Séance en hémicycle du 12 décembre 2016 à 15h00

Le compte rendu intégral de la séance du jeudi 8 décembre 2016 a été publié sur le site internet du Sénat.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté.

M. le président. Monsieur le ministre, mes chers collègues, c’est avec une profonde émotion que nous avons appris samedi, au moment où nous sortions de la collégiale Notre-Dame de Crécy-la-Chapelle, le décès brutal de notre collègue Jean-Claude Frécon.

Je l’avais rencontré mardi, dans la soirée, à la questure de l’Assemblée nationale ; nous nous étions cordialement adressé un signe amical.

Je serai demain auprès de lui, avec le président du groupe socialiste et républicain, M. Didier Guillaume, avec Mme la présidente la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et un certain nombre de collègues, dans sa commune dont il fut si longtemps l’élu.

Jean-Claude Frécon était sénateur de la Loire depuis 2001. Je prononcerai son éloge funèbre ultérieurement, mais je tenais d’ores et déjà à saluer sa mémoire.

Directeur d’école, Jean-Claude Frécon fut conseiller municipal de Pouilly-les-Feurs à partir de 1971, puis maire de cette commune entre 1983 et 2006 et conseiller général de la Loire de 1979 à 2003. Élu sénateur en 2001, il fut réélu en 2011.

Au sein de notre assemblée, il siégea successivement à la commission des lois, puis à la commission des finances, dont il fut vice-président pendant trois ans, et, enfin, à la commission de la culture. Nous lui devons plusieurs rapports, dont, en 2009, un rapport sur la sécheresse de 2003, rédigé avec notre collègue Fabienne Keller.

Défenseur passionné des territoires ruraux et de leurs services publics, partisan de toujours de la décentralisation, il fut vice-président de l’Association des maires de France, de 1988 à 2006. Il attachait une grande importance à un sujet que nous avions en partage : la présence territoriale de la Poste. Il présida à ce titre l’Observatoire de la présence postale.

Cet Européen convaincu avait exercé des responsabilités importantes au sein du Conseil de l’Europe, dont il devait présider successivement la Chambre des pouvoirs locaux et, jusqu’à octobre dernier, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, que j’avais d’ailleurs reçu avec lui, ici, au Sénat.

Ceux qui l’ont accompagné se souviennent d’un homme convivial, sincère et généreux, doté d’un grand sens de l’écoute. Consciencieux et scrupuleux dans l’exercice de ses mandats, il ne ménageait ni son temps ni sa santé pour mener de front ses responsabilités locales, parlementaires et européennes, avec pour seule constante la recherche de l’intérêt général.

Sa dernière lettre, adressée à un certain nombre de collègues, dans laquelle il faisait part de sa décision de ne pas se représenter témoignait également de cet engagement. Il s’en était d’ailleurs entretenu avec moi.

Au nom du Sénat, je souhaite exprimer notre sympathie et notre profonde compassion à sa famille – je pense notamment à son fils Éric, que nous sommes quelques-uns à avoir joint au téléphone –, à ses proches, aux Pouillerots, ainsi qu’au président et aux membres du groupe socialiste et républicain.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, je vous propose d’observer un instant de recueillement en sa mémoire.

Le Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courrier en date du 9 décembre 2016, le texte de deux décisions statuant sur la conformité à la Constitution, d’une part, de la loi organique relative à la compétence du Défenseur des droits pour l’orientation et la protection des lanceurs d’alerte et, d’autre part, de la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

Acte est donné de cette communication.

Le Conseil constitutionnel a informé le Sénat qu’il a été saisi le 9 décembre 2016, en application de l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, par plus de soixante députés et soixante sénateurs, de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

Le texte de la saisine est disponible au bureau de la distribution.

Acte est donné de cette communication.

J’ai reçu de M. le Premier ministre la demande de réunion d’une commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à l’extension du délit d’entrave à l’interruption volontaire de grossesse.

Il sera procédé à la nomination des représentants du Sénat à cette commission mixte paritaire selon les modalités prévues par l’article 12 du règlement.

Le Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courriers en date du 9 décembre 2016, trois décisions relatives à des questions prioritaires de constitutionnalité portant sur : l’exécution provisoire des décisions prononcées à l’encontre des mineurs (n° 2016-601 QPC) ; l’incarcération lors de l’exécution d’un mandat d’arrêt européen (n° 2016-602 QPC) ; le délai de rapport fiscal des donations antérieures (n° 2016-603 QPC).

Acte est donné de ces communications.

Le Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le 9 décembre 2016, qu’en application de l’article 61-1 de la Constitution, le Conseil d’État lui a adressé une décision de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur le I de l’article 1389 du code général des impôts (Dégrèvement de taxe foncière sur les maisons vacantes et immeubles inexploités) (2016 612 QPC).

Le texte de cette décision de renvoi est disponible à la direction de la Séance.

Acte est donné de cette communication.

L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne (projet n° 47 rectifié, texte de la commission n° 192, rapport n° 191 et avis n° 182, 185, 186).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, avant d’entamer l’examen du projet de loi relatif à la montagne, je souhaite, au nom du Gouvernement, m’associer aux propos que vous venez de tenir et saluer la mémoire de Jean-Claude Frécon.

Il aurait été heureux de participer à ce débat, lui qui avait une véritable passion pour les territoires, pour leur défense, pour la protection des services publics, en particulier – vous l’avez dit, monsieur le président – la présence postale, tellement indispensable en ces secteurs.

Je l’ai connu lorsque je siégeais au sein de la Haute Assemblée. C’était un homme d’engagement, d’enthousiasme, de rigueur, de convictions et de tolérance.

Je veux donc, au nom du Gouvernement, présenter toutes mes condoléances à sa famille et exprimer mon amitié au groupe socialiste, dont Jean-Claude Frécon était l’un des membres très actifs, ainsi qu’à son président, Didier Guillaume.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, monsieur le rapporteur, madame, messieurs les rapporteurs pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, historiquement, les territoires de montagne ont toujours constitué une marge, une marche et une périphérie. Leurs habitants ont, quant à eux, longtemps été plus pauvres qu’ailleurs, marginalisés et régulièrement, disons-le franchement, méprisés.

Le plus souvent situés aux frontières, nos massifs n’en ont pas moins été stratégiques, en matière de défense notamment.

Par leurs positions, ils ont pu constituer des abris dans les temps troublés. La région autour, par exemple, du village du Chambon-sur-Lignon résume à elle seule ce statut de « montagne refuge », elle qui fut la terre d’accueil, successivement, des huguenots, des républicains espagnols, et de milliers de juifs, au point d’être érigée au rang de « village de Justes ».

Mais, au-delà de la majesté de ces paysages, les hommes, grâce à leur génie, ont su tirer profit des fortes contraintes de ces espaces – altitude, dénivelés, climats… – pour les développer et les sortir de l’enclavement. L’hydroélectricité, l’industrie, la sidérurgie, puis le tourisme ont été autant de vecteurs d’attractivité et de prospérité.

Mais on ne saurait appréhender correctement les massifs français sans reconnaître leur caractère profondément hétérogène, tant de leur topographie que de leurs paysages, de leurs atouts et de leur histoire.

Par leur fragilité et leur diversité, ces espaces appellent une attention adaptée et sans cesse renouvelée.

En cela, la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, ou loi Montagne, a constitué un acte fondateur en établissant le principe « d’adaptation, en tant que de besoin, aux spécificités » de nos reliefs.

Intervenant après les décennies du « plan neige », de 1964 à 1977, elle reposait sur un juste équilibre entre le nécessaire développement de ces territoires et l’impératif de protection de leur environnement.

Trente ans, plus tard, nous pouvons mesurer le caractère visionnaire de ce texte et l’ampleur des innovations qu’il comportait : définition des zones de montagne, mise en place d’instances représentatives, comme le Conseil national de la montagne ou les comités de massif. En matière d’aménagement, il introduisait aussi d’indispensables dispositifs de maîtrise de l’urbanisme et créait les unités touristiques nouvelles.

Tout précurseur qu’il fut, et qu’il demeure, ce texte d’envergure a besoin d’être actualisé. Ce constat est, je le crois, partagé de tous.

Depuis 1985, nombreuses furent les mutations sur les plans économique, environnemental et social. Les modes de vie ont changé, les besoins des habitants ont évolué. Il devenait impérieux de donner aux territoires de montagne la capacité d’y apporter des réponses adaptées.

Afin de défricher le terrain, Manuel Valls, alors Premier ministre, avait commandé aux députées Annie Genevard et Bernadette Laclais un rapport, remis au mois de septembre 2015. Il y était proposé de refonder le pacte entre l’État et les territoires de montagne, afin de répondre aux grands enjeux actuels.

Le projet de loi que je présente devant vous s’en inspire largement, même s’il ne résume pas à lui seul la politique que le Gouvernement met en œuvre en faveur de nos massifs.

Pour aboutir à ce texte, une approche transpartisane a toujours prévalu, associant directement et constamment les acteurs de la montagne : parlementaires – le rapport a été commandé, je le disais, à une députée de la majorité, Bernadette Laclais, et à une députée de l’opposition, Annie Genevard, et elles ont travaillé main dans la main pour l’élaborer –, élus locaux, associations représentatives d’élus locaux, et tous les acteurs, qu’ils soient publics ou privés.

Cette approche a permis de définir un cadre d’échanges, mais aussi un calendrier, fixant une adoption avant la fin de l’année. C'est la raison pour laquelle nous essayons d’aller vite en ces derniers jours de l’année 2016.

Cet esprit de responsabilité et cette recherche du consensus ont perduré tout au long des débats à l’Assemblée nationale. Il fut notamment facilité, je l’ai dit, par la désignation inédite de deux corapporteurs, l’une de l’opposition, l’autre de la majorité.

Cet « attelage », si vous me permettez l’expression, a permis d’enrichir substantiellement le texte, qui est passé de vingt-cinq articles lors de sa présentation à l’Assemblée nationale à soixante-quinze articles lors du vote.

Permettez-moi donc de vous en présenter les grandes orientations. Nous pouvons les regrouper autour de quatre grands axes, correspondant chacun à un titre du projet de loi.

Le titre Ier traite de la prise en compte des spécificités des zones de montagne et de celles qui peuvent exister dans chaque massif.

Montesquieu n’écrivit-il pas, dans De l’Esprit des lois, que ces spécificités « doivent être relatives au physique du pays ; au climat glacé, brûlant ou tempéré ; à la qualité du terrain, à sa situation, à sa grandeur; au genre de vie des peuples laboureurs, chasseurs ou pasteurs » ?

Ce texte réaffirme donc le principe d’adaptation des politiques publiques à ces particularités, éventuellement sous la forme d’expérimentations.

Dans cette partie, les députés ont apporté plusieurs améliorations.

Ils ont précisé les objectifs spécifiques des politiques publiques, en détaillant les différents domaines d’intervention, comme l’usage partagé de la ressource en eau, la prise en compte des temps de trajet dans l’organisation scolaire en montagne ou la représentation équitable des territoires de montagne.

De la même manière sont détaillés les domaines pour lesquels s’applique le principe d’adaptation de l’action publique.

Le titre Ier vient également renforcer le CNM, le Conseil national de la montagne, dans ses missions et dans sa représentation. Il sera désormais doté d’un vice-président, par ailleurs président de la commission permanente, qui assurera un fonctionnement plus régulier de cette instance. Ce vice-président pourra en outre saisir directement le Conseil national de l’évaluation des normes.

Le renforcement des institutions concerne également les comités de massif.

Sur la thématique de la santé, l’Assemblée nationale a adopté plusieurs dispositions complétant le schéma régional de santé d’un volet de prise en compte des besoins spécifiques aux populations des territoires de montagne et des temps raisonnables d’intervention des secours. Elles prévoient également la participation d’un membre du comité de massif au conseil territorial de santé.

La difficile et déterminante question du numérique et de l’accès à la téléphonie mobile, qui se pose avec plus d’acuité encore dans les zones de montagne, est évidemment abordée.

Le premier chapitre du titre II vise à adapter les investissements publics aux fortes contraintes du relief. Il facilite l’expérimentation de technologies de substitution à la fibre, comme les connexions radio ou satellitaires, qui ont connu des innovations notables, ces dernières années.

J’en profite pour rappeler, en sortant un peu du cadre de ce texte, qu’avec le programme de résorption des zones blanches, dont beaucoup se situent en altitude, l’État prend en charge l’intégralité du coût de construction des pylônes permettant aux opérateurs de relier les centres-bourgs au réseau mobile, au minimum en 3G, d’ici à mi-2017.

En dehors des centres-bourgs, 1 300 sites seront également équipés en 3G, puis en 4G, d’ici à 2019. Je le rappelle, à l’origine, la date prévue était 2022.

L’État participe, là aussi, au financement des pylônes, jusqu’à 75 000 euros pour ceux qui sont situés en zone de montagne ; cela représente plus de 42, 5 millions d’euros de subventions.

À l’Assemblée nationale, comme ici, cette partie du texte a donné lieu à des échanges intenses et à de nombreux amendements, priorisant la montagne dans le cadre du programme de couverture des zones blanches ou incitant au déploiement des services numériques.

Cela ne fait que confirmer l’importance et la sensibilité de ces thématiques ; je le savais déjà. Nous aurons largement l’occasion de revenir sur vos propositions pour accélérer l’accès à ces technologies sur tout le territoire.

Très bien !

Le deuxième chapitre aborde un autre enjeu d’envergure : le travail saisonnier et la pluriactivité.

Dans ce cadre, plusieurs mesures visent à mieux prendre en compte ces particularités, que ce soit dans la formation professionnelle ou dans l’accès aux services par ce type de salariés.

L’expérimentation d’un dispositif d’activité partielle pour les agents contractuels saisonniers de régie est également proposée pour leur offrir une plus grande sécurité des parcours professionnels, en fiabilisant aussi le fonctionnement des régies dans les stations de ski.

En outre, pour répondre aux difficultés immenses que rencontrent les saisonniers dans l’accès au logement, et dont les conséquences sont parfois dramatiques – certains sont morts de froid dans leur mobil-home, leur camping-car ou leur voiture –, plusieurs actions sont proposées : la mobilisation de logements vacants par les bailleurs sociaux pour les attribuer en « intermédiation » locative, ou la mise en place de plans d’action concertés entre les communes et les acteurs locaux de l’habitat.

Favoriser le développement économique des massifs implique aussi d’encourager des secteurs vitaux pour la montagne. Je pense en particulier à l’agriculture et au tourisme.

La place de l’agriculture, et plus particulièrement, le pastoralisme, a été confortée lors de l’examen à l’Assemblée nationale en favorisant cette activité, notamment sous la forme de groupements agricoles d’exploitation en commun, les GAEC.

Le projet de loi vise également à une meilleure reconnaissance de l’agriculture de montagne et des soutiens qui lui sont nécessaires.

J’en viens aux grands prédateurs. §Je note que les prédateurs ne sont pas les mêmes selon les massifs.

M. Loïc Hervé. La Bête du Gévaudan !

Dans certains endroits, c’est le loup ; dans d’autres, c’est l’ours…

Le lynx !

M. Jean-Michel Baylet, ministre… ou le lynx. On a même évoqué le rat taupier à l’Assemblée nationale !

Dans certains territoires, c’est un vrai problème !

Après de longs débats très engagés, l’Assemblée nationale a adopté un principe d’adaptation des moyens de lutte à la situation particulière de chaque massif, dans des termes atteignant désormais un point d’équilibre qu’il me semble souhaitable de préserver.

Parmi les autres mesures prévues dans le projet de loi, je veux citer la dérogation au transfert de la compétence « promotion du tourisme » pour les communes classées « stations de tourisme ».

Vous le savez, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, ou loi NOTRe, a prévu de confier cette compétence de manière absolue aux établissements publics de coopération intercommunale, au plus tard au 1er janvier 2017. Cette disposition a suscité les craintes de certaines communes, attachées à leur notoriété et leur identité propre. Je les ai entendues, et le Gouvernement aussi.

L’article 18 initial apporte une souplesse permettant aux communes « stations classées de tourisme », ou en cours de classement, de conserver cette compétence, sous réserve d’une délibération adoptée par le conseil municipal avant le 1er janvier 2017. Celles qui n’obtiendraient pas ce label perdraient naturellement le bénéfice de la mesure.

Les députés ont également souhaité préciser la notion de « classement en cours ». Pour ma part, je ne reviendrai pas sur les élargissements adoptés, même si je ne vois pas d’inconvénient – nous en avons discuté en commission – à parfaire la rédaction actuelle.

Quoi qu’il en soit, l’application de cette dérogation est bien sûr soumise à l’adoption de ce texte avant la fin de l’année. C’est ce qui explique la date exceptionnellement rapprochée de la commission mixte paritaire.

Toujours dans le secteur touristique, le texte prévoit des assouplissements pour faciliter la réhabilitation de l’immobilier de loisir. Il s’agit ainsi de lutter contre le phénomène dit des « lits froids », qui s’est fortement développé ces dernières années.

Couplée à la mesure du projet de loi de finances pour 2017, adoptée en première lecture à l’Assemblée nationale, réorientant le dispositif fiscal dit « Censi-Bouvard » vers le soutien à la réhabilitation des résidences de tourisme, cette disposition devrait avoir un effet concret pour les propriétaires de résidences en montagne et favoriser ainsi la rénovation de l’existant plutôt que d’encourager sans discernement les constructions neuves.

Dans le cadre des opérations de réhabilitation de l’immobilier de loisir, les ORIL, un amendement adopté à l’Assemblée nationale a introduit une obligation d’information des copropriétaires en cas de vente d’un logement en résidence touristique.

Le projet de loi modifie également la procédure des unités touristiques nouvelles, les fameuses UTN. Initialement prévue dans le cadre d’une ordonnance à l’article 106 de la loi d’août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, j’ai souhaité, à la demande de l’ANEM, l’Association nationale des élus de la montagne, que cette réforme soit finalement inscrite dans le texte et puisse faire l’objet d’un débat au Parlement.

Très bien !

M. Jean-Michel Baylet, ministre. Quand je vois l’ampleur que les discussions ont prise, je ne suis pas sûr d’avoir bien fait eu égard à mon confort personnel.

Très bien !

La concertation préalablement engagée avec les associations d’élus et les représentants des professionnels du secteur – je pense en particulier à Domaines skiables de France – s’est prolongée tout au long de la discussion.

L’objectif de la réforme des UTN était de concilier planification de ces projets par les élus et souplesse pour répondre, dans des délais rapides, à des projets nouveaux, sans renoncer à l’indispensable maîtrise de l’urbanisme et de l’espace par les élus, ni au respect des lois en vigueur. C’est la raison pour laquelle nous avons conservé une procédure particulière en dehors des SCOT, les schémas de cohérence territoriale.

Après un échange nourri, un accord a été trouvé à l’Assemblée nationale sur une procédure spécifique aux territoires de montagne permettant la mise en compatibilité des documents d’urbanisme nécessaires à la réalisation d’UTN qui n’auraient pas été prévues dans les documents d’urbanisme : SCOT, PLU et, demain, PLUI. Cette procédure intégrée, et encadrée dans le temps, permettra de donner aux opérateurs de la visibilité et aux élus de conserver la maîtrise du développement immobilier sur leur territoire.

Cet accord exigeant, qui s’est attaché à répondre aux difficultés soulevées, a permis la validation de l’ensemble de la réforme des UTN. Il me paraît sage, là encore, de ne pas remettre en question ce point d’équilibre auquel nous sommes parvenus, non sans difficulté.

S’agissant des politiques environnementales, enfin, une disposition du projet de loi vise, dans les territoires de montagne, à renforcer le rôle des parcs naturels régionaux, notamment afin d’améliorer la protection de la biodiversité.

Par ailleurs, et sans imposer une réglementation supplémentaire, est ouverte la possibilité de mettre en place des « zones de tranquillité » afin de concilier les différents usages tout en permettant de préserver le développement des espèces animales et végétales qui s’y trouvent.

S’agissant des « zones de tranquillité » envisagées dans le projet de texte initial, un accord a également été trouvé avec les députés en réservant aux seuls parcs nationaux la possibilité – je dis bien la possibilité – de créer ces espaces de quiétude pour favoriser et protéger le développement d’espèces animales et végétales.

Mesdames, messieurs les sénateurs, votre commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, en lien avec la commission des affaires économiques, la commission des affaires sociales et la commission des lois, a, à son tour, grandement fait évoluer le texte de l’Assemblée nationale de manière très constructive en adoptant, la semaine dernière, plus d’une centaine d’amendements. Je veux saluer le travail des rapporteurs, qui a permis des améliorations significatives, tant dans la qualité rédactionnelle du texte que par l’apport de plusieurs précisions. Je note également la suppression de dispositions redondantes, sur lesquelles vous aviez appelé mon attention en commission, ou inapplicables, ainsi que de plusieurs demandes de rapports au Gouvernement, certains étant d’ailleurs déjà prévus par la législation en vigueur. Vous connaissez ma position sur la multiplication des rapports. Je ne peux donc qu’approuver ces modifications.

Sur la question du numérique, des amendements ont permis de préciser quelques-unes des dispositions introduites à l’Assemblée nationale et de les compléter par des mesures nouvelles sur le fichier normalisé des adresses ou sur la transparence des engagements souscrits par les opérateurs à l’issue de l’appel national à manifestation d’intentions d’investissement de 2011.

Dans l’ensemble, le travail de la commission s’est inscrit, et je vous en suis reconnaissant, dans le cadre de l’équilibre général trouvé avec les députés. Sur deux des sujets emblématiques du débat à l’Assemblée nationale, je veux parler des offices de tourisme et des UTN, les amendements respectent, pour l’essentiel, l’accord auquel nous étions parvenus, en apportant d’ailleurs des éléments de précision ou de simplification.

Cependant, je serai tout de même amené à revenir sur quelques dispositions qui vont au-delà de cet accord global ou qui me semblent contraires aux positions que le Gouvernement a régulièrement affirmées. Nous aurons l’occasion d’en débattre en détail et d’essayer de nous convaincre mutuellement. Je rappelle les principaux sujets de divergence.

Il s’agit notamment des dispositions relatives au FPIC, le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, qui me semblent n’avoir qu’un lointain rapport avec l’objet de ce texte.

Ah bon ?

Nous divergeons également sur la création d’un dispositif transitoire supplémentaire de sortie du classement en zone de revitalisation rurale, ou ZRR. Les schémas intercommunaux étant désormais tous bouclés, ou presque, puisque la réforme entrera en vigueur au 1er janvier prochain, je serai d’ici à la fin du mois de janvier en mesure de vous communiquer la carte des communes éligibles. Certaines seront bien entendu appelées à entrer dans le dispositif quand d’autres seront amenées à en sortir.

Nous n’avons pas non plus la même position sur des conditions d’exonération de l’autorisation de défrichement et sur diverses dispositions relatives au droit de l’urbanisme visant à assouplir les conditions de construction en discontinuité, au détriment de la lutte contre le mitage, qui nous rassemble tous.

Enfin, et dans le même esprit de respect des accords trouvés à l’Assemblée nationale, nous serons également amenés à discuter du rétablissement de la disposition qui permet dans les parcs nationaux, et uniquement dans les parcs nationaux, de mettre en place des « zones de tranquillité », sous l’autorité et le contrôle de leur conseil d’administration. Ces zones seront mises en place sur leur propre initiative. Il ne s’agit pas d’une mesure prescriptive qui aurait un caractère obligatoire. Il s’agit tout simplement de donner à ceux qui le souhaitent la possibilité d’installer de telles zones.

Le débat à l’Assemblée nationale, vous l’avez constaté, a considérablement enrichi le projet de loi initial, notamment sur quelques sujets emblématiques, importants pour les différentes sensibilités comme les UTN, les offices de tourisme, les services numériques ou de téléphonie, les grands prédateurs ou les zones de tranquillité. C’est l’écoute, le dialogue et la recherche pragmatique de solutions qui ont permis de parvenir à des accords et d’aboutir à l’adoption d’un texte à la quasi-unanimité. Ce point est suffisamment rare pour être souligné. Le seul député ayant voté contre m’a avoué que sa seule motivation était que son vote, et par conséquent sa propre personne, ne passe pas inaperçu… Il escomptait se faire ainsi remarquer. Il s’agit, nul ne s’en étonnera, de notre ami du Béarn, Jean Lassalle !

Je garde à l’esprit l’objectif d’une adoption du texte dans les délais que nous nous sommes collectivement fixés. Je ne doute pas que nous y parviendrons, dans l’intérêt des habitants des territoires de montagne. Je souhaite que le compromis trouvé sur les différents points de difficulté puisse être préservé ; je m’y emploierai bien naturellement. J’espère que nous serons capables ici, dans votre assemblée réputée pour sa sagesse, et dans le même esprit qu’à l’Assemblée nationale, de trouver le juste consensus aboutissant à un vote unanime pour le meilleur intérêt de la montagne, de ses territoires et de celles et ceux qui y vivent !

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la montagne nous réunit aujourd’hui. Elle est en effet un véritable trésor national, qui doit être préservé et valorisé par tous. L’objectif principal du présent projet de loi est de relancer la politique nationale de la montagne, en faveur d’un aménagement et d’un développement durables de ces territoires, ce dont je me réjouis.

Si la montagne est une destination touristique majeure en France et dans le monde, elle est d’abord un lieu de vie et d’activité pour plus de 6 millions de Français, soucieux de bénéficier de conditions de vie comparables à celles de leurs concitoyens dans d’autres territoires, tout en conservant les spécificités de ce cadre unique.

La montagne accueille également une économie riche et diversifiée. L’industrie de montagne représente 600 000 entreprises et 4 millions d’actifs. Le secteur du tourisme participe à hauteur de 15 % du PIB touristique du pays. Quant à l’agriculture, une exploitation sur six se trouve en montagne, qui regroupe 17 % de la surface agricole utile.

Enfin, grâce à son patrimoine naturel et culturel exceptionnel, la montagne occupe une place particulière dans l’identité de notre pays. Sa biodiversité unique, la beauté de ses paysages, l’immensité de ses forêts et son rôle de château d’eau naturel en font un bien commun de la nation.

Une politique de la montagne est donc indispensable pour aménager ces espaces en prenant en compte leurs spécificités, aussi bien en termes d’atouts que de contraintes. Car si la montagne partage avec la ruralité certaines caractéristiques, elle se singularise par des difficultés permanentes très fortes, liées au relief et au climat.

Le socle d’une telle politique a été créé par la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne. Je souhaite rappeler le caractère particulièrement novateur de ce texte, qui plaçait la montagne à l’avant-garde du développement durable, en lui traçant un avenir fondé sur des équilibres subtils, entre dynamisme économique et protection du patrimoine naturel.

Trente ans après, la montagne a globalement bien résisté à l’épreuve du temps. Toutefois, de nouveaux enjeux, comme le numérique et le réchauffement climatique, doivent être mieux pris en compte. Par ailleurs, la ligne de crête entre protection et développement des territoires de montagne reste étroite. Enfin, le droit commun a évolué, rattrapant parfois les dispositifs spécifiques adoptés par le législateur en 1985.

La loi Montagne s’est donc quelque peu affaiblie. C’est pourquoi les élus de la montagne souhaitaient depuis plusieurs années une relance de l’action publique, afin d’éviter toute banalisation de leurs territoires.

Prenant acte de ce souhait très vif, le Gouvernement a confié à nos collègues députées Annie Genevard et Bernadette Laclais la réalisation d’un rapport, pour identifier des solutions concrètes permettant l’actualisation de la loi de 1985. Remis au Premier ministre en septembre 2015, ce travail remarquable formulait une centaine de propositions, pour lancer un acte II de la politique de la montagne.

À partir de ce rapport, le Gouvernement a élaboré le présent projet de loi, en concertation étroite avec les élus et avec la mobilisation très forte de l’Association nationale des élus de la montagne et du Conseil national de la montagne, dont je souhaite souligner le rôle majeur pour accompagner la préparation et l’examen du texte. Une véritable démarche de coconstruction a ainsi guidé ce travail dès ses origines. Cette approche a été prolongée à l’Assemblée nationale, avec des échanges constructifs et transpartisans entre les différents groupes politiques, qui ont abouti à un texte particulièrement consensuel, adopté à la quasi-unanimité, comme l’a rappelé M. le ministre.

Témoignage de l’importance de la montagne pour notre assemblée et du souhait partagé par tous de poursuivre un examen transversal, cinq commissions permanentes du Sénat se sont mobilisées. Je souhaite, à cet égard, saluer mes collègues rapporteurs pour leur engagement et leur contribution sur ce texte : Patricia Morhet-Richaud pour les affaires sociales, Gérard Bailly pour les affaires économiques et Jean-Pierre Vial pour les lois.

Malgré des délais contraints, les différents rapporteurs ont mené au total plus d’une soixantaine d’auditions. Nous avons conjointement souhaité ouvrir nos travaux à l’ensemble des sénateurs de montagne, en vue de permettre au plus grand nombre de participer aux réflexions du Sénat sur ces sujets. Je salue, à cet égard, notre collègue Jean-Yves Roux, président du groupe d’études Développement économique de la montagne, pour sa mobilisation sur ce texte.

À l’issue de mes auditions, j’ai constaté que la grande majorité des organismes et personnalités entendus souhaitaient une stabilisation du texte adopté par l’Assemblée nationale, qui a été étendu à plusieurs sujets majeurs, comme l’accès à l’école et à la santé, l’aménagement numérique, le soutien aux activités agricoles ou encore la politique de l’eau. Si nous pouvons nous en féliciter, nous devons également être vigilants sur la qualité de la loi que nous adoptons. Comme vous le savez, il s’agit d’une priorité pour le président du Sénat. Ainsi, sans vouloir bouleverser les équilibres existants du projet de loi, nous avons conjointement souhaité apporter des améliorations au texte transmis.

En termes de méthode, je rappelle que la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, saisie au fond sur le texte, a délégué une trentaine d’articles du projet de loi à la commission des affaires économiques, relatifs aux activités pastorales, agricoles et forestières, à l’urbanisme et au tourisme. Elle a également délégué une dizaine d’articles à la commission des affaires sociales, relatifs à la santé et au droit du travail. La commission des lois s’est de son côté saisie pour avis d’une large partie du texte. Enfin, la commission de la culture a procédé à une communication en commission sur les articles relatifs à l’enseignement scolaire. Au total, 115 amendements ont déjà été adoptés et intégrés au texte.

Notre commission a examiné au fond la majorité des articles du titre Ier, relatifs aux principes de la politique de la montagne, à la gouvernance de ces territoires et à l’accès aux services publics.

Sur cette partie du texte, nous avons apporté plusieurs précisions, notamment sur les objectifs de la politique de la montagne, sur les prestations de secours sur les pistes de ski et sur la prise en compte des délais d’accès dans l’organisation scolaire. Nous avons également supprimé quelques articles, jugés redondants par rapport au droit en vigueur.

Nous avons aussi ajouté une prise en compte des spécificités de montagne par le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales. En termes de zonage, nous avons souhaité garantir le maintien du classement « montagne » dans les communes nouvelles et insérer un dispositif transitoire pour les communes sortant du classement en zone de revitalisation rurale.

Enfin, nous avons inséré des dispositions relatives à la gestion et à la prévention des risques naturels, en vue de renforcer l’expertise apportée par l’Office national des forêts aux collectivités de montagne.

Sur le titre II, relatif au développement économique, nous avons renforcé le volet numérique du texte, en apportant des précisions sur l’élaboration des stratégies de développement des usages et services numériques, sur l’exonération d’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux, ou IFER, en faveur de la téléphonie mobile et sur la mutualisation des infrastructures passives. Nous avons également inséré des dispositions relatives à la constitution rapide d’une base nationale des adresses et à la contractualisation des projets privés de déploiement à très haut débit, en vue d’accélérer la couverture numérique des territoires.

Toujours dans ce même titre, nous avons adopté des précisions à l’article 16, relatif à la prédation des animaux d’élevage, afin d’assurer la conformité de cette disposition au cadre international et européen et d’éviter de nouveaux contentieux, tout en rappelant l’importance de préserver les activités d’élevage. Cet article nous semble désormais équilibré.

Enfin, au titre IV, relatif aux enjeux environnementaux, la commission a conservé les ajouts adoptés à l’Assemblée nationale sur la politique de l’eau et a souhaité supprimer l’inscription dans la loi de la possibilité de créer des zones de tranquillité dans les parcs nationaux, comme l’avait prévu l’Assemblée nationale pour les parcs naturels régionaux, constatant que ces initiatives sont déjà permises par le droit en vigueur.

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, sur les articles examinés par notre commission, nous avons souhaité améliorer et renforcer le texte transmis à notre assemblée, sans le dénaturer ni bouleverser son périmètre général. Tout en souhaitant résolument poursuivre avec vous tous une démarche d’élaboration constructive et transpartisane, notre priorité lors de cet examen en séance est de permettre au Sénat d’adopter une loi utile, équilibrée et pérenne pour les territoires de montagne.

La parole est à M. Gérard Bailly, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le développement économique de la montagne est essentiel pour ces territoires. De ce point de vue, la loide 1985 a plutôt bien réussi : la montagne ne s’est pas dépeuplée ; bien au contraire, sa population a progressé dans certains secteurs. On y compte aujourd'hui 6 millions d’habitants et des activités multiples : agriculture, exploitation forestière, tourisme ; il existe aussi une activité industrielle ou encore artisanale vivace dans beaucoup de massifs.

Toutefois, ce développement économique doit être accompagné en prenant en compte les spécificités de la montagne : saisonnalité, climats, éloignement, voire enclavement. Cet accompagnement existe à travers des dispositifs spécifiques : l’indemnité compensatoire de handicap naturel fournit, par exemple, une aide majorée aux agriculteurs. La montagne dispose aussi de modalités spécifiques de gouvernance à travers les comités de massif et le Conseil national de la montagne, pour piloter les politiques publiques dans ces territoires. Or nous devons moderniser ces territoires, par exemple, pour accélérer le déploiement des réseaux numériques ou encore pour donner un nouveau souffle à l’immobilier de loisir.

À l’Assemblée nationale, la commission des affaires économiques avait été saisie au fond de ce projet de loi. Au Sénat, c’est la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable qui est chargée du texte, mais elle a délégué vingt-six articles à la commission des affaires économiques, qui s’est aussi saisie pour avis simple sur treize autres articles. Nous n’avons pas proposé de bouleversements sur un texte voté par les députés à la quasi-unanimité, ce qui témoigne d’un assez large consensus. Nous avons adopté quarante-trois amendements qui ne remettent pas en cause l’économie générale du projet de loi.

Concernant l’agriculture, nous avons conforté les dispositions votées à l’Assemblée nationale : nous avons précisé le régime des conventions pluriannuelles de pâturage, nous avons encouragé la location des terres à des agriculteurs locaux par les associations foncières pastorales et autres propriétaires de terres en montagne, nous avons encouragé les GAEC à participer à des groupements pastoraux. Surtout, nous avons accepté d’exempter les agriculteurs de compensations, y compris financières, pour le défrichement de terrains de montagne non classés comme tels au cadastre. Nous souhaitons que l’on continue à formuler une demande de défrichement auprès de l’administration. Au bout de trois mois, ces demandes seraient déclarées positives. Il conviendrait donc que l’administration contrôle ces défrichements.

Nous avons encouragé la gestion différenciée des grands prédateurs, en veillant à ce que la prédation, notamment par les loups, fasse l’objet d’une régulation pour ne pas nuire à l’élevage dans les territoires de montagne. Espérons que cela ne restera pas un vœu pieux.

Nous avons aussi proposé une exonération de redevance pour prélèvement d’eau pour les petits canaux d’irrigation de montagne gérés collectivement, qui sont essentiels au maintien d’une agriculture familiale locale.

Concernant la forêt, les précisions apportées en matière de plan simple de gestion des propriétaires privés, le maintien de la possibilité de s’appuyer sur un code de bonnes pratiques sylvicoles pour bénéficier d’une présomption de gestion durable des forêts en zone Natura 2000 ou encore l’obligation faite à l’Office national des forêts d’instruire les demandes de dossiers de restauration des terrains en montagne, ou RTM, des collectivités territoriales vont dans le bon sens.

J’ai proposé de renforcer la reconnaissance du rôle de la forêt en montagne en créant un article spécifique dans la loi Montagne sur les soutiens dont elle doit bénéficier, principalement en ce qui concerne les difficultés d’exploitation et de desserte.

Par ailleurs, j’ai fait adopter un amendement proposant d’aligner les sanctions encourues pour coupe illicite en forêt publique sur le régime existant en forêt privée, pour plus de cohérence du droit forestier.

Concernant le logement des travailleurs saisonniers, sujet qui vous est cher, monsieur le ministre, comme vous l’avez encore rappelé il y a quelques instants, nous avons soutenu le dispositif de l’article 14 prévoyant une convention entre l’État et les communes touristiques sur le sujet, mais uniquement dans les communes où un diagnostic de situation montre que c’est nécessaire.

Concernant la rénovation de l’immobilier touristique en montagne, nous avons soutenu les dispositions relatives aux opérations de réhabilitation de l’immobilier de loisir qui prennent en compte de nouveaux phénomènes : locations via des plateformes en ligne ou encore regroupement de lots.

Concernant l’urbanisme de montagne, nous avons proposé des simplifications administratives pour les unités touristiques nouvelles, en prenant soin de ne pas remettre en question le délicat équilibre auquel est parvenu l’article 19.

Concernant le tourisme, nous avons maintenu le renvoi à une ordonnance pour la transposition de la directive relative aux voyages à forfait. Nous avons aussi soutenu l’idée que Bpifrance intervienne en faveur des entreprises du secteur touristique. Nous avons permis la création par les collectivités de servitudes nouvelles sur le domaine skiable en dehors des périodes d’enneigement et encouragé les mesures en faveur du ski nordique.

Le sujet le plus délicat a été celui du maintien de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme » dans le giron des communes et non des intercommunalités, comme le prévoit la loi NOTRe. Nous sommes parvenus, là encore, à un point d’équilibre satisfaisant.

S’agissant du numérique, la commission n’était saisie que pour avis et n’a pas proposé d’amendement, les dispositions prévues allant toutes dans le bon sens, celui de favoriser le déploiement des réseaux en zone de montagne.

Pour conclure, je dirai que le projet de loi Montagne II constitue une modernisation et un approfondissement des dispositions déjà existantes en faveur de la montagne. Mon message est simple : aidons les territoires de montagne à être des territoires d’excellence sur le plan économique, favorisons le développement d’activités multiples – agriculture, tourisme, industrie, artisanat, exploitation des ressources naturelles du sol et des forêts – qui se complètent utilement, car c’est la meilleure garantie du maintien d’un équilibre territorial absolument indispensable à la France.

Très bien !

La parole est à Mme Patricia Morhet-Richaud, rapporteur pour avis, à qui je souhaite le meilleur pour la présentation de son premier rapport.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, saisie de douze articles, dont dix délégués au fond, la commission des affaires sociales partage globalement les orientations du projet de loi. Je me félicite des conditions dans lesquelles celui-ci a été élaboré, en association étroite avec les élus de la montagne. Je me réjouis également du large consensus exprimé à l’Assemblée nationale.

Le projet de loi s’inscrit dans la continuité de la loi Montagne de 1985, qui était une première étape cruciale pour mieux prendre en compte les spécificités de ces territoires ainsi que les besoins et les attentes de nos concitoyens qui y vivent. Les questions de santé et de travail y étaient essentiellement abordées au travers des enjeux liés à l’administration des collectivités territoriales, au développement des activités touristiques et à la saisonnalité. Or, depuis trente ans, le contexte a bien sûr changé ; le législateur doit prendre en compte de nouvelles réalités.

Les questions posées en matière d’accès aux soins et aux secours ont pris une importance de premier plan dans un contexte d’évolution des modes de prise en charge et de mutation des espaces de vie en montagne. Pour garantir un égal accès aux soins sur tout le territoire, il faut surmonter plusieurs obstacles, qu’il s’agisse des conditions de transport vers les lieux de prise en charge, des attentes des professionnels de santé quant à leurs conditions d’exercice ou encore de l’organisation de l’offre de soins et de la qualité du service dans un contexte de désertification médicale. Cependant, certains problèmes rencontrés dans les zones de montagne ne leur sont pas spécifiques et appellent des réponses coordonnées au niveau national.

Dans cet esprit, la commission des affaires sociales a souhaité distinguer les dispositions pouvant répondre aux besoins spécifiques de la montagne et celles qui, au contraire, seraient redondantes ou de nature à juxtaposer des dispositifs, au risque de nuire à la cohérence globale de la politique de santé.

Notre commission s’est donc montrée particulièrement favorable à l’article 8 octies, qui prévoit un élargissement limité des possibilités de recours à la propharmacie. Sur mon initiative, plusieurs clarifications rédactionnelles ont été apportées pour sécuriser le dispositif.

La commission a précisé le champ d’application de l’article 8 sexies, relatif à la prise en compte dans les schémas régionaux des besoins spécifiques de santé des habitants des zones de montagne. En revanche, elle n’a pas jugé opportun de maintenir l’article 8 quinquies, demandant un rapport au Gouvernement sur la compensation des surcoûts résultant de la pratique d’actes médicaux et paramédicaux en zone de montagne. Les principaux dispositifs en vigueur relèvent en effet des négociations conventionnelles avec les professionnels de santé et non directement du Gouvernement. D’autres dispositifs sont encore trop récents pour avoir fait l’objet d’une appropriation par les professionnels et donc pour être évalués.

En ce qui concerne les dispositions touchant au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle, la commission des affaires sociales a estimé qu’elles sont essentiellement de nature technique et de portée limitée. Elles ne soulèvent pas de difficultés majeures, même si certaines ont un champ d’application qui dépasse, là aussi, les seules zones de montagne.

Nous avons donc accueilli favorablement l’ensemble des articles du texte traitant de ces problématiques. En particulier, nous espérons que l’article 11 bis permettra la réussite de l’expérimentation du CDI intermittent en faveur des saisonniers. Prévue par la loi Travail, il faut maintenant la lancer dans les meilleurs délais. En outre, l’expérimentation prévue à l’article 12 rend éligibles à l’activité partielle, pendant trois ans, les régies de remontées mécaniques dotées de l’autonomie financière mais dépourvues de la personnalité juridique. Elle devrait mieux protéger les salariés en cas de réduction conjoncturelle de l’activité, liée notamment à un déficit d’enneigement. Comme j’ai pu m’en rendre compte durant mes auditions, elle soulève des difficultés juridiques non négligeables. C’est bien là l’intérêt de l’expérimentation, qui sera l’occasion de les identifier précisément et d’adapter le cadre juridique si nécessaire.

Vous l’aurez compris, la commission des affaires sociales est très favorable à ce texte, attendu par l’ensemble des acteurs qui font vivre les zones de montagne et par nos concitoyens. Il est le fruit d’une coconstruction originale, dépassant les clivages partisans et qui pourrait utilement être érigée en exemple pour d’autres projets de loi. C’est pourquoi j’espère que ce texte recueillera un large assentiment dans notre assemblée.

La parole est à M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, adopté à la quasi-unanimité à l’Assemblée nationale, le projet de loi que nous examinons aujourd’hui a fait l’objet d’un important travail de concertation en amont avec le Conseil national de la montagne et l’Association nationale des élus de la montagne. Nous ne pouvons que nous réjouir de cette méthode de travail.

La commission des lois s’est saisie pour avis de 29 des 74 articles du texte, qui concernent les grands principes applicables aux zones de montagne et à leur gouvernance, le rôle des collectivités dans l’organisation du tourisme et, enfin, l’adaptation des règles d’urbanisme en montagne et l’encouragement à la réhabilitation de l’immobilier de loisir.

La commission des lois a considéré que ce texte répondait aux principaux enjeux des territoires de montagne, mais qu’il convenait de le simplifier sur certains points et de le compléter sur d’autres. Elle a déposé trente-trois amendements en ce sens, dont trente ont été adoptés ou satisfaits par les commissions saisies au fond. Je me félicite de cet esprit de coconstruction du projet de loi. Je veux à ce titre remercier M. le rapporteur Cyril Pellevat et M. le rapporteur pour avis Gérard Bailly, pour leur écoute tout au long de nos travaux. Je veux aussi saluer la qualité du travail de Mme Patricia Morhet-Richaud, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales.

J’aimerais vous présenter, en quelques mots, les principales modifications proposées par la commission des lois.

S’agissant des grands principes applicables aux zones de montagne, la commission des lois a proposé de fixer à l’État un objectif d’évaluation et de prévention des risques naturels en montagne. Le service de restauration des terrains en montagne, ou RTM, apporte une expertise précieuse et irremplaçable en la matière. Il doit être préservé et conforté.

Tout à fait !

La commission des lois a souhaité préciser l’articulation de la loi Montagne avec le dispositif des communes nouvelles.

Concernant le transfert de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme » aux communautés de communes et communautés d’agglomération, prévu par la loi NOTRe, la commission des lois a approuvé le principe proposé à l’article 18, déjà longuement évoqué, d’une dérogation pour les communes touristiques érigées en stations classées de tourisme, ou en voie de l’être, tout en encadrant ce dispositif.

Enfin, sur l’adaptation des règles d’urbanisme aux zones de montagne, la commission des lois a souhaité simplifier la procédure des unités touristiques nouvelles prévue à l’article 19, afin d’assurer son efficacité.

Très peu de sujets n’ont pas fait l’objet de consensus au stade de la commission. Nous débattrons plus en détail à l’occasion de l’examen des amendements de deux d’entre eux.

Concernant la gouvernance du Conseil national de la montagne, la commission des lois souhaite que chaque assemblée détermine elle-même les modalités de désignation de ses représentants conformément à la pratique et aux règles en la matière.

Concernant la simplification des règles d’urbanisme applicables aux parcs naturels régionaux français, la commission des lois propose d’introduire un article additionnel après l’article 20 B pour permettre à la charte d’un parc de valoir SCOT, dans le prolongement de la loi ALUR. Nous aurons l’occasion d’y revenir, monsieur le ministre.

Vous me permettrez, mes chers collègues, d’aborder maintenant quelques sujets au cœur des enjeux de la montagne, comme de la ruralité d’ailleurs.

Les infrastructures routières, autoroutières et de transport sont par exemple des enjeux majeurs pour la desserte des territoires. J’en resterai néanmoins, pour ma part, au volet des communications, qu’il s’agisse de la téléphonie mobile ou du numérique. Les précédents orateurs se sont déjà appesantis sur cette question, mais je souhaite à mon tour insister sur son importance.

Nous, sénateurs, avons reçu le courrier adressé à la présidente de l’ANEM par les opérateurs, dans lequel ils attestent de leur engagement à tout faire pour assurer un meilleur service. J’en suis ravi ; mais je n’en suis aucunement rassuré.

Concernant la téléphonie mobile, je me permets de rappeler aux opérateurs que le Sénat, sur l’initiative de Bruno Sido, avait adopté il y a quelques années le principe de l’itinérance, auquel ils s’opposèrent immédiatement. Ils avaient alors pris des engagements dont on constate aujourd’hui, hélas, le résultat : la persistance de zones blanches.

Ce refus de l’itinérance ainsi que la non-utilisation du réseau des antennes de TDF, qui avaient d’ailleurs été largement financées par les collectivités, constituent aujourd’hui un des handicaps des territoires ruraux et de la montagne plus particulièrement, handicap que nous payons chèrement et dont il nous faudra courageusement sortir. C’est la raison pour laquelle je soutiendrai les amendements qui seront défendus sur ce sujet par Patrick Chaize.

La couverture numérique obéit en partie aux mêmes enjeux.

Le principe de mutualisation aurait dû s’appliquer, selon la théorie du timbre-poste – principe défendu à Bruxelles au nom de l’exception française –, sur l’ensemble du territoire. Là encore, les opérateurs se sont précipités pour faire accepter le principe des zones AMII, les zones d’appel à manifestation d'intentions d’investissement, censées pouvoir couvrir plus rapidement le territoire national. Aujourd'hui, nous nous apercevons que les engagements pris dans ce cadre ne sont pas tenus. C’est donc l’ensemble de nos territoires qui se retrouvent en grande difficulté.

Je voudrais terminer en évoquant un sujet sur lequel nous aurons l’occasion de revenir, monsieur le ministre : la construction en station.

Nous sommes confrontés au télescopage des règles des plans locaux d’urbanisme, par lesquelles les maires de communes où se trouvent des stations doivent construire sur des surfaces de plus en plus faibles, d’où l’envolée des prix, et de la loi ALUR, qui autorise les propriétaires fonciers à construire et densifier, alors même que les maires des communes abritant des stations ont fait des efforts pour maîtriser l’urbanisation en montagne.

Nous aurons l’occasion, monsieur le ministre, mes chers collègues, de revenir sur ces points. Il y va de l’avenir économique de nos montagnes et de nos stations ainsi que du maintien des populations sur ces territoires.

La parole est à M. le ministre.

Je voudrais simplement remercier les rapporteurs de la qualité de leur travail et de l’état d’esprit dans lequel ils abordent ce débat. Je suis convaincu que nous allons ensemble, main dans la main, faire du bon travail pour la montagne.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Ronan Dantec.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les six massifs que compte le territoire métropolitain ainsi que les trois massifs ultramarins – je ne compte pas les montagnes Noires et les monts d’Arrée – sont un élément incontournable de notre géographie. Ils occupent 30 % du territoire et regroupent 15 % de sa population. Ils sont donc un enjeu de premier plan en matière d'aménagement du territoire, tout en étant plus que d'autres confrontés à l'éloignement des services publics, à l'enclavement ou encore à la désertification médicale. Ils sont aussi une richesse inestimable en matière de biodiversité et de patrimoine naturel. Ils abritent ainsi vingt-quatre des cinquante et un parcs naturels régionaux et six des dix parcs nationaux.

Conscient de ces réalités, le groupe écologiste ne peut que souscrire à l'ambition de ce texte : forger des outils adaptés pour un développement des territoires de montagne, répondant à leurs spécificités et difficultés particulières. À cet égard, le texte est, malgré quelques points sur lesquels je reviendrai, satisfaisant dans son économie générale. Il complète utilement la loi Montagne de 1985. Nous saluons notamment l'effort de précision des politiques qui peuvent faire l'objet d'adaptations en territoire de montagne ou encore les progrès de l'administration consultative, via l’extension des prérogatives confiées au Conseil national de la montagne et aux comités de massif.

Je veux particulièrement insister sur deux points.

Premier point, d’ailleurs évoqué par M. le ministre dans son intervention : le problème dit des « lits froids », c'est-à-dire durablement inoccupés, est enfin abordé. J'avais pour ma part eu l'occasion de soulever ce sujet lors de l’examen d'un précédent texte.

Pour lutter contre ce phénomène, le présent projet de loi vise à assouplir le dispositif des opérations de réhabilitation de l'immobilier de loisir, ou ORIL, afin d'ouvrir le bénéfice des aides des collectivités aux propriétaires qui s'engagent à louer par eux-mêmes leur logement.

Toujours afin d'encourager la réhabilitation, le projet de loi de finances pour 2017 prévoira une réorientation du fameux dispositif fiscal dit « Censi-Bouvard ».

Ces deux dispositions devraient avoir un impact concret pour les propriétaires de résidences en montagne et favoriser ainsi la rénovation de l'existant plutôt que d'encourager sans discernement les constructions neuves. Nous espérons en effet qu’ils suffiront à enrayer ce phénomène qui a pris de l'ampleur dans les dernières années. Je me permets de rappeler quelques chiffres édifiants : en Tarentaise, chaque année, 5 000 lits sont créés, autant sortent du marché, et moins de 50 % des lits touristiques sont ouverts en pleine saison. Cette situation favorise l'artificialisation et l'étalement, la pression sur le foncier, sur la ressource en eau et en énergie, en plus d’accroître les difficultés de logement pour les populations locales.

Deuxième point : la vulnérabilité de la montagne face au changement climatique est inscrite dans la loi, de même que la prise en compte du changement climatique dans le développement économique et touristique en milieu montagnard.

C'est une bonne chose, car le changement climatique est plus rapide et brutal en montagne qu'ailleurs. Il est ainsi deux fois plus rapide dans les Alpes que la moyenne mondiale et quatre fois plus rapide au-dessus de 1 500 mètres d'altitude. Selon un programme de recherche coordonné par Météo-France, dont je ne suis pas certain que nous ayons pris la mesure, « À l'horizon 2080 et avec le scénario le plus pessimiste, les simulations prédisent une baisse de la durée de l'enneigement sur les Alpes de 60 à 85 % selon les massifs […] à basse altitude » – autant dire qu’il n’y aura plus de modèle économique possible pour les stations de moyenne montagne – « et de 40 à 75 % à moyenne altitude ».

Compte tenu de la situation particulière de la montagne face au changement climatique, je me permettrai de rappeler devant vous tout l'intérêt qu'il y aurait à créer une « dotation climat » dont je vous parle, mes chers collègues, depuis quelque temps déjà. Cette dotation serait financée par l'augmentation de la recette de la contribution climat-énergie et reversée aux collectivités territoriales, pour la mise en place de leur plan climat, y compris pour le volet adaptation. Les collectivités montagnardes auront particulièrement besoin d'une telle recette nouvelle pour mener à bien leur plan d’adaptation et anticiper l’avenir.

Les députés ont d'ailleurs reconnu la nécessité d'une spécificité montagnarde en matière de dotations, en faisant adopter un article additionnel prévoyant que « la dotation globale de fonctionnement et le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales intègrent les surcoûts spécifiques induits par des conditions climatiques et géophysiques particulières en montagne et les services, notamment écologiques et environnementaux, que la montagne produit au profit de la collectivité nationale ».

Nous avons eu quelques secondes seulement pour en parler à Marrakech, monsieur le ministre. Votre soutien serait le bienvenu pour la réussite de cette entreprise au sein du projet de loi de finances rectificative, que nous commencerons d’examiner en séance dans deux jours. Nous pourrions enfin débloquer ce projet de dotation additionnelle climat, soutenu par tous les réseaux de collectivités territoriales françaises, mais à propos duquel Bercy est beaucoup moins enthousiaste. Ce serait envoyer aux intercommunalités un signal extrêmement positif, qui leur permettrait de s’engager pleinement dans la réalisation des plans climat-énergie, désormais obligatoires.

J’en viens à un autre sujet abordé par le projet de loi.

Le groupe écologiste déplore le travail de sape des opérateurs téléphoniques contre la loi Abeille, auquel, malheureusement, certains parlementaires de l'Assemblée nationale se sont montrés réceptifs.

Le groupe écologiste n’est pas opposé à ce qu'on débatte d'aménagements spécifiques aux zones de montagne sur ces questions. Le débat à ce sujet est légitime. En revanche, il a été pris prétexte du présent projet de loi pour restreindre, sur tout le territoire, et non pas seulement en zone de montagne, l'information des élus locaux en cas de modification substantielle d'une antenne-relais existante, en limitant les possibilités de recours à la médiation par le préfet, ce qui est inacceptable. La méthode consistant à revenir de manière incidente sur ces dispositifs, sur tout le territoire – et donc bien au-delà du champ de ce texte –, est clairement manipulatrice ; elle flirte avec le cavalier législatif.

Le groupe écologiste espère que le Sénat, représentant des collectivités territoriales, saura faire preuve de sagesse et reviendra sur ces dispositions, notamment celles qui diminuent l'information des élus locaux. Nos concitoyens sont demandeurs de transparence au sujet des antennes-relais ; il est donc paradoxal de vouloir réduire l'information des maires et présidents d’EPCI, qui mettent justement ces informations à disposition de leurs administrés. C'est, de plus, probablement contre-productif, et cela fait courir le risque de remobiliser des associations de riverains, dont la principale demande est celle de la transparence.

Le temps qui m’est imparti étant presque écoulé, je n’aborderai que rapidement mes derniers points ; nous aurons l’occasion d’y revenir lors de l’examen des articles.

Nous sommes par exemple inquiets de la remise en cause du principe de continuité écologique des cours d’eau. Par ailleurs, les zones de tranquillité dans les parcs nationaux ont fait l’objet d’un compromis à l’Assemblée nationale ; revenir dessus n’était pas nécessaire.

Ces réserves apportées, et si des reculs supplémentaires ne sont pas introduits, le groupe écologiste votera pour ce texte, très positif dans les grands principes qu’il pose.

La parole est à M. Jean-Yves Roux.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous avons appris avec beaucoup de tristesse le décès brutal de notre ami Jean-Claude Frécon, sénateur de la Loire. Élu de montagne, né à Castellane, dans les Alpes-de-Haute-Provence, fin connaisseur de la ruralité, il était un défenseur infatigable des services publics, de l'école, de la présence postale. Son humanité, son goût des gens, sa simplicité manqueront terriblement. J'aurai bien évidemment une pensée toute particulière pour lui et sa famille tout au long de notre discussion parlementaire.

Je souhaite associer à mon intervention les collègues qui n'ont pu être présents cet après-midi, mais qui seront là dès demain.

Le projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne en discussion aujourd'hui au Sénat s'inscrit dans un long et exigeant processus de concertation, qui mérite d'être relevé. Il prend en effet appui sur le rapport de septembre 2015 des députées Annie Genevard et Bernadette Laclais, consacré à l'acte II de la loi Montagne. Le texte s'est par ailleurs nourri du travail assidu mené avec des associations d'élus de la montagne, notamment depuis juin dernier, travail dont j'ai pu mesurer le grand sérieux. Il est également, et nous devons le noter de la même manière, le fruit d'une volonté affirmée du Gouvernement de concrétiser rapidement les engagements pris par le Premier ministre Manuel Valls lors du Conseil de la montagne du 25 septembre 2015 et lors du conseil des ministres du 30 septembre 2015, par le Président de la République lui-même lors du congrès des maires de mai dernier et, bien sûr, par vous-même, monsieur le ministre, lors de la présentation du présent projet de loi en conseil des ministres le 14 septembre dernier.

La méthode de concertation continue choisie pour sa préparation me paraît particulièrement appropriée, d'autant plus que la procédure accélérée a été engagée pour son examen, entamé tambour battant.

Le groupe d’études Développement économique de la montagne du Sénat, dont j'ai la responsabilité, a bien évidemment pris une part active à ce débat, en organisant trois tables rondes sur des sujets qui lui paraissaient particulièrement centraux : l'avenir du pastoralisme, la couverture numérique, l'école.

Je souhaite que nous puissions continuer, tout au long de la discussion qui nous attend, à œuvrer dans le même esprit, en synergie, au service de l'intérêt commun qui nous anime. Je sais que c'est la volonté de M. le rapporteur, et je tenais à l'en remercier.

Tous ici, nous savons que les enjeux de la montagne dépassent très largement la vie quotidienne des 10 millions d'habitants qui sont installés dans nos neufs massifs, sur 30 % de nos territoires, et qui participent pleinement de notre identité nationale. Celles et ceux qui y vivent côtoient celles et ceux qui y travaillent et, bien sûr, celles et ceux qui y viennent, hiver comme été, petits et grands, élèves en classe de découverte ou touristes, pour profiter de petites structures familiales ou de sites de renommée internationale.

Il apparaît plus que jamais nécessaire de préserver la vivacité, la spécificité et l'attractivité de l'ensemble des territoires de montagne. Cet objectif ambitieux nécessitait à n'en pas douter des cadres d'action profondément renouvelés, pragmatiques et décentralisés. C'est dire si ce texte était attendu.

Il n'est pas, je crois, inutile de préciser qu'il ne s'agit pas d'un projet de loi totalement rebâti. Nous avons bien affaire à une actualisation – une « modernisation », précise l’intitulé du texte – de la loi Montagne, texte éminemment précurseur adopté le 9 janvier 1985. Les connaisseurs y retrouveront sa structure et sa philosophie générale, novatrice pour l'époque : la prise en compte au sein des politiques publiques des spécificités des territoires de montagne.

Par ailleurs, le présent projet de loi ne contient évidemment pas toutes les mesures susceptibles de profiter aux territoires de montagne. D'autres véhicules législatifs ont en effet accueilli des dispositions en faveur de l'accélération du numérique, de la création de maisons de services au public, de la lutte contre les déserts médicaux, de la préservation de la biodiversité, qui, bien que plus générales, contribuent pourtant au développement de nos territoires.

Au total, le projet de loi que nous examinons n'en constitue pas moins un signal politique ambitieux à destination des habitants de la montagne et des touristes, par son aspect pluridisciplinaire et à bien des égards très concret. La première partie du texte prend ainsi en compte beaucoup plus finement les spécificités des territoires de montagne et renforce à ce titre la solidarité nationale en leur faveur.

Le titre Ier renforce la capacité d'intervention des élus, en modernisant considérablement la gouvernance des territoires, ce qui était indispensable.

Les dispositions adoptées relatives au calcul de la dotation globale de fonctionnement me paraissent pour le moins essentielles. Le groupe socialiste et républicain propose d'ailleurs de les élargir à l'ensemble des dispositifs financiers de l'État.

Je me félicite tout particulièrement de l'introduction de l'objectif de l'usage partagé de la ressource en eau, elle aussi tout à fait caractéristique de nos territoires.

Nous sommes également très sensibles à la prise en compte des besoins spécifiques en matière de santé, dans les schémas d'aménagement ou en matière de présence médicale. Je suis en effet très satisfait que ce texte ait pris la mesure de la problématique bien connue des montagnards, mais aussi des ruraux, du temps de transport. Il s'agit bien de limiter ces déplacements subis par une politique globale d'aménagement du territoire privilégiant la proximité et la qualité de vie.

La reconnaissance à l'article 8 ter de la spécificité de l'école en zone de montagne constitue un autre progrès notable du projet de loi. Alors que l'école faisait figure de grande absente de la loi de 1985, le présent texte prévoit que l'élaboration de la carte scolaire est assise sur une identification des écoles ou réseaux d'écoles publiques qui nécessitent une adaptation des « seuils d'ouverture et de fermeture de classe, au regard de leurs caractéristiques montagnardes, de la démographie scolaire, de l'isolement et des conditions d'accès dans des délais raisonnables par les transports scolaires ». Cette disposition est totalement en phase avec les recommandations du rapport sur la mise en œuvre des conventions ruralité remis cette année au Premier ministre par Alain Duran.

Je n’ignore pas que l'article sur les collèges a disparu du présent texte en commission. J’insiste pourtant sur l’importance qu’il y aurait de mener un travail similaire sur les réseaux de collèges, qui ont vocation à être pensés à l'échelle des bassins de vie, en lien direct avec le réseau des écoles du premier degré.

Je m'attarderai plus longuement sur le volet numérique de ce texte, volet qui, il faut le dire, obsède à juste titre les élus de montagne. Ces mesures doivent être appréciées au regard des nombreuses initiatives législatives et réglementaires qui ont été adoptées dans les derniers mois.

Nous le savons tous, le développement économique de la montagne ne pourra pas se réaliser pleinement sans un accès suffisant au numérique et à la téléphonie mobile. Sans numérique et téléphonie mobile, il ne pourra être question de développement économique réel ou de valorisation des atouts des massifs ou des vallées ; nous nous lancerions dans une course sans fin à la réduction d'inégalités à jamais croissantes, au gré de l'acquisition de technologies et d'usages sans cesse plus exigeants.

Nous avons quelque espoir d'y parvenir. Rappelons-nous que, au moment de la loi de 1985, le législateur s'était donné pour objectif la résorption de zones d'ombre en matière de réception télévisuelle. Aujourd'hui, les habitants n'ont plus – ou beaucoup moins – ce type de difficultés, même si l'accès à la totalité des chaînes n'est pas optimal.

Le Gouvernement a pris la mesure de l'urgence à engager ces chantiers, il faut le reconnaître, assez colossaux. Le programme de résorption des zones blanches pour mi-2017, le délai de six mois après mise à disposition des pylônes donné aux opérateurs pour commercialiser, l'appel à projets de raccordement de 1 300 sites d'intérêt économique et touristique : tout cela va indéniablement dans le bon sens. L'impatience des élus de montagne est, il faut le dire, à la mesure des enjeux économiques territoriaux.

Il s'agit en quelques mois du troisième texte par lequel nous proposons de redonner du pouvoir à la puissance publique, aux élus plus précisément, pour accélérer considérablement la couverture numérique, notamment dans les zones blanches ou grises. En zone de montagne, plus qu'ailleurs, nous sommes en effet confrontés à plusieurs défis : le nombre et le morcellement de zones blanches et grises, les difficultés techniques d'installation de raccordement, mais aussi la définition de la qualité de la couverture.

Je me félicite de la mise en activité prochaine du guichet France Mobile adossé à l'Agence du numérique. Ce guichet devrait permettre aux élus de faire remonter de manière beaucoup plus rapide et transparente les difficultés rencontrées.

Pour avoir mené un certain nombre d'auditions en appui de cette discussion parlementaire ou y avoir assisté, je dois vous avouer que je ne me résous toujours pas à entendre des opérateurs identifier encore les zones de montagne comme des zones non rentables et non pas comme des zones à conquérir, des zones de commercialisation. Je forme quelques espoirs sur la mise à disposition du public de la réalité de la couverture numérique pour accompagner un réel changement culturel.

Le renforcement de la taille des RIP devrait aussi produire quelques effets. La possibilité de procéder à des expérimentations, offerte par ce texte, est intéressante. J'attends également de voir dans quelle mesure la Caisse des dépôts et consignations pourra plus encore s'engager, aux côtés des élus, en faveur du raccordement des zones peu denses.

Toutes ces initiatives doivent se concrétiser dans les prochains mois. Elles doivent être recensées et évaluées.

Dans le même temps, je crois utile de ne pas considérer comme totalement exclu le principe d'une contribution de solidarité nationale, ainsi qu'un possible élargissement des missions du FACE au service de la réduction des inégalités territoriales.

Dans un autre domaine, le présent texte prévoit une série de mesures utiles pour développer les activités pastorales et forestières, en inscrivant dans la loi le principe d'une compensation des handicaps naturels, qui se traduira par une aide directe au revenu pour tout exploitant agricole, en proportion du handicap subi. Il prévoit également d'accompagner les constructions et installations nécessaires. La préservation de l'activité pastorale pourra se traduire notamment par une adaptation des politiques nationales de l'agriculture aux spécificités montagnardes au regard des préjudices causés par les grands prédateurs.

Sur la question du loup, nous sommes, je le crois, arrivés à un point d'équilibre, qui nous permet de respecter nos engagements internationaux tout en appréhendant la réalité : la prolifération de loups dans certains massifs, quand d'autres territoires vivent une cohabitation plus pacifique.

Je souhaite à titre personnel indiquer que la situation dans certains territoires me paraît d'ores et déjà très tendue. Je suis très attaché à ce que les éleveurs puissent continuer à entretenir et faire vivre la montagne. Je crains pourtant que, dans certaines zones où le loup prolifère, les éleveurs ne mettent fin, par crainte pour leurs troupeaux, à la transhumance, en évitant des territoires et en les condamnant donc, à terme, à l'abandon. Ce n'est pas l'idée que je me fais d'une biodiversité en bonne santé.

Le plan d'action national loup 2013-2017 arrive à son terme l'année prochaine. Son élaboration prochaine supposera, par une évaluation plus fine, de connaître la réalité de la présence de l'animal, massif par massif, et de proposer ainsi des moyens d'action plus appropriés. Je plaide pour ma part pour une approche plus globale, qui prenne en compte les effets à moyen et long terme sur la totalité de la biodiversité présente.

Le tourisme, en particulier la prise en compte très opportune de la situation des travailleurs saisonniers, ainsi que de la réhabilitation de l'immobilier de loisir, occupe à juste titre une place de choix. Le projet de loi permet d'avancer vers une plus grande sécurisation professionnelle du statut des travailleurs saisonniers et mobilise pour eux de façon plus efficace les logements vacants. C'est une avancée notable.

Concernant la nécessaire réhabilitation de l'immobilier de loisir, il me paraît effectivement indispensable de lutter contre les « lits froids » tout en accompagnant la montée en gamme de l'offre. À ce titre, l'assouplissement du dispositif ORIL, pour le rendre plus attractif aux propriétaires, est particulièrement bienvenu. Nous regrettons néanmoins la disparition en commission de l'article 21 bis. L'obligation d'information sur la vente de lots de copropriété doit permettre la rénovation et l'agrandissement des logements attendus par la clientèle touristique. Je saluerai bien évidemment la solution proposée pour déroger au transfert de compétences en matière de promotion de tourisme dans les communes classées et la possibilité de maintien de l'office de tourisme municipal.

Les dispositions relatives aux UTN paraissent, elles aussi, équilibrées. Il n'est en revanche pas possible de soutenir la soudaine réinsertion de mesures issues de la proposition de loi visant à relancer la construction en milieu rural, à laquelle nous nous étions déjà opposés. La modification proposée du critère de continuité urbaine ouvrait la voie à une très forte accélération du mitage du foncier agricole. L'enjeu aujourd'hui est bien la revitalisation des centres-bourgs et de l'occupation du bâti existant. De la même manière, nous nous sommes opposés à une extension inconsidérée de l’autorisation d’annexes de taille limitée en dehors de tout document d’urbanisme.

Au total, le groupe socialiste et républicain présentera une trentaine d’amendements. Parmi ceux-ci, celui sur la prise en compte des surcoûts de la montagne dans l’ensemble des dispositifs financiers de l’État nous paraît important. Nous avons souhaité valoriser la place des communes forestières et de la filière bois. Nous avons voulu que l’ESS, l’économie sociale et solidaire, soit mieux intégrée dans les objectifs des politiques publiques de montagne.

Au cours du débat, nous nous opposerons à toute tentation trop vive de détricoter les lois ALUR et NOTRe.

De la même manière, nous serons très attentifs à ce que le nécessaire équilibre entre le développement et la protection de la montagne soit préservé, notamment en matière d’urbanisme. En termes d’aménagement, les effets de balancier les plus brutaux ne sont jamais bons.

Enfin, nous serons vigilants à ce que ce projet de loi bénéficie à tous les territoires de montagne, sans déséquilibre ostensible entre les spécificités de tel ou tel massif. La montagne est diverse ; pour autant, elle est unique et solidaire.

Je terminerai par un point qui me semble de nature à susciter un débat plus large.

Depuis quelques années, nous voyons se multiplier, ici comme à l’Assemblée nationale, le recours à des expérimentations dans certains territoires. Certaines sont inspirées de mauvaises raisons : elles visent à contourner les exigences du débat parlementaire. Pour autant, il me paraît intéressant que des territoires comme les nôtres puissent être considérés comme prioritaires pour des expérimentations sociales, institutionnelles, technologiques et financières.

Certaines dispositions d’évaluation sont prévues dans la loi. Je pense que notre institution sénatoriale pourrait utilement s’en saisir. Des expérimentations réussies en territoires de montagne pourraient ainsi essaimer dans l’ensemble de notre pays. De spécifique, la montagne pourrait devenir de manière beaucoup plus systématique une avant-garde et un modèle.

Je souhaite enfin, monsieur le ministre, mes chers collègues, qu’à l’issue de nos trois jours de discussion, laquelle promet d’être exigeante, nous puissions voter, à l’unanimité, un texte à la hauteur des enjeux de la montagne.

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je veux à mon tour m’associer à l’hommage qui a été rendu à Jean-Claude Frécon, sénateur de la Loire, avec qui nous avons partagé de nombreux moments. J’ai encore en mémoire les différents échanges que nous avons eus, notamment pendant la dernière campagne précédant les élections sénatoriales, sur le travail de parlementaire en direction des communes rurales et de nos territoires de montagne, auxquelles il était très attaché.

Nous abordons aujourd’hui un texte attendu et annoncé de longue date, un projet de loi qui concerne beaucoup d’entre nous. Comme cela a été rappelé, la montagne représente 15 % du territoire national et accueille 10 millions de nos concitoyens. La montagne, c’est 6 000 communes au sein de neuf massifs. Or ces territoires subissent des contraintes importantes, liées à l’altitude, à la pente, au climat et à la faible densité de population. Mais ces territoires d’exception sont aussi un atout indéniable en matière de culture, de biodiversité, de savoir-faire… Une attention particulière doit donc leur être portée.

Ces spécificités ont conduit le législateur, en 1985, à produire une loi fondatrice pour ces territoires de montagne. Trente ans plus tard, beaucoup appelaient de leurs vœux une nouvelle loi, un acte II. Répondant favorablement à cette demande légitime, le Gouvernement a suscité beaucoup d’espoirs chez les élus et les habitants. En effet, trente ans après l’adoption de la loi Montagne, il convenait de repenser les politiques nationales liées à la montagne au regard des enjeux présents et à venir. Je pense, par exemple, à l’enjeu climatique, de plus en plus pressant, aux besoins numériques nouveaux, à l’architecture institutionnelle, qui a été bouleversée et qui rend plus difficile aujourd’hui l’action des élus de montagne ; il nous convient donc de l’adapter. Je pense aussi à la nécessité de continuer l’effort d’enrayement du dépeuplement, notamment dans un certain nombre de territoires.

Le CESE, dans son avis, a exhorté le Gouvernement à prendre en compte de manière extrêmement forte les mutations à venir des territoires liées au changement climatique, afin d’adapter l’offre de service touristique, bien sûr, mais également les conditions de vie des habitants. Sur ce point, nous pouvons noter une évolution très favorable à l’Assemblée nationale. Nous regrettons simplement qu’aucun élément du projet de loi ne permette de savoir comment l’investissement public sera adapté, dans ces territoires, pour tenir compte du changement climatique.

Au reste, c’est un peu ce qui caractérise ce projet de loi. Alors que celui-ci était initialement très peu consistant, son passage à l’Assemblée nationale a permis de l’étoffer et de le renforcer dans des dimensions concrètes pour les habitants, telles que l’accès au service public, mais également dans la conception même de ce que doit être une politique pour la montagne. Nous sommes, à ce titre, particulièrement satisfaits que le concept « d’aménité », qui permet de prendre en compte les externalités positives et la richesse de ces territoires pour la collectivité nationale, soit très clairement mentionné dans le texte.

Malheureusement, malgré cet effort indéniable, ce projet de loi ne peut, à nos yeux, être qualifié d’« acte II de la loi Montagne ». Il lui manque du souffle et une vision à long terme. En l’état, l’objet de ce texte est simplement de dépoussiérer et de remettre à niveau la loi de 1985. C’était nécessaire, mais le résultat reste décevant par rapport aux espoirs soulevés.

Par nos amendements, nous tenterons de renforcer concrètement le projet de loi pour répondre aux attentes des habitants de la montagne, qui vivent dans ces territoires quotidiennement.

Ainsi, alors qu’il est question d’adaptabilité des normes nationales aux spécificités de la montagne, la question institutionnelle est très peu évoquée, alors même que les lois NOTRe et MAPTAM apparaissent en décalage total avec les réalités de la montagne. Nous avions eu l’occasion de l’exprimer lors du débat sur ces deux projets de loi. Nous défendrons donc plusieurs amendements pour revenir à une échelle plus humaine, plus mesurée, prenant en compte la faiblesse démographique dans cet espace, notamment en ce qui concerne la gestion de l’eau, tout comme pour la construction des intercommunalités. Par ailleurs, nous notons que rien, dans ce projet de loi, ne renforce la participation des habitants aux politiques nationales de la montagne. Nous le regrettons.

Toutefois, reprenant souvent les préconisations du CESE, le projet de loi a, là aussi, été très largement amélioré à l’Assemblée nationale, ce dont nous nous félicitons. De nombreux articles ont été insérés, qui concernent notamment l’accès au service public scolaire, au service public médical, au service public postal, et ce au sein d’un titre spécifique, malheureusement largement supprimé par notre commission. Nous reviendrons sur ces dispositions par nos amendements, notamment sur la question de la présence postale en zone de montagne, qui est un enjeu de survie pour nos territoires.

Le numérique a fait l’objet de développements importants, qui ont été confortés au Sénat. Il est vrai que les enjeux numériques se trouvent décuplés dans ces territoires, où les enjeux de dématérialisation des échanges sont renforcés par les difficultés de déplacement. Las, nous pensons que, sans dispositif contraignant pour les opérateurs, les collectivités seront toujours sollicitées pour pallier les insuffisances et créer les infrastructures nécessaires, supports d’un service public indispensable.

Si la question des services publics est évoquée, le contexte national nous laisse craindre que ces dispositions ne soient que de faible portée face au désengagement de l’État de toute politique industrielle nationale, notamment pour nos territoires, dans les années à venir. Or la montagne ne peut être cantonnée à de l’emploi de service.

Sur le fond, ce texte est appréhendé de manière ambiguë : comme je l’ai souligné, il est accueilli positivement, mais il donne également le sentiment de ne pas répondre à tous les enjeux. Ainsi, de nombreux élus de montagne ont l’impression qu’il a été façonné sur mesure pour les grandes stations, n’appréhendant la montagne que comme le support d’une industrie du tourisme, et non comme un lieu de vie permanent. Dans ce cadre, si ce texte comporte de véritables avancées, notamment pour les saisonniers – ces avancées étaient attendues –, et pose la question des infrastructures touristiques, il se révèle assez faible sur la question du tourisme social et durable.

En matière agricole, nous nous réjouissons de la reconnaissance du handicap des zones de montagne, de la nécessité de soutiens agricoles spécifiques et de l’importance de préserver les activités agricoles, en particulier l’élevage, mais les mesures concrètes manquent. Ainsi, nous regrettons que l’indemnité compensatoire de handicap naturel soit réservée aux surfaces d’élevage et que rien ne soit prévu pour les autres productions ou les plus petites surfaces. Comme l’a rappelé la Confédération paysanne, les paysans sont des maillons essentiels, qui font vivre et entretiennent les territoires de montagne. Nous devons donc maintenir leur présence et leur activité, nécessaires à toutes et à tous.

Pour terminer, je tiens à dire que nous regrettons que ce texte n’engage finalement aucun financement de l’État pour accompagner ces mesures, dans une prospective nouvelle pour ces territoires.

Dans ce contexte global et au regard des dispositions concrètes du texte, l’acte II de la loi Montagne restera donc à écrire et à inventer avec les habitants et les élus des territoires de montagne.

Avec mes collègues Annie David et Évelyne Didier, nous aborderons ce projet de loi de manière constructive, pour lui donner corps et répondre aux besoins des populations et des élus de montagne. Nous soutiendrons ses avancées, même si nous aurions souhaité un texte plus ambitieux, qui, comme celui de 1985, aurait ouvert la voie pour les trente ans à venir aux territoires de montagne de notre pays.

La parole est à M. Alain Bertrand.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je veux moi aussi rendre hommage à Jean-Claude Frécon, mon voisin dans l’hémicycle. J’ai été stupéfait d’apprendre la disparition de ce collègue attachant, que j’avais tout de suite repéré comme étant un être affable, simple et doux, qui aimait profondément les gens.

Je remercie le Gouvernement, plus particulièrement l’ancien Premier ministre Manuel Valls et M. le ministre Jean-Michel Baylet, ainsi que les élus de montagne du travail qui a été effectué sur ce projet de loi. Pour autant, le texte ne constitue pas un projet de loi de programmation – ma collègue Cukierman vient de le souligner – ni de financement. Il s’agit d’une déclaration d’intention, louable, importante, indispensable, de ce dont ont besoin les territoires de montagne et, plus largement, la ruralité.

Il ne vous a pas échappé, mes chers collègues, que tous les territoires de montagne sont des territoires ruraux, alors que toutes les ruralités ne sont pas, elles, constituées par des territoires de montagne. Cependant, ce dont ont besoin la montagne comme la ruralité, c’est une prise en compte du financement des problèmes liés à leurs handicaps naturels. Il conviendra donc de s’assurer, dans les années à venir, que les intentions se transforment en actions structurantes, maintenant pour nos zones de montagne, plus tard pour la ruralité.

Malgré sa grande nécessité, le projet de loi ne clôture pas du tout le débat sur la ruralité, ni sur l’aménagement du territoire, qui figure dans votre portefeuille ministériel, monsieur le ministre, ni sur l’équité territoriale : c’est une étape, qui doit nous permettre de mieux atteindre les objectifs que je viens d’indiquer.

Afin de ne pas répéter ce qui a déjà été dit, j’évoquerai très rapidement les avancées que contient le projet de loi.

L’article 1er reconnaît le caractère particulier et les enjeux spécifiques de la montagne, avec une mise en avant des politiques publiques en matière de numérique, de téléphonie mobile, d’urbanisme, d’éducation – les avancées sont assez remarquables sur ce plan –, de santé ou encore de transports ; je ne reviens pas sur l’école.

L’accompagnement des agriculteurs, dans leur installation, leur activité et les travaux de construction, sera favorisé.

L’article 16 prévoit que l’on pourra adapter les moyens de lutte contre la prédation des animaux d’élevage par les grands prédateurs. J’ai moi-même déposé, le 16 octobre 2012, une proposition de loi visant à créer des zones d’exclusion renforcées pour le loup. Je suis donc satisfait par la possibilité, ouverte dès lors qu’une attaque est avérée, d’autoriser un éleveur à réaliser des tirs de prélèvement sur les loups.

Je me réjouis de l’adoption de cet article, qui, au fond, reconnaît le juste ordre des choses : d'abord, l’homme et l’élevage ; ensuite, la protection des espèces.

Très bien !

M. Alain Bertrand. L’article 16 intègre également la spécificité des territoires de montagne dans la lutte contre les nuisibles. M. le ministre a évoqué, non sans humour, les dommages causés par les rats taupiers. Je sais que M. le président est aussi sensible à toutes les espèces et à l’agriculture, ne serait-ce que par sa profession…

M. le président. « Vêtu comme un taupier » était une expression autrefois usitée en Normandie…

Toutefois, les loups et les « nuisibles » ne sont pas les seuls animaux dangereux pour notre élevage. Il faut étendre le champ d’application de l’article 16 à l’ensemble des grands prédateurs, à savoir, pour ce qui concerne notre pays, les ours et les lynx.

Pour ce qui est de la filière bois, je veux évoquer l’appel pour la forêt qu’a lancé, à Mende, le sénateur Philippe Leroy, qui est un expert de ces questions. Dans ce texte, intelligent et sensible, notre collègue affirme que la forêt est notre métropole, qu’elle est le cœur de la montagne. Je ne doute pas qu’il sera entendu ! Il faut affecter une partie des recettes de la contribution climat-énergie au Fonds stratégique de la forêt et du bois. Les actions en faveur de la forêt pourraient être encore bien davantage développées dans le texte.

En matière de numérique, j’ai bien entendu vos propos, monsieur le ministre, mais il faut aller plus loin. Vous avez accompli des efforts considérables, mais la notion de « zone grise » demeure inopérante. Une zone grise est une zone dans laquelle on a accès au téléphone. Il suffit qu’un opérateur soit présent sur 5 % du territoire de la commune pour que celle-ci soit classée en zone grise ! Pour caricaturer, je dirais qu’il suffit qu’une barre de réseau apparaisse sur un téléphone brandi en haut du clocher de l’église pour que la commune soit considérée en zone grise… Pour ma part, je propose que toute commune qui n’est pas couverte à hauteur de 90 % par un ou plusieurs opérateurs soit classée en zone blanche. À vous de voir ce que vous pouvez faire ! Toujours est-il qu’il faut trouver un autre critère, et je sais que vous êtes en mesure de le faire.

J’ai bien entendu également les propos que vous avez tenus sur les zones de revitalisation rurale. Quelle que soit la carte qui paraîtra au mois de janvier prochain, la dispersion des moyens affectés aux ZRR est évidente. Le spectre géographique est trop grand et ne permet pas d’intervenir là où c’est le plus nécessaire, par exemple par une baisse, à hauteur de 50 %, de l’impôt sur les sociétés. Sur ce point aussi vous pouvez faire des propositions pour améliorer encore la loi.

Sur le plan de la santé, il n’est pas acceptable, en termes d’égalité, que, dans les zones rurales et dans les zones de montagne, qui sont toutes rurales, on ait plus de risques qu’ailleurs de mourir d’un AVC, de devenir infirme ou de souffrir de séquelles graves, tout simplement parce que les délais de transport par la route y sont supérieurs à ce qu’exigent tous les protocoles médicaux. Votre portefeuille ministériel vous permet, indépendamment des ministres de la santé ou de l’intérieur, qui sont également concernés, de mutualiser les hélicoptères – les bleus, les blancs et les rouges. En effet, il faut que, dans chaque zone, le transport primaire ou secondaire vers un CHU puisse être garanti en moins de trente minutes.

On pourrait parler de la dotation de solidarité rurale, qui n’est pas à la hauteur ou, par exemple, stigmatiser le seuil de population pour recruter un directeur général des services, ou DGS, qui a été inscrit dans la loi NOTRe. Ainsi, les petites communautés de communes des zones de montagne ne peuvent embaucher un DGS. Je préconise, pour ma part, un abaissement du seuil de 10 000 à 6 000 habitants.

Monsieur le ministre, je ne méconnais pas tout ce que Mme Pinel puis vous-même avez fait pour l’égalité des territoires dans le gouvernement de Manuel Valls : le fonds régional de ruralité, le doublement de la DETR, les centres-bourgs, les contrats de ruralité, qui sont particulièrement importants, car ils revêtent une dimension à la fois symbolique et financière. Je vous en remercie. Je n’oublie pas non plus que vous avez dit que les territoires de montagne étaient plus pauvres que les autres et qu’ils étaient parfois marginalisés, voire méprisés. Vous avez parlé de « montagne refuge ». Je parlerai, moi, de « ruralité résistance » et de « montagne résistance ». Je pense au Vercors ou encore au mont Mouchet, mais je pourrais en citer bien d’autres.

Les Glières !

Il y en a des dizaines !

Cela étant, les habitants des zones rurales et des zones de montagne ont le droit d’obtenir une réponse à deux questions : quel avenir pour les ruralités et pour les montagnes ? Quelle place dans la nation pour celles-ci ? Pour leur permettre d’obtenir les réponses qu’ils attendent, j’en appelle à une loi d’avenir sur les ruralités et sur l’hyper-ruralité.

Parce que vous êtes un spécialiste, je suis sûr que vous aurez à cœur de poser les premières pierres de ce grand chantier, dans les derniers mois de cette législature ou, peut-être, au cours de la suivante…

M. le président. La parole est à M. Loïc Hervé.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce qui nous rassemble cet après-midi, c’est la montagne.

La montagne ? L’homme l’a souvent crainte. Il l’habite depuis longtemps et, autant que possible, il essaye de la dompter.

La montagne ? Elle est devenue l’un des symboles de l’excellence française, par la majesté de ses paysages, l’excellence de ses productions agricoles, la richesse que représentent les entreprises qui s’y sont développées dès la première révolution industrielle – avec la houille blanche, l’homme en a tiré toute la force – ainsi que par le dynamisme de son tourisme, qui en fait l’une des destinations phares du premier pays touristique au monde.

C’est la montagne qui a forgé le caractère des montagnards. Et c’est ainsi qu’aujourd’hui ce sont eux, les montagnards, qui la protègent, parce qu’ils y vivent et parce qu’ils l’aiment.

En 1985, une loi spécifique inscrivait la montagne dans notre législation et faisait reconnaître toute sa spécificité dans notre droit.

Prévue dès la « loi pastorale » de 1972 du gouvernement Chaban-Delmas, …

Très bonne référence !

… votée plus tardivement que dans d’autres pays européens, elle a été un acte fondateur de la politique d’aménagement du territoire en France, préfigurant la pratique du développement territorial.

En 2002, ici, au Sénat, un rapport de notre ancien collègue Jean-Paul Amoudry, mon prédécesseur en Haute-Savoie, préparait « l’avenir de la montagne ».

Alors, dans cette Haute Assemblée, qui s’imprègne des territoires, c’est la montagne française, dans toute sa diversité, qui attendait ce projet de loi, monsieur le ministre. Si ce nouveau projet de loi s’est fait attendre, je salue la volonté du Gouvernement d’avoir voulu ce texte, qui touche à beaucoup d’aspects de la réalité de la montagne.

Dans un travail avec les parlementaires de montagne et les grandes associations d’élus, notamment l’ANEM et l’ANMSM, vous avez bonifié ce texte. Je vous en remercie, comme je félicite Mme et MM. les rapporteurs au Sénat pour le travail qu’ils ont engagé.

Je crois que le Sénat joue parfaitement son rôle quand il traduit les attentes des territoires dans le texte de la loi et qu’il rend celui-ci plus concret, plus pratique, plus ambitieux. C’est le rôle auquel nous devons nous astreindre.

Aussi, au nom des sénateurs du groupe UDI-UC et en lien avec mon collègue Bernard Delcros, je voudrais appeler l’attention de la Haute Assemblée sur différents sujets.

Concernant la question de la compétence de la promotion touristique et de son exercice, je salue les améliorations proposées dans le texte de l’Assemblée nationale et renforcées dans le texte adopté par la commission des affaires économiques. Sans remettre en cause l’esprit de la loi NOTRe, la prise en compte de l’idée que la promotion touristique et son exercice, au travers des offices de tourisme, sont intimement liés aux stratégies des stations classées de tourisme est une évidence qui méritait une évolution législative bienvenue. Cette évolution vient confirmer un engagement pris par le Premier ministre Manuel Valls au Montenvers, à Chamonix, lors de la réunion du Conseil national de la montagne. J’y reviendrai au cours de nos débats, en proposant d’enrichir encore cette rédaction, de manière à prévoir les différents cas de figure auxquels les collectivités pourraient se trouver confrontées.

Pour ce qui est des questions d’urbanisme en montagne, chacun comprend la volonté de planification qui se traduira par l’inscription de la procédure des unités touristiques nouvelles dans les SCOT ou les PLU. Mais j’appelle notre attention collective, alors que l’on évoque ici ou là la double nécessité de simplifier notre droit et de lutter contre les normes, sur l’obligation de ne pas créer de dispositif qui s’avérerait dissuasif, au moment même où notre économie mérite que l’on accorde une plus grande attention à l’investissement et à la création d’emplois.

De la même manière, les conséquences de la loi ALUR, en termes de densification dans certaines stations de montagne, s’avèrent aller à l’encontre d’un urbanisme durable en montagne et ne permettent pas de prendre en compte les attentes de la population permanente, en engageant une politique volontariste, destinée à maintenir en montagne une population active. Beaucoup de communes de montagne voient leur démographie s’effondrer, monsieur le ministre. La législation en matière d’urbanisme doit permettre aux habitants de continuer à y vivre et à y travailler.

Très bien !

Là aussi, il faut répondre aux inquiétudes plus que légitimes des maires.

Pour ce qui concerne, enfin, la question de la couverture mobile, je voudrais profiter de la chance d’avoir la parole à cette tribune, monsieur le ministre, pour vous faire part, à la suite de certains de mes collègues, de toutes les sensibilités politiques, de la colère de nos collègues élus des territoires de montagne, qui ne comprennent plus que cette question ne soit pas réglée depuis longtemps. C’est une affaire de vie quotidienne, de sécurité, mais aussi de compétitivité économique de nos territoires et de crédibilité internationale. Les touristes du monde entier qui viennent passer l’été ou l’hiver dans nos stations de ski ne comprennent pas que ces zones ne soient pas couvertes par les réseaux mobiles. Ce projet de loi doit être l’occasion d’acter des avancées majeures dans ce domaine. Je compte sur le bon déroulement des débats pour que nous y parvenions.

Nous examinons ce texte en fin d’année. Ce sera l’un des derniers de la législature. Je compte, à son sujet, sur l’ouverture d’esprit du Gouvernement, que vous représentez. Nous voulons une montagne protégée, certes, mais avant tout dynamique et ouverte.

« Que la montagne est belle », dit la chanson. Personne n’en doute, mais il faut qu’elle le demeure ! C’est ce que les populations et les élus qui y vivent attendent de nous.

La parole est à M. Patrick Chaize.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je veux, pour commencer, remercier le rapporteur, Cyril Pellevat, de m’avoir confié la partie du projet de loi ayant trait au numérique. Cela devrait permettre de maintenir une cohérence avec les textes antérieurs. C’est en tout cas l’état d’esprit qui a été le mien dans ce travail.

Les dispositions du texte relatives au numérique démontrent la transversalité de ce sujet, qui s’invite au centre de toutes les politiques. Je réitère d’ailleurs, monsieur le président, ma suggestion d’anticiper, au sein de notre institution, une organisation prenant en compte cette nouvelle donnée.

Vous l’aurez donc compris, mes chers collègues, mon propos se concentrera sur le numérique, à savoir sur l’article 9 et ses déclinaisons.

Si la loi Montagne de 1985 était novatrice à bien des égards, elle était dépourvue de mesures significatives sur les communications électroniques, à une époque où internet et la téléphonie mobile n’existaient pas dans notre pays. La seule disposition de la loi dans ce domaine visait des aménagements techniques, afin de permettre une bonne réception des émissions des services de radio dans les zones de montagne.

Le présent projet de loi est donc le bienvenu : il permet de prévoir des mesures spécifiques en faveur de la couverture numérique de ces territoires. Il faut noter qu’il succède à plusieurs lois comprenant des dispositions importantes pour l’aménagement numérique du territoire, en particulier la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques et la récente loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique.

La couverture numérique des territoires ruraux reste très contrastée, même s’il est difficile de disposer de données spécifiques aux zones de montagne. La progression de la couverture fixe en très haut débit est constatée au niveau national, mais elle bénéficie encore très largement aux zones urbaines. La contribution des réseaux d’initiative publique s’accélère au profit des zones rurales, mais les collectivités territoriales ne pourront pas couvrir les territoires les plus difficiles d’accès, en particulier en montagne, sans aides supplémentaires de l’État si la fibre optique jusqu’à l’utilisateur reste la priorité.

Par ailleurs, en attendant le très haut débit, le réseau téléphonique connaît certains désagréments et ne permet pas toujours aux habitants de disposer d’un haut débit de qualité, alors que les usages et les standards technologiques évoluent à très grande vitesse.

En matière de téléphonie et d’internet mobiles, la montagne est particulièrement exposée aux problèmes des zones blanches, en termes de couverture de la population et du territoire. Des initiatives ont été prises par le Gouvernement depuis 2015, mais leur mise en œuvre doit être accélérée. Je pense notamment à l’achèvement du programme « zones blanches en centres-bourgs », qui a enregistré certains retards. Si le déploiement de sites hors centres-bourgs, qui a été lancé aujourd'hui même à Vesoul, est une initiative intéressante, ses modalités de mise en œuvre doivent être rapidement précisées avec les opérateurs.

Le présent projet de loi offre ainsi l’opportunité d’améliorer le déploiement des réseaux fixes et mobiles en faveur de la couverture des territoires de montagne. À cet égard, l’Assemblée nationale a enrichi le projet de loi initial, qui se limitait à un seul article, pour transmettre au Sénat un texte en comportant neuf. Deux préoccupations ont guidé ces ajouts : l’utilisation des réseaux d’initiative publique par les fournisseurs d’accès à internet pour apporter des services fixes à très haut débit aux utilisateurs et le déploiement de points hauts mutualisés en zone de montagne pour améliorer la couverture mobile.

L’article 9 prévoit une adaptation de l’aménagement numérique du territoire en zone de montagne et en confie la responsabilité aux ministres compétents et à l’ARCEP.

Si l’article prévoit de favoriser le recours à un « mix technologique » pour déployer des solutions technologiques optimales, je rappelle qu’il est important de privilégier – autant que possible – la fibre optique, qui reste la frontière technologique du très haut débit et la seule architecture véritablement pérenne. Ce que confirme la Commission européenne à travers les nouvelles directives de son paquet Télécom, qui imposent le gigabit dès 2025.

Cet article, à dimension programmatique, devra se traduire par des mesures concrètes et tangibles pour un aménagement numérique adapté à ces territoires. L’Assemblée nationale a ajouté des dispositions utiles comme l’élaboration de cartes de couverture spécifiques aux zones de montagne et l’évaluation du déploiement du très haut débit en montagne pour améliorer la connaissance de la couverture de nos territoires.

Il me semble également intéressant de cibler en priorité les territoires de montagne dans le cadre du programme de construction de sites hors centres-bourgs pour les réseaux mobiles.

En commission, nous avons souhaité préciser les dispositions relatives au développement de services et d’usages numériques adaptés aux besoins des populations de montagne et confier à l’État, plutôt qu’à l’ARCEP, le suivi annuel du très haut débit en zone de montagne eu égard aux publications déjà effectuées par l’Agence du numérique en la matière.

Afin d’accélérer l’utilisation des réseaux d’initiative publique par les fournisseurs d’accès à internet, l’article 9 bis permet aux collectivités territoriales de proposer des tarifs préférentiels d’accès en cas d’insuffisance de l’offre privée pour commercialiser des services sur ces réseaux. Nous avons souhaité sécuriser cette possibilité en rappelant les principes que doivent respecter ces tarifs promotionnels au lancement de la commercialisation des réseaux.

Avec la même préoccupation d’assurer l’utilité de ces infrastructures publiques, l’Assemblée nationale a inséré l’article 9 nonies, qui prévoyait une obligation générale pour les opérateurs de communications électroniques d’intégrer les réseaux d’initiative publique existants. Problématique au regard de la Constitution et du droit européen, cette disposition a été réécrite en commission afin de confier à I’ARCEP une mission de suivi et de promotion des systèmes d’information entre opérateurs pour améliorer la fourniture de services sur les réseaux à très haut débit.

Enfin, toujours sur ce même enjeu, l’article 9 quinquies prévoit la publication périodique par I’ARCEP d’informations sur la commercialisation de services sur les réseaux publics, ce qui permettra de suivre leur utilisation effective par les opérateurs de services et la diversité des offres proposées aux utilisateurs finals.

L’article 9 ter rend obligatoire en zone de montagne la mise en place d’une stratégie de développement des usages et services numériques, créée par la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique et adossée au schéma directeur territorial d’aménagement du territoire. Nous avons souhaité préciser les conditions de déclenchement de cette obligation, qui permettra de soutenir la création d’usages et de services adaptés aux territoires de montagne et favorables au développement local.

Afin d’accélérer la couverture mobile, l’article 9 quater prévoit une exonération de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux en faveur des stations radioélectriques de téléphonie mobile construites en zone de montagne à partir du 1er janvier 2017. En vue de doter cette mesure d’un véritable effet d’accélération sur la couverture mobile, nous avons souhaité qu’elle bénéficie aux équipements mis en place entre le 1er janvier 2017 et le 31 décembre 2020.

L’article 9 sexies crée une obligation générale à la charge des opérateurs de faire droit aux demandes raisonnables d’accès à leurs points hauts en zone de montagne pour favoriser la mutualisation des infrastructures passives de téléphonie mobile. Notre commission a apporté des précisions à ce dispositif, notamment pour améliorer la répartition des coûts entre opérateurs et pour élargir le périmètre des réseaux radioélectriques concernés.

Afin d’accélérer le déploiement des équipements, l’article 9 septies allège les obligations d’information du maire ou du président de l’intercommunalité en cas de modification sur un point haut ou de travaux sur un point haut situé en zone de montagne et ne faisant pas l’objet d’une extension ou d’une rehausse substantielle. L’objectif de cette disposition est de fluidifier le déploiement des équipements mobiles. Je sais qu’elle soulève certaines inquiétudes. Nous aurons l’occasion d’en reparler lors de l’examen des articles.

Enfin, l’article 9 octies prévoit la prise en compte, par le Conseil supérieur de l’audiovisuel, des contraintes géographiques inhérentes aux zones de montagne lors de l’encadrement de la puissance d’émission pour la diffusion des radios.

En commission, un article 9 nonies A a été inséré en vue de faciliter l’octroi d’autorisations temporaires d’utilisation de fréquences lors d’événements exceptionnels ou pendant les pics de fréquentation touristique.

En outre, deux articles additionnels ont été insérés en commission.

L’article 9 ter A prévoit la mise à disposition, à partir du 1er juillet 2017, d’une base harmonisée des adresses au niveau national, dans le cadre du service public de la donnée créé par la loi pour une République numérique. Il s’agit d’une disposition très attendue. La constitution progressive de cette base doit notamment faciliter la fourniture de services à très haut débit aux utilisateurs.

L’article 9 ter B, quant à lui, fixe au 1er juillet 2017 le terme du processus de conventionnement des projets privés de déploiement de réseaux fixes à très haut débit. L’objectif est d’actualiser et de formaliser les intentions d’investissement des opérateurs pour mettre fin à l’incertitude, qui n’a que trop duré, entourant la réalité des projets dans la zone délimitée par l’appel à manifestation d’intentions d’investissement de 2011.

Par ces différents ajouts, la commission a donc souhaité renforcer et enrichir les dispositions du volet numérique afin d’améliorer l’accès aux différents réseaux en montagne. Pour ces territoires, les technologies numériques sont une source de fracture territoriale supplémentaire lorsqu’elles sont absentes, mais elles constituent également une opportunité formidable de désenclavement et de développement si elles sont déployées en temps utile et pour l’ensemble des habitants.

Ce texte, vous le constaterez, a été construit de façon équilibrée. Il envoie des signes positifs aux opérateurs en simplifiant des procédures et en améliorant certaines dispositions fiscales. Il renforce néanmoins leurs obligations pour donner aux territoires de montagne et, par extension, aux territoires ruraux, des garanties d’amélioration de leur couverture, indispensable à la population. Au cours de ce débat, faisons en sorte que le numérique avance !

La parole est à M. Éric Jeansannetas.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nos montagnes, dans leur grande diversité, appellent un traitement particulier. Les situations sont variées, même s’il existe des constantes : difficultés d’accès, populations rurales isolées, besoins spécifiques… Il convient de combler les désavantages géographiques de ces territoires tout en promouvant l’exceptionnelle richesse de leurs paysages et de leur patrimoine. C’est tout le sens de ce texte, qui réaffirme les principes fondateurs de son aîné de 1985 et en actualise les dispositions au regard des évolutions de nos territoires.

Je m’exprime au nom de mes collègues du groupe socialiste et républicain de la commission des affaires sociales. Les articles qui nous concernent couvrent essentiellement deux problématiques, celle de l’accès aux soins et celle du travail saisonnier.

Monsieur le ministre, vous avez salué voilà quelques instants l’état d’esprit des rapporteurs ; je peux vous assurer qu’en commission des affaires sociales nous avons travaillé, sous la conduite de notre rapporteur, à la construction du texte le plus consensuel possible.

Ce projet de loi vient prolonger le travail effectué par le Gouvernement depuis quatre ans dans les deux domaines que j’évoquais.

Dans nos territoires de montagne, l’accès aux soins, en raison de l’enclavement, du climat et des temps de déplacement, présente des difficultés particulières. Or, depuis l’instauration du pacte territoire-santé en 2012, la grande priorité est de permettre l’accès de tous les Français à des soins de qualité sur l’ensemble du territoire national.

L’engagement de la ministre des affaires sociales et de la santé, Mme Touraine, a permis la mise en place d’actions simples et concrètes pour inciter les médecins à exercer dans les territoires qui en ont le plus besoin. Des outils existent. Je tiens d’ailleurs à saluer les élus locaux, notamment les maires, des communes de montagne, qui luttent chaque jour contre la désertification médicale.

Très bien !

Les zones de montagne bénéficient ainsi de la création des praticiens territoriaux de médecine générale, des contrats d’engagement de service public, du déploiement de la télémédecine, mais aussi de la mise en place des médecins correspondants du SAMU ou de la mise en place d’un dispositif spécifique pour les généralistes exerçant en territoire isolé.

Plusieurs mesures allant dans le même sens ont été introduites dans ce texte par nos collègues de l’Assemblée nationale. Je pense tout d’abord au rapport sur la juste compensation des surcoûts associés à la pratique de la médecine en zone de montagne, que les sénateurs du groupe Les Républicains – et c’est là qu’est notre différence – ont souhaité supprimer. Or cet article concerne notamment l’évaluation de la prise en compte du temps de trajet et sa juste compensation. Nous aurons l’occasion d’en discuter.

Par ailleurs, un volet est consacré aux besoins de santé spécifiques des populations de montagne dans le schéma régional de santé. Il concerne en premier lieu les situations d’accès aux soins urgents et nécessitant l’évacuation des blessés sur les pistes de ski.

Enfin, l’intégration de l’article 8 septies impose la présence d’un représentant du comité de massif au sein du conseil territorial de santé. Ce représentant doit permettre de renforcer la prise en compte des zones de montagne dans le diagnostic territorial partagé.

La loi Travail comportait déjà de sérieuses avancées en matière de travail saisonnier, parfois réclamées de longue date. Je pense à la généralisation de la reconduction des contrats à durée déterminée aux branches et aux entreprises employant un grand nombre de saisonniers, avec prise en compte de l’ancienneté. La même loi prévoit aussi que les employeurs pourront, jusqu’en 2019, à titre expérimental, signer des contrats à durée indéterminée intermittents, ou CDII, même sans accord de branche préalable. Avec ce CDII, une personne qui travaille l’hiver et l’été obtient un contrat sur l’année. Elle renonce alors à l’indemnité de chômage saisonnier, mais obtient des droits comparables à ceux des travailleurs en CDI, ce qui améliorera à coup sûr l’accès à certains autres droits de la vie courante.

Notons par ailleurs que certaines des dispositions de l’article 39 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 constituent un pas important vers la « caisse pivot » et le guichet unique, attendus depuis 1985.

Les articles 10 à 14 du présent projet de loi se placent donc dans la continuité de l’action du Gouvernement en affinant les dispositifs concernant les travailleurs saisonniers en zone de montagne : la pluriactivité, qui y est fréquente, sera mieux prise en compte ; l’offre de formation sera adaptée, notamment en encourageant la biqualification ; les enjeux de l’économie transfrontalière sont également pris en compte.

Des maisons des saisonniers seront mises en place, au sein des maisons de services au public, afin de faciliter les démarches des travailleurs.

Je tiens également à saluer le travail de nos collègues sur la question du logement des saisonniers. Les difficultés qu’ils rencontrent sont si grandes qu’elles peuvent être à l’origine de véritables drames. Ce texte montre que nous prenons la mesure de cette problématique.

Les enjeux de nos montagnes sont cruciaux. Il me semble que nous pouvons tous nous retrouver sur ce texte, comme l’avaient fait nos prédécesseurs en 1985, afin de continuer à valoriser les spécificités de nos territoires.

La parole est à M. Michel Savin.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, alors que s’ouvre en ce moment même la saison touristique hivernale dans nos stations de montagne, l’examen par le Sénat du projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne est un symbole fort. Cet acte II de la loi Montagne était en effet attendu par les acteurs locaux depuis plusieurs années.

Si 1985 fut une année fondatrice dans l’histoire de nos territoires, il était nécessaire de mettre à jour cet acte I de la loi Montagne afin de prendre en compte les nouvelles dimensions des politiques publiques, ainsi que les nouveaux défis auxquels sont confrontés nos territoires. Ces défis sont très divers et le projet de loi les touche quasiment tous, ce qui souligne le large effort de concertation effectué en amont.

Nous ne pouvons que saluer le travail de fond réalisé autour de ce projet de loi. La large concertation dont ce texte a fait l’objet, regroupant les élus nationaux, les élus locaux, les acteurs économiques, les citoyens, ainsi que nos instances représentatives, particulièrement l’ANEM, doit être soulignée.

Ce projet de loi a été adopté à l’unanimité, moins une voix, par nos collègues de l’Assemblée nationale. Le travail effectué par le Sénat a lui aussi fait l’objet d’une réflexion sur le fond, ce qui a permis non seulement à l’ensemble des sensibilités politiques de s’exprimer, mais surtout d’aborder l’ensemble des enjeux, aussi divers soient-ils, intéressant les massifs montagneux en France.

Une nouvelle ère est en train de s’ouvrir sous nos yeux pour construire la montagne de demain. Il s’agit d’une montagne numérique, d’une montagne durable, d’une montagne démocratique, d’une montagne riche de son développement économique et, surtout, d’une montagne riche de ses habitants, qui en sont les principaux acteurs. Nous ne devons pas rater cette transition. Nous avons le devoir de réussir cet acte II de la loi Montagne.

Certains des éléments d’ores et déjà présents dans ce projet de loi sont notoires et répondent aux attentes locales. Ils produiront, je l’espère, dans les plus brefs délais les effets escomptés sur les territoires de montagne. Je tiens ici à souligner certains de ces mécanismes, qui me semblent particulièrement importants.

Tout d’abord, la reconnaissance par l’Assemblée nationale de la nécessaire adaptation de la dotation globale de fonctionnement en tenant compte des surcoûts spécifiques en zone de montagne constitue une avancée certaine pour les collectivités, dont la situation financière est parfois très difficile. Il faut en effet que l’État assure la prise en compte de ces coûts différenciés, qui mettent aujourd’hui en grande difficulté certaines des plus petites communes de nos montagnes.

Ensuite, les dispositifs modernisant la gouvernance des zones de montagne et leur inscription dans ce texte permettront de donner aux différents organes concernés une légitimité plus forte et de renforcer encore le poids de ceux qui y siègent. Cela permettra non seulement de faire avancer au mieux les sujets relevant de leur compétence, mais aussi de favoriser les adaptations nécessaires des politiques publiques et des services publics aux zones montagnardes si spécifiques. Une zone de montagne difficile d’accès et peu peuplée ne doit pas être synonyme de disparition des services publics ni d’absence de toute administration de l’État.

Je tiens aussi à souligner l’importance des mesures soutenant l’emploi et le dynamisme économique. En effet, la transition numérique est l’un des enjeux centraux et actuels des zones de montagne. Il s’agit de permettre aux populations d’avoir accès aux réseaux les plus modernes et d’attirer les entreprises et artisans dans nos régions.

Je souhaite enfin souligner l’importance des mesures concernant la santé et les soins en zones de montagne. Toutefois, comme j’ai eu l’occasion de le souligner par le passé, certaines adaptations, qui relèvent notamment du pouvoir réglementaire, sont encore à réaliser. Je pense, par exemple, aux indemnités kilométriques que touchent les professions libérales et dont certaines sont amputées. En effet, pour certaines CPAM, si les professionnels d’un cabinet médical situé en zone de plaine se déplacent en zone de montagne, où les trajets sont plus longs et plus coûteux, le barème de remboursement reste celui des zones de plaine, ce qui conduira, à terme, à désertifier médicalement nos territoires.

Tout à fait !

Si le texte dont nous discutons satisfait une grande partie des acteurs économiques, politiques et des citoyens locaux, il apparaît cependant que certains aspects concernant nos massifs de montagne ne sont pas pris en compte, ou pas suffisamment. C'est la raison pour laquelle j’ai déposé, avec certains de mes collègues, que je salue, plusieurs amendements. Nous aurons l’occasion, d’y revenir afin d’évoquer plus précisément leurs tenants et aboutissants. Je souhaite toutefois évoquer dès à présent trois des objectifs que nous poursuivons.

J’ai tout d’abord déposé un amendement, conformément au souhait de nombreux élus locaux, sur les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dont la loi NOTRe a fixé le seuil minimum à 15 000 habitants. Bien que la loi NOTRe reconnaisse la possibilité d’effectuer des adaptations en territoires de montagne, certains projets ont été remis en cause par les représentants de l’État du fait du non-respect de la clause des 15 000 habitants. Il est donc aujourd’hui nécessaire d’inscrire clairement dans la loi ce principe dérogatoire.

Nous avons aussi déposé plusieurs amendements concernant les acteurs de la filière forêt-bois. Il s’agit d’acteurs centraux, très présents dans les territoires de montagne. Ils participent grandement à l’activité économique, ainsi qu’à la gestion de cet environnement si fragile. Or, dans le projet de loi initial, aucune disposition ne les concernait directement, ce qui est regrettable. C'est la raison pour laquelle nous avons souhaité, avec plusieurs de mes collègues, que des représentants de ces filières soient présents au sein des différents organes de gouvernance des zones de montagne dont il est question dans ce projet de loi.

De même, il serait important que les documents d’urbanisme locaux prennent en compte les accès à la ressource forestière de manière contraignante afin de permettre à ces acteurs économiques de disposer d’emplacements de stockage et de conditionnement entre les massifs de montagne et les agglomérations ou métropoles proches.

Je souhaite enfin revenir sur un point majeur et pourtant très peu abordé dans ce texte, à savoir la question des grands prédateurs, notamment des loups, et de la protection des activités pastorales dans les territoires de montagne.

Le projet de loi traite de cette question !

Cette problématique, très présente sur nos territoires, traumatise des dizaines d’éleveurs et déclenche la colère des élus locaux. Des dizaines d’attaques de loups ont eu lieu cet été dans les massifs, certains causant même des dommages humains.

Les attaques que connaissent aujourd’hui les troupeaux sont impressionnantes : on a dénombré près de 9 000 victimes en 2015 dans vingt-quatre départements, soit une augmentation de 114 % par rapport à 2010. Et plus de 40 % des attaques se déroulent dorénavant en pleine journée ! Nous attendons encore les statistiques pour 2016, mais il apparaît clairement que les chiffres seront tout aussi importants.

Dans le même temps, le nombre de loups en liberté augmente de 20 % chaque année. Or plus la fréquence de ces attaques est importante, moins le pastoralisme est localement durable. Cette augmentation du nombre d’attaques conjuguée à un sentiment d’abandon par les pouvoirs publics donne envie à beaucoup d’éleveurs soit de raccrocher, soit d’organiser leur propre défense. Ils ne veulent pas faire la chasse au loup, mais mieux protéger leur outil de travail.

Eh oui !

Les mesures de protection des troupeaux ont atteint leurs limites. L’indemnisation ne doit pas être la seule réponse face au loup : il est nécessaire et urgent de revoir l’ensemble du dispositif, alors que la présence de cet animal semble de moins en moins compatible avec une activité économique viable.

Tel est l’objet des amendements que nous avons déposés à l’article 16. À mes yeux, monsieur le ministre, la proposition que vous qualifiez d’« équilibrée » n’est pas à la hauteur des attentes des agriculteurs, éleveurs et élus locaux des territoires fortement affectés par les attaques de loups.

Le président du groupe d’études Développement économique de la montagne, Jean-Yves Roux, a partagé cette inquiétude voilà quelques instants. Les éleveurs veulent travailler et vivre de leur métier en toute sécurité. Il est temps de leur redonner espoir.

Enfin, les élus locaux souhaitent aussi être protégés contre les risques issus des attaques de loups. Le président Larcher était présent lors d’une réunion de maires, en Isère, au cours de laquelle certains ont exprimé avec force leur inquiétude face à la mise en jeu de leur responsabilité en cas d’attaque sur le territoire de leur commune.

Cet été, par exemple, un maire a dû fermer un sentier de grande randonnée à la suite d’attaques de riverains et de touristes par des chiens de garde rudement mis à l’épreuve par la présence de loups. Nous ne pouvons accepter que ces élus locaux, qui effectuent un travail des plus importants au sein de notre République, ne soient pas protégés face à l’afflux de ces prédateurs.

Tel est donc l’objet des principaux amendements que j’ai souhaité déposer sur ce projet de loi. D’autres seront examinés. J’espère que le texte qui sortira de notre hémicycle prendra en compte l’ensemble des problématiques qu’il n’aborde pas encore.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, comme vous, je souhaite que ce projet de loi renforce encore l’attractivité de nos territoires de montagne et qu’il en soutienne les populations. Nous devons permettre à l’ensemble des habitants de recueillir tous les bénéfices d’une vie dans ces territoires si riches.

La parole est à M. Bernard Delcros.

Je tiens avant toute chose à vous remercier, monsieur le ministre, d’avoir porté ce projet de loi devant le Parlement après une période de concertation que vous avez voulue. Ce texte était attendu, la précédente loi sur la montagne datant de 1985. En trente ans, le monde a changé.

La France s’est urbanisée. Elle compte 10 millions d’habitants de plus, alors que certains territoires de moyenne montagne ont continué de se dépeupler et sont aujourd’hui en décrochage.

La mondialisation des marchés a fragilisé l’agriculture de montagne, et les services publics ne sont plus toujours au rendez-vous.

La fragilisation de nos ressources naturelles a fait apparaître des enjeux environnementaux majeurs sur lesquels la montagne a un rôle essentiel à jouer.

Autre mutation : l’arrivée du numérique a amorcé une transformation en profondeur de notre société.

Alors, oui, un acte II de la loi Montagne était nécessaire pour adapter le cadre législatif aux enjeux du XXIe siècle. Il s’agit d’un rendez-vous crucial. Toutefois, monsieur le ministre, ce rendez-vous ne sera réussi que si nous avons le courage d’inscrire dans le marbre de la loi les avancées concrètes, précises, dont la montagne a besoin. §Or, sur plusieurs sujets essentiels, le texte ne répond que très partiellement aux enjeux. C'est la raison pour laquelle nous avons déposé une série d’amendements frappés au coin du bon sens et inspirés par la réalité du terrain telle que la vivent au quotidien les élus de la montagne, afin de faire progresser encore ce projet de loi. Je retiendrai quatre exemples.

Premier exemple : l’agriculture.

L’agriculture d’altitude supporte des coûts de production qui ne sont plus compatibles avec les contraintes de la compétitivité mondiale. Il est donc urgent de réorienter notre modèle agricole de moyenne montagne. Il faut mieux soutenir les productions de qualité attachées aux terroirs, jouer la différentiation pour gagner en valeur ajoutée. C’est le seul modèle d’avenir pour l’agriculture de montagne.

Nous proposerons également plusieurs amendements visant à favoriser une plus grande reconnaissance du rôle majeur de la forêt en montagne, tant par les emplois créés dans cette filière que par les équilibres écologiques auxquels elle participe.

Deuxième exemple : la téléphonie mobile et l’accès au très haut débit.

Aucune raison technique, aucune raison financière ne peut justifier que l’on exclue des centaines de milliers de nos concitoyens de l’accès à ces services essentiels au développement économique, à la sécurité, à la vie quotidienne ni que nous abandonnions, in fine, une partie du territoire national à la désertification. S’il est un domaine dans lequel il ne faut rien céder, dans lequel il faut savoir faire preuve de volontarisme politique et de fermeté envers les opérateurs, c’est bien celui de la couverture numérique et de la téléphonie mobile. Nous défendrons des amendements concrets pour atteindre cet objectif, notamment pour modifier les critères des zones blanches, qui ne correspondent pas du tout aux besoins du terrain.

Troisième exemple : l’accès à des services publics de proximité et de qualité.

Altitude, routes enneigées, habitat dispersé, faible densité de population, l’accès aux services en montagne ne peut en aucun cas se mesurer en kilomètres ou, pire encore en seuils de rentabilité, ni se comparer à des ratios nationaux. Des critères adaptés doivent permettre d’offrir à ces territoires des services de proximité et de qualité dans des domaines aussi prioritaires que l’éducation et la santé, par exemple. L’État doit être le garant de cette égalité d’accès aux services essentiels. Là aussi, nous ferons des propositions concrètes.

Quatrième exemple : les moyens accordés aux territoires de montagne.

Dans ce domaine aussi nous voulons renforcer votre projet de loi pour mieux tenir compte des surcoûts supportés par les collectivités de montagne pour l’organisation des services, l’entretien de la voirie, la construction, le fonctionnement des bâtiments publics… Je pourrais encore citer bien d’autres exemples. La DGF, tout comme d’autres dotations de l’État, doit mieux prendre en compte ces contraintes. En outre, cela a été dit, une adaptation des normes à la réalité de la montagne est absolument nécessaire. Nous proposerons plusieurs amendements en ce sens.

Monsieur le ministre, considérez positivement nos amendements, afin que, à l’image du regard que nous portons aujourd’hui sur la loi fondatrice de 1985, nos successeurs, dans trente ans, citent en exemple la loi de 2016, parce qu’elle aura contribué à inscrire la montagne française dans la société du XXIe siècle.

La parole est à M. Michel Bouvard.

À ce point de la discussion, beaucoup de choses ont déjà été dites. Il est vrai que ce texte était attendu et que le travail accompli dans le cadre d’une concertation préalable avec les élus, les associations représentatives et les parlementaires, concertation dont il convient de vous remercier, monsieur le ministre, a permis de répondre en grande partie aux attentes.

En 1985 – cela fait pratiquement une génération –, il convenait de freiner un développement touristique parfois intempestif. Aujourd'hui, il faut le gérer dans la durée. Le temps où l’on créait des stations ex nihilo est révolu depuis bien longtemps ! À cette époque, il n’était pas question de désertification rurale, de disparition des services publics, de désertification médicale et encore moins du passage de la montagne au XXIe siècle, au travers des outils indispensables que sont la téléphonie mobile et les réseaux numériques.

Reste que, depuis 1985, un certain nombre de lois ont jalonné la vie des territoires de montagne. Je pense aux deux lois d’aménagement du territoire, celle de 1995, qui a créé les zones de revitalisation rurale et organisé les comités de massif, et celle de 1999, qui a introduit un volet « montagne » dans le cadre des contrats de plan État-région. D’autres dispositifs sont également venus renforcer nos moyens d’action, notamment les crédits européens, avec les programmes opérationnels interrégionaux de massif et les programmes transfrontaliers.

Aujourd'hui, nous attendons d’abord une reconnaissance de la spécificité et de la diversité des territoires de montagne, qui ne sont pas solubles dans la ruralité. Certes, ils ont des points communs avec la problématique des territoires ruraux, mais ils diffèrent par bien des aspects.

Nous attendons ensuite que les aménités – l’eau, la richesse environnementale, les atouts que la montagne apporte à la nation – soient rémunérées à leur juste valeur.

Dans le combat pour cette reconnaissance, deux éléments sont venus modifier profondément la donne au cours des dernières années.

Tout d’abord, il y a eu la réforme de l’administration territoriale de l’État, la RéATE, qui a éloigné les centres de décision. Ces derniers ont en effet été placés au cœur des grandes régions. Des services ont été fusionnés, ce qui a entraîné une perte des connaissances et de l’expertise sur les problématiques des territoires de montagne, perte dont nous souffrons dans de nombreux domaines : l’eau, les aménagements touristiques, la forêt…

Ensuite, il y a eu les dispositions de la loi NOTRe, qui comportent un risque de dilution progressive des collectivités de montagne dans des ensembles plus grands, accompagnée d’une perte d’identification et de reconnaissance de leurs spécificités et, donc, d’un manque d’adaptation des politiques publiques menées en direction de ces territoires. Il faudra que cette loi, qui constitue par bien des aspects une loi-cadre, concerne aussi le fonctionnement des administrations de l’État, pour voir disparaître un certain nombre des problèmes auxquels nous sommes aujourd'hui confrontés et pour préserver des structures dont nous avons besoin. Je pense notamment au service de restauration des terrains en montagne, qui est essentiel au regard des problèmes de sécurité, en particulier avec l’accélération des phénomènes d’érosion et de réchauffement climatique, et à la transversalité du service d’études et d’aménagement touristique de la montagne, qui détient l’expertise de l’État, notamment pour l’examen des dossiers d’UTN.

Monsieur le ministre, j’ai déposé de nombreux amendements. Le président de mon groupe m’a même laissé entendre que c’était trop. Cependant, je suis dans l’esprit de convergence que vous avez évoqué, pour trouver un consensus sur ce texte, comme c’est la tradition montagnarde. Dans la mesure où le Gouvernement fait preuve d’ouverture, je ne doute pas que nous puissions aboutir.

Ces amendements concernent plusieurs domaines : la rémunération des aménités, les questions liées à l’eau, à l’énergie réservée, aux routes forestières, à l’exploitation des massifs, afin de permettre de faciliter les investissements des collectivités territoriales et leur desserte. Certains amendements visent par ailleurs à prendre en compte un certain nombre de surcoûts. En effet, il n’est pas normal que les agences de bassin consacrent des moyens plus importants pour financer les investissements dans les zones urbaines, où les consommateurs d’eau sont nombreux, et qu’elles ne prennent pas en compte les surcoûts engendrés par les territoires de montagne. D’autres amendements portent sur le numérique et les services publics.

Je terminerai mon propos en évoquant la problématique spécifique de cette partie de la montagne qui est toujours considérée comme riche et dont on dit qu’elle n’a pas besoin d’aide. Je veux parler des stations de sports d’hiver. Elles sont au nombre de 357. Elles représentent 10 % des stations du monde entier et 30 % des domaines skiables. Or, nous ne devons pas l’oublier, cette économie est en secteur concurrentiel. Face à nos concurrents européens – l’Autriche, la Suisse, l’Italie – et à nos concurrents plus lointains, la captation de nouvelles clientèles touristiques est nécessaire. Loin de la vitrine de paillettes dont on fait souvent état dans la presse, nos stations sont à la fois des communes et des entreprises. Elles souffrent aujourd'hui de la conjonction de la contribution au redressement des finances publiques et de la montée de la péréquation.

Absolument !

M. Michel Bouvard. Ce qui est en cause, c’est d’abord la réduction des capacités d’investissement de cette montagne, qui fait face à la compétition mondiale.

Les stations ont également d’autres problèmes ; j’évoquerai trois d’entre eux.

Le premier est celui des unités touristiques nouvelles. Je suis sans doute l’un des rares élus ici ayant siégé au comité qui défend chaque année des dossiers ayant trait aux UTN, lesquels représentent pour leurs auteurs un véritable parcours du combattant. En effet, après les deux ou trois années nécessaires pour monter le dossier, il faut procéder aux études d’impact, pour se heurter ensuite à un véritable frein à l’investissement. Le président-directeur général de la Compagnie des Alpes, Dominique Marcel, avait chiffré voilà trois ans à 140 millions d’euros les dossiers d’investissement paralysés par les lenteurs et les obstacles à franchir pour réaliser un équipement immobilier ou relatif à un domaine skiable.

Les stations sont également confrontées à un problème de logement. Il concerne non seulement les saisonniers, dont on a beaucoup parlé, mais aussi les habitants. De jeunes ménages ne peuvent plus faire construire, le terrain étant devenu très cher. Nous nous battons depuis des années pour que le zonage concernant l’habitat social et l’accession à la propriété soit adapté à ce que cela coûte réellement.

Exact !

Telles sont les spécificités que la loi doit accompagner.

Pourtant, et c’est là une autre difficulté, nombre de ces sujets sont de nature réglementaire. Je me suis efforcé de limiter le nombre des amendements que j’ai déposés, sachant que la commission des lois et le Sénat veillent à la qualité de la loi et au fait que nous n’y introduisions pas de dispositions d’ordre réglementaire. Mais nous devons, au cours de nos débats, recevoir des engagements très clairs du Gouvernement à traiter ces questions, qu’il s’agisse de la sécurité des pistes de ski ou de la déclinaison des dossiers d’UTN. Nous devons être sûrs que tout ce qui relève du domaine réglementaire ne viendra pas contredire l’esprit de la loi, à savoir la reconnaissance des territoires de montagne, qui doivent continuer d’apporter à la nation des aménités et permettre à celles et ceux qui y vivent de produire, d’enrichir le pays et de contribuer à son redressement.

La parole est à M. le ministre.

Je tiens à remercier l’ensemble des orateurs de la qualité de leurs propos. L’intervention de M. Bouvard à l’instant en est un exemple, lui qui connaît si bien ces thèmes. Il est même impliqué depuis si longtemps sur ces sujets qu’il a donné son nom à une procédure que nous évoquerons au cours du débat.

Vous avez tous montré votre engagement, votre enthousiasme et votre connaissance des différentes questions. Même si certains d’entre vous ont voulu mettre en avant tel ou tel point, conditionnant un peu la clôture du débat à certaines avancées, vous avez fait preuve d’un esprit positif. Cela correspond tout à fait à ce que j’ai voulu pour ce projet de loi. Lorsque j’ai rencontré le président de l’ANEM, qui était à l’époque Laurent Wauquiez, il n’était pas évident que nous nous mettrions spontanément d’accord, mais nous avons su surmonter nos différences, puis nos divergences. C’est l’esprit qui a présidé aux discussions qui se sont tenues à l’Assemblée nationale, où l’ensemble des groupes a œuvré à construire ce texte. Je le retrouve ici, au Sénat, ce dont je tiens à vous remercier.

Je ne vais pas revenir sur tout ce qui vient d’être dit. Je me contenterai d’évoquer certains points.

La question des financements a été actée au travers du FSIL et de la DETR. Je tiens à le rappeler, il faut remonter loin dans le temps pour trouver un gouvernement aussi engagé aux côtés des collectivités concernant l’investissement. En trois ans, nous avons augmenté de 62 % la DETR, qui est passée de 600 millions d’euros à 1 milliard d’euros. Cette année, nous avons créé le FSIL, qui apporte 1 milliard d’euros supplémentaires, dont 600 millions d’euros sont consacrés à la ruralité. Ce fonds sera porté à 1, 2 milliard d’euros l’année prochaine. Par ailleurs, le Président de la République a annoncé, lors du congrès des maires, que l’effort du bloc communal au redressement des comptes publics serait diminué de moitié en 2017. Nous jonglons avec les milliards d’euros, ce qui devrait permettre de réaliser un certain nombre de choses. Pour ce qui concerne le financement, nous sommes donc au rendez-vous !

Nous faisons également preuve de volonté politique. Compte tenu de l’esprit consensuel qui est le nôtre, je ne vais pas polémiquer. Toutefois, je rappelle que nous avons tenu, en quatorze mois, trois comités interministériels aux ruralités, alors que les CIADT précédents s’étaient tenus en 2010 et en 2005. Nous avons arrêté 104 mesures, dont les contrats de ruralité, monsieur Bertrand, et d’hyper-ruralité, lesquels sont les pendants des contrats de ville. Ils sont également financés. Je sais que la même volonté politique est en œuvre au Sénat.

Certains propos, comme à l’Assemblée nationale, ont laissé augurer qu’il y aurait quelque tentation, pour ne pas dire quelques tentatives, à revenir sur un certain nombre de dispositions votées, en particulier dans le cadre de la loi NOTRe. La question du seuil de population pour les communautés de communes fixé à 5 000 et à 15 000 habitants est réapparue. Ce point a fait l’objet d’un grand débat au Sénat ! Je fais d’ailleurs partie de ceux qui y ont amplement participé.

Je le rappelle, la discussion s’est soldée par un accord en commission mixte paritaire. Autrement dit, l’Assemblée nationale comme le Sénat ont approuvé le texte. On ne va donc pas revenir, par le biais d’un texte consacré à la montagne, sur une loi adoptée par les deux chambres.

On peut en débattre !

C’est la position du Gouvernement, monsieur le sénateur. Le Parlement est souverain.

Pourtant, on voit ce que ça donne !

On ne le voit pas encore, puisque nous sommes au moment où cette réforme va entrer en vigueur. J’ai déjà donné les chiffres au Sénat : nous sommes passés d’environ 2 000 intercommunalités à un peu plus de 1 000. Globalement, cela se passe bien, même si, à certains endroits, je vous l’accorde, les choses sont plus difficiles. Pour autant, ne remettons pas en cause ce qui n’entrera en application que dans quelques semaines et qui n’a pas encore trouvé son rythme de croisière. Je partage la position du président du Sénat sur ce point : il faut une stabilité institutionnelle et une stabilité fiscale ! Ne commençons pas, avant même que le texte ne soit appliqué, à le remettre en cause ! Si tel était le cas, comment ferions-nous, au 1er janvier prochain ?

Notre débat ne porte pas sur la loi NOTRe, qui a été longuement examinée dans cette enceinte et est devenue la loi de la République, qu’on ait voté pour ou contre. C’est ainsi que fonctionne la démocratie.

Concernant le numérique et la téléphonie mobile, sujets évoqués par nombre d’orateurs, nous en parlerons, comme nous l’avons fait à l’Assemblée nationale. Nous le ferons à juste titre, car les problèmes sont majeurs : la fracture numérique et téléphonique est totalement intolérable pour les zones rurales et, a fortiori, pour les zones de montagne.

Rappelons-le, nous payons là un vice initial. Le gouvernement de l’époque, en vendant les fréquences aux opérateurs, avait remarquablement – c’est tout à son honneur – négocié le prix de vente. C’est toujours bien de faire entrer de l’argent dans les caisses de l’État, qui en a bien besoin. Simplement, il avait oublié de prévoir un cahier des charges, qui aurait obligé les opérateurs à couvrir l’ensemble du territoire et à pratiquer une politique d’aménagement du territoire. Ces opérateurs – nous les connaissons bien –, ce ne sont pas des philanthropes ! Ils sont allés là où ça leur rapportait beaucoup, c’est-à-dire dans les grandes concentrations urbaines, et ils ont délaissé la ruralité, la montagne et toutes les zones reculées.

Absolument !

Nous devrons, ensemble, aller un peu au-delà des dispositions adoptées par l’Assemblée nationale. Si nous ne le faisons pas, les choses en resteront malheureusement là.

Quant aux cartes des zones grises et blanches évoquées par certains d’entre vous, les mesures pratiquées aujourd'hui ne donnent pas satisfaction. Voilà quinze jours, j’ai reçu, à ma demande, le président de l’ARCEP et son équipe. Ils font un travail remarquable d’identification précise de ces zones. Ils établissent clairement les zones sans problème et celles où les problèmes ne surviennent qu’à l’intérieur des immeubles. Ces cartes, mesdames, messieurs les sénateurs, seront publiées en tout début d’année. Nous pourrons alors discuter de données objectives et non plus d’affirmations démenties par nos concitoyens, qui savent qu’ils ne peuvent pas se servir de leur téléphone.

La parole est à M. le président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable.

Je souhaite vous remercier, monsieur le ministre, d’avoir souligné la qualité du travail effectué au sein de la commission et par les différents rapporteurs. Je veux également remercier l’ensemble des orateurs qui sont intervenus au cours de la discussion générale. Enfin, j’adresse mes remerciements à M. le président du Sénat, qui a souhaité assurer l’ouverture de nos travaux, pour montrer tout l’intérêt qu’il porte à la montagne et, au-delà, à l’aménagement du territoire.

À ce stade de la discussion, je souhaite vous sensibiliser, mes chers collègues, au fait que nous avons à examiner 462 amendements. Il conviendrait, même si nous avons tous beaucoup de choses à dire sur de nombreux sujets, d’être le plus synthétique possible.

Vous le savez, l’ordre du jour de la semaine s’est dernièrement alourdi, notamment avec une déclaration du Gouvernement et un débat préalable au Conseil européen. Nous ne sommes donc pas certains de réussir à terminer, comme prévu, l’examen de ce texte dans la nuit de mercredi à jeudi. Je joue donc le mauvais rôle en vous demandant d’être le plus concis possible.

Je vous indique donc que nous poursuivrons nos travaux, aujourd'hui et dans les jours qui viennent, au-delà de minuit.

Soyez assuré, monsieur le président de la commission, que je veillerai au caractère synthétique des interventions.

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

Je suis saisi de quatre amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

Les trois premiers sont identiques.

L'amendement n° 296 est présenté par Mme Espagnac.

L'amendement n° 427 est présenté par MM. Carle et Savin.

L'amendement n° 443 est présenté par M. Bouvard.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 3, première phrase

Remplacer les mots :

et conditions

par les mots :

d’emploi, des conditions

L’amendement n° 296 n'est pas soutenu.

La parole est à M. Michel Savin, pour présenter l’amendement n° 427.

Il est défendu.

La parole est à M. Michel Bouvard, pour présenter l’amendement n° 443.

Il est défendu.

L'amendement n° 181 rectifié bis, présenté par MM. L. Hervé, Bonnecarrère, Canevet, Capo-Canellas, Cigolotti et Delahaye, Mme Férat, MM. Gabouty et Guerriau, Mme Joissains et MM. Kern, Longeot et Médevielle, est ainsi libellé :

Alinéa 3, première phrase

Remplacer les mots :

et de protection sociale

par les mots :

, de protection sociale et d'emploi

La parole est à M. Loïc Hervé.

L’article 1er étant essentiellement prosaïque, introduire la notion d’emploi dans la définition du développement équitable et durable de la montagne peut apparaître comme inutile. Or ce n’est pas ajouter de la prose à la prose : c’est tout à fait nécessaire.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est favorable à ces amendements, mais elle invite les auteurs des amendements n° 427 et 443 à les retirer au profit de l’amendement n° 181 rectifié bis, qui lui paraît mieux rédigé.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet également un avis favorable.

Je me tourne donc vers les auteurs des amendements n° 427 et 443 pour savoir s’ils souhaitent répondre à l’invitation de la commission…

M. Michel Bouvard. Nous reconnaissons volontiers la qualité de la rédaction de l’amendement de Loïc Hervé.

M. Michel Savin. Absolument !

Les amendements n° 427 et 443 sont retirés.

Je mets aux voix l'amendement n° 181 rectifié bis.

L'amendement n° 88 rectifié, présenté par MM. Cornano, Antiste, S. Larcher et Patient et Mme Yonnet, et l'amendement n° 136, présenté par M. Cabanel, ne sont pas soutenus.

Je suis saisi de onze amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 335 rectifié bis, présenté par MM. Gremillet, Morisset et Pillet, Mme Di Folco, MM. Raison et Pierre, Mme Morhet-Richaud, MM. Chasseing, Bizet, Chaize, Mandelli, Pointereau, B. Fournier, Sido et de Raincourt et Mmes Lamure et Deromedi, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 6

Compléter cet alinéa par les mots :

y compris en adaptant la spécificité des normes aux terrains montagneux

II. – Après l’alinéa 20

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« … Mettre en place un suivi statistique de l’évolution des exploitations de montagne complémentaire au recensement général agricole prévu ;

La parole est à M. Patrick Chaize.

Cet amendement est défendu.

Les deux amendements suivants sont identiques.

L'amendement n° 139 est présenté par M. Cabanel.

L'amendement n° 270 rectifié est présenté par MM. Bertrand, Amiel, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve et Malherbe et MM. Mézard, Requier et Vall.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 6

Compléter cet alinéa par les mots :

y compris en adaptant la spécificité des normes aux terrains montagneux

L’amendement n° 139 n'est pas soutenu.

La parole est à M. Alain Bertrand, pour présenter l’amendement n° 270 rectifié.

Il est défendu.

L'amendement n° 72, présenté par Mmes Cukierman, David et Didier, M. Le Scouarnec et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 9

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

« … D’adapter les normes agricoles et leurs modalités d’application aux conditions spécifiques d’élevage et d’agriculture en montagne ;

« … De mettre en place une politique spécifique au soutien des petites exploitations agricoles ;

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Mme Cécile Cukierman. Je vais quand même le présenter, sinon nous allons finir dès ce soir…

L’article 1er tend à poser le principe d’une approche spécifique propre aux territoires de montagne. Au cours de son examen par l’Assemblée nationale, le dynamisme de l’agriculture a été ajouté à l’objectif relatif aux soutiens spécifiques aux zones de montagne.

Dans le droit fil des propos tenus dans le cadre de la discussion générale, nous pensons que l’article 1er doit être plus précis en matière de prise en considération des spécificités de l’agriculture en montagne. Ainsi, comme le souligne le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, « l’attache des animaux devrait être permise dans certaines conditions, la réglementation des travaux devrait être adaptée aux possibilités climatiques ; de même, les exigences en matière de création de retenues collinaires ou d’études d’impact pourraient être déclinées en fonction des particularités de la montagne ». Tel est le sens du premier point de notre amendement.

Selon nous, il est également essentiel que les petites exploitations agricoles fassent l’objet d’une mention particulière. Si la terminologie peut surprendre, elle est utilisée dans les documents officiels du ministère de l’agriculture. Dès lors, elle a un caractère législatif.

Les petites exploitations représentent 44 % des exploitations des zones de montagne, une proportion supérieure à la moyenne des autres zones. Elles sont encore plus fréquentes en haute montagne, leur pourcentage atteignant 53 %. Elles assurent une production de qualité, de l’emploi, ainsi que la préservation de l’environnement montagnard. Elles maintiennent un tissu rural dense et sont la base d’une activité sociale et économique intense. Elles maintiennent et valorisent les produits régionaux.

Pourtant, la superficie agricole utilisée a régressé cinq fois plus vite en montagne que sur le reste du territoire national, et la montagne n’échappe pas au mouvement d’agrandissement des exploitations. C’est pourquoi nous pensons que le rôle important des petites fermes doit être reconnu dans le cadre de ce texte, au travers d’une politique de soutien spécifique.

Bravo !

Les deux amendements suivants sont identiques.

L'amendement n° 55 rectifié bis est présenté par MM. Longeot, Cigolotti, Delcros, Médevielle et Gabouty.

L'amendement n° 166 rectifié bis est présenté par MM. L. Hervé, Bonnecarrère, Calvet, Capo-Canellas et Delahaye, Mme Férat, M. Guerriau, Mme Joissains et M. Kern.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Après l’alinéa 9

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« … D’adapter les normes et leurs modalités d’application aux conditions spécifiques d’élevage et d’agriculture en montagne ;

La parole est à M. Jean-François Longeot, pour présenter l’amendement n° 55 rectifié bis.

En zone de montagne, les contraintes naturelles ne permettent pas de se conformer aux obligations réglementaires en matière de dimensionnement, de mesure, de respect des distances. Aussi des adaptations doivent-elles être envisagées pour permettre aux porteurs de projets de voir leurs ambitions se réaliser.

À titre d'exemple, faciliter la création de retenues collinaires est aujourd'hui l’une des solutions pour permettre un développement à long terme de l'agriculture en montagne. Or certaines études techniques, environnementales ou financières ont tendance à décourager la réalisation de l'ouvrage. Pour cette raison, les enquêtes pourraient être simplifiées ou les études allégées.

L'attache des animaux est parfois une nécessité au regard non seulement de la place et du coût de construction des bâtiments, mais aussi des frais de fonctionnement. De plus, pour ce qui concerne les mises aux normes, notamment des capacités de stockage des effluents, alors que la réglementation prévoit une année pour la réalisation des travaux, la réalité du terrain oblige à les faire durant les beaux jours. Les agriculteurs ne disposent donc réellement que de six mois. C’est pourquoi il convient de retenir des délais plus longs.

La parole est à M. Loïc Hervé, pour présenter l’amendement n° 166 rectifié bis.

Même argumentaire que M. Longeot !

Les deux amendements suivants sont identiques.

L'amendement n° 167 rectifié est présenté par MM. L. Hervé, Bonnecarrère, Canevet, Capo-Canellas, Cigolotti, Delahaye et Delcros, Mme Férat, MM. Gabouty et Guerriau, Mme Joissains et MM. Kern, Longeot et Médevielle.

L'amendement n° 290 est présenté par MM. Labbé, Dantec, Poher et les membres du groupe écologiste.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Après l’alinéa 20

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« … Mettre en place un suivi statistique de l’évolution des exploitations de montagne complémentaire au recensement général agricole prévu ;

La parole est à M. Loïc Hervé, pour présenter l’amendement n° 167 rectifié.

Les recensements agricoles ont lieu tous les dix ans environ. En zone de montagne, il semblerait opportun d’avoir un dispositif adapté. Le recensement agricole de 2010, qui n’était pas un recensement global, a ouvert la voie en proposant de prendre en compte les surfaces collectives et les effectifs concernés.

La parole est à M. Jean Desessard, pour présenter l’amendement n° 290.

Cet amendement, identique au précédent, nous a été proposé par les jeunes agriculteurs.

Les recensements agricoles ont lieu tous les dix ans environ et mobilisent des moyens importants dans les territoires.

Des enquêtes pastorales ont été conduites à la suite de ces recensements pour compléter les données, en 1972 et en 1983, à l’échelle nationale, puis dans les années 2000, mais de manière non exhaustive à l’échelle nationale. Des enquêtes plus récentes ont été menées en 2012-2014 dans les Alpes et une démarche est en cours en Auvergne.

Il semblerait opportun d’optimiser ces démarches de recensement et de mieux valoriser les recensements agricoles nationaux pour permettre une approche exhaustive, y compris en zone de montagne. Le recensement agricole de 2010 a ouvert la voie en proposant un champ sur les surfaces collectives et les effectifs concernés, mais l’absence de cadrage méthodologique homogène ne permet pas l’analyse des résultats de manière fiable. Nous proposons par conséquent d’anticiper pour les recensements agricoles à venir un cadre méthodologique adapté à la montagne.

Les trois amendements suivants sont identiques.

L'amendement n° 56 rectifié bis est présenté par MM. Longeot, Cigolotti, Delcros, Médevielle et Gabouty.

L'amendement n° 140 est présenté par M. Cabanel.

L'amendement n° 272 rectifié est présenté par MM. Bertrand, Amiel, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve et Malherbe et MM. Mézard, Requier et Vall.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Après l’alinéa 20

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« … Mettre en place un suivi statistique de l’évolution des exploitations agricoles de montagne complémentaire au recensement général agricole prévu ;

La parole est à M. Jean-François Longeot, pour présenter l’amendement n° 56 rectifié bis.

Cet amendement a été brillamment défendu par mes collègues Loïc Hervé et Jean Desessard.

L’amendement n° 140 n’est pas soutenu.

La parole est à M. Alain Bertrand, pour présenter l’amendement n° 272 rectifié.

Il s’agit de prévoir le suivi statistique de l’évolution des exploitations agricoles, particulièrement en montagne. Un tel dispositif est déjà expérimenté dans plusieurs régions, notamment en Auvergne. En effet, les exploitations agricoles d’élevage sont plus fragiles en montagne qu’ailleurs.

Quel est l’avis de la commission ?

L’amendement n° 335 rectifié bis vise à prévoir un principe d’adaptation des normes aux terrains montagneux, ainsi que la mise en place d’un suivi statistique spécifique aux exploitations de montagne.

Le premier point est satisfait par le principe d’adaptation des politiques publiques et des normes prévu à l’article 3 du projet de loi, qui mentionne expressément l’agriculture.

Le second point semble bien trop précis pour figurer dans l’article 1er de la loi Montagne, qui vise à définir les grandes lignes de la politique de la montagne et a une portée programmatique.

La commission demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, l’avis sera défavorable.

Comme la première partie de l’amendement n° 335 rectifié bis, l’amendement n° 270 rectifié prévoit un principe d’adaptation des normes aux terrains montagneux. Comme je viens de l’expliquer, cet amendement est satisfait par le principe d’adaptation des politiques publiques et des normes prévu à l’article 3 du projet de loi, qui mentionne expressément l’agriculture. La commission demande donc également le retrait de cet amendement. Sinon, l’avis sera défavorable.

L’amendement n° 72 est similaire aux précédents amendements : il prévoit un objectif d’adaptation des normes agricoles en montagne, ainsi qu’un objectif de soutien spécifique aux petites exploitations agricoles. Comme je viens de l’expliquer, il est satisfait par le principe d’adaptation des politiques publiques et des normes prévu à l’article 3. La commission en demande le retrait. À défaut, l’avis sera défavorable.

Il en va de même pour les amendements identiques n° 55 rectifié bis et 166 rectifié bis : demande de retrait, sinon avis défavorable.

Les amendements n° 167 rectifié, 290, 56 rectifié bis et 272 rectifié reprennent le second point de l’amendement n° 335 rectifié bis, en prévoyant la mise en place d’un suivi statistique spécifique aux exploitations de montagne. Comme je l’ai expliqué précédemment, cet ajout est bien trop précis pour figurer dans l’article 1er de la loi Montagne. La commission en demande donc le retrait. À défaut, elle y sera défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Après avoir rappelé, comme vient de le faire M. le rapporteur, que l’article 1er est un article programmatique fixant les objectifs de l’action de l’État, après avoir souligné que j’ai vu apparaître en séance des amendements « Jeunes agriculteurs » portés par les écologistes et par M. le sénateur Bertrand – je vois que le lobby a encore de beaux jours devant lui –, l’avis du Gouvernement est, amendement par amendement, et pour les mêmes raisons, exactement le même que celui de la commission.

Monsieur Chaize, l'amendement n° 335 rectifié bis est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L'amendement n° 335 rectifié bis est retiré.

Monsieur Bertrand, l'amendement n° 270 rectifié est-il maintenu ?

Non, je le retire également, monsieur le président.

L'amendement n° 270 rectifié est retiré.

Madame Cukierman, l'amendement n° 72 est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

La parole est à M. Jean Desessard, pour explication de vote.

Je n’ai pas bien compris votre argumentaire, monsieur le rapporteur. Vous nous dites que l’objectif de soutien aux petites exploitations figure dans le texte, mais je ne l’ai pas vu. J’ai sans doute mal lu. Pourriez-vous me préciser où est mentionné exactement le soutien aux petites exploitations ? Il s’agit de mieux comprendre l’argumentaire qui a été opposé à l’amendement du groupe CRC.

La parole est à M. le rapporteur.

L’article 3 prévoit des objectifs de soutien spécifique aux petites exploitations agricoles et mentionne expressément l’agriculture.

La parole est à M. Loïc Hervé, pour explication de vote.

À la lecture de l’article 1er dans le texte de la commission, je ne vois pas de difficulté majeure à ajouter, après l’alinéa 9, les deux alinéas proposés par Mme Cukierman. Je voterai donc l’amendement n° 72.

Je mets aux voix l'amendement n° 72.

En conséquence, les amendements identiques n° 55 rectifié bis et 166 rectifié bis n'ont plus d'objet.

Monsieur Hervé, l'amendement n° 167 rectifié est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

Monsieur Desessard, l'amendement n° 290 est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 167 rectifié et 290.

Monsieur Longeot, l'amendement n° 56 rectifié bis est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

Monsieur Bertrand, l'amendement n° 272 rectifié est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 56 rectifié bis et 272 rectifié.

L'amendement n° 100, présenté par MM. Roux, Duran, Jeansannetas, Richard et Guillaume, Mme Cartron, MM. Raoul et Bérit-Débat, Mme Bonnefoy, MM. Camani, Cornano et Filleul, Mme Herviaux, MM. J.C. Leroy, Madrelle et Miquel, Mme Tocqueville et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 7

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« … De contribuer à la valorisation de tous les atouts de la montagne, en soutenant la recherche appliquée, l’expérimentation, l’innovation, l’animation locale et l’assistance technique nécessaires à la mise en œuvre de projets de développement global, ainsi que la diffusion des expériences et des techniques adaptées au milieu montagnard ;

La parole est à M. Jean-Yves Roux.

Cet amendement vise à préciser, dans les finalités de l’action de l’État en faveur de la montagne, la nécessité de valoriser les atouts de ces territoires. En effet, si l’économie de montagne souffre souvent de handicaps, il n’en reste pas moins qu’elle dispose d’atouts majeurs qu’il faut préserver et valoriser.

Tel était l’objet principal du fonds d’intervention pour l’autodéveloppement en montagne, dont l’article 80 de la loi de 1985 définissait clairement « la mission prioritaire et permanente ». Malheureusement, la suppression du FIAM a entraîné l’abrogation de l’article et sa définition très claire de la notion d’autodéveloppement.

Il convient donc de rétablir dans cet article cette finalité essentielle de la valorisation des atouts des territoires montagnards afin que la maîtrise des crédits destinés à favoriser le développement local soit assurée par les populations concernées et par leurs élus.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à ajouter un objectif général relatif à la valorisation des atouts de la montagne, au soutien aux projets de développement global et à la diffusion des expériences et techniques adaptées à la montagne.

L’ajout est un peu redondant avec d’autres objectifs, comme celui sur l’exercice de nouvelles responsabilités ou les innovations. Par ailleurs, le contenu exact de cet objectif ne me paraît pas très clair. Je suggère donc le retrait ; sinon l’avis sera défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La nécessité de valoriser tous les atouts des territoires n’est effectivement pas précisée en tant que telle. Cette omission est volontaire, car une énumération de thèmes fait courir le risque d’un oubli ou de se voir opposer ceux qui ne sont pas cités.La proposition de principe sur la valorisation des atouts des territoires me semble donc plus efficace.

Je m’en remets à votre sagesse, monsieur le sénateur, pour savoir si vous voulez suivre le rapporteur et retirer cet amendement. Je comprends l’esprit qui vous anime, mais je pense que votre proposition risque d’aller à l’encontre du but que vous recherchez.

Monsieur Roux, l'amendement n° 100 est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L'amendement n° 100 est retiré.

Je suis saisi de trois amendements identiques.

L'amendement n° 182 rectifié est présenté par MM. L. Hervé, Bonnecarrère, Canevet, Capo-Canellas, Cigolotti, Delahaye, Delcros, Gabouty et Guerriau, Mme Joissains et MM. Kern, Longeot et Médevielle.

L'amendement n° 297 est présenté par Mme Espagnac.

L'amendement n° 428 est présenté par MM. Carle et Savin.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 8

Remplacer les mots :

et artisanales liées à la montagne ou présentes

par les mots :

, le tourisme hivernal et estival, et l’artisanat liés à la montagne ou présents

La parole est à M. Loïc Hervé, pour présenter l’amendement n° 182 rectifié.

Cet amendement tend à préciser l’importance que revêt le tourisme tant hivernal qu’estival pour le développement économique des territoires de montagne.

Notre territoire national abrite des sites touristiques absolument exceptionnels. À cet égard, les stations de montagne sont autant d’acteurs clés pour le tourisme qui génèrent plusieurs milliards de dépenses touristiques. Je rejoins en cela le plaidoyer pro domo de notre collègue Michel Bouvard. Leur activité contribue fortement au dynamisme économique, ainsi qu’à l’aménagement du territoire.

Le tourisme dans les territoires de montagne représente une source d’emplois non délocalisables et de valorisation du patrimoine. Ce secteur constitue un véritable atout, qu’il convient de conserver et de renforcer. Les stations de montagne en tant que telles doivent faire l’objet d’une politique ambitieuse pour répondre aux enjeux stratégiques auxquels sont confrontés leurs élus : la situation budgétaire, la diversification des activités, la modernisation, les investissements.

J’ajoute la question du climat et de son évolution puisque nous sommes à la mi-décembre et que l’inquiétude pour la saison est très grande actuellement en montagne.

L’amendement n° 297 n’est pas soutenu.

La parole est à M. Michel Savin, pour présenter l'amendement n° 428.

Il est défendu.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a jugé que la précision apportée par ces amendements identiques était utile pour renforcer la place du tourisme dans les grands principes de la loi Montagne. Elle a donc émis un avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Vous voulez, messieurs les sénateurs, faire une mention complémentaire aux activités liées au tourisme à l’alinéa 8. J’appelle votre attention sur le fait que cette demande est satisfaite à l’alinéa 10 : les activités liées au tourisme, estival comme hivernal, font l’objet d’un alinéa séparé, témoignant, comme vous le souhaitez, de l’importance de ce secteur d’activité.

Je vous invite donc à retirer vos amendements. À défaut, j’émettrai un avis défavorable, ces amendements étant satisfaits deux alinéas plus loin.

Monsieur Hervé, l'amendement n° 182 rectifié est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L'amendement n° 182 rectifié est retiré.

Monsieur Savin, l'amendement n° 428 est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

Je mets aux voix l'amendement n° 428.

L'amendement n° 101, présenté par MM. Roux, Duran, Jeansannetas, Richard et Guillaume, Mme Cartron, MM. Raoul et Bérit-Débat, Mme Bonnefoy, MM. Camani, Cornano et Filleul, Mme Herviaux, MM. J.C. Leroy, Madrelle et Miquel, Mme Tocqueville et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 19

Après les mots :

transition numérique

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

et le développement de services numériques adaptés aux usages et contraintes de populations de montagne ;

La parole est à M. Jean-Yves Roux.

Le développement du numérique constitue évidemment un point central pour les territoires de montagne. Les attentes de nos concitoyens sont très fortes en la matière, tant les enjeux sont importants.

Les parlementaires de montagne que nous sommes sont très attachés au développement de services adaptés aux populations de montagne, en priorité pour la formation à distance, la santé, l’accès aux services publics, la facilitation des démarches administratives, le tourisme. Ce sont tous des enjeux cruciaux pour notre développement.

Tel est l’objectif de cet amendement, qui vise à préciser dans les grandes finalités de l’action de l’État en faveur de la montagne le développement de services numériques adaptés aux usages et contraintes de populations de montagne.

Par le biais de cet amendement, je souhaite également promouvoir la création d’un observatoire des usages numériques en montagne permettant de s’assurer de l’adéquation de l’offre de services et d’explorer les usages émergents, innovants et reproductibles.

Quel est l’avis de la commission ?

Cette mention permet de compléter l’objectif général de transition numérique, en soulignant l’importance du développement de services numériques adaptés. Elle est cohérente avec le contenu de l’article 9 du projet de loi sur ce sujet. La commission a donc émis un avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Dans la mesure où l’article 1er est programmatique, le Gouvernement émet un avis favorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 101.

L'amendement n° 165 rectifié, présenté par MM. L. Hervé, Bonnecarrère, Canevet, Capo-Canellas, Cigolotti et Delcros, Mme Férat, MM. Gabouty et Guerriau, Mme Joissains et MM. Kern, Longeot et Médevielle, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« … De favoriser les coopérations interrégionales et les programmes européens. »

La parole est à M. Loïc Hervé.

Cet amendement a pour objet d’intégrer la question des coopérations interrégionales et des programmes européens dans le projet de loi.

Cela a été dit, les dimensions européenne et frontalière sont très présentes dans les territoires de montagne. Des programmes européens sont conduits d’une région alpine à l’autre. Il s’agit donc de ne pas oublier la dimension interrégionale, intereuropéenne entre les différents États.

Quel est l’avis de la commission ?

Venant du même territoire que M. Hervé, je partage l’objectif sur le fond, mais l’article 2 du projet de loi vise déjà la promotion du développement de la montagne auprès de l’Union européenne, notamment dans la politique européenne de cohésion et dans les conventions ou accords transfrontaliers. Je demande donc le retrait de l’amendement ; à défaut, l’avis sera défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est du même avis que la commission, les enjeux européens étant évoqués noir sur blanc à l’article 2 et les questions de coopération interrégionale à l’article 7.

Il est précisé, à l’article 2, que « L’État, les collectivités territoriales et leurs groupements, dans le cadre de leurs compétences respectives, promeuvent auprès de l’Union européenne et des instances internationales concernées la reconnaissance du développement équitable et durable de la montagne comme un enjeu majeur ».

L’article 7 dispose que « La convention interrégionale de massif est un contrat conclu, pour chaque massif, entre l’État et les régions concernées. Elle traduit les priorités de l’action de l’État et des régions concernées en faveur du développement économique, social et culturel, de l’aménagement et de la protection du massif, et prévoit les mesures et les financements mis en œuvre dans ce cadre ».

Votre amendement étant satisfait, je vous invite à le retirer.

Monsieur Hervé, l'amendement n° 165 rectifié est-il maintenu ?

Oui, parce que je n’ai pas tout à fait la même lecture que M. le rapporteur et M. le ministre. Il s’agit non pas de promouvoir la montagne auprès des institutions européennes, mais bien d’encourager la coopération de région à région, comme cela se produit actuellement en montagne. Nous traitons de relations horizontales, alors que les articles 2 et 7 portent sur des relations verticales.

La parole est à M. Michel Bouvard, pour explication de vote.

Nous évoquons là des actions complémentaires : d’une part, il y a la nécessité de promouvoir au niveau européen la politique de la montagne, ce qui a été fait lorsqu’il a été question de la politique de cohésion de l’Union européenne, afin que les traités européens reconnaissent la spécificité des territoires de montagne ; d’autre part, il y a la coopération transfrontalière, qui est le sujet qui nous préoccupe.

Monsieur le ministre, les territoires frontaliers sont souvent des territoires de montagne victimes de ce que j’ai l’habitude d’appeler le syndrome de la terre plate, en référence à l’époque où l’on pensait que la terre était plate et que l’on tombait arrivé au bout.

Les documents administratifs souffrent souvent de ce syndrome. Je prendrai l’exemple du comité de massif des Alpes. Pour un classement de zones naturelles ou pour la création de zones Natura 2000 sur des communes en vue de protéger telle ou telle espèce, il est intéressant, en territoire frontalier, de savoir ce qui est fait de l’autre côté de la frontière en termes de protection de l’environnement. Or la DREAL est incapable de fournir un document sur ce qui est classé sur le versant italien ou suisse, c'est-à-dire immédiatement de l’autre côté de la frontière, ou sur le versant espagnol des Pyrénées.

Nous devons effectivement avoir des approches transfrontalières, mais aussi encourager les coopérations entre régions frontalières sur des politiques communes, ce qui permet d'ailleurs d’obtenir des financements européens, les programmes transfrontaliers étant bien dotés.

Nous ne sommes donc pas en opposition. Peut-être cet article n’est-il pas l’endroit le plus judicieux pour faire figurer cette notion, mais celle-ci est distincte et complémentaire de la promotion au sein de l’Union européenne.

Je mets aux voix l'amendement n° 165 rectifié.

L'amendement n° 231, présenté par MM. Savin, Calvet et Joyandet, Mme Lamure, M. Mandelli, Mme Deromedi, MM. Carle, B. Fournier, Perrin, Raison, Darnaud, Saugey et Genest, Mme Giudicelli et MM. Chaize, A. Marc et Reichardt, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« … Prendre en compte la représentation des habitants et des territoires dans l’organisation de la République. »

La parole est à M. Michel Savin.

L’organisation territoriale de la République à tendance à imposer une uniformité calquée sur le modèle urbain, basé essentiellement sur la loi du nombre, source de recentralisation et d’éloignement. Or cette conception de l’organisation de la République accentue le mouvement de retrait de la montagne dans la gouvernance territoriale qui risque de perdre ainsi, outre ses relais habituels, toute visibilité et représentation au sein des exécutifs régionaux, départementaux et intercommunaux.

Alors que l’article 1er du projet de loi actualise les principes et les objectifs de la politique nationale de la montagne, cet amendement gagne tout son sens. Son objet est de prendre en considération la représentation des territoires et pas exclusivement le critère démographique fondé sur le nombre d’habitants dans l’organisation de la République.

Ce débat s’inscrit notamment dans celui des découpages de circonscriptions.

Très bien !

Celles-ci sont de plus en plus urbaines pour des questions d’équilibre démographique. Il n’y aura bientôt plus que très peu d’élus ruraux ou montagnards au sein de nos assemblées d’élus !

Eh oui !

Quel est l’avis de la commission ?

L’objectif 1 bis vise déjà à prendre en compte la diversité des territoires et les disparités démographiques à titre général. Le présent amendement me semble donc satisfait.

Par ailleurs, il est risqué de faire référence à l’organisation de notre République ici, car ce genre de disposition peut poser des difficultés d’ordre constitutionnel.

Je demande le retrait de l’amendement ; à défaut, l’avis sera défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’article 1er de la Constitution dispose que la France est une République décentralisée, ce qui implique la prise en compte de la diversité des territoires et de leurs habitants.

Votre proposition monsieur le sénateur, fait totalement obstacle à la règle en vertu de laquelle les assemblées locales doivent être composées sur des bases essentiellement démographiques. Elle est donc contraire à la Constitution. Une seule dérogation existe : la loi garantit au moins un siège à chaque commune dans les intercommunalités.

Ce n’est peut-être pas le moment ni le lieu de nous lancer dans une révision constitutionnelle. Comme le rapporteur, je demande le retrait de l’amendement ; sinon, le Gouvernement émettra un avis défavorable, celui-ci étant clairement inconstitutionnel.

Monsieur Savin, l'amendement n° 231 est-il maintenu ?

Le Conseil constitutionnel, comme pour l’ensemble des dispositions législatives, peut censurer une telle insertion. Cependant, il peut aussi ne pas le faire, et la portée de cet amendement serait alors un engagement fort pour nos territoires de montagne.

Pour ma part, je ne pense pas qu’il faille anticiper une censure dont le caractère n’est pas certain. C'est la raison pour laquelle je maintiens cet amendement, malgré l’avis défavorable de la commission et du Gouvernement.

La parole est à M. Alain Bertrand, pour explication de vote.

Cela fait vingt-cinq ans que je pense qu’il est urgent de modifier la Constitution, les élus représentant les citoyens, certes, mais aussi les territoires. Sinon, on finira par aboutir, comme l’a dit notre collègue Savin, à ce que des territoires ne soient plus représentés dans les assemblées.

La Lozère, par exemple, n’aurait pas de conseiller régional si une correction n’avait pas été introduite dans la loi. Le Conseil d’État a admis, dans la limite de 25 %, un mix entre la représentation des citoyens et celle des territoires. Nous devons néanmoins rester très vigilants, car comment des conseillers régionaux à Toulouse, à Bordeaux ou à Lyon peuvent-ils porter seuls ou à deux la voix d’un territoire rural dans une assemblée de 150, voire de 250 membres ? Dans le même temps, nous, les ruraux, observons avec stupéfaction les grandes villes compter six à dix députés, six à neuf sénateurs. Cette situation introduit un trouble.

Certes, ce n’est peut-être pas le jour ni le lieu, comme l’a indiqué M. le ministre, mais, un jour ou l’autre, il faudra réviser la Constitution pour que les représentants du peuple représentent le peuple et les territoires.

La parole est à M. Alain Marc, pour explication de vote.

Nous ne méconnaissons pas, bien sûr, la jurisprudence du Conseil constitutionnel, mais cet amendement nous permet aussi de marquer, comme vient de le faire notre collègue Bertrand, notre attachement à nos territoires. N’oublions pas que certains territoires, c’est le cas dans mon département, ont une densité de cinq habitants au kilomètre carré, soit deux fois moindre qu’au Sahel. Il ne faut pas mésestimer cet aspect.

Cet amendement, même s’il devait être retiré, me paraît marquer un point d’arrêt à une représentation qui serait strictement démographique. Il s’agit d’un appel : il faudra se saisir de cette question pour changer enfin la Constitution sur ce point.

La parole est à M. Loïc Hervé, pour explication de vote.

Je tiens à remercier notre collègue Michel Savin d’avoir déposé cet amendement, mais aussi de le maintenir, car le sujet est important.

Je croyais que nous discutions d’un texte sur la montagne. Si nous sommes tous attachés à l’égalité des citoyens devant le suffrage, si nous partageons tous les objectifs de la Constitution, nous devons en même temps regarder la réalité telle qu’elle est, à savoir l’appauvrissement de la représentation des territoires dans les assemblées locales, voire au Parlement.

Je préside une intercommunalité qui a vu, de par la jurisprudence Commune de Salbris, un accord local complètement réduit à néant et certaines communes de montagne n’être plus représentées que par leur maire, ce qui est insuffisant pour des territoires immenses. Nous avons tous défendu, dans nos différents plaidoyers pour la montagne, le territoire, la richesse économique, la capacité d’accueil… Et nous ne serions pas capables d’assurer la représentation de ces territoires par leurs élus ?

Ces territoires représentent un patrimoine, un potentiel, une réalité économique considérables. Notre devoir, en tant que membres de la Haute Assemblée, est de marquer un coup d’arrêt, comme vient de le dire mon collègue Alain Marc, à la logique d’affaiblissement croissant de nos collectivités locales et de leurs assemblées délibérantes quand il s’agit de représenter à la fois la ruralité et la montagne.

La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.

Nous remercions les auteurs de cet amendement de poser la problématique de la représentativité des élus, renvoyée de projet de loi en projet de loi. Effectivement, la Constitution est ainsi rédigée, mais le principe d’une Constitution n’est-il pas d’être le meilleur texte pour permettre aux femmes et aux hommes de vivre et de s’administrer sur le territoire de la République ? Elle est donc amenée à évoluer pour répondre aux besoins, aux défis, aux enjeux de demain.

Nous ne sommes pas opposés à la question soulevée par cet amendement. Toutefois, est-ce au détour d’un amendement, y compris dans le présent projet de loi Montagne, qu’il faut modifier la Constitution ? Je ne le pense pas. Une telle modification nécessite de réfléchir à l’harmonisation entre l’exigence du principe même de la démocratie, qui est un homme, une voix, et donc la représentativité des élus par rapport au nombre d’habitants, et le fait que, principe de réalité oblige, cela vient d’être rappelé, lorsque des territoires sont dépourvus d’élus dans leur diversité…

Très bien !

… les femmes et les hommes qui y vivent ne sont pas représentés, parce qu’il en est ainsi de la nature humaine. Ce n’est pas faire offense que de poser ce principe.

Nous défendons systématiquement, pour renforcer la démocratie, démocratie de la représentativité des hommes et des territoires, le fait que nous ayons besoin de plus d’élus. Ce n’est pas un handicap en soi que plus d’élus représentent plus et mieux les populations et les territoires.

Sans faire de faux procès ou employer la langue de bois, nous ne sommes pas opposés à cet amendement. Cependant, nous nous abstiendrons, parce que nous pensons qu’il soulève des questions qui vont au-delà de la représentativité dans les territoires de montagne.

Des élections, présidentielle et législatives, auront bientôt lieu. Laissons la nouvelle majorité proposer une véritable réforme constitutionnelle prenant en compte tous ces éléments !

La parole est à M. Bernard Delcros, pour explication de vote.

La cohésion de notre pays et ses équilibres écologiques reposent sur deux piliers : des zones urbaines à très forte concentration d’habitants et des espaces ruraux, qui disposent certes d’une démographie moins importante, mais qui détiennent des richesses naturelles dont la France a besoin.

Nous devons arrêter la spirale dans laquelle nous sommes engagés et qui aboutirait à ce que seuls les territoires dont la population est importante auraient droit à la parole ou pourraient contribuer au débat public. Il faut afficher une autre volonté : tous les territoires doivent être représentés et apporter aux débats, tant locaux que nationaux, la richesse de leur point de vue.

La parole est à M. Jean Desessard, pour explication de vote.

Je m’associe à cet amendement, car, pour les écologistes, les territoires doivent former un équilibre avec les villes afin d’assurer le respect de la diversité de la faune et de la flore. C’est pourquoi ces territoires doivent être correctement représentés.

Dans le cas où cette proposition serait contraire à la Constitution, sa durée de vie sera, de toute façon, relativement réduite… Je la voterai cependant comme un appel.

La question des circonscriptions électorales a été mentionnée. Je ne sais pas s’il s’agissait des circonscriptions législatives, mais, en ce qui me concerne, je pense que les territoires doivent être fortement représentés au Sénat, tandis que l’Assemblée nationale doit plutôt obéir à une logique démographique. Le Sénat est bien l’assemblée des territoires et, à partir de là, il doit avoir le dernier mot sur un certain nombre de sujets, en particulier pour tout ce qui concerne la préservation de la montagne ou pour ce qui a justement trait aux territoires comme l’écologie.

Je voterai cet amendement pour bien affirmer le fait qu’au niveau du Sénat il faut maintenir une représentation plus importante des territoires, même si cela ne correspond pas pleinement à la démographie.

On me dit souvent : « À quoi sert le Sénat, puisque l’Assemblée nationale a toujours le dernier mot ? » Certes, nous sommes utiles, car nous améliorons les textes, mais nous devons aussi redéfinir le rôle de notre assemblée, en particulier sur tous les sujets liés aux territoires.

La parole est à Mme Éliane Giraud, pour explication de vote.

Il me semble, en écoutant les différentes interventions, que cet amendement nous emmène très loin… Il pose certes une question de fond, mais on ne peut pas la régler comme cela.

La France compte à la fois des sites urbains et des territoires ruraux et de montagne, si bien que les politiques publiques doivent être définies de manière complexe et fine. En outre, l’intérêt des habitants dépasse en fait le territoire sur lequel ils vivent. Lors de la dernière réunion de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat, nous avons examiné cette question à l’occasion d’une table ronde à laquelle participait notamment André Rossinot. Nous y avons bien vu l’intérêt de faire travailler les gens ensemble et de développer la contractualisation.

Nous devons avoir une approche concrète des besoins de nos concitoyens, et nous ne pouvons pas régler leurs problèmes par des logiques cloisonnées. Voilà pourquoi cet amendement – au ton plaintif – ne me convient pas. Le grand pouvoir des montagnards, qui tient d’abord à leur force de conviction et à la biodiversité importante de leurs territoires, en serait finalement limité.

Cet amendement est très restrictif et porte une vision de l’aménagement du territoire que je ne souhaite pas défendre.

La parole est à M. le président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable.

Je suis naturellement sensible à ce débat très intéressant, à la fois en tant que sénateur – faut-il rappeler que, constitutionnellement, le Sénat représente les territoires ? – et comme président de la commission de l’aménagement du territoire. Je suis donc en phase avec beaucoup d’arguments avancés.

On peut évidemment regretter que, en matière électorale, on ne prenne en compte que la dimension démographique, pas celle des territoires, mais il en est ainsi ! C’est le Conseil constitutionnel qui a rappelé ce point, en particulier, comme Loïc Hervé vient de le dire, dans sa décision Commune de Salbris du 20 juin 2014. À cette occasion, le Conseil a annulé la possibilité pour les intercommunalités, ce qui fonctionnait pourtant dans de très bonnes conditions, de conclure des accords locaux permettant à des communes, quelle que soit leur taille, d’avoir des représentations égales.

Nous sommes saisis aujourd’hui non pas d’un projet de loi constitutionnelle, mais d’un texte ordinaire qui concerne la montagne. Ce n’est donc pas en continuant à passer du temps sur cette question ici que nous ferons avancer les choses, car, s’il était adopté, cet amendement serait contraire à la Constitution.

Si vous voulez aller plus loin, mes chers collègues, je vous propose que nous travaillions ensemble sur une grande proposition de loi constitutionnelle qui pourrait être cosignée par des représentants de tous les groupes, mais ne passons pas plus de temps sur ce débat, qui n’a, encore une fois, pas sa place ici.

La parole est à M. le ministre.

Je partage pleinement la position du président de la commission. Ce n’est pas à l’occasion d’un débat sur la montagne que nous allons régler ce genre de sujet, qui soulève des problèmes constitutionnels comme l’égalité devant le suffrage.

Si vous souhaitez aller dans cette direction, il faut donc modifier la Constitution, mais aussi adopter des lois spécifiques d’application : aujourd’hui, c’est une loi qui permet, pour les cantons, de s’écarter de la moyenne démographique d’un maximum de 25 % ; c’est aussi une loi qui, dans les intercommunalités, garantit un siège à chaque commune.

Adopter une déclaration générale de principe au motif qu’il s’agit de zones de montagne sera censuré par le Conseil constitutionnel, mais posons-nous la question : pourquoi uniquement en montagne ? La ruralité – je n’oublie pas que je suis aussi ministre sur cette question – subit les mêmes difficultés.

La montagne est souvent en avance !

Je comprends qu’il s’agit d’un amendement d’appel, qui vise à plus de considération et de respect pour les territoires de montagne et ruraux, mais nous ne réglerons pas le problème ainsi. Son adoption ne pourra être, en tout état de cause, qu’un vœu pieux et son dispositif restera lettre morte.

Monsieur Savin, que décidez-vous finalement ?

Au président de la commission et au ministre, je dirai que ce débat a toute sa place ici. La preuve en est qu’il a eu lieu !

Dans nos collectivités, la problématique de la représentation des territoires se pose régulièrement, que ce soit dans les départements ou dans les régions. C’est une réalité tant humaine que politique. La constitution des listes électorales le montre bien, puisque les territoires de montagne ne sont pas les mieux représentés dans les positions éligibles. Pourtant, ces assemblées discutent de problèmes importants liés à l’aménagement du territoire, à l’économie touristique ou encore au logement en montagne, alors que les montagnards et les ruraux y sont très peu représentés.

Voilà pourquoi j’ai déposé cet amendement. Malheureusement, à chaque fois que l’on tente de débattre de cette question, le sujet est reporté. Pour autant, j’ai bien entendu l’argument constitutionnel, et je vais donc le retirer…

C’est dommage !

… pour des raisons d’intérêt général ; mais je note, au regard des interventions qui ont eu lieu, qu’il aurait pu être adopté.

L’amendement n° 231 est retiré.

Je mets aux voix l’article 1er, modifié.

L’amendement n° 89 rectifié, présenté par MM. Cornano, Antiste, Patient et S. Larcher et Mme Yonnet, n’est pas soutenu.

L’amendement n° 63 rectifié bis, présenté par MM. A. Marc, Raison, Genest, Commeinhes, Calvet, Longuet, Morisset et de Raincourt, Mmes Deromedi et Lamure et MM. Doligé et Chaize, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Après le mot :

sont,

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

dès lors que des dynamiques locales s’expriment, accompagnées de façon à gommer les inégalités liées aux particularités des territoires de montagne. Tous les dispositifs financiers nationaux doivent faire l’objet d’adaptations spécifiques à chaque massif ou partie de massif permettant leur développement.

La parole est à M. Alain Marc.

Les politiques publiques doivent prendre en compte les spécificités des territoires afin d’assurer les mêmes services que ceux réalisés en plaine et de garantir une égalité entre tous les usagers. Les mesures financières doivent donc être adaptées aux spécificités culturelles et géomorphologiques de ces territoires pour accompagner au mieux leur développement.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement réécrit partiellement l’article 3.

La formulation « gommer les inégalités » n’apparaît pas très heureuse. En outre, cette réécriture ne mentionne plus l’adaptation des normes en tant que telle et l’ajustement de tous les dispositifs nationaux est problématique compte tenu de son ampleur et de son caractère systématique. L’avis de la commission est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’avis du Gouvernement est le même que celui de la commission.

Je retire l’amendement !

L’amendement n° 63 rectifié bis est retiré.

Je mets aux voix l’article 3.

Je suis saisi de huit amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

Les sept premiers sont identiques.

L’amendement n° 40 rectifié est présenté par Mmes Cukierman, David et Didier, M. Le Scouarnec et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

L’amendement n° 183 rectifié bis est présenté par MM. L. Hervé, Bonnecarrère, Canevet, Capo-Canellas, Cigolotti et Delahaye, Mme Férat, MM. Gabouty et Guerriau, Mme Joissains et MM. Kern, Longeot et Médevielle.

L’amendement n° 261 rectifié bis est présenté par MM. Mézard, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Requier et Vall.

L’amendement n° 299 rectifié est présenté par Mme Espagnac.

L’amendement n° 345 rectifié ter est présenté par MM. Gremillet, Morisset et Pillet, Mmes Di Folco, Imbert et Morhet-Richaud, MM. Chasseing, Bizet, Chaize, Houpert, Dufaut, Pointereau et Sido, Mme Lamure, M. de Raincourt et Mme Deromedi.

L’amendement n° 377 est présenté par M. Bouvard.

L’amendement n° 430 rectifié est présenté par MM. Carle et Savin.

Ces sept amendements sont ainsi libellés :

Après l’article 3

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l’article 8 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, il est inséré un article 8 … ainsi rédigé :

« Art. 8 … – En raison des spécificités des territoires de montagne, le seuil de constitution des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre comprenant une moitié au moins de communes situées dans une zone de montagne est fixé à 5 000 habitants minimum. »

La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour présenter l’amendement n° 40 rectifié.

Actuellement, l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que le seuil minimum de population des EPCI à fiscalité propre est adapté, notamment dans les territoires de montagne. Pourtant, l’instruction du 27 août 2015 relative à l’application des dispositions de la loi NOTRe et à la mise en œuvre des nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale indique explicitement que ce seuil reste une limite basse. Cette instruction invite même les préfets à dépasser ce seuil sous certaines conditions.

La rédaction actuelle du code général des collectivités territoriales et l’interprétation qui en est faite laissent, au final, une trop grande latitude au préfet, qui peut proposer seul d’appliquer ou non la dérogation pour les zones de montagne. Pour s’opposer à cet avis, la CDCI, la commission départementale de la coopération intercommunale, devra réunir une majorité des deux tiers, ce qui correspond à une majorité extrêmement difficile à obtenir.

À l’Assemblée nationale, les arguments utilisés pour rejeter cet amendement ont été minces à nos yeux. Ils sont de deux ordres.

Premièrement, vous avez dit, monsieur le ministre, ne pas vouloir remettre en cause la loi NOTRe. Nous pouvons l’entendre, mais, pour autant, l’objectif de ce projet de loi est bien d’adapter la règle nationale à la situation particulière, et reconnue comme telle, de la montagne.

Deuxièmement, il a été dit qu’une telle dérogation engendrerait une inégalité entre les différents territoires, mais, puisque cette possibilité existe déjà, nous ne voyons pas en quoi sa généralisation entraînerait une nouvelle inégalité.

Nous confirmons donc qu’il est du ressort de ce texte sur la montagne d’adapter la loi en fonction des évolutions institutionnelles nouvelles, tout en tenant compte des particularités spécifiques des territoires concernés, où la densité de population est faible du fait de la géographie.

La parole est à M. Loïc Hervé, pour présenter l’amendement n° 183 rectifié bis.

Monsieur le ministre, vous avez évoqué, dès la discussion générale, la position du Gouvernement sur la question du seuil des 5 000 habitants. Ce débat rejoint d’ailleurs celui que nous avons précédemment tenu sur l’amendement de Michel Savin, malheureusement retiré.

Pour compléter les propos de Cécile Cukierman, je veux insister sur la différence qui peut exister entre, d’un côté, les débats parlementaires et la loi de la République française et, de l’autre, la réalité résultant de l’interprétation qui en est faite par les serviteurs de l’État, à savoir les préfets.

La loi NOTRe, que personnellement je n’ai pas votée, a fixé un seuil de 5 000 habitants pour la constitution des intercommunalités dans certains territoires, mais, dans mon département, comme dans d’autres, le préfet a apprécié ce seuil de manière très personnelle. Il me semble pourtant que la loi doit être appliquée telle qu’elle a été votée.

Je profite de cette occasion pour répondre à ce que disait Éliane Giraud. Je suis d’accord pour dire que les montagnes sont fortes dans des territoires élargis, en particulier lorsque leurs représentants discutent avec ceux des villes, mais encore faut-il qu’ils soient autour de la table… Il existe en effet de grandes intercommunalités sans aucun représentant des montagnards !

La parole est à M. Alain Bertrand, pour présenter l’amendement n° 261 rectifié bis.

Lors de l’examen de la loi NOTRe, il avait bien été envisagé que des EPCI puissent être constitués à partir de 5 000 habitants, si le territoire ou le nombre d’habitants au kilomètre carré le justifiait. Cela s’est d’ailleurs passé ainsi en Lozère, et je m’étonne que d’autres représentants de l’État aient eu une interprétation différente de la loi.

Cet amendement vise donc à consacrer la loi NOTRe sans la modifier, ce qui peut être nécessaire pour mettre en œuvre la volonté affichée par le Gouvernement.

L’amendement n° 299 rectifié n’est pas soutenu.

La parole est à Mme Patricia Morhet-Richaud, pour présenter l’amendement n° 345 rectifié ter.

Cet amendement vise à consacrer dans la loi Montagne l’adaptation des seuils de population pour les intercommunalités de montagne, afin de garantir la libre volonté des communes en matière de coopération intercommunale.

La parole est à M. Michel Bouvard, pour présenter l’amendement n° 377.

Nous sommes évidemment conscients de la redondance de ces amendements avec la loi NOTRe. Cela étant, il faut entendre la réalité du terrain : on ne peut pas, d’un côté, dire aux collectivités territoriales qu’elles sont libres de s’administrer et de s’organiser et, de l’autre, voir les préfets essayer d’imposer, à marche forcée, des schémas intercommunaux sans réelle concertation en amont.

Très bien !

Le seuil de 5 000 habitants avait été fixé afin de donner la souplesse nécessaire au processus. Dans certains bassins de vie, il peut y avoir une volonté des élus de montagne d’aller bien au-delà de ce seuil, par exemple lorsque le territoire, les problématiques et l’identité historique et géographique sont homogènes. Mais, dans d’autres endroits, cette identité correspond à un territoire plus étroit. Dans ce cas, il n’y a aucune raison d’imposer une solution, alors même que la loi a rendu possible le seuil de 5 000 habitants.

Vous le comprenez, on pourrait considérer ces amendements comme une marque de mauvaise humeur, mais ils visent d’abord à rappeler l’intention première du législateur. Il faut bien constater qu’une partie du corps préfectoral est passée outre sur ce sujet. Ont-ils estimé que leur carrière se porterait mieux en contribuant à créer des intercommunalités encore plus grandes ? §Ont-ils considéré que cela augmenterait la « performance » de l’État ? Mais une grande structure ne correspond pas nécessairement à davantage de performance !

Très bien !

La parole est à M. Michel Savin, pour présenter l’amendement n° 430 rectifié.

Je confirme qu’au vu de la position de certains représentants de l’État la dérogation permettant de fixer le seuil de création des intercommunalités à 5 000 habitants dans certaines zones de montagne n’est pas toujours respectée. Je ne citerai qu’un exemple : en Haute-Savoie, elle a été refusée à la communauté de communes de la rive gauche du lac d’Annecy, composée en totalité de collectivités relevant de la loi Montagne.

Nous devons éviter les situations conflictuelles. La dérogation doit être automatique, car les élus ne comprennent pas que la loi NOTRe la prévoie bien, mais qu’elle dépende de la bonne volonté du représentant de l’État.

L’amendement n° 232, présenté par MM. Savin et Calvet, Mme Lamure, M. Mandelli, Mme Deromedi, MM. Carle, B. Fournier, Darnaud, Saugey et Genest, Mme Giudicelli et MM. Chaize, A. Marc et Reichardt, est ainsi libellé :

Après l’article 3

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

En raison des spécificités des territoires de montagne, le seuil de constitution des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre comprenant une moitié au moins de communes situées dans une zone de montagne est fixé à 5 000 habitants minimum.

La parole est à M. Michel Savin.

Cet amendement est défendu.

Quel est l’avis de la commission ?

On le voit, la mise en œuvre de la loi NOTRe pose des difficultés dans de nombreux territoires. C’est le cas notamment en Haute-Savoie, comme cela vient d’être dit. Je rappelle cependant que les schémas préparés par les préfets ont été approuvés par les CDCI. C’est donc peut-être au niveau de ces commissions que certaines choses doivent être revues.

Je reconnais que l’interprétation des préfets a parfois été très restrictive, certainement dans le but de limiter le nombre des intercommunalités. Mais ce problème relève plus de l’application de la loi que de la loi elle-même. C’est pourquoi la commission demande le retrait de ces amendements. À défaut, l’avis sera défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La loi Montagne ne me semble pas être le cadre adéquat pour remettre en cause la loi NOTRe. Je rappelle que ce texte a fait l’objet d’un accord en commission mixte paritaire, qui a ensuite été approuvé par le Sénat et l’Assemblée nationale. En outre, la loi n’entrera entièrement en application que dans quelques semaines.

Le Sénat a beaucoup débattu de ce projet de loi, vous le savez bien, y compris sur la question du seuil pour les intercommunalités. Rappelez-vous que le Gouvernement souhaitait, à l’origine, que ce seuil soit fixé à 20 000 habitants. Nous sommes descendus à 15 000, et les parlementaires – j’en étais à l’époque – ont obtenu un seuil de 5 000 dans certaines situations.

Nous sommes en train de conclure le processus, les dernières CDCI ont eu lieu et, dès le 1er janvier 2017, les nouvelles intercommunalités seront une réalité. Toucher maintenant au seuil ouvrirait une boîte de Pandore, dont vous ne mesurez pas les effets ! C’est pourquoi ces amendements, qui relancent le débat, me semblent extrêmement dangereux. En outre, leur adoption serait finalement sans effet.

Je rappelle que les schémas ont été approuvés avant le 31 mars 2016 et leur mise en œuvre touche à sa fin, puisque toutes les CDCI ont eu lieu et que nombre d’arrêtés ont été adoptés.

Comme l’a dit le rapporteur, je veux souligner que, contrairement à la loi de 2010, qui donnait un plein pouvoir d’appréciation aux préfets pour construire les nouvelles communautés de communes, ce sont maintenant les élus qui ont le pouvoir dans les CDCI.

À condition de réunir une majorité des deux tiers !

Je le répète, ce sont les élus qui ont le pouvoir dans les CDCI. Ils proposent, amendent et votent !

Il faut une majorité qualifiée !

M. Jean-Michel Baylet, ministre. Vous pouvez le contester, mais c’est la réalité. Le préfet est une sorte de greffier en chef, un coordinateur.

Vous pouvez vitupérer, mais sachez que je suis cette question au jour le jour en lien étroit avec les préfets ! Dans à peine 15 % des cas les élus n’ont pas pu se mettre d’accord pour respecter les seuils, ce qui a amené le préfet à passer outre, mais 85 % des schémas ont été votés par les CDCI, qui sont composées, je le redis, d’élus.

Je sais les difficultés rencontrées dans quelques endroits, et je dois dire que nous en réglons beaucoup. Nous avons même réussi en Corse, territoire qui semblait pourtant le plus compliqué.

En cas de blocage, en particulier lorsque la majorité qualifiée de la CDCI n’est pas d’accord sur un schéma qui soit en cohérence avec la loi qui a été votée ici même, nous sommes contraints de passer outre. Ces situations ont été peu nombreuses et jamais l’exercice n’a été aussi démocratique !

Si certains estiment que quelques EPCI sont de taille « XXL » ou ne sont pas cohérents avec les bassins de vie, cela correspond pourtant aux votes des CDCI, où siègent les élus.

Je ne crois pas raisonnable de reprendre ce débat, car nous sommes le 12 décembre et, dans moins de trois semaines, l’ensemble des intercommunalités sera en place. On peut penser ce qu’on veut de telle ou telle loi, mais nous avons besoin de stabilité institutionnelle. Ne mettons pas du désordre maintenant !

La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.

Nous maintenons évidemment notre amendement. Vous le savez, monsieur le ministre, le groupe communiste républicain et citoyen n’a voté ni la loi de 2010 ni la loi NOTRe. Nous estimions en effet que vouloir imposer à toute force des intercommunalités ne créerait pas forcément du mieux sur les territoires.

Nous ne devons pas vivre dans le même monde, car la réalité est bien différente que celle que vous nous décrivez. Le préfet fait une proposition à la CDCI, certes, mais nous savons bien qu’il est très compliqué d’aller à l’encontre de cette proposition en raison de la majorité requise, qui est, selon les points de vue – chacun est libre de son appréciation… –, intelligente ou bloquante. En outre, les élus sont obligés de composer avec la pression visant à pousser en avant les intercommunalités et, souvent, ils se montrent résignés. Ils votent en effet en faveur d’une proposition, même si elle n’est pas satisfaisante, pour en éviter une qui serait encore pire.

Vous nous dites qu’on ne peut pas revenir sur les schémas, parce qu’ils ont été ratifiés au 31 mars, mais cela ne vous gêne pas que des conseillers communautaires élus au suffrage universel, ce à quoi je n’étais pas favorable, ne le soient plus à la fin du mois de décembre. §On remet en cause la démocratie en cours de mandat, on fait fi du vote de nos concitoyennes et de nos concitoyens, …

Absolument !

Mme Cécile Cukierman. … et cela ne pose de problème à personne puisque telle est la jurisprudence ! Effectivement, notre démocratie va mal et, quand la démocratie va mal, ce ne sont pas toujours les meilleures choses qui s’expriment dans les urnes !

La parole est à M. Loïc Hervé, pour explication de vote.

Décidément, ce débat est très intéressant.

Premièrement, dans le cadre du consensus obtenu en commission mixte paritaire lors de l’examen de la loi NOTRe, cette question-là a fait partie du deal. Quand nous expliquons à nos collègues élus – même si je n’ai pas voté cette loi à titre personnel – que le législateur a obtenu une avancée considérable qui, dans les faits, ne se traduit pas en actes, cela pose une énorme difficulté.

Deuxièmement, monsieur le ministre, il faut vraiment que vous vous cachiez dans les rideaux d’une CDCI pour vous rendre compte de ce qui s’y passe. Le législateur n’a pas donné au préfet un stylo de greffier, il lui a donné un couteau suisse : il a donc la capacité de faire ce qu’il veut. D’un département à l’autre, on voit très bien que, selon la personnalité du préfet, ses idées, sa manière d’agir, la réalité a été très différente : dans certains cas, la discussion a été possible ; dans d’autres cas, cela a été beaucoup moins facile. Dans mon département, le préfet a imprimé sa marque de manière très forte. Michel Savin a évoqué la situation de la rive gauche du lac d’Annecy ; je pourrais citer d’autres exemples dans le département.

Je suis membre de la CDCI, mais plus pour longtemps, puisque le cumul des mandats va rectifier la situation. C’est dramatique, parce que nous ne pourrons peut-être plus vous dire dans quelques mois ce que nous vous disons aujourd’hui.

Dans notre département, certains territoires pouvaient valablement être concernés par cette dérogation qui leur a été refusée. Les élus qui siègent dans la CDCI ont plus un droit d’amendement qu’un droit d’élaboration du schéma, mais la règle des deux tiers rend illusoire toute adoption d’un amendement qui ne serait pas totalement consensuel.

Dès lors que le préfet n’a pas un stylo, mais un couteau suisse, vous pouvez imaginer ce qui peut arriver !

Très bien !

La parole est à M. Alain Marc, pour explication de vote.

Il s’agit bien d’un problème d’application de la loi NOTRe. Nous l’avons bien vu en commission des lois, chaque département a été traité en fonction du comportement de son préfet. En Aveyron, nous avons eu la chance d’avoir un préfet qui a déminé le terrain en organisant des discussions très en amont. Franchement, la réussite est quasi incontestable sur notre territoire, mais, ailleurs, tel n’a pas toujours été le cas.

Il est vraiment anormal que l’on n’accorde pas de dérogation de façon quasi automatique, si ce n’est en passant par la CDCI où, comme vient de le dire notre collègue Loïc Hervé, il faut un accord très largement consensuel. Nous avons bien senti, dans ces cas-là, que la personnalité du préfet jouait un rôle considérable. Il n’est pas normal que les façons de faire varient aussi considérablement. Comme l’a dit Michel Bouvard, on se demande parfois si les préfets n’espèrent pas obtenir une promotion plus rapide en fonction de l’étendue des intercommunalités qu’ils vont créer.

Connaissant de très grandes communautés de communes où de très petites communes ne sont même pas représentées, je peux vous dire que ces communautés de communes ne sont pas forcément efficaces.

La parole est à M. Jean-François Longeot, pour explication de vote.

Il n’est pas dans notre intention de remettre en cause quoi que ce soit ni de créer le désordre : il s’agit d’adapter les textes.

La semaine dernière, nous avons adopté une proposition de loi tendant à clarifier les conditions des délégations de compétences en matière de transports scolaires. C’est bien la preuve que la loi n’est pas adaptée et qu’il faut prendre un certain nombre de mesures de rectification.

Je ne peux pas entendre un certain nombre d’arguments que l’on nous sert toujours sur le seuil de 15 000 habitants. On nous dit qu’il était fixé à 20 000 habitants, qu’il a été porté à 25 000 habitants et que l’on est redescendu à 15 000 habitants. Mais on ne tient pas compte de la réalité !

Dans mon département, ma communauté de communes compte 11 000 habitants et la communauté de communes voisine en a 4 000 : le total fait bien 15 000 ? Eh bien, à votre avis, combien d’habitants regroupe aujourd’hui notre communauté de communes ? Elle en compte 25 000 ! Tout cela, parce qu’il y avait une autre communauté de communes de 10 000 habitants et deux communes dont on ne savait pas quoi faire : soit on les mettait sur Le Bon Coin, soit on les rattachait à notre communauté de communes.

Certes, ce découpage a été adopté par la CDCI, mais, comme partout, les élus de l’autre bout du département se prononcent sans connaître la situation. Pour qu’une solution soit trouvée, soit un consensus est négocié au préalable, soit le maire de la commune principale fait valoir ses desiderata. En plus, comme le disait Loïc Hervé, je ne peux pas siéger à la CDCI, puisque je ne suis plus maire.

On nous dit qu’on a gagné ce seuil de 15 000 habitants, mais on n’a rien gagné du tout ! C’est ridicule. Le seuil reste à 15 000 habitants, mais nous nous retrouvons avec une communauté de communes regroupant 78 communes, avec 101 délégués pour 25 000 habitants. On part du Jura pour atteindre la frontière suisse quasiment…

Il faut annexer la Suisse…

La parole est à M. Daniel Raoul, pour explication de vote.

D’abord, je considère ces amendements comme des amendements de rappel, pour que les représentants de l’État dans les territoires respectent au moins l’esprit de la loi, ce que ne faisaient pas certaines DDE, devenues DREAL.

Ensuite, quand tout le monde se glorifie d’avoir baissé le seuil à 15 000 habitants, je pense que certaines travées sont plus gagnantes que d’autres – je ne parle pas de ceux qui n’ont pas voté la loi. Je sais qui a obtenu la baisse de ce seuil, et ce ne sont pas ceux qui s’en glorifient ! Ils se reconnaîtront…

Enfin, j’assiste à des réunions de CDCI sans avoir de voix délibérative, sur invitation du préfet ou à la demande de certains présidents de communauté de communes. L’adoption de ces amendements devrait permettre de rappeler à nos collègues élus qu’ils doivent renoncer à leurs querelles d’ego !

Très bien !

La parole est à M. le président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable.

Je n’ai pas envie d’allonger les débats, ni de parler de la loi NOTRe, ni de polémiquer avec M. le ministre qui, pour l’instant, est tout à fait consensuel. Néanmoins, je ne peux pas le laisser dire que les élus ont le pouvoir dans les CDCI, parce que ce n’est pas vrai !

Eh oui !

Je n’ai pas voté la loi NOTRe, tout comme je n’avais pas voté la loi de réforme de 2010, car ces deux lois, qui sont identiques sur ce point, confèrent au préfet des pouvoirs dérogatoires par rapport au droit.

Exactement !

M. Hervé Maurey, président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. En effet, c’est le préfet qui élabore le schéma et, pour que ce dernier soit amendé par la CDCI, il faut la majorité des deux tiers des membres de la commission. Pour obtenir une telle majorité qualifiée, vous le savez, il faut s’accrocher !

Dans le département où je suis élu, au moins deux tiers des avis rendus par les collectivités sur les différents schémas étaient négatifs. On a réussi à modifier un seul EPCI, parce qu’on a pu réunir la quasi-unanimité des élus du territoire concerné. Sauf dans des cas aussi évidents, la CDCI a beaucoup de mal à trancher, parce que réunir une majorité des deux tiers des membres est extrêmement difficile. C’est pour cette raison que très peu de schémas proposés par les préfets ont été modifiés.

Je veux bien tout ce que l’on veut, mais je ne peux pas entendre dire que le pouvoir est exercé par les élus au sein des CDCI. Je sais de quoi je parle, je siège encore dans une CDCI.

La parole est à M. le ministre.

Toujours dans le même état d’esprit consensuel, permettez-moi de rappeler que, moi aussi, je siège dans une CDCI, et depuis le début !

Ah !

Par ailleurs, je préside toujours une intercommunalité.

Je suis un des pionniers de l’intercommunalité : lorsque j’étais secrétaire d’État chargé des collectivités locales, j’ai inventé les communautés de communes. À l’époque, j’avais considéré qu’il fallait assurer un traitement égalitaire, en accordant deux représentants à chaque commune, quelle que soit sa taille.

Très bien !

Il se trouve que le dispositif a déjà explosé en 2010, où le préfet décidait seul. J’avais donc fait évoluer les accords locaux pour le mieux, au point que je tombe sous le coup de la jurisprudence Commune de Salbris, puisque le conseil municipal d’une commune membre de la communauté de communes a explosé et qu’il faut recomposer le conseil communautaire.

Non seulement je partage vos avis, mais je vis à titre personnel tout ce que vous avez décrit, même si je siège moins souvent à la CDCI actuellement.

Monsieur le président de la commission, qu’on le veuille ou non, ce n’est pas le préfet qui décide, ce sont les élus. Ceux-ci doivent se prononcer à une majorité qualifiée, c’est exact, mais dans 85 % des cas un accord a été trouvé. Pour dire toute la vérité, il faut ajouter que ce n’est pas toujours le préfet qui pose problème, car beaucoup de blocages résultent de conflits entre élus, le plus souvent entre « grands » élus. Comme je suis ces questions au quotidien dans mon ministère, je peux vous faire un roman-feuilleton de l’actualité des CDCI !

Quoi qu’il en soit, la loi a été votée. Dans 15 % des cas, on a passé outre, là où un accord était impossible, et ce sont bel et bien les préfets qui ont décidé. Dans le reste des cas, des amendements ont été adoptés par les CDCI.

La situation n’est manifestement pas satisfaisante, puisque de nombreux mécontentements s’expriment, mais on ne peut que constater une amélioration par rapport à la situation précédente où le préfet décidait seul. Je ne crois pas que ce soit ni le moment ni le bon texte pour rouvrir ce débat.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 40 rectifié, 183 rectifié bis, 261 rectifié bis, 345 rectifié ter, 377 et 430 rectifié.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 3, et l’amendement n° 232 n’a plus d’objet.

L’amendement n° 449, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le ministre.

Le présent amendement vise à supprimer les dispositions de principe de l’article 3 bis A.

Comme vous le savez, les députés avaient adopté un article tendant à prendre en compte les spécificités des territoires de montagne dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement. Je m’y étais opposé, au motif qu’une telle disposition relève naturellement de la réforme globale de la DGF prévue pour 2018. Je ne vois pas comment la moindre initiative parlementaire pourrait aboutir en 2017.

J’appelle cette réforme de mes vœux, comme vous tous, car la DGF est illisible, inéquitable, injuste, etc.

Elle est presque supprimée !

Encore faut-il se mettre d’accord sur la réforme. Lors de ma nomination, le Premier ministre m’a dit qu’il fallait faire cette réforme. J’ai consulté chaque association d’élus : toutes m’ont dit que la DGF était illisible, inéquitable, injuste, mais, lorsque je leur ai demandé quelle réforme il fallait entreprendre, l’association des petites villes m’a parlé des problèmes des petites villes, celles des communes rurales des problèmes des communes rurales, celle des métropoles des problèmes des métropoles, etc.

J’ai donc réuni toutes les associations pour qu’elles me disent sur quels axes devait porter la réforme. Le président de l’AMF, l’association la plus importante, a lu au nom de tout le monde un communiqué demandant le report de cette réforme à la création d’un projet de loi relatif aux finances des collectivités locales examiné chaque année, à côté du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, comme le Président de la République l’a annoncé lors du congrès des maires.

Quand j’ai consulté le groupe de travail des sénateurs et des députés, la discussion a été la même. L’exposé des motifs faisait le constat de la nécessité de réformer, mais personne n’était d’accord sur le fond de la réforme.

Je nous vois mal nous lancer dans ce débat lors de l’examen de ce projet de loi. On ne peut pas traiter cette question complexe en ne prenant en compte qu’une catégorie de collectivités.

En commission, vous avez non seulement maintenu cet article, mais vous y avez ajouté la prise en compte du FPIC. J’y suis d’autant plus opposé qu’il n’est pas question de réformer ce fonds de solidarité entre collectivités, en particulier celles qui sont situées en montagne.

Pendant des années, au Parlement, au congrès des maires, on a parlé de péréquation au nom de la solidarité. Le Gouvernement a fait cette péréquation, et c’est tout à son honneur. Tant que la péréquation est verticale, de l’État vers les collectivités locales, personne ne dit rien ; à partir du moment où elle devient horizontale, entre collectivités, ceux qui reçoivent restent silencieux, mais ceux qui contribuent protestent. Ma communauté de communes contribue au FPIC, je sais donc de quoi je parle ! C’est douloureux, mais je me dis que la solidarité n’est pas un vain mot.

Par souci de cohérence, je dépose cet amendement de suppression, parce que, d’une part, la réforme de la DGF me semble matériellement impossible dans le cadre de ce projet de loi et, d’autre part, concernant le FPIC, on a voulu la péréquation et qu’il faut la mettre en œuvre.

Enfin, j’ajoute, mesdames, messieurs les sénateurs, que j’ai décidé, avec l’accord du Premier ministre, de geler le FPIC à 1 milliard d’euros cette année : compte tenu de la réforme des intercommunalités, il me semblait indiqué de faire une pause sur ce sujet.

Quel est l’avis de la commission ?

Même si j’ai bien compris que vous vous étiez prononcé contre cette disposition lors des débats à l’Assemblée nationale, je m’étonne que le Gouvernement demande la suppression de cet article, qui résulte d’une rédaction de compromis.

Je rappelle que cet article, tel qu’il est rédigé, n’a pas d’impact sur le calcul ni sur la répartition actuelle de la DGF et du FPIC. Il vise simplement à poser le principe de la prise en compte des surcoûts rencontrés par les collectivités territoriales situées en zone de montagne dans le cadre d’une future réforme de ces dispositifs financiers. Il s’agit en quelque sorte d’un article « d’appel », qui vise à réaffirmer la nécessité de prendre en compte les spécificités de la montagne dans le cadre d’une réforme globale de la DGF et du FPIC, que nous sommes nombreux à appeler de nos vœux.

La commission a donc émis un avis défavorable.

La parole est à M. Loïc Hervé, pour explication de vote.

Je félicite le rapporteur et la commission d’avoir intégré cet article dans leur texte. En effet, il reflète la réalité vécue par de nombreuses collectivités situées en zone de montagne : soit les collectivités ont vu leur DGF fondre comme neige au soleil – sous l’effet du réchauffement climatique, sans doute… –, puisqu’elle a totalement disparu de leurs finances, soit elles se sont vu attribuer cette année une DGF négative, c’est-à-dire qu’on leur adresse un appel de trésorerie. C’est le cas de la commune de Magland, en Haute-Savoie.

D’autres collectivités de montagne, parfois situées un peu plus en plaine, doivent adresser au FPIC un versement supérieur au montant de la DGF qu’elles reçoivent. C’est le cas de la ville de Cluses, dans le même département – je préside la communauté de communes de ce territoire.

Toutes ces communes sont concernées par les contraintes liées à la montagne : surcoût du foncier, neige en hiver, soutien à l’activité liée au tourisme. Il me semble donc utile de rappeler dans le texte de la loi que la DGF doit tenir compte de ces réalités, même si ce n’est qu’une pétition de principe.

La parole est à M. Bernard Delcros, pour explication de vote.

Je souhaite exprimer mon soutien au texte de la commission.

Monsieur le ministre, vous nous dites que cet article doit être supprimé, parce qu’un projet de loi sur la réforme de la DGF va nous être présenté et que tout sera remis à plat. Il me semble que c’est l’inverse qu’il faut faire.

Premièrement, nous ne savons pas si le projet de loi annoncé nous sera vraiment soumis. En tout cas, on n’en sait rien aujourd’hui.

Deuxièmement, si une réforme de la DGF doit intervenir, il est extrêmement important d’inscrire dans le marbre de cette loi sur la montagne le fait que les collectivités locales situées en montagne sont exposées à des surcoûts qui doivent être pris en compte dans le calcul de la DGF, dans toutes ses composantes. C’est la meilleure garantie que nous puissions avoir si une réforme de la DGF nous est présentée demain.

Tu rêves !

La parole est à M. Michel Bouvard, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, pour avoir participé au groupe de travail, je peux partager un certain nombre de vos lectures sur la manière dont la réforme de la DGF n’a pas abouti : nous savons que l’exercice sera extrêmement difficile. Il est renvoyé à 2018 et, quoi qu’il en soit, le dispositif relève de la loi de finances, nous n’allons donc pas en discuter ici.

En revanche, nous sommes parfaitement fondés à rappeler que certains principes généraux doivent être pris en compte et que les surcoûts liés à la montagne doivent être intégrés, à un moment donné, dans le calcul des dotations.

Très bien !

En ce qui concerne le FPIC, je veux bien que la solidarité soit organisée par niveau de collectivités. L’exposé des motifs est très bien construit sur ce point : tout semble aller pour le mieux dans le meilleur des mondes, puisque la montagne reçoit plus qu’elle ne contribue.

Seulement, dans certains territoires de montagne, toutes les collectivités contribuent. Ce n’est pas de votre fait, monsieur le ministre, cela tient à la manière dont on a défini les critères du FPIC. Il n’en reste pas moins que, sur quatre départements où toutes les collectivités contribuent, on trouve trois départements de montagne – les deux départements savoyards et le Haut-Rhin – et un seul département urbain, celui des Yvelines.

Le problème, c’est que l’on retire des moyens parfois considérables – 1 million à 2 millions d’euros – à certaines communes et à certaines intercommunalités qui supportent des charges liées à la géographie. Il faut y ajouter l’insuffisance de la prise en compte de ces charges dans la DGF et la contribution au redressement des finances publiques. C’est devenu une véritable machine infernale !

Quant à la péréquation, il se trouve que nous n’avons pas discuté de la loi de finances, puisqu’une motion tendant à opposer la question préalable a été adoptée par le Sénat. Si nous l’avions examinée, nous aurions pu nous pencher sur un outil qui finance la péréquation verticale, à savoir la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, qui est versée à tous ceux qui n’ont pas trouvé de recette équivalente au moment de la réforme de la taxe professionnelle. Deux départements ne touchent pas la DCRTP et ne sont donc pas contributeurs au titre du prélèvement sur cette dotation : la Ville de Paris et le département des Hauts-de-Seine, qui sont les deux collectivités les plus riches de France !

Je pourrais aussi parler des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle où l’on prend sur la part des communes défavorisées…

Veuillez conclure, mon cher collègue !

… pour financer la péréquation. Je pense donc qu’il faut une remise à plat globale.

Allez, on vote !

La parole est à M. Alain Marc, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, vous avez prononcé une phrase que j’approuve : les collectivités ont besoin de stabilité institutionnelle pour les années à venir. J’espère que cette affirmation vaudra pour la constitution des communautés de communes et qu’on ne les incitera pas à toujours s’agrandir. Dans le même temps, nous avons besoin d’élaborer nos budgets.

En ce qui concerne le FPIC, je ne sais pas si beaucoup de communautés de communes reçoivent de l’argent, mais toutes celles qui sont autour de chez moi contribuent. J’aimerais que l’on nous présente un rapport précis sur les collectivités qui reçoivent et sur celles qui contribuent et qui explicite les critères.

C’est incompréhensible !

J’aspire à une transparence totale sur cet aspect, et j’insiste sur la nécessité de disposer d’une visibilité à moyen terme pour élaborer nos budgets. Nous risquons en effet de travailler bientôt en négatif, comme l’a dit un de nos collègues, et ce n’est pas pour cela que nous avons été élus.

La parole est à Mme Annie David, pour explication de vote.

Nous aurions pu vous suivre, monsieur le ministre, si vous aviez demandé le retour à la rédaction de l’Assemblée nationale, puisque cet article est issu de quatre amendements, dont un présenté par M. Wauquiez, à l’époque président de l’ANEM, et un autre présenté par Mme Battistel, à l’époque secrétaire générale de l’ANEM et aujourd’hui présidente. Ces amendements ont été adoptés avec votre avis favorable. Cet article était donc non seulement soutenu sur l’ensemble des bancs de l’Assemblée nationale, mais également par vous-même.

La commission du développement durable a modifié cet article pour y introduire une nouvelle manière de calculer le FPIC.

Sur le fond, mon groupe est plutôt en accord avec ce qui vient d’être dit par nos collègues. Dans l’agglomération grenobloise, par exemple, les villes qui contribuent le plus ne sont pas forcément les plus riches. Le mode de calcul du FPIC doit donc être revu.

Si vous aviez proposé de réécrire cet article en revenant au texte adopté par l’Assemblée nationale parce que vous ne vouliez pas intégrer le FPIC, nous aurions pu vous suivre. Puisque vous nous demandez de supprimer l’article, nous voterons contre votre amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 449.

L’amendement n° 13, présenté par MM. Delcros, L. Hervé, Lasserre et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC, est ainsi libellé :

Supprimer les mots :

Dans leur principe,

La parole est à M. Bernard Delcros.

Je me suis interrogé sur la présence de la mention « dans leur principe » au début de cet article. Soit cette mention est inutile, auquel cas il faut la supprimer, soit elle ouvre la voie à une atténuation de la mesure, et il faut aussi la supprimer.

Quel est l’avis de la commission ?

Cette rédaction a été retenue à l’Assemblée nationale, en accord avec le Gouvernement, afin de poser le principe d’une prise en compte des surcoûts et des services rendus par la montagne dans le cadre d’une future réforme de la DGF. En effet, la prise en compte des spécificités de la montagne doit s’opérer dans le cadre d’une réforme globale de la DGF et des dispositifs de péréquation horizontale qui tendrait à remettre à plat l’évaluation des charges réelles supportées par les collectivités territoriales afin de définir des critères de charges et de répartition mieux adaptés.

Je propose de nous en tenir à la rédaction actuelle de l’article. Je vous demande donc de retirer votre amendement, mon cher collègue. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Monsieur Delcros, l’amendement n° 13 est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L’amendement n° 13 est retiré.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 102, présenté par MM. Roux, Duran, Jeansannetas, Richard et Guillaume, Mme Cartron, MM. Raoul et Bérit-Débat, Mme Bonnefoy, MM. Camani, Cornano et Filleul, Mme Herviaux, MM. J.C. Leroy, Madrelle et Miquel, Mme Tocqueville et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Remplacer les mots :

la dotation globale de fonctionnement et le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales intègrent

par les mots :

l’ensemble des dispositifs financiers de soutien aux collectivités territoriales, et notamment la dotation globale de financement et le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, intègre

La parole est à M. Jean-Yves Roux.

Cet amendement vise à conforter la rédaction de l’article 3 bis A en proposant une version plus complète, laquelle inclut l’ensemble des dispositifs financiers de soutien aux collectivités territoriales, dont la DGF et le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FNPRIC.

Cet article a fait l’objet de longs débats à l’Assemblée nationale.

Monsieur le ministre, j’ai bien pris en compte votre position initiale sur cet article. Vous avez, en effet, rappelé que la DGF devait faire l’objet d’une réforme globale dans un prochain texte et qu’il était préférable d’attendre ce débat pour prévoir des aménagements et en discuter.

Le groupe socialiste et républicain du Sénat s’inscrit totalement dans cette logique. Ce sujet est assez difficile et ô combien épineux pour mériter d’être traité dans une réforme à part entière !

Toutefois, nous avons aussi constaté qu’à l’Assemblée nationale, vous aviez finalement soutenu la proposition de compromis proposée par les rapporteurs, laquelle s’est traduite par cet article 3 bis A.

C’est pourquoi, tout en soutenant votre position de principe consistant à voir une réforme traiter spécifiquement la DGF, nous proposons de préciser la rédaction issue de l’Assemblée nationale afin de n’oublier aucun dispositif déjà existant, tout en anticipant les éventuels futurs dispositifs.

La précision sémantique contenue dans l’amendement nous semble nécessaire.

L'amendement n° 14, présenté par MM. Delcros, L. Hervé, Lasserre et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC, est ainsi libellé :

Après les mots :

de fonctionnement

insérer les mots :

, dans ses composantes forfaitaires et ses dotations de péréquation,

La parole est à M. Bernard Delcros.

L’article 3 bis A précise que la DGF prend en compte les surcoûts spécifiques à la montagne. L’objet de cet amendement est de bien préciser que les dotations de péréquation verticale qui composent la DGF prennent en compte, au même titre que la dotation forfaitaire, les surcoûts liés aux territoires de montagne. Nous voulons ainsi laisser une porte ouverte pour qu’il soit bien certain que l’ensemble de la DGF pourra, sous une forme ou sous une autre, intégrer et prendre en compte les surcoûts liés aux services rendus en montagne.

Quel est l’avis de la commission ?

À l’amendement n° 102, la formulation proposée me paraît trop large puisqu’elle comprend l’ensemble des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales. Cela concernerait, par exemple, la dotation politique de la ville ou la dotation générale de décentralisation, pour lesquelles il n’y aurait aucun sens à prévoir des modalités spécifiques s’agissant des zones de montagne.

Je propose donc d’en rester à la rédaction actuelle de l’article. J’émets, au nom de la commission, un avis défavorable.

Concernant l’amendement n° 14, une telle précision ne me paraît pas utile. La rédaction actuelle porte sur l’ensemble de la DGF, ce qui inclut bien la dotation forfaitaire et les dotations de péréquation.

Je vous demande, mon cher collègue, de retirer votre amendement. Sinon, j’émettrai un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement rejoint le rapporteur et émet un avis défavorable, pour les mêmes raisons.

Monsieur Roux, l'amendement n° 102 est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L'amendement n° 102 est retiré.

Monsieur Delcros, l'amendement n° 14 est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L'amendement n° 14 est retiré.

Je mets aux voix l'article 3 bis A.

Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 280 rectifié, présenté par MM. Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mme Malherbe et MM. Mézard, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Après l’article 3 bis A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – La section V du chapitre II du titre premier de la première partie du livre premier du code général des impôts est complétée par un 12° ainsi rédigé :

« 12° Réduction d’impôt dans les zones de revitalisation rurale prioritaire

« Art. 220 … – 1. Les zones de revitalisation rurale prioritaire comprennent les départements dont la densité de population est inférieure ou égale à trente-cinq habitants par kilomètre carré.

« 2. Dans les zones de revitalisation rurale prioritaire, le taux de l’impôt défini à l’article 205 est réduit de cinquante pour cent par rapport au taux normal. »

II. – La perte de recettes résultant pour l’État du I est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Alain Bertrand.

Si vous le permettez, monsieur le président, je présenterai également les amendements n° 281 rectifié et 282 rectifié.

Bien volontiers, mon cher collègue.

L'amendement n° 281 rectifié, présenté par MM. Bertrand, Amiel, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve et Malherbe et MM. Mézard, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Après l’article 3 bis A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – La section V du chapitre II du titre premier de la première partie du livre premier du code général des impôts est complétée par un 12° ainsi rédigé :

« 12° Réduction d’impôt dans les zones de revitalisation rurale prioritaire

« Art. 220 -… – 1. Les zones de revitalisation rurale prioritaire comprennent les départements dont la densité de population est inférieure ou égale à trente-cinq habitants par kilomètre carré.

« 2. Dans les zones de revitalisation rurale prioritaire, le taux de l’impôt défini à l’article 205 est réduit de trente pour cent par rapport au taux normal. »

II. – La perte de recettes résultant pour l’État du I est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

L'amendement n° 282 rectifié, présenté par MM. Bertrand, Amiel, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve et Malherbe et MM. Mézard, Requier et Vall, est ainsi libellé :

Après l’article 3 bis A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – La section V du chapitre II du titre premier de la première partie du livre premier du code général des impôts est complétée par un 12° ainsi rédigé :

« 12° Réduction d’impôt dans les zones de revitalisation rurale prioritaire

« Art. 220 … – 1. Les zones de revitalisation rurale prioritaire comprennent les départements dont la densité de population est inférieure ou égale à trente-cinq habitants par kilomètre carré.

« 2. Dans les zones de revitalisation rurale prioritaire, le taux de l’impôt défini à l’article 205 est réduit de quinze pour cent par rapport au taux normal. »

II. – La perte de recettes résultant pour l’État du I est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Veuillez poursuivre, mon cher collègue.

Ces amendements concernent la définition des zones de revitalisation rurale. Actuellement, elles sont tellement étendues sur le plan géographique qu’elles concerneront bientôt un tiers du pays. Les mesures qui leur sont destinées et qui ont pour objet de soutenir l’activité et l’emploi ne produisent plus d’effet.

Je serais, pour ma part, partisan de limiter la définition de ces zones aux territoires les plus ruraux, à l’hyper-ruralité. Et pour y parvenir, je propose de procéder en discriminant par le nombre d’habitants.

Nous proposons, par exemple, de fixer un seuil. Les zones de revitalisation rurale prioritaire comprendraient les départements dont la population est inférieure ou égale à 35 habitants au kilomètre carré, ce qui limiterait à douze le nombre de départements qui bénéficieraient d’une zone de revitalisation rurale prioritaire.

Comment faire en sorte d’attirer des entreprises dans ces zones ? Par exemple, en diminuant de manière forfaitaire le taux de l’impôt sur les sociétés de 50 % par rapport au taux normal, tel qu’il est ou tel qu’il deviendra, puisqu’il est éminemment changeant !

Nous savons, en effet, que ces zones très faiblement peuplées et éloignées des grandes villes subissent la triple, voire la quadruple, sinon la quintuple peine ! La zone de chalandise est très faible, les coûts d’approvisionnement sont élevés et les difficultés de communication sont importantes. Il est clair que nous manquons d’atouts pour attirer des entreprises et faire briller les yeux de l’entrepreneur qui serait certes tenté de venir s’installer parce que les loisirs sont peu chers, que nos régions bénéficient d’une certaine sécurité et que le système scolaire marche bien. Autant de choses qui peuvent plaire. Toutefois, quand ils nous demandent les avantages dont ils pourraient bénéficier, je regrette de constater que notre offre est en deçà de ce qu’elle pourrait être pour accueillir des entreprises nouvelles, susceptibles de créer de l’activité et de l’emploi.

Nous avons déposé un amendement de repli, qui propose une réduction d’impôt sur les bénéfices à 30 %. Quant à notre troisième amendement, toujours de repli, il propose de fixer cette réduction à 15 %.

Il faudrait revisiter ces zones de revitalisation rurale. Actuellement dotées d’un montant d’environ 300 millions d'euros, elles ont perdu de leur force, de leur impact.

Sans aller jusqu’à dire que c’est forcément aujourd'hui le bon moment, je veux attirer l’attention du Gouvernement et de mes collègues sur ce sujet, car il est très important.

Quel est l’avis de la commission ?

Ces trois amendements visent à créer une zone de revitalisation rurale prioritaire comprenant les départements dont la densité de population est inférieure ou égale à 35 habitants par kilomètre carré. Il s’agit de permettre aux entreprises installées dans ces territoires de bénéficier d’un taux d’impôt sur les sociétés réduit de moitié par rapport au taux normal – s’agissant de l’amendement n° 280 rectifié – ou réduit de 30 % ou de 15 % – s’agissant des deux amendements de repli.

Ces amendements conduisent à une extension importante du périmètre et des avantages des zones de revitalisation rurale. En effet, le classement s’opérerait au niveau du département, de sorte que toutes les communes de celui-ci bénéficieraient de ce classement en ZRR, quelle que soit leur taille.

Par ailleurs, ces amendements prévoient que le taux de l’impôt sur les sociétés soit réduit pour l’ensemble des entreprises installées dans ces territoires et de manière pérenne, alors que le dispositif actuel des ZRR ne concerne que les petites entreprises de moins de onze salariés et que les avantages sont octroyés pour une durée limitée dans le temps.

Parce que ces amendements ont une portée trop large, j’émets, au nom de la commission, un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur le sénateur Bertrand, si vos amendements sont des amendements d’appel, je le comprends et je vous demanderai de les retirer. En effet, premièrement, une telle réforme relève non du projet de loi montagne, mais du projet de loi de finances.

Tout à fait !

Deuxièmement, nous sommes parvenus au moment où je vais enfin pouvoir communiquer à l’ensemble des parlementaires et à l’ensemble de celles et ceux qui sont concernés la nouvelle carte des ZRR que nous sommes en train de finaliser puisque nous avons une vision à peu près précise des nouvelles intercommunalités – je n’ose plus prononcer le mot ! Nous ne pouvons proposer de telles modifications au travers de cette loi.

Monsieur le sénateur, je sais votre intérêt pour l’hyper-ruralité et pour les zones rurales fragiles. Le moment ne nous semble toutefois pas opportun puisque nous allons publier, dans les semaines à venir, la nouvelle carte des ZRR. En tout état de cause, ce n’est pas dans le cadre du projet de loi Montagne que nous pouvons modifier tout cela. Le cadre adéquat est le projet de loi de finances dont, par manque de chance, le Sénat ne débat pas cette année…

Monsieur Bertrand, les amendements n° 280 rectifié, 281 rectifié et 282 rectifié sont-ils maintenus ?

Non, je les retire, mais je déposerai une proposition de loi à ce propos.

Les amendements n° 280 rectifié, 281 rectifié et 282 rectifié sont retirés.

Je suis saisi de cinq amendements identiques.

L'amendement n° 168 rectifié est présenté par MM. L. Hervé, Bonnecarrère, Canevet, Capo-Canellas, Cigolotti, Delahaye, Gabouty et Guerriau, Mme Joissains et MM. Kern, Longeot et Médevielle.

L'amendement n° 256 rectifié est présenté par MM. Mézard, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Requier et Vall.

L'amendement n° 298 est présenté par Mme Espagnac.

L'amendement n° 376 est présenté par M. Bouvard.

L'amendement n° 429 est présenté par MM. Carle et Savin.

Ces cinq amendements sont ainsi libellés :

Après l’article 3 bis A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La majoration de la population prise en compte dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement intègre l’ensemble des modes d’hébergement de la population non permanente définis à l’article R. 133-33 du code du tourisme.

La parole est à M. Loïc Hervé, pour présenter l’amendement n° 168 rectifié.

Décidément, monsieur le président, la DGF va nous occuper un peu ce soir…

Cet amendement, cosigné par un certain nombre de mes collègues du groupe UDI-UC, tend à permettre une meilleure prise en compte de la population non permanente pour la majoration de la population prévue dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement.

Actuellement, seules les résidences secondaires – un habitant par résidence secondaire – sont prises en compte dans cette majoration. Cet amendement vise à inciter le législateur à intégrer également, à l’avenir, les autres modes d’hébergement de la population non permanente.

Les stations de montagne sont confrontées à d’importantes variations de population liées à la saisonnalité de leur activité touristique, qui contribue fortement à l’économie de l’ensemble de la zone montagne.

Ces écarts très forts entre la population permanente et la population touristique induisent des charges supplémentaires à l’année pour les communes supports de stations que ne permet pas de compenser le niveau actuel de la dotation globale de fonctionnement malgré un niveau moyen de richesse apparent plus élevé dans ces territoires.

Il est donc proposé de prendre en compte ces populations en inscrivant dans la loi que la majoration de la population au titre du calcul de la dotation globale de fonctionnement doit intégrer l’ensemble des modes d’hébergement de la population non permanente définis à l’article R. 133-33 du code du tourisme.

La parole est à M. Alain Bertrand, pour présenter l'amendement n° 256 rectifié.

L’objet est le même. Nous proposons que la majoration de la population tienne compte des occupations réelles.

L'amendement n° 298 n’est pas soutenu.

La parole est à M. Michel Bouvard, pour présenter l'amendement n° 376.

Avant de compléter l’argumentation développée par Loïc Hervé, je veux revenir sur le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FNPRIC, que nous avons évoqué tout à l’heure.

Selon le Gouvernement, les communes de montagne bénéficieraient d’un traitement de faveur parce que le calcul ne prend pas en compte la taxe sur les remontées mécaniques.

À ce propos, je me permets de dire que toutes les recettes affectées, que ce soient celles des communes de montagne ou celles d’autres communes, ne sont pas prises en compte précisément parce qu’elles sont affectées.

J’en reviens au cœur du sujet et aux amendements qui concernent la prise en compte dans le calcul de la DGF de tous les modes d’hébergement de la population non permanente. Nous défendons là une proposition de cohérence par rapport à l’ensemble du texte.

Monsieur le ministre, l’un des enjeux que vous avez évoqués tout à l’heure avec beaucoup de justesse consiste à retenir des structures d’hébergement qui soient performantes et utilisées le plus possible.

Or, aujourd'hui, dans la majoration de DGF qui est prévue pour la prise en compte de la population, seules sont prises en compte les résidences secondaires, alors que ce mode d’hébergement est le moins performant sur le plan économique. En effet, il est privatif, il est utilisé à son gré par le propriétaire, qui l’occupe quand il a envie d’y venir et qui peut aussi le louer. Encore faut-il savoir que le produit de la location n’est pas toujours déclaré. Peut-être parviendrons-nous à avoir un peu plus de transparence si les dispositions envisagées pour Airbnb sont appliquées aux biens loués à travers des plateformes. Quoi qu’il en soit, cette solution est beaucoup moins performante que le mode de location par l’hôtellerie ou par des résidences de tourisme.

Or tous les modes de location proposés dans une station génèrent des charges supplémentaires, des places de stationnement, du déneigement, des circuits de ramassage des ordures ménagères, etc. Pour satisfaire une demande croissante, il faut augmenter les capacités de station d’épuration et régler les problèmes thermiques hiver-été, des charges qui sont d'ailleurs loin d’être compensées par les dotations des agences de bassin !

Si nous voulons encourager la performance, il faut encourager la prise en compte des modes de location les plus performants dans les dotations au titre de la DGF aux communes afin que ces dernières donnent la préférence à ce mode d’hébergement performant plutôt qu’aux modes d’hébergement privatif. Telles sont les raisons pour lesquelles il faut élargir le champ.

La parole est à M. Michel Savin, pour présenter l'amendement n° 429.

Il est défendu.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Cyril Pellevat, rapporteur. Ces amendements ont été tellement bien défendus que j’émettrai, au nom de la commission, un avis favorable !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

J’ai été moins convaincu et je vais m’en expliquer.

J’ai bien entendu ce qui a été exposé par les orateurs avec beaucoup de talent et de justesse. Sauf que certaines communes de montagne trouvent, au contraire, que la population saisonnière pèse trop lourd dans la répartition de la DGF. Il s’agit des communes qui ont des charges liées à la centralité et qui n’ont pas les hébergements en proportion.

Je veux même vous dire, mesdames, messieurs les sénateurs, qu’un amendement a été déposé à l’Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi de finances pour prendre en compte la seule population permanente. Cet amendement, qui va dans un sens opposé au vôtre, monsieur le sénateur Bouvard, et à ce qui a été dit tout à l’heure, n’a certes pas été adopté, mais son dépôt montre que le point de vue que vous venez de défendre avec talent – au point que vous avez convaincu M. le rapporteur ! – est loin de faire l’unanimité parmi les communes de montagne.

Je veux vous mettre en garde : vous allez satisfaire les uns, mais vous allez aussi fortement contrarier les autres. Le débat est ouvert. Je vous le signale, il a eu lieu à l’Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi de finances.

L’amendement que vous défendez, monsieur le sénateur, favorisera, s’il est adopté, certaines communes au profil très touristique aux dépens d’autres communes moins touristiques, qui ne sont pas forcément les plus avantagées. Réfléchissez bien sur le fait que vous allez créer une opposition entre les uns et les autres. Certes, celles et ceux qui ont souhaité le dépôt et l’adoption de cet amendement vont vous complimenter – ce ne sont certainement pas les représentants des communes les moins nanties –, mais je pense que vous allez entendre monter au créneau celles et ceux qui sont moins bien lotis ! La situation actuelle offrait un quasi-équilibre et garantissait à peu près une justice.

Pour l’ensemble de ces raisons, j’émets, au nom du Gouvernement, un avis défavorable sur ces amendements identiques.

La parole est à M. Jean Desessard, pour explication de vote.

Je voudrais demander une précision à M. le ministre. Si je comprends bien, l’amendement déposé à l’Assemblée nationale concerne les communes qui accueillent beaucoup moins de touristes pendant la saison et qui souhaitent donc en rester au calcul de la DGF fondé sur le nombre d’habitants permanents.

M. Bouvard défend les stations touristiques et les villages montagnards qui n’ont pas de touristes souhaiteraient en rester au décompte des habitants réels. En effet, si je comprends bien le raisonnement, avec la proposition de M. Bouvard, compte tenu du nombre de personnes accueillies dans les stations touristiques, beaucoup d’argent ira vers les stations qui tirent déjà de larges revenus du tourisme.

Ai-je bien compris, monsieur le ministre du tourisme ? Je vous prie de m’excuser de ce lapsus, monsieur le ministre de l’aménagement du territoire !

La parole est à M. le ministre.

M. Jean-Michel Baylet, ministre. Rassurez-vous, monsieur le sénateur, vous êtes sauvé, puisque j’ai aussi été ministre du tourisme !

Vous m’avez bien compris. L’amendement dont j’ai parlé a été déposé par un député, M. Joël Giraud, qui connaît bien ces sujets puisqu’il est élu d’un département de montagne, les Hautes-Alpes. Il considère que les stations dont nous parlons sont aujourd'hui déjà avantagées, alors que des communes voisines de montagne, qui n’ont pas les mêmes équipements et qui n’ont pas de clientèle touristique, sont doublement frappées. Outre qu’elles ne perçoivent pas les recettes liées au tourisme, elles sont pénalisées par la répartition actuelle.

Telles sont les raisons pour lesquelles je dis que l’équilibre actuel, qui est contesté de toutes parts, n’est peut-être finalement pas aussi mauvais qu’il n’y paraît…

La parole est à Mme Annie David, pour explication de vote.

Cette fois-ci, je vais suivre non pas le rapporteur, mais le ministre. Cette proposition mériterait, à mon sens, d’être travaillée sur un mode plus collectif.

Pour connaître moi aussi assez bien Joël Giraud et débattre avec lui, au-delà du groupe de travail consacré aux saisonniers, dans un groupe de travail consacré à ce texte de loi, j’entends encore ses arguments. Je pense que le compromis trouvé devrait – pour le moment en tout cas – pouvoir nous satisfaire un petit peu toutes et tous, je veux parler des montagnards que nous sommes, quel que soit notre massif, qu’il soit un peu plus ou un peu moins touristique.

Je pense que déséquilibrer ici en séance le texte par cet amendement ne serait pas forcément un bon signe adressé à l’ensemble des montagnards.

Même si j’entends les arguments que vous pouvez avancer sur les coûts supplémentaires – je les connais –, je pense que ce déséquilibre n’irait pas forcément dans le sens voulu par l’ensemble des montagnards.

Telles sont les raisons pour lesquelles nous ne voterons pas ces amendements.

La parole est à M. Michel Bouvard, pour explication de vote.

Je pense que nous sommes dans une situation de confusion. Il s’agit non d’une enveloppe fermée, exclusivement réservée aux montagnards, mais de la réforme de la DGF dans son ensemble !

La majoration « commune touristique », qui ne porte aujourd'hui que sur les résidences secondaires, concerne toutes les communes touristiques de France et pas seulement les communes de montagne. De même, la disposition sur les offices de tourisme concerne tous les offices de tourisme de France.

Nous proposons d’aller vers une prise en compte dans la DGF du dispositif le plus dynamique, lequel consiste à prendre en compte l’ensemble des hébergements.

Je vais compléter l’argumentation. Si nous ne faisons pas cela, si nous ne prenons en compte que les résidences secondaires, nous encourageons la rente dans un certain nombre de stations où il ne se construit plus rien, où aucune activité nouvelle n’est créée. Ces communes encaissent parce qu’il y a beaucoup de résidences secondaires et elles vont continuer d’encaisser sans que cela ait le moindre côté productif !

Cette bêtise, nous l’avons déjà faite dans le passé quand a été cristallisée la dotation touristique dans la DGF. J’en parle d’autant plus aisément que cette mesure a été prise par un gouvernement que je soutenais, même si, pour ma part, je ne l’ai pas votée : il s’agit de la réforme Juppé de 1995. Les choses sont liées puisque la réforme de la DGF, qui n’a pas vu le jour, comportait malheureusement un point de consensus : à l’exception des élus des communes touristiques, tous étaient d’accord pour assassiner définitivement la dotation touristique ! J’y vois une raison de plus pour que nous élargissions l’assiette, de manière à soutenir les communes touristiques qui investissent plutôt que de continuer à privilégier la rente !

La parole est à M. Loïc Hervé, pour explication de vote.

Je ne veux pas être redondant avec les explications de mon collègue Bouvard. Toutefois, opposer la ville centre de fond de vallée, qui, elle, ne bénéficierait pas directement des recettes de tourisme, et la station de montagne, c’est totalement inopérant !

Là, nous sommes sur la question nationale de la DGF. Et, disons-le, dans les territoires de montagne qui ont la chance d’avoir des stations de sports d’hiver, c'est-à-dire des stations qui ont des équipements importants, ces équipements bénéficient à l’ensemble du territoire.

Encore faut-il qu’ils puissent être entretenus, maintenus en l’état, voire développés. Il y a des charges de quasi-centralité qui sont assumées par certaines stations de sports d’hiver et qui ne profitent pas seulement à la population touristique. Pourtant, il faut que ces équipements existent et qu’ils soient maintenus en l’état.

Dans le contexte actuel, renforcer cette DGF pour ces collectivités représente un bienfait pour l’ensemble du territoire.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 168 rectifié, 256 rectifié, 376 et 429.