Séance en hémicycle du 23 janvier 2014 à 15h00

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle les réponses à des questions d’actualité au Gouvernement.

Je rappelle que l’auteur de la question dispose de deux minutes trente, de même que la ou le ministre pour sa réponse.

La parole est à M. Jean-Pierre Raffarin.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues, ma question a trait à la décentralisation.

Pour le Sénat, qui est l’assemblée des territoires, quoi qu’en ait dit de façon malvenue le président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, la décentralisation reste une grande ambition politique – il ne s’agit pas d’un dossier technique –, ce qui explique pourquoi, au lieu de nous disperser sur une succession de textes, nous avons essayé de définir une ligne d’horizon pour la décentralisation.

Nous avons ainsi décidé de constituer, sous votre autorité, monsieur le président, une mission d’information, dont j’étais le président et dont M. Yves Krattinger était le rapporteur, pour essayer de définir un certain nombre de perspectives. Nous en avons relevé trois principales, que je veux rappeler à votre attention.

La première est la défense de la commune. Les maires sont inquiets et, au moment où les conseils municipaux vont être renouvelés, nous devons les soutenir. Il faut non seulement défendre la commune, qui est le premier espace républicain, mais aussi, évidemment, l’intercommunalité, la commune ayant besoin de solidarité. Il s’agit pour nous de défendre une intercommunalité entendue très largement, qui doit être non pas hiérarchique, mais collégiale.

Tout à fait !

Or c’est au niveau du département que se fait l’indispensable équilibre entre le rural et l’urbain, même si ce niveau d’administration peut aussi être légitimement défendu pour les espaces urbains. Il reste que la défense de la ruralité passe par la défense du département, en charge de la cohésion sociale et territoriale.

Troisième perspective essentielle : puisqu’il nous faut faire des économies, la décentralisation ne peut être exemptée de l’effort national. Pour ce faire, nous devons éviter tous les doublons. Aussi, pour mettre fin à la concurrence entre les régions et les départements, tout en évitant la cantonalisation de la région, nous devons avoir des régions plus grandes, qui font de la stratégie et travaillent sur les grandes infrastructures, sur les grandes questions universitaires, sur la politique des entreprises, les départements restant en charge de la cohésion. Dans ce cadre, les régions et les départements ne doublonnent pas, ce qui permet de faire des économies.

Ma question est donc la suivante : quelle place le Premier ministre réserve-t-il au Sénat dans ses projets en matière de décentralisation, après les annonces du Président de la République ? La Haute Assemblée étant un partenaire fiable pour lui, quelle suite entend-il donner à ses idées dans cette réflexion ?

La parole est à M. le ministre délégué chargé des relations avec le Parlement.

Monsieur Raffarin, le Premier ministre étant en déplacement à Metz avec Mme Lebranchu, il m’a chargé de vous répondre à sa place, même s’il aurait souhaité le faire personnellement.

Votre question fait très largement écho aux déclarations du Président de la République, qui vient de réaffirmer sa détermination à poursuivre l’effort de simplification de l’organisation administrative de notre territoire.

Le Gouvernement a été chargé de préparer un second volet de la réforme de la décentralisation qui permettra de clarifier les compétences entre les différents niveaux de collectivités et ainsi de lutter contre les enchevêtrements et les trop nombreux doublons.

Le rôle moteur des régions en matière de développement économique sera renforcé par le transfert de nouvelles compétences de l’État. Je peux notamment citer les aides aux entreprises et le soutien à l’innovation.

Concernant les départements, le Gouvernement a pris la pleine mesure de leur action en matière de cohésion sociale et de solidarité territoriale, pour reprendre votre expression. Leurs attributions en ces domaines seront enrichies et précisées. Pour être clair, nous sommes opposés à la suppression des départements sur tout le territoire, ce que propose, par exemple, M. Jean-François Copé. §

On a dit ce qu’on en pensait !

Ce serait aujourd’hui un non-sens : dans les zones rurales, notamment, ils jouent un rôle essentiel pour la cohésion sociale et territoriale, vous l’avez dit fort justement.

Pour autant, cette organisation territoriale ne saurait rester figée. Dans un souci d’efficacité, elle doit aussi permettre aux collectivités de s’adapter aux spécificités de chaque territoire. C’est la raison pour laquelle le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a créé les conférences territoriales de l’action publique. En leur sein, les représentants des différentes collectivités de chaque région auront la possibilité d’affiner par voie de délégation l’exercice de leurs compétences.

Face à des régions aux prérogatives renforcées, nous devons collectivement nous poser la question de leur nombre et de leur taille, comme vous l’avez fait. Si certaines atteignent déjà une taille suffisante pour exercer de nouvelles compétences, d’autres pourraient être amenées à se regrouper ou à mutualiser leurs services. En vue de les accompagner, nous travaillons à la mise en œuvre d’incitations financières dans le calcul des dotations de l’État.

Le Gouvernement souhaite que le débat sur la carte territoriale ait lieu avec l’ensemble des forces politiques. À cet égard, vous l’avez rappelé, nous nous félicitons de ce que le Sénat, d’une certaine façon, nous ait devancés avec la mission commune d’information que vous présidiez, monsieur Raffarin, et dont le rapporteur était M. Yves Krattinger. Au nom du Gouvernement, je tiens à saluer la qualité du travail accompli, que nous prendrons naturellement en compte pour réussir cette réforme, tout en étant particulièrement attentifs à la poursuite du dialogue avec le Sénat. §

La parole est à M. Aymeri de Montesquiou.

Mesdames, messieurs les ministres, nous avons inlassablement déclaré que votre augmentation des impôts tuerait l’impôt, que nous assisterions à une démonstration in vivo de la courbe de Laffer. La baisse actuelle des recettes fiscales en est en effet l’illustration.

Les dernières déclarations du Président de laRépublique sonnent comme un aggiornamentoet comme la prisede conscience du découragement croissant des entreprisesdepuis vingt mois.

Oh là là !

On peut chiffrer ses propos : une baisse des charges des entreprises de 50 milliards d’euros et une baisse des impôts sur les ménages de 6 milliards d’euros d’ici à 2017 ; une baisse, dès 2015, du déficit budgétaire de 15 milliards d’euros pour parvenir aux 3 % « maastrichtiens ».

Ça va être dur !

Nous nous y sommes engagés auprès de la Commission européenne, et c’est la crédibilité de notre signature sur les marchés qui est en jeu. Sans elle, le poids de nos remboursements ne pourra que s’alourdir.

La croissance étant atone, les recettes fiscales se réduisant ou étant gelées, l’équilibre ne pourra se faire qu’en diminuant les dépenses, constituées à 50 % par les salaires. Il est en effet exclu d’amputer l’investissement public, pour ne pas ajouter la crise à la crise. Il faut donc réduire les dépenses de fonctionnement.

Je rappelle que la France affiche le rapport entre nombre d’agents publics et nombre d’habitants le plus élevé de l’Union. Or je n’imagine pas que vous envisagiez de diminuer leur rémunération ou de renoncer aux 35 heures, hélas, uniques au monde. §

La France a d’autres choses uniques au monde !

Aussi, je reprendrai les conclusions du rapport de la Cour des comptes de juillet 2012, en paraphrasant Paul Quilès : il ne faut pas seulement dire que nous allons diminuer le nombre d’agents publics ou des missions, mais il faut nous dire lesquels.

Quelle est votre préférence ?

La parole est à M. le ministre délégué chargé du budget.

ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du Budget. Monsieur le sénateur, je vous remercie de cette question qui, d’abord, me donne l’occasion de faire un point sur les chiffres. En effet, je ne sais pas où vous avez trouvé les vôtres, mais ils ne correspondent absolument pas à ceux qui figurent dans les rapports de la Cour des comptes et du Haut Conseil des finances publiques.

En ce qui concerne les déficits, je veux bien admettre qu’ils puissent parfois diminuer moins vite qu’ils n’ont augmenté par le passé, mais cela ne signifie pas qu’ils augmentent !

Permettez-moi de vous donner la séquence de la réduction des déficits publics pour que nous disposions tous des mêmes éléments statistiques et chiffrés : lorsque nous sommes arrivés aux responsabilités, en 2012, le dernier déficit public connu était de 5, 3 % ; au terme des efforts que nous avons faits en loi de finances rectificative pour 2012, il était de 4, 5 % ; nous serons autour de 4, 1 % en 2013 et à 3, 6 % en 2014.

Nous avons consenti un effort structurel sans précédent, comme le Haut Conseil des finances publiques l’a reconnu, de 1, 3 % en 2012 et de 1, 7 % en 2013.

Si je prends, pour appuyer mon propos et conduire la démonstration jusqu’à son terme, le déficit des comptes sociaux, comprenant le régime général et le fonds de solidarité vieillesse, il était de plus de 20 milliards d’euros en 2011, il est passé à un peu plus de 17 milliards d’euros en 2012 et il sera de 16, 2 milliards d’euros en 2013, puisque nous avons sous-exécuté l’ONDAM à hauteur de 1 milliard d’euros, et de 12, 8 milliards d’euros en 2014.

En d’autres termes, en l’espace de vingt mois, nous aurons diminué de 8 milliards d’euros le déficit des comptes sociaux, alors qu’il avait spectaculairement augmenté au cours du dernier quinquennat. §

C’est la réalité !

Il est rassuré !

ministre délégué. Par ailleurs, vous parlez d’économies. Bien entendu, nous allons en faire, et beaucoup plus que vous n’en avez réalisé.

Voici, là encore, quelques chiffres qui devraient être de nature à vous rassurer totalement : la dépense publique a augmenté entre 2007 et 2012 de 170 milliards d’euros…

Ce n’est pas la question !

ministre délégué. Ce n’est pas la question, mais c’est ma réponse, car il faut être extrêmement précis sur ces sujets-là.

Je reprends : 170 milliards d’euros entre 2007 et 2012, soit un peu plus de 2 % d’augmentation de la dépense publique pendant cette période ; on est aujourd’hui à 0, 4 % dans le budget 2014, et nous envisageons de faire 50 milliards d’euros d’économies d’ici à 2017.

Sans doute vous interrogez-vous : arriveront-ils à les faire ? Monsieur le sénateur, je veux aussi vous rassurer sur notre détermination à ce sujet, et ce avec d’autant plus de crédibilité que nous avons déjà réalisé 15 milliards d’euros d’économies sur un an, quand la révision générale des politiques publiques avait permis de n’en dégager que 10 milliards d’euros sur trois ans.

Par conséquent, nous sommes sur un chemin de réduction des déficits et de maîtrise de la dépense qui doit nous conduire à tenir les engagements que nous avons pris devant l’Union européenne.§

La parole est à M. David Assouline.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues, comme vous le savez, la presse est frappée lourdement par la crise économique.

Elle subit aussi de plein fouet la révolution des technologies de l’information et de la communication. Tout est bouleversé : techniques de fabrication, distribution, métiers, usages des lecteurs, et, bien sûr, l’ensemble du modèle économique.

Nous sommes dans ce moment où l’ancien meurt et le nouveau peine à naître.

L’enjeu est, bien sûr, de sauvegarder les titres et les emplois. Mais il y a un autre enjeu, plus global, intéressant toute la société : continuer à avoir une information de qualité, diverse et pluraliste, libre et indépendante, nécessité vitale pour notre démocratie.

Après la disparition de quelques titres nationaux et les menaces sur de nouveaux titres parmi les plus prestigieux, c’est maintenant la presse quotidienne régionale qui est aussi en grand danger.

Les aides de l’État sont très importantes, …

Eh oui !

… mais, elles sont critiquées, à raison : certains bénéficiaires sont très loin d’avoir ce « caractère d’intérêt général quant à la diffusion de la pensée », pourtant exigé pour bénéficier de ces aides. De plus, la répartition et les priorités retenues sont contestables.

Face à cette crise, quelle est l’action du Gouvernement pour réformer ces aides et aider notre presse à affronter avec succès le défi historique qui est devant elle ?

Dans ce cadre, monsieur le ministre chargé du budget, comment et quand comptez-vous mettre fin à une injustice fiscale entre la presse papier et la presse en ligne, laquelle ne bénéficie pas du même taux de TVA ? En effet, le taux de TVA « super-réduit » à 2, 1 % sur les ventes, n’est pas appliqué à la presse en ligne. Pourtant, ce n’est pas l’édition papier qui justifiait cette aide lorsqu’elle a été instaurée. En 2012, 1 700 entreprises ont bénéficié de ce dispositif. Cet avantage fiscal est la principale aide à la presse, à côté de l’aide au transport postal.

Au-delà de l’injustice subie par tel ou tel titre de presse diffusé exclusivement en ligne, ce différentiel de taux de TVA représente un frein à la nécessaire modernisation et aux innovations dans tout le secteur de la presse – y compris la presse traditionnelle, qui ne se conçoit plus sans le numérique – et constitue à la fois un handicap économique et un frein à la migration des abonnés « papier » vers les offres numériques.

Depuis plusieurs années, je propose régulièrement au Sénat de voter la fin de cette injustice lors de la discussion du projet de loi de finances. Je sais que le Gouvernement, et notamment la ministre Aurélie Filippetti, est sensible à cette question et a engagé des négociations au niveau européen pour obtenir cet alignement de taux de TVA, mais qu’envisage-t-il de faire sans attendre, monsieur le ministre, pour remédier à cette injustice et rendre effectif le principe de neutralité technologique ?

La parole est à M. le ministre délégué chargé du budget.

Monsieur Assouline, votre question me donne l’occasion de saluer votre implication constante sur ce sujet.

Avec plusieurs de vos collègues, vous avez mené ce combat en faveur de la neutralité des supports, à la fois pour les objets culturels – je pense notamment à votre volonté d’aligner le taux de TVA s ‘appliquant au livre numérique sur le taux réduit, de 5, 5 %, dont bénéficie le livre papier – et pour la presse, dont la situation est toutefois un peu différente de celle du livre.

Comme vous le savez, le taux de TVA applicable à la presse papier est de 2, 1 %, pour des raisons qui tiennent au fait que, au moment où la directive sur la TVA a été adoptée, les taux réduits applicables à l’époque ont été conservés : c’est ce que l’on appelle la « clause de gel ». Lorsque ce taux a été défini, la presse numérique n’existait pas encore : c’est le progrès technologique, comme vous l’avez souligné, qui a permis à la presse numérique de se développer et de mener, notamment, des investigations aussi importantes et précieuses pour la démocratie, en France et en Europe, que celles de la presse papier.

Pour les mêmes raisons que celles qui nous ont conduits à nous mobiliser sur le taux réduit de TVA pour le livre numérique, Aurélie Filippetti a pris l’engagement, en juillet 2013, d’appliquer le taux réduit de TVA à la presse en ligne.

Il s’avère qu’un très grand nombre de pays de l’Union européenne s’associent à ce combat. Faut-il rappeler que, dans l’accord de coalition qui lie les différentes formations politiques présentes au sein du gouvernement dirigé par Angela Merkel, la mise en place d’un taux réduit de TVA sur la presse en ligne figure parmi les objectifs à atteindre ? Par ailleurs, dans le cadre des consultations en cours relatives à la rédaction de la nouvelle directive sur la TVA, de nombreux États membres de l’Union européenne nous ont rejoints.

Dans ce contexte, nous pensons que le moment est venu d’aligner le taux de TVA applicable à la presse en ligne sur celui de la presse papier. Le Gouvernement prendra une initiative législative dans les semaines à venir pour matérialiser cette volonté. Au moment où cette initiative législative sera prise, de manière à ne pas perdre de temps, nous diffuserons également une instruction qui permettra à cet alignement d’être appliqué sans délai.

Nous aurons ainsi répondu à votre préoccupation, monsieur le sénateur, et donné satisfaction à tous vos collègues qui mènent ce combat depuis de nombreuses années sur toutes les travées de cet hémicycle.

La parole est à M. Joël Labbé.

M. Joël Labbé. Monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues, permettez-moi tout d’abord de dire, au nom de tous mes collègues du groupe écologiste, notre grande satisfaction d’avoir vu ce matin l’Assemblée nationale adopter conforme notre proposition de loi visant à mieux encadrer l’usage des pesticides.

Ma question s’adresse à M. le ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt et concerne la procédure d’autorisation, par l’Union européenne, de l’OGM TC1507 et le maintien d’un moratoire sur le maïs OGM MON 810.

Les États membres de l’Union européenne doivent se prononcer, avant le 12 février, sur une demande d’autorisation du maïs OGM TC1507, proposée par la Commission européenne. La majorité qualifiée n’étant pas requise lors de ce vote, la Commission pourrait valider cette proposition, alors même que le Parlement européen a adopté une résolution contre cette autorisation. Aussi demandons-nous au gouvernement français de jouer de tout son poids pour refuser cette autorisation et défendre la sécurisation des procédures d’autorisation des OGM.

Nous tenons à pointer une autre urgence, nationale cette fois : il s’agit du maïs MON 810. L’arrêté d’interdiction de ce maïs OGM pris par le gouvernement français en mars 2012 avait été annulé par une décision du Conseil d’État.

Dans un communiqué daté du 1er août 2013, vous avez confirmé, monsieur le ministre, l’engagement pris par le Gouvernement lors de la conférence environnementale de septembre 2012, de « maintenir le moratoire sur la culture des semences OGM afin de prévenir les risques environnementaux et économiques pour les autres cultures et l’apiculture » en recherchant un cadre réglementaire adapté durablement au respect de ces objectifs. Vous avez aussi affirmé, dans ce communiqué, qu’une décision serait prise avant le prochain semis, qui aura lieu entre avril et juin 2014.

Alors, en cette période où nous étudions le projet de loi d’avenir agricole, dont le socle est l’agro-écologie, pratique au carrefour de l’agronomie, de l’écologie et des sciences sociales, et qui ne porte pas du tout les OGM dans ses gènes, quelle décision vous préparez-vous à prendre, monsieur le ministre, afin d’en préserver durablement et – souhaitons-le ! – définitivement notre territoire ?

La parole est à M. le ministre de l’agriculture.

Monsieur le sénateur, votre question comporte deux éléments. Le premier présente une dimension d’urgence, liée à l’autorisation d’un maïs OGM, le TC1507. Le deuxième est relatif à la question plus vaste des règles qui s’appliqueraient, dans un cadre européen rediscuté et renouvelé, aux autorisations de mise en culture d’OGM et aux possibilités données aux États membres d’accepter ou de refuser le recours aux OGM.

Pour ce qui concerne l’immédiat, à savoir l’autorisation du fameux maïs TC 1507, la position de la France est très claire, et je l’ai exprimée à chaque rencontre des ministres européens : nous ne sommes pas d’accord avec la délivrance de cette autorisation. Ce refus se justifie par des raisons de fond, mais aussi par une raison de forme. En effet, l’Autorité européenne de sécurité des aliments, l’EFSA, a demandé à l’entreprise concernée de livrer un certain nombre d’informations, relatives notamment aux impacts environnementaux de ce maïs, mais elle n’a toujours pas obtenu de réponse. Par conséquent, d’un point de vue juridique, abstraction faite des positions de l’EFSA sur cette question, il n’y a aucune raison d’accorder cette autorisation.

Ensuite, il convient de définir un lieu de débat au niveau du Conseil des ministres européens. Puisque le Conseil des ministres de l’agriculture ne peut fournir un cadre valable, à la demande de la France – nous y avons travaillé avec Thierry Repentin –, le Conseil des ministres « affaires générales » du 11 février prochain aura à traiter de cette question, qui est inscrite au point B de son ordre du jour. Un débat aura donc bien lieu, comme nous le souhaitions, car chacun doit pouvoir exprimer sa position sur ce sujet. Celle de la France, je le répète, est de ne pas accepter cette autorisation.

S’agissant maintenant de la question plus globale, et qui est posée depuis longtemps, de l’autorisation des organismes génétiquement modifiés, je rappelle que certaines règles régissent, à l’échelle européenne, les choix que peuvent faire les États. Un maïs est autorisé aujourd’hui, le maïs Monsanto 810, et c’est sur la base de clauses de sauvegarde que la France n’autorise pas le recours aux semences de ce maïs. Ces clauses de sauvegarde sont contestées et juridiquement contestables.

Il faut donc que l’on soit capable de définir une réglementation et un cadre juridique à l’échelle de l’Union européenne afin que les États puissent procéder à des choix objectifs en matière d’utilisation d’un OGM qui aura été autorisée par les instances européennes compétentes. Tel est donc l’enjeu de ce débat, qui doit se dérouler dans un deuxième temps : il s’agit d’une discussion et d’une négociation sur le cadre juridique.

En résumé, premièrement, la France est opposée à l’autorisation du maïs TC1507, deuxièmement, elle milite pour un changement du cadre juridique actuel.

La parole est à M. Éric Bocquet.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues, ma question s’adresse à M. le ministre de l’économie et des finances.

Au lendemain du deuxième anniversaire d’un grand discours prononcé par un candidat à l’élection présidentielle de 2012 au Bourget, j’en citerai une phrase : « Sous nos yeux, en vingt ans, la finance a pris le contrôle de l’économie, de la société et même de nos vies. »

M. Philippe Dallier. De qui est-ce ?

Le 24 décembre dernier, nous apprenions par la presse que l’Autorité des marchés financiers, l’AMF, avait procédé au renouvellement de six membres de la commission des sanctions qui existe en son sein.

Rappelons, si nécessaire, le rôle de l’AMF, tel qu’il est défini sur son site internet : « Elle est une autorité publique indépendante qui régule les acteurs de la place financière française et, lorsque c’est nécessaire, c’est elle qui contrôle, enquête et sanctionne. »

Nous avons pu noter la nomination, au sein de cette instance, d’une représentante de la banque suisse UBS, …

Oh là là !

… jusque-là en charge de la conformité au sein de la banque.

Vous le savez, monsieur le ministre, la banque UBS fait l’objet d’une enquête depuis février 2012, elle a été sanctionnée en juin 2012 d’une amende de 10 millions d’euros par l’Autorité de contrôle prudentiel pour, « laxisme dans le contrôle des pratiques commerciales ».

L’information judiciaire ouverte à Paris porte sur le motif suivant : « démarchage bancaire ou financier par personne non habilitée et blanchiment de fraude fiscale et de fonds obtenus à l’aide d’un démarchage illicite commis en bande organisée ».

C’est du lourd !

Vous conviendrez, mes chers collègues, que le télescopage entre les termes de la doctrine de l’AMF et ceux qui décrivent les faits reprochés à la banque est assez saisissant !

Ma question sera double

Premièrement, quels sont les critères qui ont présidé à la désignation de la représentante de la banque UBS au sein de la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers ?

Deuxièmement, peut-on dire que cette décision est de nature à préserver du contrôle de la finance « l’économie, la société et même nos vies » ?

La parole est à M. le ministre délégué chargé du budget.

Monsieur le sénateur, je sais l’intensité du combat que vous menez pour lutter contre la finance devenue démente, en animant notamment une commission d’enquête sur les paradis fiscaux et sur la lutte contre la fraude fiscale qui réalise un travail remarquable. Par ailleurs, tout au long de la discussion des textes financiers, vous avez témoigné votre détermination, que je veux saluer ici.

Au reste, sachez-le, votre détermination n’a d’égale que la nôtre en ces matières. C’est la raison pour laquelle, depuis que nous sommes au gouvernement, nous avons adopté un ensemble de dispositions qui devraient vous donner entière satisfaction puisqu’elles vont dans le sens des préoccupations exprimées dans votre question.

Faut-il rappeler les soixante mesures prises depuis le début du quinquennat pour lutter contre la fraude fiscale, qu’il s’agisse des dispositions relatives à l’inversion de la charge de la preuve pour le transfert des bénéfices, des conditions beaucoup plus restrictives de déduction des intérêts d’emprunt des bénéfices pour éviter l’optimisation fiscale, du projet de loi que j’ai présenté avec Christiane Taubira devant votre assemblée et qui durcit considérablement les peines encourues par ceux qui s’adonnent à la fraude fiscale en recourant notamment à des sociétés écrans, ou encore du combat mené au niveau européen avec Pierre Moscovici pour développer l’échange automatique d’informations au sein de l’Union européenne, pour mandater l’Union afin qu’elle négocie et signe des conventions internationales et pour établir une liste européenne d’États et territoires non coopératifs.

Ce n’est pas la question, monsieur le ministre !

Toutes ces actions nous ont permis d’obtenir des résultats en matière de lutte contre la fraude et de maîtrise de la finance qu’aucun des gouvernements précédents n’avait pu obtenir. Je tiens notamment à évoquer l’objectif que nous nous sommes assigné pour 2014 en matière de lutte contre la fraude fiscale : nous escomptons près de 2 milliards d’euros de recettes à ce titre.

Et UBS ?

Par ailleurs, aux termes de la circulaire que j’ai prise au mois de juin dernier, les 11 000 dossiers qui ont d’ores et déjà été déposés devant l’administration fiscale vont nous permettre de récupérer plus d’un milliard d’euros de recettes l’année prochaine.

Ce n’est pas la question !

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Pour ce qui concerne la question que vous m’avez posée

Sachez-le, je reviens quand vous le voulez : le plaisir d’être avec vous est sans limite !

Monsieur le ministre, veuillez conclure.

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué Monsieur Bocquet, comme vous l’avez souligné vous-même, la banque que vous avez mentionnée fait l’objet de procédures à caractère judiciaire. Les obligations qui sont les miennes m’interdisent de faire des commentaires, de manière à ne pas obérer l’efficacité des procédures en question.

Mais bien sûr ! C’est la faute à la justice !

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement.

Ma question s'adresse à M. le ministre de l'économie et des finances.

Dans sa dernière conférence de presse qui, à n’en pas douter, marquera son quinquennat, le Président de la République a décidé, pour renforcer la compétitivité des entreprises françaises, de supprimer d’ici à 2017, les cotisations familiales qui pèsent sur les salaires à hauteur de 30 milliards d’euros.

Cette mesure est conforme aux préconisations du rapport Gallois, faute qu’il soit possible, dans le système de la monnaie unique, d’effectuer la dévaluation qui permettrait de rendre compétitive notre économie.

Le rapport Gallois prévoyait cependant de compenser par un relèvement de la CSG la perte de recettes pour les caisses d’allocations familiales. C’est une tout autre voie qu’a dessinée le Président de la République en proposant un effort d’économie équivalent et même supérieur sur les dépenses publiques, à hauteur d’au moins 50 milliards d’euros d’ici à 2017.

Un conseil stratégique de la dépense publique s’est tenu ce matin sous la présidence du Président de la République, conseil auquel le ministre de l’économie a assisté en tant que ministre compétent, à tous les égards de ce terme, monsieur le ministre. Par quel canal le Gouvernement entend-il maintenir les ressources d’allocations familiales ?

Celles-ci bénéficieront-elles d’une garantie de ressources équivalentes indexées sur la progression de la masse salariale ? À défaut, on le sait, c’est toute notre politique familiale qui risquerait d’être remise en cause alors que les effets de la crise se font sentir pour la première fois sur l’indice de fécondité, qui vient de passer en dessous de 2.

Peut-on nous en dire un peu plus que le rappel des progrès déjà faits sur les gisements d’économies qui sont envisagés ?

Plus on avancera sur la voie des économies et plus celles-ci seront difficiles. Les fusions de régions ne peuvent dégager que des économies marginales.

Une idée que nous avons combattue – en tout cas, moi, que, moi, je l’ai combattue – en 2010, sous la présidence de M. Sarkozy, peut-elle devenir bonne par le seul effet d’un changement de quinquennat ? (

Les pistes envisagées jusqu’à présent nécessitent toutes de « donner du temps au temps », pour reprendre la formule de François Mitterrand.

C’est la raison pour laquelle je souhaiterais obtenir des éclaircissements sur les principaux gisements d’économies. Je n’en demande pas plus : je ne demande pas qu’on nous indique dès maintenant lesquels, mais j’aimerais qu’on fasse une revue, même très générale, des gisements d’économies que M. Moscovici considère comme exploitables à court terme.

Comme beaucoup, j’aimerais aussi être rassuré sur l’avenir des allocations familiales et du pouvoir d’achat des familles.

La parole est à M. le ministre délégué chargé du budget.

Monsieur Chevènement, je vous remercie vivement de votre question, qui comporte deux volets.

D’abord, vous souhaitez savoir comment la réforme du financement de la branche famille va impacter les prestations et connaître notre stratégie pour redresser les finances de cette branche.

Ensuite, dès lors qu’il faut faire 50 milliards d’euros d’économies en 2015, 2016, 2017, vous demandez quels sont les voies, les sujets et les moyens que nous allons mobiliser pour atteindre l’objectif.

Pour ce qui concerne la première question, comme vous le savez, lorsque nous sommes arrivés aux responsabilités, le déficit de la branche famille était de 2, 5 milliards d’euros. Ce déficit était le principal obstacle au maintien des prestations familiales et à la poursuite de la politique familiale.

C’est la raison pour laquelle, dès l’an dernier, le Gouvernement a pris, sans attendre, des dispositions de redressement de la branche famille. Elles nous conduisent à faire sur cette branche, en 2014 et 2015, 800 milliards d’euros d’économies, réparties entre 400 millions d’euros en 2014 et le solde en 2015. Nous y parviendrons notamment par un effort de gestion des caisses résultant de la mise en œuvre des contrats d’objectifs et de gestion à hauteur de 500 millions d’euros.

Pour rétablir les comptes de la branche famille, nous avons pris une mesure qui concerne le quotient familial. Elle a été discutée ici et a parfois été stigmatisée pour avoir des visées exclusivement fiscales alors que notre objectif était de rétablir des comptes qui nous avaient été laissés dégradés.

Je veux ajouter, pour vous rassurer, monsieur le sénateur, que ce que nous faisons sur la branche famille ne remet pas en cause les prestations. En effet, nous allons ouvrir 275 000 places de crèche supplémentaires et nous augmentons de 25 % et 50 % l’allocation familiale et le complément familial.

Qui paie ?

Ce sont les collectivités locales qui financent !

Oui, c’est nous qui payons !

Notre stratégie, qui s’inscrit dans le cadre du plan « grande pauvreté », vise donc à faire en sorte que les prestations familiales aillent vers ceux qui en ont le plus besoin. Nous faisons un effort de gestion pour y parvenir.

J’en viens à votre seconde interrogation, qui portait sur nos pistes d’économies pour demain.

D’abord, les économies faites sur la branche retraite et sur la branche famille vont monter en puissance, à hauteur de 4 milliards d’euros sur la période qui s’ouvre devant nous.

Ensuite, notre effort pour maîtriser les dépenses de l’État et de l’assurance maladie en respectant les normes, notamment la norme « zéro valeur », devrait permettre de dégager 20 milliards d’euros.

Nous parviendrons au solde par de véritables réformes structurelles portant sur les organisations. Elles nous permettront de faire en sorte que nos services publics dégagent des économies tout en montant en gamme, sans que ni les services publics ni notre système de protection sociale soient remis en cause. §

La parole est à M. Jean Bizet.

Avant de me retourner vers le ministre chargé des affaires européennes, je veux, monsieur le président, me réjouir de pouvoir m’exprimer cet après-midi. En effet, j’en ai été empêché ce matin, lors d’un débat qui, en réalité, n’en a pas été un, consacré à un sujet pourtant fondamental puisqu’il s’agissait de l’avenir de la filière nucléaire française. Le ministre chargé des relations avec le Parlement lui-même n’a pas pu s’exprimer, ce que je déplore à nouveau. À moins que – ce que je n’ose imaginer ! – le Gouvernement n’ait pas été mécontent de n’avoir pas eu à clarifier sa position sur le sujet au moment où la Commission européenne invite précisément les différents États membres à réindustrialiser l’Europe…

Il n’y avait aucune intention ! C’était l’organisation des travaux !

Je dirai en boutade – et je ne pense pas que M. le ministre chargé du budget me démentira – que ce n’est pas avec des moulins à vent qu’on réindustrialisera notre pays !

C’est vrai !

ma question, qui s'adresse donc à M. le ministre chargé des affaires européennes.

Fin décembre, la France a communiqué aux autorités européennes l’accord de partenariat qui contient la stratégie d’investissement de notre pays déclinant la politique européenne de cohésion pour la période 2014-2020. C’est une question à 24, 3 milliards d’euros !

Cet accord de partenariat doit maintenant être validé afin que soient lancés les programmes opérationnels qui bénéficieront des fonds structurels européens.

Dans cette perspective, plusieurs sujets nous inquiètent, monsieur le ministre.

D’abord, la finalisation des programmes opérationnels semble devoir prendre plus d’un an. Ce retard ne risque-t-il pas de devenir un handicap pour bénéficier des financements ? La question se pose d’autant plus qu’il y a désormais un bonus de 7 % sur l’ensemble des crédits pour les régions qui auront « le mieux » consommé les crédits disponibles, c’est-à-dire qui les auront consommés le plus rapidement possible.

Ensuite, l’accord de partenariat que vous proposez est plutôt un catalogue d’investissements possibles. Comment allez-vous assurer une politique lisible et cohérente sur l’ensemble du territoire national ?

Enfin, ce sont désormais les régions qui auront la responsabilité de la gestion des projets. Auront-elles rapidement les compétences correspondantes ? Va-t-il y avoir des transferts de personnels des secrétariats généraux pour les affaires régionales, les SGAR ? Est-ce compatible avec vos objectifs de réduction des dépenses publiques ?

Ultime question : quelles garanties avons-nous que ces fonds seront utilisés en toute transparence et que les élus régionaux d’opposition ne seront pas discriminés dans les projets qu’ils soutiennent ? §

Comme ils l’ont été avant !

La parole est à M. le ministre délégué chargé des affaires européennes.

Monsieur le sénateur, c’est une excellente nouvelle que, par votre question, vous me permettez d’évoquer. En effet, malgré les contraintes budgétaires existantes au niveau de l’Union européenne, je peux annoncer que la France ne souffrira d’aucune restriction sur la période 2014-2020 dans l’emploi des fonds structurels.

Outre les 16 milliards d’euros qui seront perçus au titre du FEDER et du FSE, nous recevrons une enveloppe de près de 12 milliards d’euros au titre du deuxième pilier de la politique agricole commune, désormais, et grâce à Stéphane Le Foll, plus proche, plus verte et plus juste. §C’est un vrai succès de la diplomatie française sur la scène européenne et nous devons tous nous en réjouir, car c’est de l’argent qui va irriguer nos territoires !

La décentralisation de ces crédits, voulue par le Président de la République, est une pratique qui nous rapproche de ce qui se fait dans d’autres pays de l’Union européenne.

Il faut aussi y voir un acte de confiance à l’égard des élus dans l’ensemble des territoires régionaux, de confiance dans la capacité à porter des projets de développement, de vraies stratégies. On ne peut que se réjouir de l’extension à toutes les régions de France de ce qui a été fait à titre expérimental en Alsace par une majorité qui est de votre sensibilité, monsieur le sénateur ! Connaissant les élus des régions, je peux assurer que l’affectation sera faite en toute transparence, conformément aux règles.

Ces règles, je veux vous les rappeler.

C’est, bien sûr, le code de bonne conduite mis en place au niveau de l’Union européenne sur lequel les États membres devront se prononcer avant le 10 mars prochain et qui permettra d’organiser le partenariat local pour la mise en œuvre des fonds structurels.

C’est aussi l’utilisation concentrée de ces fonds sur quelques thématiques. Elle conduira les régions à ne retenir qu’un nombre restreint de projets, ce qui évitera à la fois le saupoudrage et le catalogue.

Ce qui est en jeu, mesdames, messieurs les élus, c’est la mise en œuvre la plus rapide de ces crédits. Les régions sont d’ailleurs en négociation avec la Commission européenne pour faire approuver les programmes opérationnels. Nous sommes nous-mêmes en train de définir à Bruxelles l’accord de partenariat qui leur servira de cadre.

Les transferts des services de l’État qui sont nécessaires à l’exercice de ces compétences décentralisées, c’est vous qui vous les avez votés à travers la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

Pour ce qui est des transferts de personnels, ils font l’objet d’une circulaire envoyée aux préfets de région le 16 décembre dernier. Nous attendons la publication d’un décret en Conseil d’État et d’un décret simple pour définir la convention type. Ils ne sauraient tarder.

Quant à la réserve de performance de 7 %, elle n’interviendra qu’en 2019.

Donc, aucun mois ne sera perdu ! Les uns et les autres, nous devons mettre nos énergies, là où nous sommes en responsabilité, pour que soient consommés ces 27 milliards d’euros aujourd’hui disponibles pour les territoires. §

La parole est à Mme Françoise Cartron.

Ma question s'adresse à Mme la ministre déléguée chargée de la réussite éducative.

Vous avez lancé jeudi dernier, conjointement avec le ministre de l’éducation nationale et le ministre en charge de la ville, la réforme de l’éducation prioritaire : c’est l’un des chantiers les plus importants de la refondation de l’école.

Il s’agit d’un plan ambitieux, comprenant des mesures concrètes, fortes, centrées sur la pédagogie et soutenues par des moyens importants. Il s’agit aussi d’un plan nécessaire au regard de l’exigence de justice sociale !

Engagée au début des années quatre-vingt, la politique d’éducation prioritaire visait un objectif : donner plus à ceux qui ont moins, donner plus aux territoires et aux établissements qui concentrent le plus de difficultés.

Trente ans après, force nous est de constater que les résultats ne sont pas à la hauteur de nos espérances. La France reste le pays développé dans lequel le poids des origines sociales sur la réussite scolaire est le plus fort. Et les conclusions du rapport PISA de 2012 font apparaître ce terrible constat : notre école n’offre pas aux enfants les plus défavorisés les meilleures chances de réussite. Les inégalités scolaires – qui sont des inégalités sociales – se sont encore accrues ces dix dernières années, faute d’une ambition nationale et d’une attribution efficace des moyens !

Dans ce contexte si difficile, nous constatons des réussites locales remarquables, dues à l’engagement formidable des équipes pédagogiques sur le terrain. Mais ces équipes ont besoin de soutien, de moyens, de reconnaissance et d’un accompagnement durable dans l’accomplissement de leur travail, lequel est, je le rappelle, spécifique.

Nous le savons, la continuité est le maître-mot en matière d’éducation prioritaire : l’encadrement des enfants doit être renforcé tout au long de leur scolarité et il est nécessaire d’assurer la stabilité des équipes enseignantes dans la durée.

De même, ces équipes doivent pouvoir bénéficier d’une formation adaptée et de perspectives de carrière améliorées.

La question !

Refonder l’école, c’est refonder l’éducation prioritaire !

Madame la ministre, voici ma question : quels moyens entendez-vous donner, et selon quel calendrier, pour soutenir cette nécessaire continuité dans l’accompagnement pédagogique des 20 % d’élèves inscrits aujourd’hui dans une zone d’éducation prioritaire, qu’elle soit urbaine ou rurale ? §

La parole est à Mme la ministre déléguée chargée de la réussite éducative.

Madame la sénatrice, effectivement, la question de l’éducation prioritaire est un élément central de la refondation de l’école de la République.

Vous l’avez dit, nous ne pouvons accepter que notre pays affiche les résultats qui ressortent de la dernière enquête PISA. Dans les quartiers prioritaires qui relèvent de la politique de la ville, les enfants issus de milieux modestes n’ont pas le niveau qu’ils devraient avoir. Pourtant, il y a des équipes enseignantes qui font un travail remarquable. Ainsi, à Marseille, où je me suis rendue ce matin, ...

Décidément, vous y allez tous !

... j’ai visité deux collèges qui réalisent des projets magnifiques.

Les enseignants qui travaillent dans ces quartiers, et dont la tâche n’est pas facile, font véritablement honneur à notre pays ! §

Très bien !

Cela mérite d’être dit !

Absolument ! On ne dit pas suffisamment combien ces professionnels sont remarquables.

Cette refondation de l’éducation prioritaire consistera d’abord à concentrer les moyens accordés aux équipes éducatives dans les quartiers qui en ont le plus besoin, lesquels bénéficieront en premier lieu des postes débloqués dans le cadre du dispositif « plus de maîtres que de classes » et de la scolarisation des enfants de moins de trois ans.

Les personnels non enseignants, c’est-à-dire les infirmières et les assistantes sociales, ont également un rôle précieux à jouer dans ces quartiers, car c’est justement là que les enfants ont des problèmes de santé et ont besoin de parler.

En vue d’améliorer le climat scolaire, nous allons augmenter encore le nombre d’assistants d’éducation et de prévention dans les établissements prioritaires.

Ils ne sont pas assez nombreux !

Il convient également d’améliorer les relations partenariales au sein de l’école. Dans ces quartiers où les parents sont souvent éloignés des codes de l’institution scolaire, il faut renforcer la relation entre les enseignants et les parents, car une convergence des efforts est nécessaire pour donner aux enfants un bon niveau d’éducation.

Un point me semble important : désormais, les enfants de sixième seront pris en charge de manière continue et n’auront plus l’occasion de sortir de l’établissement entre deux cours. Au lieu de cela, ils bénéficieront de cours de soutien, d’accompagnement pédagogique, de tutorat et de moyens numériques.

C’était indispensable !

Bravo !

On voit que vous aimez l’école, madame la ministre !

Et les enfants !

Quant aux enseignants, dont l’investissement personnel est considérable, ils bénéficieront de moyens accrus, mais surtout de temps pour faire des recherches, se concerter et monter des projets.

Cette belle réforme est de longue haleine, mais elle est indispensable pour qu’aucun jeune de France n’ait le sentiment qu’il est laissé sur le bord du chemin. §

La parole est à M. Luc Carvounas.

Ma question s’adresse à Mme la ministre de l’artisanat, du commerce et du tourisme.

Alors que l’emploi demeure la priorité du Président de la République, du Gouvernement ainsi que de notre majorité, il est un secteur de notre économie, formidable atout stratégique pour la France, qui a été trop longtemps délaissé, voire méprisé par les décideurs publics.

Représentant pourtant 7% de notre PIB, employant 2 millions de personnes de manière directe et indirecte, mais aussi offrant à notre pays une balance commerciale excédentaire de 12 milliards d’euros, l’industrie du tourisme doit aujourd’hui connaître une véritable révolution industrielle et culturelle.

C’est donc à juste titre que le Président de la République a rappelé, à la fin du mois d’août dernier, lors de la conférence des ambassadeurs, que l’industrie du tourisme méritait d’être une grande cause nationale.

Il a fixé deux objectifs. Le premier consiste à maintenir la France au premier rang mondial pour le nombre de ses visiteurs. Dans un deuxième temps, notre industrie du tourisme devra dégager le premier solde européen en termes de recettes.

Pour y parvenir, vous avez lancé, madame la ministre, les Assises du tourisme. Je ne peux que vous soutenir dans votre démarche.

Arme anti-chômage, vitrine du made in France, révolution industrielle et technologique, l’industrie du tourisme doit être considérée à sa juste valeur.

Dans cette optique, pouvez-vous, madame la ministre, présenter à la Haute Assemblée les objectifs de ces assises que vous pilotez et rappeler l’importance de ce secteur dans la bataille que nous menons pour l’emploi ? §

La parole est à Mme la ministre de l'artisanat.

Vous avez raison, monsieur le sénateur, de rappeler l’importance économique du tourisme dans notre pays. Vous avez cité les chiffres : avec plus de 83 millions de visiteurs, 7 % du PIB, 12 milliards d’euros de recettes, c’est un secteur important qui contribue à la croissance et à la création d’emplois. Il a pourtant été longtemps délaissé : des réunions interministérielles sur ce sujet n’avaient pas été organisées depuis fort longtemps.

Pour donner un nouveau souffle, une nouvelle impulsion à notre politique touristique, créer de la croissance, des emplois et diversifier les destinations au sein de notre pays, qui compte de nombreux atouts, le Premier ministre a chargé les Assises du tourisme de réfléchir sur neuf thématiques essentielles.

Je tiens d’ailleurs à saluer votre participation à ce grand débat national, monsieur le sénateur ; vous pilotez en effet un groupe de travail, particulièrement important, sur l’adaptation de la filière aux mutations du secteur. Je veux aussi saluer l’implication des quelque 400 personnalités qualifiées associées à ces travaux.

Notre démarche ne se limite pas aux assises, qui nous réunissent régulièrement à Paris. Nous avons également voulu impliquer les Français dans ce projet, en recueillant leurs propositions et contributions au travers d’un site internet.

Par ailleurs, des assises territoriales sur les régions et les outre-mer seront prochainement organisées dans le territoire où vous êtes élu, afin de prendre en compte ces spécificités locales.

Cela concerne les collectivités locales, pas l’État !

L’enjeu est d’atteindre les objectifs fixés par le Président de la République, de moderniser notre offre, d’être innovant et dynamique dans ce secteur de plus en plus concurrentiel, de créer des emplois, notamment des métiers d’avenir et d’excellence. Chaque année, en effet, dans cette filière, 50 000 postes ne sont pas pourvus ou le sont difficilement.

Cela réclame une implication majeure de tous les acteurs concernés, qu’il s’agisse des collectivités territoriales ou des professionnels, au sens large. Cette politique doit être transversale.

C’est ce que je disais !

Mme Sylvia Pinel, ministre. J’invite l’ensemble des parlementaires, des élus locaux et des professionnels à se rassembler et à fédérer leurs énergies autour de ce beau projet pour la France et pour notre image à l’international, qui permettra de contribuer positivement à la croissance, à la création d’emplois et au redressement de notre pays.

On ne vous a pas attendus !

Cela fait même longtemps que l’on y travaille !

La parole est à M. François Trucy.

J’associe à cette question, que j’avais adressée à M. le ministre de l’intérieur, mes collègues Hubert Falco et Pierre-Yves Collombat, sénateurs du Var.

Le Premier ministre et le ministre de l’intérieur se sont rendus en urgence dans le Var, et nous les en remercions. Comme nous, ils ont compté les morts, qui s’ajoutent aux vingt-trois décès qu’on a dû déplorer à Draguignan en 2010. Il faut également, hélas, compter le suicide, hier matin, d’un agriculteur.

Ils ont pu, de visu, constater l’énormité et la gravité des dégâts subis par la population varoise : les familles, les cultivateurs, les éleveurs, les artisans et commerçants, les entreprises du département. Ce sont 1 900 habitations qui ont été dévastées, 600 véhicules et 100 bateaux qui ont été détruits.

La reproduction spectaculaire de ces catastrophes dites « naturelles » nous pose un grave problème.

Les départements du sud, au cours de ces dernières années, ont consenti d’énormes efforts, coûteux mais indispensables, pour prévenir les incendies de forêts et lutter contre eux. Ils ont également toujours pu compter sur la solidarité des départements voisins et de l’État.

Il n’en est pas de même lorsque se produisent des inondations. Là, tout ou presque reste à faire.

Or le Sénat a travaillé sur cette question : la mission commune d’information, présidée par le sénateur des Alpes-Maritimes Louis Nègre et dont le rapporteur était M. Pierre-Yves Collombat, a réalisé un travail remarquable, précis, réaliste et sans concession, y compris à l’égard de certains services de l’État dont l’action sur le terrain, faute de discernement, s’est révélée spécialement néfaste.

Une proposition de loi sur la prévention des inondations a été adoptée ici même à l’unanimité, en un temps record. À cette occasion, nombre de propositions ont été formulées, et une partie d’entre elles ont été reprises par Mme le ministre Marylise Lebranchu dans sa loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Mais beaucoup reste à faire !

Mesdames, messieurs les ministres, je vous prie de tout faire pour que le problème de sécurité majeur posé par les inondations, dans le sud ou ailleurs, soit pris en compte par le Gouvernement dans son ensemble. À défaut, le rapport du Sénat ira rejoindre dans les oubliettes du Parlement la multitude d’autres rapports inutilisés qui y croupissent ! §

La parole est à M. le ministre délégué chargé des relations avec le Parlement.

Monsieur le sénateur, Manuel Valls regrette de ne pouvoir répondre personnellement à votre question.

On vous croit !

Comme vous l’avez rappelé, il s’est rendu lundi dans le Var avec le Premier ministre et le ministre de l’écologie. C’est le devoir de l’État d’être aux côtés des habitants, des sinistrés qui vivent une situation difficile. J’ai, bien sûr, comme vous, une pensée pour les familles des victimes.

C’est une opération de secours de grande ampleur et périlleuse qu’il a fallu organiser dimanche, notamment à La Londe-les-Maures, une opération comme on en voit rarement, avec plus de 200 hélitreuillages.

L’engagement des acteurs du secours doit être salué. Face au drame, la mobilisation a été totale et la solidarité nationale s’est pleinement exprimée.

La catastrophe passée, l’État n’abandonnera pas les territoires sinistrés. Il sera présent pour accompagner le retour à la vie normale. Les arrêtés de classement en catastrophe naturelle seront pris dans les prochains jours.

Manuel Valls a également décidé de laisser sur place les moyens militaires de la sécurité civile. Un chantier, immense, de nettoyage et de mise en sécurité des cours d’eau et des routes doit être mené à bien. C’est la priorité des priorités.

Vous l’avez dit, répondre à ces drames, c’est aussi les prévenir au mieux.

Aujourd’hui, 17 millions de Français vivent en zone inondable. En matière de prévention, l’action et la détermination de ce gouvernement ont également permis des avancées dans le Var, sous l’impulsion du ministre de l’écologie, Philippe Martin. Le préfet a ainsi organisé, avec les collectivités locales, une série de réunions visant à mettre en place rapidement des projets de prévention des risques d’inondation, qui sont l’outil essentiel de la prévention.

Les collectivités doivent en effet être pleinement impliquées dans la prévention.

Sur l’initiative de votre collègue Pierre-Yves Collombat, une nouvelle compétence en matière de prévention des inondations a été introduite dans la loi sur les métropoles. Il faudra, bien sûr, faire vivre cette compétence, ce que rend possible la création d’un mode de financement adapté.

Face aux répétitions des catastrophes naturelles, notre pays doit également développer une véritable culture du risque. C’était l’objet des excellents rapports produits par votre assemblée. Je pense au rapport de Louis Nègre et Pierre-Yves Collombat, que vous avez cité, mais aussi à l’important travail d’Alain Anziani et Bruno Retailleau sur les submersions marines.

Je tiens à vous rassurer : ce travail n’est pas resté et ne restera pas lettre morte. Des progrès ont déjà été accomplis. D’autres, c’est certain, restent à faire. Mais toujours, que ce soit en Bretagne, à la Réunion, dans la Drôme, ou comme aujourd’hui dans le Var, l’État sera présent aux côtés des populations sinistrées. §

C’est clair !

Très bien !

Nous en avons terminé avec les questions d’actualité au Gouvernement.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

Je rappelle que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir lui faire connaître le nom de quatre sénateurs désignés pour siéger au sein du Conseil national du développement et de la solidarité internationale.

La commission des affaires étrangères a fait connaître qu’elle propose les candidatures de MM. Jean-Claude Peyronnet et Christian Cambon comme membres titulaires ainsi que de MM. Jacques Berthou et André Trillard comme membres suppléants pour siéger au sein de cet organisme extraparlementaire.

Ces candidatures ont été affichées et seront ratifiées, conformément à l’article 9 du règlement, s’il n’y a pas d’opposition à l’expiration du délai d’une heure.

L’ordre du jour appelle, à la demande du groupe socialiste, la suite de la discussion du projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (projet n° 175 rectifié, texte de la commission n° 289, rapport n° 288).

Je rappelle que nous avons commencé l’examen de ce texte le mardi 21 janvier.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Philippe Kaltenbach.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, je rappelle que ce projet de loi habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures de simplification du droit et des procédures.

Ce texte s’inscrit dans le chantier de modernisation de l’action publique engagé par le Gouvernement. Il s’agit de répondre aux attentes prioritaires des Français en matière de simplification et d’allégement des contraintes, de clarification de l’action administrative, de modernisation du droit et des procédures : autant d’objectifs que le groupe socialiste fait siens.

Le Gouvernement a choisi, pour agir rapidement, d’utiliser la voie des ordonnances prévues à l’article 38 de la Constitution.

Je veux ici rappeler que c’est, depuis le début de la présente législature, le quatrième texte par lequel le Gouvernement demande l’autorisation de procéder de la sorte. Les trois autres sont : la loi de juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les constructions de logement ; la loi tendant à améliorer l’environnement réglementaire des entreprises ; le projet de loi, toujours en cours d’examen, portant habilitation pour simplifier les relations entre l’administration et les citoyens.

Lors de sa dernière conférence de presse, le Président de la République a demandé au Gouvernement de « faire preuve de rapidité » et de « réactivité ». Au vu du calendrier parlementaire contraint, notamment du fait des élections municipales, et du nombre de textes important qui vont venir en débat devant le Parlement, le Président de la République a invité les ministres à faire « avancer les dossiers » en ayant recours à des décrets ou à des ordonnances.

Les parlementaires ne sont jamais enthousiastes à l’idée de voter une loi d’habilitation, et le groupe socialiste, comme les autres groupes, n’est pas a priori favorable à ce que le Parlement se voie ainsi dessaisi du pouvoir de légiférer.

Toutefois, il faut le reconnaître, le recours aux ordonnances pour mener des politiques peut se justifier. En effet, dans le contexte économique actuel, on voit bien la nécessité pour l’exécutif de tenter de raccourcir les délais et d’essayer d’avancer vite.

Cependant, le caractère exceptionnel des ordonnances impose de ne pas en abuser, …

Très bien !

… sauf à remettre en cause l’équilibre des pouvoirs et à réduire encore plus ceux du Parlement, qui finiraient par ne plus être qu’une peau de chagrin...

L’article 38 ne doit donc être « consommé » qu’avec la plus grande modération ! §

Qu’on me permette de rappeler l’intensification du recours aux ordonnances au cours de la période récente.

De 2004 à 2011, en huit ans, 304 ordonnances ont été prises sur le fondement de l’article 38, soit près du double de celles publiées entre 1984 et 2003, en vingt ans. On voit donc que les ordonnances sont quatre fois plus utilisées aujourd’hui qu’il y a vingt ou trente ans.

Guy Carcassonne considérait que l’« usage immodéré » des ordonnances était « franchement inquiétant ».

Très bien !

Analysant la valeur des textes ainsi adoptés, il se montrait particulièrement sévère, les jugeant comme « généralement défectueux, dont les malfaçons ne se révèlent qu’a posteriori, là où il se serait sans doute trouvé un parlementaire pour soulever, fût-ce ingénument, le problème qui ne s’est découvert qu’après, à l’occasion de contentieux multiples ». Il a cette expression : « Le tamis parlementaire a des vertus intrinsèques. À qui pourrait les oublier, cette législation de chefs de bureau que sont les ordonnances le rappelle. »

Je crois qu’il faut garder en mémoire ces appréciations de Guy Carcassonne

Sur le fond, que contient le projet de loi qui nous est soumis ? Il vise à permettre, en matière pénale, la communication par voie électronique entre les tribunaux et les justiciables, pour la transmission des convocations, des avis, ou des documents nécessaires au déroulement de la procédure. Au cours du débat, a été rappelé le coût que ces opérations représentent chaque année – 58 millions d’euros – alors qu’à peine 20 % des convocations sont relevées par les justiciables.

Plusieurs mesures concrètes visent à faciliter la vie des citoyens dans leur quotidien, qu’il s’agisse de permettre aux personnes atteintes de surdité ou de mutité de recourir à la forme authentique pour établir leurs volontés testamentaires, qu’il s’agisse de rendre plus facile et moins onéreuse la preuve de la qualité d’héritier pour les successions les plus modestes, ou qu’il s’agisse d’ajuster les règles relatives à la protection juridique des majeurs, afin de mieux prendre en compte certaines pathologies et de mieux associer les familles dans la gestion des mesures de protection de leurs proches.

Ce projet de loi prévoit également de réformer le tribunal des conflits, et pour les affaires intérieures, d’alléger le corpus législatif en vigueur et les tâches des services déconcentrés de l’État, en simplifiant plusieurs dispositions relatives à l’administration territoriale qui figurent dans le code général des collectivités territoriales, le code de l’éducation, le code du sport ou encore le code de la sécurité intérieure.

Je félicite notre rapporteur d’avoir su, avec l’aval de la commission, substituer sur certains points des dispositions directement applicables à des habilitations.

Très bien !

Cela est positif : les sénateurs sont là pour légiférer, et je crois qu’il vaut mieux, lorsqu’on le peut, légiférer que de donner habilitation au gouvernement pour le faire.

Sur d’autres points, le rapporteur et la commission ont précisé le champ d’application, afin de déterminer la solution que le Gouvernement devra retenir, en matière d’administration légale ou de pouvoirs du juge du divorce, par exemple.

Mais surtout, je me félicite du choix qui a été proposé par le rapporteur, suivi par la commission unanime, de supprimer l’article 3 du projet de loi. C’est sûrement le point le plus important, car cet article autorise le Gouvernement à procéder par ordonnances à la réforme du livre III du code civil, intitulé « Des différentes manières dont on acquiert la propriété », et, plus particulièrement, en son sein, des dispositions relatives au droit des contrats et des obligations.

Ainsi, la réforme traiterait de la formation du contrat, à travers les modalités de sa conclusion, de sa validité, de son contenu, de sa forme et des sanctions – nullité et caducité – qui peuvent le frapper. Il devrait également rappeler les règles relatives à l’interprétation du contrat, ainsi que celles relatives à ses effets, entre les parties et à l’égard des tiers, sa durée et les remèdes à son inexécution.

Cette habilitation couvrirait aussi les quasi-contrats – gestion d’affaire, paiement de l’indu, enrichissement sans cause – ainsi que la modernisation du régime général des obligations.

Comme cela est rappelé dans le rapport écrit de M. Mohamed Soilihi, le code civil est l’un des textes fondateurs du droit français, qui organise la vie de nos concitoyens, ce que le doyen Jean Carbonnier a souligné dans une formule célèbre, évoquant ce code comme la « Constitution civile de la France ».

Si le droit de la famille organise les rapports de filiation, de communauté et d’autorité entre les membres d’une même famille, le droit des obligations organise ceux que nouent entre eux les individus et les acteurs économiques, par la voie des contrats qu’ils concluent entre eux ou, à travers le droit de la responsabilité, des dommages qu’ils se causent. Le droit des affaires comme celui de la consommation, voire celui du travail y puisent leur source.

Le groupe socialiste est convaincu que l’importance de l’enjeu exige que le Parlement s’en saisisse !

Pour conforter cette position, je citerai Portalis, qui concluait son discours préliminaire de présentation de l’avant-projet de code civil par ces mots : « Le plan que nous avons tracé de ces institutions remplira-t-il le but que nous nous sommes proposé ? Nous demandons quelque indulgence pour nos travaux, en faveur du zèle qui les a soutenus et encouragés. Nous resterons au-dessous, sans doute, des espérances honorables que l’on avait conçues de notre mission : mais ce qui nous console, c’est que nos erreurs ne sont point irréparables ; une discussion solennelle, une discussion éclairée les réparera. »

L’illustre professeur Pierre Catala a fait sien les propos de Portalis en présentant le projet de réforme du droit des obligations, sur lequel il a travaillé à la demande du gouvernement, travaux qui ont été complétés par les travaux du professeur François Terré.

À ce stade du débat, la position du groupe socialiste doit être clairement énoncée. Cette partie de l’article 3 ne couvre pas moins de 300 articles et de 300 pages du code civil, que voici.

C’est démonstratif !

Or, s’agissant de modifier ces 300 articles, qui portent sur des questions essentielles, le Gouvernement nous propose de légiférer par voie d’ordonnances.

Le groupe socialiste entend suivre la position du rapporteur et de la commission en demandant clairement à ce que cette partie de votre texte, madame la garde des sceaux, fasse l’objet d’un projet de loi, qui est d’ailleurs quasiment prêt, ai-je cru comprendre, puisqu’il s’appuie sur les travaux de Pierre Catala et de François Terré. Le Sénat, pour sa part, est prêt à créer les conditions pour que ce texte vienne rapidement en discussion.

Absolument !

J’ai bien entendu le président Jean-Pierre Sueur proposer que, dès le mois de mai, dans le cadre d’une semaine sénatoriale, ce texte puisse être inscrit à l’ordre du jour, de façon que, sur une matière aussi importante, le Parlement ne soit pas dessaisi et que tous les parlementaires puissent contribuer à l’enrichissement du projet que vous comptez soumettre.

J’en appelle au Gouvernement : il faut parfois légiférer par voie d’ordonnances, mais, en l’espèce, tous les groupes souhaitent que le débat ait bien lieu sur ce sujet. Nous sommes prêts, madame la ministre, à travailler et à vous soutenir dans votre volonté réformatrice sur cette partie du code civil, mais cette réforme exige un véritable débat au Parlement et, en particulier, au Sénat.

Le groupe socialiste votera donc le texte tel qu’il est issu de la commission des lois, assorti des amendements proposés par notre M. le rapporteur.

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

TITRE Ier

DISPOSITIONS RELATIVES AU DROIT CIVIL

L'amendement n° 1 rectifié, présenté par MM. Leconte et Yung, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le code civil est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa de l’article 171-2 est supprimé ;

2° Les articles 171-3 et 171-4 sont abrogés ;

3° Le deuxième alinéa de l’article 171-5 est supprimé ;

4° L’article 171-6 est abrogé ;

5° Les premier et deuxième alinéas de l’article 171-7 sont supprimés.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Cet amendement vise à simplifier les démarches que doivent accomplir les couples binationaux à l’occasion de leur mariage célébré à l’étranger. En effet, depuis la loi du 14 novembre 2006, obligation est faite aux couples binationaux souhaitant se marier à l’étranger d’obtenir auparavant un certificat de capacité à mariage auprès de l’ambassade ou du consulat.

L’évaluation de cette loi nous permet de constater que la souveraineté des États s’impose et que le certificat de capacité à mariage n’empêche pas la célébration du mariage à l’étranger. En revanche, pour les consulats, qui sont déjà surchargés, cette mission est très lourde. Ainsi, en un an, 1 500 auditions ont été organisées à Casablanca, 170 à Shanghai, 141 à Sao Paulo et 56 à Genève.

On peut cependant s’interroger sur l’utilité d’une telle mesure, qui ne produit aucun effet en droit français et qui, je le répète, n’empêche rien. Seule la transcription des mariages célébrés à l’étranger a une incidence. Par ailleurs, quand le certificat de capacité à mariage n’est pas accordé, le procureur est saisi, ce qui contribue à surcharger également le parquet.

La loi a-t-elle vocation à imposer à des Français des certificats de capacité à mariage qui n’ont de toute façon aucune incidence sur la possibilité qu’ils ont de se marier à l’étranger ? Je ne le crois pas.

De surcroît, dans bien des cas, l’acquisition d’un tel certificat s’apparente à un véritable périple : l’obtention d’un rendez-vous prend quelquefois plusieurs mois, ce qui provoque des situations délicates et retarde, parfois de plus d’un an, le mariage. En outre, une fois le certificat de capacité à mariage délivré et le mariage célébré, la procédure de transcription est souvent longue. Certains couples doivent attendre un an, deux ans, voire trois ans et se trouvent, là encore, confrontés à des situations dramatiques. En effet, tant que le mariage n’est pas transcrit, le membre du couple étranger ne peut obtenir de visa et venir en France. Par conséquent, à cause de ces dispositions, des dizaines et des dizaines de couples ne peuvent vivre ensemble. C’est la raison pour laquelle il faut selon moi changer la loi.

Le certificat de capacité à mariage a pour objet de protéger contre la polygamie, les mariages forcés et les mariages blancs. L’information et les conventions bilatérales, qui peuvent produire des effets en droit dans les pays signataires, seraient plus efficaces que ce certificat, qui n’empêche pas les mariages. Celui qui veut forcer son enfant à se marier ne demandera pas de certificat de capacité à mariage, pas plus que le couple qui fait un mariage blanc. Il est donc préférable de trouver d’autres solutions.

C’est la raison pour laquelle, dans le cadre de ce projet de loi de simplification et par le biais de cet amendement, je propose de laisser l’amour triompher et de permettre aux gens de se marier. La transcription sera le moment où le mariage pourra produire ses effets en droit français.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement a pour objet de supprimer la plupart des formalités préalables au mariage d’un Français célébré à l’étranger par une autorité étrangère. Il tend à la suppression de l’obligation d’obtenir un certificat de capacité à mariage, qui justifie que les formalités prévues à l’article 63 du code civil, en particulier l’audition des époux, ont bien été accomplies. Il vise également à la suppression de la procédure d’opposition ouverte aux autorités diplomatiques et consulaires ainsi qu’au parquet en cas d’indices sérieux laissant présumer que le mariage est frauduleux.

L’objectif poursuivi par les auteurs de cet amendement est de répondre à des difficultés administratives auxquelles sont confrontés nos concitoyens établis à l’étranger : difficultés à obtenir rapidement un rendez-vous au consulat, lenteur de la procédure allongeant d’autant les délais pour pouvoir se marier…

Il me paraît donc tout à fait souhaitable d’attirer l’attention du Gouvernement sur cette situation particulièrement problématique et de recueillir ses observations.

Cependant, je m’interroge sur l’opportunité de supprimer purement et simplement ces formalités préalables. Je crains que cela n’affaiblisse notablement le contrôle a priori de la validité des mariages.

Certes, il existe également un contrôle a posteriori au moment de la transcription du mariage sur les registres de l’état civil, mais il est toujours plus délicat de procéder à une annulation une fois le mariage célébré.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’intention qui sous-tend cet amendement, à savoir faciliter les procédures pour les futurs époux, est indiscutablement bonne. Néanmoins, comme vous l’avez rappelé, une transcription a lieu après le mariage. Par conséquent, supprimer le contrôle en amont risque d’alourdir les formalités de transcription en les rendant plus rigoureuses.

L’adoption de cet amendement déplacerait en fait le problème. Certes, elle permettrait de gagner un peu de temps avant le mariage, mais elle en ferait perdre beaucoup plus ensuite.

Vous indiquez que les délais de transcription eux-mêmes sont longs. Si tel est le cas, il s’agit d’un dysfonctionnement et il nous faut y remédier : il n’est pas normal que, si toutes les formalités avant le mariage ont été accomplies, la transcription pose problème.

Je relèverai également une autre difficulté, à la suite de M. le rapporteur. Cette simplification entraînerait une rupture d’égalité, dans la mesure où l’audition préalable prévue à l’article 63 du code civil aurait lieu pour les mariages célébrés en France et non pour ceux qui seraient célébrés à l’étranger.

Oui !

Vous craignez le pire, monsieur Hyest !

Non, il faut être patient !

Je sais que je me trouve à la Haute Assemblée et que la solennité s’impose. C’est la raison pour laquelle j’en resterai strictement à des points de droit et de philosophie et ne me livrerai à aucune considération personnelle.

Je reste persuadée que les formalités en vigueur sont nécessaires. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.

Madame la garde des sceaux, je suis sensible à vos explications. Nous pourrions tout à fait envisager, tout en supprimant le certificat de capacité à mariage, une procédure selon laquelle l’audition préalable à la transcription soit organisée avant le mariage pour les couples qui le souhaitent.

D’une certaine manière, l’inégalité de droit est logique, puisqu’il s’agit d’un mariage célébré à l’étranger et non en France. Aujourd'hui, la loi française s’impose à un Français qui se marie pourtant à l’étranger. Le mariage en France se fait au moment de la transcription, qui, seule, produit des effets en droit.

Il y a un certain impérialisme à vouloir imposer un certificat de capacité à mariage à une personne qui souhaite se marier à l’étranger, parce qu’elle est française, alors que le droit français ne s’appliquera qu’après la transcription de cette union.

En outre, c’est nier l’évidence que d’imaginer que le certificat de capacité à mariage constitue un outil efficace contre la polygamie, les mariages forcés et les mariages blancs. Il faut donc combattre ces actes par d’autres moyens, car il existe des voies de contournement et la souveraineté des États où sont célébrés ces mariages s’impose.

En résumé, la loi française impose aux Français une condition complémentaire. L’adoption de cet amendement ne provoquerait pas de rupture d’égalité, puisqu’il s’agit d’un mariage célébré à l’étranger. C’est la raison pour laquelle je défends cette position.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Monsieur le sénateur, je souhaite revenir sur le terme « impérialisme » que vous avez employé.

Notre système de droit est très fortement fondé sur les libertés individuelles. Aussi avons-nous en général intérêt à privilégier l’application de la législation française, notamment pour les Français qui se trouvent à l’étranger ; ceux-ci s’en félicitent d’ailleurs. Les vérifications qu’elle impose ne sont donc pas mauvaises.

Oui !

Pour ma part, je ne perçois pas d’impérialisme. Nous avons eu un débat récent sur ces questions. À raison, nous avons introduit dans la loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe que l’ordre public français s’appliquait. La loi personnelle française prime, parce qu’elle est plus large et qu’elle dispense ceux dont la loi personnelle est plus restrictive.

Les libertés ne vont jamais sans sécurité. Il ne s’agit pas, pour faire plaisir à des personnes française et étrangère amoureuses l’une de l’autre, de réduire les formalités en amont mais de compliquer leur situation ensuite ! Le législateur doit veiller à ce que les simplifications qu’il décide soient effectives et ne pas déplacer les difficultés à la fin de la procédure administrative.

Monsieur le sénateur, les conventions bilatérales que vous avez évoquées en présentant cet amendement ne peuvent se substituer aux formalités de droit commun qui s’imposent à des personnes entreprenant une démarche. Je rappelle que le mariage est une institution officielle.

Je comprends votre ardeur, mais je reste persuadée que les dispositions en vigueur protègent mieux les deux membres du couple et rendent ensuite la transcription de leur mariage plus facile.

S’ils existent, les dysfonctionnements de l’administration dont vous avez parlé doivent être corrigés. Ce ne sont pas des points de droit. Pour ces couples, une fois le mariage célébré, il vaut mieux que la transcription soit aisée et que les effets de cette union interviennent immédiatement, …

Exactement !

… plutôt que les formalités s’accumulent et que les effets de cette union soient retardés.

Je mets aux voix l'amendement n° 1 rectifié.

L'amendement n° 17, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

– supprimant le contrôle systématique du juge lorsque l’un ou l’autre des parents est décédé, ou se trouve privé de l’exercice de l’autorité parentale ou en cas d’exercice unilatéral de l’autorité parentale ;

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Dans la version initiale du présent projet de loi, le Gouvernement a souhaité mettre un terme à l’intervention systématique du juge dans l’établissement d’actes relatifs au patrimoine de l’enfant mineur en cas de décès de l’un de ses parents. Cette mesure concerne évidemment les couples mariés. Une personne veuve, dès l’instant où commence son veuvage, est chargée des intérêts de ses enfants mineurs et, à ce titre, elle est appelée à accomplir des actes juridiques.

En l’état actuel du droit, le juge intervient alors systématiquement. Dans les faits, c’est parfois le greffier, compétent à l’égard de toute une série d’actes, qui agit.

Les dispositions en cause, qui figurent dans la loi de 1964 – elles ont donc plus de cinquante ans –, étaient motivées par le souci de veiller, lorsque le patrimoine était important, à ce que le parent survivant ne dilapide pas les biens des enfants mineurs.

Or un élément extrêmement important a été oublié à l’époque : le décès de l’un des parents est un moment difficile et douloureux et c’est justement à ce moment-là que le parent survivant doit se rendre au tribunal pour soumettre systématiquement au juge tous les actes qu’il accomplit.

Le Gouvernement estime qu’il n’y a plus lieu aujourd’hui de maintenir cette intervention systématique, même s’il est tout à fait persuadé que le contrôle de la bonne gestion du patrimoine par le juge est nécessaire, voire que le contrôle de certains actes est obligatoire.

Par ailleurs, eu égard aux évolutions sociologiques, les familles monoparentales, dans lesquelles un seul parent prend soin du patrimoine de ses enfants, sont de plus en plus nombreuses. Là encore, il existe une rupture d’égalité. C’est pourquoi nous avons introduit dans le présent projet de loi une modification de cette règle d’administration légale.

La commission a modifié le texte initial en apportant une souplesse qui ne nous paraît pas suffisante, d’où l’objet de cet amendement. J’espère, mesdames, messieurs les sénateurs, que sa rédaction vous conviendra et que vous le voterez.

Quel est l’avis de la commission ?

Comme Mme la garde des sceaux vient de l’expliquer, cet amendement vise à supprimer le contrôle systématique du juge dans le cadre de l’administration légale sous contrôle judiciaire.

Il tend à revenir à la rédaction initiale du présent projet de loi pour ce qui concerne l’habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances des dispositions modifiant le régime de l’administration légale sous contrôle judiciaire. Il est contraire à la position de la commission, qui a modifié les contours de cette habilitation.

Lorsque l’un des parents est décédé ou privé de l’exercice de l’autorité parentale, ou encore en cas d’exercice unilatéral de l’autorité parentale, la commission a estimé nécessaire, contrairement à ce que propose le Gouvernement, de conserver l’actuel contrôle systématique du juge pour les actes de disposition sur le patrimoine de l’enfant.

Je vous rappelle, mes chers collègues, la définition de ce type d’actes : ce sont des actes qui engagent le patrimoine de la personne protégée, pour le présent ou pour l’avenir, par une modification importante de son contenu, une dépréciation significative de sa valeur en capital ou une altération durable des prérogatives de son titulaire. Il n’est donc pas paru illégitime à la commission que le juge effectue un contrôle sur ces actes lorsqu’un parent exerce seul l’autorité parentale.

Certes, ce dispositif est loin d’être parfait. L’intervention du juge peut être est mal vécue par le parent survivant ou dans les familles monoparentales. De surcroît, en l’absence de recensement possible des familles relevant de ce dispositif, le juge des tutelles n’est pas toujours en mesure d’exercer efficacement son contrôle.

Cependant, la protection des intérêts de l’enfant mineur et de son patrimoine doit l’emporter sur les inconvénients du mécanisme.

Pour autant, afin d’éviter à l’administrateur légal d’être soumis en permanence à des autorisations judiciaires, la commission a précisé le champ de l’habilitation donnée au Gouvernement. La rédaction qu’elle a retenue reprend d’ailleurs l’une des options développées dans l’étude d’impact annexée au projet de loi.

Le juge pourra lui-même décider d’alléger les modalités de son contrôle. Il pourra ainsi autoriser, sous certaines conditions, une fois pour toutes, certains prélèvements périodiques ou certaines opérations répétitives, voire dispenser purement et simplement d’autorisation certains actes.

C’est pourquoi je suis contraint d’émettre un avis défavorable sur l’amendement n° 17, contraire à la position de la commission des lois.

Je mets aux voix l'amendement n° 17.

L'amendement n° 14, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 12

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

…° L’article 441 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le juge qui prononce une mesure de tutelle, peut, par décision spécialement motivée et sur avis conforme du médecin mentionné à l’article 431, constatant que l’altération des facultés personnelles de l’intéressé décrites à l’article 425 n’apparaît manifestement pas susceptible de connaître une amélioration selon les données acquises de la science, fixer une durée plus longue, n’excédant pas dix ans. »

La parole est à Mme la garde des sceaux.

La loi du 5 mars 2007 a instauré une obligation de révision des mesures de tutelle tous les cinq ans. Autrement dit, au mois de décembre dernier, toutes ces mesures devaient avoir été révisées. Je vais rapidement reprendre les explications assez précises que j’ai fournies sur ce point à la tribune lors de la discussion générale.

Lorsque le Gouvernement est entré en fonction, voilà maintenant presque vingt mois, le stock de mesures à réviser était tel qu’une révision complète au mois de décembre 2013 était impossible. Dans un premier temps, à la demande des juridictions, nous avons envisagé de différer la date de résorption de ce stock, mais nous nous sommes rapidement rendu compte que l’année suivante de nombreuses mesures s’accumuleraient de nouveau, et donc, de cette manière, nous n’en sortirions jamais.

J’ai alors pris des mesures conservatoires en renforçant l’effectif des juridictions en magistrats, greffiers, fonctionnaires et vacataires, ce qui leur a permis d’aboutir à la résorption du stock de mesures au mois de décembre dernier.

Nous avons tiré les enseignements des difficultés rencontrées en l’espèce. À cet égard, les juridictions, mais aussi tous les acteurs de la protection juridique des majeurs, nous ont signalé que, dans certaines situations, cette révision au bout de cinq ans ne se justifie pas.

Je rappelle, en outre, que, aux termes de la loi de 2007, après la première révision à l’issue de cinq ans, le juge peut décider que la prochaine révision sera quasiment reportée sine die, en tout cas la loi n’impose aucune limite. Nous proposons donc – et cette disposition résulte d’une demande des familles – que, dès la mesure initiale, le juge puisse décider que la révision aura lieu au-delà de cinq ans, sans toutefois que ce délai puisse excéder dix ans, en cas de pathologies lourdes, dont l’évolution est très peu probable – certes, la médecine peut toujours accomplir des exploits – et eu égard à la situation de la famille.

La commission a modifié cette disposition, ne permettant plus au juge de décider une révision au-delà de cinq ans. Le présent amendement a donc pour objet de rétablir cette possibilité.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à permettre au juge de prononcer une mesure initiale de protection d’un majeur pour une durée pouvant aller jusqu’à dix ans si l’altération des facultés de la personne n’apparaît manifestement pas susceptible de connaître une amélioration selon les données acquises de la science. Il tend ainsi à modifier le régime mis en place par la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.

Ce dispositif prévoit que la mesure initiale de protection ne peut excéder cinq ans. À l’expiration de la mesure initiale, le juge peut renouveler la mesure pour une durée supérieure.

Je suis bien conscient des difficultés que les juridictions d’instance ont rencontrées pour procéder à la révision, avant le 31 décembre dernier, de l’ensemble des mesures de tutelle prises avant le 1er janvier 2009.

Cependant, à l’avenir, cette charge de travail devrait être moins importante pour les juridictions, car, désormais, les nouvelles mesures seront révisées année par année, au terme de leur durée initiale.

Je ne conteste pas non plus que, dans certains cas, dès le prononcé de la mesure initiale, il est évident, compte tenu des connaissances scientifiques disponibles, que l’état de la personne n’est pas susceptible de s’améliorer dans les années à venir.

Pour autant, s’il permet de vérifier que le régime de protection est bien ajusté à l’état de santé de la personne, le rendez-vous au terme des cinq ans est aussi le seul moment où le juge peut apprécier les conditions d’exécution de la mesure après quelques années de mise en œuvre. Ce rendez-vous lui permet, par exemple, de s’interroger sur le choix du tuteur, sur l’opportunité de nommer un subrogé tuteur, des cotuteurs, ou de confier la mesure à la famille, ou inversement.

Au moment de la révision, si aucune amélioration de l’état de santé n’est constatée et si l’organisation de la mesure est adaptée, le juge pourra, comme le prévoit le droit en vigueur, renouveler la mesure pour une période bien plus longue.

C’est pourquoi, souhaitant conserver le dispositif actuel, la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Monsieur le rapporteur, je comprends bien l’argument central que vous venez d’avancer : ce rendez-vous au bout de cinq ans permettrait à toutes les parties de se réunir de nouveau et au juge de procéder à des vérifications diverses. Mais vous avez vous-même souligné que l’état des connaissances scientifiques permet de conclure à la très faible probabilité d’évolution de certains états pathologiques.

Je rappelle à ce propos une donnée statistique : neuf fois sur dix, la mesure de tutelle est reconduite par le juge parce qu’il est évident que la tutelle doit être maintenue. C’est un fait que l’on ne peut pas ignorer.

S’il s’agit de maintenir un dispositif si lourd et si contraignant simplement pour permettre à plusieurs parties de se retrouver, instaurons à cette fin un rendez-vous régulier, éventuellement quinquennal, mais ne confondons pas ce rendez-vous avec la procédure de contrôle.

Nous discutons de cas graves, douloureux ; il ne s’agit pas de dispositifs légers comme la curatelle. C’est pourquoi, j’y insiste, je tiens à ce que les juridictions puissent faire leur travail correctement.

Je rappelle, en outre, que nous plafonnons la durée de la mesure à dix ans. Aucun amendement tendant à modifier la loi et à limiter la durée n’a été déposé. Si le texte de la commission était adopté, le juge fera un premier contrôle, et puis vogue la galère !

Bref, compte tenu des statistiques, de la demande des familles, de la réalité tangible de la situation de ces majeurs protégés, il me semble plus raisonnable de permettre aux juridictions d’examiner correctement ces mesures de tutelle, plutôt que de les engorger et de prendre des risques dans un certain nombre de cas graves.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. Mme la garde des sceaux cherche à me prendre au mot, mais elle est tombée sur le mauvais client !

Il ne s’agit pas simplement de réexaminer l’état de santé de l’intéressé. Il est avant tout question de l’organisation de la mesure de tutelle, et, à cet égard – les associations tutélaires y ont insisté –, le rendez-vous au terme des cinq ans est extrêmement important.

Je le comprends, les juridictions sont engorgées, et tout le monde en a conscience. Nous convenons tous de la nécessité de chercher par tous les moyens à remédier à cet état de fait. Mais ne déplaçons pas le débat !

Ce rendez-vous est extrêmement important pour la personne concernée et sa famille, et certains impératifs liés à l’organisation de cette mesure nous semblent relever d’une nécessité supérieure.

C’est pourquoi, malgré la belle plaidoirie de Mme la garde des sceaux, la commission maintient son avis défavorable.

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, pour explication de vote.

En effet, s’il ne s’agit que de prendre des mesures de tutelle, une durée plus longue est envisageable, en fonction de la situation de la personne. Mais n’est-il vraiment question que de cela ?

Car s’il s’agit aussi de vérifier le bon fonctionnement de la mesure de tutelle, le report pose déjà plus de problèmes. Certaines vérifications, qui sont le plus souvent effectuées par les greffiers, sont en effet obligatoires, comme le contrôle des comptes, lequel est d’ailleurs très instructif. Il est aussi parfois nécessaire d’accomplir des vérifications relatives, entre autres, à la personne à laquelle est confiée la tutelle.

L’on peut imaginer qu’une personne soit placée sous tutelle pour une durée supérieure à cinq ans à l’issue de la première phase. De ce point de vue, votre raisonnement est logique, madame la garde des sceaux. S’il s’agit uniquement de confirmer la mesure de tutelle, j’ai envie de vous donner raison. La question centrale reste toutefois de savoir si l’on va bien vérifier, au bout de cinq ans, que la tutelle est exercée dans de bonnes conditions.

Je suis donc hésitant.

Ce que je n’aime pas – c’est également valable pour d’autres mesures –, c’est l’idée de devoir renoncer à faire quelque chose faute de moyens. Ce n’est pas de cette manière que l’on peut résoudre les problèmes de fonctionnement de la justice.

Certes, il y a le rapport de la Cour des comptes, mais il ne m’impressionne pas.

En revanche, je dois avouer que votre interrogation est légitime, même si M. le rapporteur a tenu une position extrêmement ferme.

S’il s’agit simplement de confirmer la mesure de tutelle, sans faire de vérifications sur son fonctionnement, alors je vous donne raison, parce que la limitation à cinq ans ne sert strictement à rien. En revanche, si la révision, au bout de cinq ans, est l’occasion de vérifier les conditions dans lesquelles la tutelle est exercée, il me semble important de conserver ce rendez-vous.

C’est pourquoi, une fois n’est pas coutume, madame la garde des sceaux, je vais m’abstenir !

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Lorsque j’ai dit qu’il était préférable que les juridictions soient en mesure d’apprécier toutes les mesures de tutelle au moment de la révision, plutôt que de les engorger régulièrement à ce sujet, je ne plaidais pas pour des effectifs supplémentaires, même si la question est loin d’être négligeable.

Je n’ai pas dit cela !

Je sais bien, mais je souhaite dissiper tout malentendu.

Nous créons 500 emplois tous les ans – 590 cette année –, ce qui est sans précédent. Nous ne cherchons donc pas spécialement à faire des économies, mais il faut bien que le travail ait un sens, tout simplement. N’oublions pas que nos tribunaux d’instance ont à connaître de multiples contentieux.

Je réponds à présent à votre interpellation très précise, monsieur Hyest : oui, il s’agit simplement de renouveler la mesure de tutelle, et rien d’autre. Je rappelle que, selon l’article 442 du code civil, toute personne mentionnée à l’article 430 du même code peut saisir le juge pour lui demander de mettre un terme à la mesure de tutelle ou de la modifier.

La rédaction du présent amendement précise que le juge apprécie la demande au regard de la situation de la personne sous tutelle et des connaissances scientifiques du moment.

Je mets aux voix l'amendement n° 14.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote sur l'article.

Je me permets d’utiliser cette explication de vote pour continuer d’essayer de convaincre sur le sujet que j’ai abordé précédemment. Je me suis en effet aperçu que j’étais très minoritaire, et donc que je n’avais sans doute pas été très convaincant.

Je voudrais, madame la garde des sceaux, vous rappeler notre combat de l’année dernière à propos du droit au mariage, du droit d’avoir une union protégée. Or ce combat vaut aussi pour les binationaux.

Si les certificats de capacité à mariage mettent du temps à être délivrés, c’est parce que certains pays dont l’un des membres du couple possède la nationalité ont souvent, en raison d’un état civil défaillant et erroné, des difficultés à les établir. Ces unions ont donc encore plus besoin d’être protégées.

Vous avez parlé de protection, mais en réalité, si ces couples respectent la loi française, ils ne sont pas protégés, puisqu’ils peuvent attendre un, deux ou trois ans avant de pouvoir se marier.

Une telle situation ne peut pas perdurer et je ne désespère pas de parvenir à la faire évoluer au cours de cette année, au nom du droit à chaque couple d’avoir une union protégée, parce que c’est justement dans ces cas-là que la protection s’avère la plus défaillante.

Ce n’est pas vraiment l’objet de l’article 1er !

Je suis désolé d’avoir utilisé mon explication de vote à cette fin, mais je ne désespère pas de convaincre sur ce sujet.

Dans sa grande sagesse, la présidence vous a laissé vous exprimer, monsieur Leconte.

Je vous rappelle toutefois que les explications de vote sur article doivent exclusivement porter sur l’objet du texte mis aux voix.

Je mets aux voix l'article 1er.

L'amendement n° 21, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Rétablir cet alinéa dans la rédaction suivante :

4° Instaurer un nouveau mode de preuve simplifié pour justifier de la qualité d’héritier dans les successions d’un montant limité ;

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Je crois profondément aux vertus du débat parlementaire, qui permet de clarifier les choses et de défendre des convictions. La séance plénière est justement conçue pour permettre aux uns et aux autres de confronter leurs arguments. D’expérience, je peux vous dire, mesdames, messieurs les sénateurs, que les textes évoluent au cours du débat parlementaire, et c’est pourquoi, aujourd’hui, le Gouvernement essaye encore de vous convaincre.

Cet amendement vise à rétablir la disposition qui, dans le projet initial de loi d’habilitation, concernait les héritages modestes.

Je rappelle que 30 % des héritages en France sont inférieurs à 5 300 euros. En l’état actuel du droit, pour ces successions modestes, les héritiers doivent s’adresser au maire afin que ce dernier leur délivre un certificat d’hérédité. Or les maires sont prudents, ce que l’on peut concevoir, parce qu’ils craignent de voir leur responsabilité engagée. De fait, l’on constate que 60 % des demandes de certificats de ce type sont refusées.

Si ces héritiers veulent passer outre le refus de délivrance du certificat par le maire, ils doivent s’adresser à un notaire qui accomplit un certain nombre de formalités dont le coût peut atteindre 200 euros.

En revanche, s’ils n’ont pas recours à un notaire, ils renoncent alors à la succession.

Non seulement les héritages en cause sont modestes, mais surtout ils sont, le plus souvent, faits de souvenirs ou d’objets personnels que les héritiers souhaitent conserver.

Je comprends l’inquiétude des maires ; ils peuvent craindre que des héritiers ne soient peut-être oubliés et pénalisés s’ils délivrent le certificat d’hérédité.

Toutefois, c’est logiquement que la loi a confié à ces élus cette responsabilité, car ces premiers magistrats détiennent les registres d’état civil, et donc les informations qui permettent de savoir quels sont les héritiers.

En réalité, le Gouvernement souhaite faciliter la vie de ces personnes qui héritent de sommes modestes et qui, en renonçant à une succession, renoncent surtout à des souvenirs personnels. C’est pourquoi il propose d’introduire un peu de souplesse dans l’établissement de la preuve de la qualité d’héritier.

Je rappelle en outre que, entre 2004 et 2012, nous avons observé une augmentation de 25 % des renoncements à ces héritages modestes.

J’espère avoir convaincu cette fois la commission des lois.

Quel est l’avis de la commission ?

Je salue la pugnacité de Mme la garde des sceaux, dont on peut dire qu’elle ne lâche rien !

Le Gouvernement souhaite rétablir l’habilitation relative à la définition d’un nouveau mode simplifié de preuve de la qualité d’héritier, que la commission a supprimée.

Nous avons déjà été saisis de cette question lors de l’examen du projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires : il s’agissait de faciliter l’accès au compte bancaire du défunt dans le cas des successions modestes. La commission s’était alors opposée au dispositif envisagé par le Gouvernement, parce qu’il ne présentait pas suffisamment de garanties et qu’il risquait de préjudicier aux droits des héritiers qui auraient agi les derniers.

Aujourd'hui, le Gouvernement souhaite adopter par ordonnance un dispositif proche, puisqu’il s’agirait d’un acte notarié qui ne mentionnerait que la qualité d’héritier, sans déterminer pour quelle part l’intéressé peut hériter. Ainsi, un enfant d’une fratrie de trois pourrait se faire remettre la totalité des fonds, alors que sa vocation successorale n’est que d’un quart.

Le Gouvernement justifie sa proposition au regard du coût trop élevé de l’acte de notoriété actuellement établi par les notaires. En l’occurrence, le tarif est seulement de 50 euros : ce qui coûte cher – une ou deux centaines d’euros, selon les cas –, ce sont les formalités auxquelles le notaire doit procéder pour s’assurer de la part que chacun doit recevoir.

L’acte qu’envisage le Gouvernement sera certes moins coûteux, mais il en résultera une diminution des garanties pour les autres héritiers. Il semble que la réflexion doive encore être poursuivie.

En réalité, les difficultés sont apparues depuis que, par souci de simplification, la compétence reconnue aux greffiers pour établir les actes en cause a été supprimée en 2007. À ce propos, je ne conteste nullement celles que Mme la garde des sceaux a soulignées.

Toutefois, pour des impératifs de sécurité juridique, la commission des lois n’a pas souhaité émettre un avis favorable sur cet amendement.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

M. le rapporteur vient d’expliquer que cette disposition risquait de pénaliser d’autres héritiers. Je partage aussi ce souci. Néanmoins, comme je l’indiquais tout à l’heure, le maire dispose en principe des éléments nécessaires pour retrouver les héritiers.

Cela étant, lorsque les héritiers doivent se rendre devant le notaire, le coût de la prestation de celui-ci n’est pas négligeable. Je ne sais pas d’où provient votre chiffre de 50 euros, monsieur le rapporteur, mais ce n’est pas celui que nous avons obtenu en travaillant avec le Conseil supérieur du notariat.

Je rappelle quand même qu’il s’agit de successions modestes, qui ne dépassent pas 5 300 euros, sans bien immobilier, avec un taux de renoncement de 25 % et des héritiers qui ne peuvent pas récupérer des objets personnels. J’ai l’impression que vos arguments vaudraient surtout pour une succession qui comprendrait un immeuble, et dont on ne saurait pas s’il faut le diviser en quatre ou en six.

La fraude existe, bien entendu, comme, hélas, dans tout acte accompli par les êtres humains. Mais on va compliquer la vie de milliers de personnes en se fondant sur l’hypothèse très peu probable et très résiduelle qu’un ou deux héritiers pourraient être oubliés.

Imaginons une succession comprenant dix héritiers : sur 5 300 euros de succession, chacun perdrait 530 euros. Est-ce bien nécessaire de compliquer la vie de milliers de Français pour de telles sommes ?

Je me permets donc d’insister, mais, évidemment, si je n’arrive pas à convaincre la commission des lois, j’en prendrai acte.

La parole est à M. Claude Dilain, pour explication de vote.

Madame la garde des sceaux, vous n’avez manifestement pas convaincu la commission des lois, mais vous avez convaincu un certain nombre de parlementaires, dont je fais partie. Je voterai votre amendement, car j’ai été confronté dans mes fonctions de maire aux situations que vous avez décrites.

Merci !

La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.

Nous sommes là pour débattre, et, le cas échéant, pour nous laisser convaincre. Les membres du groupe CRC voteront l’amendement du Gouvernement.

La parole est à M. le rapporteur.

Je tiens à vous rassurer, madame la garde des sceaux : les chiffres que j’ai cités m’ont été confiés par les notaires que j’ai auditionnés.

Cela étant, votre pugnacité va payer. Votre dernier argument m’a convaincu, dans la mesure où le dialogue pourra se poursuivre entre le Gouvernement et les notaires ; je ne doute pas que les discussions permettront d’aboutir à une solution. J’émets donc, au nom de la commission, un avis de sagesse plutôt favorable.

Bravo !

Très bien !

Je mets aux voix l'amendement n° 21.

L'amendement n° 31, présenté par M. Mohamed Soilihi, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 8

Rédiger ainsi cet alinéa :

1° L'avant dernier alinéa de l'article 972 est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés :

II. - Alinéa 13

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. le rapporteur.

Il s'agit d’un amendement rédactionnel.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 31.

L'amendement n° 32, présenté par M. Mohamed Soilihi, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 14

Après le mot :

ou

insérer le mot :

pour

La parole est à M. le rapporteur.

Il s'agit là encore d’un amendement rédactionnel.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 32.

Je mets aux voix l'article 2, modifié.

L'amendement n° 12 rectifié, présenté par MM. Mézard, Mazars, Baylet, Bertrand, C. Bourquin, Collin et Fortassin, Mme Laborde et MM. Plancade, Requier, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Après l’article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le dernier alinéa de l’article L. 213-4 du code de l’organisation judiciaire est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Elle doit obligatoirement être composée de juges des deux sexes. »

La parole est à M. Jean-Claude Requier.

Quoi qu’il en soit, les hommes représentent moins d’un élève sur quatre à l’École nationale de la magistrature de Bordeaux. Le mouvement n’est pas propre à la justice, qui est ouverte aux femmes depuis 1946. Le barreau a aussi vu son effectif féminin augmenter de plus de 50 % en dix ans, pour culminer aujourd’hui à 53 %. Or nous pensons que l’équilibre judiciaire doit aussi passer par le prisme de la mixité dans certaines formations de jugement. À l’heure de la parité, inscrite à l’article 1er de la Constitution depuis 2008, la question de la mixité au sein des formations ayant à juger des divorces ou de la séparation de corps peut ainsi être posée.

C’est pourquoi nous vous proposons un amendement visant à établir la mixité des sexes dans la composition de la formation collégiale mentionnée à l’article L. 213-4 du code de l’organisation judiciaire. Le juge aux affaires familiales peut en effet renvoyer le dossier à la formation collégiale du tribunal de grande instance qui statue comme juge aux affaires familiales. Ce renvoi est de droit, à la demande des parties, pour le divorce et la séparation de corps.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à imposer que la formation collégiale du tribunal de grande instance compétente en matière familiale soit composée de magistrats des deux sexes. Outre les difficultés pratiques que soulèverait l’application de cette mesure, la magistrature et l’activité de juge aux affaires familiales étant très féminisées, l’amendement pose une question de principe : le sexe du juge détermine-t-il ses choix, et une composition paritaire apporte-t-elle une garantie supplémentaire aux justiciables ?

C’est la vraie question !

Les études effectuées montrent que, contrairement à un préjugé tenace, les décisions rendues par les juges ne sont ni plus ni moins clémentes lorsque les justiciables sont du même sexe qu’eux. La neutralité exigée du service public s’opposerait d'ailleurs à de telles déviations du jugement. La commission émet donc un avis défavorable.

Très bien !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je tiens tout d'abord à vous exprimer ma gratitude, monsieur Dilain, pour votre intervention décisive sur l'amendement n° 21.

Ce fut un plaisir, madame la garde des sceaux.

Cela étant, je m’interroge sur la pertinence du raisonnement qui sous-tend l’amendement n° 12 rectifié. On sait ce qu’il en est de la composition des assemblées parlementaires, …

Encore à dominante masculine !

… mais je ne doute pas qu’elles légifèrent en vue de l’intérêt général.

Toutefois votre amendement, monsieur Requier, soulève un vrai sujet : la féminisation de la magistrature. Soit dit en passant, cette féminisation n’est pas une faute en soi : il est heureux que de plus en plus de jeunes femmes s’intéressent à ce très beau métier. Je vous ferai cependant observer que la société a ses freins et ses mécanismes, ainsi que son plafond de verre. Si les femmes sont plus nombreuses que les hommes dans la magistrature, en réalité, elles sont surtout majoritaires parmi les magistrats de base, même si, depuis vingt mois, nous avons amélioré de façon vraiment significative la féminisation de la haute hiérarchie.

J’espère que vous avez respecté les avis du Conseil supérieur de la magistrature !

Oui, nous les avons respectés même pour les nominations qui concernent les magistrats du parquet. Nous conservons néanmoins un pouvoir de proposition, monsieur Hyest, ce qui nous a permis de renforcer singulièrement la féminisation de la haute magistrature.

Une étude de l’Institut des hautes études sur la justice a démontré que les magistrates statuaient en droit et que leurs jugements n’étaient ni plus cléments ni plus sévères que ceux des hommes. Je comprends votre préoccupation, monsieur Requier, mais il ne me semble pas pertinent d’introduire la parité dans la formation collégiale du tribunal de grande instance qui statue comme juge aux affaires familiales. Au passage, si on suivait votre logique, que ferait-on pour les affaires impliquant des couples de personnes de même sexe ?

À mon sens, aucun problème ne se pose. Dans leurs fonctions de magistrat, les femmes sont aussi rigoureuses que les hommes ; elles travaillent aussi sérieusement que les hommes ; elles ont la même capacité que les hommes à se défaire de leurs éventuels préjugés ; elles jugent en droit, de la même manière et avec les mêmes scrupules que les hommes. Par conséquent, cet amendement n’a pas lieu d’être.

La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.

Votre amendement ne nous étonne pas, monsieur Requier, puisque votre groupe avait déjà posé au mois de septembre dernier, lors de l’examen du projet de loi pour l’égalité entre les femmes et les hommes, la question de la partialité des femmes magistrats, censées avantager systématiquement les mères en ce qui concerne la garde des enfants.

Je dénonce bien évidemment cet amendement, qui se réclame du combat pour la parité, pour l’égalité entre toutes les citoyennes et tous les citoyens, en particulier en matière de droit et de justice, alors qu’il vise en fait à créer de l’inégalité et à relancer un débat de manière abrupte. La question du devenir des enfants en cas de séparation des parents est douloureuse ; il faut la traiter avec sérénité et non à coups d’amendements ou en haut d’une grue.

Je voterai contre cet amendement, car il cache des projets de société que je ne partage pas ; je tiens à le dire en cet instant. On voit émerger dans notre pays un certain nombre de groupes qui s’appuient sur la douleur des pères privés de la garde de leurs enfants pour promouvoir des idées de type réactionnaire. J’invite donc l’ensemble de mes collègues à voter contre cet amendement.

La parole est à Mme Hélène Lipietz, pour explication de vote.

Ce n’est pas en tant qu’écologiste, mais en tant qu’avocate et femme que je m’exprime. Lorsque, à l’âge de treize ou quatorze ans, j’ai commencé à m’intéresser à la justice, j’ai lu les livres de Gisèle Halimi, notamment celui dans lequel elle raconte qu’elle a été la première à obtenir – en se battant, car cela a été extrêmement dur – qu’un viol soit jugé en cour d’assises. En effet, à l’époque, les viols étaient jugés en correctionnelle, notamment parce qu’on estimait que les jurys des cours d’assises prendraient fait et cause, d’une manière très nette, pour la femme et contre le violeur.

Heureusement, les viols ont fini par être jugés en cour d’assises. Les avocats se sont alors demandé s’ils devaient récuser les jurys exclusivement masculins ou féminins. Cependant, des études ont prouvé que les jurys composés uniquement d’hommes ou de femmes n’étaient ni plus sévères ni plus cléments que les autres. On juge avec son histoire, eu égard au droit, mais certainement pas – et heureusement – en fonction de son sexe. Comme on me l’a dit lorsque je suis devenue avocate, il n’y a point de sexe sous la robe.

Je mets aux voix l'amendement n° 12 rectifié.

L'amendement n° 39, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance les mesures, relevant du domaine de la loi, nécessaires pour modifier la structure et le contenu du livre III du code civil afin de moderniser, de simplifier, d’améliorer la lisibilité, de renforcer l’accessibilité du droit commun des contrats, du régime des obligations et du droit de la preuve, de garantir la sécurité juridique et l’efficacité de la norme et à cette fin :

1° Affirmer les principes généraux du droit des contrats tels que la bonne foi et la liberté contractuelle ; énumérer et définir les principales catégories de contrats ; préciser les règles relatives au processus de conclusion du contrat, y compris conclu par voie électronique, afin de clarifier les dispositions applicables en matière de négociation, d'offre et d'acceptation de contrat, notamment s’agissant de sa date et du lieu de sa formation, de promesse de contrat et de pacte de préférence ;

2° Simplifier les règles applicables aux conditions de validité du contrat, qui comprennent celles relatives au consentement, à la capacité, à la représentation et au contenu du contrat, en consacrant en particulier le devoir d’information, la notion de clause abusive et en introduisant des dispositions permettant de sanctionner le comportement d'une partie qui abuse de la situation de faiblesse de l'autre ;

3° Affirmer le principe du consensualisme et présenter ses exceptions en indiquant les principales règles applicables à la forme du contrat ;

4° Clarifier les règles relatives à la nullité et à la caducité, qui sanctionnent les conditions de validité et de forme du contrat ;

5° Clarifier les dispositions relatives à l’interprétation du contrat et spécifier celles qui sont propres aux contrats d’adhésion ;

6° Préciser les règles relatives aux effets du contrat entre les parties et à l'égard des tiers, en consacrant la possibilité pour celles-ci d’adapter leur contrat en cas de changement imprévisible de circonstances ;

7° Clarifier les règles relatives à la durée du contrat ;

8° Regrouper les règles applicables à l’inexécution du contrat et introduire la possibilité d'une résolution unilatérale par notification ;

9° Moderniser les règles applicables à la gestion d’affaires et au paiement de l’indu et consacrer la notion d’enrichissement sans cause ;

10° Introduire un régime général des obligations et clarifier et moderniser ses règles ; préciser en particulier celles relatives aux différentes modalités de l'obligation, en distinguant les obligations conditionnelles, à terme, cumulatives, alternatives, facultatives, solidaires et à prestation indivisible ; adapter les règles du paiement et expliciter les règles applicables aux autres formes d’extinction de l’obligation résultant de la remise de dette, de la compensation et de la confusion ;

11° Regrouper l’ensemble des opérations destinées à modifier le rapport d’obligation ; consacrer dans les principales actions ouvertes au créancier, les actions directes en paiement prévues par la loi ; moderniser les règles relatives à la cession de créance, à la novation et à la délégation ; consacrer la cession de dette et la cession de contrat ; préciser les règles applicables aux restitutions, notamment en cas d’anéantissement du contrat ;

12° Clarifier et simplifier l’ensemble des règles applicables à la preuve des obligations ; en conséquence, énoncer d’abord celles relatives à la charge de la preuve, aux présomptions légales, à l’autorité de chose jugée, aux conventions sur la preuve et à l’admission de la preuve ; préciser ensuite les conditions d'admissibilité des modes de preuve des faits et des actes juridiques ; détailler enfin les régimes applicables aux différents modes de preuve ;

13° Aménager et modifier toutes dispositions de nature législative permettant d'assurer la mise en œuvre et de tirer les conséquences des modifications apportées en application des 1° à 12° du présent article.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Cet amendement vise à rétablir l’article 3, qui habilite le Gouvernement à prendre des ordonnances pour réformer le droit des contrats et le régime des obligations.

Je rappelle que le droit des contrats date de la promulgation du code civil, en 1804. Depuis lors, il a été modifié exclusivement par la jurisprudence. Or ce droit est essentiel, dans la mesure où il intervient constamment dans la vie quotidienne des Français : on signe un contrat avec son plombier, par exemple. Les dispositions actuelles du code civil n’offrent pas une lisibilité suffisante pour que chaque partie soit totalement éclairée sur les conséquences du contrat.

La nécessité d’une réforme du droit des contrats est admise depuis longtemps : cela fait vingt ans qu’on en parle, vingt ans que d’éminents esprits y travaillent, vingt ans que d’excellents rapports sont rédigés par des parlementaires, des universitaires, des magistrats, des juristes, ou encore des représentants du monde socioprofessionnel. Il y a dix ans, à l’occasion du bicentenaire du code civil, une réforme a été annoncée, mais aucun projet de loi ni aucune proposition de loi n’ont été déposés.

Je le répète, le droit des contrats intervient tous les jours dans la vie des Français. Il est également essentiel pour les relations avec les autres pays. Et le point de vue international n’est ni banal ni négligeable. Ainsi, de nombreux pays se sont inspirés de notre code civil pour élaborer le leur, avant de le moderniser depuis plusieurs années en introduisant de nouvelles notions, en en supprimant d’autres qui figurent encore dans notre droit. Je pense notamment à la notion de cause qui n’est pas claire dans les relations internationales et dont nous proposons la suppression dans le présent projet de loi.

J’ai déposé cet amendement, avec l’espoir – minime, j’en conviens – de vous convaincre, mesdames, messieurs les sénateurs. La discussion est nécessaire. Après avoir entendu les arguments qui ont été formulés durant la discussion générale, je suis persuadée que nous devrions explorer davantage la question.

Quels furent ces arguments ?

Nous le savons tous, l’ordonnance…

N’est pas le bon véhicule !

Vous allez vite en besogne, monsieur Hyest !

L’ordonnance est inscrite dans la Constitution. Est-ce gênant d’y recourir ? Le code civil a déjà été modifié par ordonnances en 2003 et 2004, sur des sujets extrêmement importants.

Sur les sûretés !

Nous nous y sommes opposés, comme la majorité de l’époque !

Peut-être, mais reconnaissez que les dispositions qui ont été alors introduites ont corrigé des incohérences contenues dans différentes lois. Elles étaient donc utiles. Si elles n’avaient pas été prises, il nous aurait sans doute fallu attendre encore trente ans de telles mesures. Par exemple, les ordonnances relatives au droit de la filiation ont apporté des corrections aux lois de 1972 et de 2002.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous êtes des parlementaires responsables. Je conçois que vous puissiez être réticents sur le principe du recours aux ordonnances, mais il est des situations et des sujets justifiant ce recours. Et je respecte la réticence, ayant moi-même fait part de la mienne lorsque j’étais parlementaire. Mais soyez convaincus que notre position de principe demeure et n’est pas mise en cause.

Il est important, selon vous, que le Parlement débatte du droit des contrats. C’est indiscutable, mais, comme je viens de vous le rappeler, pour ce qui concerne le droit des sûretés et de la filiation, le Gouvernement a pu légiférer par ordonnances au terme d’un travail de qualité.

En outre, vous le savez, vous pourrez apporter des corrections, …

C’est faux !

… puisqu’un projet de loi de ratification vous sera soumis.

Ne faites pas un tel procès à ce gouvernement qui vous soumet les documents à l’avance. Nous avons mis à disposition de la commission des lois les éléments qui seront constitutifs des ordonnances. Ce travail n’est pas improvisé, puisqu’il est le fruit de vingt ans de réflexion de qualité.

La formule de Guy Carcassonne selon laquelle les ordonnances sont une « législation de chefs de bureau » est magnifique !

Il n’est pourtant pas de leur responsabilité d’écrire des ordonnances, et dans les faits, ce ne sont pas eux qui les rédigent.

Les projets d’ordonnances que nous vous avons soumis en toute transparence sont le produit du travail réalisé par des magistrats sérieux et compétents, par des universitaires incontestés, par des parlementaires qui se sont impliqués. Vous le savez, des groupes de travail ont été mis en place, comprenant des députés tels que M. Blanc et Mme Karamanli, des sénateurs à l’instar de MM. Anziani et Béteille. Nous avons également travaillé avec des représentants du monde économique, que ce soient des entreprises ou des consommateurs.

Il est assez paradoxal de refuser d’accorder au Gouvernement l’habilitation pour moderniser le droit des contrats et y inclure, de façon rationnelle et cohérente, la jurisprudence qui s’est accumulée au fil du temps, avec pour conséquence une absence de lisibilité au détriment des cocontractants.

Plusieurs d’entre vous ont cité Portalis.

Très bien !

Revenons au contexte historique.

Vous vous êtes référé au discours préliminaire de Portalis devant le Conseil d’État, et non devant une assemblée élue, …

L’assemblée n’était pas élue au suffrage universel !

… à un moment où coexistaient quatre assemblées – le Conseil d’État, le Tribunat, le Corps législatif et le Sénat – et où le Corps législatif, constitué de 300 membres, adoptait les lois du Consulat sans les discuter. En réalité, vos références sont les ordonnances royales et du Consulat.

Il y a quelque paradoxe, pour une assemblée législative élue au suffrage universel – indirect pour la vôtre et direct pour l’autre chambre –, à faire référence au discours précité, aux lois consulaires issues du coup d’État des 18 et 19 brumaire an VIII, c’est-à-dire des 9 et 10 novembre 1799, aux trois consuls qui détenaient le pouvoir exécutif jusqu’en 1802, avant que Napoléon Bonaparte ne devienne consul à vie. Telles sont vos références de principe pour vous opposer…

Non !

Ce sont pourtant celles que vous avez citées à la tribune, monsieur le président de la commission des lois !

Je vais vous répondre, madame la garde des sceaux !

Je veux bien que vos références démocratiques soient les ordonnances royales et les lois prises sous le Consulat, alors qu’une assemblée était complètement bâillonnée, mais cette position me laisse un peu perplexe !

Par ailleurs, oui, il y a des principes directeurs politiques, mais ils sont établis dans notre droit positif. Par exemple, concernant le droit des contrats et le régime des obligations, c’est la bonne foi.

Lorsque vous refusez que le Gouvernement légifère par ordonnances, vous vous privez de la possibilité de peser sur les orientations du Gouvernement, c’est-à-dire que vous vous en remettez à la jurisprudence, …

Non !

… dont l’accumulation constitue l’essentiel du droit des contrats, vous le savez parfaitement.

Nous le savons effectivement !

Par conséquent, vous choisissez que la jurisprudence continue à faire la loi ! Vous décidez de vous en remettre à la jurisprudence, notamment à celle de la Cour de cassation de 1998 pour déterminer un point important du droit que vous avez soulevé à la tribune, monsieur le président de la commission des lois : la résiliation unilatérale du contrat en cas d’inexécution de celui-ci.

Justement !

C’est la jurisprudence de la Cour de cassation de 1998 qui va continuer à avoir force de loi.

J’ai souhaité engager le débat à partir de cet amendement afin que les choses soient claires : les références de principe sont les lois du Consulat après le coup d’État des 18 et 19 brumaire an VIII.

Il m’a paru indispensable de vous alerter sur les conséquences de votre décision.

Monsieur le président de la commission des lois, vous êtes prêt, dites-vous, à réserver une niche dès le mois de mai, lors d’une semaine sénatoriale de contrôle, …

Oui !

… autrement dit à offrir quatre heures…

Plus !

… pour examiner 300 articles, alors que nous vous avons soumis les projets d’ordonnances.

Dans cette hypothèse, le projet de loi du Gouvernement doit cheminer…

Oui, bien sûr !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Vous, sénateurs, pouvez-vous décider que, d’ici au mois de mai, le Conseil d’État aura pu se prononcer ? Je croyais à la séparation des institutions… Peut-être n’ai-je pas encore compris une ou deux choses dans cette démocratie.

Que les choses soient très claires : je suis persuadée, et je sais que vous en avez parfaitement conscience, que si la réforme du droit des contrats n’est pas mise en œuvre par voie d’ordonnance, elle n’aboutira pas sous ce quinquennat.

Mais si !

Si chacun assume ses responsabilités, il n’y a plus aucun problème !

Quel est l’avis de la commission ?

Les choses sont claires, et je vais assumer ma responsabilité.

Par cet amendement, le Gouvernement manifeste son souhait de procéder à la réforme du droit des obligations par voie d’ordonnance. Excusez du peu : la réforme du droit des obligations ! Il ne s’agit pas de quelques modifications ou de quelques changements par-ci-par-là !

La question a longuement été débattue lors de la discussion générale. Madame la garde des sceaux, vous m’avez convaincu sur un point : cette réforme est nécessaire et urgente.

Elle doit être débattue !

Mais de grâce, ne recourez pas aux ordonnances !

Il s’agit de la « constitution civile » de la France, comme a pu le déclarer un éminent juriste, de la base de notre droit civil, et non d’une petite modification du code civil.

Nous n’adoptons pas une position de principe juste pour manifester une hostilité au recours aux ordonnances. Mais nous ne pouvons pas accepter qu’un pan aussi important de notre droit puisse être réformé par la voie d’une simple ordonnance.

Plusieurs raisons, sur lesquelles vous êtes revenue, madame la garde des sceaux, ont été avancées. J’en énoncerai trois principales pour m’opposer à votre amendement.

Le code civil organise la vie de chacun. Une réforme aussi générale que celle que le Gouvernement souhaite mener doit être examinée par le Parlement. Elle engage en effet des choix politiques majeurs.

Pour ma part, je citerai non pas Portalis, mais le doyen Carbonnier, dont on sait à quel point il a contribué à des réformes essentielles, toutes soumises au Parlement. Dans son ouvrage Droit et passion du droit sous la Ve République, évoquant les contrats, il écrit : « Des passions contraires s’y combattent, la confiance conviviale entraîne à contracter, le pessimisme ancestral y flaire un piège. Le contrat est un échange de biens et de services, un moment de sociabilité et de calcul. Il est fortement lié à l’économie, à l’inégalité des rapports sociaux. » Autant de choix qui relèvent du législateur pour décider de la conciliation entre la sécurité juridique, l’autonomie contractuelle et la protection du faible contre le fort.

Une deuxième raison m’incite à refuser cette habilitation. Pour que la réforme se déploie au sein de la société, il faut que les citoyens, les tribunaux ou les universitaires s’en saisissent. Afin que son influence se diffuse au-delà de nos frontières, il est nécessaire qu’elle reçoive l’écho et la publicité que seul l’examen parlementaire pourra lui assurer. Nulle ordonnance n’atteindra jamais à la publicité des travaux parlementaires.

Voilà !

Nos auditions seront publiques. Tous les points y seront examinés, soumis à l’appréciation vigilante des universitaires et des professionnels que nous entendrons, avant d’être tranchés en commission et en séance au cours de nos débats.

J’en viens à la dernière raison justifiant le rejet de l’amendement n° 39. Contrairement à une croyance tenace, légiférer par ordonnance n’est pas plus rapide que de faire examiner un projet de loi par le Parlement. J’en veux pour preuve le précédent éloquent de la réforme du droit des successions.

Cette réforme a été menée en moins d’un an, du dépôt du texte à son adoption définitive. Le Sénat, au cours de ses débats, a adopté cent vingt-sept amendements, procédant, comme l’Assemblée nationale, à un examen de fond rigoureux et exigeant. Nul ne conteste aujourd’hui la qualité du travail accompli alors par les universitaires, la Chancellerie et les parlementaires.

Madame la garde des sceaux, je répète ce que M. le président de la commission des lois a déjà dit à la tribune : vous pouvez être assurée que le Sénat se mobilisera. Nous ne pouvons nous prononcer que pour ce qui concerne la Haute Assemblée, car les autres pans du travail parlementaire ne sont pas de notre ressort. Quoi qu’il en soit, le Sénat déploiera toute l’énergie nécessaire pour examiner le texte qu’il appelle de ses vœux, si toutefois le Gouvernement consent à l’inscrire à l’ordre du jour ! Je ne peux que vous inviter à privilégier cette voie, qui sera celle du succès plein et entier pour la réforme si attendue depuis plusieurs années du droit des contrats.

Pour l’ensemble de ces raisons, la commission des lois n’est pas favorable à l’amendement n° 39. Je l’affirme solennellement.

Très bien !

La parole est à M. le président de la commission des lois.

Madame la garde des sceaux, vous le savez, j’éprouve, comme nombre d’entre nous et plus encore que la plupart, beaucoup de respect pour vous, pour votre action et pour votre force de persuasion.

Nous mesurons également l’étendue de vos qualités rhétoriques…

Oh oui !

De fait, vous pouvez passer en un instant d’une vive indignation, voire d’une sorte de colère, à des réparties pleines d’humour, révélant ainsi l’étendue de votre palette rhétorique.

Je suis vivante, monsieur le président de la commission, voilà tout !

Et je vous en félicite, madame la garde des sceaux !

Cela étant, je reprendrai, si vous le permettez, vos différents arguments.

Tout d’abord, vous invoquez l’histoire, notamment le contexte dans lequel Portalis a rédigé le code civil. Nous n’ignorons rien de ces circonstances. Néanmoins, dans sa grande humilité, Portalis lui-même a apporté cette précision devant l’assemblée de l’époque, qui n’émanait nullement du suffrage universel – il a fallu quelque temps pour que la France adopte ce mode de désignation : à ses yeux, son œuvre restait imparfaite, et l’assemblée devant laquelle il s’exprimait devait l’examiner de près. Ce faisant, il a témoigné sa confiance en ce travail de délibération collective que nous perpétuons aujourd’hui dans cet hémicycle !

Ensuite, vous indiquez que les ordonnances sont prévues par la Constitution. Nul ne peut nier l’article 38 de cette dernière ! Toutefois, ce n’est pas parce qu’il est possible de recourir aux ordonnances que celles-ci sont nécessaires en toutes circonstances.

Par ailleurs, vous soulignez que le droit des contrats concerne chaque Français constamment, dans sa vie quotidienne, qu’il s’agisse des citoyens, des entreprises ou des institutions. Notre collègue Philippe Kaltenbach a relevé, pour sa part, que les mesures visées représentaient un cinquième du code civil. Modifier des dispositions d’une telle ampleur sans le concours du Parlement – par ses travaux en commission et en séance publique – serait véritablement une première.

Vous avez mentionné deux précédents, le droit des sûretés et celui de la filiation. Toutefois, je rappelle que nous nous sommes alors opposés aux ordonnances. Je peux vous fournir toutes les références nécessaires ! Nos administrateurs, et je les en remercie, ont retrouvé les propos que j’ai alors tenus, ainsi que les discours de collègues beaucoup plus éminents que moi. Je songe en particulier à Robert Badinter, au côté duquel j’ai mené ce combat, et qui a fait montre, en la matière, d’une constante fermeté. Quant à M. Jean-Jacques Hyest, il a conduit l’opposition au sein de notre commission, qu’il présidait alors, et ce sur ces deux sujets.

Tout à fait !

Tout le monde était contre ces réformes, et elles ont été adoptées !

Madame la garde des sceaux, la commission des lois était, hier, unanime sur ces sujets, comme elle l’est aujourd’hui pour la question qui nous occupe ! Tous les membres des six groupes parlementaires représentés en son sein ont adopté la même position, sans la moindre exception. Peut-être avons-nous tous tort sur ce sujet. Peut-être le texte dont il s’agit, qui est d’ailleurs prêt, devrait-il être imposé par voie d’ordonnances…

J’ajoute simplement un point : j’ai eu l’honneur d’être rapporteur d’un grand nombre de textes législatifs, regroupant nombre de dispositions. J’ai participé à de nombreux travaux consacrés aux propositions de loi de M. Warsmann, amoncellements de dispositions disparates, …

Oui !

Disparates et illisibles !

… assorties de tombereaux d’habilitations et de ratifications, parfois introduites par voie d’amendement ! Dans certains cas, cette procédure était sans doute nécessaire, et le présent texte en témoigne. Toujours est-il que, dans d’autres, cette méthode n’était pas la bonne.

Je me suis battu dans cet hémicycle contre l’ordonnance créant les contrats de partenariat public-privé – une paille ! On nous répétait alors l’éternel discours : « C’est une mesure urgente, nécessaire, indispensable, l’économie est en jeu, nous n’avons pas le temps d’attendre, il faut légiférer par voie d’ordonnance ! » Heureusement, le groupe socialiste du Sénat a saisi le Conseil constitutionnel, qui, lui, a fixé les conditions d’urgence et de complexité que le Parlement aurait dû prévoir.

Ensuite, j’ai saisi, au nom d’un certain nombre de députés et de sénateurs, le Conseil d’État. Cette instance s’est gravement et longuement interrogée pour déterminer si, émanant de parlementaires, un tel recours était recevable au sujet d’une ordonnance, texte administratif issu d’une loi d’habilitation, qui avait été votée. Je vous passe les détails, tout ce qui a été fait et défait et toutes les difficultés auxquelles nous avons dû faire face.

Madame la garde des sceaux, vous le savez très bien et vous l’avez même dit : hier, à l’Assemblée nationale, vous auriez pu, en tant que député, soutenir avec beaucoup de conviction que la modification d’un cinquième du code civil exigeait un débat parlementaire !

Certes, se pose la question du temps. Mais elle vaut pour tout !

Évidemment !

J’en conviens tout à fait, il faut accomplir rapidement la réforme pénale. Je l’ai dit, je l’ai écrit, j’ai cosigné des documents en ce sens : il faut agir tout de suite. Les arguments selon lesquels il faudrait attendre telle ou telle élection ne sont pas recevables, car de deux choses l’une : ou bien cette réforme est nécessaire, ou bien elle ne l’est pas ! Vous nous avez convaincus. Vous l’avez dit avec beaucoup de conviction, avec une force à laquelle je rendrai toujours hommage : il faut accomplir cette réforme au plus vite. Aussi, pour notre part, nous menons dès à présent nos auditions. Comme pour d’autres textes, nous appelons cette célérité de nos vœux.

De même, le Sénat est tout à fait prêt à examiner le texte dont il est question aujourd'hui. Il ne s’agira pas nécessairement d’un long débat, ponctué par nombre de conflits passionnés. Le travail mené en commission – au fil des auditions assurées par le rapporteur, auxquelles chacun pourra participer – puis en séance publique n’en sera pas moins sérieux, pour déterminer les différents points qui doivent être tranchés !

Nous l’avons indiqué, nous proposons d’inscrire ce texte à l’ordre du jour au titre des semaines de contrôle, au sujet desquelles il y aurait beaucoup à dire. Cette innovation a donné lieu à de nombreux débats qui restent parfois sans aucune conclusion, sans aucun effet, alors que nous sommes ici pour légiférer. Pour ma part, je préférerais traiter de ce sujet – et d’autres – plutôt que d’assister à des séances de contrôle, au cours desquelles se succèdent des débats certes intéressants, mais qui n’emportent pas de conséquences législatives.

Enfin, vous invoquez un argument un peu tiré par les cheveux. Vous nous dites que vous vous êtes assuré le concours d’experts éminents, de juristes, …

Et des parlementaires !

Ça, c’est très mauvais !

… et de parlementaires ! Mais, lorsque vous avez élaboré la réforme pénale, vous avez travaillé nuit et jour avec des parlementaires, des magistrats, des juristes et des personnalités qualifiées. Pour tous les projets de loi que vous et vos collègues présentez, les meilleurs spécialistes sont mobilisés. Le Gouvernement fait appel à des personnalités très éminentes, très informées et compétentes. Mais quel rapport y a-t-il entre cette méthode de travail et la procédure d’habilitation ? Aucun ! Il n’y a aucun lien logique !

Vous ajoutez qu’Alain Anziani a participé à ces travaux. Notre collègue n’est pas présent en cet instant dans cet hémicycle, mais je sais bien ce qu’il a dit à la commission : malgré cette participation, il n’est pas pour autant favorable à ce que l’on procède par voie d’ordonnance sur ce point.

Eh non !

En commission, M. Anziani a exprimé la même position que nous tous : prenons le temps du débat parlementaire.

L’organisation de nos travaux est un sujet récurrent, nul ne peut le nier. Peut-être qu’une proposition de loi, adoptée hier, permettra de changer la donne. Vous l’observez, nous ne sommes pas très nombreux dans cet hémicycle, parce que nous sommes un jeudi soir ! Je préférerais que nous travaillions tous les jours de la semaine, pour pouvoir examiner ce texte, comme d’autres, dans de bonnes conditions.

Avec le non-cumul…

Je vous l’assure : notre bonne foi est complète et dépasse toutes les divergences politiques. Nous souhaitons réellement qu’un débat ait lieu. Vous le savez très bien, les ordonnances ne s’imposent pas en la matière, sinon, peut-être, pour des raisons de commodité.

Étant donné que les sénateurs ont tout de même une certaine influence sur l’ordre du jour du Sénat, notre engagement est digne de foi ! Nous espérons débattre de cette question dès que possible – sans fixer impérativement ce rendez-vous en mai –, si le Gouvernement accepte de transformer en projet de loi le texte qu’il a préparé. Nous sommes tout à fait prêts à étudier cette réforme !

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, pour explication de vote.

Au cours de la discussion générale, nous avons déjà exprimé l’hostilité de la commission des lois au recours aux ordonnances, qui plus est en matière de droit civil !

Madame la garde des sceaux, il ne faut pas pousser les arguments trop loin. Vous avez évoqué la réforme de la filiation. Mais, en l’espèce, il fallait adapter un certain nombre de dispositions par voie d’ordonnance parce que des lois avaient été votées. Ce n’est pas tout à fait la même chose ! Il ne s’agissait pas de réviser le fond du droit. Imaginez un instant une réforme du droit de la filiation par ordonnances ! C’est impossible !

Cela étant, il arrive parfois que la commission des lois ne soit pas entendue. Il arrive que des collègues de passage – ou de service – contrecarrent ses avis en séance publique. J’ai été confronté à ce cas de figure un certain nombre de fois, lorsque je la présidais. C’est, à mes yeux, quelque peu regrettable pour celles et ceux qui ont travaillé de longues heures durant sur tel ou tel sujet. §C’est également vrai pour d’autres commissions, et vous le savez fort bien monsieur Dilain ! Mieux vaudrait pouvoir aller au fond des débats !

Madame la garde des sceaux, vous nous avez fait une leçon d’histoire – ce qui est toujours plaisant – au sujet de Portalis. Vous avez été formidable ! Mais ce sont d’autres temps. Au reste, si le code civil a tenu si longtemps, c’est parce qu’il était plutôt bien fait et parce qu’il a été enrichi par la jurisprudence. Je ne suis pas favorable à l’adoption de vastes dispositions législatives en matière de responsabilité. Vous le savez bien, ce domaine repose en tout et pour tout sur trois articles du code civil ! La jurisprudence n’en a pas moins été remarquable. Elle a fondé toute une partie de notre droit ! Pour ma part, je ne suis pas favorable à ce que toute disposition juridique soit inscrite dans la loi.

En définitive, le seul argument qui tienne est le suivant : si l’on s’en réfère aux travaux du comité consultatif constitutionnel, on constate que les ordonnances étaient destinées, à l’origine, aux dispositions urgentes.

Oui !

Cette procédure n’était certainement pas conçue pour être substituée à l’examen législatif !

Je rappelle que, aux termes de l’article 34 de la Constitution, tous les sujets traités dans le code civil relèvent de la loi et, par conséquent, sont du ressort du Parlement.

La seule justification dont vous pouvez vous prévaloir, madame la garde des sceaux, c’est l’encombrement de l’ordre du jour des assemblées de lois inutiles qui nuit à l’examen des lois nécessaires ! Voilà tout le problème ! Vos autres arguments ne sont pas recevables.

Pour ce qui concerne la prescription, le Gouvernement voulait imposer le recours aux ordonnances, car la réforme envisagée n’aboutissait pas. Qu’a fait la commission des lois ? Le président Sueur et les administrateurs s’en souviennent : en collaboration étroite avec Pierre Catala, qui était un ami, et le professeur Terré, que j’admire beaucoup, elle a élaboré de bout en bout une proposition de loi sur ce grand sujet difficile et elle l’a fait voter. Nous pouvons peut-être encore éprouver cette solution, puisqu’un projet de loi existe.

Par ailleurs, comme l’a indiqué le président Sueur, ce n’est pas parce que l’on participe parfois, en qualité de parlementaire, à des groupes de travail, que l’on accepte ensuite de retirer au Parlement le soin de légiférer !

Sur des sujets aussi complexes, la loi présente tout de même une vertu qui échappe à une ordonnance : l’existence de travaux préparatoires, dont la portée n’est pas moindre. Il arrive même que la jurisprudence en tienne compte.

Quoi qu’il en soit, il faut que le débat de fond ait lieu, et il ne sera peut-être pas très long. Madame la garde des sceaux, pour avoir eu connaissance d’un certain nombre d’avant-projets – certes pas le dernier –, je suis au regret de vous le dire, des questions doivent encore être tranchées, et elles ne peuvent l’être que par le Parlement, et non par voie d’ordonnance.

Telles sont les raisons pour lesquelles je suivrai la commission des lois, restant ainsi fidèle à ce que j’ai toujours défendu, quelle que soit la majorité.

La parole est à M. Gilbert Roger, pour explication de vote.

Je ne suis pas membre de la commission des lois, mais en tant que sénateur, opposé au cumul des mandats, je considère que l’intérêt général doit primer dans l’hémicycle.

Je vous l’avoue, mes chers collègues, la Constitution de la Ve République n’est pas ma tasse de thé, loin de là ! Mais, nous avons décidé de la conserver… Or elle offre la possibilité de recourir aux ordonnances, sans prévoir, me semble-t-il, que cette procédure ne vise que des dispositions ultra-urgentes.

J’apprécie et je soutiens sans réserve ce gouvernement. Mme la garde des sceaux nous propose de faire progresser de manière rapide des éléments essentiels permettant de simplifier la vie de nos concitoyens, ce qui est vraiment nécessaire. Or, depuis que j’assiste au présent débat, j’ai le sentiment que M. le rapporteur ne nous propose que du rétropédalage, ce qui est compliqué pour un maître-nageur ! §Pour ma part, je souhaite que nous avancions.

Madame la garde des sceaux, vous estimez, par le recours aux ordonnances, pouvoir rapidement réaliser des progrès concrets pour nos concitoyens. Je vous invite donc à nous présenter très bientôt un bilan de l’application de ces ordonnances, afin que nous constations le gain de temps.

Pour toutes ces raisons, et à l’instar de mon vote sur les amendements présentés précédemment par le Gouvernement, je voterai le présent amendement, comme tous ceux qu’il nous soumettra.

La parole est à Mme Hélène Lipietz, pour explication de vote.

Certes, les écologistes sont opposés presque par principe aux ordonnances, mais il faut parfois savoir céder sur certains principes…

Toutefois, en l’espèce, nous ne pouvons pas les accepter. Madame la garde des sceaux, le texte relatif au droit des contrats est quasiment prêt. Pourquoi, dès lors, ne pas l’avoir déposé en même temps que le présent projet de loi ? Nous aurions déjà gagné un peu de temps.

Ensuite, où se trouve l’urgence ? Il y va peut-être de la compétitivité économique de la France de moderniser notre droit des contrats, mais sommes-nous vraiment à douze mois près ? Je n’en suis pas sûre.

De même que nous avons supprimé l’article 3, que vous souhaitez rétablir, nous avons supprimé, dans l’article 16, le délai dans lequel le Gouvernement aurait été autorisé à prendre une ordonnance dans le domaine du droit des contrats. Les délais que vous nous demandez de vous accorder concernant les autres ordonnances courent jusqu'à douze mois. Pour une réforme aussi considérable que celle dont nous parlons en cet instant, nous aurions sans doute dû vous accorder au moins cette durée.

Profitons donc de ce même laps de temps pour travailler sur les contrats, qui animent la vie civile de nos concitoyens, sujet qui ressort du Parlement.

Telle est la raison pour laquelle les membres du groupe écologiste ne pourront pas voter l’amendement n° 39.

La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.

En ayant supprimé l’article 3, la commission des lois ne s’inscrit pas dans un rapport de confiance ou de défiance à l’égard du Gouvernement. Ne nous méprenons pas ! Le législateur ne se limite pas à exprimer simplement sa confiance ou sa défiance. Certains points importants, et celui qui est en cause ici en est un, nécessitent un débat. En raison de l’urgence et du besoin impérieux auquel ils répondent, ils doivent être soumis au Parlement, lequel pourra, en tant que de besoin, présenter des amendements. Il est important de le rappeler : le législateur doit pouvoir faire ce pour quoi il a été élu : légiférer !

C’est cela ! Écrire la loi !

Je ne sais, madame la garde des sceaux, si vous êtes appelée à faire les frais de l’annonce, par le Président de la République lors de ses vœux, d’un plus grand recours aux ordonnances. Mais l’excès d’ordonnances nuit à la démocratie, ce que nous ne pouvons pas accepter.

Le droit des contrats, qu’aborde l’article 3, comprend le devoir d’information, la relation entre les banques et leurs clients, etc. Permettez-moi de penser que le législateur, en ce domaine, non seulement a son mot à dire, mais aussi doit étudier les implications et les conséquences des mesures prises.

L’ensemble des membres du groupe CRC, à l’instar du vote émis par ceux d’entre eux qui appartiennent à la commission des lois, voteront contre le présent amendement, indépendamment de toute marque de confiance ou de défiance à l’égard du Gouvernement. Nous ne nous trouvons pas dans ce registre. La seule question en cause est : faisons-nous, oui ou non, la loi ?

Voilà ! C’est cela !

Nous pensons que la démocratie impose que le pouvoir de faire la loi revienne au Parlement. Nous y sommes attachés et nous restons vigilants. Raison supplémentaire pour voter contre cet amendement.

La parole est à M. René Garrec, pour explication de vote.

J’ai souhaité prendre la parole après les deux éminents collègues qui m’ont succédé à la présidence de la commission des lois, parce que j’ai été confronté au même problème lorsque j’occupais encore ces fonctions.

Parfois, le Gouvernement a besoin d’agir rapidement, et les ordonnances sont faites pour cela. Si l’on oublie Portalis, madame la garde des sceaux, et que l’on se contente d’observer les travaux préalables à la Constitution, on constate l’invention suivante : le droit se fait avec les assemblées, et en période de crise ou de difficultés, le Gouvernement, qui doit pouvoir agir vite, peut le faire par ordonnances. Celles-ci ne prennent valeur législative qu’après avoir été soumises au Parlement. À défaut, elles sont réglementaires.

Là se trouvent les véritables bases de notre réflexion.

Il est normal, pour tout garde des sceaux actif et dynamique – et l’on ne vous reprochera pas de ne pas l’être ! –, de considérer que le processus est trop lent, qu’il faut l’accélérer et de prendre l’initiative. C’est ce que vous avez fait, madame la garde des sceaux. Vous disposez donc de tous les éléments pour rédiger un projet de loi et le soumettre au Parlement. Si le travail a été bien fait, comme vous l’avez dit – il ne me viendrait pas une seconde à l’idée d’en douter –, alors nous revenons à la norme !

Sur un problème de fond comme celui qui est en cause, légiférer par ordonnances n’est conforme ni à l’esprit des travaux de la Constituante ni à celui de la Constitution elle-même.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Abordons d’abord les sujets pratiques touchant à l’agenda parlementaire. Le président de la commission des lois engage le Sénat tout entier à réserver au Gouvernement une fenêtre dans l’ordre du jour. Il se trouve que le Parlement est bicaméral et qu’un projet de loi ne devient loi qu’à l’issue de la navette parlementaire.

Cela vaut pour tous les textes !

Absolument !

Un autre élément est valable pour tous les textes : l’engorgement objectif de l’agenda parlementaire.

Je vous rappelle, madame Lipietz, que j’ai présenté des textes, et non des moindres, en conseil de ministres aux mois d’avril et de mai 2013 ; ils sont prêts et n’attendent plus que d’être débattus au Parlement. Or je ne dispose toujours pas de date de débat ! Je citerai à titre d’exemple la collégialité de l’instruction, prévue dans la loi de 2007, laquelle devait entrer en vigueur le 1er janvier dernier. J’ai donc été contrainte de déposer un amendement au projet de loi de finances pour 2014 tendant au report d’un an de l’application de la loi précitée. C’est absurde ! Je veux bien qu’il s’agisse d’une contingence, mais je pourrais vous citer d’autres exemples de textes prêts qui connaissent le même sort ! Alors concernant celui dont nous parlons et qui n’est même pas encore prêt…

Vous vous demandez, madame Cukierman, si je fais les frais des déclarations du Président de la République. Ce n’est pas le cas ! Le Président de la République n’a pas fait de déclarations fantaisistes ; il a pris des engagements devant les Français et il en décline la traduction.

Le présent projet de loi a été présenté au début du mois de décembre en conseil des ministres. Il n’est donc pas la conséquence des orientations annoncées à l’occasion des vœux présidentiels. Il faut laisser le temps pour que les dispositions mûrissent, qu’elles soient traduites par écrit, puis qu’elles soient soumises au Conseil d’État…

Il ne s’agit ni d’un choix de fantaisie ni d’un choix de défiance vis-à-vis du Parlement. Le Président de la République est un ancien parlementaire !

C’est un choix politique, que nous ne partageons pas !

Nous faisons le choix politique d’apporter des solutions rapides et efficaces, chaque fois que cela est possible, aux problèmes quotidiens des Français.

Telle est la réalité, qu’on l’assume, qu’on en tienne compte ou non !

Les points pratiques ne doivent pas être déterminants, mais ils peuvent avoir des conséquences qui sont, elles, déterminantes. Je serai ravie d’avoir tort au final si l’on constate que le Parlement n’autorise pas le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance sur le droit des contrats et le régime des obligations et que le processus parlementaire arrive à terme.

On fera tout pour qu’il en soit ainsi !

Tout le monde aura oublié que j’avais eu tort – ma vanité n’en souffrira pas ! –, et les choses auront été faites pour le bien des Français, même s’ils auront été contraints de se débrouiller, pendant ce laps de temps, avec le droit des contrats et le régime des obligations tel qu’il est, …

Pas complètement !

… comprenant une part d’insécurité juridique en raison de son imprévisibilité. Et ce, même si la France continuera à pâtir aux niveaux européen et international du caractère relativement obsolète – j’exagère peut-être un peu ! – de ce droit dû à une part d’imprévision et d’insécurité juridique.

Vous le savez, une bataille d’influence se livre en Europe notamment entre notre droit continental – la force de notre droit tel qu’il est écrit et tel qu’il est conçu – et ce que l’on appelle la common law, ayant sa propre influence, sa conception des services et de certaines professions. Cette bataille est quotidienne et permanente. Notre droit des contrats n’inspire plus personne dans le monde – ceux qui s’en sont inspirés ont déjà franchi les étapes suivantes ! –, ne nous étonnons donc pas de perdre de l’influence. Pourtant, la France a longtemps et largement rayonné par son droit, aussi bien en Europe que dans le monde.

Voilà pour les conséquences.

Permettez-moi maintenant de répondre aux observations qui ont été formulées.

Monsieur Hyest, concernant le droit de la filiation, …

Nous avons tiré les conséquences des principes déterminés par la loi !

Je veux vous rappeler la substance des ordonnances relatives à la filiation. Je vous livre là non pas mon appréciation personnelle, mais le texte exact : « Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à modifier par ordonnance les dispositions du code civil relatives à la filiation afin de tirer les conséquences de l’égalité de statut entre les enfants quelles que soient les conditions de leur naissance ; …

C’est ce que j’ai dit !

… unifier les conditions d’établissement de la filiation maternelle ; »…

Oui !

Ce n’est pas un point mineur, monsieur Hyest !

C’étaient les conséquences !

Je poursuis ma citation : « préciser les conditions de constatation de la possession d’état ; harmoniser le régime procédural de l’établissement judiciaire de la filiation ; sécuriser le lien de filiation ; préserver l’enfant des conflits de filiation ; simplifier et harmoniser le régime des actions en contestation, notamment en en modifiant les titulaires et les délais. » Ces points sont substantiels !

J’étais contre !

Certes, vous étiez peut-être contre, mais le fait est que les ordonnances ont procédé à ces modifications substantielles entre la filiation que l’on disait « naturelle » et la filiation légitime. Voilà ce qui a été fait. Vous avez dit que les modifications concernant la filiation étaient mineures, marginales, résiduelles. Je ne fais là que répondre aux arguments qui m’ont été opposés.

Je n’ai pas dit cela ! C’étaient les conséquences !

Mais ces modifications étaient substantielles.

Par ailleurs, M. le rapporteur nous a expliqué que le code civil organise la vie. Certes, mais la vie des contrats est très désorganisée. C’est précisément pour cette raison que nous vous proposons de l’organiser.

Elle est désorganisée depuis deux siècles !

Justement !

Nous aussi, nous proposons de le faire !

Elle est même désorganisée depuis 210 ans. Or nous persistons à vivre dans la désorganisation !

Il ne faut pas exagérer !

Alors assumons-la, nous en avons le droit !

Cette désorganisation dure depuis deux siècles !

Oui, mais les règles datent de 210 ans ! Et elles n’ont pas été débattues démocratiquement.

Par ailleurs, rien dans mon propos ne vous permet de prétendre que j’ai laissé entendre que M. Anziani serait aujourd'hui favorable au recours aux ordonnances. J’ai simplement indiqué que des parlementaires ont participé à des groupes de travail. C’est leur rendre hommage que de citer leurs noms ! J’aurais pu ne pas les désigner nommément. J’ai simplement dit que ces parlementaires éminents avaient participé à un travail de qualité, en profondeur, en substance et en temps, mais je n’ai jamais affirmé que cela justifiait de légiférer par ordonnance. Ne me faites donc pas de procès d’intention. Du reste, je crois avoir démontré en plusieurs circonstances, y compris par inadvertance, le respect que j’éprouve pour les parlementaires !

C’est vrai !

Vous avez comparé le présent projet de loi avec les lois d’habilitation Warsmann.

Pas moi !

Pas vous non ! Je vous ai entendu très critique !

Je n’en ai pas pensé le meilleur !

Moi non plus ! Et c’est bien pour cette raison que je fais la comparaison !

D’ailleurs, nous les avons pas mal critiquées au Sénat !

En effet, et ces lois nous sont extrêmement défavorables, car elles sont largement illisibles. Je ne formule pas cette remarque à l’égard du député Jean-Luc Warsmann, mais force est de constater l’illisibilité de ces textes.

En l’espèce, vous ne pouvez pas nous faire le même procès. Nous vous soumettons un projet de loi d’habilitation très écrit, très précis. Vous devriez en convenir, monsieur le président de la commission des lois, ce qui ne mettrait pas en cause vos désaccords de fond. Pour ce qui concerne le droit des contrats et le régime des obligations en particulier, les questions à caractère politique que vous avez évoquées y sont traitées.

On n’en sait rien !

Mais si ! Sur quoi portent-elles ? Sur la bonne foi, l’imprévision, la violence économique, la résiliation unilatérale, la clause abusive, c'est-à-dire les grands principes directeurs. Tout cela est écrit !

Par ailleurs, je rappelle que nous avons soumis les projets d’ordonnance à la commission des lois. Il nous reste l’étape de la concertation. Toute personne qui s’est penchée sur le contenu de ces travaux doit reconnaître la pertinence de légiférer par ordonnances.

Vous avez évoqué le rapport Catala-Terré, un rapport de très grande qualité, rendu public.

Je l’ai lu !

Je ne me permettrai pas de parler au nom de M. Catala, mais je puis vous dire que le professeur Terré est tout à fait favorable à notre projet.

C’est à nous qu’il revient de légiférer !

Certes, il n’a pas à se prononcer – c’est au Parlement de le faire ! –, mais il a compris notre démarche.

Enfin, l’un d’entre vous a cité le professeur Carbonnier. Pour ma part, j’aime beaucoup aussi cette autre citation : « l’État est submergé par son droit. » Cela laisse entendre que les ordonnances ne sont pas les ennemies de la loi !

Ce sont les ennemies du Parlement !

C’est bien au Parlement que le Gouvernement demande l’autorisation de légiférer par ordonnances ! On ne passe pas outre son autorisation. Si le Parlement n’adopte pas le projet de loi visant à autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnances, le Gouvernement ne pourra y recourir.

Eh bien voilà !

Mais oui ! C’est donc un procès sans fondement, sans base que vous intentez au Gouvernement. Nous sommes bien là devant le Parlement…

C’est simple ! C’est la question !

On m’indique que nous discutons de cette question depuis fort longtemps, mais j’estime que le sujet mérite que l’on s’y attarde et d’être débattu.

Il l’a été !

Mais pardonnez-moi de vous dire que le Gouvernement a quelques arguments à faire valoir.

Bien sûr !

Je vous en remercie, monsieur le président de la commission, ainsi que de votre hospitalité !

Pour conclure, je citerai le doyen Beignier, qui, après avoir examiné un certain nombre de textes pris par ordonnances, ayant apporté des modifications substantielles au droit alors en vigueur, écrivait : « rénover le code civil en usant du même procédé que ceux qui en furent les pères lointains, Colbert, Daguesseau, ou les rédacteurs, Portalis, Tronchet, à savoir les ordonnances royales ou les lois consulaires votées par un Corps législatif muet, est-ce bien une hérésie ? »

Qui est-ce ? Je ne le connais pas !

Je mets aux voix l'amendement n° 39.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 123 :

Le Sénat n'a pas adopté.

En conséquence, l’article 3 demeure supprimé.

La parole est à M. le président de la commission.

Madame la garde des sceaux, vous avez évoqué l’organisation pratique de nos travaux ; vous avez tout à fait raison de prendre en compte cette donnée.

Pour que chacun soit bien informé, je rappelle que ce projet de loi, approuvé par le conseil des ministres et soumis par le Gouvernement au Sénat, a été inscrit à notre ordre du jour, avant-hier et aujourd’hui pour six heures, prélevées sur deux espaces de temps réservé au groupe socialiste.

En d’autres termes, le groupe socialiste a choisi de mettre en débat ce projet de loi plutôt que l’une des nombreuses propositions de loi préparées en son sein – nous sommes quelques-uns à avoir des propositions de loi importantes en attente. Si le groupe socialiste n’avait pas ainsi donné la priorité à un texte du Gouvernement, il est probable, madame la garde des sceaux, que le projet de loi n’aurait pas été voté.

Chaque espace de temps réservé aux groupes politiques est de quatre heures : telle est la règle dans notre assemblée – elle a été appliquée ce matin, comme hier et comme à chaque fois qu’il y a lieu. C’est pourquoi nous avons jusqu’à vingt heures quinze pour examiner le projet de loi.

Si, à ce moment-là, nous ne l’avons pas adopté, il faudra soit que le Gouvernement l’inscrive à l’ordre du jour qui lui est réservé, ce qu’il est libre de faire – il ne l’a pas fait d’ici au 28 février prochain –, soit que nous attendions le prochain espace réservé au groupe socialiste, à condition que celui-ci décide la réinscription du texte.

Madame la garde des sceaux, vous le voyez : il arrive aussi que le Parlement et ses groupes s’efforcent d’aider le Gouvernement à faire adopter ses projets de loi !

Je confirme que, en application du règlement du Sénat, la séance sera levée à vingt heures quinze précises.

L'amendement n° 7 rectifié, présenté par MM. Mézard, Mazars, Baylet, Bertrand, Collin et Fortassin, Mme Laborde et MM. Plancade, Requier, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

Cet amendement n'est pas soutenu.

Je mets aux voix l'article 4.

Titre II

DISPOSITIONS RELATIVES AUX PROCÉDURES CIVILES D’EXÉCUTION

L'amendement n° 8 rectifié, présenté par MM. Mézard, Mazars, Baylet, Bertrand, C. Bourquin, Collin et Fortassin, Mme Laborde et MM. Plancade, Requier, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Supprimer cet alinéa.

Cet amendement n'est pas soutenu.

L'amendement n° 27, présenté par M. Mohamed Soilihi, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Remplacer cet alinéa par quatre alinéas ainsi rédigés :

IV. – Le titre II du livre VI du même code est ainsi modifié :

1° Les articles L. 622–1 à L. 622–3 deviennent les articles L. 621–5 à L. 621–7 ;

2° Les chapitres II et III sont supprimés et le chapitre Ier devient un chapitre unique qui comprend les articles L. 621–1 à L. 621–7 ;

3° Aux articles L. 621–5, L. 621–6 et L. 621–7, après les mots : « à Saint-Barthélemy », sont insérés les mots : « et à Saint-Martin ».

La parole est à M. le rapporteur.

Cet amendement est purement rédactionnel, monsieur le président.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 27.

Je mets aux voix l'article 5, modifié.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 35, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

I. – L’intitulé de la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d’État est ainsi rédigé :

« Loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits »

II. – Les articles 1er à 18 de la loi du 24 mai 1872 précitée sont rétablis dans la rédaction suivante :

« Art. 1 er . – Les difficultés de compétence entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire sont réglées par un Tribunal des conflits composé en nombre égal de membres du Conseil d’État et de la Cour de cassation.

« Art. 2 . – Dans sa formation ordinaire, le Tribunal des conflits comprend :

« 1° quatre conseillers d’État en service ordinaire élus par l’assemblée générale du Conseil d’État ;

« 2° quatre magistrats du siège hors hiérarchie de la Cour de cassation élus par les magistrats du siège hors hiérarchie de la Cour de cassation ;

« 3° deux suppléants élus, respectivement, l’un, par l’assemblée générale du Conseil d’État parmi les conseillers d’État en service ordinaire et les maîtres des requêtes, l’autre, par l’assemblée générale des magistrats du siège de la Cour de cassation parmi les conseillers hors hiérarchie et référendaires.

« Les membres du Tribunal des conflits sont soumis à réélection tous les trois ans et rééligibles deux fois. Lorsqu’un membre titulaire ou suppléant cesse définitivement d’exercer ses fonctions, il est procédé à son remplacement jusqu’à la fin du mandat en cours dans les conditions prévues aux 1°, 2° ou 3° ci-dessus, selon le cas.

« Art. 3 . – Les membres mentionnés aux 1° et 2°, de l’article 2 choisissent parmi eux, pour trois ans, un président issu alternativement du Conseil d’État et de la Cour de cassation, au scrutin secret à la majorité des voix.

« En cas d’empêchement provisoire du président, le Tribunal est présidé par le membre le plus ancien appartenant au même ordre de juridiction.

« En cas de cessation définitive des fonctions du président, le Tribunal, alors complété comme il est dit au dernier alinéa de l’article 2, est présidé par un membre du même ordre, choisi dans les conditions du dernier alinéa de l’article 2, pour la durée du mandat restant à courir.

« Art. 4 . – Deux membres du Conseil d’État, élus par l’assemblée générale du Conseil d’État parmi les rapporteurs publics, et deux membres du parquet général de la Cour de cassation, élus par l’assemblée générale des magistrats hors hiérarchie du parquet général parmi eux, sont chargés des fonctions de commissaire du gouvernement.

« Ils sont élus pour trois ans et rééligibles deux fois.

« Le commissaire du gouvernement expose publiquement et en toute indépendance son opinion sur les questions que présentent à juger les affaires dont le Tribunal des conflits est saisi.

« Art. 5 . – Sous réserve des dispositions de l’article 6, le Tribunal des conflits ne peut délibérer que si cinq membres au moins sont présents.

« Art. 6 . – Dans le cas où, après une seconde délibération, les membres du Tribunal n’ont pu se départager, l’affaire est examinée en formation élargie dans les conditions précisées par décret en Conseil d’État. Cette formation est composée, outre les membres mentionnés aux 1° et 2° de l’article 2, de deux conseillers d’État en service ordinaire et deux magistrats du siège hors hiérarchie de la Cour de cassation élus comme il est dit aux 1° et 2° de l’article 2, lors de l’élection des membres de la formation ordinaire.

« Les règles de suppléance sont applicables.

« Le Tribunal ne peut siéger que si tous les membres sont présents ou suppléés.

« Art. 7 . – Les débats ont lieu en audience publique après une instruction contradictoire.

« Art. 8 . – Le délibéré des juges est secret.

« Art. 9 . – Les décisions sont rendues au nom du Peuple français. Elles sont motivées et comportent le nom des membres qui en ont délibéré.

« Elles sont rendues publiquement.

« Art. 10 . – Lorsque la solution de la question soumise au Tribunal des conflits s’impose avec évidence, le président, conjointement avec le membre le plus ancien appartenant à l’autre ordre de juridiction, peut statuer par voie d’ordonnance dans les cas prévus par décret en Conseil d’État.

« Art. 11 . – Les décisions du Tribunal des conflits s’imposent à toutes les juridictions de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif.

« Art. 12 . – Le Tribunal des conflits règle la difficulté de compétence entre les deux ordres de juridiction, dans les conditions prévues par décret en Conseil d’État :

« 1°) lorsque le préfet a élevé le conflit dans le cas prévu à l’article 13 ;

« 2°) lorsque les juridictions de l’un et l’autre ordre se sont respectivement déclarées incompétentes pour connaître d’un litige ayant le même objet ;

« 3°) lorsqu’une juridiction de l’un ou l’autre ordre lui a renvoyé la question de compétence soulevée dans un litige.

« Art. 13 . – Lorsque le préfet estime que la connaissance d’un litige ou d’une question préjudicielle portée devant une juridiction de l’ordre judiciaire relève de la compétence de la juridiction administrative, il peut, alors même que l’administration ne serait pas en cause, demander à la juridiction saisie de décliner sa compétence.

« Art. 14 . – Le conflit d'attribution entre les juridictions judiciaires et administratives ne peut être élevé en matière pénale.

« Il peut être élevé en toute autre matière, sauf sur l’action civile dans les cas mentionnés à l’article 136 du code de procédure pénale.

« Art. 15. – Le Tribunal des conflits peut être saisi des décisions définitives rendues par les juridictions administratives et les juridictions judiciaires dans les instances introduites devant les deux ordres de juridiction, pour des litiges portant sur le même objet, lorsqu’elles présentent une contrariété conduisant à un déni de justice.

« Sur les litiges qui lui sont ainsi déférés, le Tribunal des conflits juge au fond, à l’égard de toutes les parties en cause. Ses décisions ne sont susceptibles d’aucun recours.

« Art. 16. – Le Tribunal des conflits est seul compétent pour connaître d’une action en indemnisation du préjudice découlant d’une durée totale excessive des procédures afférentes à un même litige et conduites entre les mêmes parties devant les juridictions des deux ordres en raison des règles de compétence applicables et, le cas échéant, devant lui.

« Art. 17. – Les modalités de désignation prévues à l’article 2 entrent en vigueur lors du premier renouvellement des membres du Tribunal des conflits suivant l’entrée en vigueur de la présente loi. Jusqu’à ce renouvellement, les fonctions de président sont exercées par le vice-président précédemment élu en application de l’article 25 de la loi du 24 mai 1872.

« Dans les deux mois suivant l’entrée en vigueur de la présente loi, il est procédé aux élections prévues au premier alinéa de l’article 6 pour la durée restant à courir du mandat des membres du Tribunal.

« Dans le même délai et pour la même durée, il est procédé à la désignation des commissaires du gouvernement selon les modalités prévues à l’article 4.

« Art. 18 . – La présente loi, qui s’applique à tout le territoire de la République, entrera en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d’État et au plus tard le 1er janvier 2015. »

III. – Sont abrogés :

- l’ordonnance du 1er juin 1828 relative aux conflits d'attribution entre les tribunaux et l'autorité administrative ;

- l’ordonnance du 12 mars 1831 modifiant celle du 2 février 1831 sur la publicité des séances du Conseil d'État et le mode de décision des affaires contentieuses et des conflits ;

- la loi du 4 février 1850 portant sur l'organisation du Tribunal des conflits ;

- le titre IV de la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d'État, à l’exception de son article 25 qui est abrogé à compter du premier renouvellement des membres du Tribunal des conflits suivant l’entrée en vigueur de la présente loi ;

- la loi du 20 avril 1932 ouvrant un recours devant le Tribunal des conflits contre les décisions définitives rendues par les tribunaux judiciaires et les tribunaux administratifs lorsqu'elles présentent contrariété aboutissant à un déni de justice.

IV. – À compter de l’entrée en vigueur de la loi sur le Tribunal des conflits résultant du I du présent article, les mots : « vice-président du Tribunal des conflits » figurant à l’article 23 de la loi n° 91–647 du 10 juillet 1991 sont remplacés par les mots : « président du Tribunal des conflits ».

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Cet amendement vise à introduire dans le projet de loi des dispositions réformant le Tribunal des conflits. J’ai longuement expliqué, dans la discussion générale, la nature des modifications que le Gouvernement propose d’apporter à celui-ci.

Je crois que M. le rapporteur et probablement toute la commission des lois étaient soucieux de voir ces dispositions consolidées. Qu’elles soient inscrites dans un projet de loi d’habilitation devrait les rassurer !

En effet, nous nous en réjouissons !

Le sous-amendement n° 37, présenté par M. Mohamed Soilihi, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Amendement n° 35

A. – Alinéas 2 à 4

Remplacer ces alinéas par quatre alinéas ainsi rédigés :

I. – La loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d’État est ainsi modifiée :

1° Dans l’intitulé, les mots : « portant réorganisation du Conseil d’État » sont remplacés par les mots : « relative au Tribunal des conflits » ;

2° Le titre IV est abrogé, à l’exception de l’article 25 qui est abrogé à compter du premier renouvellement des membres du Tribunal des conflits suivant l’entrée en vigueur du présent I;

3° Sont rétablis des articles 1er à 17 ainsi rédigés :

B. – Alinéa 5

Remplacer les mots :

difficultés de compétence

par les mots :

conflits d’attribution

et le mot :

réglées

par le mot :

réglés

C. – Alinéa 24

Remplacer le mot :

publiquement

par les mots :

en audience publique

D. – Alinéa 27

Remplacer les mots :

la difficulté de compétence

par les mots :

le conflit d’attribution

E. – Alinéas 37 à 41

Remplacer ces alinéas par sept alinéas ainsi rédigés :

II. – À la première phrase du premier alinéa de l’article 23 de la loi n° 91–647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, le mot : « vice- » est supprimé.

III. – 1. Les I et II entrent en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d’État et au plus tard le 1er janvier 2015.

2. Les modalités de désignation prévues à l’article 2 de la loi du 24 mai 1872 précitée, telle qu’elle résulte du I du présent article, entrent en vigueur lors du premier renouvellement des membres du Tribunal des conflits suivant l’entrée en vigueur prévue au 1 du présent III.

Jusqu’à ce renouvellement, les fonctions de président, prévues à l’article 3 de la loi du 24 mai 1872 précitée, telle qu’elle résulte du I du présent article, sont exercées par le vice-président précédemment élu en application de l’article 25 de la loi du 24 mai 1872, dans sa rédaction antérieure à la présente loi.

3. Dans les deux mois suivant l’entrée en vigueur prévue au 1 du présent III, il est procédé aux élections prévues au premier alinéa de l’article 6 de la loi de la loi du 24 mai 1872 précitée, telle qu’elle résulte du I, pour la durée restant à courir du mandat des membres du Tribunal.

Dans le même délai, et pour la même durée, il est procédé à la désignation des commissaires du gouvernement selon les modalités prévues à l’article 4 de la loi du 24 mai 1872 précitée, telle qu’elle résulte du I du présent article.

IV. – Sont abrogés :

F. – Alinéa 45 et 47

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. le rapporteur.

La commission des lois est bien évidemment favorable à l’amendement n° 35, sous réserve que le sous-amendement n° 37 soit adopté. Celui-ci vise notamment à remplacer, dans la définition du rôle du Tribunal des conflits, les termes « difficulté de compétence », que nous jugeons trop imprécis, par les termes « conflit d’attribution ».

L'amendement n° 10 rectifié, présenté par MM. Mézard, Mazars, Baylet, Bertrand, C. Bourquin, Collin et Fortassin, Mme Laborde et MM. Plancade, Requier, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Alinéas 3 à 5

Supprimer ces alinéas.

Cet amendement n’est pas soutenu.

Quel est l’avis du Gouvernement sur le sous-amendement n° 37 ?

Monsieur le président, je désire que ce sous-amendement soit mis aux voix par division. En effet, le Gouvernement est favorable aux paragraphes A, C, E et F, mais défavorable aux paragraphes B et D, qui portent respectivement sur les alinéas 5 et 27 de l’amendement n° 35.

Nous allons donc procéder à un vote par division sur le sous-amendement n° 37.

Je mets aux voix le A du sous-amendement.

Je mets aux voix le B du sous-amendement.

Je mets aux voix le C du sous-amendement.

Je mets aux voix le D du sous-amendement.

Je mets aux voix le E et le F du sous-amendement.

Je mets aux voix l’ensemble du sous-amendement n° 37.

Je mets aux voix l'amendement n° 35, modifié.

En conséquence, l’article 7 est ainsi rédigé.

TITRE IV

DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMMUNICATION PAR VOIE ÉLECTRONIQUE

L'amendement n° 23, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 5, seconde phrase

Remplacer les mots :

que le destinataire est bien celui qui les a reçus et la date de cette réception

par les mots :

la date de réception par le destinataire

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Cet amendement porte sur les dispositions de procédure pénale relatives aux communications électroniques ; les aspects de procédure civile sont fixés par des textes réglementaires, sur lesquels nous travaillons depuis plusieurs mois.

Quel est l’avis de la commission ?

Le Gouvernement propose de revenir sur une garantie que nous avons introduite dans le projet de loi en ce qui concerne les communications électroniques, lorsqu’elles se substituent aux lettres recommandées avec accusé de réception.

Le recours aux modes modernes de communication électronique n’est envisageable, en matière pénale, qu’à la condition que les garanties offertes au destinataire soient identiques à celles qui lui sont offertes par les modes de communication traditionnels. En effet, la liberté de la personne impliquée peut dépendre de l’incertitude d’une date ou d’une notification !

Dans la procédure de la lettre recommandée avec accusé de réception, la signature de l’intéressé est recueillie par le facteur, qui parfois même vérifie l’identité du destinataire. Pour sa part, l’accusé de réception électronique résulte seulement d’un clic. Or il peut arriver que la personne en cause utilise un dispositif à usage familial. Il est donc absolument nécessaire de s’assurer que le destinataire a bien lu le document envoyé, pour que les garanties qui lui sont offertes ne soient pas minorées.

Dans ces conditions, la commission des lois est défavorable à l’amendement n° 23.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Nous sommes évidemment très soucieux que la communication parvienne à son destinataire ; mais nous sommes encore plus soucieux d’assurer la sécurité de la procédure. Mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai personnellement veillé à ce qu’aucun risque ne soit pris !

Dans notre droit, qui sur ce point n’est pas conforme à la réalité des pratiques des Français, l’obligation est prévue que les convocations et certains autres documents soient envoyés par lettre recommandée avec accusé de réception. Or, dans les faits, 80 % de ces lettres recommandées ne sont pas cherchées par leur destinataire, parce que les gens ne vont plus à la Poste et communiquent de plus en plus par voie électronique !

Absolument !

Évidemment, la procédure que nous souhaitons introduire va réduire les frais de justice : de fait, les 80 % de lettres qui reviennent occasionnent un travail supplémentaire, parce qu’il faut renvoyer la convocation par lettre simple. Mais ce n’est pas l’objectif principal que nous avons à l’esprit !

Nous proposons le recours à la communication électronique mais, pour assurer la sécurité des procédures, nous prévoyons que le destinataire devra avoir donné son consentement ; nous lui offrons ainsi la garantie maximale.

Indépendamment du fait qu’il faut s’assurer que le destinataire a bien reçu le document, il faut prévenir tout risque d’annulation de la procédure. C’est dans cet esprit que nous avons rédigé l’amendement n° 23.

En somme, plus que d’une question de secret ou de confidentialité des informations, il s’agit d’une question de sécurité des procédures : c’est pourquoi le destinataire devra avoir consenti à être contacté par voie électronique.

Telles sont, monsieur le président, les précisions que je voulais porter à la connaissance de la commission des lois.

Je mets aux voix l'amendement n° 23.

L'amendement n° 36, présenté par M. Mohamed Soilihi, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... – Le code de procédure pénale est ainsi modifié :

a) Au quatrième alinéa de l'article 114, les mots : « à l'article 803–1 » sont remplacés par les mots : « au I. de l'article 803–1 » ;

b) Au deuxième alinéa de l'article 167, les mots : « par l'article 803–1 » sont remplacés par les mots : « au I. de l'article 803–1 ».

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination, monsieur le président.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 36.

Je mets aux voix l'article 8, modifié.

TITRE V

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ADMINISTRATION TERRITORIALE

L'amendement n° 11 rectifié, présenté par MM. Mézard, Mazars, Baylet, Bertrand, C. Bourquin, Collin et Fortassin, Mme Laborde et MM. Plancade, Requier, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Alinéas 9 et 10

Supprimer ces alinéas.

Cet amendement n'est pas soutenu.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 15, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 11