Séance en hémicycle du 2 novembre 2022 à 21h30

La séance est reprise.

Les conclusions adoptées par la conférence des présidents, réunie ce jour, sont consultables sur le site du Sénat.

En l’absence d’observations, je les considère comme adoptées.

Nous reprenons la discussion du projet de loi, rejeté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

Mers chers collègues, monsieur le ministre, il nous reste 68 amendements à examiner sur ce texte. Il ne vous a pas échappé que l’ordre du jour nous impose d’achever ce soir, même tard, l’examen de ce projet de loi.

En effet, l’examen du projet de loi relatif à l’accélération de la production d’énergies renouvelables débutera demain matin à dix heures trente, avec 669 amendements au menu.

Nous ne devrions pas, en principe, prolonger notre séance au-delà de une heure trente, afin de ne pas décaler l’ensemble de l’ordre du jour.

J’invite donc chaque orateur à observer, dans la mesure du possible, une certaine concision dans ses interventions.

Dans la discussion du texte de la commission, nous poursuivons l’examen de l’article 3.

L’amendement n° 62, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 2, tableau

Rédiger ainsi ce tableau :

Ensemble des administrations publiques

Solde structurel (1) (en points de PIB potentiel)

Solde conjoncturel (2)

Solde des mesures ponctuelles et temporaires (3) (en points de PIB potentiel)

Solde effectif (1+2+3)

Dépense publique

Dépense publique (en Md€)

Évolution de la dépense publique en volume (%) *

Agrégat des dépenses d’investissement** (en Md€)

Évolution de l’agrégat de dépenses d’investissement en volume (%)

Taux de prélèvements obligatoires

Dette au sens de Maastricht

État et organismes divers d’administration centrale

Solde effectif

Dépense publique (en Md€)

Évolution de la dépense publique en volume (%)*

Administrations publiques locales

Solde effectif

Dépense publique (en Md€)

Évolution de la dépense publique en volume (%)*

Administrations de sécurité sociale

Solde effectif

Dépense publique (en Md€)

Évolution de la dépense publique en volume (%)*

* Hors crédit d ’ impôt, hors transferts, à champ constant

** Dépenses considérées comme des dépenses d ’ investissement au sens du dernier alinéa de l ’ article 1 A et du deuxième alinéa de l ’ article 1 E de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances

La parole est à M. le ministre délégué.

Je serai concis : il s’agit d’un amendement de rétablissement de la trajectoire proposée dans le texte initial du Gouvernement.

La rédaction issue des travaux de la commission prévoit une accélération très rapide du rythme de maîtrise de la dépense publique ; le quantum d’économies ainsi proposé nous semble objectivement trop élevé à court terme.

Quel est l’avis de la commission ?

Les mots employés par M. le ministre me surprennent un peu : il ne me semble pas que le rétablissement de la trajectoire proposé par la commission des finances du Sénat soit « trop rapide ». À mon sens, le rythme que nous proposons est le bon, celui qui permet à la France de retrouver la bonne trajectoire, à l’instar de plusieurs de ses partenaires européens.

Je mets aux voix l’amendement n° 62.

L’amendement n° 77, présenté par M. Husson, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Alinéa 2, tableau, seizième ligne

Rédiger ainsi cette ligne :

Dette au sens de Maastricht

La parole est à M. le rapporteur.

Cet amendement tend à corriger une erreur matérielle.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il s’agit de mettre en cohérence le niveau de la dette avec la trajectoire adoptée. J’ai dit que nous ne partagions pas intégralement cette trajectoire ; par cohérence et parce que j’aime les tableaux bien remplis et les textes bien écrits, j’émets néanmoins un avis de sagesse sur cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 77.

L’amendement n° 43, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 2, tableau, après la seizième ligne

Insérer deux lignes ainsi rédigées :

dont la part d’obligations assimilables du Trésor indexées sur l’inflation

dont la part d’obligations assimilables du Trésor indexées sur l’indice des prix de la zone euro

La parole est à M. Pascal Savoldelli.

M. Pascal Savoldelli. Encore un tableau, monsieur le ministre !

Fin 2021, l’encours des titres indexés émis par l’État s’élevait à 236, 4 milliards d’euros, dont 167, 6 milliards indexés sur l’inflation de la zone euro, pour un total d’encours de la dette négociable de l’État de 2 145 milliards d’euros – voyez les volumes dont nous parlons.

Quelque 72 % des obligations indexées le sont sur l’indice des prix à la consommation de la zone euro, alors même que l’inflation est bien plus forte sur l’ensemble de la zone – 10 % – qu’en France – 6, 2 %.

Pour la seule année 2021, les titres indexés ont renchéri la charge de la dette de 8, 8 milliards d’euros. Nous estimons que ce phénomène mérite d’apparaître clairement dans la loi de programmation, en sorte de maintenir une certaine prévisibilité à moyen terme de la charge de la dette.

Quel est l’avis de la commission ?

S’agissant d’une présentation générale de nos objectifs, ce tableau n’a pas vocation à être mis à jour de façon extrêmement précise et minutieuse au fil du temps.

Je demande donc aux auteurs de cet amendement de bien vouloir le retirer.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement tend à décomposer la présentation de la dette entre les obligations assimilables du Trésor (OAT) et les obligations assimilables du Trésor indexées sur l’indice des prix à la consommation en France (OATi).

Il est à mon sens satisfait, toutes les informations demandées étant disponibles dans le rapport annuel sur la dette, dont les données ont même été renforcées par le législateur dans la loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques. Un débat sur la dette doit même désormais avoir lieu dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances.

Le débat sur les OATi revient souvent ; je rappelle que tous les pays du G7 et la quasi-totalité des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont des obligations indexées sur l’inflation, et ce depuis plusieurs décennies. Il s’agit d’une part somme toute assez réduite de nos obligations, autour de 10 %. Si nous y avons recours, c’est que ce type de titres, qui permet de se couvrir contre le risque inflationniste, est recherché par une partie des investisseurs.

En contrepartie, néanmoins, ces OATi sont émises à un taux très nettement inférieur à celui des OAT classiques. Le taux des OATi à 10 ans est ainsi de 0, 15 %, contre 2, 7 % pour un emprunt classique.

Par ailleurs, le coût de ces OAT indexées sur l’inflation doit s’apprécier sur l’ensemble du cycle économique de l’emprunt, et non uniquement sur quelques années où la hausse des prix serait importante.

Voilà pourquoi je souhaitais insister sur cette question, qui revient légitimement dans le débat dans cette période de forte inflation.

Demande de retrait.

Monsieur Savoldelli, l’amendement n° 43 est-il maintenu ?

Je ne doute pas de votre sincérité, monsieur le ministre : si vous dites que ces précisions figurent dans le document que vous avez mentionné, c’est qu’elles y sont.

Je retire mon amendement, monsieur le président.

L’amendement n° 43 est retiré.

Je mets aux voix l’article 3, modifié.

L’amendement n° 29, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Céline Brulin.

Nous proposons de supprimer cet article, car nous considérons que l’effort en matière de dépenses n’est pas le seul levier politique possible : nous pourrions envisager de recourir aussi au levier fiscal.

Vous répétez, monsieur le ministre, que votre choix est de ne pas augmenter les impôts, mais le débat n’est pas de savoir s’il faut ou non les augmenter, comme si les impôts pesaient sur chacun de la même manière. Il est indispensable de prendre en compte les richesses créées dans le pays et de faire un effort de redistribution.

Or la trajectoire proposée correspond en réalité à un recul de la puissance publique, qui nous ramènerait à un niveau de dépense rapporté au PIB équivalent à celui de 1984 ! Depuis lors, pour ne citer que cette variable, la population a crû de 11 millions de citoyens, ce qui nous oblige à raisonner autrement…

Il nous semble utile de verser au débat l’idée selon laquelle les efforts doivent porter non seulement sur la réduction des dépenses, mais aussi sur la recherche de nouvelles recettes.

Quel est l’avis de la commission ?

Sans surprise, avis défavorable. J’estime – telle est, me semble-t-il, la position majoritaire dans cette assemblée – que nous devons faire des efforts en matière de dépense publique.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis, pour les mêmes raisons.

Je mets aux voix l’amendement n° 29.

L’amendement n° 63, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 2, tableau

Rédiger ainsi ce tableau :

Effort structurel

…dont contribution des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires (inchangée)

…dont effort en dépense

La parole est à M. le ministre délégué.

Je poursuis ma série d’amendements visant à rétablir les dispositions du texte initial du Gouvernement. En l’espèce, il s’agit de l’effort structurel.

Quel est l’avis de la commission ?

Pour ma part, je propose de maintenir l’effort proposé par la majorité sénatoriale : avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 63.

Je mets aux voix l’article 4.

Je suis saisi de trois amendements identiques.

L’amendement n° 3 est présenté par MM. Féraud, Kanner et Raynal, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly, Lurel et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

L’amendement n° 15 est présenté par MM. Breuiller, Parigi, Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Gontard et Labbé, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme M. Vogel.

L’amendement n° 30 est présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Isabelle Briquet, pour présenter l’amendement n° 3.

Cet amendement vise à supprimer l’article 6, qui acte la poursuite de la stratégie de désarmement fiscal du Gouvernement – en dix ans, le montant des recettes fiscales supprimées et des cadeaux fiscaux octroyés s’élève au total à 392 milliards d’euros…

Pour le quinquennat qui s’ouvre, le manque à gagner sera de 7 milliards d’euros par an à compter de 2023 – soit 35 milliards sur le quinquennat –, de 5 milliards d’euros par an à compter de 2024 – soit 20 milliards sur le quinquennat –, de 1, 5 milliard d’euros par an à compter de 2025 – soit 4.5 milliards sur le quinquennat –, de 1, 5 milliard d’euros par an à compter de 2026 – soit 3 milliards sur le quinquennat – et de 1, 5 milliard d’euros par an à compter de 2027 – soit 1, 5 milliard sur le quinquennat.

Dans un contexte de crise économique, écologique et sociale, ce choix est celui de l’irresponsabilité budgétaire et de l’abandon des territoires et des populations qui ont le plus besoin de dépenses publiques. C’est pourquoi le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain s’y oppose fermement.

La parole est à M. Daniel Breuiller, pour présenter l’amendement n° 15.

Je souscris à l’argumentaire de ma collègue Isabelle Briquet. Nous considérons que cet article affecte la capacité d’action de la puissance publique en prévoyant 64 milliards d’euros de pertes de ressources alors que nous sommes confrontés à une triple crise, sociale, climatique et économique.

Cette mesure de désarmement de l’État va à l’encontre de notre capacité à assumer les défis qui s’annoncent.

Loin de constituer un outil pour préparer l’avenir, cet article nous condamne à l’inaction, et ce au détriment des collectivités locales et des foyers qui sont dans le besoin.

Nous en demandons donc la suppression.

La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour présenter l’amendement n° 30.

Dans le même esprit que ce que viennent de dire mes collègues, je souhaite argumenter contre cet article, en commençant par noter que dans ce projet de loi de programmation toutes les baisses d’impôts du précédent quinquennat sont effacées d’un trait de plume – ça, c’est fait : pas mal !

Nous apprenons par ailleurs que le Gouvernement entend réduire la fiscalité de 16, 5 milliards d’euros sur le quinquennat ; et la facture serait de 7 milliards d’euros pour 2023. Au chapitre des mesures nouvelles, je citerai la suppression de la contribution à l’audiovisuel public, qui va coûter 3, 2 milliards d’euros – autant de recettes en moins pour l’État ; le premier temps de la suppression de la CVAE, qui revient à soustraire 4, 1 milliards d’euros du budget de l’État ; l’indexation sur l’inflation du barème de l’impôt sur le revenu, pour la modique somme de 6, 2 milliards d’euros ; la suppression définitive de la taxe d’habitation pour les plus riches, 2, 8 milliards d’euros supplémentaires…

Je ne m’étends pas plus longtemps sur cette liste, mais c’est une mauvaise nouvelle pour l’État, puisqu’il s’agit – je l’ai dit – d’autant de recettes en moins.

J’ai de nouveau évoqué ce matin, en réunion de la commission des finances, la nécessité de dégager des recettes plus importantes pour l’État, afin de développer des politiques publiques. C’est peu de dire que les dispositions de l’article 6 ne vont pas dans ce sens…

Quel est l’avis de la commission ?

J’émets un avis défavorable sur ces amendements, ce qui ne surprendra personne.

Une disposition de ce type doit obligatoirement figurer dans toute loi de programmation des finances publiques, en vertu de la Lolf.

À mon sens, il est nécessaire qu’en France le poids des prélèvements obligatoires en proportion du PIB diminue. Afin de tenir compte de l’impératif d’équilibre des comptes publics et de respecter la trajectoire que nous avons définie, il faut fixer un plancher programmatique pour cette baisse.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable également.

Les choses sont très claires : si vous êtes pour l’augmentation des impôts, il faut voter ces amendements de suppression. Pour notre part, nous souhaitons continuer de les baisser – c’est l’objet de l’article 6.

J’entends votre opposition à la suppression de la contribution à l’audiovisuel public et à celle de la CVAE – vous avez eu l’occasion de vous exprimer sur ces questions lors de précédents débats. Je suis perplexe, en revanche, concernant la troisième mesure que vous avez citée pour la critiquer, à savoir l’indexation sur l’inflation du barème de l’impôt sur le revenu.

En l’occurrence, il s’agit sans aucune ambiguïté d’une mesure de soutien aux classes moyennes, et même aux catégories modestes qui paient l’impôt sur le revenu. Sans cette mesure, qui coûte effectivement 6, 4 milliards d’euros, l’impôt sur le revenu augmenterait pour les Français qui bossent et qui galèrent. Pour le coup, je ne comprends pas votre opposition.

Vous demandez pourquoi nous nous interdirions d’augmenter les impôts ; s’il ne faut jamais s’interdire de rien, j’indique que le Président de la République a formulé un engagement qui vaut garantie : tant que nous serons aux responsabilités, non seulement nous n’augmenterons pas les impôts, mais nous continuerons de les baisser.

Les comparaisons européennes ont fait florès au cours de ce débat, d’aucuns expliquant par exemple que la France reviendrait plus tard que ses voisins sous les 3 % de déficit… S’il est un domaine où nous sommes champions d’Europe, ou presque, ce sont bien les prélèvements obligatoires…

Et les dividendes !

En la matière, la France est vice-championne d’Europe, derrière le Danemark, ce qui, de notre point de vue, justifie de continuer de faire baisser ces prélèvements.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 3, 15 et 30.

L’amendement n° 4, présenté par MM. Féraud, Kanner et Raynal, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly, Lurel et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 2, tableau

Rédiger ainsi ce tableau :

Incidence de l’ensemble des mesures

dont incidence relative aux dépenses fiscales

dont incidence relative aux exonérations, abattements d’assiette et réductions de taux applicables aux cotisations sociales

La parole est à Mme Isabelle Briquet.

Cet amendement de repli vise à acter le principe d’une stabilité des recettes fiscales pour le quinquennat qui s’ouvre, après cinq années de baisses centrées sur les plus aisés et les grandes entreprises.

Je ne répéterai pas ce que j’ai déjà dit, d’autant que la réponse donnée à l’instant par M. le ministre était éclairante.

Néanmoins – je ne suis pas la seule à le dire : la Cour des comptes a pointé ce risque –, il n’est pas raisonnable de poursuivre de la sorte un désarmement fiscal qui se traduit à la fois par le creusement du déficit et de la dette et par des coupes budgétaires brutales dans les politiques publiques, en particulier dans celles qui sont destinées aux plus fragiles.

Nous souhaitons au moins que les impôts ne baissent pas de nouveau dans les années à venir.

Quel est l’avis de la commission ?

Nous avons eu l’occasion, au sein de cet hémicycle, de rappeler à plusieurs reprises combien le niveau des prélèvements obligatoires de toutes natures était élevé en France. Cette situation, on le sait, pèse sur la compétitivité de nos entreprises, mais aussi sur le budget des ménages, et pas seulement des plus aisés.

Aussi votre argumentaire quant à l’indexation de l’impôt sur le revenu ne m’a-t-il pas entièrement convaincu. Il faut faire attention : le mieux est parfois l’ennemi du bien !

Sans surprise, la commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis, pour les mêmes raisons.

Je mets aux voix l’amendement n° 4.

Je mets aux voix l’article 6.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 44, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

I. – Première phrase

Remplacer le mot :

trois

par le mot :

deux

II. – Seconde phrase

Après le mot :

maximale

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

de deux ans. L’année précédant l’extinction de la dépense fiscale concernée, le Gouvernement présente au Parlement une évaluation des principales caractéristiques des bénéficiaires de la mesure, qui précise l’efficacité et le coût de celle-ci.

La parole est à M. Pascal Savoldelli.

Cet amendement vise à ramener de trois à deux ans le plafond applicable à la création et à la prorogation d’une niche fiscale. Certes, la remise d’un rapport est prévue, mais cela ne doit pas exonérer l’exécutif du respect de ces délais.

Je précise que cet article avait été rejeté à l’Assemblée nationale.

La fiabilité du chiffrage des dépenses fiscales est limitée ; peut-être pouvons-nous le reconnaître ensemble. Je me contente, mes chers collègues, de vous livrer un point de repère : sur les 465 dépenses fiscales recensées en PLF pour 2023, 56 n’ont pas de chiffrage au titre de l’année 2021, dernier exercice clos, parce que leur coût n’a pas pu être déterminé.

Nous devons donc être vigilants ; à cet égard, un délai de deux ans me paraît correct s’il s’agit de faire en sorte que toute niche fiscale créée ou prorogée, quoi qu’on en pense sur le principe, fasse l’objet d’une évaluation de la part de l’exécutif comme des deux chambres, Assemblée nationale et Sénat.

L’amendement n° 52 rectifié, présenté par Mme Paoli-Gagin, MM. Capus, Malhuret et Guerriau, Mme Mélot et MM. Grand, Chasseing, A. Marc, Lagourgue et Wattebled, est ainsi libellé :

Remplacer les deux occurrences du mot :

trois

par le mot :

cinq

La parole est à M. Emmanuel Capus.

Nous proposons d’aller exactement dans le sens inverse : cet amendement vise à rallonger à cinq ans la durée maximale de prorogation des dépenses fiscales.

S’il est certes complexe de calculer leur coût – je rejoins mon collègue sur ce point –, il est plus complexe encore de le faire après seulement deux ans.

C’est pourquoi nous proposons que les dépenses fiscales soient applicables pour une durée de cinq ans, ce qui nous donnerait le temps d’examiner leur pertinence.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-François Husson, rapporteur. C’est un peu le loto, notre affaire !

Je partage l’avis de notre collègue Savoldelli : nous devons regarder de plus près, et une à une, les dépenses fiscales. Pour procéder à un tel examen, un délai de trois ans nous est apparu raisonnable.

Certaines dépenses fiscales ne sont même pas évaluées… En nous astreignant à ce travail indispensable d’évaluation avant qu’une période de trois ans d’application soit échue, nous nous donnerons les moyens de déterminer si telle dépense fiscale est utile et doit être conservée.

Un délai de deux ans serait vraiment trop court ; mais cinq ans, c’est beaucoup trop long.

Avis défavorable, donc, sur ces deux amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il est important de souligner la qualité de ce dispositif, qui permet d’évaluer les niches fiscales et d’en borner l’application dans le temps. Cette mesure avait été créée par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, qui prévoyait une évaluation tous les quatre ans.

Dans le texte initial, nous avons repris cette durée de quatre ans. J’ai vu que la commission des finances avait adopté un amendement tendant à ramener ce délai à trois ans ; cela me semble plus exigeant du point de vue de l’exercice par le Parlement de sa mission de contrôle, mais, après tout, tel est aussi l’objet de ce texte.

Je suis donc plutôt favorable à ce choix de la commission des finances. Deux ans, c’est trop peu, d’autant que, par définition, les revenus déclarés étant ceux de l’année précédente, les effets d’une niche fiscale ne sont perçus qu’au bout d’un an par ses bénéficiaires. À l’inverse, rallonger le délai existant en le portant à cinq ans priverait le Parlement de la possibilité de contrôler plus fréquemment ces dispositifs.

Avis défavorable sur ces deux amendements.

Je mets aux voix l’amendement n° 44.

Je mets aux voix l’amendement n° 52 rectifié.

Je mets aux voix l’article 7.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L’amendement n° 51 est présenté par M. Delahaye.

L’amendement n° 64 est présenté par le Gouvernement.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Après l’article 7

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le ratio entre le montant des dépenses fiscales recensées dans l’annexe mentionnée au 4° de l’article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances et le montant des crédits budgétaires diminue de 5 % entre le projet de loi de finances pour 2023 et le projet de loi de finances pour 2028.

L’amendement n° 51 n’est pas soutenu.

La parole est à M. le ministre délégué, pour présenter l’amendement n° 64.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Je regrette que l’auteur de l’amendement n° 51 soit absent ; il était dit que je n’aurais pas la chance, ce soir, de voir présenter un amendement identique à l’un de ceux du Gouvernement…

J’ose imaginer néanmoins que son groupe sera solidaire de son amendement et votera celui du Gouvernement…

Il s’agit de rétablir une disposition qui avait été proposée par le député Mathieu Lefèvre et votée par l’Assemblée nationale, en commission comme en séance ; le projet de loi ayant finalement été rejeté, c’est le texte initial du Gouvernement qui a été transmis au Sénat. Cette disposition consistait à inscrire dans la loi le principe d’une réduction des niches fiscales dans notre pays, en fixant à 5 % l’objectif de baisse du ratio entre le montant des dépenses fiscales et celui du budget général à l’horizon 2028.

Cette mesure de bonne gestion mérite d’être réintroduite dans le projet de loi, comme le propose le sénateur Delahaye.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement, dont l’initiative revient en effet à Mathieu Lefèvre ainsi qu’au rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale, nous pose un petit problème de méthode, qui n’est pas tout à fait anodin : à lire l’objet, on comprend que la cible est le pourcentage de dépenses fiscales par mission budgétaire, mais la rédaction vise l’ensemble des crédits budgétaires toutes missions confondues.

Or, à ce stade, ces crédits ne sont pas précisément définis. S’agit-il de la totalité des crédits du budget général ou des crédits mesurés sur le nouveau périmètre des dépenses de l’État, sans parler d’autres définitions possibles ?

Par ailleurs et de toute manière, l’adoption de cet amendement n’aurait qu’une portée mineure : si l’on considère la totalité des crédits du budget général, soit un peu plus de 560 milliards d’euros, le ratio visé par cet amendement serait, selon mes calculs, de 15, 9 % actuellement. Une diminution de 5 % signifierait que ce ratio passerait de 15, 9 % à 15, 1 % dans cinq ans ; autant dire qu’il s’agirait d’une évolution à peine perceptible.

J’ajoute qu’entre 2022 et 2023 le montant des dépenses fiscales devrait diminuer de 5 milliards d’euros, soit plus de 5 % sur un seul exercice…

Pourquoi, en outre, rapporter le montant des dépenses fiscales aux crédits, et non aux recettes ? Je m’en étonne.

La mesure ainsi proposée me semble soit illusoire soit superfétatoire ; je demande donc le retrait de cet amendement.

La parole est à M. le ministre délégué.

Pour répondre au rapporteur général, le ratio ici visé porte bien sur l’ensemble des missions du budget de l’État. Je ne suis pas totalement d’accord avec vous sur l’impact mineur d’une telle disposition : par définition, le budget général de l’État va continuer à augmenter d’ici à 2028. Le dénominateur augmentant, la baisse du ratio ne sera donc pas sans impact.

J’ai dit en discussion générale que le mécanisme de sanction prévu à l’article 23 n’aurait probablement pas à être activé, les collectivités locales ayant toute notre confiance ; si ce dispositif n’a aucun impact majeur, m’avez-vous répondu, il n’est sans doute pas nécessaire de le voter.

J’ai envie de vous retourner l’argument : si vous considérez que la mesure dont nous débattons est superfétatoire, pourquoi ne pas la voter ? Un signal serait à tout le moins envoyé quant à la nécessité de réduire la dépense fiscale dans notre pays, objectif que nous sommes très nombreux à partager.

Cela ne changerait rien…

Je mets aux voix l’amendement n° 64.

La parole est à M. Marc Laménie, sur l’article.

L’article 8 prévoit le plafonnement des impositions de toutes natures affectées à des tiers, en particulier des recettes fiscales.

Le montant des recettes affectées s’élèverait, en 2023, à plus de 366 milliards d’euros, contre 259 milliards d’euros en 2017, soit une augmentation significative de 40 %.

Sur ces 366 milliards d’euros, 242, 5 milliards d’euros – CSG, TVA nette – sont affectés à des organismes de sécurité sociale et 58 milliards d’euros au secteur local, collectivités territoriales et groupements, établissements locaux et organismes consulaires. Les organismes d’État, dont les opérateurs et les établissements publics nationaux, reçoivent 43 milliards d’euros. Les autres bénéficiaires, dont les associations, sont affectataires de taxes pour un montant de 23 milliards d’euros.

Je rappelle qu’il doit exister un lien entre la taxe et l’organisme bénéficiaire, que le montant versé au titre d’une affectation de taxe doit être plafonné pour chaque organisme bénéficiaire et que le plafond doit être limité en fonction du rendement de l’imposition prévu.

Le plafonnement proposé par la commission des finances contribuera à rendre le recours aux taxes affectées plus transparent.

Je voterai l’article 8.

Je mets aux voix l’article 8.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 65, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l’article 8

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – Avant le 31 décembre 2023, puis tous les cinq ans, une loi détermine les priorités d’action de la politique de transition écologique et les moyens qui lui sont consacrés, avec l’objectif de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 55 % d’ici à 2030 par rapport à leur niveau de 1990 et d’atteindre la neutralité carbone en 2050.

II. – Chaque loi prévue au I est compatible avec les lois prévues à l’article L. 100-1 A du code de l’énergie.

III. – Chaque loi prévue au I détermine les conditions du contrôle et de l’évaluation par le Parlement de l’adéquation entre les priorités d’action et les moyens consacrés. Le Haut Conseil pour le climat remet un avis sur la cohérence de cette loi de programmation des financements de la transition écologique.

La parole est à M. le ministre délégué.

Cet amendement vise à rétablir une disposition adoptée à l’Assemblée nationale sur l’initiative du député Pierre Cazeneuve, prévoyant la création d’une programmation pluriannuelle des moyens de la transition écologique. Cette mesure d’initiative parlementaire nous paraissant utile, nous proposons son rétablissement.

L’amendement n° 16, présenté par MM. Breuiller, Parigi, Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Gontard et Labbé, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme M. Vogel, est ainsi libellé :

Après l’article 8

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – Avant le 31 décembre 2023, puis tous les cinq ans, une loi détermine les priorités d’action de la politique de transition écologique et les moyens budgétaires annuels qui lui sont consacrés, avec l’objectif de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 55 % d’ici à 2030 par rapport à leur niveau de 1990 et d’atteindre la neutralité carbone en 2050.

II. – Chaque loi prévue au I est compatible avec les lois prévues à l’article L. 100-1 A du code de l’énergie.

III. – Chaque loi prévue au I détermine les conditions du contrôle et de l’évaluation par le Parlement de l’adéquation entre les priorités d’action et les moyens consacrés. Le Haut Conseil pour le climat remet un avis sur la cohérence de cette loi de programmation des financements de la transition écologique.

La parole est à M. Daniel Breuiller.

Cet amendement va dans le même sens que celui du Gouvernement.

J’ai entendu le désarroi du ministre devant le rejet de tous ses amendements. J’espère, pour ma part, que l’un des miens sera adopté !

Il s’agit de créer une loi de programmation pluriannuelle des financements de la transition écologique. Si la France s’est fixé des objectifs nationaux et sectoriels clairs en matière de transition écologique, les financements publics afférents, qui sont pourtant les piliers de la concrétisation de tels objectifs, ne sont pas inscrits dans un cadre législatif permettant de les programmer dans le temps long.

C’est la raison pour laquelle nous proposons la création de cette loi de programmation. Elle donnera aux entreprises, aux ménages, aux investisseurs et aux collectivités territoriales une meilleure visibilité quant à la traduction de nos volontés politiques dans le domaine de la transition énergétique.

J’ai entendu, en commission, que cet amendement pourrait prospérer ; je souhaite que tel soit le cas. Son adoption témoignerait de la volonté du Sénat de renforcer nos exigences en matière de transition écologique.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-François Husson, rapporteur. Notre collègue Daniel Breuiller n’a pas bien entendu ce qui a été dit en commission !

Je m’explique : l’amendement n° 17 vise à ce que la loi prévue à l’article L. 100-1 A du code de l’énergie précise les « moyens financiers nécessaires à l’atteinte des objectifs ». Les amendements n° 16 et 65 tendent, eux, à prévoir qu’une loi séparée, compatible avec la loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite Climat et résilience, fixe « les priorités d’action de la politique de transition écologique et les moyens budgétaires annuels qui lui sont consacrés », sans toutefois préciser lesquels.

Sur le fond, je ne suis évidemment pas hostile, bien au contraire, à ce que les moyens de la politique de transition écologique soient inscrits dans une loi de programmation. Je ne suis pas sûr, néanmoins, que les lois de programmation des finances publiques soient le vecteur le plus approprié pour prévoir des dispositions de nature sectorielle.

C’est la raison pour laquelle j’ai choisi de m’en remettre à la sagesse du Sénat sur l’amendement n° 17.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 16 ?

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Je vais retirer l’amendement du Gouvernement afin d’accroître les chances de celui du sénateur Breuiller. J’imagine que, pour une partie de l’hémicycle, il sera plus facile de voter pour l’amendement d’un collègue sénateur que pour celui du Gouvernement…

Je retire donc l’amendement n° 65 au profit de l’amendement n° 16.

Quel geste !

L’amendement n° 65 est retiré.

Après cet effet de séance réussi, je mets aux voix l’amendement n° 16.

L’amendement n° 17, présenté par MM. Breuiller, Parigi, Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Gontard et Labbé, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme M. Vogel, est ainsi libellé :

Après l’article 8

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le I de l’article L. 100-1 A du code de l’énergie est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« …° Les moyens financiers nécessaires à l’atteinte des objectifs mentionnés aux 1° à 6 ° du présent I. »

La parole est à M. Daniel Breuiller.

M. Daniel Breuiller. M. le rapporteur général a presque défendu l’amendement n° 17 ; quant à M. le ministre, je le remercie d’avoir retiré son amendement au profit du mien : c’est un grand moment que celui où l’on voit à quel point nos idées progressent dans cet hémicycle !

L’amendement n° 17 vise à prévoir que la politique énergétique nationale intègre de réels moyens financiers rend possible la mise en œuvre des mesures ambitieuses nécessaires à la lutte contre le dérèglement climatique. La programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) et la stratégie nationale bas-carbone (SNBC), notamment, permettent à la France de s’inscrire dans une trajectoire de neutralité carbone et de réduction des émissions de gaz à effet de serre jusqu’en 2050.

Toutefois, il serait plus pertinent de se fonder sur des moyens chiffrés. À défaut, il nous sera impossible de mesurer nos avancées et de nous assurer de l’atteinte de nos objectifs. Définir des objectifs non chiffrés rend tout simplement la loi inopérante.

Quel est l’avis de la commission ?

Je l’ai dit : sagesse.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Ayant échoué à faire adopter le précédent amendement du sénateur Breuiller, je réitère mes efforts : il serait dommage de ne pas faire un geste en faveur de la planification écologique et de la programmation de nos investissements en la matière. Nous sommes très nombreux, j’en suis convaincu, à partager cet objectif.

J’émets donc un avis favorable sur l’amendement n° 17.

Je mets aux voix l’amendement n° 17.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 8.

Chapitre II

Le cadre financier pluriannuel des administrations publiques centrales

L’amendement n° 53 rectifié, présenté par Mme Paoli-Gagin, MM. Capus, Malhuret et Guerriau, Mme Mélot et MM. Lagourgue, Wattebled, A. Marc, Grand et Chasseing, est ainsi libellé :

Alinéa 10

1° Remplacer le nombre :

par le nombre :

2° Remplacer le nombre :

par le nombre :

3° Remplacer le nombre :

par le nombre :

La parole est à M. Emmanuel Capus.

Cet amendement de notre collègue Vanina Paoli-Gagin a pour objet de limiter la hausse des dépenses de l’État à 1 % par an par rapport au niveau de 2023.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à fixer une trajectoire de maîtrise des dépenses de l’État à 1 % par an en valeur, ce qui représenterait une trajectoire située entre -1 % et -2 % par an en volume, compte tenu des prévisions d’inflation.

M. le ministre semble déjà trouver que notre texte est une quasi-purge ; il faut faire attention, mon cher collègue.

Je vous invite donc, non pas instamment, mais gentiment, à retirer votre amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je remercie la sénatrice Paoli-Gagin et le sénateur Capus de nous permettre de débattre de la maîtrise de nos dépenses publiques.

En l’espèce, ils proposent d’accélérer encore le rythme de maîtrise de la dépense ; objectivement, cet objectif ne nous semble pas atteignable.

Je rappelle les chiffres que j’ai déjà donnés avant la suspension de séance : la dépense publique, toutes administrations confondues, a augmenté en volume de 1, 4 % sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy ; de 1 % sous celui de François Hollande ; de 0, 9 % pendant le premier quinquennat d’Emmanuel Macron.

Le projet de loi de programmation des finances publiques, dans sa version initiale, prévoyait une augmentation de 0, 6 % au cours des cinq prochaines années, soit l’effort de maîtrise de la dépense publique le plus important depuis au moins quinze ans ! Dans la version adoptée par le Sénat, ce taux a été réduit à 0, 1 %.

Certes, il faut toujours viser la lune, en tout cas le plus haut possible, pour atteindre l’objectif le plus ambitieux, mais l’objectif ici fixé, M. le rapporteur l’a dit, ne nous semble pas atteignable, sauf à couper massivement et de façon draconienne dans nos services publics, ce qui n’est pas souhaitable.

Ce débat est néanmoins important ; merci de l’avoir proposé.

Avis défavorable.

Monsieur Capus, l’amendement n° 53 rectifié est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président, compte tenu de ce dernier avis ainsi que de l’insistante demande de retrait émise par la commission.

L’amendement n° 53 rectifié est retiré.

L’amendement n° 66, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 11, seconde phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à M. le ministre délégué.

Cet amendement vise à supprimer une disposition adoptée en commission des finances prévoyant la transmission au Parlement d’une présentation de la décomposition du périmètre des dépenses de l’État.

Dans sa version initiale, le présent article prévoyait déjà une « présentation précise et détaillée du périmètre des dépenses de l’État dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances. » Par ailleurs, les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances présentent déjà la décomposition du périmètre des dépenses de l’État. L’ajout de la commission des finances nous semble donc superfétatoire.

Cette demande de décomposition étant satisfaite, le Gouvernement en demande la suppression.

Quel est l’avis de la commission ?

L’article 9 prévoit certes déjà que le Gouvernement transmet « une présentation précise et détaillée du périmètre des dépenses de l’État dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances », mais la présentation de ce périmètre dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2023 se limite en fait à la définition du périmètre. Aucune donnée chiffrée autre que le montant total de 480 milliards d’euros n’y figure.

Il me semble donc étrange que le Gouvernement s’oppose à une demande aussi simple, qui répond à un objectif de transparence des données budgétaires : avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 66.

Je mets aux voix l’article 9.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L’amendement n° 5 est présenté par MM. Féraud, Kanner et Raynal, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly, Lurel et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

L’amendement n° 31 est présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Thierry Cozic, pour présenter l’amendement n° 5.

L’article 10 acte la stabilité globale des emplois nets de l’État entre 2023 et 2027. Alors que les besoins d’intervention de la puissance publique sont croissants, cette démarche apparaît inappropriée. Elle conduirait inéluctablement le Gouvernement à déshabiller telle administration pour habiller telle autre, en fonction de la gravité des situations sociales rencontrées.

Le groupe SER étant fermement opposé à cet objectif de stabilisation des emplois, il propose la suppression de cet article.

La parole est à Mme Céline Brulin, pour présenter l’amendement n° 31.

En complément des arguments qui viennent d’être développés, je commencerai, sur une note positive, par saluer cet article : il est bien moins néfaste, en effet, que son homologue de la précédente loi de programmation, qui prévoyait la suppression de 50 000 emplois dans la fonction publique. Certains esprits fous pensaient même, à l’époque, que l’on pouvait en supprimer jusqu’à 120 000 ! Les crises sont passées par là, et nombre d’entre eux sont revenus à la raison…

Comme cela vient d’être dit, non seulement on ne peut pas prévoir, à l’issue des crises que nous venons de vivre, quels seront, dans quelque domaine que ce soit, les besoins de l’État et de ses opérateurs, mais, de surcroît, un certain nombre de lois de programmation prévoyant déjà des créations d’emplois, quoique en nombre insuffisant, ont déjà été adoptées ou sont en cours d’adoption : je pense au projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (Lopmi), que nous venons d’examiner, à la loi de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030, à la loi relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025.

Cela signifie que, pour respecter cette trajectoire de stabilité, il va falloir supprimer des emplois dans certains secteurs pour en créer dans d’autres. Il serait dangereux d’inscrire ainsi, à l’aveugle, à l’instant t, un tel principe dans la loi.

Je rappelle que nous avons voté à l’unanimité, ici même, une proposition de loi encadrant l’intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques. Ce texte prévoit notamment la réinternalisation d’un certain nombre de compétences au sein de l’État. L’article 10 paraît contradictoire avec l’atteinte d’un tel objectif ; nous en proposons donc la suppression.

Quel est l’avis de la commission ?

Contrairement aux auteurs de ces deux amendements, je ne suis pas tout à fait convaincu que l’augmentation indéfinie des emplois publics puisse être considérée comme un outil incontournable de toute politique publique, alors que les problèmes à résoudre sont souvent locaux et qu’il faut plutôt une action de proximité, en lien avec les collectivités locales, pour répondre aux attentes de nos concitoyens.

Dans certains cas, il faudra davantage d’effectifs ; dans d’autres, une organisation différente des services publics pourra donner satisfaction. Je ne suis pas sûr qu’il faille ne jamais remettre en question les pratiques sédimentées… Cette remarque vaut évidemment pour les services publics.

Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Madame la sénatrice Brulin, il est vrai qu’il y a un changement par rapport à la précédente loi de programmation des finances publiques : l’objectif fixé pour les cinq prochaines années, c’est la stabilité de l’emploi public. Pour autant, cela ne signifie pas que tout est figé.

Nous avons d’ores et déjà annoncé des créations d’emplois importantes, notamment dans les secteurs régaliens. Nous avons ainsi annoncé la création de 8 500 postes de magistrats et de personnels de justice supplémentaires dans les cinq ans à venir afin de poursuivre le réarmement du ministère de la justice. Ces créations de postes s’accompagnent d’une augmentation budgétaire massive : le budget du ministère de la justice a déjà augmenté de 40 % ces cinq dernières années.

Nous avons annoncé, par ailleurs, 8 500 postes supplémentaires de policiers et de gendarmes, dont 3 000 dès l’année prochaine.

Ces ministères cumulent déjà à eux deux 17 000 créations d’emplois dans la fonction publique, ce qui signifie en effet qu’il y aura des suppressions de postes dans d’autres ministères. Et c’est le ministre du budget, c’est-à-dire le principal pourvoyeur de suppressions de postes dans la fonction publique d’État ces dernières années, qui vous parle.

C’est l’énorme effort accompli par Bercy, fruit de diverses modernisations – apport du numérique, mise en œuvre du prélèvement à la source, suppression de certains impôts, comme la taxe d’habitation et la contribution à l’audiovisuel public –, qui a permis pareils redéploiements.

Il y aura donc bien des évolutions, puisque des créations sont prévues ; globalement, sur la durée du quinquennat, nous souhaitons néanmoins que les effectifs de la fonction publique restent stables.

Je suis d’ailleurs un peu surpris, je dois le dire, qu’aucun amendement n’ait été déposé pour prévoir des suppressions de postes dans la fonction publique, par cohérence avec la trajectoire adoptée par la majorité sénatoriale.

Si l’on fait le compte des divers amendements adoptés, on obtient en effet un total de 37 milliards d’euros d’économies supplémentaires. Or, pour réaliser ne serait-ce qu’un quart de ces économies, il faudrait supprimer 200 000 postes de fonctionnaires, l’usage étant de considérer que 10 000 postes de fonctionnaires représentent 500 millions d’euros – je souhaitais insister sur cet enjeu de cohérence.

La parole est à M. le rapporteur.

Le texte initial du Gouvernement prévoyait que l’objectif était « la stabilité » des schémas d’emplois. La commission des finances du Sénat, quant à elle, a adopté un amendement tendant à préciser que l’objectif était « au plus la stabilité ». Il s’agissait donc de fixer un plafond d’emplois, où il faut entendre, monsieur le ministre, qu’il serait utile de réfléchir à une réduction des effectifs.

J’ai déjà eu l’occasion de le dire, tous les ministères doivent analyser leurs ressources humaines. Dans certains cas, il faut mettre à la disposition des équipes de nouveaux moyens et moderniser leurs outils de travail afin de leur permettre de gagner du temps. À cet égard, j’ai observé des choses assez intéressantes dans le cadre d’une mission d’information relative à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales : des moyens très importants ont été mis en œuvre et produisent des effets, nous conduisant à recommander des redéploiements d’effectifs au cours des cinq prochaines années.

Comme je l’ai dit en commission, le ministère de l’éducation est le mieux doté de France. Or, avec moins d’élèves et plus d’enseignants, notre pays est presque en queue de peloton dans les évaluations du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (Pisa). Dès lors, ne faut-il pas poser la question de la répartition des effectifs et réfléchir à un autre développement ? Ce n’est pas un gros mot…

Nous y reviendrons lorsque nous discuterons des effectifs de la fonction publique, qui sont très nombreux. Je rappelle que 30 % seulement des 150 000 sorties annuelles de la fonction publique sont liées à un départ à la retraite. La responsabilité de l’exécutif est d’y réfléchir, monsieur le ministre.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 5 et 31.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 18, présenté par MM. Breuiller, Parigi, Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Gontard et Labbé, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme M. Vogel, est ainsi libellé :

I. – Remplacer les mots :

au plus la stabilité globale

par les mots :

une évolution raisonnée

II. – Compléter cet article par les mots :

selon les besoins réévalués annuellement

La parole est à M. Daniel Breuiller.

Fidèles à cette réputation, nous avons déposé un amendement de grande sagesse, dont l’objet est de prévoir une évolution raisonnée des schémas d’emplois de 2023 à 2027.

Vous avez évoqué la création de 8 500 postes dans la justice et dans la police, mais les opérateurs de l’État auront aussi besoin de recruter des agents. Je pense à Météo-France, face aux événements climatiques, ou à l’Office national des forêts, qui connaît actuellement un mouvement social ; on demande à ses agents d’équilibrer leur budget par la vente, alors qu’ils n’ont plus les moyens de gérer la forêt et que l’on vient de vivre des incendies dramatiques.

Il sera nécessaire également d’augmenter les effectifs des services instructeurs des projets d’énergies renouvelables, d’au moins 100 équivalents temps plein selon France énergie éolienne (FEE), afin d’atteindre les objectifs qui seront fixés, du moins l’espérons-nous, dans le projet de loi relatif à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, dont nous entamerons la discussion demain matin.

Il faut pouvoir être réactifs, en matière de ressources humaines, afin de répondre aux besoins. Le Gouvernement le sait bien, d’ailleurs, qui a accru de 174 millions d’euros, soit 3, 4 %, malgré tout, les moyens humains de la structure gouvernementale.

Nous proposons donc un amendement modéré, pour une évolution raisonnée des schémas d’emplois. Le Parlement conserve de toute façon la main au moment des votes budgétaires ; mais il s’agit d’indiquer très clairement que ce n’est pas en supprimant des postes que l’on pourra satisfaire l’ensemble des besoins qui se font jour, compte tenu de la multiplication des aléas et des crises.

L’amendement n° 54 rectifié, présenté par Mme Paoli-Gagin, MM. Capus, Malhuret et Guerriau, Mme Mélot et MM. Lagourgue, Wattebled, Grand et A. Marc, est ainsi libellé :

Remplacer les mots :

stabilité globale

par les mots :

réduction de 5 %

La parole est à M. Emmanuel Capus.

Ce débat est important : nous sommes au cœur du sujet.

La position du groupe Les Indépendants – République et Territoires est claire, logique et cohérente depuis toujours : nous ne pourrons pas atteindre notre objectif de réduction du déficit en maintenant la stabilité des emplois publics sur le quinquennat. En cela, nous rejoignons ce que dit M. le ministre, qui a raison.

Le présent amendement vise à baisser de 5 % le nombre d’emplois de l’État et de ses opérateurs sur le quinquennat. Cet objectif correspond peu ou prou à l’engagement qu’avait pris le candidat Macron en 2017, à savoir supprimer 120 000 postes dans la fonction publique. J’ai bien compris que cet engagement avait disparu lors de la dernière campagne présidentielle et que telle n’était pas la proposition actuelle du Gouvernement.

Toutefois, le groupe Les Indépendants ne voit pas comment il sera possible de réduire notre déficit si nous ne nous fixons pas un objectif ambitieux en matière de réduction de notre dépense publique.

Quel est l’avis de la commission ?

Je demande au sénateur Breuiller de bien vouloir retirer l’amendement n° 18.

Faut-il faire un peu de sémantique ? Je connaissais l’agriculture raisonnée, mais non l’évolution raisonnée des emplois de l’État en fonction des besoins !

Pour ma part, je considère qu’il peut aussi, bien sûr, se faire à la baisse. Sinon, c’est un plancher qui est défini – le cas échéant, il faut le dire – en dessous duquel on ne descend jamais.

Sur l’amendement n° 54 rectifié, qui vient d’être présenté par le sénateur Capus, j’émets en revanche un avis de sagesse. Monsieur le ministre, vous disiez attendre pareil amendement ; vous voyez que vous n’avez pas eu à attendre longtemps ! Cette proposition s’inscrit dans le droit fil des engagements qui furent pris par le vainqueur de l’élection présidentielle de 2017, réélu en 2022. Certes, il n’a pas tenu sa promesse de 2017 ; à charge pour lui, désormais – cela l’honorerait ! –, de mettre en œuvre l’engagement, qu’il n’a pas pris en 2022, de réduire les effectifs des ministères en fonction, bien entendu, de leurs capacités.

Je le redis, 30 % seulement des 150 000 sorties annuelles de la fonction publique sont liées à un départ à la retraite. Pour ce qui est des autres, une juste proportion reste à trouver. Comme je vous l’ai dit précédemment, monsieur le ministre, la responsabilité de l’exécutif est de réfléchir à cette question, étant entendu qu’il faudra aussi que vous mobilisiez des moyens cohérents avec les actions que vous préconisez.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Sur l’amendement n° 18 de M. Breuiller, l’avis du Gouvernement est défavorable.

Je le répète, je défends, au nom du Gouvernement, la stabilité de l’emploi public pour les cinq ans à venir.

Pour les quatre ans qui restent…

Il est vrai que le candidat Macron avait pris, en 2017, un engagement de réduction du nombre de postes de fonctionnaires, assorti d’un objectif chiffré. Ce n’est pas qu’il n’a pas tenu son engagement ; c’est qu’il a assumé de revenir sur son engagement, comme il l’a dit après la crise des « gilets jaunes », marquée par la question de la présence des services publics dans les territoires – là n’était pas le seul mot d’ordre, la rémunération du travail étant également un enjeu très fort.

Or la présence des services publics dans les territoires passe aussi par des fonctionnaires présents au contact de nos concitoyens, les accompagnant dans leurs démarches. Nous avons donc assumé de sortir de cet objectif chiffré. Néanmoins, quand les réformes de structure nous en donnent la possibilité, nous redéployons un certain nombre de postes.

Je l’ai dit, nous prévoyons de créer 8 500 postes dans la justice, 8 500 postes dans la police et la gendarmerie ainsi que 3 000 postes dans nos armées, en attendant la future loi de programmation militaire, qui prévoira probablement des créations de postes pour les dernières années du quinquennat.

Ces 20 000 créations de postes seront gagées sur des suppressions de postes dans d’autres ministères : nous faisons donc déjà un effort. J’imagine qu’au travers de l’amendement que vous proposez, monsieur le sénateur Capus, vous souhaitez mettre en débat, ce qui est sain, la question de l’emploi public ; mais j’imagine aussi que vous ne visez pas une baisse de 5 % des postes dans la justice, la police ou la gendarmerie, ni, d’ailleurs, dans les armées.

Laissez les élus décider !

Monsieur le rapporteur général, je ne vous interpelle pas quand vous prenez la parole !

La question que je vous pose, monsieur Capus, est simple : où prenez-vous ces 5 %, qui correspondent à 125 000 postes de fonctionnaires ? Dans quels ministères les supprimez-vous ?

Nous avons eu ce débat pendant la campagne présidentielle, puisqu’une candidate, Mme Pécresse, proposait de supprimer 120 000 ou 150 000 postes de fonctionnaires. Et pendant toute la campagne s’est posée la question : dans quels ministères ? Dans quelles administrations ? Nous n’avons jamais eu la réponse… C’est que, j’y insiste, la question est complexe, car nos concitoyens nous demandent davantage de services publics ou de meilleurs services publics pour assurer un certain nombre de missions.

Nous pensons qu’il est possible de faire mieux avec une stabilité de l’emploi public, en créant des postes pour la sécurité des Français, pour la justice, pour nos armées, ce qui signifie qu’il faudra en supprimer ailleurs.

Mieux, ce n’est pas plus d’agents !

Mais dire qu’on va supprimer 125 000 postes de fonctionnaires sans préciser où ne me semble ni justifié ni crédible.

Je demande donc le retrait de l’amendement n° 54 rectifié ; à défaut, l’avis serait défavorable.

La parole est à M. Vincent Capo-Canellas, pour explication de vote.

M. Breuiller évoque dans l’objet de son amendement « les effectifs de Météo-France ». Nous examinerons ce point lors de l’examen de la deuxième partie du PLF – en tout cas, je l’espère –, mais je veux rappeler qu’un petit changement a eu lieu cette année, une évolution qui va dans le sens souhaité par notre collègue : six équivalents temps plein supplémentaires sont prévus.

Vous le voyez, les choses peuvent parfois se faire par le jeu des compensations, et il arrive que le Sénat et la commission des finances soient écoutés. J’avais présenté un rapport sur ce thème l’année dernière. Gardons à l’esprit qu’il est possible d’y arriver !

La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour explication de vote.

Ce moment est important : 125 000 emplois sont en jeu – les choses ont été dites.

Les chiffres pour 2023 sont les suivants : 1, 9 million d’emplois pour l’État, 489 000 pour ses opérateurs. Monsieur Capus, vous proposez une baisse de 5 %. Si j’ai bien compris – j’écoute avec attention vos propos et ceux des membres de votre groupe –, vous soutenez la loi de programmation. Mais il semble y avoir un problème, car le ministre, qui vient de vous répondre, a la sincérité de dire ce qu’il fait de son côté. J’ai vérifié, il a raison : la loi de programmation militaire, c’est à peu près 6 000 emplois ; la loi de programmation du ministère de l’intérieur, 8 500 policiers et gendarmes ; la loi de programmation de la recherche et de l’enseignement, à peu près 5 200 recrutements.

Et la justice !

Au total, 19 700 postes, disons 20 000 pour arrondir !

Mais alors comment faire ? Voter votre amendement, mon cher collègue, ce serait supprimer la moitié des emplois publics dans certains domaines ! Ne nous racontons pas d’histoires : il y a une cohérence, une logique, un projet – quant à savoir si ce sont les vôtres, monsieur le ministre, c’est un autre problème.

Je vais vous dire ce qui va se passer : on supprimera des emplois, par exemple dans l’enseignement et la recherche, pour que ces emplois, qui étaient publics, deviennent des emplois privés. Car la demande sera là et le besoin continuera de s’exprimer !

L’adoption de cet amendement aurait des conséquences extrêmement graves pour la cohésion de notre pays ; c’est un nouveau projet de société qui est promu, celui de privatiser tout ce qui a de la valeur ajoutée. Voilà, les choses sont dites ! À vous de voir, mes chers collègues, si cela vous convient.

Pour notre part, nous pensons qu’une série de services rendus à nos concitoyens relèvent du secteur marchand et n’ont pas leur place dans le secteur public, mais qu’il est d’autres services qui, eux, doivent relever uniquement du service public. En adoptant cet amendement, nous supprimerions près de la moitié des emplois publics dans des domaines que je qualifierai non pas de régaliens, mais d’essentiels.

Ce vote est donc important et mérite, pour la peine, un scrutin public !

La parole est à M. Daniel Breuiller, pour explication de vote.

Je ne retirerai pas mon amendement.

M. le ministre demande que l’on précise quels seraient les 125 000 emplois supprimés. Je me permets de lui retourner la question : puisque les différentes lois de programmation prévoient 25 000 nouveaux emplois, quels seront les 25 000 emplois supprimés dans les autres services publics d’État ?

La parole est à Mme Françoise Gatel, pour explication de vote.

Ce débat est intéressant. Je me méfie toujours des effets d’annonce, surtout quand ils sont quantitatifs. De la quantité à la qualité, la conséquence n’est pas toujours bonne ; nous devons donc être vigilants.

Je ne partage pas tout à fait le propos de notre collègue Pascal Savoldelli : il ne s’agit pas forcément de rendre privés des emplois publics. Il a ainsi pu arriver qu’aient lieu des transferts de fonctions vers les collectivités ; ainsi dans le domaine de l’urbanisme ou dans celui de la délivrance des titres de l’état civil, précédemment gérés par l’État et transférés aux collectivités, lesquelles ont dû créer les emplois afférents.

Je le répète, nous devons être vigilants quant aux annonces de suppression d’emplois.

En revanche, il me paraît important, monsieur le ministre, qu’une évaluation de l’ajustement des effectifs aux objectifs et aux évolutions de l’organisation soit réalisée. Dans notre pays, on a toujours tendance à entériner ce qui existe. Or, par exemple, comme vous l’avez vous-même dit, nous avons aujourd’hui des besoins supplémentaires en matière de sécurité alors que l’on pensait que ceux-ci allaient diminuer. La société bouge, nos besoins aussi. L’État doit procéder à des évaluations, avant tout qualitatives, des services que rend sa fonction publique, aux fins d’une meilleure adéquation des moyens aux besoins.

La parole est à M. Marc Laménie, pour explication de vote.

Ces amendements renvoient à des problèmes bien réels auxquels nous sommes confrontés depuis un certain nombre d’années – pas seulement depuis cinq ou sept ans, mais depuis plus d’une décennie. Auparavant, il existait des directions départementales de l’équipement, des directions départementales de l’agriculture et de la forêt ; tout a été regroupé.

Des services de l’État aidaient autrefois les élus de proximité, en particulier dans les petites communes, à faire des devis, par exemple. Désormais, quand on est maire d’une petite commune, on se retrouve – il faut le dire – relativement isolé.

Monsieur le ministre, vous avez évoqué les créations d’emplois à venir, notamment en matière de sécurité intérieure ; c’est une priorité. Mais pour former un gendarme ou un policier, il faut du temps.

Des transferts ont malgré tout été faits, depuis pas mal d’années, en direction de la fonction publique territoriale. Il existe des polices municipales ; quant aux communautés d’agglomération et aux communautés de communes, elles ont reçu un certain nombre de compétences. Dans la fonction publique d’État, comme dans la fonction publique territoriale et dans la fonction publique hospitalière, il convient de disposer de moyens humains.

C’est vrai.

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le ministre, nous passerons ensuite au vote, car le temps file…

Nous irons plus vite sur d’autres parties du texte, monsieur le président. La discussion sur notre fonction publique est fondamentale, car il y va du sens que l’on donne à l’État, des priorités qu’on lui assigne et de la manière dont on répond aux problèmes que rencontrent les Français dans leur vie quotidienne. Le sujet mérite donc ce débat, qui est majeur.

Si je tente de synthétiser nos échanges, je dirai que nous sommes tous d’accord sur un point : l’organisation de notre fonction publique et la répartition de ses effectifs entre les différentes administrations n’ont pas à être immuables. Pour reprendre les propos de Mme Gatel, les besoins des Français évoluent, la société bouge, et il doit y avoir aussi des évolutions, y compris en fonction des priorités politiques que l’on se donne.

En ce qui concerne la sécurité, nous voulons doubler le temps de présence de nos forces de l’ordre sur la voie publique à l’horizon 2030 et créer 200 brigades de gendarmerie supplémentaires, fléchées notamment vers les zones rurales et les villes moyennes ; cela nécessite davantage d’effectifs, en l’occurrence 8 500 postes sur le quinquennat, dont 3 000 dès l’an prochain.

Nous voulons continuer de réarmer le ministère de la justice pour que les sanctions soient prises plus rapidement ; cela aussi demande des créations de postes : 8 500 postes de magistrats et de greffiers.

Nous voulons continuer de renforcer nos armées ; il y faut au moins 3 000 postes.

Ces besoins existent, on le sait. La position que le Gouvernement défend, et elle me semble équilibrée, c’est la stabilité de l’emploi public sur le quinquennat. Des efforts devront donc être faits dans d’autres ministères ; on me demande de dire où et comment.

Dans certains ministères, des réformes de modernisation continuent d’être menées, ce qui permet de redéployer des effectifs.

Bercy est un bon exemple : le prélèvement à la source a permis de diminuer les postes consacrés au recouvrement de l’impôt ; la suppression de la taxe d’habitation et de la contribution à l’audiovisuel public permet d’alléger un certain nombre de fonctions ; le recours croissant à l’intelligence artificielle pour les contrôles fiscaux – plus de 50 % des contrôles sont aujourd’hui orientés par l’intelligence artificielle – libère aussi des effectifs.

Dans d’autres ministères, la modernisation et la numérisation permettent de dégager des marges.

Par ailleurs, la poursuite de l’amélioration de la situation de l’emploi dans notre pays, en vue d’atteindre le plein emploi à l’horizon 2027 – nous y travaillons : c’est ce qui motive nos réformes –, devrait s’accompagner d’efforts chez certains opérateurs, notamment Pôle emploi. La convention qui lie Pôle emploi à l’État prévoit d’ailleurs qu’une baisse donnée du nombre de chômeurs entraîne une réduction, chiffrée à due proportion, des effectifs de l’opérateur.

Dans certains ministères, on le sait, les créations de postes nécessaires seront moins importantes. Pour reprendre un exemple qui a déjà été évoqué, celui du ministère de l’éducation nationale, 500 000 élèves de moins sont attendus dans l’enseignement scolaire d’ici cinq ans. En d’autres termes, à taux d’encadrement égal, il faudra moins de créations de postes.

Tout cela permet de « gager » les 20 000 ou 25 000 créations prévues sur le quinquennat pour le domaine régalien.

En revanche, j’avoue que je vois mal aujourd’hui comment supprimer 125 000 postes, comme le proposent les auteurs de l’amendement n° 54 rectifié, qui défendent une baisse de 5 %, sans affecter l’accès aux services publics dans les territoires.

Pour cette raison, je demande le retrait de cet amendement ; à défaut, l’avis serait défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 18.

Je mets aux voix l’amendement n° 54 rectifié.

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Je rappelle que la commission s’en remet à la sagesse du Sénat et que l’avis du Gouvernement est défavorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à constater le résultat du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 13 :

Nombre de votants343Nombre de suffrages exprimés287Pour l’adoption164Contre 123Le Sénat a adopté.

Bravo !

Je mets aux voix l’article 10, modifié.

Je suis saisi de trois amendements identiques.

L’amendement n° 6 est présenté par MM. Féraud, Kanner et Raynal, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly, Lurel et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

L’amendement n° 19 est présenté par MM. Breuiller, Parigi, Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Gontard et Labbé, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme M. Vogel.

L’amendement n° 32 est présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Rémi Féraud, pour présenter l’amendement n° 6.

Si nous adoptions cet article 11, nous commettrions une erreur, celle d’introduire beaucoup trop de rigidité dans les plafonds d’emplois applicables aux opérateurs de l’État – il y en a plus de 400. Nous en avons cité deux : Météo-France et l’Office national des forêts. Leurs situations sont extrêmement différentes, leurs missions également.

En diminuant le plafond d’emplois dès qu’intervient une vacance d’emploi, y compris tout à fait involontaire, due à des difficultés de recrutement par exemple – cela peut arriver, notamment dans le domaine de l’enseignement –, on introduit une rigidité à la baisse, que nous regretterons le jour où nous aurons besoin de faire des exceptions…

Cet amendement vise donc à supprimer l’article, afin d’éviter d’infliger aux opérateurs une règle trop rigoureuse.

La parole est à M. Daniel Breuiller, pour présenter l’amendement n° 19.

Il a été défendu par M. Féraud.

La parole est à Mme Céline Brulin, pour présenter l’amendement n° 32.

Défendu !

Quel est l’avis de la commission ?

Demande de retrait ; à défaut, avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 6, 19 et 32.

Je mets aux voix l’article 11.

Je suis saisi de trois amendements identiques.

L’amendement n° 7 est présenté par MM. Féraud, Kanner et Raynal, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly, Lurel et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

L’amendement n° 20 est présenté par MM. Breuiller, Parigi, Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Gontard et Labbé, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme M. Vogel.

L’amendement n° 33 est présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Isabelle Briquet, pour présenter l’amendement n° 7.

Cet amendement vise à contester le schéma des crédits par mission budgétaire proposé par le Gouvernement.

Si, indubitablement, un effort est fait sur le régalien, cette trajectoire budgétaire, contrainte en particulier par les renoncements du Gouvernement en matière de recettes fiscales – je ne reviens pas sur les amendements que nous avons présentés plus tôt au cours du débat –, n’est malheureusement pas à la hauteur des enjeux auxquels notre pays doit répondre, qui nécessitent un interventionnisme fort des pouvoirs publics.

La parole est à M. Daniel Breuiller, pour présenter l’amendement n° 20.

Les crédits prévus ne nous donnent pas les moyens de répondre aux défis qui s’annoncent, notamment en matière de transition écologique.

Monsieur le ministre, vous fixez des niveaux de crédits sans connaître ni le niveau des recettes, ni la conjoncture économique, ni les situations critiques auxquelles nous devrons faire face.

C’est la raison pour laquelle nous vous proposons de changer d’indicateurs et de repères, de ne plus répondre aux crises par des coups de boutoir, mais de préparer la résilience de la France.

Cet article ne permettant pas de préparer l’avenir, la trajectoire proposée n’étant ni socialement et écologiquement juste ni budgétairement soutenable, nous ne le voterons pas.

La parole est à Mme Céline Brulin, pour présenter l’amendement n° 33.

Si vous m’y autorisez, monsieur le président, je défendrai d’un même mouvement les amendements n° 33 et 45.

L’article 12 consacre les moyens dévolus à différentes missions budgétaires jusqu’en 2025, la pluriannualité permettant de connaître les intentions gouvernementales pour trois ans. La trajectoire prévue a été, là encore, durcie par la droite sénatoriale.

Comme lors du débat précédent, qui concernait l’emploi public, nous voulons des précisions sur cette trajectoire durcie, au-delà des formules figurant dans le rapport – « une trajectoire plus rigoureuse et ambitieuse, dans la ligne d’un redressement des comptes publics »… Nos concitoyens aimeraient certainement savoir ce qui se trame derrière ces mots.

Par exemple, on constate qu’une diminution de crédits est prévue pour six missions, dont la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Celles-ci apprécieront, d’autant qu’il a été rappelé, à juste titre, qu’un certain nombre d’emplois leur ont été transférés.

À ces baisses de moyens s’ajoute l’effet de l’inflation : les crédits vont s’éroder du fait d’une inflation largement sous-estimée, y compris si l’on retient les chiffres donnés par M. le rapporteur général.

Je ne citerai que l’exemple des crédits de l’enseignement supérieur, qui augmenteraient de 9, 83 %. À première vue, cela paraît plutôt satisfaisant, mais, rapportés aux prévisions d’inflation, ces 9, 83 % fondent comme neige au soleil, alors même qu’il s’agit d’investir dans l’avenir de notre pays.

Quel est l’avis de la commission ?

Supprimer l’article revient à supprimer toute trajectoire : de mon point de vue, ce n’est pas un bon signal qui serait envoyé.

Nous avons besoin, je le redis, de baisser la dépense publique, d’autant que, comme je l’ai déjà rappelé, cela fait trois ans qu’elle augmente considérablement. Refuser de fixer une trajectoire de réduction ne me paraît pas souhaitable.

Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable, pour les mêmes raisons.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 7, 20 et 33.

L’amendement n° 45, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Remplacer le mot :

courants

par le mot :

constants

Cet amendement a déjà été défendu.

Quel est l’avis de la commission ?

Ma chère collègue, je ne saurais approuver une telle substitution des euros constants aux euros courants.

Cette mesure entraînerait une augmentation de presque 10 % des crédits de toutes les missions du budget général en 2025, hors pensions. À défaut de recettes nouvelles, l’accroissement du déficit serait de l’ordre de 40 milliards d’euros…

Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix l’amendement n° 45.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 46, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 2, tableau

1° Treizième ligne

Rédiger ainsi cette ligne :

Mission « Écologie, développement et mobilité durables » hors P345 et P355

2° Quatorzième et quinzième lignes, première colonne

Supprimer le mot :

dont

La parole est à Mme Céline Brulin.

Cet amendement vise à majorer significativement les crédits alloués à la mission « Écologie, développement et mobilité durables », de 9 milliards d’euros chaque année, afin que puisse être engagé un effort extrêmement important en matière de rénovation énergétique.

La crise que nous vivons actuellement nécessite de réaliser des investissements considérables, qui seront les économies de demain. Parmi les missions dont la trajectoire budgétaire mérite d’être revue, celle-ci occupe, nous semble-t-il, une place particulière.

L’amendement n° 21, présenté par MM. Breuiller, Parigi, Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Gontard et Labbé, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme M. Vogel, est ainsi libellé :

Alinéa 2, tableau, treizième ligne

Rédiger ainsi cette ligne :

Écologie, développement et mobilité durables

La parole est à M. Daniel Breuiller.

Je m’inscris dans le droit fil de ce que vient de dire ma collègue Céline Brulin.

Les projections d’évolution des dépenses pour l’écologie qui figurent dans ce projet de loi de programmation manquent cruellement d’ambition et sont en complet décalage avec les discours de Mme la Première ministre.

Si, facialement, ces dépenses augmentent en 2023, c’est en trompe-l’œil : elles baissent en réalité, si l’on additionne projet de loi de finances et projet de loi de finances rectificative.

Par ailleurs, la trajectoire prévue est descendante, ce qui est en contradiction absolue avec la nécessité de se donner les moyens de la transition vers une société plus résiliente et moins polluante.

D’après les estimations de l’Institut de l’économie pour le climat (I4CE), il faudrait entre 13 milliards et 30 milliards d’euros supplémentaires en faveur du climat. Si nous ne faisons pas ces investissements, nous ne serons pas capables de faire face à l’augmentation prochaine de la fréquence et de l’intensité des catastrophes naturelles, à la perturbation croissante des écosystèmes et du climat, à la raréfaction des ressources naturelles.

Il s’agit donc là d’une dépense responsable et d’un investissement d’avenir. Investir dès aujourd’hui dans la rénovation thermique – ce point a été évoqué –, dans la construction de digues, dans le développement de procédés indépendants du pétrole, dans la protection contre les inondations, dans la gestion des forêts, c’est, demain, ne pas avoir à payer pour réparer nos dégâts.

Et les bassines ?

Nous ne voulons plus que l’on se contente de répondre aux crises au coup par coup : nous voulons une politique résiliente et de réelles décisions d’investissement dans la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Quel est l’avis de la commission ?

L’avis de la commission est défavorable sur l’amendement n° 46.

L’objectif fixé consiste à augmenter de 9 milliards d’euros les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », hors charges de la dette de SNCF Réseau et hors service public de l’énergie.

Cette disposition me paraît difficilement applicable, pour une raison assez simple : la rédaction proposée prévoit que l’augmentation serait applicable dès la loi de finances pour 2022 ; or une mesure rétroactive ne me paraît pas envisageable.

Entre nous, s’il suffisait de modifier un chiffre dans un tableau pour faire d’une politique aussi importante et ambitieuse une réalité, cela fait un certain temps que des crédits supplémentaires auraient été inscrits dans les missions concernées… Je le dis d’autant plus librement que je déplore depuis des années le manque de moyens affectés à la rénovation énergétique. Nous l’avons encore vu cette année, les aides favorisent le « monogeste », le suivi est mauvais et l’accompagnement insuffisant : c’est de l’argent jeté par les fenêtres, si j’ose dire.

Le dispositif de l’amendement n° 21, quant à lui, s’appuie sur les travaux de l’Institut de l’économie pour le climat, mais celui-ci évalue les besoins d’investissements tant publics que privés.

En la matière, le rôle de l’État n’est pas d’intervenir seul : il doit donner une impulsion et un cadre d’action. Doit-il aller jusqu’à planifier ? En tout état de cause, avant de planifier, il faut affirmer une stratégie et la faire partager, puis coordonner son travail avec l’ensemble des acteurs publics.

Ensuite, les acteurs privés ont un rôle décisif à jouer. La Banque centrale européenne (BCE) vient d’ailleurs, à cet égard, de faire des remontrances aux banques, tant il est vrai que la finance verte doit permettre de gagner la partie, à condition qu’on la pousse jusqu’à la mise en œuvre concrète au lieu de se contenter d’un simple affichage, à l’image du « budget vert » inventé par le Gouvernement.

Je demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, l’avis serait défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix l’amendement n° 46.

Je mets aux voix l’amendement n° 21.

L’amendement n° 58 rectifié bis, présenté par Mme Paoli-Gagin, MM. Capus, Grand, Chasseing, A. Marc, Wattebled et Lagourgue, Mme Mélot et M. Guerriau, est ainsi libellé :

Alinéa 2, tableau

1° Trente et unième ligne

Rédiger ainsi cette ligne :

Recherche et enseignement supérieur

2° Quarante et unième ligne

Rédiger ainsi cette ligne :

Travail et emploi

La parole est à M. Emmanuel Capus.

Il s’agit d’augmenter les crédits des missions « Recherche et enseignement supérieur » et « Travail et emploi » afin de former suffisamment d’ingénieurs.

Quel est l’avis de la commission ?

Je ne suis pas sûr qu’il suffise d’augmenter les moyens des missions sans rechercher les économies et sans modifier en profondeur les politiques correspondantes : attention aux augmentations de crédits non ciblées.

Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 58 rectifié bis.

Je mets aux voix l’article 12.

Le Gouvernement a intégré dans le texte du projet de loi de finances pour 2023 adopté par la procédure du 49.3 plusieurs amendements tendant à augmenter les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales.

Le premier visait à majorer la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 200 millions d’euros, afin d’augmenter la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR) de 90 millions d’euros chacune entre 2022 et 2023, ainsi que la dotation d’intercommunalité de 30 millions d’euros.

Le deuxième avait pour objet de prévoir une majoration supplémentaire de 110 millions d’euros de la DSR, pour renforcer le soutien apporté aux communes rurales.

Le troisième tendait à accroître de 30 millions d’euros le prélèvement sur recettes (PSR) compensant les exonérations de fiscalité locale ; cette disposition est incluse dans l’article 11 quater du texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale, qui supprime les conditions relatives à la cohabitation requises pour bénéficier de l’allégement de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires.

Le quatrième visait à instituer, en 2023, un nouveau filet de sécurité pour les collectivités territoriales, y compris les départements et régions, destiné à faire face à la hausse des dépenses d’énergies, pour un montant de 1, 5 milliard d’euros.

Ces dispositifs augmentent mécaniquement les concours financiers de l’État, soit pour une seule année, avec le filet de sécurité, soit de manière pérenne, avec la majoration de la DGF et l’augmentation des exonérations de fiscalité locale.

Or, monsieur le ministre, vous n’avez déposé aucun amendement pour tirer les conséquences de ces dispositions sur le plafond tel qu’il est défini à l’article 13 du présent projet de loi. Pour quelle raison ? Quand comptez-vous procéder à cette modification indispensable ?

Je suis saisi de trois amendements identiques.

L’amendement n° 8 est présenté par MM. Féraud, Kanner, Raynal et Marie, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly, Lurel et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

L’amendement n° 22 est présenté par MM. Breuiller, Parigi, Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Gontard et Labbé, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme M. Vogel.

L’amendement n° 34 est présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Patrice Joly, pour présenter l’amendement n° 8.

Cet amendement vise à supprimer les plafonds des concours financiers aux collectivités locales proposés par le Gouvernement, qui ne prennent pas en compte ce que vient d’évoquer M. le rapporteur général.

Vous le savez, les collectivités locales sont amenées, en matière de services publics, à se substituer à l’État, qui s’est retiré des territoires au cours des dernières années. Cela engendre des charges particulières ; on l’a vu, par exemple, pour l’implantation du réseau France Services, dont 50 % des charges sont assumées par les collectivités. En outre, des transferts de charges risquent de ne pas être complètement compensés – songeons aux routes nationales – et des besoins nouveaux émergent, pour ce qui concerne notamment la jeunesse et les personnes âgées.

Par ailleurs, les collectivités locales assument, je le rappelle, 70 % de l’investissement public alors que s’annoncent des enjeux importants de transition écologique, tant pour les activités propres des collectivités locales qu’eu égard à l’accompagnement des acteurs économiques publics et privés.

Or les plafonnements prévus à ce stade conduiraient à une évolution des recettes, en volume, inférieure à l’inflation, ce qui entraînerait une perte de pouvoir d’achat, donc de marge de manœuvre financière. Aussi est-il préférable, plutôt que de fixer dès aujourd’hui des plafonds jusqu’en 2027, de laisser au Gouvernement et au Parlement le soin de définir chaque année ces plafonds, en fonction des besoins qui émergeront et sur le fondement d’évaluations plus précises.

La parole est à M. Daniel Breuiller, pour présenter l’amendement n° 22.

Mon sentiment est qu’au fond, du côté de Bercy, on n’aime pas la décentralisation. Pour notre part, nous pensons que la décentralisation peut être un des plus puissants outils de réponse aux crises, grâce à l’agilité des collectivités territoriales et à la diversité politique des élus qui les dirigent.

C’est la raison pour laquelle nous demandons la suppression de l’article 13, qui consacre l’austérité budgétaire imposée aux collectivités territoriales pour les cinq prochaines années, mettant ces dernières au pain sec.

En outre, il appartient au législateur d’apprécier, lors de l’examen de chaque projet de loi de finances, le bon niveau des dotations de soutien versées aux collectivités locales, au vu de la conjoncture économique, des recettes et des dépenses de l’État, des circonstances et des initiatives prises par les collectivités.

Par ailleurs, monsieur le ministre, vous ne m’avez pas convaincu : il n’y a pas de hausse des moyens si l’augmentation des crédits est inférieure à l’inflation.

La parole est à Mme Céline Brulin, pour présenter l’amendement n° 34.

Ce projet de loi de programmation me semble à moi aussi extrêmement grave pour les collectivités.

Nous allons certes maintenir ensemble la suppression décidée en commission de l’article 23, que les associations d’élus qualifient de « pacte de défiance » et qui n’est autre qu’une sorte de contrat de Cahors revisité, entorse plus intrusive encore à la libre administration des collectivités.

Néanmoins, avec les plafonnements proposés à l’article 13, on retire des moyens importants aux collectivités ; en euros constants, il s’agit d’une baisse de plus de 4 milliards d’euros. Vu l’heure, je ne m’étendrai pas sur la situation actuelle des collectivités, qui subissent l’augmentation du coût de l’énergie, la hausse du point d’indice, qui n’est que très partiellement compensée, et le renchérissement du coût des matériaux, alors qu’il y a des investissements à assumer, notamment en matière de transition énergétique, sans parler du coût des denrées alimentaires.

Cette situation semble sinon structurelle, du moins durable ; à cet égard, ces plafonds induisent une très mauvaise trajectoire pour nos collectivités.

Quel est l’avis de la commission ?

Nous avons besoin d’une trajectoire quinquennale, y compris pour les concours financiers de l’État aux collectivités.

Pour autant, cette trajectoire ne doit pas être contrainte : pensons au cas où l’évolution dynamique de certains concours conduirait à une diminution des PSR ou des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». C’est dans cette perspective que j’ai proposé, et que la commission a adopté, un amendement visant à sortir la TVA affectée aux régions de l’enveloppe normée, c’est-à-dire strictement plafonnée, des concours financiers. Ainsi la TVA des régions et le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) pourront-ils connaître une évolution dynamique, y compris au-delà des montants prévus à l’article 13, sans effet sur la diminution des autres concours.

Par ailleurs, notons que cette trajectoire est en hausse de 1, 4 milliard d’euros et que cette hausse concerne tant le FCTVA et la TVA affectée aux régions que les autres concours financiers.

La commission a donc émis un avis défavorable sur ces amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il serait malvenu de supprimer cet article.

Il s’agit de programmer l’évolution des finances publiques sur cinq ans. Que la trajectoire des concours financiers de l’État fasse partie de cette programmation est donc plutôt protecteur pour les collectivités territoriales, …

Sauf si la trajectoire est mauvaise !

… c’est pour elles une garantie. À défaut d’une telle trajectoire, le risque, surtout dans un contexte où l’on nous demande de faire beaucoup d’économies, serait que l’on aille en trouver de ce côté…

Une telle disposition préserve donc les collectivités de revivre ce qu’elles ont subi lors du quinquennat 2012-2017, avec des baisses massives de DGF. Au moins, de cette manière, les concours sont garantis ; c’est important.

Ce que vous considérez comme un plafond, je le vois plutôt comme un plancher : c’est la garantie que les concours financiers ne baisseront pas.

Du reste, ils vont même augmenter. Pour répondre à M. le rapporteur général, je confirme qu’il faudra prévoir une coordination pour prendre en compte, notamment, la revalorisation de 320 millions d’euros de la DGF annoncée par Mme la Première ministre. Cela dit, classiquement, lors de l’examen des projets de loi de programmation des finances publiques, la coordination se fait plutôt en toute fin de navette, pour tenir compte des textes budgétaires votés dans l’intervalle. Je pense notamment, en l’espèce, à l’intégration dans la trajectoire du filet de sécurité, dispositif temporaire uniquement applicable en 2023.

Je rappelle que cette programmation prévoit une augmentation des dépenses des collectivités territoriales de 31 milliards d’euros sur la période 2022-2027. À vous entendre, mesdames, messieurs les sénateurs, on peut avoir l’impression que les dépenses des collectivités locales vont baisser. Non, elles ne baisseront pas ! État ou collectivités locales, il est important de se donner un cadre ; or ce qui est prévu, c’est, je le répète, une progression des dépenses des collectivités de 31 milliards d’euros de 2022 à 2027.

Une telle trajectoire permet la progression des dépenses de fonctionnement, qui est nécessaire, mais aussi des dépenses d’investissement. Dans les dernières estimations faites par la direction générale du Trésor, il est prévu une très forte augmentation de l’investissement des collectivités locales dans les années à venir. Les analystes anticipent une hausse de 28, 2 % des investissements entre la période 2014-2020 et la période 2020-2026 ; c’est très important.

Cet article a donc pour objet de conforter les collectivités locales et de leur donner les moyens de continuer d’agir et d’investir ; nous y sommes tous attachés.

Avis défavorable.

La parole est à M. Christian Bilhac, pour explication de vote.

Nous sommes au cœur du débat, et je voterai ces amendements. Ma conviction est même qu’il faudrait que les dotations aux collectivités augmentent.

Voilà deux cents ans, Napoléon affirmait que l’on pouvait gouverner de loin, mais que l’on n’administrait bien que de près. Voilà quarante ans, Gaston Defferre présentait son projet de loi de décentralisation.

Depuis lors, on est au point mort.

On demande des crédits pour le travail et l’emploi, mais, que je sache, cette compétence relève des régions ; laissons-les faire, donnons-leur les moyens d’agir. On a parlé de mobilité, mais les régions ont la compétence transport ; laissons-les agir.

Mais non, on décentralise, tout en conservant la charge de financement au niveau de l’État.

Je préconise donc, comme je l’ai indiqué en discussion générale, que l’État se concentre sur le régalien, et Dieu sait si la justice, la sécurité, la défense ont besoin de moyens. Pour le reste, ce qui ne relève pas du régalien, que l’on donne aux collectivités, via l’outil qu’est le contrat de plan État-région, les moyens d’assurer leurs missions ; elles prendront, en responsabilité, leur part de la dépense.

Très bien !

La parole est à M. Bernard Delcros, pour explication de vote.

Je souhaite interroger M. le ministre sur un point particulier.

Les collectivités perçoivent actuellement la CVAE, ressource propre, dont le produit s’élève à 8 milliards d’euros environ. Le Gouvernement prévoit de supprimer ce prélèvement, pour moitié en 2023 et pour moitié en 2024, et de le remplacer par une fraction de TVA, qui deviendrait alors un concours financier de l’État.

Cette donnée est-elle intégrée dans la programmation des concours financiers de l’État aux collectivités ?

Bonne question !

La parole est à Mme Françoise Gatel, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, je ne doute pas du tout de vos explications, que vous maîtrisez parfaitement.

Toutefois, néanmoins et cependant, on a déjà vu des trajectoires exploser en plein vol ; ainsi a-t-il fallu faire face à la crise sanitaire. Le renchérissement actuel du coût de l’énergie va coûter 11 milliards d’euros supplémentaires, en année pleine, aux collectivités, sans compter l’inflation hors énergie.

Vous affirmez que l’investissement des collectivités va augmenter ; je ne demande qu’à vous croire, mais, vous le savez, certaines collectivités adoptent déjà des budgets d’investissement à zéro. Je rends hommage à l’« amortisseur électricité » que vous avez proposé, parce qu’il est extrêmement simple. En revanche, je ne peux pas en dire autant du bouclier tarifaire, même s’il part d’une bonne intention ; Mme la Première ministre a elle-même admis que ce dispositif était très touffu et M. Le Maire nous indiquait, pour répondre à nos questions, qu’il n’avait pas fait Polytechnique – c’est mon cas également…

Bref, je suis d’accord pour adopter une loi de programmation contenant une trajectoire prévisionnelle, mais il me semble imprudent de nous enfermer dans des chiffres que l’on ne respectera peut-être pas. Les collectivités sont responsables, elles ne demandent pas la charité à l’État ; elles demandent juste de pouvoir exercer convenablement les services au public que l’État leur a délégués.

Aussi voterai-je ces amendements d’appel ; et n’allez pas croire qu’ainsi je commets une erreur imputable à l’heure tardive…

Je mets aux voix les amendements identiques n° 8, 22 et 34.

L’amendement n° 47, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Remplacer le mot :

courants

par le mot :

constants

La parole est à M. Pascal Savoldelli.

M. Pascal Savoldelli. Je pensais voir tomber cet amendement de repli, car j’imaginais que nous puissions trouver une majorité pour les trois amendements précédents.

Je suis donc obligé de le présenter…

Il s’agit de garantir une stabilité réelle des concours aux collectivités territoriales, c’est-à-dire de prendre en compte l’inflation.

Les chiffres sont éloquents, monsieur le ministre : moins 3, 5 milliards d’euros entre 2014 et 2015, moins 3, 34 milliards d’euros entre 2015 et 2016 – ce n’était pas vous –, puis – c’est là que vous arrivez – moins 2, 4 milliards d’euros entre 2016 et 2017 et moins 2, 9 milliards d’euros entre 2017 et 2018. Eh bien, tout compte fait, cela représente un total de plus de 13 milliards d’euros de DGF retirés aux collectivités territoriales !

On peut bien affirmer une volonté en loi de programmation, mais – vous en savez quelque chose – la mise en œuvre, c’est autre chose. Ainsi, entre 2018 et 2021, les concours financiers aux collectivités territoriales ont été supérieurs de 7, 13 milliards d’euros, en exécution, aux montants inscrits en loi de programmation.

Plusieurs de mes collègues, de sensibilités différentes, viennent de le dire, on ne peut pas corseter les choses de cette manière. Les collectivités territoriales ont une capacité d’initiative et de réactivité, et une proximité par rapport aux besoins qui s’expriment. On ne peut pas tout faire entrer dans des cases, dans un logiciel, dans un cadre. La preuve : vous avez été obligés d’augmenter ces concours sur la période en cours.

Par cet amendement de repli, nous souhaitons – et ce n’est pas une affaire de sémantique – remplacer le mot « courants » par le mot « constants ». Au minimum, restons « constants » du point de vue des relations de confiance qui doivent s’établir entre l’État et les collectivités territoriales, sur le fondement de la libre administration.

Quel est l’avis de la commission ?

C’est vrai, monsieur Savoldelli, la hausse de 1, 4 milliard, en euros courants, sur la période 2023-2027 correspond, en euros constants, à une baisse de 2, 9 milliards.

Toutefois, il nous paraît nécessaire de trouver un juste équilibre entre la protection des ressources de nos collectivités et une gestion rigoureuse de leurs finances.

Aussi, pour les protéger au mieux, avons-nous modifié cet article en sorte que le dynamisme potentiel de la TVA des régions n’affecte ni ne contraigne les autres concours financiers, raison pour laquelle nous avons sorti ce prélèvement de l’enveloppe normée.

De surcroît, la suppression de l’article 23 du projet de loi redonne de la liberté aux collectivités sur leurs dépenses de fonctionnement.

Enfin, nous travaillons, dans le cadre du PLF pour 2023, à un nouveau filet de sécurité qui doit permettre de compenser tout ou partie de la hausse des dépenses énergétiques des collectivités.

Avec la trajectoire que nous proposons, nous répondons suffisamment aux préoccupations des collectivités territoriales, tout en n’exonérant pas ces dernières, et encore moins l’État, d’ailleurs, de l’effort à faire pour redresser la situation des finances publiques et réduire le niveau de notre endettement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis, pour les mêmes raisons.

Je mets aux voix l’amendement n° 47.

Mes chers collègues, je vous informe que nous avons examiné, en une heure et cinquante minutes, la moitié des amendements en discussion sur ce texte. Il n’est donc pas difficile de se projeter sur le temps nécessaire pour en achever l’examen…

Nous allons accélérer !

Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 55 rectifié, présenté par Mme Paoli-Gagin, MM. Capus et Guerriau, Mme Mélot et MM. Lagourgue, Wattebled, A. Marc, Grand et Chasseing, est ainsi libellé :

Alinéa 2, tableau

Rédiger ainsi ce tableau :

Total des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

Taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions

Autres concours

La parole est à M. Emmanuel Capus.

En cohérence avec l’amendement n° 53 rectifié déposé à l’article 9, qui visait à limiter à 1 % par an l’augmentation des dépenses de l’État, je souhaitais vous proposer que les collectivités contribuent à la même hauteur que l’État, mais pas davantage, à l’effort de maîtrise des dépenses publiques.

Néanmoins, dès lors que, sur l’insistance de la commission, j’ai retiré mon amendement n° 53 rectifié, je retire également celui-ci.

L’amendement n° 55 rectifié est retiré.

L’amendement n° 2 rectifié quater, présenté par MM. Canévet et Levi, Mme N. Goulet, MM. Louault, Mizzon, Laugier, Longeot et Moga, Mme de La Provôté, M. Le Nay, Mme Loisier, MM. Duffourg et Cigolotti, Mme Férat, MM. Kern et J.M. Arnaud, Mmes Billon, Gacquerre, Létard et Morin-Desailly et MM. Delcros et Chauvet, est ainsi libellé :

Alinéa 2, tableau

1 ° Troisième ligne

Rédiger ainsi cette ligne :

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

2° Cinquième ligne

Rédiger ainsi cette ligne :

Autres concours

La parole est à M. Michel Canévet.

Par cohérence avec l’amendement que je compte déposer sur le projet de loi de finances pour 2023, je propose d’inscrire dans la programmation pluriannuelle des finances publiques une évolution des règles de fonctionnement du Fonds de compensation pour la TVA.

Actuellement, certaines collectivités bénéficient de la compensation de TVA l’année même de l’investissement, d’autres – celles qui avaient participé au plan de relance de 2008 – en bénéficient l’année suivante, en n+1, d’autres encore en n+2.

La contemporanéité de l’imposition sur le revenu ou du versement d’un certain nombre de prestations étant devenue la règle, pourquoi conserve-t-on ce décalage de deux ans, qui n’a plus guère de sens, entre la réalisation d’un investissement éligible et le remboursement de TVA à la collectivité territoriale concernée ? Il convient de traiter ce sujet dès à présent.

Pour ce faire, je propose de supprimer le régime de compensation en n+2 dès 2023, de sorte qu’il ne reste plus que des communes remboursées en n ou en n+1. L’idéal aurait été de supprimer également le régime de compensation en n+1, mais l’effort financier à consentir serait trop important ; aussi, je propose de répartir l’incidence budgétaire de cette disposition sur les quatre prochaines années. Au total, l’effet est neutre.

L’amendement n° 67, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 2, tableau

1° Quatrième ligne

Supprimer cette ligne.

2° Cinquième ligne

Rédiger ainsi cette ligne :

Autres concours

II. – Alinéa 7

Remplacer les mots :

et que

par le mot :

intégrant

La parole est à M. le ministre délégué.

Cet amendement tend à réintégrer la TVA des régions au sein des concours financiers de l’État.

Si la commission l’en avait séparée, c’est, me semble-t-il, monsieur le rapporteur général, pour garantir que le dynamisme de la TVA des régions ne pèse pas sur les concours financiers aux autres collectivités locales.

Or tel n’est pas le cas, puisque la TVA des régions n’est pas prise en compte dans l’enveloppe dite normée.

Pour autant, ce versement, l’ex-DGF, fait partie des concours financiers. Il est donc normal qu’il apparaisse dans le tableau de l’article 13.

Cela étant, j’y insiste pour la clarté des débats, la TVA affectée aux régions n’est pas prise en compte dans l’enveloppe normée ; aucun impact, donc, sur les concours financiers aux autres collectivités locales.

Quel est l’avis de la commission ?

Monsieur Canévet, vous parlez de neutralité ; je dois préciser tout de même que votre mesure coûterait, pour la seule année 2023, 5 milliards d’euros, à un moment où l’on demande de maîtriser les dépenses.

En outre, cette réforme « percuterait » celle de l’automatisation, qui s’applique, cette année, aux bénéficiaires du FCTVA en année n et, en 2022 et 2023, aux bénéficiaires du fonds en n+1 et n+2.

La commission a donc émis un avis défavorable sur l’amendement n° 2 rectifié quater.

Monsieur le ministre, en 2018, le Gouvernement et le Parlement ont souhaité remplacer la DGF des régions par une ressource dynamique ; ce n’est pas pour la plafonner aujourd’hui.

De surcroît, il ne me paraît pas envisageable que le dynamisme de cette TVA conduise à une baisse des autres PSR.

Enfin, contrairement à ce qui est indiqué dans l’objet de l’amendement n° 67, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 prévoyait initialement, lors de son dépôt par le Gouvernement en 2017, d’inclure dans le plafond la TVA affectée aux régions ainsi que le FCTVA. C’est un amendement adopté à l’Assemblée nationale qui avait permis de sortir la TVA affectée aux régions de l’enveloppe plafonnée des concours financiers.

La commission a donc également émis un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 2 rectifié quater ?

Il s’agit, tel que je le comprends, d’un amendement d’appel destiné à susciter un débat sur le FCTVA.

Nous aurons de beaux échanges, en PLF, sur cette question ; nous avons déjà commencé de l’aborder cet été, sur l’initiative de la sénatrice Lavarde, très active sur ce sujet. À l’évidence, il faut faire un bilan de la dernière réforme du FCTVA et en tirer des enseignements, poser les questions de l’assiette et de l’année de référence, mais il s’agit d’un débat de loi de finances plutôt que de LPFP.

Avis défavorable.

Par ailleurs, monsieur le rapporteur général, je veux vous rassurer : il est protecteur pour les régions que leur TVA soit inscrite dans les concours financiers ; à défaut, un risque pèse sur leur stabilité budgétaire. En outre, je le répète, la TVA des régions n’entre pas dans l’enveloppe normée ; aucun impact, donc, sur les concours financiers aux autres collectivités locales.

La parole est à M. Michel Canévet, pour explication de vote.

Je vous remercie, monsieur le ministre, d’avoir précisé que nous aurions ce débat indispensable lors de l’examen du PLF.

Monsieur le rapporteur général, la démarche d’automatisation du FCTVA n’a rien à voir avec le problème soulevé. Il existe trois régimes de remboursement de la TVA, alors que l’automatisation, comme son nom l’indique, ne consiste qu’à rendre automatique, grâce à un logiciel, le versement de cette compensation, ce qui n’a aucun impact sur le décalage incriminé.

Je mets aux voix l’amendement n° 2 rectifié quater.

Je mets aux voix l’amendement n° 67.

Je mets aux voix l’article 13.

L’amendement n° 68, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

1° Supprimer les mots :

et mixtes

2° Remplacer le taux :

par le taux :

La parole est à M. le ministre délégué.

Cet amendement vise à supprimer toute référence aux dépenses dont l’impact est dit mixte sur l’environnement selon la classification du budget vert de l’État.

En commission, vous avez adopté une mesure dont l’objet est de considérer les dépenses mixtes comme des dépenses défavorables à l’environnement dans le calcul du ratio de l’article 14.

Or, par définition, si ces dépenses sont dites mixtes, c’est parce qu’elles peuvent avoir un impact aussi bien favorable que défavorable, selon le biais considéré. Ainsi, pendant longtemps, le financement des transports ferroviaires a été considéré comme une dépense mixte, alors même que leur impact favorable sur l’environnement était connu – ils ont d’ailleurs aujourd’hui basculé pour partie dans la catégorie des dépenses favorables.

Pour ces raisons, nous souhaitons maintenir la qualification et la classification qui figurent dans le budget vert.

Quel est l’avis de la commission ?

La première partie de cet amendement est intéressante. Dans la mesure où le ratio ici défini doit permettre de suivre l’évolution respective des dépenses favorables et des dépenses défavorables au climat, et sachant que les dépenses mixtes n’apportent qu’une information limitée – leur montant est d’ailleurs réduit –, on pourrait envisager de ne retenir qu’un ratio entre dépenses favorables et défavorables, sans ajouter les dépenses mixtes au numérateur ou au dénominateur.

En revanche, la deuxième partie de cet amendement vise à revenir sur des avancées issues des travaux de notre commission. La diminution de 10 % du poids relatif des dépenses défavorables, prévue dans la version initiale du projet de loi, ne nous paraît ni suffisante ni réellement significative compte tenu du faible poids des dépenses cotées par rapport à l’ensemble du budget.

Je souhaite que nous en restions à l’objectif, que la commission a adopté, d’une diminution de 20 % : avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 68.

Je mets aux voix l’article 14.

L’amendement n° 69, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 1 et alinéa 2, première phrase

Supprimer les mots :

par l’État

II. – Alinéa 3

Remplacer les mots :

Un arrêté du ministre chargé du budget, mis à jour au moins annuellement, établit la liste des

par les mots :

Une liste, mise à jour au moins annuellement, présente les

La parole est à M. le ministre délégué.

Cet amendement vise à rétablir le bornage temporel et l’obligation d’évaluation pour les dispositifs d’aides aux entreprises instaurées par d’autres entités que l’État.

Nous proposons de conserver l’ajout de la commission des finances du Sénat visant à l’établissement d’une liste, au moins annuelle, des dispositifs d’aides aux entreprises. Toutefois, le Gouvernement souhaite supprimer la référence à un arrêté ministériel pour l’établissement de ladite liste.

Il s’agit d’une mesure importante : son objet est de borner les aides aux entreprises dans le temps, ce qui devrait satisfaire un certain nombre d’intervenants. Toute aide aux entreprises serait désormais automatiquement bornée dans le temps, dans une limite de cinq ans. Et toute mesure de prolongation ou de renouvellement d’une aide au-delà de ces cinq ans devrait être évaluée et approuvée par le Parlement, ce qui me semble de bonne gestion.

Un amendement adopté en commission visait à restreindre ce dispositif aux seules aides aux entreprises instaurées par l’État. Nous considérons au contraire qu’il faut l’étendre à l’ensemble des aides existantes. Nous proposons donc de rétablir la version initiale du texte tout en tenant compte des apports de la commission que j’ai évoqués.

Quel est l’avis de la commission ?

Dans la première partie de cet amendement, le Gouvernement introduit une confusion et revient sur une précision ajoutée par la commission et limitant le champ de l’article aux dispositifs d’aides instaurés par l’État.

Cette modification nous paraissait de bon sens : dans la mesure où l’article 15 fait partie du chapitre intitulé « Le cadre financier pluriannuel des administrations publiques centrales », il serait étrange qu’il prétende s’appliquer à des régimes d’aide définis par d’autres autorités, par exemple les collectivités territoriales ou l’Union européenne.

À défaut d’une telle modification, le périmètre de l’article deviendrait particulièrement large et assurément mal défini ; les conséquences juridiques d’un encadrement de ces régimes par l’État nécessiteraient d’être étudiées de plus près. Or, à ce stade, le Gouvernement n’a apporté aucun élément sur la portée qu’il entend donner à cet article.

Avis défavorable.

La parole est à M. le ministre délégué.

Il ne s’agit pas d’inclure ou non les collectivités territoriales dans le périmètre de l’article : ce sont plutôt les opérateurs de l’État que nous avons en vue ; or la rédaction issue des travaux de la commission ne permet pas de les prendre en compte.

Je pense, par exemple, à l’Agence de services et de paiements (ASP), par laquelle transitent de nombreux dispositifs d’aide aux entreprises. Il s’agit d’une simple mesure de bonne gestion, qui intègre, de surcroît, une partie des ajouts effectués par votre commission.

La parole est à M. le rapporteur.

J’ai bien compris vos explications, monsieur le ministre. Si des améliorations sont nécessaires, le texte pourra être modifié à la faveur de la navette. Considérez qu’ici le Sénat est souverain.

Je mets aux voix l’amendement n° 69.

Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 48, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Remplacer le mot :

cinq

par le mot :

deux

La parole est à Mme Céline Brulin.

Encore un petit effort, monsieur le ministre : nous proposons que les créations, extensions ou prolongations de dispositifs d’aides aux entreprises ne soient applicables que pour une durée bornée à deux ans au lieu de cinq. Il est en effet nécessaire de faire beaucoup mieux en matière d’évaluation des aides publiques aux entreprises.

Songez, par comparaison, avec ce qui est proposé pour les collectivités territoriales : vous voulez les soumettre à une trajectoire extrêmement dure, en leur imposant un objectif de baisse de leurs dépenses de fonctionnement de 0, 5 % en volume par an sur le quinquennat. Et une collectivité qui ne respecterait pas cette trajectoire deviendrait inéligible aux subventions de l’État. On aimerait que le Gouvernement soit aussi rigoureux à l’égard des aides accordées aux entreprises…

L’amendement n° 9, présenté par MM. Féraud, Kanner et Raynal, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly, Lurel et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 1

Remplacer le mot :

cinq

par le mot :

trois

II. – Alinéa 2

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Ces extensions ou prolongations sont assorties d’une durée maximale de trois années.

La parole est à M. Thierry Cozic.

Dans le même esprit, nous proposons un bornage à trois ans, aligné sur la durée prévue pour les dispositifs de niche fiscale.

L’amendement n° 56 rectifié, présenté par Mme Paoli-Gagin, MM. Capus et Guerriau, Mme Mélot et MM. Lagourgue, Wattebled, Grand, A. Marc, Chasseing et Verzelen, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Remplacer le mot :

cinq

par le mot :

huit

La parole est à M. Emmanuel Capus.

Le scénario se répète… Nous partageons évidemment cet objectif de bornage dans le temps, mais une durée de cinq ans correspond à des investissements de moyen terme. Or les entreprises ont besoin de stabilité, de visibilité et de sécurité juridique et fiscale. C’est la raison pour laquelle un délai de huit ans, qui correspond à des investissements de long terme, nous semble techniquement plus pertinent.

Quel est l’avis de la commission ?

Entre deux, trois et huit ans, le juste milieu semble être à cinq ans, comme le dispose le texte.

Il a été suggéré de retenir la même durée que pour les dépenses fiscales ; or il faut souvent un peu plus de temps pour assurer la diffusion et la connaissance des dispositifs d’aides aux entreprises. Deux ou trois ans, c’est un peu trop court ; huit ans, c’est assurément trop long.

Demande de retrait ; à défaut, avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis, monsieur le président.

Je mets aux voix l’amendement n° 48.

Je mets aux voix l’amendement n° 9.

Je retire mon amendement, monsieur le président !

L’amendement n° 56 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l’article 15.

Chapitre III

Le cadre financier pluriannuel des administrations publiques locales

Je suis saisi de trois amendements identiques.

L’amendement n° 10 est présenté par MM. Féraud, Kanner, Raynal et Marie, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly, Lurel et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

L’amendement n° 23 est présenté par MM. Breuiller, Parigi, Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Gontard et Labbé, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme M. Vogel.

L’amendement n° 35 est présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Rémi Féraud, pour présenter l’amendement n° 10.

L’article 16 fixe un objectif indicatif d’évolution des dépenses locales. Ce caractère indicatif rend certes le dispositif moins grave que celui de l’article 23, supprimé par la commission.

L’article 16 témoignant malgré tout d’une volonté de pression à la baisse, nous en demandons la suppression. M. le ministre dira qu’il s’agit non pas de baisser les dépenses des collectivités locales, mais de les maîtriser, comme si elles étaient le problème et comme si elles n’étaient pas le plus souvent contraintes, notamment face aux crises que nous avons rencontrées et que nous rencontrerons peut-être de nouveau.

De surcroît, ces chiffres ont été arrêtés sans tenir compte de la future inflation…

La parole est à M. Daniel Breuiller, pour présenter l’amendement n° 23.

Selon l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales s’administrent librement. Il nous paraît donc utile de supprimer cet article 16.

La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour présenter l’amendement n° 35.

J’ai interrogé le maire de ma commune de 64 000 habitants : le coût de l’énergie est passé de 3, 4 millions à 7 millions d’euros entre 2022 et 2023. Dans le même temps, le conseil municipal a estimé le coût de la hausse du point d’indice, autre nouvelle dépense, à 2, 5 millions d’euros.

Il n’y a pas là matière à débats, puisqu’il ne s’agit pas de dépenses contestables ; le budget de ma commune pour 2023 commence avec un surcoût incompressible de 6 millions d’euros. Élus de l’opposition et de la majorité songent même à adopter une position commune, de peur de ne pouvoir boucler le budget. Le conseil municipal n’aura aucune marge de manœuvre.

La trajectoire prévue asphyxie la capacité d’initiative des collectivités territoriales. Céline Brulin a tout à fait raison : l’objectif de baisse des dépenses de fonctionnement des collectivités locales de 0, 5 % par an revient à les placer sous tutelle, au détriment des services publics locaux et des services rendus à la population.

Plus largement, cette situation risque de poser un grave problème démocratique et social, un problème de cohésion et d’unité du pays. Si trop de collectivités territoriales, particulièrement les communes, se retrouvent dans l’incapacité de se projeter dans les années à venir, et ce dès le prochain exercice, ce sont l’instabilité et le désordre qui s’annoncent.

Quel est l’avis de la commission ?

Il faut tâcher de tenir un cap. La majorité sénatoriale ne choisit pas la facilité en acceptant la proposition du Gouvernement de contenir ces dépenses.

Mais elle demande, pour ne pas dire elle exige, la réciprocité pour les dépenses de l’État. De la même façon, nous aurons des exigences fortes sur un certain nombre de dispositifs – je pense notamment au bouclier énergétique – dont les coûts pourraient être très élevés en 2023, au point que les collectivités territoriales ne sauraient les supporter à elles seules en totalité.

Pour autant, il ne s’agit que d’un objectif. En outre, j’espère que ces difficultés ne dureront pas tout le quinquennat. Si tel était le cas, nous devrions de toute façon revenir assez vite sur ces dispositions, et faire de nouveaux choix. Souvenons-nous de la précédente loi de programmation des finances publiques, pour les années 2018 à 2022 : nous en avons demandé la révision à plusieurs reprises ; à chaque fois le Gouvernement nous a envoyés – poliment – sur les roses.

Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Autant je peux comprendre la controverse sur l’article 23, bien qu’il n’ait rien à voir – j’en suis profondément convaincu – avec les contrats de Cahors, qui avaient été qualifiés de mise sous tutelle, autant je ne la comprends pas sur l’article 16 : l’objectif d’évolution de la dépense locale (Odedel), qui permet de prévoir, de programmer et de planifier les dépenses locales, existe depuis 2015 !

La France veut-elle être le seul pays d’Europe incapable de programmer et de planifier l’évolution de ses dépenses ? Tous les pays européens se dotent d’un programme de stabilité incluant les dépenses locales et leur évolution, ainsi que d’une loi de programmation des finances publiques, obligatoire pour bénéficier des fonds européens de relance. En l’espèce, nous planifions 31 milliards d’euros de dépenses supplémentaires, pour les cinq années à venir, au profit des collectivités locales, ce qui ne s’apparente pas vraiment à une mise sous tutelle ni à un coup de rabot !

Nous débattrons dans quelques instants de l’article 23 et du mécanisme de sanction que nous proposions dans le cas où la trajectoire prévue ne serait pas respectée. Ici, il est simplement question de l’Odedel, qui existe depuis 2015, et dans le cadre duquel aucune collectivité n’a jamais été placée sous tutelle.

Avis défavorable.

La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour explication de vote.

À ma connaissance, la ville de Villejuif est toujours en contentieux dans le cadre des contrats de Cahors, contentieux engagé par l’ancien maire de droite, alors que la municipalité est, dans l’intervalle, passée à gauche.

Monsieur le ministre, nous dites-vous ce soir que l’État efface tous les contentieux de cette nature ? Si les contrats de Cahors n’étaient ni bons ni justes, il est inutile que l’État dépense de l’argent pour faire rentrer dans le rang des collectivités qui n’auraient pas respecté ces contrats…

Je mets aux voix les amendements identiques n° 10, 23 et 35.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 11, présenté par MM. Féraud, Kanner, Raynal et Marie, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly, Lurel et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

III. – Au niveau national, l’objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement est fixé au même niveau que l’inflation.

II. – Alinéa 5, tableau

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Thierry Cozic.

Face aux incertitudes et aux difficultés liées à la prévision de l’inflation, nous proposons que l’objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement soit aligné sur celle-ci.

L’amendement n° 1 rectifié quater, présenté par MM. Canévet et Levi, Mme N. Goulet, MM. Louault, Mizzon, Laugier, Longeot et Moga, Mme de La Provôté, M. Le Nay, Mme Loisier, M. Duffourg, Mme Férat, MM. Cigolotti et Kern, Mme Gacquerre, M. J.M. Arnaud, Mmes Billon, Létard et Morin-Desailly et MM. Delcros et Chauvet, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

Ce tableau doit être corrigé de l’inflation, comme pour les dépenses de l’État, en cas d’inflation supérieure à 0, 5 point des données du tableau.

La parole est à M. Michel Canévet.

Dans le même esprit, la trajectoire d’évolution des dépenses de l’État tenant compte de l’inflation, il nous paraît logique qu’il en soit de même pour les collectivités territoriales.

Quel est l’avis de la commission ?

L’effort demandé par le Gouvernement, que le Sénat se propose d’accepter, ne reprend pas tout à fait cette indexation : avis défavorable, sans surprise, sur ces deux amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis, pour les mêmes raisons.

Je mets aux voix l’amendement n° 11.

Je mets aux voix l’amendement n° 1 rectifié quater.

Je suis saisi de six amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

Les trois premiers sont identiques.

L’amendement n° 24 rectifié est présenté par M. Bazin, Mme Eustache-Brinio, MM. Courtial, Laménie, Chatillon, Savary, Belin, Cambon et D. Laurent, Mme Borchio Fontimp, MM. Houpert, Charon, J.B. Blanc et Favreau, Mme M. Mercier, MM. Bouchet, Babary, Bouloux, Cadec, Perrin, Rietmann et Brisson, Mme Bellurot, MM. Sido, Sol, Frassa, Pointereau et Lefèvre, Mmes Gruny, Berthet, Gosselin et Belrhiti, MM. Saury et Darnaud et Mme Joseph.

L’amendement n° 39 est présenté par MM. Féraud, Kanner, Raynal et Marie, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly, Lurel et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

L’amendement n° 75 rectifié est présenté par Mme M. Carrère, MM. Roux, Bilhac, Requier, Artano, Cabanel, Fialaire et Guiol, Mme Pantel et M. Gold.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

…. – Pour l’application du III, les dépenses réelles de fonctionnement sont retraitées des dépenses exposées :

1° Au titre du revenu de solidarité active, de l’allocation personnalisée d’autonomie et de la prestation de compensation du handicap, définies respectivement aux articles L. 262-24, L. 232-1 et L. 245-1 du code de l’action sociale et des familles ;

2° Au titre des dispositifs contractuels entre l’État et les collectivités précitées ;

3° Au titre des dépenses décidées par l’État en 2022.

Les modalités de retraitement de ces dépenses sont précisées par décret.

La parole est à M. Marc Laménie, pour présenter l’amendement n° 24 rectifié.

L’amendement n° 24 rectifié, déposé par notre collègue Arnaud Bazin et cosigné par beaucoup de nos collègues, concerne les conseils départementaux, dont la compétence en matière d’action sociale est particulièrement importante.

Les allocations individuelles de solidarité versées par les départements – RSA, allocation personnalisée d’autonomie (APA), prestation de compensation du handicap (PCH) – représentent environ 30 % de leur budget de fonctionnement.

Nous proposons d’exclure ces dépenses du périmètre pris en compte dans l’objectif de réduction des dépenses réelles de fonctionnement, étant entendu que, par définition, les départements ne peuvent les maîtriser.

De même, nous proposons d’écarter du champ des dépenses réelles de fonctionnement les dépenses engagées au titre des dispositifs contractuels entre l’État et les départements.

Quant à l’amendement n° 25 rectifié – je me permets d’en dire un mot brièvement –, il s’agit d’un amendement de repli.

La parole est à M. Rémi Féraud, pour présenter l’amendement n° 39.

Marc Laménie l’a bien dit : il serait raisonnable que des dépenses qui ne sont absolument pas pilotables, en particulier les allocations individuelles de solidarité, soient exonérées des contraintes qui vont s’exercer sur l’ensemble des dépenses de fonctionnement des collectivités, en particulier des départements.

Par rapport à l’amendement de suppression de l’article, l’amendement n° 39 est un amendement de repli ; l’amendement n° 40, lui, est un amendement de repli par rapport à l’amendement de repli…

La parole est à Mme Maryse Carrère, pour présenter l’amendement n° 75 rectifié.

Le contexte actuel n’est pas vraiment propice à contraindre les dépenses de fonctionnement des collectivités locales.

Les dépenses énergétiques du département des Hautes-Pyrénées, par exemple, ont augmenté de 10 millions d’euros en 2022. Quant à l’augmentation de 3, 5 % du point d’indice, elle portera la hausse des dépenses, dans notre petit département rural, à 20 millions d’euros au total en 2023.

Sortir les AIS de ce cadre budgétaire me semble une bonne chose : il s’agit de dépenses non maîtrisées et non maîtrisables.

L’amendement n° 76 rectifié est un amendement de repli.

Les amendements n° 25 rectifié, 40 et 76 rectifié sont identiques.

L’amendement n° 25 rectifié est présenté par M. Bazin, Mme Eustache-Brinio, MM. Courtial, Laménie, Chatillon, Savary, Belin, Cambon et D. Laurent, Mme Borchio Fontimp, MM. Houpert, Charon, J.B. Blanc et Favreau, Mme M. Mercier, MM. Bouchet, Babary, Bouloux, Cadec, Perrin, Rietmann et Brisson, Mme Bellurot, MM. Sido, Sol, Frassa, Pointereau et Lefèvre, Mmes Gruny, Berthet, Gosselin et Belrhiti, MM. Saury et Darnaud et Mme Joseph.

L’amendement n° 40 est présenté par MM. Féraud, Kanner, Raynal et Marie, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly, Lurel et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

L’amendement n° 76 rectifié est présenté par Mme M. Carrère, MM. Roux, Bilhac, Requier, Artano, Cabanel, Fialaire et Guiol, Mme Pantel et M. Gold.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

…. – Pour l’application du III, les dépenses réelles de fonctionnement sont retraitées des dépenses exposées au titre du revenu de solidarité active, de l’allocation personnalisée d’autonomie et de la prestation de compensation du handicap, définies respectivement aux articles L. 262-24, L. 232-1 et L. 245-1 du code de l’action sociale et des familles.

Les modalités de retraitement de ces dépenses sont précisées par décret.

Ces amendements ont déjà été défendus.

Quel est l’avis de la commission ?

Je partage l’alerte lancée par les auteurs de ces amendements – ils ont parfaitement raison – à propos des allocations individuelles de solidarité.

Avis favorable, donc, sur les amendements identiques n° 25 rectifié, 40 et 76 rectifié ; quant aux amendements identiques n° 24 rectifié, 39 et 75 rectifié, j’en demande le retrait.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

J’ai abordé voilà quelques instants la question de l’article 23 et de l’évolution des dépenses des collectivités locales. J’ai indiqué très clairement que les AIS n’étaient en effet pas des dépenses pilotables et qu’il était nécessaire, à ce titre, que les dépenses dont on tient compte pour mettre en œuvre ce mécanisme de contrainte en soient retraitées.

Ces amendements me semblent mal positionnés : ils auraient dû porter sur l’article 23, qui posait – il a été supprimé en commission – le cadre de contrainte applicable aux dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales. Il s’agissait d’une demande très forte du président de l’Assemblée des départements de France, François Sauvadet : que les dépenses prises en compte dans le cadre du pacte de confiance de l’article 23 soient retraitées des AIS. J’y avais donné droit en indiquant que je serais favorable, précisément, aux amendements visant à exclure les AIS de ce pacte.

Or les amendements dont nous discutons visent à retraiter l’Odedel des AIS ; mais l’Odedel n’est pas en lui-même une contrainte : il est l’outil qui permet d’adopter une vision globale sur l’ensemble de la progression des dépenses. Autrement dit, ces amendements n’ont de sens que dans le cadre d’un mécanisme contraignant ; mais vous avez supprimé ce mécanisme, en commission, en supprimant l’article 23.

Faites un pas dans cette direction, et bientôt les régions vous diront que les fonds européens ne sont pas vraiment pilotables non plus… Mon idée était que l’on définisse par décret, après concertation avec les collectivités locales, les dépenses, par exemple les AIS, dont on retraite le pacte de confiance.

Ma conviction est qu’il faut conserver l’Odedel dans son périmètre actuel, le même depuis 2015, à savoir l’ensemble des dépenses des collectivités locales ; en revanche, à supposer qu’un mécanisme de contrainte soit créé, il me semble envisageable de le retraiter de certaines dépenses, comme, entre autres, les AIS.

Le message que vous envoyez par ces amendements est le suivant : toutes les autres dépenses des collectivités locales, hors AIS, sont pilotables ; or tel n’est pas le cas.

La parole est à Mme Céline Brulin, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, nous ne pouvons pas être d’accord avec vous.

Les mots ont un sens : il est question, à l’article 16, d’un objectif de réduction de la dépense publique ! On ne saurait pénaliser un département qui verrait par exemple le nombre de ses bénéficiaires du RSA augmenter pour des raisons complètement indépendantes de sa volonté !

Je mets aux voix les amendements identiques n° 24 rectifié, 39 et 75 rectifié.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 25 rectifié, 40 et 76 rectifié.

Je mets aux voix l’article 16, modifié.

L’amendement n° 57 rectifié, présenté par Mme Paoli-Gagin, MM. Capus et Guerriau, Mme Mélot et MM. Lagourgue, Wattebled, Grand, A. Marc et Chasseing, est ainsi libellé :

Après l’article 16

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Afin de mieux suivre au niveau national l’ensemble des dépenses publiques ayant un impact favorable ou défavorable significatif sur l’environnement, les collectivités territoriales et leurs groupements dont les dépenses totales au titre de l’année 2023 sont supérieures à 100 millions d’euros s’engagent à compter de 2024 dans une démarche de budget vert, selon des modalités définies dans le cadre d’une concertation entre l’État et les collectivités territoriales.

À compter de l’année 2025, le budget de ces collectivités comporte une annexe qui présente l’ensemble des dépenses selon leur caractère favorable, défavorable ou neutre sur l’environnement.

La parole est à M. Emmanuel Capus.

Reprenant une proposition du rapporteur général du budget de l’Assemblée nationale, nous proposons d’engager les collectivités locales à adopter un budget vert d’ici à la fin du quinquennat.

Cet amendement vise ainsi à déployer ce budget vert des collectivités l’année suivant l’adoption de la nouvelle nomenclature de comptabilité publique M57, qui sera généralisée le 1er janvier 2024.

Il tend également à rehausser le seuil de dépenses totales de 50 millions à 100 millions d’euros.

Cette mesure contribuera à accélérer la transition écologique en intégrant aux modèles économiques la qualification des dépenses eu égard à leur impact climatique.

Quel est l’avis de la commission ?

Si je ne suis pas défavorable par principe à un budget vert au niveau local, je trouve la démarche prématurée. J’observe d’ailleurs qu’aucune concertation n’a été organisée avec les élus pour tenter de se mettre d’accord.

Je note également que la méthodologie appliquée aux dépenses de l’État n’est pas forcément duplicable en l’état aux collectivités ; il me paraît indispensable de travailler avec elles à établir une méthodologie spécifique qui serait applicable à leur budget environnemental.

Par ailleurs, il me semble important de rappeler que, dans le PLF 2023, sur les 570 milliards d’euros de dépenses budgétaires et fiscales, 416 milliards d’euros – excusez du peu ! – sont considérés comme neutres et 94 milliards d’euros ne sont pas cotés. Restent 59 milliards d’euros cotés « favorables », « défavorables » ou « mixtes », soit à peine plus de 10 % des dépenses totales…

Cette disposition s’appliquerait à toutes les régions et à tous les départements, mais à seulement 115 communes et 107 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), représentant néanmoins plus de 40 % des dépenses totales du bloc communal.

Je pose donc la question : est-il bien nécessaire d’ajouter des contraintes administratives et comptables relativement lourdes pour arriver à ce type de résultat ?

D’où la demande de retrait que je formule au nom de la commission.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Quand nous avons rencontré les associations d’élus, avec Christophe Béchu et Caroline Cayeux, toutes nous ont fait part de leur intérêt à faire en sorte que, premièrement, les collectivités locales les plus importantes puissent adopter un budget vert et que, deuxièmement, nous travaillions avec elles à élaborer un référentiel commun.

Une telle mesure serait objectivement utile pour savoir exactement où va la dépense publique dans notre pays, qu’elle émane de l’État ou des collectivités locales, et si elle favorable ou défavorable à l’environnement.

Cet amendement d’initiative parlementaire vise à prévoir un budget vert pour les plus grandes collectivités, dont les dépenses totales sont supérieures à 100 millions d’euros. Dans la réalité, la plupart de ces collectivités se sont d’ores et déjà dotées d’un budget vert. Mais ce terme recouvre des choses très différentes, des dépenses identiques ne recevant pas la même cotation ou n’étant pas prises en compte de la même manière.

Pour bénéficier d’une vision exhaustive à l’échelle nationale, il convient donc de construire, avec les associations d’élus, un référentiel commun – je l’ai dit.

Je suis donc favorable à cet amendement.

Monsieur le rapporteur, on déplore souvent que, dans le budget de l’État, beaucoup de dépenses ne soient pas cotées, de sorte qu’on ne sait pas si elles sont « favorables » ou « défavorables » à l’environnement. J’ai envie de répondre que c’est heureux ! On y trouve notamment les salaires et les pensions de retraite des fonctionnaires, ou les allocations sociales ; heureusement qu’on ne regarde pas ce que font les gens de leur salaire, de leur pension ou de leurs allocations sociales et qu’on ne vérifie pas si leurs dépenses sont favorables ou défavorables à l’environnement ! Ce serait basculer dans un autre type de régime, auquel je ne suis pas tout à fait favorable…

Une partie des dépenses publiques ne pourra de toute façon jamais être cotée, donc, dans la mesure où elle prend la forme de salaires, de pensions de retraite ou d’allocations sociales.

La parole est à Mme Christine Lavarde, pour explication de vote.

M. le ministre est favorable à cet article, alors que, dans les faits, il ne sera applicable que demain, puisqu’il vise uniquement les collectivités soumises à la nouvelle nomenclature de comptabilité publique M57.

Or un cadre a été édicté et des projections effectuées par l’Association des maires de France, France urbaine et I4CE, à partir de la maquette M57. Mais le résultat de ce travail est totalement inexploitable, ce en quoi je rejoins les propos de M. le ministre.

En effet, une grosse partie des dépenses de ces collectivités ne sont pas classées. Les dépenses de personnel, typiquement, ne le sont pas, alors qu’elles représentent grosso modo 50 % de la dépense. Pour ce qui concerne les dépenses d’investissement, 20 % d’entre elles environ sont cotées, et toutes, ou presque, sont classées « favorables » à l’environnement. Lorsque des travaux sont effectués dans les bâtiments publics, en effet, le présupposé est toujours que la dépense est favorable, car elle vise à améliorer les performances thermiques du bâtiment.

Les dépenses considérées comme défavorables sont les dépenses informatiques. Or peut-on dire que toutes les dépenses informatiques sont défavorables à l’environnement ?

Ce cadre existe, donc ; il est très perfectible. Quel sens y aurait-il à demander aux collectivités de faire quelque chose d’aussi simple, qui ne mobilisera pas beaucoup de temps ?

Il existe selon moi un document beaucoup plus complet et beaucoup plus intéressant, à savoir le rapport sur le développement durable, qui est présenté chaque année juste avant le débat d’orientation budgétaire de ces collectivités. Ce rapport permet, au-delà des chiffres, de présenter les politiques publiques sous l’angle du développement durable, qui renvoie par nature à des politiques transversales. Une présentation strictement budgétaire, sous forme de crédits affectés à telle mission ou à telle autre, ne suffit pas à épuiser ces enjeux ; il peut s’agir d’actions diffuses dont la valeur monétaire est difficile à déterminer pour la collectivité.

Pour ces raisons, je suis plutôt défavorable à cet amendement : le dispositif proposé existe déjà, mais il est complètement inopérant.

La parole est à M. Daniel Breuiller, pour explication de vote.