’espère, vous voterez.

Quel est l’avis de la commission ?

Je commencerai par corriger certains propos de Mme Mathon-Poinat. À l’entendre, j’aurais affirmé qu’il n’y avait pas urgence. Non ! C’est même tout le contraire que j’ai exprimé d’emblée dans mon rapport. Il suffit d’ailleurs d’avoir écouté nos collègues représentant les Français établis hors de France, qui ont démontré combien l’adoption de ce paquet électoral devant permettre l’élection des députés représentant les Français de l’étranger était urgentissime, pour en être convaincu.

Par ailleurs, ce paquet électoral est à peu près cohérent, mais il ne le sera plus si, comme vous le réclamez, madame Mathon-Poinat, on y ajoute un élément qui lui est étranger, qui est d’une autre nature. Dans ce cas, je demanderais qu’il soit alors procédé à des études complémentaires sur ce qui se passe à l’étranger. Contrairement à ce que d’aucuns allèguent, je doute fort qu’il existe des pays qui soient plus en avance que la France en ce qui concerne la prise d’intérêts. À mon avis, c’est même plutôt l’inverse !

Pour toutes ces raisons, et sans aller plus loin dans mon argumentation, j’émets un avis extrêmement défavorable sur cette motion tendant au renvoi à la commission.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je répéterai ce que j’ai dit lors de la discussion générale : ce projet de loi organique conditionne l’élection des députés des Français de l’étranger.

On a bien compris, mais il y a trois textes !

Mais c’est la réalité, madame Borvo Cohen-Seat !

Mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai bien compris qu’il n’y avait pas, parmi vous, de candidats potentiels et que le sujet pouvait paraître secondaire à certains. Or il n’est en aucun cas accessoire. Pour permettre à ceux qui se porteront candidats de faire campagne normalement, il faut que tout soit bouclé et que le texte soit voté et publié avant l’été prochain.

Il n’est pas cohérent, et c’est là une autre contradiction, de proposer le renvoi de ce texte une nouvelle fois en commission sous le prétexte d’avoir le temps de l’approfondir encore davantage.

Par ailleurs, madame Mathon-Poinat, vous nous avez dit en substance qu’il convenait d’aller plus vite, plus loin, plus fort. S’il s’agit de montrer votre détermination à agir, ce n’est sans doute pas en « recalant » l’ensemble formé par ces trois textes importants et complémentaires que vous le ferez ! Si M. Gélard, qui rapporte ces textes au nom de la commission des lois, a pu parler d’un amalgame quelque peu hétéroclite, c’est à la proposition de loi et aux diverses mesures qu’elle contient qu’il faisait référence.

J’y insiste, ces trois textes sont bien complémentaires et permettent de nous donner de nouveaux outils pour assurer à la fois une plus grande exigence en termes de transparence et une plus grande efficacité dans le mode de fonctionnement des élections.

C’est la raison pour laquelle j’émets, au nom du Gouvernement, un avis évidemment défavorable sur la motion tendant au renvoi à la commission.

Je mets aux voix la motion n° 25, tendant au renvoi à la commission.

En conséquence, nous passons à la discussion des articles.

L’amendement n° 14, présenté par MM. Anziani, Yung, Michel et Sueur, Mme Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéas 4 et 5

Remplacer les mots :

trois ans

par les mots :

cinq ans

La parole est à M. Alain Anziani.

Cet amendement a pour objet de porter la peine d’inéligibilité de trois à cinq ans. Si je connais les arguments qui vont nous être opposés, je voudrais faire observer que l’adoption de cet amendement n’instaurerait en aucun cas de peine automatique puisque c’est au juge qu’il reviendra de trancher.

Nous voilà avec un texte de portée générale, qui supprime l’automaticité de la peine. Il faut donc montrer que nous sommes capables de faire preuve de sévérité lorsqu’une infraction a été commise. C’est la raison pour laquelle nous souhaitons donner au juge le pouvoir de prononcer une peine allant jusqu’à cinq ans d’inéligibilité.

Quel est l’avis de la commission ?

Alors que, je le rappelle, le projet de loi organique porte de un à trois ans la durée maximale de la peine d’inéligibilité, les auteurs de l’amendement souhaitent que l’on puisse aller jusqu’à cinq ans : le décalage serait alors énorme !

Il y a une autre raison pour laquelle je suis défavorable à cette proposition. La durée normale d’un mandat législatif est de cinq ans. Si peine il doit y avoir, elle serait prononcée après l’élection. Dès lors, dans l’hypothèse d’une peine de cinq ans, la personne condamnée se verrait interdire d’être élue député pendant pratiquement dix ans : c’est excessif ! Il en est de même pour les élections locales.

En fixant la durée maximale de la peine à trois ans, on permet à la personne condamnée de se représenter à l’élection suivante, ce qui me paraît logique et raisonnable.

À toutes les élections !

Bien évidemment !

C’est la raison pour laquelle j’émets un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le texte opère un changement très lourd dans le régime des sanctions prévues puisque, faut-il le répéter, la durée maximale de la peine d’inéligibilité est portée de un à trois ans et que cela vaut pour l’ensemble des élections.

Il est donc préférable de privilégier une position équilibrée. C’est ce que préconise la commission des lois. J’émets donc un avis défavorable sur cet amendement.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour explication de vote.

Je sais bien que la majorité suivra l’avis de son rapporteur, …

Excellent rapporteur !

… mais je voudrais dire à l’estimé doyen Gélard que ses propos ne me convainquent absolument pas, pas plus que ceux de M. le ministre d’ailleurs, mais ça, c’est accessoire…

La décision finale sera laissée à l’appréciation du juge puisqu’il n’y a plus d’automaticité de la peine. Avec notre proposition, ce dernier pourra donc prononcer, en fonction de la gravité des faits et des manquements constatés, une peine allant de zéro à cinq ans : cela n’a rien de dramatique !

Je mets aux voix l’amendement n° 14.

L’amendement n° 34, présenté par M. Gélard, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Remplacer la référence :

Art. L.O. 130-1

par la référence :

Art. L.O. 130

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement rédactionnel.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 34.

L’amendement n° 33, présenté par M. Gélard, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 36

Rédiger ainsi cet alinéa :

« 20° Les directeurs généraux, directeurs généraux adjoints et directeurs des établissements publics dont l’organe délibérant est composé majoritairement de représentants des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités mentionnés au 19°;

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit également d’un amendement rédactionnel.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 33.

L’amendement n° 16, présenté par MM. Anziani, Yung, Michel et Sueur, Mme Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 37

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Art. L.O. 132 bis - Sont inéligibles en France, dans toute circonscription, les titulaires des fonctions suivantes, qu’ils les exercent ou les aient exercées depuis moins d’un an à la date du scrutin : les directeurs et directeurs adjoints, les chefs et chefs adjoints ainsi que les collaborateurs de cabinet du Président de la République, du Premier ministre et des membres du Gouvernement. »

La parole est à M. Alain Anziani.

Le projet de loi organique étend le régime des inéligibilités aux membres des cabinets des exécutifs locaux. C’est une novation importante, mais il y a finalement « deux poids deux mesures ».

Monsieur le ministre, mes chers collègues, s’il est permis de penser que les membres desdits cabinets ont une certaine influence au niveau local, personne, parmi nous, ne peut soutenir la thèse que les membres des cabinets ministériels n’ont aucun poids. Sans doute me direz-vous que leur influence à eux est diluée sur l'ensemble de la France et qu’elle ne concerne donc pas une circonscription particulière. Un tel argument n’est pas valable, et ce pour une raison simple : le texte vise notamment le Médiateur de la République et, demain, le Défenseur des droits ; ceux-ci sont touchés par les règles d’inéligibilités sur l'ensemble du territoire alors qu’ils ne sont pas liés à une circonscription particulière. Pourquoi ce qui vaut pour eux ne serait-il pas appliqué aux membres des cabinets ministériels ?

Exactement !

En outre, il peut très bien arriver qu’un membre d’un cabinet ministériel suive un dossier précis concernant une circonscription particulière parce qu’il a comme objectif de s’y présenter aux élections.

Cela existe !

Je ne suis donc pas le seul à le dire !

Sur un projet d’investissement routier, par exemple, n’a-t-on jamais vu tel membre de cabinet ministériel assurer une présence tout à fait remarquée dans la circonscription avant d’apprendre qu’il y était finalement candidat ?

Tout cela n’est pas digne de l'objectif de transparence à laquelle nous avons tout à l’heure souscrit.

Eh oui !

C'est la raison pour laquelle nous souhaitons que les membres des cabinets ministériels soient également concernés par ces inéligibilités.

Très bien !

Quel est l’avis de la commission ?

La commission ne partage pas ce point de vue. Ce serait tout simplement une première que de rendre inéligibles aux élections législatives sur l'ensemble du territoire national les collaborateurs de cabinet du Président de la République, du Premier ministre et des membres du Gouvernement ; il n’y a pour l’instant aucune incompatibilité générale dans ce domaine.

Et le Médiateur de la République ?

Sauf pour des cas très précis, monsieur Anziani, comme les membres du Conseil constitutionnel ou le Défenseur des droits, mais cela se justifie par d’autres raisons.

Croyez-vous vraiment qu’un chef de cabinet, dont la mission est de gérer l’emploi du temps d’un ministre, ait le moindre pouvoir pour ce qui est des élections locales ? En aucune façon !

En réalité, ce sont les hommes politiques qui détiennent réellement le pouvoir. On se tromperait donc d’objectif en interdisant à leurs conseillers de se présenter aux élections.

C’est vrai que M. Guéant n’a aucun pouvoir…

J’irai même plus loin : à mon avis, adopter cet amendement serait un mauvais service rendu aux institutions de la République et à leur bon fonctionnement. Nombreux sont les fonctionnaires de talent qui passent un certain nombre de temps dans les cabinets ministériels parce qu’ils ont justement envie, à un moment donné, de faire une carrière politique. Une telle disposition risquerait d’en dissuader certains, et c’est l'ensemble de la vie politique qui s’en trouverait affaiblie.

Pour toutes ces raisons, j’émets un avis défavorable sur l’amendement n° 16.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Les explications données par M. le rapporteur me conviennent parfaitement : j’émets également un avis défavorable.

La parole est à M. Richard Yung, pour explication de vote.

Je ne suis pas convaincu par l’argumentation de M. le rapporteur. L’histoire des trente dernières années en France fourmille d’exemples de membres de cabinet plus ou moins influents qui ont trouvé, sous quelque majorité que ce soit, un point de chute dans une circonscription ou un département.

C’est vrai !

Et alors ?

Ségolène Royal !

Pour cela, ils ont souvent bénéficié d’une aide financière importante en utilisant finalement l’influence que leur donnait leur position. Voter cet amendement, c’est donc faire œuvre de salubrité en matière de démocratie.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Michel. C’est effectivement faire œuvre de salubrité que de voter un tel amendement, que je qualifierai d’amendement de « dissuasion nucléaire ».

Nous savons bien qu’il ne sera pas adopté et il n’aurait aucun caractère rétrospectif. Mais, si une telle disposition avait été votée il y a trente ans, nous n’aurions pas eu la chance d’avoir comme député Mme Royal, MM. Hollande, Toubon, Bianco et Séguin… La mémoire me manque pour les citer tous.

Et M. Chirac en son temps !

Aujourd'hui, nous entendons simplement demander aux collaborateurs de cabinet du Président de la République et des membres du Gouvernement de faire preuve de retenue. Ces derniers jours encore, nous avons vu un membre du cabinet du Président de la République, né à Arles, se répandre sur tous les écrans de télévision pour nous dire tout le bien qu’il pensait des révoltes arabes et pour nous inviter à revoir totalement la politique à l’égard des pays de la Méditerranée, politique qu’il avait d’ailleurs lui-même initiée mais qui aujourd'hui est tombée, si j’ose dire, dans la mer. Eh bien nous, nous disons : Ça suffit !

La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.

Il s’agit certes d’un amendement de dissuasion nucléaire et je comprends la position de notre collègue Jean-Pierre Michel.

Je voudrais pour ma part attirer l’attention sur les difficultés susceptibles de se produire quand toute une équipe ministérielle part en campagne, déserte le cabinet en même temps que le ministre en exercice, lequel est souvent candidat à des élections législatives, sénatoriales, régionales, ou que sais-je encore. Cela pose un vrai problème sur lequel on pourrait s’étendre. Ainsi, dans mon département, je connais le conseiller d’un ministre important qui, futur candidat, distribue de la réserve parlementaire à qui mieux mieux.

Ce n’est pas possible !

La réserve présidentielle, peut-être…

C’est pourtant ce qui se passe ! La question ne se réglera probablement pas dans ce texte, et sûrement pas par cet amendement, qui est trop strict pour que son adoption soit d’actualité.

En tout état de cause, il y a là une question de déontologie : les collaborateurs de cabinet sont des gens de qualité dont nous avons besoin dans les ministères, certains d’entre eux ont ensuite un avenir politique possible, du moins si les électeurs le souhaitent ; mais tout cela ne peut pas se faire concomitamment.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Je soutiens cet amendement. On dirait que nous voulons empêcher les membres des cabinets ministériels de devenir élus !

Eh oui…

Pourquoi faudrait-il qu’ils deviennent élus alors qu’ils travaillent encore dans les ministères ? Ne pourraient-ils avoir la patience d’attendre un an, ce que font les titulaires de certains postes de la haute fonction publique ou du privé ?

Vraiment, je crois qu’on perd un peu la boussole ! Ce n’est pas parce que cela s’est produit qu’on doit continuer à le faire !

Très bien !

Il fut un temps où les membres des cabinets ministériels étaient beaucoup moins nombreux. Je vous le dis franchement, ce n’était pas plus mal ! Aujourd’hui, ils sont très nombreux. Probablement espèrent-ils profiter de leur fonction pour être élus, alors qu’ils ont peu été sur le terrain avant d’être membres d’un cabinet. Et vous, mes chers collègues, qui aimez tellement le terrain, les circonscriptions, le travail de conviction, la proximité avec les citoyens ou avec les élus, s’agissant des sénateurs, vous feriez bien de voter sagement cet amendement !

La parole est à M. Hervé Maurey, pour explication de vote.

Je suis un peu étonné de ce débat. N’existe-t-il pas une circulaire – je dis bien une circulaire, pas une disposition législative – qui interdit à un membre de cabinet ministériel d’être candidat à une élection nationale ? Elle l’oblige à démissionner dans un délai donné, que je n’ai plus en tête. Je parle d’expérience, pour avoir vécu cette situation : lorsque j’étais candidat aux élections sénatoriales, j’ai quitté, en application de cette circulaire, les fonctions que j’exerçais dans un cabinet ministériel. Il existe donc déjà un texte qui réglemente cette situation.

La parole est à M. le président de la commission des lois.

Sauf, mon cher collègue, que les auteurs de l’amendement vont plus loin que la circulaire, puisqu’ils veulent une inéligibilité d’un an !

La parole est à M. Alain Anziani, pour explication de vote.

J’adhère à ce que vient de dire Hervé Maurey. Mais alors, s’il y a une circulaire, cela prouve que nous avons raison ! Elle témoigne de la difficulté à être dans un cabinet ministériel tout en étant candidat ! Toutefois, une circulaire n’est qu’une circulaire. Réduite à une fonction interprétative, elle n’a pas une fonction normative. Nous, nous proposons d’aller jusqu’au bout et de faire en sorte que cette circulaire devienne une norme, inscrite dans un texte de loi.

Je mets aux voix l'amendement n° 16.

Je m’abstiens !

L'amendement n° 8 rectifié, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 38

Remplacer les mots :

vingt-quatre ans

par les mots :

dix-huit ans

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Je vais défendre cet amendement pour des raisons de fond. Il reprend la proposition que nous avons formulée en commission et vise à abaisser l’âge d’éligibilité des sénateurs à dix-huit ans, comme l’Assemblée nationale vient de le faire pour les députés et, par voie de conséquence, pour les présidentielles.

Depuis longtemps, mon groupe agit pour « dénotabiliser » notre assemblée et, parmi d’autres mesures, nous proposons donc l’abaissement de l’âge d’éligibilité. Il y a vingt ans déjà, nous avions proposé d’aligner l’âge d’éligibilité des sénateurs sur celui des députés, qui était, à l’époque, de 23 ans. Au bout d’un certain temps, vous en êtes venus à 30 ans. Et maintenant, en partant de notre amendement, qui vous a quand même posé quelques problèmes, vous avez bien voulu passer à 24 ans.

En tout cas, notre démarche est tout à fait claire. Nous estimons, nous, que citoyenneté et éligibilité doivent coïncider. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle l’Assemblée nationale a abaissé l’âge d’éligibilité des députés à dix-huit ans. Il en va de même pour la candidature à l’élection du Président de la République. Il est, certes, fort peu probable que l’on ait un Président de la République de dix-huit ans – mais sait-on jamais ?

Lorsque l’on est en âge de voter et d’être reconnu responsable sur le plan pénal, on doit aussi pouvoir être élu. Affirmer le contraire me paraît porter atteinte à la crédibilité et à la force du suffrage universel !

Nombre d’arguments ont été avancés en faveur de l’abaissement de l’âge de l’éligibilité à dix-huit ans. Comment une personne majeure pourrait-elle être élue à la Présidence de la République et pas au Sénat ? Maintenir cette distorsion serait quand même étonnant !

J’ajoute que l’Assemblée nationale et le Sénat ont fondamentalement le même rôle – le pouvoir de faire la loi et de contrôler l’action du Gouvernement. Dans ces conditions, pourquoi une assemblée pourrait-elle accueillir des jeunes majeurs, et pas l’autre ?

Se rendant à cette évidence qu’il serait incongru que le Sénat demeure la seule assemblée élue refusant d’accueillir des jeunes de 18 ans, la majorité sénatoriale s’est empressée de ramener le seuil d’éligibilité à 24 ans ! Heureusement qu’il y avait mon amendement ! Sinon, je crois que rien n’aurait pu nous faire passer à 24 ans.

Se posent également des problèmes de constitutionnalité dans la mesure où la Constitution ne prévoit aucune obligation de détention d’un mandat électif local pour devenir sénateur. D’ailleurs, un certain nombre des membres de la Haute Assemblée sont devenus sénateurs sans avoir jamais eu un mandat local.

rapporteur. C’est rare !

En plus, je vous signale que les élus des Français de l’étranger ne disposent pas, par essence, d’un mandat local.

Ils sont élus au suffrage universel direct !

Pour éviter de discuter plus avant, M. Gélard nous propose d’exiger, pour être élu, un second mandat pour tous, créant une sorte d’obligation de cumul. À défaut, il se replierait sur une autre argumentation, plus difficile à tenir publiquement, fondée sur l’immaturité de la personne.

En conclusion, nous estimons qu’une assemblée, que ce soit l’Assemblée nationale ou le Sénat, a vocation à représenter l’ensemble de ses électeurs. C’est la raison pour laquelle nous avons maintenu cet amendement. Après tout, on pourrait fixer la majorité sénatoriale à 23 ans, maturité oblige ! Le fait de la lier à un mandat local crée, en quelque sorte, une obligation d’avoir exercé un mandat local avant d’être sénateur.

Je vous laisse à vos contradictions mais, en tout cas, nous voterons cet amendement !

La parole est à Mme Joëlle Garriaud-Maylam.

Je voudrais apporter un élément d’information à l’intention de ma collègue Mme Borvo Cohen-Seat. Je tiens à lui dire que les sénateurs représentant les Français de l’étranger ont, dans leur immense majorité, commencé à être élus au suffrage universel direct en tant que membres de l’Assemblée des Français de l’étranger.

Exactement !

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Donc, on ne peut pas dire qu’ils sont élus sans avoir exercé un mandat. Je tenais à le préciser, car c’est le cas de la très grande majorité d’entre eux !

Quel est l’avis de la commission ?

Je voudrais rappeler que, depuis que la République est République, les sénateurs ont toujours été élus à un âge différent des autres. De 45 ans sous la IIIe République, l’âge est passé à 35 ans sous la IVe République avant d’être, il n’y a pas très longtemps, abaissé à 30 ans.

Pourquoi cette différence ? D’abord, parce que, ne l’oublions pas, nous sommes élus au suffrage indirect par des grands électeurs, lesquels sont des élus locaux. Par conséquent, ils ont, en règle générale, dépassé l’âge de 18 ans puisqu’il faut être majeur pour pouvoir être élu maire d’une commune ou grand électeur au Sénat.

Gardons cette particularité ! Sinon, il n’y a plus de particularité du Sénat.

Si nous avons retenu l’âge de 24 ans, c’est parce qu’il correspond à la somme de 18 et 6, ce dernier chiffre correspondant à la durée d’un mandat local éventuel. Cela ne veut pas dire qu’il faut préalablement avoir exercé un mandat local ! Cela veut dire que les sénateurs, qui représentent les collectivités territoriales, doivent tout de même avoir un minimum d’expérience acquise, par exemple, en regardant les autres. Cette condition me paraît s’imposer.

Ensuite, il est une autre raison sur laquelle j’attire votre attention, mais qui n’est pas de la même nature. Pensons aux départements dans lesquels les sénateurs sont élus au scrutin proportionnel. Nos partis politiques, qui, comme chacun le sait, sont devenus très démocratiques, font généralement choisir les candidats de la liste par les militants. Eh bien, on risque de voir d’excellents sénateurs se faire biffer de la liste par les militants qui voudront systématiquement y placer quelqu’un qui aura entre 18 et 30 ans….

À ce moment-là, je crains que le système ne soit pas si favorable que cela ! Comme l’a dit très justement M. Michel, laissons-faire les choses ! Elles vont évoluer naturellement.

Je le répète, il y a un siècle seulement, il fallait avoir 45 ans pour être sénateur. Aujourd’hui, nous passons à 24 ans. Dans moins d’un siècle, je vous garantis que ce sera 18 ans !

La commission est défavorable à l’amendement n ° 8 rectifié.

Décidément, on n’avance pas !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Comme la commission, le Gouvernement est plutôt défavorable à l’amendement.

La position de la commission me paraît, en l’occurrence, raisonnable. Cette volonté systématique d’aller plus loin que les propositions faites finit, à un moment donné, par relever d’une forme de compétition pour montrer que, chaque fois, on peut aller encore plus loin et être encore plus blanc que blanc ! Cela ne va pas nécessairement dans le sens de ce qui est utile à la démocratie, qui a besoin, à un moment donné, de sérénité.

Passer de 30 à 24 ans, c’est donner un signe important !

C’est déjà beaucoup !

C’est grâce à mon amendement !

Pouvoir, à 24 ans, représenter les collectivités locales au Sénat me paraît, très franchement, constituer une avancée considérable ! Je regarde les choses à partir du poste que j’occupe, mais j’aurais dit la même chose si je siégeais encore sur ces travées.

Merci, madame Borvo !

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Je voudrais quand même faire remarquer à M. le ministre, qui veut me faire la leçon, que c’est grâce à mon amendement que l’âge d’éligibilité va être abaissé à 24 ans !

Je vous en félicite !

Je mets aux voix l'amendement n° 8 rectifié.

Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

Je suis saisi de quatre amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 17, présenté par MM. Anziani, Yung, Michel et Sueur, Mme Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 2

1° Après le mot :

puni

insérer les mots :

de trois ans d'emprisonnement et

2° Remplacer le montant :

par le montant :

La parole est à M. Alain Anziani.

Si vous le permettez, monsieur le président, je présenterai également l’amendement n° 18.

L'amendement n° 18, présenté par MM. Anziani, Yung, Michel et Sueur, Mme Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Après le mot :

puni

insérer les mots :

de trois ans d'emprisonnement et

La parole est à M. Alain Anziani, pour présenter les deux amendements.

Reconnaissons-le, ce texte comble un vide juridique. Jusqu’à présent, on pouvait faire une déclaration totalement mensongère. Elle n’était pas passible de la moindre sanction, ce qui était proprement un scandale !

Au-delà, la question se pose de savoir quelles sanctions il faut prévoir. Sur cette question, j’observe que nos collègues députés membres de la commission des lois s’étaient prononcés, toutes sensibilités politiques confondues, pour la création d’une incrimination spécifique. Ils avaient proposé qu’elle soit sanctionnée par une peine de deux ans d’emprisonnement, plus une amende, plus la déchéance des droits civiques.

Bien ! En général, c’est plutôt le Sénat qui, sur ces questions, montre la voie. Ici, c’est l’Assemblée nationale qui fait preuve d’audace en la matière.

Quoi qu’il en soit, sa commission des lois adopte, à la quasi-unanimité, un amendement. Et puis, patatras ! Tout à coup, en séance publique, M. Jacob sort son amendement, immédiatement suivi par M. Copé. Et ceux qui, à un moment donné, avaient cru voir la lumière avec cette peine d’emprisonnement ont sans doute vu soudain de l’ombre. Décidant de revenir sur leur position initiale, ils ont finalement supprimé la peine d’emprisonnement !

Pour ma part, je pense qu’il en faut une pour une raison très simple. Quand on dissimule sciemment dans sa déclaration une partie de son patrimoine, n’est-ce pas pour dissimuler une fraude ? Pour agir de la sorte, on doit bien avoir une raison ! Sans doute le fraudeur imagine-t-il pouvoir dissimuler l’enrichissement dont il a bénéficié.

Cet agissement doit-il être puni moins sévèrement qu’un vol ? Un voleur encourt trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende.

Le fait d’avoir voulu tromper l’opinion publique, d’avoir voulu tricher avec le Parlement et la morale publique, ce fait-là, doit-il être puni moins sévèrement qu’un vol ? Nous ne le croyons pas. C’est la raison pour laquelle nous proposons de rétablir la peine d’emprisonnement, que nous fixons à trois ans. D’autres s’en tiennent à deux ans. Tout cela n’est évidemment pas essentiel. L’important, c’est, en tout cas, le principe de la peine d’emprisonnement.

L'amendement n° 2 rectifié bis, présenté par MM. Maurey et Détraigne, Mme N. Goulet, MM. Deneux, Amoudry, Badré et Jarlier, Mmes Morin-Desailly, Payet et les membres du groupe Union centriste, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Après les mots :

est puni

insérer les mots :

de deux ans d'emprisonnement,

La parole est à M. Hervé Maurey.

Je reviens sur la question qui vient d’être évoquée. Jusqu’à présent, la commission pour la transparence de la vie politique ne dispose d’aucun moyen de réagir lorsque la déclaration est erronée, mensongère, voire fantaisiste. Elle ne dispose de moyens que lorsqu’un assujetti ne dépose aucune déclaration.

Les députés avaient la volonté de créer un délit passible d’une peine de prison de deux ans. Or, lors des débats qui se sont déroulés à l’Assemblée nationale, le président du groupe UMP a souhaité revenir purement et simplement en arrière et rayer d’un trait de plume la disposition visant à sanctionner une déclaration patrimoniale incomplète ou inexacte.

Ce revirement a soulevé un tollé général au sein même de la majorité. Selon la rédaction finale adoptée à l’Assemblée nationale, une déclaration mensongère constitue bien un délit, mais celui-ci n’est plus assorti d’une peine de prison.

Nous avons donc déposé un amendement tendant à rétablir une peine de prison de deux ans, et non de trois ans, comme dans l’amendement précédent. Nous revenons donc au texte initial élaboré par la commission des lois de l’Assemblée nationale, présidée par M. Warsmann.

Je rappelle que cette peine ne sanctionne pas une erreur légère, mais, selon, le texte issu de l’Assemblée nationale, « le fait pour un député d’omettre sciemment de déclarer une part substantielle de son patrimoine ». Pour que cette peine soit encourue, le député concerné doit donc avoir fait preuve d’une réelle intention de frauder et de commettre un acte malhonnête.

Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, au moment où nos concitoyens exigent de leurs élus, à juste titre, la transparence et l’exemplarité, ne pas voter cet amendement reviendrait à envoyer un très mauvais signal. Cela signifierait que les parlementaires, une fois de plus, veulent être au-dessus des lois.

L’amendement n° 9, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Après le mot :

puni

insérer les mots :

de deux ans d'emprisonnement et

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Mes collègues ont fait l’historique du débat à l’Assemblée nationale. Je rappelle, pour ma part, que les travaux de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, la CTFVP, ont montré que le juge pénal ne prononçait quasiment jamais de sanction contre des élus et que de nombreux dossiers transmis au Parquet, qui présentaient un caractère exceptionnel justifiant cette saisine, faisaient le plus souvent l’objet d’un jugement de relaxe.

De nombreux délits mineurs sont aujourd’hui passibles de peines de prison, dans l’objectif de dissuader la petite délinquance, voire même d’éviter sa prolifération. Dans ces conditions, pourquoi le fait de prévoir une sanction pénale en cas de déclaration patrimoniale irrégulière poserait-il un problème ?

Quel est l’avis de la commission ?

Ces amendements visent à mettre en place, en sus des peines déjà prévues par la commission, une peine de deux ans d’emprisonnement – à l’instar de ce qui était prévu dans la version initiale élaborée par la commission des lois de l’Assemblée nationale –, peine portée à trois ans dans les amendements n° 17 et 18, en vue de sanctionner les parlementaires ayant déposé des déclarations de situation patrimoniale mensongères auprès de la CTFVP.

Je rappelle que, jusqu’à présent, le dépôt d’une déclaration de patrimoine mensongère n’était puni par aucune sanction. Un parlementaire pouvait inscrire tout et n’importe quoi dans sa déclaration patrimoniale, car cela n’avait aucune conséquence. La fausse déclaration n’était pas un délit, ce n’était rien, c’était une simple information rédigée plus ou moins bien.

Le texte fait donc apparaître un élément nouveau. Cela étant dit, je me pose une question : s’agit-il bien d’un délit pénal ? Pour ma part, je ne suis pas du tout convaincu que cette nouvelle incrimination, qui est assortie de sanctions, entre dans cette catégorie.

En l’état du droit, il est impossible de sanctionner les élus ou les dirigeants d’organisme public ayant souscrit une déclaration de patrimoine mensongère, faute d’une incrimination permettant à la CTFVP de saisir le juge pénal. Cette nouvelle incrimination est créée par le présent article : il s’agit donc d’un véritable progrès, que nul ne remet en cause.

La seule question que nous devons nous poser, à ce stade de nos débats, est la suivante : quelles peines encourent ceux qui auraient commis ce délit ?

Peines « encourues », cela ne veut pas dire « prononcées » !

C’est le juge qui les prononcera ; ce n’est pas à nous de les fixer !

Lors de l’établissement de son texte, la commission des lois du Sénat avait longuement débattu de cette question et, au terme de ces débats, elle s’était opposée à l’institution d’une telle peine d’emprisonnement.

Deux arguments avaient alors emporté sa décision.

Tout d’abord, nous avions considéré que les peines qui figuraient dans le texte adopté par les députés étaient déjà extrêmement lourdes, et qu’il n’était pas nécessaire de les aggraver pour les rendre dissuasives. Appelé à juger les parlementaires ayant déposé une déclaration de patrimoine mensongère, le juge pénal pourra en effet prononcer non seulement une amende de 30 000 euros, mais aussi une interdiction des droits civiques, c’est-à-dire une inéligibilité absolue d’une durée maximale de cinq ans : cette peine, qui pourrait avoir pour conséquence de mettre totalement fin à la carrière des parlementaires concernés, et qui s’apparente à une véritable mise à mort politique, aura un effet dissuasif extrêmement fort, beaucoup plus qu’une peine de prison.

En outre, votre commission a jugé qu’une peine d’emprisonnement serait inutile, car redondante avec les peines prévues par le code pénal en cas d’atteinte au devoir de probité, c’est-à-dire en cas de corruption, de trafic d’influence, etc.

En effet, le parlementaire qui veut dissimuler l’évolution réelle de son patrimoine et qui, pour ce faire, remet à la CTFVP une déclaration mensongère, tente en réalité de cacher la cause illicite de son enrichissement. Or ces causes illicites font déjà l’objet d’une répression particulièrement sévère : des peines d’emprisonnement de dix ans sont notamment prévues en cas de corruption passive ou de trafic d’influence. Il ne semble donc pas nécessaire de prévoir une nouvelle peine d’emprisonnement qui s’ajouterait à celle-ci, car cela créerait un cumul d’infractions.

La rédaction actuelle étant largement suffisante, je suis contraint d’émettre un avis défavorable sur ces quatre amendements. Il ne faut pas oublier que la CTFVP, dès qu’elle a connaissance d’infractions, est obligée de saisir le procureur de la République. Une infraction constatée à la suite de la découverte d’une déclaration mensongère donnera donc lieu à une poursuite pénale.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je vous rappelle que le Gouvernement a été favorable à la mise en place d’une incrimination sanctionnant une déclaration de patrimoine mensongère, estimant qu’il était nécessaire d’apporter une réponse à des sollicitations qui nous avaient été adressées. Chacun est aujourd’hui convaincu du bien-fondé de cette disposition.

La position du Gouvernement, adoptée par l’Assemblée nationale, a également été reprise par la commission des lois du Sénat ; son rapporteur vient de l’expliciter.

Je souhaite revenir sur un point de l’intervention de M. Gélard. Si la fausse déclaration a en réalité pour but de masquer un manque de probité concernant les acquisitions et l’enrichissement du parlementaire concerné, elle relève alors d’une procédure pénale et prend évidemment une tout autre tournure. Le Gouvernement avait souhaité que, dans un tel cas de figure, le procureur de la République soit saisi automatiquement, et cette position a été reprise par l’Assemblée nationale.

Nous parlons, en l’occurrence, du caractère irrégulier de la déclaration transmise à la CTFVP, et non des éléments ayant motivé l’établissement d’une déclaration non conforme à la réalité.

Nous le voyons, les peines encourues en cas de déclaration irrégulière peuvent aller très loin. Bien sûr, la décision sera rendue par la justice, qui a toute latitude pour agir en l’espèce ; ce n’est pas aux parlementaires de juger. En tout état de cause, il était nécessaire de créer cette nouvelle incrimination.

La position de la commission, que le rapporteur a bien expliquée, me semble donc équilibrée. J’en ferai la synthèse en quatre points.

Premièrement, pour un élu, la sanction la plus dissuasive reste et restera l’inéligibilité ; c’est la sanction immédiate d’une déclaration irrégulière.

Deuxièmement, la sanction pécuniaire, qui s’élève à 30 000 euros, n’est pas négligeable.

Troisièmement, notre code pénal prévoit pour les délits connexes des sanctions suffisantes, sur lesquelles je ne reviendrai pas. Si la CTFVP suspecte qu’une déclaration patrimoniale est mensongère, elle peut demander les déclarations fiscales. Si celles-ci sont mensongères, le parlementaire encourt, comme tout justiciable, une peine de cinq ans d’emprisonnement. Par ailleurs, en cas de corruption ou de trafic d’influence, la peine encourue est de dix ans d’emprisonnement au maximum.

Quatrièmement, je souligne qu’il n’existe pas de lien systématique entre incrimination pénale et peine de prison. De très nombreux délits sont punis par les seules peines d’amende.

La parole est à M. Alain Anziani, pour explication de vote.

J’ai bien entendu les divers arguments que vous avancez, monsieur le rapporteur, monsieur le ministre, mais encore faudrait-il que vous vous teniez à une logique de raisonnement !

À de multiples reprises, on nous a répété qu’il fallait prévoir un régime spécifique pour sanctionner les « parlementaires voyous ». Le présent texte prévoit même un article disposant que le président de la CTFVP doit obligatoirement informer le procureur de la République de tout manquement qu’il constaterait. Or cette disposition est déjà prévue à l’article 40 du code de procédure pénale, qui fait obligation à « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit [...] d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ».

Vous ajoutez aux dispositions qui existent déjà un article visant à contraindre le président de la CTFVP à faire ce qui relève déjà de ses obligations selon le droit en vigueur. Ce faisant, vous souhaitez donner plus de force à cette mesure et l’inscrire dans cette loi pour que nul ne l’ignore.

La logique de notre amendement est la même. Nous voulons inscrire une incrimination particulière dans la loi en cas de fausse déclaration de patrimoine, pour marquer la gravité des faits et que cela se sache.

Cela étant dit, monsieur le président, nous retirons nos amendements et nous rallions aux amendements de M. Maurey et de Mme Borvo Cohen-Seat, qui tendent à prévoir une peine de prison de deux ans plutôt que trois ans.

Les amendements n° 17 et 18 sont retirés.

La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote sur l’amendement n° 2 rectifié.

Cet article a donné lieu, à l’Assemblée nationale, à des débats houleux.

Surréalistes !

Ce n’est pas vrai !

La façon dont la presse a rapporté ces débats – je vous l’accorde, on ne peut pas toujours lui faire confiance ! – a donné à cette disposition un éclairage tout à fait particulier. Je trouve normal que le Sénat, à son tour, débatte de ce texte.

J’ai bien compris les propos du rapporteur et du ministre : cette disposition n’avait pas pour objectif de protéger les élus et d’élaborer, pour eux seuls, une législation ad hoc.

Je souhaite néanmoins obtenir une explication. On nous dit que l’enrichissement illicite est déjà suffisamment sanctionné ; certes, mais le texte mentionne la déclaration mensongère : c’est autre chose que l’enrichissement illicite !

Je suis tout à fait prête à suivre la commission et le Gouvernement, mais j’aimerais que l’on m’explique clairement les choses, puisque nous sommes dans une maison de verre et que nos débats sont diffusés à l’extérieur. Je le répète, il est tout à fait normal que le Sénat donne son avis sur cette disposition.

À l’Assemblée nationale, le débat portant sur cette disposition ne s’est pas déroulé dans les conditions de sérénité qui caractérisent les présents travaux du Sénat. Ce texte, au lieu d’être expliqué, a été extrêmement malmené et mal perçu.

Comment différencier l’enrichissement illicite, dont nous savons qu’il est sanctionné, et la déclaration mensongère mentionnée dans le texte ?

Dans la déclaration mensongère, l’élément moral de l’infraction est parfaitement clair : il s’agit du mensonge et de la dissimulation volontaire d’un bien ou d’un produit. Entre les deux incriminations, il y a donc une légère différence de qualification.

J’ai besoin d’une explication très claire avant de me prononcer.

La parole est à M. le président de la commission des lois.

Mes chers collègues, sachez que, pour ma part, j’ai dû relire l’ensemble des débats de l’Assemblée nationale pour comprendre ce qui s’était réellement passé. En effet, d’après ce que j’avais pu lire dans la presse, certains de nos collègues députés souhaitaient être plus blancs que blancs tandis que d’autres préféraient que l’on continue de tout cacher.

En réalité, le débat n’était pas celui-là. La disposition dont nous discutons est partie d’une demande de la Commission pour la transparence financière de la vie politique. Il était en effet choquant qu’aucune sanction ne soit prévue pour des déclarations inexactes et ne révélant pas l’état ou l’évolution du patrimoine.

Nous avons d’ailleurs prévu, je le rappelle, la possibilité pour la Commission d’obtenir copie des déclarations d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur la fortune en cas d’assujettissement à l’ISF auprès de l’administration fiscale, ce qui lui permettra de disposer d’informations précises sur l’ensemble des revenus perçus par les déclarants.

En fin de compte, la Commission pour la transparence financière de la vie politique examinait les changements intervenus entre la déclaration de situation patrimoniale déposée en début de mandat et celle qui était déposée en fin de mandat, mais elle n’avait pas de pouvoir même si elle sentait bien quelquefois que ces déclarations ne correspondaient pas à la réalité.

Évidemment, soit l’erreur est due à une négligence involontaire, soit on dissimule parce que l’on a vraiment quelque chose à cacher, vous en conviendrez.

Dans ce dernier cas, je vous le rappelle, il existe, outre les incriminations prévues en matière de prise illégale d’intérêts, de corruption et autres, la répression associée à la fraude fiscale, …

Eh oui !

… laquelle est tout de même la cause principale de la domiciliation d’un patrimoine et est passible d’un emprisonnement de cinq ans.

De manière générale, il me semble que l’existence d’une double incrimination pour un même fait ne constitue pas une bonne pratique du droit pénal.

En revanche, l’incrimination spécifique est associée non pas à une peine d’emprisonnement, mais à la privation des droits civiques pendant cinq ans – ce qui correspond à la déchéance de tous les mandats – et à une amende.

Par ailleurs, que les parquets ne poursuivent pas le déclarant alors que des soupçons évidents existent ne justifie pas que l’on alourdisse le quantum de peine associé à une telle incrimination, car cela ne changerait rien ; à cet égard, on pourra interroger le garde des sceaux dans un autre cadre. L’objectif est de rendre transparents les écarts de patrimoine qui étaient manifestes mais qui ne pouvaient pas être vérifiés.

Mes chers collègues, permettez-moi de penser que de tels cas sont extrêmement limités ; du moins, je l’espère.

Vous savez, je suis parlementaire depuis 1986. J’ai voté toutes les lois qui ont conduit progressivement à une moralisation de la vie politique. Les plus grandes lois concernaient d’ailleurs – et M. le ministre l’a rappelé ce matin – le financement des campagnes électorales, et notre législation en la matière est probablement l’une des plus efficaces au monde ; je tiens à l’affirmer.

Tout à fait !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Notre pays est également l’un de ceux où le financement occulte des campagnes électorales n’existe pratiquement plus.

Concernant les conflits d’intérêts, la commission des lois a étudié l’expérience allemande et va enquêter sur les pratiques américaines ; il ne me semble pas non plus que nous soyons les derniers dans ce domaine…

Tout à fait !

Je le répète, priver de droits civiques, donc de tous ses mandats, une personne qui aura déposé une déclaration de patrimoine mensongère n’empêche pas de la poursuivre par ailleurs.

Pour ma part, je souhaite que, lorsqu’ils sont saisis par la Commission pour la transparence financière de la vie politique, les parquets puissent mener les enquêtes nécessaires pour engager des poursuites en cas de délit. En effet, la Commission ne fera rien de plus et le juge, quant à lui, ne pourra condamner le déclarant que sur la base d’infractions. Dans le cas où aucune infraction n’aura été constatée, le juge ne prononcera aucune sanction.

Il me semble donc que nos collègues députés se sont quelque peu emballés lors de ce débat, un débat qui s’est tenu de nuit ; la discussion a été surréaliste ! Pour notre part, nous devons rester raisonnables et, surtout, insister sur la nécessité de donner à la Commission les moyens …

De faire des investigations !

… d’atteindre ses objectifs et de remplir la mission qui lui a été confiée. C’est ce que nous faisons.

La déclaration pouvant être fausse, des sanctions adaptées ont été prévues, mais il ne me semble pas souhaitable d’aller au-delà, car celles-ci sont largement suffisantes. D’ailleurs, la hiérarchie ne serait alors plus respectée.

C’est le motif pour lequel la commission des lois s’en tient aux décisions qui ont été prises à l’Assemblée nationale et qui me paraissent équilibrées.

La parole est à M. François Zocchetto, pour explication de vote.

Il ne faudrait pas que la discussion de ces amendements vienne masquer l’intérêt du texte, parce que ce dernier constitue à mon avis une grande avancée en matière de transparence et de contrôle des élus.

Eh oui !

Tout à fait !

Tout d’abord, il donne des moyens importants à la Commission pour la transparence financière de la vie politique ; personne ne peut le nier.

Ensuite, s’agissant du cas particulier de la déclaration de patrimoine mensongère, il crée un nouveau délit, ce qui constitue un changement très important. Auparavant, aucune sanction n’était prévue pour le cas de déclaration erronée. Désormais, le fait d’avoir omis certains éléments substantiels de son patrimoine ou d’avoir opéré une sous-évaluation constituera un délit et sera donc passible d’une sanction.

Tous les membres de l’Union centriste se félicitent de cette avancée.

Toutefois, une discussion s’est instaurée sur la sanction applicable à ce nouveau délit. Faut-il prévoir une amende ? Oui. Faut-il prévoir la possibilité d’une perte des droits civiques ? Oui. Cette deuxième sanction est extrêmement importante dans la mesure où elle peut conduire à une inéligibilité de dix ans s’il s’agit d’un crime ou de cinq ans s’il s’agit d’un délit, ce qui correspond au cas d’espèce.

S’est posée en outre la question de la peine d’emprisonnement. Un nombre important de membres du groupe Union centriste ne souhaite pas qu’une peine d’emprisonnement puisse être prononcée pour ce délit.

Tout d’abord, il faut respecter la gradation des sanctions. Or il s’agit ici du dépôt de la déclaration, et non des actes répréhensifs qui ont conduit au dépôt de cette déclaration. §Certes, ce n’est pas anodin de déposer une déclaration mensongère, mais être déclaré inéligible pendant cinq ans, ce n’est pas anodin non plus !

Ah non !

Par ailleurs – et je reprends les propos tenus par le président de la commission ou le rapporteur voilà quelques instants –, à l’occasion du dépôt d’une déclaration mensongère, et avec les nouveaux moyens d’investigation donnés à la Commission, celle-ci, nécessairement, mettra à jour et transmettra au parquet les éléments permettant d’engager des poursuites pour des délits beaucoup plus importants, lesquels pourront donner lieu à des peines d’emprisonnement allant jusqu’à dix ans.

Voilà la raison pour laquelle un nombre important de membres du groupe Union centriste ne votera pas ces amendements.

La parole est à M. Yves Détraigne, pour explication de vote.

Il était important que nous ayons cette discussion…

Oui ! Nous sommes d’accord !

… parce que le débat tenu à l’Assemblée nationale tel qu’il a été relaté dans la presse offrait une image redoutable pour le monde politique. Dans l’esprit des gens, celle-ci englobait non seulement le cas particulier des députés, mais aussi celui des parlementaires en général, de la classe politique – je déteste ce terme, mais il est souvent employé –, considérée comme une classe à part, et du monde politique dans son ensemble.

Le débat que nous venons d’avoir à l’occasion de l’examen de ces amendements et qui clarifie les choses était donc nécessaire.

J’ai participé avec plusieurs membres de la commission, dont son président Jean-Jacques Hyest, aux déplacements effectués dans le cadre du groupe de travail sur les conflits d’intérêts. On nous promet monts et merveilles de certains autres systèmes mais, en réalité, je partage les doutes du président de la commission et je ne suis pas sûr que nous devions laver plus blanc que blanc dans ce domaine.

Par conséquent, avec l’accord de mes collègues du groupe Union centriste, je retire l’amendement n° 2 rectifié bis.

L'amendement n° 2 rectifié bis est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 9.

J'ai été saisi de deux demandes de scrutin public émanant, l'une, du groupe socialiste et, l'autre, du groupe CRC-SPG.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 167 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Je mets aux voix l'article 1er bis.

L'amendement n° 3 rectifié bis, présenté par MM. Maurey et Détraigne, Mme N. Goulet, MM. Deneux, Amoudry, Badré et Jarlier, Mmes Morin-Desailly, Payet et les membres du groupe Union centriste, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« La commission peut également demander à un député de lui communiquer la situation patrimoniale du conjoint séparé de biens, du partenaire lié par un pacte civil de solidarité, du concubin et des enfants mineurs dont le député, son conjoint, son partenaire ou son concubin exerce l’administration légale des biens. »

La parole est à Mme Nathalie Goulet.

Cet amendement vise à satisfaire les recommandations formulées dans son quatorzième rapport par la commission pour la transparence financière de la vie politique, laquelle « estime que, dans les situations douteuses, elle devrait pouvoir étendre ses investigations au patrimoine des proches de l’assujetti. »

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement a pour objet de permettre à la commission pour la transparence financière de la vie politique d’obtenir communication de la situation patrimoniale de certains membres de la famille proche d’un parlementaire dont il dresse la liste.

Personnellement, j’estime que cette liste est incomplète puisque n’y sont mentionnés ni les enfants majeurs ni les petits-enfants, qui ont maintenant le droit de recevoir des donations de leurs grands-parents, …

Ni les parents…

… mais, sur le fond, j’approuve totalement le dispositif proposé.

Cependant, je tiens à rappeler que l’article 1er ter autorise déjà la commission pour la transparence financière de la vie politique à demander communication des déclarations d’impôt de solidarité sur la fortune et d’impôt sur le revenu souscrites par les parlementaires.

Ces déclarations permettent de retracer non seulement le patrimoine du contribuable principal, mais aussi celui de son épouse ou de son époux quel que soit le régime patrimonial, de son partenaire de PACS, de son concubin, des enfants mineurs, des enfants majeurs lorsqu’une donation aura été effectuée et des enfants dont lui ou son conjoint administre légalement les biens.

En d’autres termes, la situation patrimoniale de l’ensemble des personnes visées par le présent amendement pourra être communiquée à la commission pour la transparence financière de la vie politique.

Dès lors, cet amendement est satisfait et j’en demande le retrait.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis !

Madame Goulet, l'amendement n° 3 rectifié bis est-il maintenu ?

M. le rapporteur m’a convaincue et je retire mon amendement, monsieur le président.

La commission pour la transparence financière de la vie politique, qui va constater que son avis a été entendu, pourra donc mettre ces dispositions en application dès son prochain contrôle !

L'amendement n° 3 rectifié bis est retiré.

Je mets aux voix l'article 1er ter.

L'amendement n° 31, présenté par M. Gélard, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéas 2 à 11

Rédiger ainsi ces alinéas :

1° L'article L.O. 394-2 est ainsi rédigé :

« Art. L.O. 394-2. - I. - Pour l'application de l'article L.O. 132 en Nouvelle-Calédonie, il y a lieu de lire :

« 1° de la Nouvelle-Calédonie au lieu de : du conseil régional ;

« 2° président du congrès de la Nouvelle-Calédonie au lieu de : président du conseil régional ;

« 3° président d'une assemblée de province au lieu de : président de l'Assemblée de Corse ;

« 4° président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie au lieu de : président du conseil exécutif de Corse.

« II. - Pour l'application de l'article L.O. 132 en Polynésie française, il y a lieu de lire :

« 1° de la Polynésie française au lieu de : du conseil régional ;

« 2° président de l'assemblée de la Polynésie française au lieu de : président du conseil régional ;

« 3° président de la Polynésie française au lieu de : président du conseil exécutif de Corse.

« III. - Pour l'application de l'article L.O. 132 dans les îles Wallis et Futuna, il y a lieu de lire :

« 1° des îles Wallis et Futuna au lieu de : conseil régional ;

« 2° président de l'assemblée territoriale au lieu de : président du conseil régional. »

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement rédactionnel.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 31.

Je mets aux voix l'article 1er quater, modifié.

L'amendement n° 35, présenté par M. Gélard, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Remplacer les mots :

et dont la mauvaise foi est établie par l'existence d'une intention frauduleuse

par les mots :

en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales

La parole est à M. le rapporteur.

Cet amendement a pour objet de clarifier la rédaction initialement adoptée par la commission : il permet de préciser les cas dans lesquels le juge électoral, en l'occurrence le Conseil constitutionnel, pourra prononcer l'inéligibilité d'un candidat.

La formule à laquelle nous étions nous-mêmes parvenus lors des travaux en commission n’était pas parfaite et j’avais annoncé que la réflexion allait se poursuivre. La rédaction que nous proposons maintenant est bien meilleure que celle de l’Assemblée nationale. Elle est fidèle au principe selon lequel la bonne foi se présume et devrait permettre d’éviter des débordements jurisprudentiels qui seraient préjudiciables aux candidats.

Je vous demande donc, mes chers collègues, de vous rallier à cette rédaction, qui, je le crois, devrait donner satisfaction à nos collègues de l’Assemblée nationale.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je remercie le rapporteur du travail qu’il a effectué. La rédaction qu’il propose est à la fois claire et respectueuse d’un grand principe de notre droit, à savoir la présomption d’innocence. Une personne soupçonnée n’a pas à faire la preuve de son innocence : c’est au juge de prouver, le cas échéant, qu’elle est coupable.

Le Gouvernement ne peut donc qu’être favorable à cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 35.

L'amendement n° 19, présenté par MM. Anziani, Yung, Michel et Sueur, Mme Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéas 5, première phrase, et 10

Remplacer le chiffre

trois

par le chiffre

cinq

Cet amendement n’a plus d’objet.

Je mets aux voix l'article 2, modifié.

L'amendement n° 4, présenté par Mme N. Goulet, est ainsi libellé :

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À l'article LO 141 du code électoral, les mots : « conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants » sont remplacés par les mots : « conseiller territorial, maire d'une commune d'au moins 3 500 habitants, adjoint au maire d'une commune d'au moins 3 500 habitants, conseiller municipal bénéficiant d'une délégation d'une commune d'au moins 3 500 habitants, président, vice-président, délégué communautaire bénéficiant d'une délégation, d'un établissement public de coopération intercommunale de plus de 20 000 habitants ».

La parole est à Mme Nathalie Goulet.

Mme Nathalie Goulet. Cet amendement, monsieur le ministre, est une victoire de l’optimisme sur l’expérience, comme aurait pu dire Henri VIII à son sixième mariage !

Il s’agit en effet, pour la dix-huitième fois, de solliciter la prise en compte des fonctions exécutives au sein d’un établissement public de coopération intercommunale de plus de 20 000 habitants au regard du cumul des mandats.

Il est grand temps de statuer sur cette question alors que nous allons bientôt voir arriver cette espèce d’OVNI que sera le conseiller territorial. C’est donc, monsieur le ministre, le moment où jamais de faire une bonne action et d’accepter enfin de considérer que la présidence d’un EPCI de plus de 20 000 habitants constitue un mandat.

M. le président. Si je ne me trompe la huitième femme d’Henri VIII n’a pas été décapitée, elle !

Eh oui, c’est bien pour cela que j’ai parlé d’optimisme !

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à intégrer, au sein de la liste des mandats locaux incompatibles avec le mandat parlementaire, le mandat de conseiller territorial et à remplacer la référence au mandat de conseiller municipal par une référence aux fonctions exécutives détenues dans des communes de plus de 3 500 habitants ou dans des intercommunalités de plus de 20 000 habitants.

Lors de l’examen en séance publique, le 28 octobre dernier, de la proposition de loi organique déposée par le président du groupe socialiste, M. Jean-Pierre Bel, et visant à interdire le cumul du mandat de parlementaire avec l’exercice d’une fonction exécutive locale, nous avions estimé, d’une part, que cette question méritait un examen global et approfondi, d’autre part, qu’elle ne pouvait pas être traitée séparément de celle du régime électoral des conseillers territoriaux et des conseillers communautaires.

Nous avions donc décidé de la régler lors de nos discussions finales sur la réforme des collectivités territoriales, c'est-à-dire dans le cadre du projet de loi n° 61, ou, seconde hypothèse, à l’occasion de la recodification du code électoral, qui doit nous être soumise au mois de juin.

Je vous propose, mes chers collègues, de maintenir cette position et de réserver à la problématique du cumul des mandats le temps et le travail qu’elle mérite, plutôt que de nous prononcer au détour d’un amendement dénué de lien réel avec le présent texte.

Je vous demande donc, madame Goulet, de bien vouloir retirer votre amendement, mais nous nous reverrons sur cette question : ce ne sera guère que la dix-neuvième fois !

Madame Goulet, l'amendement n° 4 est-il maintenu ?

Mme Nathalie Goulet. Un petit rappel ne faisant pas de mal, j’ai déposé cet amendement ; je le retire, mais nous nous reverrons avec bonheur, monsieur le rapporteur !

L'amendement n° 4 est retiré.

L'amendement n° 5, présenté par Mme N. Goulet, est ainsi libellé :

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la fin du troisième alinéa de l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement, les mots : « que dans la limite d'une fois et demie le montant de cette dernière » sont supprimés.

La parole est à Mme Nathalie Goulet.

Cet amendement est peut-être un peu plus d’actualité que le précédent : il s’agit, cette fois, du cumul des indemnités.

En effet, la classe politique, pour reprendre une expression utilisée tout à l’heure par l’un de nos collègues, bien qu’il n’aimât pas le terme, et je le comprends, est confrontée à un gros problème de visibilité s’agissant du cumul des mandats, que nos concitoyens associent très souvent à un cumul d’indemnités.

Il me semble qu’il faudrait interdire le cumul des indemnités afin de pouvoir expliquer que le cumul des mandats peut être tout à fait justifié, qu’il n’a aucun lien avec une vision patrimoniale de la politique et qu’il ne met pas en cause l’exercice des fonctions, comme en témoigne le travail qu’effectuent tous nos collègues qui cumulent les mandats.

Il y aurait beaucoup moins de cumuls de mandats !

Quel est l’avis de la commission ?

Je ne peux pas être favorable à cet amendement.

S’il est nécessaire que ce cumul soit limité, il serait injuste qu’il soit purement et simplement prohibé, alors même que nombre de nos collègues se distinguent par leur implication auprès des citoyens locaux et animent la vie publique de leur commune, de leur département ou de leur région.

J’émets donc un avis défavorable, en ajoutant que toutes ces questions devraient être revues ultérieurement dans un ensemble plus vaste.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je partage l’avis du rapporteur et je crois qu’il est dommage de ramener la question du cumul des mandats à celle des indemnités.

Très franchement, la vraie question qu’il nous faudra un jour aborder – et aborder sereinement, comme nous le faisons aujourd'hui pour ces textes qui nous intéressent tous – est celle du statut de l’élu local.

Bien sûr !

On ne pourra pas continuer éternellement à dire que c’est un sujet qu’il faudra examiner plus tard, car la réalité est là : il y a de plus en plus de responsabilités qu’il est difficile d’assumer en plus d’un métier exercé par ailleurs.

La question qui va donc s’imposer à nous est celle de la professionnalisation de certaines fonctions électives.

Eh oui !

C’est dans le cadre de cette professionnalisation que la question des indemnités devra être envisagée.

Je ne veux pas là prôner d’autres modèles, en particulier le modèle allemand, mais on ne peut ignorer que, dans notre pays, l’élu qui cumule aujourd'hui le mandat de conseiller général, demain de conseiller territorial, et celui de maire d’une commune de 5 000 ou de 10 000 habitants ne s’assure pas par ces fonctions une retraite suffisante pour vivre. Pourtant, il lui est difficile d’exercer véritablement par ailleurs un métier !

Il me semble qu’il faut arrêter de donner le sentiment que les élus le sont principalement parce qu’ils perçoivent des indemnités. Les indemnités ne constituent pas une question subsidiaire. C’est même une question trop importante pour qu’on la traite au détour d’un texte qui porte sur une question également importante mais qui ne permet pas une vision assez large du problème et je préférerais qu’elle soit examinée un peu plus tard, dans un cadre plus vaste.

Madame Goulet, l'amendement n° 5 est-il maintenu ?

Monsieur le ministre, tel était exactement l’objectif de cet amendement ; je le retire donc.

J’en profite pour rappeler que le Sénat a examiné, avec Jean-Paul Delevoye comme rapporteur, une proposition de loi sur le statut de l’élu absolument remarquable mais qui est malheureusement restée en plan, voilà bien longtemps déjà, au cours de la navette : elle pourrait être reprise dans son ensemble en termes identiques, ou à peu près.

Le travail est donc déjà fait et il serait vraiment judicieux qu’il puisse être repris à l’occasion de la fin de l’examen de la réforme des collectivités territoriales.

L'amendement n° 5 est retiré.

L'amendement n° 22 rectifié, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L.O. 144 du code électoral est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« L'exercice de cette mission ne peut donner lieu au versement d'indemnités complémentaires supérieures au montant des frais de déplacement occasionnés par l'exercice de la mission.

« Un parlementaire désigné par son assemblée au sein d'un organisme extraparlementaire ne peut recevoir d'indemnité ou de rémunération à ce titre.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Nous remettons bien des choses à plus tard, mais il en est certaines que nous devrions tout de même examiner tout de suite, et cet amendement me paraît en faire partie, car je crois qu’il est temps de mettre fin aux pratiques qu’il vise.

Il tend ainsi à préciser qu’un parlementaire en mission ne peut recevoir une rémunération sous forme d’indemnités contre une prise en charge d’éventuels frais de déplacement liés à l’objectif de la mission.

Dans le même ordre d’idée, nous avons rectifié notre amendement pour interdire également la rémunération sous quelque forme que ce soit d’un député ou sénateur siégeant au sein d’un organisme extraparlementaire.

Lorsqu’un parlementaire représente son assemblée au sein d’un tel organisme, il le fait dans le cadre de sa fonction d’élu pour laquelle il perçoit déjà une indemnité.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. Cet amendement vise deux cas différents : d’une part, le cas des missions à durée limitée confiées par le Gouvernement à des parlementaires ; d’autre part, celui de leur désignation par leur assemblée dans un organisme quelconque, cas qui donne effectivement lieu à des situations variables, les sénateurs et députés désignés parfois étant rémunérés, parfois ne l’étant pas du tout. Je siège ainsi à la commission supérieure de codification, dont les membres ne touchent strictement rien. Il n’y a même pas de déjeuner une fois de temps en temps !

Reste le cas de parlementaires qui siègent dans des organismes dont les membres sont rémunérés, par exemple à la CNIL, la commission nationale de l’informatique et des libertés, mais, en raison des nouvelles incompatibilités que nous avons adoptées, ce cas est à mon avis appelé à disparaître.

En ce qui concerne ensuite les missions exceptionnelles, votre amendement ne peut pas être accepté, madame Borvo Cohen-Seat, car ces missions entraînent des frais.

Les frais peuvent être remboursés sur facture !

Ils ne le sont pas.

Ils pourraient l’être !

Il y a des frais de déplacement, des frais de secrétariat, des frais divers complexes à calculer, et c’est la raison pour laquelle je demande le retrait de cet amendement contre lequel j’émettrai sinon un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Madame Borvo Cohen-Seat, votre amendement est largement satisfait par un décret tout récent, puisqu’il date du 4 février dernier, qui fixe les conditions d’indemnisation des personnes chargées d’une mission par les membres du Gouvernement et qui fait suite à la circulaire du Premier ministre du 2 juillet 2010.

Ce décret prévoit un strict encadrement de la rémunération de telles missions, auquel il ne peut être dérogé que par arrêté du Premier ministre. Ce dispositif est tout aussi contraignant que celui que vous proposez, et je tiens à votre disposition tous les éléments d’information complémentaires que vous pourriez souhaiter à cet égard.

Dans ces conditions, le Gouvernement souhaite le retrait de l’amendement n° 22 rectifié.

L'amendement n° 22 rectifié étant maintenu, je le mets aux voix.

L'amendement n° 24, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le premier alinéa de l'article L. 120-4 du code des juridictions financières, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les membres de la Cour des comptes ne peuvent exercer de mandat électif. »

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

La loi du 1er juillet 2006 portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes n'a pas établi d'incompatibilité formelle avec un mandat électif, incompatibilité que le présent amendement vise à instaurer.

Quel est l’avis de la commission ?

Pourquoi interdirait-on aux magistrats de la Cour des comptes de se présenter à une élection ? Il n’est pas légitime qu’ils soient frappés d’une incompatibilité absolue, d’autant que celle-ci ne s’applique pas aux magistrats de la Cour de cassation, du Conseil d’État, etc. À suivre la logique de cet amendement, c’est l’exercice de toute fonction de magistrat qui devrait être incompatible avec celui d’un mandat électif !

J’ajoute qu’un magistrat de la Cour des comptes n’a aucune influence directe sur un territoire déterminé.

J’émets donc un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.

Monsieur le rapporteur, je puis vous assurer que, lorsqu’un président de conseil général devient membre de la Cour des comptes et qu’il ne renonce pas à son mandat, cela crée tout de même quelques ambiguïtés et quelques difficultés au regard de la gestion du conseil général, dans la mesure où cette gestion est contrôlée par la Cour des comptes : la personne considérée peut ainsi se trouver dans la situation d’être à la fois juge et partie.

Je comprends bien que l’on ne puisse pas interdire à un membre de la Cour des comptes de faire campagne pour devenir élu. Qu’il soit conseiller général ou maire ne pose aucun problème, mais assumer parallèlement la présidence d’un exécutif départemental est, je peux le vérifier quotidiennement, un exercice redoutable.

De tels cas se comptent sur les doigts d’une main !

Mme Nathalie Goulet. Sans doute, mais il y en a un dans mon département !

Je mets aux voix l'amendement n° 24.

Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune, tous trois présentés par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.

L'amendement n° 10 rectifié est ainsi libellé :

Après l'article 2 quater, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au début du premier alinéa de l'article L.O. 146 du code électoral, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

« Le mandat de parlementaire est incompatible avec l'exercice de toute autre activité professionnelle. »

L'amendement n° 11 rectifié est ainsi libellé :

Après l'article 2 quater, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au début du premier alinéa de l'article L.O. 146 du code électoral, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

« Le mandat de parlementaire est incompatible avec l'exercice d'une activité de conseil. »

L'amendement n° 12 rectifié est ainsi libellé :

Après l'article 2 quater, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au début du premier alinéa de l'article L.O. 146 du code électoral, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

« Tout membre du ou des organes de direction d'une société commerciale ne peut exercer de mandat parlementaire. »

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour présenter ces trois amendements.

Ces amendements ont toute leur place parmi les dispositions relatives aux incompatibilités concernant les députés et les sénateurs, d’autant que nous examinons également une proposition de loi relative à la transparence financière de la vie politique.

Plutôt que d’attendre un hypothétique projet de loi relatif aux conflits d’intérêts, autant considérer dès à présent qu’un parlementaire exerce sa fonction à plein temps. Il serait d’ailleurs hautement souhaitable qu’un statut de l’élu soit enfin proposé ; cela correspond à une demande très forte.