Séance en hémicycle du 30 novembre 2010 à 15h00

La séance est reprise.

M. le président. Mes chers collègues, j’ai le plaisir de saluer la présence dans notre tribune officielle d’une délégation de la commission de la culture, de l’éducation et de la jeunesse de l’Assemblée nationale du Vietnam, conduite par son vice-président, M. Le Van Hoc.

La délégation rencontrera notamment nos collègues Christian Poncelet, président du groupe interparlementaire d’amitié France-Vietnam, et Jean-Claude Carle, vice-président de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication, afin de renforcer les échanges et la coopération entre les deux assemblées dans l’organisation, notamment, du travail parlementaire.

Au nom de la Haute Assemblée, je souhaite à nos collègues la bienvenue et forme des vœux pour que leur séjour en France contribue à fortifier les liens et l’amitié entre nos deux pays et nos deux peuples.

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2011, adopté par l’Assemblée nationale (projet n° 110 rectifié, rapport n° 111).

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (et articles 79 à 86) et du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Relations avec les collectivités territoriales », qui regroupe les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales inscrits en dotations budgétaires et les moyens de la Direction générale des collectivités locales, la DGCL, représente 2, 5 milliards d’euros dans une enveloppe des concours de l’État aux collectivités territoriales de 59 milliards d’euros, voire de 99 milliards d’euros si l’on ajoute la fiscalité transférée et les dégrèvements.

Vous pouvez constater que je me garde bien d’employer les termes d’ « effort financier de l’État », que notre assemblée a bannis à l’occasion du vote de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, pour les remplacer par ceux de « concours financiers de l’État » aux collectivités territoriales.

Sur les crédits mêmes de la mission, la commission des finances a peu d’observations à présenter.

En effet, la plupart des dotations retracées par la mission « Relations avec les collectivités territoriales » se voient appliquer la règle du gel en valeur des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales. Il s’agit, en particulier, de la dotation forfaitaire « titres sécurisés », de la dotation de développement urbain, la DDU, de la dotation d’équipement des territoires ruraux, la DETR, de la dotation « régisseurs de police municipale » et de la dotation globale d’équipement des départements.

Pour les dotations générales de décentralisation, les DGD, qui sont calculées en fonction des charges transférées, quelques ajustements mineurs sont prévus.

On note aussi que les dotations outre-mer qui obéissent à des règles d’indexation spécifiques échappent, de fait, à la règle du gel en valeur. C’est le cas, en particulier, de la dotation spéciale de construction et d’équipement des établissements scolaires versée à Mayotte.

Pour ce qui concerne les crédits de fonctionnement de la Direction générale des collectivités locales, on observe une forte hausse des moyens en autorisations d’engagement, qui correspond, notamment, à une progression des dépenses d’informatique en faveur du projet Colbert départemental. On attend beaucoup de cet outil pour améliorer la qualité des échanges de données entre les préfectures et la DGCL, notamment lors de la répartition de la dotation globale de fonctionnement, la DGF.

S’agissant de la péréquation, la commission des finances proposera d’adopter un amendement qui tend à créer, dans le prolongement des conclusions d’un groupe de travail du Comité des finances locales, le CFL, une dotation de solidarité rurale cible pour soutenir particulièrement les 10 000 communes les plus pauvres sans pénaliser les autres, dans le même esprit que la dotation de solidarité urbaine cible actuelle.

L’examen du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales » appelle deux observations.

Première observation, il convient de signaler que la très forte augmentation des montants en cause est due au fait que, en 2011, le compte de concours financiers retracera les reversements de recettes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, de cotisation foncière des entreprises, d’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux et de taxe sur les surfaces commerciales alors qu’il n’avait plus à retracer les reversements de taxe professionnelle en 2010. Nous revenons donc à un niveau habituel.

Seconde observation, la première section du compte, qui retrace des avances accordées aux collectivités locales, est, depuis longtemps, très peu active. La commission des finances proposera un amendement de suppression de ces crédits.

Sous réserve de ces observations, la commission des finances vous propose d’adopter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

En conclusion, je voudrais évoquer ce qui me semble être un élément central du projet de budget pour 2011 pour la mission, et qui apparaît surtout au travers des articles rattachés : la question du rôle et de la place du Comité des finances locales. Cette instance de concertation et de décision, qui rassemble les collectivités et l’État, a fait la preuve de sa compétence et de son efficacité.

Fondamentalement, le gel des dotations et le fait que la préservation des éléments de péréquation est désormais inscrite dans la loi, qui fixe elle-même les montants des diverses composantes de la DGF des collectivités territoriales, privent le CFL d’une grande part de ses compétences.

Or je crois profondément nécessaire de préserver cette instance de concertation entre l’État et les collectivités territoriales, car elle permet de progresser et d’aboutir sur des sujets importants : je pense, notamment, aux groupes de travail que le CFL a constitués sur la dotation de solidarité urbaine, la DSU, et sur la dotation de solidarité rurale, la DSR.

Il nous faudra donc restaurer à son profit des marges de manœuvre dans un contexte moins favorable que celui de la période passée, durant laquelle le CFL était amené à répartir la progression des concours de l’État. Ces marges de manœuvre, le CFL pourra les retrouver d’une part en procédant aux ajustements des dotations en fonction de critères territoriaux, d’autre part en participant à la définition des règles de la péréquation horizontale, qui est un sujet central dans un contexte de gel des dotations de l’État aux collectivités territoriales.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans le bref laps de temps qui m’est imparti pour évoquer devant vous les relations financières entre l’État et les collectivités territoriales, je développerai trois thèmes qui ont particulièrement retenu l’attention de la commission des lois.

Premièrement, la commission des lois a noté que les collectivités territoriales seraient soumises, en 2011, à un degré inédit de modération budgétaire : une part importante des concours de l’État fera l’objet d’un « gel en valeur » à hauteur du montant ouvert en loi de finances initiale de 2010.

Cette association des acteurs locaux à l’effort de lutte contre les déficits publics, s’il a été accepté et compris par la commission des lois, a suscité certaines remarques.

Tout d’abord, je rappellerai que les collectivités sont loin d’être les premières responsables de la dégradation de nos finances publiques.

C’est vrai !

Au 31 décembre 2009, la dette locale ne représentait en effet que 10, 5 % de la dette publique totale. Dès lors, l’idée que le gel serait une « garantie de non-baisse », selon les termes employés par le Gouvernement, et qu’il serait finalement un facteur de protection des finances locales nous semble pour le moins contestable.

Ensuite, la limitation de la croissance des concours de l’État vient s’ajouter aux réformes déjà menées, notamment au remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale, qui a très sensiblement réduit l’autonomie fiscale des collectivités : celles-ci sont donc de plus en plus dépendantes des décisions prises au niveau central. Or le pouvoir central n’est pas forcément un donneur d’ordres facile à vivre : l’État donne toujours plus de responsabilités aux collectivités, mais quelquefois moins de moyens.

Enfin, la commission des lois s’est inquiétée d’une autre mesure, qui doit favoriser la diminution des dépenses des collectivités : il s’agit de la modulation des dotations de l’État en fonction de critères dits « de bonne gestion ».

La commission des lois est réservée, voire perplexe, devant ce projet : comment sera-t-il possible de définir des critères de bonne gestion qui soient valables pour toutes les collectivités, indépendamment de leurs caractéristiques ? En quoi ce projet s’inscrit-il dans la promotion du principe constitutionnel de libre administration ?

Très bien !

Pourquoi l’État serait-il mieux placé que les élus locaux pour distinguer ce qui relève d’une gestion vertueuse et performante de ce qui, à l’inverse, est source de gabegie ?

Excellent !

Bref, nous nous interrogeons sur la légitimité de cette réforme qui, en l’état, ne nous semble ni opportune ni juste.

Très bien !

Deuxièmement, la commission des lois s’est intéressée de près à l’état des finances départementales.

En effet, la crise de 2008-2009 a révélé la fragilité structurelle des départements, qui sont soumis à un fort effet de ciseaux et doivent supporter les coûts induits par le financement des dépenses sociales. Celles-ci représentent désormais 62 % de leurs charges de fonctionnement.

Dans ce cadre, la commission des lois a pris acte de la création de la mission d’appui chargée de venir en aide aux départements les plus en difficulté, dont le Parlement sera amené à débattre lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2010.

Elle a également noté que la réforme de la prise en charge de la dépendance permettrait certainement d’apporter une réponse aux problèmes rencontrés par les départements dans le financement de l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA.

Toutefois, la commission des lois estime que ces initiatives ne sauraient, à elles seules, restaurer la viabilité des finances des départements. Elle considère ainsi qu’il sera nécessaire, à terme, de revoir les modalités de financement de toutes les prestations sociales portées par les départements, afin soit d’augmenter le taux de couverture des dépenses sociales par l’État, soit de revoir les mécanismes de fixation du montant du droit à compensation.

En dernier lieu, je dirai quelques mots sur la participation des collectivités territoriales au processus normatif.

Tout d’abord, je tiens à saluer l’action de la Commission consultative d’évaluation des normes, la CCEN, qui a rempli ses missions de manière exigeante et constructive, et qui a examiné pas moins de 108 textes de janvier à septembre 2010.

Plus généralement, la commission des lois a constaté que le Gouvernement avait fait certains efforts pour mieux prendre en compte l’incidence des normes sur les collectivités territoriales. Ainsi, un processus de révision des normes a été lancé, en lien étroit avec les associations d’élus, et un « moratoire » sur les normes nouvelles a été mis en place par le biais d’une circulaire de juillet dernier pour soulager les acteurs locaux, qui sont trop souvent étouffés par les normes techniques édictées par l’État. S’il est trop tôt pour juger de l’efficacité concrète de ces mesures, elles démontrent toutefois que les mentalités sont en train de changer à l’échelon central.

Telles sont les observations que la commission des lois voulait porter à la connaissance du Sénat, et sous le bénéfice desquelles elle a cependant donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

Mes chers collègues, je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d’intervention et celui de l’explication de vote.

Je vous rappelle également que, en application des décisions de la conférence des présidents, aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose de quinze minutes au total pour intervenir.

Nous avons beaucoup de difficultés à tenir les horaires prévus. Je formulerai un certain nombre de propositions à ce sujet lors de la conférence des présidents qui se tiendra demain, mais, dans l’immédiat, je demande à tous les orateurs de bien vouloir respecter leur temps de parole.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, quelques mois après la réforme des collectivités territoriales et la suppression de la taxe professionnelle, l’examen du projet de budget de cette mission nous offre l’occasion de porter de nouveau un regard d’ensemble sur la place que l’État accorde aux collectivités territoriales.

Le constat est alarmant : les atteintes répétées, réforme après réforme, au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales font aujourd’hui sentir leurs effets à un point tel que l’équilibre budgétaire de ces dernières s’en trouve fortement et inéluctablement menacé.

Plusieurs éléments nous amènent à établir ce constat.

En premier lieu, il nous est annoncé que, entre 2011 et 2014, les concours de l’État feront l’objet d’un « gel en valeur » à hauteur du montant ouvert en loi de finance initiale de 2010, soit 50, 45 milliards d’euros.

Ce gel annonce une baisse d’au moins 1 milliard d’euros des concours de l’État pour 20 000 communes. Cela signifie rien de moins qu’une asphyxie de nos régions, de nos départements et de nos communes, alors que, dans le même temps, l’État continue de se désengager de ses responsabilités en transférant de nombreuses compétences sans les assortir des moyens correspondants.

À l’échelon tant national que local, l’État persiste à mener une politique fiscale injuste au profit des plus riches, tandis que les départements font face à une hausse soutenue des dépenses sociales. Ces dernières sont liées, certes, aux effets de la crise économique, mais aussi à la mise en œuvre du revenu de solidarité active, dont l’État doit pourtant assurer la compensation – je vous renvoie à notre proposition de loi sur ce sujet –, ainsi qu’à divers transferts de compétences.

En second lieu, l’année 2011 sera celle de l’entrée en vigueur de la réforme de la taxe professionnelle pour les collectivités, 2010 ayant été une année de transition durant laquelle l’État versait une petite compensation aux collectivités. Les effets de la réforme se feront pleinement sentir dès 2011.

Lors des débats sur la suppression de la taxe professionnelle, M. Estrosi s’était engagé à ce qu’elle ne déséquilibre pas les investissements et les politiques d’aménagement des collectivités et des territoires. Or, comme nous l’avions prédit, les investissements des collectivités locales ont diminué de 2, 1 % en 2010, et ce n’est qu’un début.

Le Gouvernement voit en cette baisse une marque de prudence des collectivités dans la gestion de leur budget. Il se dit certainement que lorsqu’on leur serre la ceinture, elles dépensent mieux ! Eh bien non, les collectivités ne dépensent pas mieux ! Elles sont simplement contraintes d’interrompre, de reporter des projets. Ce sont bien évidemment les usagers des services publics qui souffrent en premier lieu de cette situation, l’état des routes se dégradant et le nombre de logements diminuant. Les entreprises de la voirie et du bâtiment, qui se voient contraintes de réduire leurs effectifs, en pâtissent également.

Au final, c’est donc la situation de l’emploi qui se détériore, alors que vous vous targuez de vouloir la préserver, voire de l’améliorer, avec la suppression de la taxe professionnelle, qui, selon vous, devait inciter les entreprises à embaucher. Aujourd’hui, la diminution des investissements contraint les entreprises à licencier. Encore une fois, vous jouez des apparences et vous donnez d’une main ce que vous reprenez de l’autre, mais nous ne sommes pas dupes, et les citoyens non plus.

Enfin, à l’occasion de l’ouverture du dernier congrès de l’Association des maires de France, M. Sarkozy s’est félicité d’avoir mis en place une réforme des collectivités territoriales « équilibrée ». Il n’a apparemment pas écouté les inquiétudes exprimées par les maires et les différents élus… Continuant sa politique de dénigrement de l’échelon local, il montre du doigt nos collectivités en leur imputant, et en leur faisant subir, les conséquences du déficit budgétaire national.

À propos de politique de dénigrement, j’aimerais attirer l’attention sur un projet ahurissant du Gouvernement : la mise en place d’une modulation des dotations de l’État aux collectivités en fonction de « critères de bonne gestion » !

Certains d’entre nous se demandent déjà quels pourraient ces « critères de bonne gestion ». Pour ma part, je m’interroge avant tout sur les objectifs de ce projet, qui me paraît pernicieux. Il s’agit encore une fois de stigmatiser les élus, souvent bénévoles, en présumant leur mauvaise gestion, alors même qu’ils tentent d’être des contre-pouvoirs et les « amortisseurs sociaux » de votre politique antisociale et sélective.

Le Gouvernement devrait comprendre – je pense en fait qu’il feint de l’ignorer – que si la situation financière de nos villes est effectivement tendue, c’est à cause non pas d’une gestion irresponsable des élus, mais de sa politique de dotations restrictives, dont le présent projet de loi de finances est l’illustration. Vous l’aurez compris, mes chers collègues, nous ne pourrons voter ces crédits.

La parole est à M. Christian Poncelet.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2011, je souhaite appeler l’attention du Gouvernement sur la situation des finances des collectivités territoriales et lui demander de bien vouloir indiquer au Sénat dans quelles conditions celles-ci, appelées à participer à l’effort de redressement du solde des finances publiques de notre pays, pourront assumer, l’an prochain, l’intégralité de leurs missions.

Bonne question !

Ai-je besoin de rappeler que les collectivités territoriales sont un agent important de notre activité économique ? Elles assurent en effet près de 74 % de l’investissement public en France, et elles ont ainsi largement contribué à sortir notre pays de la récente crise économique.

Nombreuses sont, par exemple, les communes de mon département, les Vosges, qui ont tenu à jouer pleinement leur rôle dans la bataille contre la crise. Comme le conseil général, elles l’ont fait en investissant.

Faut-il également préciser que les collectivités tiennent un rôle majeur dans le domaine de l’action sociale ? Pour s’en convaincre, il n’est que de constater la forte demande sociale procédant de la dégradation du marché du travail, demande qu’elles sont appelées à satisfaire en assurant une grande partie du financement nécessaire.

Comment, en fonction de leurs ressources propres et des moyens qui leur seront consentis dans le cadre du budget pour 2011, pourront-elles accomplir leurs missions au service de la population et conserver leur bénéfique niveau de partenariats ?

Considérons, dans un premier temps, la situation financière de ces collectivités, notamment celle des départements : certains connaissent une situation précaire, voire sont à la veille de la faillite, au point que, lors du récent congrès de l’Assemblée des départements de France, les 102 présidents de conseil général ont, à l’unanimité, appelé le Gouvernement à rechercher des remèdes durables, sans exclure le recours à une procédure d’urgence.

C’est bien !

Pour sa part, M. le Premier ministre a constaté publiquement que certains départements connaissaient de grandes difficultés financières.

Cette dégradation de leur situation financière s’explique d’abord par la perte insidieuse de la liberté fiscale des collectivités. Dès 2011, les départements ne pourront plus fixer le taux et déterminer le produit que d’un seul impôt, la taxe sur le foncier bâti, ce qui explique que la recette attendue du point d’impôt supplémentaire ait nettement régressé.

Très bien !

À titre d’exemple, dans le département des Vosges, la valeur de ce point d’impôt est passée, pour le seul impôt dont le taux peut être fixé, à savoir la taxe sur le foncier bâti, à 600 000 euros en 2011, au lieu de 7 millions d’euros précédemment au titre de l’ensemble constitué par la taxe professionnelle, la taxe d’habitation, la taxe sur le foncier bâti et la taxe sur le foncier non bâti. L’écart, à l’évidence, est important.

Eh oui !

Cette dégradation financière s’explique également par les pertes liées à des compensations très partielles par l’État des transferts de compétences effectués.

Cette dégradation financière s’explique aussi par le dynamisme des allocations universelles de solidarité versées par les départements pour le compte de l’État, alors que les rentrées fiscales connaissent une progression très modérée.

C’est là l’effet de ciseaux souligné par tous, entre des recettes peu dynamiques et des dépenses, essentiellement sociales, en forte croissance. Cela pose le problème du financement des allocations de solidarité. Pour y apporter une solution durable, ne conviendrait-il pas d’assurer ce financement à partir, par exemple, d’un prélèvement sur le produit de la contribution sociale généralisée ? Ce ne serait pas illogique. Cette idée a d’ailleurs été exposée à Avignon.

Cette présentation de la situation des finances locales fournit l’occasion de mettre l’accent sur l’importance des créances que les collectivités territoriales ont acquises sur l’État à la suite de transferts de compétences non accompagnés des crédits globaux correspondants.

Cette affaire est, certes, ancienne. Le principe de compensation financière des transferts de compétences a été posé dès les premières lois de décentralisation de 1982 et de 1983, puis érigé en principe constitutionnel en mars 2003. Conformément à la loi du 13 août 2004, la compensation financière s’opère par le fractionnement d’impôts nationaux

Cependant, dès la mise en œuvre de la décentralisation, des écarts ont été relevés entre les crédits prévus et ceux effectivement versés. L’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, en fournit un exemple probant. En fin de compte, c’est une créance importante sur l’État que les départements ont ainsi accumulée à la suite des différents transferts de compétences. §

Le montant de cette créance a atteint, pour mon département des Vosges, 137 millions d’euros sur une période de six ans ; pour l’année 2011, il serait de l’ordre de 50 millions d’euros, soit l’équivalent d’un demi-budget annuel départemental d’investissement, investissement indispensable au soutien à l’activité économique du département !

Il est à noter que, dans ce domaine, aucun gouvernement, qu’il soit de gauche ou de droite, n’a respecté la loi de 1982, et que l’accroissement de ces dettes de l’État crée une situation financière insupportable pour les départements.

Aussi serons-nous très attentifs à la réponse que vous voudrez bien apporter, monsieur le ministre, à la question suivante : quand, et selon quelles procédures, le Gouvernement entend-il donner une solution au lancinant problème des compensations des transferts de compétences et assurer aux collectivités intéressées le juste retour des crédits correspondants ? Peut-être la mise en place de la péréquation horizontale à partir de la croissance escomptée de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ou des droits de mutation à titre onéreux permettra-t-elle d’alimenter deux fonds dédiés à la protection sociale. J’ai cependant pu observer, lors du congrès d’Avignon des 20 et 21 octobre derniers, qu’aucun département ne s’estimait riche ! §L’opération sera donc particulièrement difficile à réaliser…

Comment, dès lors, les départements pourront-ils établir leur budget pour 2011, alors que sont en quelque sorte entérinées la diminution des recettes et l’augmentation des dépenses ? C’est une équation qui paraît impossible à résoudre et je crains que, en l’état, il ne faille improviser.

D’ailleurs, constatant la détérioration résultant de la réduction relative des recettes face à l’augmentation forte des dépenses liées aux transferts de compétences subis, la Cour des comptes a cru déceler chez les responsables des collectivités territoriales ce qu’elle nomme le « ressenti d’une perte d’autonomie ».

Un grand ressenti !

Que faut-il penser de cela après examen des principales dispositions budgétaires pour 2011 ?

Pour lever les craintes et permettre aux collectivités d’avoir une démarche budgétaire plus assurée, vous voudrez bien, monsieur le ministre, apporter au Sénat les précisions qu’il m’a paru utile de demander et les réponses aux questions qu’il m’a semblé opportun de poser aujourd’hui, à l’heure où les collectivités préparent leur budget.

Retenez-le, ou il va faire un malheur !

Votez contre, monsieur Poncelet !

Cher collègue, je pourrais citer des circonstances historiques où vous avez voté par discipline des textes que vous n’approuviez pas !

La parole est à M. Claude Biwer.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, venant après celle du président Poncelet, mon intervention vous paraîtra peut-être fade, mais elle participe du même esprit puisque, élus d’une même région, nous rencontrons des difficultés analogues, dont les chiffres cités donnent la mesure.

La France se trouvant dans une situation financière et budgétaire particulièrement contrainte, il n’est guère étonnant que le Gouvernement ait cru devoir procéder, pour l’année 2011, au gel des dotations versées par l’État aux collectivités territoriales.

J’observe, néanmoins, que ce gel conduit, en réalité, à une baisse de 1, 5 % du montant de ces crédits, si l’on tient compte du taux d’inflation retenu pour 2011. Les communes, les intercommunalités, les départements et les régions vont donc se trouver contraints de réduire quelque peu leur train de vie l’année prochaine. L’exercice sera sans doute bien plus facile pour les collectivités relativement aisées que pour les communes rurales, qui n’ont déjà pas beaucoup de ressources, ou les départements ruraux, qui n’en ont guère plus ; je pense bien entendu aux communes du département que je représente dans cette assemblée, la Meuse.

Le seul motif de satisfaction que je retiens des propositions formulées par le Gouvernement tient à la progression de 6 %, malgré tout, des dotations de solidarité. Cependant, sur quelle base sera calculé ce pourcentage ?

À l’énoncé des chiffres, il apparaît clairement qu’un réel problème se pose : 836 communes urbaines recevront 1, 3 milliard d’euros de DSU en 2011, soit 1, 531 million d’euros par ville ; dans le même temps, 34 866 communes rurales vont se partager 850 millions d’euros – c’est dire qu’elles ne jouent pas dans la même cour !

En six ans, les crédits de ces deux dotations de solidarité ont certes doublé, mais ils sont passés de 400 millions d’euros à 850 millions d’euros pour la DSR, et de 600 millions d’euros à 1, 3 milliard d’euros pour la DSU. L’écart entre les deux dotations se trouve donc accru.

Pourquoi une telle différence de traitement entre communes urbaines et communes rurales ? Je demande solennellement au Gouvernement de mettre fin à cette disparité, qui n’est absolument pas justifiée.

Dans cette enceinte, nous évoquons régulièrement la péréquation, que nous appelons tous de nos vœux, mais elle peine à s’instaurer. On sait que le calcul des dotations de l’État reposait, à l’origine, sur le produit de la taxe locale, qui variait fortement entre les villes et les villages. En d’autres termes, les villes qui étaient riches dans les années soixante et soixante-dix perçoivent aujourd’hui encore un montant de DGF plus important que les autres !

Ces différences de traitement sont tout simplement insupportables et peuvent être chiffrées : la garantie de progression minimale qui avait été instaurée en 1993 a cristallisé les anciennes disparités financières et le complément de garantie, créé en 2004, les a maintenues.

Je me suis fait communiquer le détail de la DGF perçue par la ville de Paris : en 2010, son montant s’est élevé à 1, 242 milliard d’euros, soit plus de 600 euros par habitant, alors que les communes rurales de mon département perçoivent moins de 100 euros par habitant ; cette situation me paraît tout à fait anormale ! Bien sûr, Paris n’est pas la seule ville à bénéficier d’un tel traitement, mais son cas est assurément le plus emblématique. Au total, les crédits affectés au complément de garantie de la DGF s’élèvent à 5 milliards d’euros, mais leur répartition repose toujours sur des situations acquises de longue date.

Monsieur le ministre, si vous cherchez des moyens budgétaires pour renforcer la péréquation, vous disposez là d’un gisement non négligeable. Je sais que vous y puisez déjà un peu, puisque vous prévoyez d’opérer en 2011 une réfaction pouvant aller jusqu’à 5 % de ce complément de garantie, mais il faut aller plus loin encore. Il y a urgence en la matière, car il n’est pas normal de laisser subsister de telles injustices dans la répartition de la DGF. C’est la raison pour laquelle je me permets d’insister sur ce point.

Veuillez conclure, mon cher collègue !

Au total, le mode de calcul de la DGF avantage aujourd’hui encore les collectivités les plus riches. On a vraiment le sentiment qu’il existe, en France, des communes de première et de seconde zone ; il est temps de mettre véritablement en application la politique que nous appelons tous de nos vœux.

Je compte sur vous, monsieur le ministre, pour mettre un terme aux disparités que j’ai soulignées, en tout cas pour aller dans le bon sens, afin de permettre aux communes les plus pauvres de mieux mettre en valeur leurs atouts.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Monsieur le ministre, permettez-moi tout d’abord de vous présenter mes vœux de réussite dans votre mission, qui est difficile. Je vous souhaite en outre beaucoup de courage, tant le mécontentement des élus locaux de notre République est profond !

J’ai écouté avec grand intérêt les orateurs précédents, qui ont parlé avec beaucoup de conviction. On pourrait presque s’attendre à ce que même ceux d’entre eux qui appartiennent à la majorité votent contre les crédits de cette mission ! J’accorde cependant volontiers à M. le président Poncelet que, dans la vie politique, il arrive que l’on doive faire preuve de discipline, quelles que soient les sensibilités.

C’est vrai !

Cela étant, quand le vote n’est acquis qu’au prix de la discipline, ce n’est pas très satisfaisant, convenons-en !

Monsieur le ministre, je commencerai par relever un élément positif : j’ai bien noté que la DSU progressera de 77 millions d’euros et la dotation de développement urbain, la DDU, de 50 millions d’euros. On aurait pu souhaiter une plus forte croissance, mais enfin ces augmentations ne seront pas inutiles dans les zones urbaines et les quartiers en difficulté.

Cela étant dit, je ne centrerai pas mon propos, évidemment, sur les 2, 5 milliards d’euros de crédits de cette mission, qui ne représentent qu’une faible part des relations financières entre l’État et les collectivités locales, dont le volume total atteint 99 milliards d’euros.

Je tiens à redire, à la suite de M. Poncelet et de Mme Mathon-Poinat, combien il nous paraît inacceptable que l’on puisse imaginer que le montant des dotations de l’État soit calculé, à l’avenir, en fonction de la « bonne gestion » des collectivités locales.

Qui, dans une République ayant choisi la décentralisation, peut juger de la bonne gestion des collectivités locales, sinon les citoyennes et les citoyens ? Nous considérons que ces mots étaient véritablement de trop, car ils sont offensants pour les élus locaux. Dans la République, seuls les électeurs sont juges, …

Il existe malgré tout quelques critères d’appréciation !

… et je ne sais pas qui, parmi nous, accepterait qu’il y eût un comité chargé de juger de la bonne ou mauvaise gestion des diverses collectivités locales !

M. Jean-Pierre Raffarin a beaucoup insisté pour que l’on inscrive dans la Constitution le principe de l’autonomie fiscale des collectivités locales.

L’autonomie financière !

Toutefois, depuis lors, cette autonomie régresse. En tant que président de région, M. Le Vern peut témoigner que les régions ne disposent plus d’aucune autonomie, puisque leur budget dépend de manière pratiquement exclusive des dotations de l’État.

Nous sommes sous tutelle !

M. le ministre est bien placé pour le savoir !

Il était bien d’inscrire dans la Constitution l’autonomie fiscale des collectivités, mais dans les faits celle-ci se réduit chaque jour davantage.

Au sein des 99 milliards d’euros que j’évoquais tout à l’heure, 21 milliards d’euros correspondent soit à des dégrèvements, soit à des compensations d’exonérations fiscales décidées par l’État. Cela signifie que le contribuable national est devenu le principal contribuable local.

Cette situation me semble profondément malsaine, et elle s’aggravera encore, nous le savons tous, avec la réforme de la taxe professionnelle. Nous souhaitons donc que les collectivités locales jouissent d’une plus grande autonomie fiscale, au rebours de l’évolution que nous constatons actuellement.

En matière de concours de l’État aux collectivités territoriales, nous nageons, monsieur le ministre, dans un océan de complexité ! Je sais que la DGCL compte d’éminents experts en ce domaine, auxquels je rends hommage pour leur grande connaissance du sujet, mais je ne suis pas sûr que l’on trouve plus de dix personnes dans ce pays qui soient capables d’appréhender en totalité le système des concours financiers de l’État aux collectivités locales.

C’est vrai ! Je peux en témoigner !

Pour une fois, je suis d’accord avec vous !

Leur architecture est devenue tellement incompréhensible que cela constitue un problème pour la démocratie : lorsque plus personne ne comprend rien, il est très difficile, pour les citoyens et les élus, de peser dans le débat…

La Cour des comptes l’a reconnu !

Il faudra donc parvenir à une simplification.

Je terminerai mon propos en abordant le sujet de la péréquation. L’écart de richesse va de un à deux entre les régions, de un à quatre entre les départements, de un à mille entre les communes. La situation est donc profondément inégalitaire, en l’absence d’adéquation entre les charges des collectivités locales et leurs ressources. C’est pourquoi la péréquation devrait être beaucoup plus forte.

Nous ne cessons de parler de péréquation, mais pour ma part je soutiens que, dans l’ensemble qui constitue la DGF, la part de la péréquation réelle ne dépasse pas 10 %.

Je sais bien que l’on m’objectera qu’il existe dix dotations de péréquation : la DDR, la dotation globale d’équipement, ou DGE, la DDU et sept autres au sein de la DGF, à savoir la dotation de fonctionnement minimale, dont la fonction de péréquation est modeste, la dotation de péréquation des régions, la dotation d’intercommunalité, la dotation de péréquation urbaine, la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, la dotation de solidarité rurale et enfin la dotation nationale de péréquation.

Mais, très franchement, l’examen attentif de ce dispositif révèle que, derrière les mots, la péréquation n’a pas toujours l’ampleur que l’on veut bien lui attribuer.

En effet, le montant de dotations dites de péréquation comme la DSU et la DSR est souvent le résultat de calculs relatifs à la dotation forfaitaire ; autrement dit, il s’agit d’un reliquat. La DSR, par exemple, ne permet en réalité qu’une très faible péréquation. En outre, si la dotation d’intercommunalité joue certes un rôle en la matière, telle n’est pas sa vocation essentielle, le statut d’instance intercommunale étant dépourvu de tout lien avec le degré de richesse !

Ce système présente donc de nombreux effets pervers. En réalité, on n’ose pas mettre en œuvre une véritable péréquation. Il serait préférable qu’il y ait moins de dotations de l’État et de transferts de fiscalité, et plus de péréquation au sein des dotations qui subsisteraient.

Je conclurai en évoquant la « rupture », dont il a beaucoup été question voilà quelque temps dans notre pays. Provoquer une rupture serait souhaitable pour nos collectivités locales, en leur donnant les moyens d’investir davantage, en instaurant une plus grande solidarité, ce que ne permet pas l’effort actuel de péréquation, trop faible, et en renforçant la décentralisation, c’est-à-dire les libertés locales, car nous avons le sentiment qu’un certain nombre de dispositions récentes – je pense à la réforme des collectivités territoriales – vont plutôt dans le sens de la recentralisation.

Pour la solidarité, pour la décentralisation, pour les libertés locales et pour l’investissement, il faut une autre politique !

La parole est à M. Jean-Michel Baylet.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, après l’adoption du désastreux projet de loi portant réforme des collectivités territoriales, dans les conditions et sous les pressions que l’on sait, particulièrement dans cette enceinte, l’examen des ressources que ce projet de loi de finances alloue parcimonieusement aux collectivités territoriales démontre, s’il en était encore besoin, le peu de considération que le Gouvernement porte aux collectivités et aux élus qui les gèrent avec volonté et dévouement, dans un esprit de solidarité.

La loi de finances de 2010 avait donné naissance à la contribution économique territoriale, destinée à remplacer la taxe professionnelle. On nous avait promis que la suppression de cette dernière n’affecterait en aucun cas la capacité financière des collectivités et que l’État se porterait garant en cas de défaillance budgétaire.

Et c’est vrai !

Ce n’est pas la réalité !

Nous avons surtout constaté une régression majeure de l’autonomie fiscale des collectivités : comme cela a été souligné par l’ensemble des intervenants, quelle que soit leur sensibilité politique, les régions ont totalement perdu leur pouvoir de modulation fiscale, tandis que les départements ont vu le leur divisé par trois, passant de 36 % à 12 % !

Parallèlement, le gel des dotations de l’État pèsera lourdement sur les perspectives d’investissement des collectivités, en particulier pour celles d’entre elles qui ne bénéficieront pas du fonds national de garantie individuelle des ressources ou de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle.

Enfin, cette réforme inique entraînera un transfert massif de l’impôt vers les ménages, dont la contribution aux ressources locales va passer de 48 % à 72 %. Voilà un message qui réjouira certainement, en cette période de Noël, les plus modestes de nos compatriotes, ceux-là mêmes qui se débattent au quotidien dans des situations dramatiques, en raison de la crise économique.

En tout cas, le gel de l’ensemble des dotations pour trois ans est une nouvelle attaque frontale contre les libertés locales. Et ce n’est là que le dernier avatar d’une politique visant à orchestrer, depuis maintenant huit ans, le recul de cette autonomie financière pourtant inscrite, grâce à la réforme Raffarin, à l’article 72-2 de la Constitution ! À quelle fin, si ce n’est transférer aux collectivités une part de plus en plus importante du trop lourd déficit de l’État et faire supporter aux élus locaux la responsabilité d’une incurie budgétaire qui incombe à la majorité ?

Concrètement, 14 000 communes ou intercommunalités auront vu leurs dotations baisser en 2010 en euros courants, alors que l’enveloppe normée progressait encore de 0, 6 %. L’année prochaine, elles seront 25 000 à subir cet étranglement financier qui leur ôtera toute marge de manœuvre. À cela s’ajoute l’étouffement des départements et des régions. En 2010, vingt-sept départements sont au bord de la cessation de paiement ; l’an prochain, ils seront peut-être quarante ou cinquante, du seul fait de leur incapacité à faire face à l’effet de ciseaux créé par des charges toujours plus lourdes et des ressources toujours plus rares.

Monsieur le ministre, ne restez pas sourd à la colère de ces milliers d’élus locaux de tous bords, pour qui il est de plus en plus difficile d’établir un budget permettant de satisfaire les besoins de leurs administrés, en raison de la ponction que leur impose l’État. Il est absurde de faire croire et de vouloir se persuader que c’est en donnant moins aux collectivités qu’elles dépenseront moins, alors même que les besoins locaux, particulièrement en matière de services publics, n’ont jamais été aussi criants.

Les collectivités territoriales ont toujours réussi, jusqu’à présent en tout cas, à satisfaire à l’obligation légale de voter des budgets non déficitaires qui s’impose à eux. De plus, la part du déficit des administrations publiques locales dans le déficit public a diminué cette année et représente maintenant à peine 10 % de celui-ci. Dans ces conditions, comment l’État, qui n’a pas voté un budget en équilibre depuis 1980, peut-il prétendre faire la leçon aux élus locaux ? Comment une majorité qui a porté notre dette publique de 900 milliards d’euros en 2002 à 1 700 milliards d’euros en 2011 ose-t-elle donner des leçons de gestion ? Il est tout simplement inconcevable que les mêmes prétendent moduler demain les dotations de l’État en fonction de critères de « bonne gestion », critères qu’ils définiraient eux-mêmes, au mépris du principe de libre administration.

Il est faux de dire que les collectivités sont dans l’impasse parce qu’elles auraient trop dépensé et même, prétend-on parfois, trop embauché.

Je vous rappellerai, monsieur le ministre, que les transferts de compétences massivement opérés depuis 2004 n’ont pas été accompagnés des compensations intégrales que la loi impose à l’État. Les conseils généraux n’ont ainsi reçu que 8 milliards d’euros sur les 12 milliards d’euros que l’État aurait dû leur verser au titre des prestations sociales dont ils ont la charge. C'est la raison pour laquelle le groupe RDSE a déposé une proposition de loi visant à obliger l’État à compenser intégralement les charges dues au titre des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.

Ce sont aussi les collectivités qui financent à hauteur de 96 % les budgets des services départementaux d’incendie et de secours – la charge est assumée à 56 % par les conseils généraux – et qui supportent les conséquences financières de décisions prises par l’État, par exemple le surcoût de la mise en œuvre du dispositif ANTARES.

Je vous rappellerai également que les embauches effectuées par les collectivités correspondent à des transferts de personnels ou à des besoins réels de nos administrés.

Je vous rappellerai enfin que l’État a opéré l’ensemble de ces transferts de façon coercitive, sans aucune concertation, alors que la recherche du consensus aurait dû être la seule ligne directrice. Dans mon département, le préfet a ainsi demandé au conseil général son avis sur le transfert de la gestion des routes nationales, tout en précisant que ce transfert aurait lieu de toute façon ! Et l’on passa outre, en effet, l’avis négatif du conseil général, exprimé à l’unanimité moins une voix…

En conclusion, l’avenir est sombre pour nos collectivités, particulièrement dans les zones rurales. En restreignant les possibilités de cofinancement et de subventions, votre loi portant réforme des collectivités territoriales contraindra les élus à revoir leurs projets d’investissement et à abandonner, ou même à privatiser, pour la plus grande satisfaction de certains, des services publics.

La perspective que vous ouvrez en étranglant les finances locales, c’est donc celle de la disparition des solidarités locales. Les radicaux de gauche, ainsi que la majorité des membres du RDSE, la refusent avec détermination. En conséquence, nous ne voterons pas les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

La parole est à M. Rémy Pointereau.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce projet de budget s’inscrit dans un contexte très contraint, et pourtant l’État maintient ses dotations et ses concours aux collectivités territoriales.

Après la réforme de la taxe professionnelle et celle des collectivités territoriales, je souhaiterais, dans le prolongement du congrès de l’Association des maires de France qui s’est tenu la semaine dernière, faire quelques observations pour relayer les interrogations et les inquiétudes des élus.

Au-delà du projet de budget de cette mission, qui ne retrace qu’une petite partie de l’effort financier de l’État en faveur des collectivités territoriales, j’évoquerai les problèmes que les élus rencontrent en matière de finances locales.

Ma première observation portera sur la fusion de la dotation globale d’équipement et de la dotation de développement rural pour créer, sur l’initiative conjointe des ministres de l’intérieur et de la ruralité, dans le prolongement du Comité interministériel de l’aménagement et du développement du territoire, une nouvelle dotation d’équipement des territoires ruraux.

Cette fusion, associée à la simplification des critères de répartition de la dotation et à l’uniformisation des procédures d’attribution, vise à mieux répondre aux besoins d’équipement exprimés. C’est un signe positif adressé aux communes rurales.

Monsieur le ministre, permettez-moi toutefois d’exprimer, à ce stade, la crainte que cette fusion ne pénalise au final les communes ou les intercommunalités. La DDR était plutôt, ces derniers temps, réservée aux intercommunalités.

Elle a été créée pour cela !

Des précisions quant aux critères d’éligibilité à la nouvelle dotation et au périmètre exact des actions qu’elle pourra financer seraient sans doute utiles. Certains départements ayant cessé leurs aides aux communes, il conviendrait qu’elle soit répartie de façon équitable entre communes et intercommunalités.

Ma deuxième observation portera sur la péréquation verticale, en particulier la DGF, qui est la dotation engendrant le plus d’inégalités entre collectivités. Les maires ruraux sont inquiets. La dotation forfaitaire de base des communes varie de 64 euros à 128 euros par habitant en fonction de la taille de la commune : nous devons réduire, à terme, cette distorsion qui pénalise la ruralité.

Je formulerai une troisième observation sur la réforme de la taxe professionnelle, dont nous discuterons surtout lors de l’examen des articles non rattachés, en particulier de l’article 59.

L’année 2011 constitue un tournant pour les finances locales. Maire d’une commune rurale et président de l’association des maires de mon département, j’attire en particulier l’attention sur la part de l’impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux, l’IFER, attribuée aux communes au titre de la production d’énergie d’origine éolienne. Nous avons déjà eu un débat sur cette question l’an passé. Le relèvement de cette part à 5 euros par kilowatt, contre 2, 913 euros l’année dernière, proposé dans le projet de loi de finances est une petite avancée. Mais cela est encore nettement insuffisant, puisqu’il faudrait que cette part atteigne au minimum 8 euros par kilowatt pour compenser les pertes de recettes par rapport à l’ancienne taxe professionnelle. Les simulations effectuées le montrent bien, et de nombreux maires s’interrogent, à l’approche de la préparation de leur budget pour 2011, sur la réalité de leurs ressources.

Avant la réforme de la taxe professionnelle, les recettes fiscales par éolienne étaient, en moyenne, de l’ordre de 30 000 euros, à répartir entre communes, communautés de communes et département. Depuis, ces recettes ont chuté au-dessous de 10 000 euros par éolienne. Des communes ayant anticipé l’implantation d’éoliennes sur leur territoire se trouvent aujourd’hui pénalisées au regard des prévisions. J’ai donc déposé plusieurs amendements, que je présenterai à l’article 59, visant, d’une part, à relever la part de l’IFER dévolue aux communes à 8 euros par kilowatt, et, d’autre part, à modifier la répartition du produit de cet impôt au profit des communes, afin que celles-ci perçoivent 50 % de celui-ci, les communautés de communes 40 % et les départements 10 %. En effet, les départements ne peuvent prétendre à une part aussi élevée que prévu initialement, à savoir 30 %, dans la mesure où toutes les démarches sont réalisées par le bloc communal et que les nuisances éventuelles sont plus locales que départementales.

En ce qui concerne les départements, l’annonce faite il y a quelques mois par le Gouvernement, à la suite du rapport Jamet, d’une aide aux départements en situation d’urgence financière est très positive. Le contrat de stabilité proposé, aux termes duquel les départements pourront recevoir une avance, voire une dotation, en contrepartie d’un programme de stabilisation de leurs dépenses, me paraît relever du bon sens. J’avais écrit au Premier ministre pour demander que le Cher, qui compte parmi les dix départements les plus en difficulté, puisse bénéficier de ce soutien. J’ai noté avec satisfaction que le Gouvernement traduirait cette démarche dans le prochain projet de loi de finances rectificative.

Telles sont, monsieur le ministre, les interrogations que je souhaitais vous soumettre.

Pour conclure, je tiens à vous renouveler mes félicitations pour votre nomination et à vous assurer de toute ma confiance. Nous ne doutons pas que vous saurez soutenir les collectivités territoriales dans leur ensemble, rétablir des équilibres parfois fragiles sur certaines parties de notre territoire en confortant la ruralité, corriger des inégalités et remédier aux pertes de recettes dues à la trop grande faiblesse de bases de calcul retenues dans la loi de finances de 2010.

Votez-lui un bon budget, alors !

M. Rémy Pointereau. Cela permettra, j’en suis sûr, un aménagement du territoire plus équilibré et plus harmonieux.

La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, beaucoup de choses ayant déjà été dites, je me bornerai à formuler quelques remarques.

Premièrement, en gelant les dotations aux collectivités locales pendant trois ans, l’État appelle celles-ci à participer à la lutte contre les déficits publics. Bien sûr, on ne peut pas y être opposé. Néanmoins, comme cela a été rappelé tout à l’heure, cette participation doit demeurer à la mesure de nos responsabilités, sachant que les collectivités locales ne sont à l’origine que de 10 % de l’endettement global de la France.

Je voudrais relayer ici l’angoisse des élus. Ce gel fait suite à la réforme de la taxe professionnelle, qui correspond à une recentralisation fiscale : l’État dispose désormais de deux leviers d’action sur les recettes des collectivités locales. Celles-ci craignent donc de ne plus pouvoir assumer leurs missions.

Monsieur le ministre, malgré les paroles rassurantes de Mme Lagarde, les Français savent que la situation n’est pas bonne et que les temps à venir vont être durs. Or si les collectivités locales n’ont plus les moyens de mettre en œuvre un certain nombre de politiques de proximité, la situation deviendra de plus en plus insupportable pour nos concitoyens. Il faut que le Gouvernement en prenne conscience avant qu’il ne soit trop tard.

Deuxièmement, je regrette que le Gouvernement ait obtenu la suppression, par le biais d’une seconde délibération à l’Assemblée nationale, de plusieurs dispositions favorables aux collectivités territoriales. Monsieur le président du Sénat, monsieur le ministre, nous espérons que, dans cette assemblée qui représente les collectivités territoriales, le Gouvernement saura faire preuve d’un peu plus d’habileté. Nous espérons surtout que nos collègues ne se laisseront pas aller à voter une seconde délibération qui viserait à annuler des décisions que nous aurions prises auparavant.

Très bien !

Ils l’ont déjà fait !

Troisièmement, si la dotation de garantie diminue globalement de 130 millions d’euros, soit de 2, 54 %, elle connaît une évolution différenciée selon les communes. Nous souhaiterions donc que le Gouvernement procède à des simulations plus précises des effets de la baisse de la dotation de garantie.

Quatrièmement, comme l’a déjà relevé mon collègue Rémy Pointereau, la fusion de la DGE et de la DDR suscite une grande inquiétude. Nous espérons qu’aucune commune n’y perdra. En outre, nous souhaiterions que la commission d’élus conserve le rôle essentiel qu’elle jouait jusqu’à présent.

Pour terminer, je voudrais évoquer, à la demande de plusieurs de mes collègues, les élections aux chambres départementales de coopération intercommunale, les CDCI, même si ce sujet est un peu à la marge de notre débat.

Pas tant que cela !

Mme Jacqueline Gourault. La loi portant réforme des collectivités territoriales prévoit l’élection d’une commission départementale de la coopération intercommunale dans chaque département. Nous souhaiterions que le décret correspondant paraisse le plus rapidement possible, en tout cas avant que ne s’engage la campagne des élections cantonales, qui pourraient perturber quelque peu les élections aux CDCI.

La parole est à M. Georges Patient.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » s’élèvent pour 2011 à 2, 55 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 2, 51 milliards d’euros en crédits de paiement. Cette enveloppe ne représente que 2, 6 % du montant total des relations financières entre l’État et les collectivités territoriales, qui dépasse 98 milliards d’euros.

Cette mission retrace les crédits affectés aux collectivités locales au titre de la dotation générale de décentralisation, des dotations d’investissement et d’autres aides spécifiques de l’État aux collectivités qui sont intégrées dans le périmètre des dotations concernées par le gel en valeur pour les trois prochaines années, conformément à la règle d’évolution « zéro valeur » posée par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

L’article 20 du projet de loi de finances gèle les dotations de fonctionnement, telles que la dotation générale de décentralisation, et l’article 21 gèle quant à lui les dotations d’investissement, telle la dotation globale d’équipement.

Cette stagnation des dotations aura des effets négatifs sur les capacités d’intervention des collectivités. D’ores et déjà, la note de conjoncture publiée le mercredi 17 novembre par Dexia Crédit Local annonce un recul de 2, 1 % des investissements publics locaux en 2010. Cette baisse se poursuivra l’année prochaine, puisque le projet de loi de finances pour 2011 prévoit une diminution de 3, 1 % du montant du Fonds de compensation pour la TVA.

Plus grave encore sera l’incidence de la réduction des concours financiers de l’État sur les départements-régions d’outre-mer, qui, en raison de compétences plus larges que celles des collectivités métropolitaines, ont des charges nécessairement plus élevées. Les dépenses de fonctionnement par habitant des collectivités territoriales des DOM sont en effet largement supérieures à la moyenne de celles des collectivités françaises : l’écart est de 82 % pour les régions, de 88 % pour les départements et de 17 % pour les communes !

Outre l’effet des charges de personnel, ce déséquilibre résulte également du poids des dépenses sociales dans les budgets des collectivités territoriales d’outre-mer. Cela induit nécessairement une situation particulièrement tendue, notamment pour les finances départementales. En raison de l’importance de ces dépenses sociales, la sous-compensation pèse plus lourd en valeur absolue dans les budgets départementaux d’outre-mer que dans ceux de métropole.

Les DOM présentent également des spécificités historiques qui justifient un effort accru en matière d’investissement : infrastructures de transports, équipements scolaires, logement social. En raison de besoins importants, les dépenses d’investissement des collectivités territoriales devraient logiquement être supérieures à celles des collectivités métropolitaines. Or tel n’est pas le cas : elles sont plus faibles en raison du poids des dépenses de fonctionnement, qui obère la capacité d’investissement ; cela engendre de nombreuses insatisfactions locales. En l’état actuel des choses, elles assurent pourtant à elles seules plus de 70 % des investissements publics, qui sont de loin le premier moteur de l’activité économique des départements d’outre-mer.

Sans cesse, nous alertons sur cette situation et réclamons une meilleure adaptation des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales des départements d’outre-mer, voire l’attribution d’une dotation de rattrapage. Les réponses qui nous sont faites reposent exclusivement sur la responsabilisation des élus et l’accentuation de la pression fiscale directe et indirecte sur une population dont le quart seulement est assujetti au paiement de l’impôt sur le revenu, puisque les départements d’outre-mer bénéficieraient déjà d’importantes dotations de l’État, en raison de règles de droit commun qui leur seraient plus favorables.

Si la hausse de la dotation globale de fonctionnement des collectivités territoriales des DOM est certes supérieure à celle de la DGF des collectivités métropolitaines, cela résulte d’une croissance démographique plus forte. Il est normal que les dotations de l’État prennent en compte cet élément, puisqu’une part importante de la DGF est déterminée par le nombre d’habitants.

La mission sénatoriale qui s’était rendue dans les DOM en 2009 avait pris la pleine mesure de la situation, en identifiant de réels problèmes. Dans son rapport, qui a été largement diffusé, elle a émis plus de quinze propositions visant à améliorer la situation financière des collectivités locales. Le Gouvernement a paru les entendre, mais à ce jour il n’y a pas donné suite. Je reprends certaines de ces propositions au travers d’amendements qui, je l’espère, seront adoptés.

La parole est à M. Benoît Huré.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’examen des crédits pour 2011 de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » me conduit à formuler les quelques remarques suivantes.

Alors qu’une crise économique et financière sans précédent accable le monde et la France, je constate avec satisfaction que le Gouvernement démontre, au travers de ce projet de budget, qu’il continue malgré tout à soutenir fortement les collectivités territoriales, dont plus de 60 % des recettes proviennent de l’État. On note, en particulier, une augmentation des crédits de la dotation de développement rural et de la dotation de solidarité urbaine, ce qui témoigne d’une grande attention portée à la situation des territoires fragiles.

Ce projet de budget s’inscrit en outre dans l’actualité de la réforme territoriale, à laquelle le Sénat a apporté une contribution déterminante, largement inspirée par son enracinement dans les réalités territoriales.

Si l’évolution du bloc communal et intercommunal se trouve confortée, la possibilité de mieux travailler ensemble offerte aux départements et aux régions renforcera les rôles nécessaires et complémentaires de ces deux institutions, tout en répondant à la nécessité incontestée de simplifier et de clarifier le mode d’élection des représentants des territoires.

La suppression de la taxe professionnelle est compensée et les modalités de la répartition de l’impôt économique nouveau qui lui succède reflètent une volonté, qui devra être encore réaffirmée à l’avenir, de renforcer la péréquation entre territoires.

En revanche, j’éprouve une vive inquiétude, à l’horizon des mois et même des semaines à venir, pour certains conseils généraux. En effet, les départements, outre les missions classiques qui échoient à toutes les autres collectivités, ont le devoir de mettre en œuvre les politiques de solidarité, les charges liées à la prise en charge de la dépendance et au RMI-RSA étant en train d’exploser.

Le Premier ministre, en décembre dernier, a lui-même reconnu la gravité de la situation ; il a nommé un expert, M. Pierre Jamet, dont les conclusions sont claires.

Même si, à compter de 2012, les perspectives budgétaires des conseils généraux reposent sur des fondamentaux plus solides, grâce à la mise en œuvre du financement par la nation de la dépendance au titre du « cinquième risque », il n’en reste pas moins que certains départements, dont celui des Ardennes, où se conjuguent les effets d’une démographie vieillissante et d’une situation économique difficile, ne pourront pas attendre cette échéance, l’équation budgétaire de 2011 étant quasiment impossible à résoudre.

Les 150 millions d’euros de dotation exceptionnelle récemment dégagés par le Gouvernement en faveur de quelques dizaines de départements n’apportent qu’une partie de la réponse pour certains conseils généraux se comptant sur les doigts d’une main, dont celui des Ardennes. Pour ceux-ci, les conclusions de la mission d’appui constituée sur l’initiative du Premier ministre attestent la nécessité de verser en urgence une dotation de secours spécifique.

Monsieur le ministre, je fais confiance à l’ancien sénateur et président de conseil général que vous êtes pour relayer cet appel pressant auprès du Premier ministre. Je vous renouvelle mes félicitations et mes encouragements pour la responsabilité ministérielle qui vient de vous être confiée. Je voterai les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

M. le président. La parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite aborder devant vous en toute transparence ce dossier complexe. Quelles que soient nos responsabilités, ce n’est qu’ainsi que nous pourrons avancer ensemble, pour le bien de la nation.

La discussion des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et des articles rattachés constitue l’un des trois moments du débat sur les finances locales que ménage l’examen du projet de loi de finances. En effet, la semaine dernière, vous avez déjà adopté la première partie du projet de loi de finances et son volet relatif aux prélèvements sur recettes de l’État au profit des collectivités territoriales, et j’aurai le plaisir, en fin de semaine ou en début de semaine prochaine, de vous retrouver pour examiner les articles relatifs à la clause de rendez-vous de la réforme de la taxe professionnelle.

L’importance de ces débats et des articles associés résulte de deux orientations majeures de ce projet de loi de finances : l’application concrète de la réforme de la taxe professionnelle pour les collectivités territoriales, d’une part, la mise en œuvre du gel des concours financiers et la poursuite de l’effort de péréquation, d’autre part.

Avant de présenter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », je voudrais exposer brièvement ces orientations, en ayant bien conscience des difficultés auxquelles nous sommes tous confrontés au sein de nos collectivités territoriales.

En ce qui concerne tout d’abord la clause de rendez-vous de la taxe professionnelle, ce projet de loi de finances répond de manière concrète, comme le Gouvernement s’y était engagé, à une attente forte des parlementaires et des élus locaux.

Cette clause de rendez-vous permet d’établir une première évaluation de la réforme. Les collectivités territoriales, je tiens à le redire ici, n’ont pas été asphyxiées par la suppression de la taxe professionnelle. D’ailleurs, le montant de la compensation-relais de la taxe professionnelle perçue cette année marque une sensible augmentation – à hauteur de 3, 7 % – par rapport au produit de la taxe professionnelle perçue l’an dernier. Ce ne sont pas des chiffres arbitraires, c’est la réalité ! Cela représente, quoi que l’on puisse dire, 1, 1 milliard d’euros de ressources supplémentaires pour les collectivités locales.

Certes, la territorialisation des nouvelles ressources continue de faire débat. À mon sens, elle légitime les outils de péréquation qui doivent être progressivement mis en œuvre : pour les échelons régional et départemental, un mécanisme de péréquation assis sur la croissance de la cotisation sur la valeur ajoutée, la CVAE ; pour le seul niveau départemental, le mécanisme relatif aux droits de mutation à titre onéreux, les DMTO, introduit l’an dernier sur l’initiative du député Marc Laffineur ; enfin, pour l’échelon communal, l’examen de ce projet de loi de finances permet d’ouvrir le débat sur l’instauration, dès 2012, d’un nouveau dispositif de péréquation des ressources communales et intercommunales selon les modalités décrites à l’article 63.

Tout le monde est favorable à la péréquation, à condition que l’effort repose d’abord sur les autres. Je n’ai cessé de le constater depuis bientôt trente ans que j’exerce des responsabilités.

Le Gouvernement souhaite établir une feuille de route pour les travaux que nous aurons à conduire en 2011, en étroite concertation avec le Comité des finances locales, monsieur le rapporteur spécial. Nous aurons l’occasion de débattre de ces différents mécanismes dans les tout prochains jours. Enfin, nous avons dû adapter les instruments de mesure des écarts de richesse aux nouvelles ressources fiscales des collectivités territoriales. Étant donné les évolutions intervenues, il était nécessaire de trouver de nouvelles bases.

Cette mesure est indispensable pour la répartition des dotations de péréquation. C’est l’objet de l’article 86 du projet de loi de finances, rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », qui prévoit de conserver en 2011, pour la part de potentiel fiscal assise sur la seule taxe professionnelle, les données utilisées pour le calcul du potentiel fiscal en 2010, c'est-à-dire en fait les données de 2009.

Ce choix a été fait pour ne pas perturber trop gravement la répartition des dotations de péréquation au moment où se mettent en place les nouvelles ressources fiscales des collectivités territoriales. Naturellement, l’an prochain, un nouveau potentiel fiscal prendra en compte les nouvelles ressources fiscales des collectivités territoriales.

J’en viens maintenant à la stabilisation en valeur, pour la période 2011-2013, des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales.

Cette décision a été prise lors de la deuxième conférence des déficits publics. Elle s’inscrit dans le cadre des conclusions du rapport Carrez-Thénault et vise à appliquer aux concours financiers de l’État la même règle d’évolution que celle que l’État fixe pour ses propres dépenses.

L’effort de maîtrise des finances publiques concerne en effet l’ensemble des dépenses publiques, d’autant que le contribuable final est toujours le même. Bien entendu, les dettes des collectivités ne sont cependant pas du même niveau que celles de l’État ; personne ne saurait prétendre le contraire.

Pour mémoire, je souhaite rappeler que le gel ne porte que sur une enveloppe de 50, 4 milliards d’euros, alors que l’effort financier global de l’État en faveur des collectivités territoriales est nettement supérieur, puisqu’il atteint 77 milliards d’euros en comptant les concours financiers et les dégrèvements législatifs d’impôts locaux, et en réalité 99 milliards d’euros en ajoutant la fiscalité transférée en compensation des transferts de compétences. Cela représente tout de même le premier poste de ce projet de budget, loin devant, par exemple, celui de l’éducation nationale, qui s’élève à 61, 7 milliards d’euros.

De surcroît, ce gel s’accompagne de plusieurs engagements forts.

Premièrement, la stabilisation des concours financiers de l’État ne concernera pas toutes les dotations. En effet, conformément aux préconisations de MM. Carrez et Thénault, le Fonds de compensation pour la TVA n’est pas inclus dans le périmètre du gel. Les dotations aux collectivités territoriales ne seront donc pas pénalisées par la croissance des investissements que celles-ci pourraient engager. Le produit des amendes de police est également exclu du périmètre du gel.

Deuxièmement, les effets de la réforme de la taxe professionnelle, notamment la création de la nouvelle dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, ne pèseront pas sur les autres concours financiers de l’État.

Troisièmement, les dotations de péréquation vont continuer à progresser. Cela témoigne de notre souhait de renforcer l’équité entre les territoires ; j’y reviendrai tout à l’heure lors de l’examen des amendements.

Ainsi, l’article 80 précise que la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale augmentera de 77 millions d’euros, monsieur Sueur. La dotation de solidarité rurale croîtra, quant à elle, de 50 millions d’euros. Cela représente une augmentation de 6, 2 % pour chacune de ces deux dotations. Elle sera certes gagée par la baisse d’autres composantes de l’enveloppe gelée, notamment de certaines parts de DGF.

Je précise toutefois que, s’agissant de l’écrêtement du complément de garantie, celui-ci ne sera plus appliqué de manière uniforme comme les années précédentes, mais en fonction du potentiel fiscal des communes. C’est une vraie mesure de redistribution, particulièrement protectrice pour les petites communes, les communes les plus fragiles. J’ajoute qu’un amendement adopté à l’Assemblée nationale a permis de dégager une ressource de 149 millions d’euros, qui soulagera les contraintes au sein du financement de la péréquation.

Enfin, je voudrais rappeler l’engagement très fort du Président de la République de réduire le poids des normes pesant sur les collectivités territoriales. Un moratoire sur les normes nouvelles est d’ores et déjà en vigueur depuis le 6 juillet dernier, et un travail s’engage sur le stock de normes existantes, en liaison avec les trois associations d’élus nationales.

Je voudrais à présent présenter brièvement les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Leur montant est modeste au regard de l’effort global de l’État au profit des collectivités territoriales, puisqu’il se décompose pour 2011 en 2, 626 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et en 2, 58 milliards d’euros de crédits de paiement.

Je vais vous prouver que, même pour cette mission budgétaire, l’immobilisme n’est pas de mise.

Tout d’abord, l’article 82 du projet de loi de finances prévoit de fusionner la dotation globale d’équipement et la dotation de développement rural, pour créer une nouvelle dotation d’équipement des territoires ruraux. Elle sera dotée de 615 millions d’euros ; il n’y a donc pas de diminution. Son fonctionnement permettra d’améliorer et de simplifier la gestion des crédits déconcentrés à l’échelon des préfectures, d’élargir le champ des projets éligibles, et donc de mieux répondre aux besoins des territoires ruraux, notamment pour le montage de projets, conformément aux attentes exprimées par les collectivités territoriales lors des assises des territoires ruraux.

Par ailleurs, quelques dotations sont abondées afin de répondre à des besoins spécifiques. C’est le cas de la dotation spéciale de construction et d’équipement des établissements scolaires de Mayotte, ou encore du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées, qui progressent respectivement de 5 millions d’euros et de 10 millions d’euros.

Enfin, la dotation de développement urbain est reconduite sur l’ensemble de la période 2011-2013, et l’État continuera ainsi d’apporter son soutien aux projets des communes les plus défavorisées dans le domaine économique et social.

Telles sont les principales orientations dont je voulais vous faire part avant de répondre de façon plus spécifique aux orateurs. Leurs questions ont été tellement nombreuses que je vais essayer de les regrouper par thèmes.

Nous savons tous que la situation est difficile, dans notre pays et ailleurs. Tous les jours ou presque, des informations nous parviennent sur la fragilité de la situation de certains de nos partenaires. Dans ces conditions, il est normal que l’État consente des efforts, et il est aussi normal que les collectivités y participent. Il ne saurait en être autrement : nous ne serions pas responsables si nous tenions un autre langage. Cela étant, il faut évidemment tenir compte de la situation spécifique des collectivités territoriales.

En ce qui concerne la taxe professionnelle, nous reviendrons sur ce sujet en fin de semaine ou au début de la semaine prochaine. Aux orateurs ayant affirmé que la suppression de la taxe professionnelle avait entraîné une forte dégradation de la situation des collectivités, je ferai observer que s’il est tout à fait exact que celles-ci ne disposent plus des mêmes marges de manœuvre qu’auparavant, il n’en demeure pas moins que le montant de la contribution apportée par l’État aux collectivités territoriales a été supérieur de 1, 1 milliard d’euros en 2010 par rapport à 2009. Nous sommes donc allés au-delà de la garantie qui avait été donnée de maintenir son niveau. Lors du congrès de l’Association des maires de France, j’ai entendu un intervenant affirmer que sa commune avait vu sa dotation baisser de 50 % : cela n’est pas possible !

Cela ne veut pas dire que tout est simple et que les collectivités territoriales n’ont pas perdu une partie de leurs marges de manœuvre financières, mais la réalité est que le montant de la dotation est supérieur en 2010 de 1, 1 milliard d’euros à ce qu’il a été l’année précédente.

En ce qui concerne les départements, il est clair, monsieur Poncelet, qu’ils subissent un véritable effet de ciseaux, entre la croissance des dépenses, notamment dans le domaine social, en particulier pour financer la prise en charge de la dépendance, et l’évolution difficile des ressources, liée notamment à une chute des recettes tirées des droits de mutation.

Une première réponse à cette situation sera d’accompagner les départements les plus fragiles grâce à deux dotations.

Il faut faire vite !

Mais surtout, au-delà de la question des normes, il convient d’accompagner les départements dans la prise en charge de la dépendance. Ce grand chantier sera lancé, en concertation avec les collectivités, notamment les départements.

Je me souviens que, lors du débat dans cette enceinte sur l’instauration de l’APA, nous avions demandé que 50 % de la dépense soit compensée par l’État. Or le gouvernement de M. Jospin avait refusé de fixer à cette hauteur la norme de participation de l’État !

C’est faux ! En 2002, la compensation atteignait 50 % !

J’étais présent sur ces travées quand cela s’est passé, monsieur le sénateur ! Je maintiens ce que j’ai dit !

Puisque vous tenez tant à ce que cette norme soit fixée, faites-le !

Comme les comptes rendus des débats au Sénat l’attestent, le gouvernement de l’époque n’avait pas voulu inscrire dans la loi la compensation de 50 % que nous demandions, parce qu’il savait très bien que la dépense irait croissant.

Soyez assurés, mesdames, messieurs les sénateurs, que le Gouvernement va engager ce débat, car il est essentiel !

Tout à fait !

Nous allons ouvrir le chantier du 5e risque.

Monsieur le rapporteur spécial, j’ai bien noté que vous ne souhaitiez pas que le rôle du Comité des finances locales soit réduit. Nous allons donc travailler, en particulier sur la dotation de solidarité rurale, pour laquelle il jouera un vrai rôle.

J’en viens aux critères de bonne gestion. Il ne s’agit évidemment pas de distinguer les bons et les mauvais gestionnaires. Cependant, les dotations reprennent la plupart du temps les dépenses, quelle que soit la façon dont ces dépenses ont été calculées. Ceux qui hier avaient fait des efforts en matière de taxe professionnelle sont donc handicapés puisque l’État compense celle-ci même lorsque les taux étaient élevés, même lorsque certaines régions avaient augmenté leur fiscalité de 80 % d’une année sur l’autre ! Nous devons pouvoir discuter et nous accorder sur la base de critères communs.

Il est bien évident que le niveau d’autonomie fiscale et financière des collectivités a baissé avec la réforme. La maîtrise des recettes se situe entre 8 et 10 % pour les régions, entre 12 et 20 % pour les départements et aux alentours de 40 %, en moyenne, pour les communes. Ce n’est pas tant sur les recettes que sur les dépenses que se trouvent les marges de manœuvre et il en est de même en Allemagne.

Une étude sur les recettes réalisée par la mission d’inspection IGF-IGA montre que les ratios d’autonomie financière sont, entre 2011 et 2003, de 55, 9 % contre 41, 7 % pour les régions, de 67 % contre 58, 6 % pour les départements et de 63, 7 % contre 60, 8 % pour les communes. L’autonomie financière a donc progressé depuis cette période. Je tenais à le souligner, car il importe de parler des recettes, mais aussi des dépenses.

Pour ce qui concerne les élections à la commission départementale, dès que le Conseil constitutionnel se sera prononcé, nous soumettrons une proposition de décret au Conseil d’État. Lorsqu’il nous reviendra, probablement au début du mois de janvier, nous vous le ferons parvenir. Dès le mois de décembre, nous contacterons les préfectures concernant la mise en place des relations avec les collectivités territoriales.

Mesdames, messieurs les sénateurs, mon temps de parole étant épuisé, je répondrai plus complètement aux questions qui m’ont été soumises lors de l’examen des amendements.

M. le président. Mes chers collègues, j’ai le très grand plaisir, au nom du Sénat tout entier, de saluer la présence, dans notre tribune officielle, de Mme Rossana Boldi, présidente de la commission des affaires européennes du Sénat italien.

Mme la présidente Boldi est une élue du Piémont, une région frontalière de la France, surtout de la Savoie, et elle nous fait l’honneur d’être parfaitement francophone.

Mme la présidente BOLDI est accompagnée de notre excellent collègue, M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes du Sénat.

Nous sommes particulièrement sensibles à l’intérêt et à la sympathie que notre collègue porte à notre institution et surtout au développement de la coopération entre le Palais Madame et notre Sénat, spécialement dans les affaires européennes où nous avons à nous rapprocher pour mettre en œuvre le traité de Lisbonne.

Au nom du Sénat de la République, je forme des vœux pour que son séjour en France contribue à renforcer les liens de notre amitié transalpine au sein de l’Europe et je lui souhaite, en votre nom, la plus cordiale bienvenue.

Nous reprenons la discussion du projet de loi de finances pour 20101, adopté par l’Assemblée nationale.

Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », figurant à l’état B.

L'amendement n° II-240, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Concours financiers aux communes et groupements de communes

Concours financiers aux départements

Concours financiers aux régions

Concours spécifiques et administration

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. le ministre.

Cet amendement tend à majorer les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » afin de compenser aux collectivités territoriales, sous la forme de crédits budgétaires – principalement la dotation générale de décentralisation, ou DGD –, plusieurs transferts de compétences ne pouvant être compensés grâce à la taxe intérieure sur les produits pétroliers, la TIPP.

Cet amendement vise à ajuster les montants de ces droits à compensation pour 2011 en fonction de données dont le Gouvernement ne disposait pas lors du dépôt du présent projet de loi de finances pour 2011. La plupart d’entre eux sont définitifs et ont été validés par la Commission consultative sur l’évaluation des charges.

Comme chaque année, au moment de la discussion du projet de loi de finances au Sénat, le Gouvernement présente les derniers ajustements nécessaires au vu des données disponibles. En réalité, je vous propose tout simplement des dotations supplémentaires.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à tirer les conséquences de données dont le Gouvernement ne disposait pas lors du dépôt du projet de loi de finances. Il permet de dégager 6 689 138 euros sur la DGD.

C’est une bonne nouvelle : la commission a donc émis un avis favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° II-240.

Le groupe CRC-SPG s’abstient.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », figurant à l’État B.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits, modifiés.

Nous allons procéder à l’examen des crédits du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales », figurant à l’état D.

L'amendement n° II-31, présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie

Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Depuis 1996, aucune avance n’a été attribuée à des collectivités territoriales en application de l’article 14 de la loi du 23 décembre 1946. La commission des finances vous propose donc de supprimer ces crédits.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La non-consommation des crédits peut s’expliquer par la faiblesse des taux d’intérêt, mais nous n’avons aucune certitude pour les prochaines années. Je m’en remets donc à la sagesse du Sénat.

Je mets aux voix l'amendement n° II-31.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial : « Avances aux collectivités territoriales », figurant à l’État D.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits, modifiés.

J’appelle en discussion les articles 79 à 86, ainsi que les amendements portant article additionnel, qui sont rattachés pour leur examen aux crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Relations avec les collectivités territoriales

Je demande la parole sur l’article, monsieur le président.

Vous n’étiez pas inscrit, mon cher collègue, je ne puis donc pas vous donner la parole.

D’habitude, on peut s’inscrire au dernier moment, en séance !

Pas dans le projet de loi de finances !

L'amendement n° II-59, présenté par MM. Dallier et Jégou, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 1

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

1A° Dans le troisième alinéa de l'article L. 2334-2, les mots : « en 2009 et en 2010 » sont remplacés par les mots : « en 2009, 2010 et 2011 » ;

La parole est à M. Philippe Dallier.

Cet amendement, cosigné par notre collègue Jean-Jacques Jégou, vise à prolonger d’une année – et d’une année seulement, je vous rassure, monsieur le ministre – un dispositif que la Haute Assemblée avait adopté voilà deux ans.

Ce dispositif était destiné à éviter que certaines communes – moins d’une trentaine –, dont le potentiel financier est inférieur de plus de 20 % à la moyenne de leur strate, ne soient pas trop pénalisées par le changement du mode de recensement de la population retenu par l’INSEE.

Les recensements complémentaires réalisés en 2005 et 2006 montraient que la population de ces communes allait croître de plus de 15 %. Mais le nouveau mode de calcul retenu par l’INSEE avait brutalement fait « disparaître » cette population supplémentaire. Les dotations de ces collectivités étaient donc appelées à diminuer.

Nous avions exposé ce problème lors de l’examen de la loi de finances pour 2009. La Haute Assemblée, après un avis favorable du Gouvernement, avait adopté ce dispositif transitoire pour deux années. Nous vous demandons aujourd’hui de le prolonger d’une année supplémentaire, en sachant qu’il faut en fait compter cinq ans pour que ces communes retrouvent, statistiquement, la population qu’elles avaient décomptée antérieurement.

Une telle demande me semble raisonnable : en coupant en quelque sorte la poire en deux, elle permettrait d’atténuer les difficultés de ces communes.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement a été évoqué par M. Jégou en commission dès l’examen de la première partie du projet de loi de finances.

Son coût serait très limité, sans doute moins d’un million d’euros, et il a été gagé par la commission des finances grâce au prélèvement effectué sur le Fonds d’aide au relogement d’urgence, le FARU, au profit de la DGF.

Je souhaite néanmoins connaître la position du Gouvernement sur ce sujet.

Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

Jusqu’à récemment, les recensements avaient lieu tous les six ans. Ils étaient complétés, en cas de forte croissance démographique, par un recensement complémentaire.

Désormais, les nouvelles modalités du recensement permettent un ajustement permanent du nombre d’habitants dans les communes.

Lors d’un recensement complémentaire, l’augmentation du nombre de logement était prise en compte sur la base de quatre habitants par logement. Puis, l’on s’est aperçu que le nombre d’habitant par logement était, en réalité, inférieur.

Afin de remédier à cette situation, le Sénat avait adopté, dans la loi de finances de 2009, un dispositif transitoire de deux ans. Il s’agissait de donner aux communes qui avaient réalisé un recensement complémentaire le temps de s’adapter puisqu’elles avaient perçu plus de crédits que ceux auxquels elles avaient droit.

Les deux ans sont passés et les auteurs de l’amendement nous proposent de reconduire le dispositif pour une année supplémentaire. Mesdames, messieurs les sénateurs, la reconduction de ce dispositif serait, il faut en être conscient, contraire à la péréquation. En outre, elle créerait une exception aux principes qui s’appliquent à toutes les autres communes.

Enfin, je l’ai rappelé, l’augmentation de 77 millions d’euros des crédits de la DSU devrait, dans le contexte difficile que nous connaissons, permettre de compenser la non-reconduction du dispositif.

Telles sont les raisons pour lesquelles le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

La parole est à M. Jean-Jacques Jégou, pour explication de vote.

Nous ne sommes pas sur la même longueur d’onde, monsieur le ministre.

Nous avons proposé ce dispositif transitoire dans le projet de loi de finances pour 2009, avec mon ami Philippe Dallier, afin de remédier à l’injustice que représente une rétroactivité de trois ans. Car en fait, au 1er janvier 2011, on retiendra la population du 1er janvier 2008.

Les communes qui ont construit des logements, comme le Gouvernement le leur demandait, sont pénalisées. Pour ma part, j’ai construit plus de 3 500 logements dans une commune de 20 000 habitants, et celle-ci se trouve ainsi concernée.

Les logements construits comptaient pour quatre habitants dans les recensements complémentaires. Or, le répertoire des immeubles localisés, le RIL, qui est utilisé dans le nouveau mode de recensement, retient, pour ma commune, 2, 4 habitants par logement. Dans certains cas, on compte 2, 1 habitants par logement. Sur cette base, la population de ma commune sera sans doute estimée, au 1er janvier 2011, à 18 500 ou 18 600 habitants, alors qu’elle sera en réalité proche de 21 000 habitants.

Les incidences de cette sous-estimation sont particulièrement lourdes, et pas seulement pour certaines communes de l’Est parisien. Lors de l’adoption du dispositif transitoire, nous ignorions le nombre exact des communes qui seraient concernées. Aujourd’hui, nous savons que vingt-deux communes sont visées, notamment des communes du Sud-Ouest – les services de votre ministère peuvent l’attester ! Estimé dans un premier temps à 4 millions d'euros, le coût de la mesure qui vous est proposée s’élève en fait à moins de 2 millions d'euros.

Il s’agit donc, monsieur le ministre, d’une opération quasiment nulle, d’autant que des économies de plusieurs dizaines de millions d’euros ont été réalisées à l’occasion de la discussion budgétaire.

Refuser la prolongation d’une année de cette mesure est une bien mauvaise manière faite à ces communes, souvent pauvres, qui ont participé à l’effort de construction de logements supplémentaires et comptent notamment 20 % de logements sociaux. Avec cet amendement, nous vous demandons, monsieur le ministre, de reconsidérer le principe d’équité.

Voilà deux ans, les services de la direction générale des collectivités locales considéraient que le dispositif transitoire qui était proposé était dramatique. Nous avions alors éprouvé beaucoup de difficulté à les convaincre qu’il s’agissait en fait d’une mesure d’équité. Puis, ils ont reconnu que la montagne avait accouché d’une souris !

Mes chers collègues, je m’adresse tout particulièrement à ceux d’entre vous qui ont un mandat de maire : sans doute avons-nous eu tort d’accepter le nouveau mode de recensement. En effet, à cause de ce système de calcul, on « rétropédale », si je puis dire, dans la mesure où les communes qui construisent des logements pour accueillir de nouveaux habitants enregistrent un retard de versement de trois ans. Or, certaines de ces communes ont déjà des recettes inférieures de 40 % à la moyenne de la strate, je pense notamment aux Pavillons-sous-Bois et à Plessis-Trévise, que j’ai l’honneur d’administrer.

Monsieur le ministre, pour toutes ces raisons, je considère que le Gouvernement pourrait à tout le moins s’en remettre à la sagesse du Sénat sur cet amendement !

Monsieur Dallier, l’amendement n° II-59 est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président, et je vais vous en donner la raison.

Monsieur le ministre, permettez-moi d’apporter une correction d’ordre technique à votre propos.

Il ne faut pas laisser croire à nos collègues que nous avons recensé des habitants fantômes ! Dans tout recensement complémentaire, on compte la population nouvelle réelle…

Évidemment !

… mais aussi la population nouvelle fictive sur la base de quatre habitants par futur logement – la règle est précise – dès lors que les immeubles commencent à sortir de terre.

C’est cela !

Dans ma commune, le recensement complémentaire, qui a été réalisé en 2006, a montré que la population était passée de 17 500 à plus de 21 000 habitants. Il ne s’agit pas d’habitants fantômes : les immeubles qui étaient en construction en 2006 sont aujourd'hui habités.

Monsieur le ministre, on demande aux maires de construire des logements pour répondre à la demande. Mais, il faut le savoir, lorsque la population d’une commune s’accroît de 15 %, le maire doit aussi financer la construction d’écoles, d’équipements publics. Et dans ces conditions, une commune dont le potentiel financier est inférieur de 20 % à la moyenne de la strate a, croyez-le bien, grand besoin d’aide !

Avec cet amendement, nous vous demandons un petit coup de pouce pour une année supplémentaire et un avis de sagesse du Gouvernement nous conviendrait parfaitement.

Cela ne coûte rien, monsieur le ministre !

Ils ont bien de la chance ceux qui comptent de nouveaux habitants !

Je mets aux voix l'amendement n° II-59.

Très bien !

L'amendement n° II-12, présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Alinéa 9, première et deuxième phrases

Remplacer les mots :

à 0, 75 fois le potentiel fiscal moyen

par les mots :

au potentiel fiscal moyen

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Cet amendement d’appel tend à modifier le seuil à partir duquel les communes se voient appliquer la minoration du complément de garantie prévue par l’article 80 du projet de loi de finances.

Nous souhaitons, monsieur le ministre, obtenir des informations précises sur l’impact du dispositif proposé sur les collectivités concernées, notamment sur la progressivité du mécanisme visant à épargner les moins riches et les moins peuplées d’entre elles.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Afin de dégager des marges de manœuvre au sein d’une enveloppe des concours financiers qui est gelée, il est prévu de reconduire en 2011 la mesure d’écrêtement du complément de garantie des communes introduite en 2009.

Alors que cet écrêtement a été opéré de manière uniforme en 2009 et en 2010, il sera modulé, en 2011, en fonction du potentiel fiscal des communes. Il est ainsi prévu de n’assujettir que les communes dont le potentiel fiscal est supérieur à 75 % du potentiel fiscal moyen constaté au niveau national. Pour une commune donnée, le prélèvement n’excédera pas 6 % du complément de garantie perçu en 2010. Concrètement, cette mesure devrait concerner moins de 6 500 communes.

L’amendement de la commission des finances vise à rehausser le seuil d’assujettissement en n’effectuant de prélèvement que sur les communes dont le potentiel fiscal est supérieur au potentiel fiscal moyen.

Le Gouvernement est défavorable à cet amendement, car il ne mettrait plus à contribution que 3 000 communes. Afin de dégager les 130 millions d’euros prévus, les prélèvements opérés sur ces communes seraient, il faut en être conscient, nettement plus importants. On passerait ainsi d’un taux d’écrêtement moyen de 3, 68 % à 5, 83 %, soit quasiment le plafond pour toutes les communes assujetties. Les contributions de certaines communes seraient alors à la limite du supportable.

Lors de la vraie répartition qui sera opérée au début de l’année 2011, ce mécanisme pourrait alors ne pas fonctionner. En effet, les chiffres dont nous disposons aujourd'hui émanent de simulations réalisées avec les données de 2010.

Le mécanisme tel qu’il est prévu est équilibré et juste. Alors que cet écrêtement s’appliquait à 36 700 communes en 2009 et en 2010, il ne concernera que 17 % des communes en 2011, soit près de six fois moins. Par ailleurs, 10 % seulement des 27 000 communes de moins de 2 000 habitants sont contributrices, et ce pour un écrêtement moyen représentant 0, 36 % du complément de garantie perçu en 2010.

Monsieur le rapporteur spécial, je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement ; à défaut, j’y serai défavorable.

Si cet amendement devait être adopté, la péréquation, que vous souhaitiez renforcer voilà un instant, y perdrait 3, 2 millions d’euros !

Monsieur le rapporteur spécial, l'amendement n° II-12 est-il maintenu ?

Cet amendement était, je le répète, un amendement d’appel. En fait, nous souhaitions avoir des explications parce que la baisse du complément de garantie avait provoqué, l’an dernier, une diminution des dotations pour environ 13 000 communes.

M. le ministre nous a expliqué que, cette année, le Gouvernement a fait un choix différent puisqu’il a ciblé la baisse sur les communes se situant dans une strate inférieure et qu’ainsi, seules 6 200 communes seront concernées. Dans ces conditions, je retire mon amendement.

L'amendement n° II-12 est retiré.

L'amendement n° II-192, présenté par MM. Collomb, Sueur, Rebsamen, Anziani et Hervé, est ainsi libellé :

Alinéa 9

Remplacer (trois fois) les mots :

constaté au niveau national

par les mots :

de leur strate démographique, telle que définie à l'article L. 2334-3 du code général des collectivités territoriales

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Pour répondre au besoin de financement interne à la DGF, vous proposez entre autres, monsieur le ministre – vous en avez d’ailleurs parlé tout à l'heure ! –, de diminuer de 130 millions d’euros le complément de garantie attribué aux communes.

La modulation dans l’ajustement à la baisse du complément de garantie de la dotation forfaitaire des communes est établie en prenant en considération l’écart entre le potentiel fiscal par habitant de chaque commune et le potentiel fiscal par habitant moyen constaté sur le plan national.

La référence à la moyenne nationale du potentiel fiscal par habitant, sans qu’il soit tenu compte des strates démographiques, conduit à nier toute réalité à l’existence de charges territoriales différentes selon les catégories de communes.

Pour les villes, cela revient à ignorer le fait que le monde urbain cumule des charges de centralité et, dans les quartiers en difficulté, ce que j’appellerai des charges de centralisation des pauvretés. Voilà qui est susceptible de faire subir une ponction maximale à des villes qui, au titre de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, font par ailleurs l’objet d’une priorité du fait d’un nombre important de logements sociaux ou d’une proportion conséquente de bénéficiaires de l’aide personnalisée au logement, l’APL.

Enfin, je le rappelle, les différentes strates démographiques sont prises en considération pour l’établissement de la dotation forfaitaire et d’un certain nombre de dotations de péréquation.

C’est pourquoi, mes chers collègues, dans un souci de justice, nous vous invitons à prendre en compte les strates démographiques pour l’appréciation du potentiel fiscal dans la procédure d’écrêtement du complément de garantie.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est défavorable à cet amendement.

Comme nous l’avons précisé tout à l'heure, s’en tenir à la limite de 0, 75 fois le potentiel fiscal national, comme le prévoit le texte du Gouvernement, aboutit à limiter le nombre de communes concernées. Le potentiel fiscal national se situe à peu près à la hauteur du potentiel fiscal des communes de la strate de 8 000 habitants.

L’adoption de cet amendement reviendrait à toucher 20 000 communes, alors que le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale ne vise qu’environ 6 200 communes, celles qui ont le potentiel fiscal le plus élevé sur le plan national.

Par ailleurs, le choix de la comparaison des potentiels fiscaux par strate reviendrait à pénaliser les communes ayant déjà un potentiel fiscal très faible. À titre d’exemple, le potentiel fiscal moyen national est de 740 euros et le potentiel fiscal moyen des communes de 500 à 999 habitants est de 474, 64 euros.

La commission est défavorable à cet amendement, dont l’adoption reviendrait à pénaliser les communes ayant un faible potentiel fiscal.

Cet amendement est injuste !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage l’avis de la commission.

Si nous adoptions le dispositif proposé par M. Sueur, dont nous comprenons par ailleurs la logique, 55 % des communes de moins de 1 000 habitants seraient concernées, avec un écrêtement moyen supérieur à 3 %, contre 0, 36 % avec la mesure retenue par le Gouvernement.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Je comprends tout à fait les explications de M. le rapporteur et de M. le ministre, mais cet amendement pose la question récurrente de la péréquation.

Vous ne proposez pas la bonne solution !

Si l’on veut accorder des crédits supplémentaires pour certains quartiers urbains très difficiles où se concentrent misère, pauvreté et problèmes divers alors que l’on évolue dans une enveloppe fermée, il est bien évident que ce que l’on donne aux uns sera retiré aux autres !

Cet amendement est fondé sur des considérations de justice, …

Non !

… mais il entre, monsieur le président de la commission, dans le dossier global de la répartition de sommes qui n’augmentent malheureusement pas eu égard aux charges de chacun.

Je mets aux voix l'amendement n° II-192.

L'amendement n° II-193, présenté par MM. Collomb, Rebsamen, Anziani et Hervé, est ainsi libellé :

Alinéa 9

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigé :

« Toutefois, pour les communes éligibles, soit à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, soit à la dotation de solidarité rurale, la minoration ne peut être supérieure à 2 % du complément de garantie perçu l'année précédente. »

La parole est à M. Edmond Hervé.

Cet amendement obéit au principe de justice que notre collègue Jean-Pierre Sueur vient d’évoquer. Il prévoit de limiter la diminution du complément de garantie à 2 % pour les communes éligibles soit à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, soit à la dotation de solidarité rurale.

Monsieur le président de la commission des finances, à ce stade de la discussion, permettez-moi de répéter ce que j’ai dit lors de la discussion générale : il est capital de prendre le temps de dresser un état des lieux de la fiscalité locale et des finances locales, …

Oui !

Nous sommes d’accord !

… car nous ne pouvons continuer de procéder au coup par coup.

Très bien !

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à préserver les communes bénéficiaires de dotations de péréquation.

Compte tenu du nombre de communes éligibles, est-il justifié d’opérer cette distinction, même si l’on peut par ailleurs en admettre le principe ?

En effet, 34 000 communes touchent la DSR et 900 perçoivent la DSU. Il en résulte que seules 1 000 communes seraient concernées par un écrêtement plafonné à 6 %, contre 2 % pour les autres. Dans ce cas, il conviendrait de modifier les seuils de déclenchement du prélèvement sur le complément de garantie.

La commission souhaite donc connaître l’avis du Gouvernement.

Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est bien évidemment défavorable à cet amendement.

Dans le débat qui s’est instauré voilà un instant, j’ai entendu, de toutes les travées, monter le souhait de voir renforcer la péréquation.

L’objectif du Gouvernement est bien de faire de la péréquation puisqu’il limite à 6 % le prélèvement effectué au titre du complément de garantie perçu en 2010. Comme M. le rapporteur spécial vient de rappeler, quelque 6 500 communes seront concernées, contre 36 700 en 2009 et en 2010.

J’ajoute que moins de 10 % des 27 000 communes de moins de 1 000 habitants sont contributrices, pour un prélèvement moyen de 0, 36 %.

Si nous voulons que la péréquation soit effective, il faut passer du discours aux actes. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

La parole est à M. Edmond Hervé, pour explication de vote.

Je remercie M. Jarlier d’avoir repris en séance publique un chiffre qu’il avait déjà cité en commission des finances : 34 000 communes bénéficient de la DSR. Ce seul chiffre suffit à démontrer qu’il n’y a pas de péréquation.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Je vais m’efforcer de démontrer le caractère circulaire de cet éternel débat.

L’amendement précédent avait pour objet d’aider les communes dont certains quartiers sont en grandes difficultés. Il a été réfuté au motif qu’allouer des crédits supplémentaires à ces communes aurait des conséquences préjudiciables pour des milliers d’autres communes. Je le comprends.

Le présent amendement, plus mesuré, ne vise que les communes percevant la dotation de solidarité urbaine ou la dotation de solidarité rurale, laquelle bénéficie à 34 369 communes, ce qui, M. Hervé l’a rappelé, démontre que cette dotation n’a pas vraiment un effet péréquateur.

Vous nous opposez une nouvelle fois que ce dispositif, favorable aux communes percevant la DSU et la DSR, pénaliserait plusieurs milliers d’autres communes. Mais, monsieur le ministre, dans la mesure où nous évoluons dans une enveloppe fermée, il est impossible de redistribuer des crédits sans que personne ne soit perdant.

Si nous élaborons un code prévoyant, à l’article 1er, que tout le monde est favorable à la péréquation et, à l’article 2, que chaque collectivité doit, au titre de l’exercice en cours, toucher au moins autant que l’année précédente, le débat est clos et le problème ne se pose plus. Naturellement, si l’enveloppe était ouverte, il en irait tout autrement !

Si nous voulons progresser, il faut rompre avec ce système circulaire, profondément conservateur, car il ne nous permet pas d’aller dans le sens d’une véritable péréquation. Il s’agit d’un exercice difficile, et nous en avons une nouvelle illustration avec les différents amendements qui ont été déposés sur ce sujet.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote.

Les sénateurs du groupe CRC-SPG voteront cet amendement. Nous sommes dans une situation quelque peu particulière, puisque, en fait, on demande à des communes de contribuer au financement des dotations de solidarité qu’elles perçoivent.

Il m’avait semblé que l’amendement présenté par nos collègues du groupe socialiste, qui vise simplement à limiter à 2 % la minoration au titre du complément de garantie, aurait au moins pu trouver une oreille attentive.

Le blocage tient au fait que nous évoluons dans une enveloppe fermée et gelée. L’an dernier, cette enveloppe avait progressé de 0, 6 %. Cette majoration, cumulée à l’évolution des versements perçus par les collectivités au titre du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, le FCTVA, était censée permettre une augmentation de l’enveloppe de 1, 2 %, et couvrir ainsi le taux d’inflation retenu en loi de finances.

Or, dans le projet de loi de finances rectificative pour 2010, le produit du FCTVA pour les collectivités territoriales était inférieur aux prévisions de la loi de finances initiale. Le différentiel était de plus de 220 millions d’euros. En d’autres termes, les collectivités se sont ainsi vu priver d’une contribution de 220 millions d’euros.

Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur spécial, nous vous invitons à regarder la situation avec une plus grande attention. Pourquoi ne pas retenir le dispositif prévu dans cet amendement afin que les communes éligibles à une dotation de solidarité, parce que leur population est socialement très fragile, ne voient pas leurs moyens réels baisser à cause d’une minoration trop importante au titre du complément de garantie perçu en 2010 ?

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, pour explication de vote.

Depuis le début de l’après-midi, on ne cesse de nous présenter la péréquation comme un outil formidable ! Permettez-moi de faire quelques observations.

Tout d’abord, cela a été rappelé, de très nombreuses communes perçoivent la DSR. Mais, mes chers collègues, la DSR, comme la DSU d’ailleurs, est une dotation de péréquation versée à des communes ne disposant que de faibles ressources. Il me paraît donc paradoxal que l’on nous invite, au nom de la péréquation, à supprimer la DSR et la DSU et à trouver d’autres moyens de péréquation.

Ensuite, chaque fois que l’on propose une mesure de péréquation, il se trouve toujours quelqu’un pour dire : d’accord, mais pour nous, il ne faut rien changer. Si bien que l’on ne fait jamais de péréquation. Et nous verrons tout à l’heure qui votera l’amendement relatif aux conseils généraux qui a été adopté par l’Assemblée nationale.

Mes chers collègues, voilà maintenant un certain nombre d’années que je siège au Parlement. J’ai entendu bien des élus défendre la péréquation, à la condition que leurs ressources soient préservées, que rien ne change pour eux.

Absolument !

Très bien !

Monsieur le ministre, il faut en finir avec ce système d’une extrême complexité et peu transparent, fait de péréquations croisées et de petits arrangements.

C’est vrai !

Il faut admettre que certaines collectivités, communes et départements, sont riches…

C’est vrai !

… alors que d’autres ne peuvent pas assumer leurs fonctions essentielles.

M. le ministre l’a rappelé, la Constitution française ne reconnaît pas l’autonomie fiscale ; elle reconnaît seulement l’autonomie financière.

Tout à fait !

En Allemagne, où l’autonomie fiscale n’existe pas non plus, la répartition des dotations entre les collectivités est décidée par l’État, votée par le parlement fédéral, en fonction des besoins et des objectifs des collectivités.

Si nous parvenions à sortir de notre débat strictement franco-français, incompris partout ailleurs, nous aurions sans doute beaucoup progressé. Si l’on se refuse à réduire les dotations de certaines collectivités, si l’on veut que personne ne soit perdant, il est bien évident que l’on ne peut pas faire de la péréquation. Mais alors, il faut le dire, …

Et l’assumer !

… pour faire changer les choses.

La parole est à M. Edmond Hervé.

Je ne donnerai pas de leçon. Je veux simplement évoquer l’expérience que j’ai vécue en qualité d’ancien maire de Rennes et ex-président de la communauté d’agglomération de Rennes Métropole.

Elle est richissime !

En 1993, nous avons mis en place la taxe professionnelle à taux unique.

C’est bien !

L’écart par habitant était alors de 1 à 60. Dans ces conditions, il était impossible de conduire une politique d’aménagement du territoire ou de solidarité.

En moins de cinq ans, pour satisfaire aux exigences de solidarité, nous avons ramené cet écart de 1 à 4, et ce au détriment de la ville-centre. Il est vrai que Rennes et son agglomération était alors en plein développement et qu’il est plus facile de faire de la péréquation en période d’expansion qu’en période de récession.

Eh voilà !

M. Edmond Hervé. Monsieur le ministre, je tenais à vous livrer cette expérience, car chacun doit reconnaître, quelle que soit sa sensibilité, qu’il existe des cas d’authentique péréquation.

La parole est à M. François Marc, pour explication de vote.

Nous sommes inquiets, car le développement de la péréquation, que nous appelons tous de nos vœux, pourrait être entravé si cet amendement n’était pas adopté.

Le Gouvernement souhaite imposer à toutes les collectivités, y compris à celles qui perçoivent la DSR ou la DSU, une ponction pouvant aller jusqu’à 6 %.

Nous considérons que cela pose un problème grave : d’un côté, on veut améliorer la péréquation en abondant les dotations et, de l’autre côté, on prive les communes bénéficiaires d’une partie de leurs moyens. En d’autres termes, on leur retire d’une main ce qu’on leur donne de l’autre.

Dans ces conditions, l’objectif du législateur ne sera pas atteint. Le présent amendement vise précisément à nous prémunir contre cet effet pervers redoutable en limitant la ponction que subiront les communes bénéficiaires de la DSU ou de la DSR.

Mes chers collègues, je ne peux donc que vous inviter à adopter cet amendement de bon sens, qui préserve l’objectif de péréquation sur lequel nous sommes tous d’accord.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Je tiens à apporter une précision afin de relativiser notre débat.

Le prélèvement au titre du complément de garantie sera le même pour toutes les communes. Or le complément de garantie, issu d’une réforme des critères de calcul de la dotation globale de fonctionnement, varie selon les communes et ne dépend pas du niveau de leur richesse.

J’attire donc votre attention sur l’effet pervers de ce système qui pourrait, en fait, pénaliser certaines communes indépendamment du niveau de leur complément de garantie.

La parole est à M. le ministre.

Permettez-moi d’apporter deux précisions.

Madame Beaufils affirme que les collectivités pauvres et fragiles verront leurs moyens baisser. Je rappelle à cet égard que la DSU est en augmentation de 77 millions d’euros. Pour moi, il s’agit non pas d’une diminution, mais d’une augmentation sensible, tangible.

En ce qui concerne le complément de garantie, la question est de savoir à partir de quel niveau il convient de faire une péréquation. Nous avons retenu le seuil de 75 % du potentiel fiscal moyen afin d’avoir une assise assez étendue sans pour autant aller trop loin. En outre, le prélèvement est plafonné à 6 %. Nous pouvons ainsi appliquer une contribution sur une base suffisamment large pour permettre une réelle péréquation.

Néanmoins, nous le savons, il ne s’agit pas du Grand Soir de la péréquation. Il faut simplement faire preuve d’une plus grande hardiesse, car l’on ne peut pas continuer à se satisfaire de discours : il faut passer aux actes.

Monsieur Hervé, il reste à définir le seuil en deçà duquel une collectivité peut être considérée comme pauvre et les critères globaux de péréquation qu’il convient de mettre en place, car nous ne disposons plus des quatre bases sur lesquelles ces calculs étaient réalisés.

Comme je l’ai indiqué au cours de la discussion générale, nous devrons travailler ensemble sur ce sujet. Mais nous ne pouvons pas continuer à reporter les décisions d’une année sur l’autre, car certaines collectivités sont en difficultés. C’est pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° II-193.

Je suis saisi de trois amendements identiques.

L'amendement n° II-34 rectifié quater est présenté par MM. J. Blanc, Faure, Bernard-Reymond, Cazalet, Pierre, B. Fournier, J. Boyer, Alduy, Amoudry et Le Grand et Mme Payet.

L'amendement n° II-163 rectifié est présenté par MM. Fortassin, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet, Chevènement et de Montesquiou, Mmes Escoffier et Laborde, et MM. Mézard, Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.

L'amendement n° II-194 est présenté par M. Repentin.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Alinéas 13 et 14

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Jacques Blanc, pour présenter l’amendement n° II-34 rectifié quater.

Cet amendement a pour objet de revenir à la lettre et à l’esprit de la loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, votée à la quasi-unanimité du Sénat, après avoir été défendue par un excellent rapporteur, notre collègue Jean Boyer.

Dans ce texte, qui a donné un nouveau souffle aux parcs nationaux, on avait pris en compte le fait que les communes situées au cœur d’un parc national sont soumises à des réglementations qui freinent leurs activités et leurs ressources.

Sur proposition de M. Jean-Pierre Giran, auteur du rapport au Premier ministre intitulé Les parcs nationaux : une référence pour la France, une chance pour ses territoires, le Parlement avait voté le principe, par le biais d’une majoration de la dotation globale de fonctionnement, d’une compensation calculée au prorata de la superficie communale située dans le cœur du parc national. Avec cette mesure, extrêmement ciblée, était reconnu le besoin de compensation.

Le principe de cette dotation a été remis en cause lors de l’adoption du projet de loi de finances pour 2010, ce qui avait profondément ému l’ensemble des collectivités intéressées.

La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement nous a permis de revenir à l’esprit de la loi initiale, et donc de rassurer l’ensemble des acteurs.

Malheureusement, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2011, l’Assemblée nationale a une nouvelle fois remis en cause le fondement même de la démarche, en ouvrant le bénéfice de cette majoration à des communes, certes tout à fait intéressantes, mais qui ne sont soumises à aucune réglementation spécifique et qui n’ont pas une situation particulière.

Laisser en l’état la mesure adoptée à l’Assemblée nationale reviendrait à ouvrir une porte extrêmement dangereuse. C’est pourquoi nous vous proposons, avec cet amendement, d’en revenir à l’esprit même de la loi sur les parcs nationaux, afin de consacrer vraiment la démarche innovante qui avait été adoptée alors.

Les communes insulaires sont respectables, mais elles ne sont pas contraintes par les réglementations que doivent respecter les communes situées au cœur de nos parcs nationaux.

Il veut le beurre et l’argent du beurre !

La parole est à M. François Fortassin, pour présenter l’amendement n° II-163 rectifié.

Il ne s’agit pas de vouloir le beurre et l’argent du beurre ! Nous voulons seulement revenir à l’esprit de la loi initiale.

J’irai dans le sens de mon collègue Jacques Blanc, car il existe dans ce pays un parti de la montagne qui, n’en déplaise à certains, dépasse les clivages politiques !

La dotation créée par la loi de 2006 relative aux parcs nationaux a pour objet de compenser les servitudes spécifiques d’ordre réglementaire qui sont supportées par les communes situées au cœur de ces parcs.

Voilà plusieurs années que je suis le Tour de France avec un grand intérêt. En dépit de toutes les précautions que nous avons prises, nous ne sommes jamais parvenus à obtenir une arrivée d’étape au cœur du parc national. À mes yeux, il aurait été pourtant extrêmement important d’y parvenir, car les paysages sont parmi les plus somptueux qui soient. Cela aurait donné une autre image de la beauté de notre pays qu’une arrivée dans une station de sports d’hiver en été, au Pont d’Espagne notamment !

Je vous donne la raison du refus qui nous a été opposé : au cœur d’un parc national, il ne peut y avoir la moindre publicité sur les maillots !

On ne peut vouloir tous les avantages !

Nous n’avons pas tous les avantages, monsieur Signé !

Nous parlons de contraintes réglementaires que, précisément, les trois communes marines riveraines d’un parc naturel marin, Ouessant, Molène et Sein dans le Finistère, n’ont pas à supporter ! Par conséquent, je ne vois pas pourquoi elles partageraient les 3 millions d’euros de la dotation répartie à enveloppe fermée.

De plus, les parcs nationaux ont déjà donné un exemple de solidarité. En effet, lorsque se sont ajoutés, aux parcs nationaux – six sur le territoire métropolitain et un sur l’île de Port-Cros – le parc amazonien de Guyane et le parc national de la Réunion, il a été accepté que ces derniers soient traités de la même façon que les autres, et donc que le montant de l’enveloppe de 3 millions d’euros soit partagé en un nombre plus important de parts.

En l’occurrence, nous ne parlons pas de parc national. Par conséquent, il s’agit d’un dévoiement de la loi, et même d’une OPA ! Voilà pourquoi je défends cet amendement.

L’amendement n° 194 n’est pas soutenu.

Quel est l’avis de la commission sur les amendements n° II-34 rectifié quater et II-163 rectifié ?

Les arguments avancés par nos collègues Jacques Blanc et François Fortassin montrent bien que ces amendements posent une question sensible.

Il est vraiment dommage d’opposer communes de montagne et communes insulaires. Par conséquent, nous devons trouver une solution permettant d’éviter une telle opposition. Ces amendements identiques méritent que l’on donne quelques éléments d’information précis et objectifs, justement pour tenter d’y parvenir.

La dotation « parc national » a été créée à la demande des élus de la montagne, pour prendre en compte les contraintes réglementaires fortes des communes classées en « cœur de parc national ». Cette dotation très ciblée résulte d’une demande forte des élus de la montagne.

Premier élément d’information, les parcs naturels marins sont une création de l’État qui prévoit certes des contraintes, mais ces dernières sont moins fortes que celles qui s’imposent aux parcs nationaux.

Deuxième élément d’information utile à rappeler : le ministère de l’environnement a en projet plusieurs autres parcs. Six sont en cours de création : le parc naturel marin Côte Vermeille, le parc naturel marin à l’ouvert des estuaires de la Somme, de l’Authie et de la Canche, le parc naturel marin de l’estuaire de la Gironde et des pertuis charentais, le parc naturel marin du bassin d’Arcachon et son ouvert, le parc naturel marin normand-breton et le parc naturel marin des Glorieuses.

D’autres sont en cours d’instruction préliminaire : un parc naturel marin sur le secteur dit du Mor Braz, un autre en Martinique et un troisième autour du Cap Corse.

Tous ces parcs ne comporteront pas des communes insulaires situées en leur cœur, mais si rien ne bouge, il faut s’attendre à de nouvelles tensions.

Troisième élément d’information : la dotation « parc national » est une dotation répartie sous enveloppe fermée, dont le montant est limité à 3 millions d’euros.

Quatrième élément d’information : la formule de calcul de la dotation « parc national » est telle qu’elle donne des résultats qui privilégient l’intégration du territoire au sein d’un parc, indépendamment de la superficie de ce territoire.

De ce fait, chacune des îles concernées, qui, par nature, est à 100% dans le parc marin, a une dotation « parc national » de 79 510 euros, ce qui est très largement supérieur à toutes les dotations qui existent par ailleurs. Par exemple – cela concerne M. Jean Faure –, Saint-Christophe-en-Oisans, dans l’Isère, n’a touché que 62 000 euros en 2009 et 57 000 euros en 2010, puisque la part des trois îles a pesé sur les dotations de toutes les communes qui bénéficiaient de cette dotation « cœur de parc ».

Contrairement à ce qu’avait toujours dit le Gouvernement, la part prélevée pour les îles de la mer d’Iroise s’est élevée au total non pas à moins de 100 000 euros, mais bien à 238 530 euros ! Cette somme correspond à 7 % de la dotation qui était attribuée initialement à une cinquantaine de communes.

Cinquième élément d’information : deux des trois communes insulaires qui sont visées dans le Finistère ont un potentiel fiscal et financier vraiment très en dessous de la moyenne de leur strate.

Le paysage étant dressé, il paraît évident que l’on ne peut pas revenir à la situation antérieure à la loi Grenelle II. Pour autant, il faut trouver pour ces trois communes un complément de dotation qui leur permettra de disposer, compte tenu de leur isolement et de leur place dans notre patrimoine, de moyens financiers pour assurer le maintien de leur population.

Faut-il trouver ce complément dans la dotation « parc national » ou sur l’ensemble de la DGF ? Peut-on déterminer une part fixe de ce montant qui serait prélevée avant distribution du solde de la dotation « parc national » ? Faut-il créer une dotation spécifique « parc marin » pour bien isoler ces deux catégories de parcs qui correspondent à des problématiques très différentes ?

Nous n’avons pas eu le temps de proposer un autre dispositif permettant à la fois de soutenir les communes situées dans un parc national et les communes insulaires du littoral qui sont situées dans un parc marin.

Il faut sans doute scinder ces dotations pour éviter d’opposer communes insulaires et communes de montagne et aussi anticiper sur les légitimes attentes des communes qui entreront prochainement dans le parc marin ou dans un parc national ; elles ne sont pas systématiquement situées en montagne.

Dans l’immédiat, il me paraît justifié de ne pas pénaliser les communes de montagne concernées par cette dotation. Aussi, dans l’attente d’une solution, nous pourrions adopter cet amendement et préparer avec le Gouvernement un texte susceptible de vous être soumis soit en commission mixte paritaire, soit lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative, et réglant définitivement ce problème. À défaut, nous aurons chaque année de nouvelles demandes pour les parcs marins et les parcs nationaux, et nous opposerons de façon parfaitement décalée la montagne au secteur insulaire, ce qui est tout à fait dommageable.

Très bien !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Vous l’avez bien compris, il y a déjà eu des aller-retour sur ce sujet ! La mesure, abrogée par la loi Grenelle II, a été réintroduite à l’Assemblée nationale lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2011. Aujourd’hui, nous sommes de nouveau face à une demande de suppression !

C’est un vrai dossier. Si nous acceptons cet amendement, il est clair que les trois communes insulaires d’Ouessant, de Molène et de Sein connaîtront une diminution importante de leurs ressources. Voilà la réalité !

Par ailleurs, comme l’a rappelé M. le rapporteur spécial, la dotation étant répartie sous enveloppe fermée, les communes qui sont aujourd’hui dans un cœur de parc national « traditionnel » seront touchées par la mesure.

Dans les années à venir, de nouveaux parcs nationaux seront créés, en mer et dans d’autres zones, de montagne ou non. Par conséquent, nous devrons certainement redéfinir une stratégie globale. Il paraît en effet difficile d’imaginer la création au coup par coup d’une mesure spécifique adaptée à chaque cas de figure, d’autant que nous avons déjà du mal à nous sortir du maquis actuel ! Méfions-nous d’une telle façon de faire sous prétexte que plus personne n’y retrouve ses petits !

À la suite de la suggestion du rapporteur spécial, le Gouvernement s’en remettra à la sagesse du Sénat, sachant que, quelle que soit la mesure qui sera adoptée, nous rouvrirons inévitablement ce débat. Les aller-retour que nous avons connus montrent bien qu’il n’existe pas de situation idéale.

La parole est à M. Pierre Bernard-Reymond, pour explication de vote.

Avant de vous raconter l’histoire d’un hold-up, permettez-moi de saluer la sagesse du Gouvernement et du rapporteur sur ce dossier.

À l’article 20 de la loi de 2006 sur les parcs nationaux, il était prévu d’allouer une dotation globale de fonctionnement, éventuellement majorée, aux communes dont le territoire est pour tout ou partie compris dans le cœur d’un parc national, auparavant qualifié de zone centrale du parc.

Ces communes supportent en effet des servitudes réglementaires spécifiques. J’insiste sur l’aspect réglementaire, car il ne s’agit pas uniquement de problèmes liés aux zones de montagne ou aux zones à handicaps naturels. Ces servitudes réglementaires limitent, voire interdisent certaines activités, par exemple en matière de chasse, de pêche, d’exploitation de carrières, d’activités hydroélectriques, de prises de vues, de prises de sons, d’usage de produits phytosanitaires, de lignes électriques aériennes.

Trois millions d’euros sont consacrés à cette compensation pour l’ensemble des parcs de métropole et d’outre-mer. Cette somme étant intangible, la dotation attribuée à chaque commune diminue au fur et à mesure que de nouveaux parcs se créent. C’est un bel exemple de solidarité et de responsabilité en matière de finances publiques !

Cette disposition, qui date de 2006, a été confirmée à l’article 145 de la loi Grenelle II.

Or voici que, par le biais d’un subtil amendement voté à l’Assemblée nationale, trois îles de la mer d’Iroise, Sein, Molène et Ouessant, comprises dans le périmètre d’un parc naturel marin, ne supportant donc pas les contraintes réglementaires qui s’imposent aux communes des parcs naturels nationaux, s’invitent à la distribution, et pour une part telle que cela frise la provocation.

Comment expliquer en effet que les communes d’Ouessant, de Molène et de Sein, dont les superficies varient de 0, 60 kilomètre carré à 15 kilomètres carrés, perçoivent chacune la somme de 79 150 euros alors que, dans les Hautes-Alpes, la commune de Pelvoux, dont le territoire est compris dans le cœur d’un parc, ne touche que 26 104 euros pour 83 kilomètres carrés ? Quant à La Chapelle-en-Valgaudémar, elle ne perçoit que 40 300 euros pour une superficie de 110 kilomètres carrés.

J’ajoute que ces communes de montagne doivent également entretenir de très vastes espaces se situant hors de la zone cœur de parc, lesquels n’ont rien à voir avec la superficie des îles en question.

Bien que j’aie beaucoup de respect pour la Bretagne et la mer d’Iroise, pour ces îles magnifiques, et surtout pour leurs habitants, dont nous connaissons l’histoire valeureuse et les traditions culturelles très riches, je considère que la ficelle est un peu grosse !

Monsieur le rapporteur, il faut en effet remédier à la situation dans laquelle se trouvent ces communes. Toutefois, aucune mesure ne devra être prise au détriment de l’accord formel inscrit dans la loi relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux et dans le Grenelle II. Rétablissons donc un peu de sérieux dans cette affaire et respectons les engagements pris en 2006 et en 2010 !

Très bien !

La parole est à M. Jean Boyer, pour explication de vote.

Cet article fait ressurgir en moi le souvenir du projet de loi relatif aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, dont j’avais été le rapporteur. Ce texte, mes chers collègues, nous avait rassemblés, car la nature et sa préservation n’ont pas de couleur politique, personne n’ayant le monopole de la défense de la qualité de vie !

Je n’ai que peu de chose à ajouter aux interventions d’orateurs aussi éminents que Jacques Blanc et François Fortassin. Je tiens simplement à préciser qu’il existe trois catégories de parcs.

Il s’agit d’abord des parcs situés en zones de montagne, où vivent – je cite ces chiffres de mémoire – 241 habitants : 237 dans celui des Cévennes, et 4 dans celui des Écrins. Viennent ensuite les parcs marins. Enfin, dans une troisième catégorie, on trouve des parcs comme celui de la Camargue, qui a fait ici même l’objet de réflexions particulières. La définition du statut de ce parc soulevait des difficultés, car il n’était ni en zone de montage ni en secteur maritime et il fallait en outre tenir compte du droit de propriété et de la production du riz.

Les parcs constituent une richesse. Ils créent des contraintes qui – cela a été dit – ont un coût. Il est fondamental de ne pas diluer la dotation qui leur est affectée pour protéger la nature en la préservant de l’empreinte de l’homme et de la pollution !

C’est donc avec une forte détermination que je voterai cet amendement.

La parole est à M. Jean Faure, pour explication de vote.

Tout à l’heure, René-Pierre Signé disait que nous voulions le beurre et l’argent du beurre !

Mes chers collègues, nous parlons de communes situées au cœur d’un parc national, au service de notre patrimoine national. Certains sites figurent même sur la liste du patrimoine mondial de l’UNESCO.

La contrepartie, c’est que le territoire de ces communes est mis « sous cloche », et leurs habitants sont privés de développement économique.

Dans mon département, la magnifique commune de Villard-Saint-Christophe s’étend sur 50 000 hectares. Sur les 800 habitants qui y vivaient naguère, il n’en reste que 50, qui doivent entretenir ce vaste espace pour les touristes, les visiteurs et, surtout, les scientifiques.

Dès lors, comment justifier que les îles de Sein ou d’Ouessant, qui sont sans nul doute confrontées à des difficultés, mais dont la superficie ne dépasse pas quelques dizaines d’hectares, puissent bénéficier d’une dotation six, huit voire dix fois supérieure à celle qui sera allouée aux communes situées dans le cœur d’un parc naturel de montagne ? C’est un peu comme si des gens, dont vous ne connaissez ni l’identité ni les motivations, s’invitaient à votre table pour festoyer avec vous ! §

Vous l’avez dit, monsieur le ministre, la création de nouveaux parcs, le parc national entre Champagne et Bourgogne par exemple, ou encore le plan national d’actions pour la sauvegarde des zones humides, soulèveront d’importantes difficultés. Peut-être devrons-nous envisager une dotation plus élevée, assortie de critères d’octroi clairement arrêtés. Pour l’heure, nous nous contentons de corriger une erreur et de réparer une injustice.

Très bien !

La parole est à M. François Marc, pour explication de vote.

Après toutes les attaques menées contre ces trois modestes îles bretonnes, accusées de s’inviter à un festin, de perpétrer un hold-up, la parole est à la défense !

Mes chers collègues, j’attire votre attention sur le fait que c’est la loi de la République, votée par le Parlement, qui a créé le parc naturel marin d’Iroise.

C’est vrai !

Il s’agissait de contribuer à la préservation des ressources, des moyens d’existence et des activités des trois communes situées sur ces trois îles.

Il est bon de le rappeler !

Mes chers collègues, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2010, certains d’entre vous étaient intervenus avec des vibrations dans la voix, le cœur battant, pour plaider la cause de l’île de Sein. La disposition que vous souhaitez aujourd’hui supprimer avait alors été adoptée.

Le patrimoine que constituent ces trois îles attire chaque année 300 000 visiteurs pendant quelques semaines d’été. Tout le reste de l’année, il faut bien vivre !

Par ailleurs, vous soutenez, ce qui est inexact, que ces îles ne sont soumises à aucune servitude spécifique et vous en concluez qu’il n’est pas légitime qu’elles perçoivent la dotation parc naturel.

Je vous remercie, monsieur le rapporteur spécial, de nous avoir indiqué que le potentiel financier très maigre de ces territoires légitimait une dotation de l’État.

Je souhaite rappeler, pour répondre à toutes ces attaques, qu’il n’est pas question de hold-up : ces communes bénéficient d’une telle dotation pour plusieurs raisons.

La création du parc naturel marin a engendré des contraintes préjudiciables au développement ou au maintien des activités. Vous le savez, la plupart des activités pratiquées par les habitants sont dépendantes de la mer : pêche professionnelle et de loisir, navigation de plaisance, chasse maritime, ostréiculture. Et toutes les mesures visant à protéger le milieu marin et l’environnement ont des répercussions considérables sur ces activités.

Ainsi, l’île de Sein, dont l’activité de pêche est déjà très fragile, est confrontée à l’instauration d’un cantonnement, à savoir une zone interdite à la pêche. Par ailleurs, le ramassage du goémon est suspendu autour de l’île depuis la création du parc marin.

Les îles d’Ouessant et de Molène, qui abritent des entreprises de récolte ou de transformation d’algues, voient le développement de cette activité traditionnelle en mer d’Iroise encadré depuis deux ans par des réglementations limitant le nombre de pratiquants et les périodes de pêche.

Il existe aussi des contraintes liées aux aménagements nécessaires à la protection des milieux marins.

Au-delà de ces exigences, qui pèsent sur le développement économique, les communes doivent faire des efforts financiers pour réaliser les aménagements qui leur sont demandés : amélioration des conditions d’assainissement ; révision des conditions de carénage des navires de plaisance, afin d’éviter toute forme de toxicité ; gestion des zones de mouillage pour limiter leur impact sur les herbiers de zostères ; entretien de l’estran pour éviter la dégradation des sites de nourricerie des oiseaux limicoles ; éradication des espèces prédatrices des oiseaux marins protégés ; enfin, efforts de sensibilisation et de gestion des flux de visiteurs en période estivale.

Toutes ces réalisations représentent des contraintes lourdes. J’ajoute que des obligations administratives, auxquelles vous êtes tous sensibles, mes chers collègues, occasionnent également des dépenses importantes.

Avant de mettre en place un projet en lien avec la mer, les élus insulaires doivent presque systématiquement réaliser une étude d’incidence pour démontrer l’absence d’impact sur l’environnement, ce qui conduit inévitablement à des dépenses d’expertise fort coûteuses.

Évidemment !

Il est tout à fait légitime que des aides soient apportées à ces trois îles, qui subissent de plein fouet les conséquences de la création du parc naturel, dont nous ne contestons pas au demeurant la nécessité.

L’adoption de cet amendement reviendrait à supprimer la dotation créée en 2010, ce qui fragiliserait la situation financière de ces trois communes alors qu’elles doivent faire face aux multiples contraintes qui leur sont imposées.

Il convient donc, comme l’ont indiqué M. le rapporteur spécial et M. le ministre, de poursuivre notre réflexion sur ce sujet. Pour le moment, ces trois communes doivent pouvoir continuer à bénéficier de la dotation qui leur a été allouée l’année dernière. Je vous invite donc, mes chers collègues, à rejeter ces amendements identiques.

Mes chers collègues, j’ai encore plusieurs orateurs inscrits pour explication de vote sur ces amendements. Nous devons nous montrer plus raisonnables.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Monsieur le président, je suis confus de prendre la parole en cet instant, mais je souhaite simplement rappeler que la discussion d’un projet de loi de finances est encadrée par des contraintes constitutionnelles que nous avons le devoir de respecter.

La conférence des présidents a arrêté un calendrier pour l’examen des crédits des missions. Nous devions consacrer une heure trente à la mission « Relations de l’État avec les collectivités territoriales ». Le débat qui s’est engagé sur les parcs naturels nationaux est passionnant, mais ces derniers ne représentent que trois millions d’euros, dont 300 000 euros pour les trois îles concernées.

M. le rapporteur spécial a fait une proposition qui, selon moi, va dans le bon sens : le délai qui nous sépare de la commission mixte paritaire devrait en effet nous permettre de trouver, avec le Gouvernement, une rédaction satisfaisante.

Il reste seize amendements à examiner sur cette mission. D’ores et déjà, nous devons prévoir de reporter la discussion des crédits de la mission « Politique des territoires », initialement prévue ce soir. Je demande donc à ceux qui s’étaient préparés pour cet examen de se rendre disponibles samedi après-midi.

Nous sommes saisis de très nombreux amendements, qui font suite à de passionnantes discussions générales, mais tout cela est particulièrement chronophage.

La commission des finances se réunira samedi matin pour examiner les amendements relatifs aux articles non rattachés de la seconde partie du projet de loi de finances. Quoi qu’il en soit, nous devons prévoir de travailler dimanche matin, après-midi et soir, afin de pouvoir boucler la discussion budgétaire dans les délais que nous octroie la Constitution.

J’en appelle donc à votre esprit de synthèse, mes chers collègues ! Demain matin, nous examinerons les crédits de la mission « Outre-mer », sur laquelle une trentaine d’amendements ont été déposés. Si nous poursuivons notre travail au rythme de sept ou huit amendements par heure, je vous laisse imaginer le décalage horaire qui résultera de cet examen…

Il est donc vraisemblable – je ne dis pas cela pour hâter vos propos, mes chers collègues – qu’au train où vont les choses, nous poursuivrons, samedi après-midi et samedi soir, l’examen des différentes missions dont la discussion aura été décalée parce que, chaque jour, nous aurons pris du retard.

Mes chers collègues, tous les fonds visant à aider les communes situées dans des parcs naturels sont certes merveilleux, mais nous devons prendre conscience que nous sommes sortis de l’État providence. L’époque des opérations « gagnant-gagnant », qu’il était si commode de mettre en œuvre, est désormais révolue. Le présent projet de loi de finances porte, ne l’oublions pas, un déficit prévisionnel de 92 milliards d’euros. Notre sens des responsabilités nous fait obligation d’imaginer d’autres stratégies et d’autres trajectoires.

Mes chers collègues, je vous appelle tous à faire un effort de concision.

La parole est à M. Bruno Sido, pour explication de vote.

En qualité d’ancien rapporteur de la loi Grenelle II, permettez-moi de m’étonner de la manière dont on légifère en France.

Dans le cadre du Grenelle II, nous avions solennellement décidé que les trois communes dont nous débattons ici n’émargeraient pas à une dotation qui est destinée aux parcs nationaux. Or, je ne sais à quelle heure de la nuit, des députés – dont j’ignore le nombre – sont revenus sur cette décision.

Je ne veux pas être injuste avec les trois communes concernées, mais j’estime que procéder ainsi est une mauvaise manière de légiférer. Par ailleurs, ponctionner le fonds destiné aux parcs nationaux ne constitue pas une bonne réponse au problème qui nous occupe.

Cela dit, bien que proche de Colombey-les-Deux-Églises, je connais bien ces trois communes, ou du moins ces trois îles, car Molène est peut-être rattachée à la commune d’Ouessant. Il suffit de lire Queffélec pour savoir que l’île de Sein est submergée pratiquement à chaque tempête s’accompagnant de marées à fort coefficient. Nous connaissons les difficultés de cette île, l’isolement de Molène et la rigueur du climat d’Ouessant.

Je constate toutefois que ces trois communes sont situées dans un parc naturel marin, et non dans un parc national. J’appelle donc l’attention du Gouvernement sur la nécessité, à moyens constants, de trouver des solutions pour ces territoires, en particulier pour l’île de Sein. Cette commune, qui, je le rappelle, a reçu le titre de compagnon de la Libération, est celle qui souffre le plus. Il faut aider ses habitants, de moins en moins nombreux, en particulier ses collégiens. Les îles de Molène et de Sein présentent des difficultés spécifiques ; le cas d’Ouessant est différent.

La parole est à M. Jacques Blanc, pour explication de vote.

Mes chers collègues, il ne s’agit pas ici d’opposer des communes maritimes à des communes de montagne ; il s’agit de faire respecter une loi que nous avons votée, d’assumer des engagements que nous avons pris. Les communes situées au cœur des parcs nationaux sont soumises à des régimes spécifiques en matière, par exemple, de permis de construire ou d’exercice de certaines activités.

En revenant sur nos engagements, nous risquons de créer une suspicion, dangereuse, dans ces territoires qui ont adhéré à l’objectif fixé par la loi du 14 avril 2006 en s’inscrivant dans une démarche de développement durable.

Le parc national des Cévennes a longtemps été le seul parc habité de France. Il n’a pas été pas facile de faire comprendre aux agriculteurs que, désormais au cœur d’un parc national, ils avaient besoin d’autorisations pour pratiquer certains modes de culture. Que penseront-ils si nous revenons aujourd’hui sur les engagements que nous avons pris ?

La parole est à M. René-Pierre Signé, pour explication de vote.

Après l’intervention de M. Jean Arthuis, je serai bref.

Les représentants des parcs naturels nationaux voudraient avoir toujours autant d’aides et un peu moins de contraintes. Très bien ! Mais le classement en parc naturel national est porteur de contraintes, les communes qui en sont membres devant préserver des territoires qui constituent des fleurons de la France.

Les exigences qui s’appliquent aux parcs nationaux s’imposent également aux parcs naturels régionaux, dont on ne parle jamais. Les gestionnaires de ces parcs veulent eux aussi préserver le patrimoine naturel, paysager et bâti de leurs territoires, mais ils reçoivent beaucoup moins d’aides.

Je m’aperçois donc que ce sont les nantis – c’est-à-dire les parcs nationaux – qui se plaignent le plus et que les communes membres d’un parc naturel régional, dont les habitants sont pourtant soumis aux mêmes contraintes, sont eux quelque peu oubliées.

La parole est à M. François Fortassin, pour explication de vote.

Comme l’a rappelé M. le rapporteur spécial, une dotation est attribuée aux communes dont le territoire est compris dans un cœur de parc national. Si une commune n’appartient pas à un parc national, elle n’a donc pas à émarger à cette dotation.

J’ajoute que les gestionnaires de parcs naturels nationaux n’ont pas de leçons de solidarité à recevoir. La dotation, initialement prévue pour sept parcs, est aujourd’hui partagée entre les dix parcs existants.

Il y a trente-six parcs naturels régionaux.

Mais mon cher collègue, faites voter une dotation pour les parcs régionaux ou faites-les passer dans la catégorie des parcs nationaux ! Je n’y vois pas d’inconvénient !

Cela dit, il faut aussi trouver une solution pour remédier à la situation difficile que connaissent les communes bretonnes.

Je mets aux voix les amendements identiques n° II-34 rectifié quater et II-163 rectifié.

Mes chers collègues, je vous indique que nous avons consacré quarante-cinq minutes à la discussion de ces deux amendements identiques.

Je mets aux voix l'article 80, modifié.

L'amendement n° II-199, présenté par MM. Sergent, Sueur et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 80, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À compter de 2011, lorsque la population d'une commune définie au deuxième alinéa de l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales authentifiée au 1er janvier 2010 est inférieure de 10 % ou plus à celle authentifiée au 1er janvier 2009 en raison de la mise en œuvre du nouveau protocole de collecte relatif à la définition des résidences secondaires, la dotation de base prévue au 1° de l'article L. 2334-7 revenant à cette commune est majorée d'une fraction de la différence entre le montant de la dotation de base perçue en 2009 et le montant de la dotation perçue en 2010.

Cette fraction est égale à 90 % en 2011, 80 % en 2012, 60 % en 2013, 40 % en 2014 et 20 % en 2015.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Cet amendement traite d’un sujet auquel est très attaché notre collègue et ami Michel Sergent, qui est retenu dans le Pas-de-Calais.

Le nouveau protocole de collecte préparé par l’INSEE pour le recensement de la population et mis en application depuis 2007 tend à exclure de la population prise en compte au titre des résidences secondaires pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement, les personnes vivant dans des mobil homes installés dans des campings qui ne sont pas ouverts à l’année.

Cette nouvelle définition, particulièrement restrictive, de la notion de résidence secondaire a entraîné, en 2010, des pertes de recettes budgétaires importantes pour les communes concernées.

Ainsi, la commune de Rang-du-Fliers, dans le Pas-de-Calais, a perdu près de 30 % de sa dotation de base en 2010, en raison de la non-prise en compte, dans ce nouveau recensement, de près de 80 % des résidences secondaires qui y sont implantées.

Cette disposition pénalise donc fortement les communes touristiques dans lesquelles les campings ne sont ou ne peuvent être ouverts à l’année. Elle introduit ainsi une inégalité de traitement entre les communes.

Or, aucun mécanisme de lissage n’est mis en œuvre pour amortir cette perte de recettes et permettre aux collectivités territoriales concernées de passer ce cap difficile, qu’elles n’avaient pas prévu. Par ailleurs, ces collectivités seront confrontées, comme toutes les autres en 2011, au gel des dotations, à la diminution de leur dotation de garantie et de leur dotation de compensation de la taxe professionnelle.

C’est la raison pour laquelle, afin de limiter les conséquences de ces nouvelles règles de recensement pour les collectivités concernées, nous proposons, par cet amendement, de créer un mécanisme de lissage applicable à compter de 2011 et jusqu’en 2015, et tendant à majorer la dotation de base perçue par la commune d’une fraction de la perte de recettes.

La garantie, fixée à hauteur de 90 % la première année, passe ensuite à 80 %, à 60 %, à 40 % et, enfin, à 20 % en 2015.

Je pense, monsieur le ministre, messieurs les rapporteurs, que vous comprendrez les raisons qui nous ont conduits à présenter cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission comprend les raisons qui justifient cette proposition, mais les auteurs de l’amendement ne donnant pas d’élément chiffré sur le nombre de communes concernées, elle souhaite connaître l’avis du Gouvernement.

Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

Avec cet amendement, nous revenons sur un débat que nous avons déjà eu tout à l’heure. M. Jean-Pierre Sueur propose un lissage des pertes engendrées par les nouvelles modalités de recensement lorsque celles-ci provoquent une baisse de la population enregistrée au titre des résidences secondaires.

Vous l’avez bien compris, l’évolution de la DGF étant quasiment gelée, tous les postes de dépense ont été évalués. Le coût du recensement de la population sur la dotation de base a ainsi été estimé à 40 millions d’euros pour les communes et la mise en place d’un tel dispositif n’a pas été envisagée lors de la fixation du montant de la dotation globale de fonctionnement. Une dépense supplémentaire ne pourrait se faire, dès lors, qu’au détriment des dotations de péréquation.

Comprenez qu’aujourd’hui notre souci est de renforcer la péréquation, plutôt que de créer des dispositifs tendant à augmenter les dotations de base. C’est pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, dans le cas qui nous intéresse, l’effet sur la masse serait extrêmement faible. En revanche, les conséquences pour les communes disposant d’un nombre considérable de mobil homes dans des campings qui ne sont pas ouverts toute l’année seraient, elles, très importantes. Pour notre part, nous préférons prendre en compte les difficultés auxquelles sont confrontées certaines communes, notamment celle Rang-du-Fliers, dans le Pas-de-Calais.

Je mets aux voix l'amendement n° II-199.

Ce vote sera connu dans le Pas-de-Calais !

La parole est à Mme Marie-France Beaufils, sur l'article.

Lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2011 au Comité des finances locales, le CFL, à la fin du mois de septembre, M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État, nous avait expliqué que, parallèlement au gel des dotations de l’État, hors fonds de compensation pour la TVA, le Gouvernement voulait renforcer la péréquation.

Il avait ajouté que le niveau communal était celui qui souffrait le plus de la crise. Je ne pouvais que partager ce constat, car nos populations sont particulièrement touchées par la baisse du nombre d’emplois.

L’augmentation de la DSU et de la DSR de 6, 23 % semble donc positive pour le système de péréquation, même si, comme je l’ai indiqué tout à l’heure, cette évolution s’accompagnera d’une réduction des ressources d’autres collectivités. Dans certains cas d’ailleurs, les collectivités qui en pâtiront seront les mêmes que celles qui en bénéficieront. J’ajoute que les dotations de compensation sont elles aussi concernées.

La prise en compte de situations spécifiques dans les communes urbaines dont la population est fortement fragilisée et qui comptent une proportion de logements sociaux bien supérieure à 20 % a fait l’objet d’une étude conduite par un groupe de travail sur la DSU au sein du Comité des finances locales.

La suggestion du Gouvernement va dans le sens des propositions qui ont été faites par ce groupe de travail.

Mais, je le répète, les communes intéressées sont toujours sensibles à un accompagnement financier rapidement mobilisable, d’autant que les fonds nécessaires à la politique de la ville ont fortement diminué depuis deux ans.

L’article 81 maintient la forme actuelle de la dotation de développement urbain, la DDU, qui, comme la dotation d’équipement des territoires ruraux, la DETR, traduit la volonté de l’État d’orienter l’utilisation de ces 50 millions d’euros vers des projets définis – pour ne pas dire décidés à l’avance – par le Gouvernement, et qui seront mis en œuvre par l’intermédiaire du préfet. C’était l’un des reproches majeurs fait par les communes concernées par la DDU au moment de sa création.

Je continue de penser que les gestionnaires de collectivités qui perçoivent la dotation de développement urbain ont besoin de crédits d’intervention plus rapidement mobilisables. Comme ils l’ont fréquemment rappelé, cela donnerait une efficacité accrue à la « DSU cible », telle qu’elle est prévue dans ce texte.

L'amendement n° II-13, présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Le comité des finances locales répartit la croissance de la dotation de solidarité rurale entre les deux fractions prévues aux articles L. 2334-21 et L. 2334-22.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Je retire cet amendement qui est satisfait à la fois par le texte de l’Assemblée nationale et par un amendement que nous examinerons dans un instant.

L’amendement n° II-13 est retiré.

L'amendement n° II-14, présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Alinéas 10 à 12

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

4° Au début du premier alinéa de l'article L. 2334-18-4, les mots : « En 2009 et en 2010 » sont remplacés par les mots : « En 2010 et en 2011 ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Le mécanisme de la DSU est reconduit à l’identique en 2011. Il convient de ne pas le modifier, même légèrement, dans l’attente d’une véritable réforme de la DSU.

C’est pourquoi l’amendement voté à l’Assemblée nationale, qui tend à ouvrir à la marge l’éligibilité de la « DSU cible » à une petite dizaine de communes, ne nous paraît pas pertinent, d’autant qu’il ne serait pas sans conséquence sur l’attribution de la DSU aux communes qui y sont actuellement éligibles. La commission des finances souhaite donc un retour au texte initial du projet de loi.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le présent amendement vise à supprimer la mesure introduite à l’Assemblée nationale, consistant à inclure, pour l’éligibilité à la « DSU cible », les communes de 5 000 à 9 999 habitants, ce qui porterait de vingt à trente le nombre de communes concernées.

Il s’agissait de reprendre la même proportion que celle qui avait été retenue pour les communes de 10 000 habitants et plus, soit environ un tiers des communes éligibles bénéficiant de la « DSU cible ».

L’amendement adopté à l’Assemblée nationale semble cohérent dans ce contexte actuel de répartition de la DSU, en ce qu’il permet d’assurer une certaine justice entre les deux catégories démographiques éligibles à la DSU.

Cependant, il conduit, cette année encore, à modifier à la marge la répartition de la DSU, dans l’attente d’une réforme de plus grande ampleur.

Le Gouvernement émet donc un avis de sagesse, comme il l’a fait lors de l’examen de ce texte à l’Assemblée nationale.

Je mets aux voix l'amendement n° II-14.

L'amendement n° II-273, présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 12

Insérer six alinéas ainsi rédigés :

5° La section 1 du Chapitre IV du titre III du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales est ainsi modifiée :

a) Au second alinéa de l'article L. 2334-20, les mots : « deux fractions » sont remplacés par les mots « trois fractions » ;

b) Le même alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « La variation annuelle de la dotation de solidarité rurale est répartie par le Comité des finances locales entre ces trois fractions » ;

c) Après l'article L. 2334-22, il est inséré un article L. 2334-22-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 2334-22-1.- La troisième fraction de la dotation de solidarité rurale est attribuée aux dix mille premières communes de moins de 10 000 habitants, parmi celles éligibles au moins à l’une des deux premières fractions de la dotation de solidarité rurale, classées en fonction croissante du rapport entre leur potentiel financier par habitant et le potentiel financier moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique.

« Le montant attribué à ces communes au titre de cette fraction est calculé dans les conditions prévues à l’article L. 2334-22. »

La parole est à M. le rapporteur spécial.

L’adoption de cet amendement important permettrait de créer une « DSR cible », à l’instar de la « DSU cible » qui existe déjà.

Malgré le gel en valeur des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, le projet de loi de finances prévoit d’augmenter la dotation de solidarité rurale de 50 millions d’euros, soit une progression de 6, 23 % par rapport à 2010, afin de soutenir les communes rurales. Cette mesure est la bienvenue, mais elle n’est pas suffisante.

À la suite des travaux menés dans le cadre du groupe de travail du Comité des finances locales, il est en effet apparu nécessaire de mieux répartir la dynamique de la dotation sur les communes les plus en difficulté. C’est précisément l’objet de cet amendement.

Il est ainsi proposé d’instaurer, en plus des fractions « bourg-centre » et « péréquation », une troisième fraction de la DSR en faveur des 10 000 communes rurales les moins favorisées.

Cette troisième fraction serait spécifiquement répartie en faveur des 10 000 communes présentant le potentiel financier le plus éloigné du potentiel financier moyen de leur strate. Le calcul des attributions au titre de cette troisième fraction se ferait dans les mêmes conditions que pour la fraction « péréquation ».

Les prérogatives du Comité des finances locales ne seraient pas modifiées. En effet, le CFL aurait ainsi toute latitude, dans les limites fixées dans le code général des collectivités territoriales, pour répartir l’accroissement de la DSR entre les trois fractions.

Cette fraction « DSR cible » permettrait aussi au Comité des finances locales de concentrer le bénéfice de l’accroissement de la dotation de solidarité rurale sur les communes les plus en difficulté et de remédier ainsi au saupoudrage des attributions constaté, notamment au titre de la fraction « péréquation », qui concerne, je le rappelle, 34 369 communes en 2010.

J’ajoute que cette « DSR cible » ne change rien aux deux fractions « bourg-centre » et « péréquation », et ne porte que sur l’augmentation des crédits de la DSR. Elle s’inscrit dans la même logique que la « DSU cible » actuelle.

Enfin, cet effort particulier de péréquation portera à la fois sur la fraction « bourg-centre » et sur la fraction « péréquation ».

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est favorable à cet amendement, qui vise à créer une troisième fraction de la DSR au bénéfice des 10 000 communes rurales les moins favorisées.

En effet, cet amendement tire les conséquences des travaux menés par le groupe de travail du CFL sur la DSR depuis 2009. Il constitue une réponse au saupoudrage des attributions constaté au titre de la fraction « péréquation ».

Cette troisième fraction, que l’on pourrait qualifier, comme M. le rapporteur spécial vient de le dire, de « DSR cible », ouvrirait la possibilité, pour le CFL, de concentrer le bénéfice de l’accroissement de la DSR sur les communes les plus en difficulté.

En outre, le Gouvernement est favorable au fait que le Comité des finances locales décide librement de la répartition de la DSR entre les trois fractions « bourg-centre », « péréquation » et « DSR cible ».

Nous constatons, avec cet amendement, que le rôle du Comité des finances locales peut être conforté, ce qui répond, monsieur le rapporteur spécial, à une question que vous avez posée dans votre intervention liminaire.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Comme l’a souligné M. Edmond Hervé lors de la défense de son amendement, la DSR est, de par sa conception même, très peu péréquatrice.

M. le rapporteur spécial nous propose de corriger quelque peu cette situation en instaurant un dispositif concernant les communes qui sont relativement plus pauvres que les autres.

Dans ces conditions, nous voterons cet amendement qui, je le souligne, laisse intactes toutes les prérogatives du Comité des finances locales.

Je mets aux voix l'amendement n° II-273.

L'amendement n° II-220 rectifié, présenté par M. Dallier, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 12

Insérer quatre alinéas ainsi rédigés :

...° L'article L. 2334-41 est ainsi modifié :

a) Au deuxième alinéa, après les mots : « les communes de métropole éligibles », sont insérés les mots : « l'année précédente » ;

b) Le cinquième alinéa est ainsi rédigé :

« Les attributions sont arrêtées par le représentant de l'État dans le département, sous forme de subventions. Ces subventions sont attribuées en vue de la réalisation de projets d'investissement ou d'actions dans le domaine économique et social. La subvention accordée ne doit pas avoir pour effet de faire prendre en charge tout ou partie des dépenses de personnel de la commune. Le représentant de l'État dans le département arrête les attributions de subventions sur la base d'objectifs prioritaires fixés chaque année par le Premier ministre après avis du Conseil national des villes. »

La parole est à M. Philippe Dallier.

Si vous me le permettez, monsieur le président, je présenterai d’abord l’amendement n° II-57, puisque l’amendement n° II-220 rectifié est plutôt un amendement de repli.

J’appelle donc en discussion l'amendement n° II-57, présenté par M. Dallier, et ainsi libellé :

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

Ce montant est réparti selon les modalités définies aux articles L. 2334-16 à L. 2334-18-4 du même code ;

La dotation de développement urbain visée aux articles L. 2334-41 et L. 2334-42 du même code est supprimée à compter du 1er janvier 2012.

Veuillez poursuivre, mon cher collègue.

Avec l’amendement n° II-57, je tenais à poser une nouvelle fois la question de la DDU qui, je le rappelle, a été créée à l’issue de la période de cinq ans durant laquelle la DSU a été doublée, passant de 600 millions d’euros à 1, 2 milliard d’euros.

Au terme de cette période, la question s’est posée de savoir s’il convenait de continuer à augmenter la DSU. La réponse a été positive, ce dont je me félicite. Parallèlement, Mme Fadela Amara a initié une réforme de la DSU qui visait à concentrer les moyens sur les communes les plus en difficulté, mais cette réforme a avorté.

Décision avait donc été prise de continuer à augmenter la DSU, à un rythme d’environ 70 millions d’euros par an – 77 millions d’euros cette année – et de créer en parallèle une DDU – dotée de 50 millions d’euros – destinée à soutenir les projets d’investissement des communes les plus en difficulté.

Après quelques années, force est de constater que le bilan de la DDU est assez contrasté, ce qui ne manque pas de m’étonner. En effet, chaque année, différentes associations d’élus l’ont souligné, certains crédits restent inutilisés. Cette situation est d’autant plus regrettable que cette dotation vise précisément à aider les communes qui connaissent les plus grandes difficultés.

Ce dysfonctionnement s’explique par plusieurs raisons.

D’abord, le dispositif est techniquement compliqué : d’une part, il faut attendre le milieu de l’année pour savoir si l’on est éligible à la DDU ; d’autre part, il faut signer une convention avec l’État, et la subvention n’est perçue que lorsque les travaux sont terminés.

Par ailleurs, les communes les plus en difficulté ne peuvent pas présenter des dossiers d’investissement importants chaque année. Une fongibilité a donc été mise en place au profit de la DSR, ce que certains trouvent satisfaisant. Je considère pour ma part que c’est regrettable pour les communes de banlieues les plus défavorisées.

L’amendement n° II-57 a donc pour objet de revenir à l’ancien système, c’est-à-dire de conserver l’enveloppe globale de quelque 120 millions d’euros – 127 millions d’euros cette année – et de la répartir entre toutes les collectivités qui sont éligibles à la DSU, sachant que, dans la réforme avortée de Mme Amara, les augmentations à venir étaient concentrées sur les communes les plus en difficulté.

Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° II-57 ?

Cet amendement a un double objet : la simplification des modalités d’attribution de la DDU, en les unifiant avec celles de la DSU dès 2011 ; la fusion de la DDU avec la DSU au 1er janvier 2012.

Si l’objectif d’une fusion à l’échéance de 2012 peut être envisagé dans un souci de clarification et de simplification des modalités d’attribution des dotations de péréquation urbaines, l’unification des conditions d’éligibilité de la DSU et de la DDU dès 2011 risque de poser des problèmes, notamment en raison des projets qui sont actuellement déjà en attente de financement.

La commission est réservée sur ce dispositif et elle souhaite connaître l’avis du Gouvernement.

Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

Notre collègue Philippe Dallier propose une mesure de simplification par la fusion de deux dotations.

Le Gouvernement est défavorable à la suppression de la DDU pour plusieurs raisons.

Premièrement, on peut relever, dans un certain nombre de communes, une sous-consommation des crédits mis en répartition au titre de la DDU. Cette dotation reste néanmoins un outil intéressant de soutien aux villes cumulant à la fois une insuffisance des ressources et la présence de populations en grande difficulté. Certaines villes ont su pleinement mobiliser les ressources mises à leur disposition à ce titre.

Deuxièmement, en se focalisant sur les cent villes les plus en difficulté, on évite le saupoudrage des aides. Les subventions allouées ont un réel effet de levier sur les projets financés.

Troisièmement, l’essentiel des dysfonctionnements a pour origine des difficultés de gestion, liées notamment au calendrier de mise en œuvre des modalités de calcul des dotations.

C’est la raison pour laquelle le Gouvernement préfère l’amendement de repli n° II-220 rectifié, qui n’a pas encore été présenté, car il tend à une simplification des démarches. L’objectif est à la fois de maintenir la spécificité de la DDU et rendre son utilisation la plus simple possible.

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° II-57, au profit de l’amendement n° II-220 rectifié, qui a sa préférence.

Monsieur Dallier, l'amendement n° II-57 est-il maintenu ?

La DDU était une fausse bonne idée. Il s’agit d’un dispositif compliqué, né dans un contexte particulier, qui a engendré bien des difficultés. Cela dit, je retire l’amendement n° II-57

L'amendement n° II-57 est retiré.

Veuillez maintenant nous présenter l’amendement n° II-220 rectifié, mon cher collègue.

Cet amendement vise à simplifier la situation actuelle. En effet, il suffira qu’une commune ait été éligible à la DSU au titre de l’année « n - 1 » pour pouvoir présenter un dossier. De plus, avec la fin du mode de conventionnement avec l’État, on pourra trouver un mode d’administration plus simple des dossiers.

Cet amendement marque une avancée. Dans la mesure où il est accepté par le Gouvernement, j’en resterai là. Je considère toutefois qu’il conviendrait de revenir à l’ancien système et de concentrer la DSU sur les communes les plus en difficulté.

L’idée de Mme Amara était bonne, mais elle s’est heurtée, comme souvent, à des oppositions. Tant pis si ma commune sort de la DSU, mais la concentration des crédits sur les communes les plus pauvres est une nécessité.

Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° II-220 rectifié ?

La commission émet bien évidemment un avis favorable sur cet amendement. Pour une fois que l’on s’engage dans une simplification des procédures, il faut profiter de l’occasion !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable !

Je mets aux voix l'amendement n° II-220 rectifié.

Je mets aux voix l'article 81, modifié.

L'amendement n° II-274, présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Alinéa 31, seconde phrase

Rédiger ainsi cette phrase :

La subvention ne doit pas avoir pour effet de faire prendre en charge tout ou partie des dépenses de fonctionnement courant regroupant principalement les frais de rémunération des personnels, les dépenses d'entretien et de fourniture et les frais de fonctionnement divers correspondant aux compétences de la collectivité, hormis celles accordées au titre d’une aide initiale et non renouvelable lors de la réalisation d’une opération.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

La rédaction de l’article 82 ne permet pas, en l’état, une mise en œuvre en 2011 de la nouvelle dotation d’équipement des territoires ruraux, la DETR.

En effet, il ne définit pas les dépenses de fonctionnement courant pouvant exceptionnellement être financées au titre de la DETR, ce qui contraint la commission d’élus dans le choix des catégories de projets éligibles en 2011, et pourrait retarder le lancement des appels à projets.

Le présent amendement vise à répondre à cette préoccupation : il propose une définition des dépenses de fonctionnement courant, étant précisé qu’elles sont financées à l’appui d’un projet et ne sont pas renouvelables.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

La parole est à M. Alain Vasselle, pour explication de vote.

Je suis prêt à soutenir l’amendement de Pierre Jarlier, mais je m’inquiète que l’on puisse s’engager dans des dépenses de fonctionnement, même à titre exceptionnel, par le biais de l’ancienne DDR et de l’ancienne DGE. Nous n’avons jamais fait cela dans le passé !

C’est exact !

S’engager dans de telles dépenses de fonctionnement, alors que nous avons des difficultés pour financer tous les projets, me semble pour le moins aventureux !

Monsieur le ministre, je me permets d’attirer votre attention sur ce risque. Il faut rapidement encadrer la situation et publier une circulaire d’application très précise !

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Je tiens à rassurer M. Vasselle : l’amendement de la commission ne change en rien le droit existant.

Je mets aux voix l'amendement n° II-274.

L'amendement n° II-16, présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Alinéa 41

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

« La commission fixe chaque année les catégories d'opérations prioritaires et, dans des limites fixées par décret en Conseil d'État, les taux minima et maxima de subvention applicables à chacune d'elles.

« Le représentant de l'État dans le département arrête chaque année, suivant les catégories et dans les limites fixées par la commission, la liste des opérations à subventionner ainsi que le montant de la subvention de l'État qui leur est attribuée. Il porte à connaissance de la commission la liste des opérations sous maîtrise d’ouvrage communale qu’il a retenues. La commission est saisie pour avis des projets de subventions portant sur des opérations présentées par les établissements publics de coopération intercommunale.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Le rôle de la commission d’élus de la nouvelle DETR est défini restrictivement par rapport à celui de la commission d’élus de la DDR actuelle.

Le présent amendement vise à redonner un pouvoir consultatif à la commission d’élus sur la liste des opérations et des subventions, établie par le représentant de l’État dans le département, comme cela se faisait au titre de la DDR.

L’amendement distingue toutefois les opérations menées par les communes, qui feront simplement l’objet d’un « porter à connaissance » – comme c’est le cas actuellement dans les commissions d’élus de la DGE –, et les opérations plus importantes, conduites par les établissements publics de coopération intercommunale, qui feront l’objet d’un avis de la commission, comme c’est le cas aujourd’hui au sein de la commission d’élus de la DDR.

J’ajoute que ces commissions travaillent avec efficacité et que les élus y sont très attachés. Elles permettent une concertation entre les élus et les préfets sur l’opportunité et la faisabilité des projets structurants menés à une échelle intercommunale.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La future commission des plans d’équipement des territoires ruraux combinera un pouvoir d’orientation et de programmation et un pouvoir de choix des projets.

Grâce à la fusion entre la DGE et la DDR, les crédits de la nouvelle entité s’élèveront à un total de 615 millions d’euros, dont 80 % proviendront de la DGE et 20 % de la DDR.

Messieurs les sénateurs, vous connaissez le fonctionnement des commissions d’élus de la DDE. Réunies en sous-préfecture, ces dernières définissent les principes d’intervention à partir desquels le sous-préfet répartit les crédits, en étroite relation avec les élus de la commission.

En ce qui concerne la DDR, les commissions d’élus vont aujourd’hui plus loin, puisqu’elles examinent chaque projet séparément.

La fusion des deux dotations pose donc une question de méthode. Doit-on privilégier l’examen individuel de chaque dossier par la commission d’élus ? Doit-on considérer que, une fois les principes d’intervention définis, l’individualisation des crédits doit être traitée par la sous-préfecture et les représentants de l’État ?

Le rapporteur spécial propose que la nouvelle commission n’étudie séparément que les dossiers intercommunaux. Pour les communes, les dossiers répondant aux principes fixés par la commission seraient validés par l’État, sans être examinés isolément.

Tout en garantissant le rôle de la commission, qui fixe les orientations en amont, le Gouvernement estime, dans une optique de simplification, qu’il serait préférable d’éviter l’examen séparé de certains dossiers, qui provoque une disparité de traitement des projets en fonction de leur origine. En effet, avec une telle procédure, les dossiers communaux seront validés d’office, ou du moins très rapidement, alors que les dossiers intercommunaux devront être examinés par une commission qui devra se réunir à cet effet.

Le Gouvernement souhaite simplifier les procédures. Je préfère donc que la nouvelle commission fixe les grands principes et que pour le reste, l’on fasse confiance aux services de l’État pour étudier les dossiers.

C’est sage !

Monsieur le rapporteur spécial, je vous invite donc à bien vouloir retirer votre amendement ; à défaut, j’y serai défavorable.

Monsieur le rapporteur spécial, l’amendement n° II-274 est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président, et ce pour une question de principe.

Les élus des commissions jouissaient jusqu’ici d’un pouvoir de décision, ou d’avis, sur les projets les plus importants. C’était aussi l’occasion pour eux de définir des priorités, de dialoguer avec le préfet sur les projets structurants de leurs territoires, notamment à l’échelle intercommunale. Il me paraît important que les élus conservent cette prérogative dans la nouvelle commission.

La parole est à M. Alain Vasselle, pour explication de vote.

En qualité de président de l’association des maires de l’Oise, je préside régulièrement la commission d’élus de la DGE, et je copréside avec le préfet la commission d’élus de la DDR. J’ai donc une véritable expérience en la matière.

Le présent projet de loi risque de modifier la nature de ces dotations, en fusionnant deux fonds destinés à financer des projets dont les caractéristiques sont différentes.

Les fonds sont différents mais fongibles !

Au titre de la DGE, on finance des équipements. Au titre de la DDR, on finance également des équipements, mais à vocation économique. En d’autres termes, les projets sont subventionnés s’ils permettent la création d’emploi ou une offre de service à la population. Le taux de la subvention reste à l’appréciation de la commission d’élus de la DDR et fait l’objet d’un échange entre élus et représentants de l’État.

La fusion des deux fonds sera à l’origine d’un mélange des genres et les élus risquent d’avoir bien du mal à s’y retrouver.

C’est pourquoi il me paraît préférable, dans un premier temps, de suivre la commission, à moins que le Gouvernement ne donne des garanties suffisantes contre les effets pervers du dispositif.

Combien de fois avons-nous dû nous opposer à des préfets ou à des secrétaires généraux de préfectures qui souhaitaient faire financer par les collectivités des services ou des équipements permettant à l’État de se désengager ? Je pense notamment aux relais de services publics, encouragés par l’État, dont les collectivités auraient sans doute été amenées à financer les dépenses d’investissement et de fonctionnement. Je m’y suis opposé et nous avons fort heureusement réussi à éviter ce type de financements.

Cependant, si, demain, les commissions d’élus sont simplement chargées de définir les domaines d’intervention, et si les préfets – qui reçoivent leurs instructions du ministre de l’intérieur – ont les mains libres pour agir, je crains que le fonctionnement du nouveau fonds ne connaisse quelques dérives. Je suis donc très réticent sur l’idée exprimée par le Gouvernement.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Monsieur le ministre, nous devons préserver une relation de grande confiance entre le représentant de l’État et les élus. C’est le sens de l’amendement de la commission des finances, qu’a présenté Pierre Jarlier.

Je ne suis pas persuadé que nous puissions dans l’instant élaborer une bonne rédaction, mais nous avons besoin de monnaie en vue de la commission mixte paritaire. À cette fin, le Sénat ne peut pas adopter en l’état toutes les dispositions votées à l’Assemblée nationale. Je m’engage à définir d’ici à la CMP, en relation étroite avec le Gouvernement, une rédaction appropriée qui lèvera toutes les ambigüités.

Pour ces raisons, je maintiens l’amendement de la commission.

La parole est à M. le ministre.

Je tiens tout d’abord à rappeler que les crédits en question sont et resteront des crédits d’État. Il ne s’agit pas de crédits destinés à compenser d’éventuels transferts de compétences.

Par ailleurs, mesdames, messieurs les sénateurs, vous savez bien comment fonctionne une commission d’élus de DGE. Elle arrête des principes, définit les catégories d’équipements et de projets qui peuvent être retenus. Évitons tout climat de défiance ; efforçons-nous au contraire d’élaborer un mode de fonctionnement plus rapide.

Combien de fois ai-je entendu, au Sénat comme ailleurs, qu’il fallait assouplir les modes de fonctionnement, les normes et les règles afin d’instruire les dossiers plus rapidement. Avec le présent amendement, la commission va définir des principes d’intervention avant d’étudier certains dossiers de manière séparée. Il aurait été plus simple de fixer clairement les attributions des commissions d’élus, afin d’éviter tout dérapage, puis de s’en remettre à l’État pour l’application des procédures. Il s’agit, je le répète une nouvelle fois, de crédits d’État. Il est donc cohérent de confier leur gestion aux services de l’État.

Pour autant, si j’ai la garantie que cette question fera l’objet d’un examen avec le Gouvernement avant la CMP, je m’en remettrai à la sagesse du Sénat.

Il faut qu’une relation de confiance mutuelle s’installe entre l’État et les collectivités. Je suis prêt à faire un pas dans ce sens, mais il faut éviter de mettre en place un système encore plus lourd que le précédent. Les élus se plaignent souvent que les réunions des commissions durent du matin au soir, quasiment sept jours sur sept. Le Gouvernement vous propose aujourd’hui une mesure permettant d’accélérer les procédures, d’aller directement à l’essentiel. J’ajoute que le dispositif du Gouvernement respecte le partage des responsabilités entre l’État et les collectivités.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Notre groupe votera l’amendement de la commission des finances pour les raisons de principes exposées par M. Jarlier et reprises par M. Arthuis.

Comme l’a indiqué M. Vasselle, nous connaissons bien le fonctionnement de ces commissions. Elles jouent un rôle positif, tant pour la DGE que pour la DDR.

Dans la mesure où l’on veut fusionner les deux fonds, il est à nous yeux de bon sens de fusionner également les deux commissions d’élus. Elles pourront ainsi continuer de s’exprimer comme elles le font actuellement. Les élus apprécient d’être associés aux décisions qui sont prises ; ils doivent continuer à l’être.

La parole est à M. Jean Louis Masson, pour explication de vote.

Cette année, par un simple coup de crayon, le préfet de la Moselle a transféré à la DGE la moitié des crédits dont il disposait au titre de la DDR.

Je ne vois pas où réside l’innovation du nouveau système. Je ne vois pas davantage pourquoi nous nous posons des questions de nature métaphysique puisque, aujourd’hui, un préfet peut, indépendamment des votes de la commission d’élus, transférer de manière arbitraire des crédits de la DDR vers la DGE.

Au Parlement, on nous explique que la DGE et la DDR sont deux dotations distinctes, dont les finalités et les contextes sont différents ! J’ai donc été très surpris par la décision du préfet de la Moselle.

On s’achemine maintenant vers un nouveau système, mais le problème essentiel demeure : les arbitrages rendus par les préfets quant aux attributions de la DGE et de la DDR sont-ils purement techniques, ou bien tiennent-ils compte du contexte politique ? En Moselle, on peut parfois s’interroger sur ce point !

Je mets aux voix l'amendement n° II-16.

L'amendement n° II-17, présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 44

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

... - Pour 2011, la commission instituée par l’article L. 2334-37 du code général des collectivités territoriales est constituée des commissions mentionnées aux articles L. 2334-35 et L. 2334-40 du même code dans leur rédaction antérieure à la loi n° …du … de finances pour 2011.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Afin de ne pas retarder les attributions de subventions en 2011, le présent amendement prévoit que la commission d’élus compétente pour la dotation de développement rural, la DDR, soit constituée en 2011 de la fusion des deux commissions existantes, celle chargée de la dotation globale d’équipement, la DGE, et celle chargée de la DDR.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis favorable.

La parole est à M. Alain Vasselle, pour explication de vote.

J’approuve bien évidemment cet amendement, mais il faudra nous expliquer, monsieur le ministre, comment va fonctionner cette commission.

En effet, les modalités de fonctionnement des commissions en charge de la DGE et de la DDR étaient fort différentes. Ainsi, pour la DGE, on distinguait selon que cette dotation concernait les communes de moins de 2000 habitants ou de plus de 2000 habitants. Cette distinction va-t-elle subsister ? Aura-t-on encore une liberté d’appréciation pour définir les domaines d’intervention auprès de chaque collectivité ?

Je suis assez inquiet de la manière dont ce fonds va fonctionner. J’espère que les circulaires d’application permettront d’y voir un peu plus clair, car l’on ne peut pas se contenter de voter une fusion de deux fonds sans en mesurer pleinement les conséquences.

Je mets aux voix l'amendement n° II-17.

Je mets aux voix l'article 82, modifié.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° II-18 rectifié est présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des finances.

L'amendement n° II-195 est présenté par MM. Bel, Sueur et Patriat, Mme Bricq, MM. Rebsamen et Percheron, Mme Alquier, M. Hervé et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

I. Alinéas 5 à 8

Supprimer ces alinéas.

II. Alinéas 15 et 16

Supprimer ces alinéas.

III. Alinéas 20 et 21

Supprimer ces alinéas.

IV. Alinéas 24 à 27

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. le rapporteur spécial, pour présenter l’amendement n° II-18 rectifié.

La commission considère que la méthode retenue par l’article 86 pour définir le potentiel fiscal en 2011 est très satisfaisante. Elle écarte en effet la compensation-relais qui fausserait les calculs de richesse des communes.

En revanche, aucune simulation précise ne permet d’analyser les effets de la nouvelle définition du potentiel financier et fiscal proposée pour 2012.

Étant donné que plusieurs modifications de la fiscalité économique locale figurent dans le projet de loi de finances, il nous semble judicieux d’attendre de connaître les effets de ces ajustements pour redéfinir les critères de potentiel fiscal et financier. Il faudra pour cela engager une concertation avec les assemblées parlementaires et le Comité des finances locales, le CFL, avant de figer un dispositif dans le marbre de la loi.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour présenter l'amendement n° II-195.

La suppression de la taxe professionnelle, dans la loi de finances pour 2010, entrera pleinement en application pour les collectivités territoriales à compter du 1er janvier 2011, avec la perception par celles-ci des nouveaux impôts créés ou transférés par l’État.

Cette réforme a bouleversé l’architecture des finances locales et, depuis lors, nous n’arrêtons pas de corriger et d’adapter les dispositions votées l’année dernière, souvent de manière précipitée et improvisée.

Au nombre de ces modifications indispensables à effectuer, il y a celle concernant le potentiel fiscal et financier. Ces deux notions, essentielles pour la répartition de très nombreuses dotations dites de péréquation, prennent en compte, pour leur calcul, les bases de fiscalité locale directe de l’année précédente.

S’il a été possible de calculer le potentiel fiscal en 2010, en prenant pour référence les bases de fiscalité existantes en 2009, le calcul du potentiel fiscal 2011 est plus difficile puisqu’il n’existe plus de base de taxe professionnelle depuis le 1er janvier 2010.

Les collectivités territoriales ont donc perçu cette année une compensation-relais.

L’article 86 vise à prendre en compte les bases de taxe professionnelle 2009, déjà retenues pour le calcul du potentiel fiscal en 2010. Cette solution présente l’inconvénient de geler la mesure des inégalités à celles de 2009.

L’article prévoit également dès maintenant les modalités de calcul du potentiel fiscal à compter de 2012, en prenant pour référence et pour chaque collectivité territoriale, le panier de ressources fiscales et budgétaires attribuées en remplacement de la taxe professionnelle ainsi que les dotations de compensation et du Fonds national de garantie individuelle des ressources, le FNGIR.

Or, sur ce point, nous ne pouvons vous suivre. Que savons-nous de l’application réelle des nouveaux impôts et de leur perception par les différentes collectivités territoriales ? Nous n’y voyons pas clair du tout. En effet, l’administration ne dispose d’aucune donnée post-réforme de la taxe professionnelle autre que celles utilisées par la mission Durieux-Subremon pour la réalisation du rapport remis au Gouvernement en juin dernier. Ce sont donc des données provisoires établies sur des périmètres 2009.

De même, les aménagements à la réforme sont encore nombreux dans le projet de loi de finances pour 2011. Il suffit de lire les 378 alinéas, soit 37 pages, de l’article 59, dont nous aurons l’honneur de discuter la semaine prochaine.

Il apparaît donc dangereux de fixer dès aujourd’hui les modalités de définition du potentiel fiscal à compter de 2012. De toute façon, à quoi rime encore la définition d’un potentiel fiscal quand les collectivités concernées ont perdu toute autonomie fiscale ? M. Patriat, qui connaît bien ces sujets, nous dirait que c’est le cas des régions pour l’ensemble des ressources qu’il est proposé de prendre en compte.

Nous souhaitons protéger les collectivités territoriales de toutes mauvaises surprises. C’est la raison pour laquelle nous proposons par notre amendement de supprimer les dispositions fixant le potentiel fiscal à compter de 2012 et demandons au Gouvernement de fournir au plus vite les simulations nécessaires à son établissement dans les meilleures conditions possibles afin de pouvoir apporter des réponses sérieuses à l’ensemble des collectivités territoriales.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

J’ai sans doute le tort d’être trop succinct dans mes exposés, mais je pense qu’il n’est pas toujours nécessaire d’utiliser tout le temps de parole qui nous est imparti…

Vous avez bien compris que, pour évaluer le potentiel financier ou fiscal de nos collectivités, nous ne disposons plus des mêmes bases que par le passé, puisque celles-ci ont disparu.

C’est clair !

Dès lors, nous devons mettre en place à compter de 2012 de nouvelles bases de calcul pour définir ce potentiel fiscal. Préalablement, les services de l’État devront se livrer à un travail d’évaluation afin que nous disposions, en 2012, des outils qui nous permettront d’appliquer ou, le cas échéant, de modifier les orientations que nous avons prises.

Nous sommes trop souvent contraints de réaliser des simulations dans l’urgence, deux ou trois mois avant l’application d’une mesure. Pour une fois que nous avons la chance de disposer d’une année complète pour réaliser ce travail, il serait opportun de la mettre à profit !

C’est la raison pour laquelle je demande à M. le rapporteur de bien vouloir retirer cet amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Monsieur le ministre, sur le fond, la convergence est totale entre la commission des finances et le Gouvernement.

Toutefois, nous n’avons pas eu accès aux documents faisant apparaître le fruit de ces simulations. Par ailleurs, il est évident que les clauses de revoyure qui étaient prévues dans le courant de l’année 2010 n’ont pas pu opérer, parce qu’il faut attendre la constatation effective des mises en recouvrement et le redéploiement de ces ressources dans les différentes collectivités territoriales.

Par conséquent, il y a peut-être là un peu de précipitation législative de la part du Gouvernement. Nous savons que nous débattrons d’un projet de loi de finances rectificative au printemps 2011 : à cette date, nous aurons une connaissance précise des recouvrements et nous pourrons alors procéder aux ajustements qui s’avéreraient nécessaires.

Il s’agit de fixer dès à présent dans la loi des principes, des orientations.

Je pense qu’il serait opportun de prendre quelques mois supplémentaires pour porter un regard plus lucide sur les conséquences de la réforme que nous avons votée voilà un an.

C’est la raison pour laquelle la commission des finances fait cette proposition par voie d’amendement.

La parole est à M. Jean Louis Masson, pour explication de vote.

Je suis contre la suppression de la taxe professionnelle, aussi bien sur le fond que sur la forme !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C’est un peu tard !

Elle a été supprimée !

Le débat que nous avons aujourd’hui illustre parfaitement les tares de la procédure qui a été suivie pour supprimer la taxe professionnelle.

Un jour, en se levant, le Président de la République a décidé qu’il fallait supprimer la taxe professionnelle. Alors, sans réfléchir, on a lancé la réforme et, aujourd’hui, un an après son adoption, on ne sait toujours pas où l’on va.

La suppression de la taxe professionnelle comme la méthode utilisée pour y parvenir sont des scandales !

Franchement, le Président de la République aurait mieux fait de réfléchir à deux fois avant de lancer cette réforme improvisée.

Très bien !

M. Jean Louis Masson. Après le psychodrame des transferts de taxe d’habitation, voilà un nouveau psychodrame ! Et ce n’est sans doute pas le dernier… On a le sentiment que ceux qui nous dirigent font un peu n’importe quoi.

La parole est à M. François Patriat, pour explication de vote.

Je me tourne vers vous, monsieur le ministre, vous qui êtes aussi président de région.

J’ai organisé hier le débat d’orientation budgétaire au sein de la collectivité que je préside, et je constate les effets pervers dans les territoires de cette loi de suppression de la taxe professionnelle, adoptée à la hussarde.

Cette réforme a été faite à la hâte, sans concertation et sans simulation préalable. Les collectivités, en particulier les régions, qui n’auront plus d’autonomie fiscale – ou peut-être 10 % avec les cartes grises et une part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers –, vont perdre d’abord l’effet base et l’effet taux. Ainsi, la région que j’ai l’honneur de présider perdra 1, 2 % de ses ressources.

Vous dites que vous allez maintenir le niveau de soutien financier aux collectivités locales, monsieur le ministre, mais vous n’avez pas encore réalisé les simulations. Ce manque de projection montre bien que l’engagement que vous avez pris ne sera pas tenu, et que les collectivités locales, à qui l’on demande toujours plus, ne pourront pas faire face.

Vous mettez en avant une hypothétique cagnotte qui découlerait d’un retour de la croissance, que vous avez d’ailleurs tendance à surestimer. Au final, vous savez fort bien que les collectivités vont perdre de l’argent.

De surcroît, j’ai appris hier avec stupéfaction que l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux, l’IFER, que nous devions percevoir de la SNCF, allait être refacturée par l’entreprise publique dans le cadre de la convention que nous avons avec elle.

Je vous laisse imaginer l’état dans lequel vont se trouver les collectivités locales !

C’est la raison pour laquelle je voterai l’amendement de mon collègue et ami Jean-Pierre Sueur.

La parole est à M. le ministre.

J’ai bien compris que certains membres de cette assemblée étaient opposés à la suppression de la taxe professionnelle. Pourtant, à droite comme à gauche, il était fréquent de la qualifier d’ « impôt « imbécile ».

Son remplacement l’est aussi !

Le Parlement – et non le Président de la République – a décidé de supprimer la taxe professionnelle. Il m’arrive de rencontrer des chefs d’entreprises qui sont heureux de cette décision, en particulier ceux qui dirigent des sociétés qui investissent et qui sont en concurrence avec des entreprises étrangères pour exporter.

Je connais des chefs d’entreprise qui sont moins heureux !

Aujourd’hui, je n’ai pas peur de dire que je suis fier d’avoir été de ceux qui ont voté la suppression de la taxe professionnelle.

Il nous faut maintenant réfléchir à la manière dont nous pouvons, à la suite de cette suppression, redéfinir les nouvelles bases de l’évaluation de la richesse des collectivités, c’est-à-dire leur potentiel financier.

Il aurait fallu y penser avant !

Il est clair que nous n’aurons plus les mêmes bases.

Il est arrivé dans le passé que nous prenions des décisions sans disposer d’évaluations suffisamment fines. Je vous propose donc aujourd’hui d’inscrire dans ce projet de loi de finances les orientations qui devront présider à cette évaluation pour 2012, afin de disposer de tous les éléments nécessaires permettant à nos services, pendant l’année à venir, de travailler dans le sens souhaité.

Vous nous avez reproché de ne pas avoir pris suffisamment notre temps. Prenons-le maintenant ! Réalisons ce travail d’évaluation en amont. Telle est la raison pour laquelle j’ai demandé tout à l’heure le rejet des amendements. Je comprends très bien que certains d’entre vous reviennent sur la suppression de la taxe professionnelle. C’est comme un leitmotiv, mais moi, je continue à dire que c’était une bonne chose de la supprimer.

Il fallait la remplacer par quelque chose !

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Monsieur le ministre, il n’y a pas, me semble-t-il, matière à se crisper de part et d’autre.

Je ne me crispe pas !

Si !

Rien ne s’oppose à ce que vos services procèdent à ces simulations sur la base du texte que vous nous soumettez. À ce moment-là, lorsque nous devrons voter, nous aurons une vision exacte des conséquences de ces dispositions.

Vos services peuvent tout à fait, me semble-t-il, sans que l’on ait voté ces dispositions, procéder aux simulations prévues, éventuellement à d’autres si elles apparaissent plus justifiées, car je suis convaincu que, dans les prochains mois, nous aurons quelques correctifs à apporter à la législation.

Si nous fixons dès aujourd'hui les éléments déterminants du potentiel fiscal et financier, nous risquons d’être dans l’obligation de revoir notre copie.

Dès lors, oui aux simulations, et nous nous prononcerons en pleine connaissance de cause lorsque vous nous les présenterez ! Voilà pourquoi nous maintenons notre amendement.

La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou, pour explication de vote.

Nous comprenons que le nouveau ministre veuille étrenner ses galons en justifiant un certain nombre de positions prises par le Gouvernement dans la précipitation, mais on ne peut pas laisser dire qu’il y aurait les modernistes, d’une part, qui seraient pour la suppression de la taxe professionnelle, et les rétrogrades, d’autre part, qui s’arc-bouteraient sur une forme d’imposition obsolète.

C’est bien la réalité !

Tout le monde est d’accord pour dire qu’il fallait initier des mutations, mais à condition de les accompagner de simulations.

Nous n’allons pas refaire le débat sur la taxe professionnelle !

Or, au moment où nous parlons, vous êtes absolument incapables de le faire parce que ces dispositions ayant été votées dans la précipitation, vous en êtes réduits à résoudre une équation à multiples inconnues et, manifestement, vous n’êtes pas équipé des logiciels adéquats.

Vous nous dites avoir rencontré des chefs d’entreprise qui étaient contents de la suppression de la taxe professionnelle, nous, nous en avons rencontré quelques-uns qui se rendaient compte, lorsque vous obligez les conseils généraux…

On ne va pas refaire le débat : vous avez vu l’heure ?

Mais nous sommes en plein dans le débat !

Lorsque vous obligez les conseils généraux, disais-je, à réduire la voilure en ce qui concerne leurs investissements, les entreprises en pâtissent parce que, dans le bâtiment et les travaux publics, le nombre de réalisations diminue.

Dans ces conditions, il me paraît raisonnable – monsieur Arthuis, je vais vous faire plaisir – d’écouter les propos émis avec tant de sagesse et de voter les deux amendements identiques.

Je mets aux voix les amendements identiques n° II-18 rectifié et II-195.

Très bien ! C’est la sagesse !

L'amendement n° II-58, présenté par M. Dallier, est ainsi libellé :

Alinéa 9, après la deuxième phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Il est également minoré des dépenses de fonctionnement engagées par la commune, relatives à la sécurité publique ainsi qu'à la vidéo-surveillance, constatées dans le dernier compte administratif.

La parole est à M. Philippe Dallier.

Cet amendement, s’il était adopté, pourrait être un premier geste de reconnaissance de l’effort financier réalisé par les collectivités locales en matière de sécurité publique.

C’est un sujet sur lequel je suis intervenu à différentes reprises.

Il est vrai que nombre de communes, notamment les communes de banlieue situées dans des zones particulièrement difficiles, ont été – j’allais dire – dans l’obligation de créer une police municipale et de se doter d’un équipement de vidéosurveillance.

Les charges de fonctionnement qui en découlent, au-delà de l’investissement pour la vidéosurveillance, sont très importantes et pèsent sur le budget de ces communes.

Il y aurait deux façons de traiter ce problème.

La première serait de réclamer à l’État des dotations supplémentaires. Je me doutais bien que ce n’était pas dans cette direction qu’il fallait chercher.

La seconde serait ce que je vous propose ici, c'est-à-dire de défalquer du potentiel financier les dépenses de fonctionnement engagées par les collectivités locales pour leur police municipale et pour le fonctionnement de la vidéosurveillance.

Le coût serait neutre pour l’État et cela permettrait de montrer que l’effort réalisé par ces collectivités est pris en considération.

Quel est l’avis de la commission ?

Les dépenses de fonctionnement liées à la police municipale et à la vidéosurveillance sont lourdes pour les communes et sont souvent des dépenses quasi obligatoires pour elles du fait de l’absence des services de l’État.

Mais il paraît difficile d’intégrer toutes ces dépenses dans le calcul du potentiel financier. En revanche, elles pourraient être prises dans les critères de charges de la péréquation.

La commission demande le retrait de l’amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage l’avis de la commission et demande le retrait de l’amendement. À défaut, il émettra un avis défavorable.

Monsieur Dallier, l'amendement n° II-58 est-il maintenu ?

Non, je le retire et j’attends le Grand Soir de la péréquation. En effet, lorsqu’on recherchera les critères de charges, …

On en trouvera !

… puisqu’il s’agit d’une mission éminemment régalienne, il faudra bien prendre en considération celui-là.

Je crains seulement que le Grand Soir de la péréquation ne soit pas encore pour demain !

Vous n’êtes pas dans le bon groupe pour le Grand Soir !

L'amendement n° II-58 est retiré.

Je mets aux voix l'article 86, modifié.

L'amendement n° II-198, présenté par MM. Patient, Antoinette, Gillot, S. Larcher, Lise et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 86, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Dans la dernière phrase du 2° de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, le mot : « triple » est remplacé par le mot : « quadruple ».

II. - Ce même 2° est complété par une phrase ainsi rédigée : « Le solde est attribué à l'établissement public de coopération intercommunale dont la commune est membre. »

III. - Les conséquences financières résultant pour les collectivités territoriales de l'augmentation de la part de la dotation forfaire de la dotation globale de fonctionnement proportionnelle à la superficie sont compensées à due concurrence par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.

IV. - Les conséquences financières résultant pour l'État du III ci-dessus sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Georges Patient.

Cet amendement, mes chers collègues, vise à mettre fin à une injustice faite à la seule collectivité de Guyane, qui voit depuis 2005, le montant de sa dotation superficiaire plafonné.

Celle-ci est, en effet, plafonnée à trois fois le montant perçu par les communes guyanaises au titre de la dotation de base, ce qui prive la Guyane d’une ressource très importante.

Pour un territoire de 90 000 kilomètres carrés, ce sont plus de 16 millions d’euros de perte financière chaque année. Cette collectivité d’outre-mer rencontre pourtant de multiples handicaps qu’il paraît légitime de compenser par une dotation superficiaire pleinement perçue.

Notre amendement prévoit donc deux solutions pour remédier à ce problème.

D’une part, il est proposé de relever le plafond du montant de la dotation superficiaire perçue par les communes à quatre fois le montant perçu au titre de la dotation de base.

Il s’agit donc, comme l’évoque le rapport de la mission d’information sénatoriale, d’assouplir progressivement le plafonnement de cette dotation.

D’autre part, il est proposé d’affecter le solde de la dotation superficiaire – c’est-à-dire pour le montant qui excède le plafond – à l’intercommunalité dont la commune bénéficiaire est membre.

En effet, cette solution permet de mener une politique de péréquation entre les communes de Guyane, qui, pour certaines d’entre elles, présentent une forte activité économique mais disposent d’une petite superficie, par exemple Cayenne, la capitale, qui ne possède que 24 kilomètres carrés.

Il peut également être envisagé d’attribuer ce solde à un fonds de péréquation destiné exclusivement aux communes de Guyane.

Cet amendement vise donc simplement à reconnaître enfin les droits auxquels la Guyane peut légitimement prétendre. C’est une mesure de justice et d’équité entre tous les territoires français.

Quel est l’avis de la commission ?