Séance en hémicycle du 20 février 2012 à 15h00

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

Mes chers collègues, je vous informe que Mme Bernadette Bourzai a démissionné de la délégation sénatoriale à la prospective et que le groupe socialiste et apparentés a présenté la candidature de Mme Renée Nicoux pour la remplacer.

Je vous informe également que Mme Renée Nicoux a démissionné de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes et que le groupe socialiste et apparentés a présenté la candidature de Mme Bernadette Bourzai pour la remplacer.

En application des articles 110 et 8, alinéas 2 à 11, du règlement du Sénat, ces candidatures ont été affichées.

Elles seront ratifiées si la présidence ne reçoit pas d’opposition dans le délai d’une heure.

Conformément aux dispositions de la loi organique n° 2010–837 et de la loi n° 2010–838 du 23 juillet 2010, relatives à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, et en application du décret n° 93–861 du 18 juin 1993, M. le Premier ministre, par lettre en date du 17 février 2012, a demandé à M. le président du Sénat de lui faire connaître l’avis de la commission du Sénat compétente en matière d’environnement sur le projet de reconduction de M. François Jacq, en qualité de président-directeur général de l’établissement public Météo France.

Cette demande d’avis a été transmise à la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Acte est donné de cette communication.

M. le Premier ministre a transmis au Sénat :

- en application de l’article 11 de la loi n° 2011–1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011, le rapport sur les avantages et les inconvénients en matière de lutte contre la fraude fiscale de signer une convention entre la République française et la Confédération suisse portant création d’une taxe forfaitaire sur les revenus de placement financier en Suisse des résidents français n’ayant pas fait l’objet de déclarations ;

- en application de l’article 67 de la loi n° 2004–1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, le rapport sur la mise en application de la loi n° 2011–835 du 13 juillet 2011 visant à interdire l’exploration et l’exploitation des mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique et à abroger les permis exclusifs de recherches comportant des projets ayant recours à cette technique.

Acte est donné du dépôt de ces rapports.

Le premier a été transmis à la commission des finances, le second à la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois et, pour information, à la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Ils sont disponibles au bureau de la distribution.

M. le président du Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courrier en date du 17 février 2012, trois décisions du Conseil constitutionnel sur des questions prioritaires de constitutionnalité (nos 2011-221 QPC, 2011-222 QPC et 2011-223 QPC).

Acte est donné de ces communications.

L’ordre du jour appelle l’examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique (texte de la commission n° 383, rapport n° 382).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, dans quelques jours, moins d’un an après sa signature, s’ouvrira la période de quatre ans fixée par l’accord du 31 mars 2011 pour la mise en œuvre du quinzième plan de résorption de la précarité dans les administrations de l’État, des collectivités locales et des établissements sociaux et de santé.

Initialement destiné à traduire, dans la loi, les éléments du protocole du 31 mars 2011, le projet de loi, de nouveau soumis au vote du Sénat, après la réunion de la commission mixte paritaire, est devenu un ensemble de dispositions diverses relatives à la fonction publique : il comporte tout à la fois d’importants et très attendus volets d’évolution des administrations et des cadres statutaires, ainsi que des retouches ou des prolongements des récentes réformes de la mobilité et du dialogue social, en « balayant » l’ensemble des agents publics, considérés dans toute leur diversité.

Ce texte n’ayant fait l’objet que d’une seule lecture dans chaque chambre, je retracerai l’apport de chaque assemblée.

En première lecture, le Sénat a tout d’abord conforté le dispositif de titularisation, en intégrant dans le calcul de l’ancienneté requise les services accomplis pour pourvoir des besoins temporaires sur des emplois permanents ; en clarifiant, en toute équité, les modalités de détermination des cadres et corps d’emplois accessibles ; en élargissant le périmètre du protocole aux personnels des établissements exclus du bénéfice des dérogations à l’emploi titulaire et aux contractuels des administrations parisiennes ; en retenant un décompte spécifique plus favorable des services accomplis par les agents handicapés au titre de l’ancienneté requise pour la titularisation.

Puis la Haute Assemblée a renforcé les garanties encadrant le recours à des non-titulaires : allongement de trois à quatre mois de la durée des interruptions entre deux contrats, qui autorise la prise en compte des services discontinus dans le calcul de la condition de six ans, pour l’accès au CDI ; sécurisation de la situation des contractuels des établissements et institutions qui perdraient le bénéfice de la dérogation à la règle de l’emploi titulaire pour l’ensemble ou une partie de leurs emplois ; institution de commissions consultatives paritaires pour les non-titulaires des collectivités locales.

Par ailleurs, la durée maximale des contrats conclus pour faire face à une vacance temporaire d’emploi dans la fonction publique territoriale a été portée de deux à quatre ans, l’accès au CDI a été ouvert aux collaborateurs des groupes d’élus et le principe d’un registre unique du personnel pour la fonction publique a été retenu.

En matière de recrutement et de mobilité, la durée de validité des listes d’aptitude de concours d’accès aux cadres d’emplois de la fonction publique territoriale a été portée de trois à quatre ans ; la situation statutaire des fonctionnaires de la DGSE a été clarifiée ; la date d’effet de l’intégration en catégorie B des personnels du corps des permanenciers auxiliaires de régulation médicale a été rétroactivement fixée au 16 juin 2011 ; la période d’option ouverte aux fonctionnaires de La Poste pour leur intégration dans l’un des corps ou cadres d’emplois d’une des trois fonctions publiques a été prolongée de trois ans jusqu’au 31 décembre 2016.

Le volet « dialogue social » a été enrichi par l’intégration, dans le projet de loi, du relevé de conclusions relatif à la modernisation des droits et moyens syndicaux établi à la suite d’une concertation conduite par vous-même, monsieur le ministre, avec les organisations syndicales.

Bien que le catalogue de mesures que je viens de rappeler soit fort diversifié, mais il n’est pas exhaustif, je retiendrai ici, au titre des dispositions diverses, deux articles tendant à tirer les conséquences de la réforme des retraites de 2010. Le premier vise à prévoir un dispositif transitoire au bénéfice des fonctionnaires territoriaux en congé spécial, le second à aligner l’âge d’ouverture des droits à retraite des agents ayant la qualité de travailleur handicapé sur celui du régime général d’assurance vieillesse.

Le maintien en activité au-delà de la limite d’âge légale dans les emplois fonctionnels de la fonction publique territoriale a été assoupli ; la durée du sursis de l’exclusion temporaire de fonctions a été harmonisée entre les trois versants de la fonction publique ; le statut de fonctionnaire des personnels des syndicats interhospitaliers a été expressément maintenu, au-delà de la transformation de ces structures en communautés hospitalières de territoire, groupement de coopération sanitaire ou groupement d’intérêt public.

Le Sénat a porté la réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique territoriale, qui lui était soumise par le Gouvernement. Celle-ci s’inspirait notamment des conclusions d’un groupe de travail du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.

Enfin, le projet de loi nous a offert l’opportunité de poursuivre la réflexion ouverte par notre collègue M. Hugues Portelli pour renforcer les centres de gestion de la fonction publique territoriale.

Le texte contenait aussi un chapitre consacré au recrutement dans les juridictions administratives et financières.

Le Sénat a ouvert l’intégration au corps des membres du Conseil d’État par le biais de la mission permanente d’inspection des juridictions administratives. Il a élargi les perspectives de carrière des membres des juridictions administratives, en créant des emplois de premier vice-président pour les quatre tribunaux administratifs comptant au moins huit chambres et pour les huit cours administratives d’appel.

Enfin, notre assemblée a souhaité tirer les conséquences de l’attribution de la qualité de magistrat aux membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel par la loi statutaire de 1986, en précisant que le statut général leur est applicable dès lors qu’il n’est pas contraire au statut des magistrats administratifs.

Le Sénat a assorti le détachement au sein du corps des magistrats des cours régionales des comptes de garanties suffisantes quant au niveau des personnels concernés, en autorisant le détachement des seuls fonctionnaires de corps et cadres d’emplois de même catégorie et de niveau comparable.

Ces dispositions, bien que nécessaires, n’en demeuraient pas moins insuffisantes. C’est la raison pour laquelle notre assemblée a choisi d’enrichir le projet de diverses mesures destinées, d’une part, à diversifier le recrutement des membres des juridictions administratives et financières et à faciliter leur mobilité, et, d’autre part, à améliorer l’exercice de leurs missions. Le Sénat a ainsi pérennisé le recrutement complémentaire de conseillers des cours régionales des comptes, créé un statut des experts près la Cour des comptes, relevé de quarante à quarante-cinq ans l’âge minimal requis pour la nomination des conseillers maîtres de la Cour des comptes, facilité la participation à des travaux communs des magistrats de la Cour des comptes et des cours régionales des comptes. Enfin, notre assemblée a supprimé les quotas parmi les présidents des cours régionales des comptes selon leur corps d’origine.

Saisie des 103 articles votés par le Sénat, soit 40 de plus que dans le projet de loi initial, l’Assemblée nationale en a adopté 66 conformes et a complété le texte par un ajout également substantiel de 34 articles.

Sur le cœur du projet de loi, à savoir le protocole du 31 mars 2011, au-delà de précisions, clarifications et harmonisations rédactionnelles, l’Assemblée nationale a introduit plusieurs modifications : ouverture du dispositif de titularisation aux contractuels des institutions qui perdraient le bénéfice de déroger à l’emploi titulaire ; suppression de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances du nombre de ces bénéficiaires et ouverture à leurs personnels titulaires du dispositif de titularisation, lequel l’est également aux contractuels de droit public de l’Office national des forêts ; en revanche, en sont exclus, dans les trois fonctions publiques, les contractuels qui ont acquis ou acquièrent la qualité de fonctionnaire entre le 31 mars 2011 et la date de clôture des inscriptions aux recrutements exceptionnels ; exclusion du champ de la CDlsation de l’ensemble des contrats conclus dans le cadre d’une formation doctorale, quel qu’en soit le fondement ; précisions du régime d’emploi des collaborateurs de groupes d’élus ; retour à la durée initiale de deux ans de la période de recours à des non-titulaires en cas de vacance temporaire d’emploi ; fixation par voie réglementaire, conformément à l’accord, des motifs de licenciement, des obligations de reclassement et des règles de procédure applicables en fin de contrat dans les trois fonctions publiques ; suppression du registre unique du personnel, dont l’objectif est soumis à la réflexion d’un groupe de travail.

Un dernier article portant sur ce statut « contractuel » a soulevé l’ire des intéressés et la préoccupation des parlementaires. Dans le cadre du régime des conventions de recherche entre un établissement public à caractère scientifique et technologique et un organisme assurant un financement externe, la durée d’accès au CDI a été portée à neuf ans au plus.

Le régime de mobilité entre les fonctions civile et militaire a été précisé, notamment au regard des obligations statutaires.

La condition d’ancienneté exigée pour le bénéfice du congé de reconversion des militaires blessés en opération a été supprimée.

Les exceptions au principe des promotions continues de grade à grade ont été simplifiées en cas d’action d’éclat ou de services exceptionnels.

Les dispositions relatives au dialogue social ont été enrichies par la clarification du droit applicable au sein de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

En ce qui concerne le volet « juridictions administratives et financières », l’Assemblée nationale est revenue au projet de loi initial pour le recrutement annuel de maîtres des requêtes choisis parmi les conseillers de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel : une nomination obligatoire assortie d’une nomination facultative.

L’Assemblée nationale a approuvé l’institution de maîtres des requêtes en service extraordinaire. Mais elle a supprimé la faculté annuelle d’intégration au corps des membres du Conseil d’État, à l’issue de quatre années, d’un fonctionnaire ou un magistrat.

L’Assemblée nationale a aussi rejeté la diversification des nominations au grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes destinée aux rapporteurs extérieurs.

Enfin, elle a écarté certaines des dispositions régissant les experts près la Cour des comptes.

Au titre des dispositions diverses, je mentionnerai : le report d’un an, au 1er juillet 2013, de l’entrée en vigueur du dispositif de l’écrêtement du minimum garanti de pension ; le maintien du droit au départ anticipé à 57 ans pour les agents soumis au risque d’insalubrité, aux ouvriers des parcs et ateliers intégrés dans la fonction publique territoriale à la suite du transfert aux départements des parcs de l’équipement ; trois dispositions reprenant les articles censurés par le Conseil constitutionnel comme cavaliers de la loi initiée par notre ancien collègue Jean-Pierre Fourcade pour modifier le cadre de gestion des emplois supérieurs de la fonction publique hospitalière ; enfin, le recours au télétravail dans le secteur public promu par le rapporteur du projet de loi à l’Assemblée nationale, M. Pierre Morel-À-l’Huissier.

Je tiens aussi à saluer l’enrichissement du volet consacré à l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes dont l’accroche dans le projet de loi était, convenons-en, monsieur le ministre, indigente, mais qui ne demandait qu’à s’enrichir ! Il devrait bousculer des comportements établis depuis trop longtemps...

L’Assemblée nationale a substantiellement enrichi ce volet qui, disons-le, constituait le talon d’Achille du texte déposé par le Gouvernement. Elle a principalement fixé une proportion d’au moins 40 % de femmes dans le Conseil commun de la fonction publique, les commissions administratives paritaires, les jurys de concours et comités de sélection, dans les emplois supérieurs.

Je conclurai ce tableau par les modifications portées par nos collègues Hugues Portelli, Jean-Pierre Vial, rapporteur de la proposition de loi, Michel Delebarre et Virginie Klès, au régime des centres de gestion de la fonction publique territoriale.

Le Gouvernement a repris les deux amendements frappés d’une irrecevabilité financière dans cette enceinte. Soyez remercié, monsieur le ministre, de la concertation que vous avez bien voulu conduire avec nos collègues de l’Assemblée nationale.

Je crois que les cinq articles figurant dans ce projet de loi, qui correspondent aux amendements déposés au Sénat, permettront une évolution décisive de ces structures, favorable au renforcement du statut de la fonction publique territoriale.

La commission mixte paritaire, réunie jeudi 16 février, a travaillé dans l’esprit consensuel qui a marqué l’ensemble de l’examen de ce texte.

Les positions des deux assemblées n’étaient pas si éloignées l’une de l’autre si l’on excepte quelques désaccords très limités sur les soixante et onze articles restant en navette.

Chaque chambre a eu à cœur de permettre la mise en place rapide des dispositifs prévus par l’accord du 31 mars 2011.

C’est pourquoi, au-delà des précisions et rectifications rédactionnelles, les principales décisions adoptées par la commission mixte paritaire se résument en sept points.

Quelques-uns de ses membres ont considéré que les modifications entourant le régime des conventions de recherche méritaient une réflexion plus approfondie avec les parties concernées – rappelons qu’elles ont été introduites en séance dans la seconde assemblée saisie – ; aussi, la commission mixte paritaire a supprimé l’article 32 bis A les introduisant.

Pour le volet juridictionnel, le texte qui vous est aujourd’hui soumis est le fruit d’un équilibre, me semble-t-il, satisfaisant : la CMP a retenu la rédaction adoptée par le Sénat pour l’intégration au corps des membres du Conseil d’État des maîtres des requêtes en service extraordinaire et pour les experts près la Cour des comptes. À l’inverse, la commission mixte paritaire est convenue que, en l’état actuel, le caractère obligatoire d’une seconde nomination annuelle d’un maître des requêtes tout comme la diversification de la nomination au tour extérieur au grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes n’apparaissent pas indispensables.

Enfin, la commission mixte paritaire a encadré plus précisément le dispositif de nomination en surnombre des personnels de direction des établissements sociaux et de santé, directeurs de soins et praticiens hospitaliers en recherche d’affectation.

En définitive, le texte aujourd’hui soumis au vote de la Haute Assemblée comporte de notables avancées du droit de la fonction publique.

Mais l’objectif premier de ce texte, la résorption de la précarité, ne prendra tout son sens que si les employeurs publics s’inscrivent résolument dans cette démarche. La Haute Assemblée restera attentive à la mise en œuvre de ces dispositifs. Pour l’heure, je vous propose d’adopter ce projet de loi. §

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, madame le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, au moment d’aborder la lecture des conclusions de cette commission mixte paritaire, je veux tout d’abord saluer le travail qui a été celui du Parlement, à chacune des étapes de la procédure législative, sur un projet de loi qui, vous l’avez rappelé, madame le rapporteur, est important, parce qu’il concernera très directement dans leur vie de tous les jours des dizaines de milliers d’agents de la fonction publique qui sont aujourd’hui en situation précaire.

Ce projet marque aussi une étape importante dans l’évolution de la place faite aux femmes dans la fonction publique. Je ne sais pas si le premier texte justifiait le qualificatif d’« indigent », madame le rapporteur, mais, chacun en avait conscience, il méritait des enrichissements. Les débats ont permis l’émergence d’une solution qui a priori – j’y reviendrai – n’était pas de celles qui s’imposent à l’évidence. Je veux bien entendu parler des quotas de nominations ou, du moins, des pourcentages, pour employer un mot moins connoté, pour l’accès aux postes à hautes responsabilités. Mais, nous le savons tous, si nous n’avions pas fait bouger les choses, elles n’auraient pas bougé naturellement.

Là où ce texte, vous l’avez également rappelé, madame le rapporteur, ne comportait, dans sa version initiale, que 63 articles, celui qui vous est soumis aujourd’hui en compte près du double avec, sur certains points, des dispositions nouvelles et ambitieuses. Cette évolution du texte est d’abord le fruit du débat, que je n’hésite pas à qualifier d’exemplaire, entre les assemblées et le Gouvernement. Ce débat a été marqué par la volonté d’avancer ensemble sur des sujets concrets, tout en recherchant sinon les voies d’un consensus, à tout le moins celles d’une convergence. Et je tiens vraiment à insister sur ce point, car la qualité du texte doit évidemment beaucoup au climat d’écoute et de dialogue qui a marqué les différentes étapes de son élaboration.

Je veux donc saluer, monsieur le président de la commission des lois, le travail de votre commission, sous l’égide de Mme le rapporteur, ainsi que celui de l’ensemble des porte-parole des groupes et des parlementaires qui se sont impliqués sur ce projet de loi. J’y reviendrai brièvement.

Avec ce texte, vous l’avez rappelé, il s’agit d’abord de lutter contre la précarité dans la fonction publique, une précarité qui est souvent méconnue de nos compatriotes, mais qui frappe pourtant plusieurs dizaines de milliers d’agents contractuels, titulaires de CDD renouvelés, engagés au quotidien au service du public, que ce soit dans nos administrations d’État, dans nos collectivités locales ou dans nos hôpitaux.

Avec ce texte, il faut que chacun en ait conscience, nous adressons un message à ces agents contractuels et plus largement à tous ceux qui, dans notre pays, concourent au service public. C’est un signal de responsabilité, de justice et d’équité.

Conformément aux engagements qui avaient été pris en janvier 2010 par le Président de la République, nous apportons aujourd’hui une réponse nouvelle à un phénomène ancien et récurrent, celui du recours à des agents contractuels employés sur la base de simples CDD reconduits d’année en année.

À la différence des grands plans de titularisation – au nombre de seize, me semble-t-il, depuis 1946 –, ce projet de loi répond à la précarité en posant des règles pour empêcher qu’elle ne fasse demain son retour dans nos services publics.

À cet égard, je veux aussi saluer la qualité du dialogue social, car ce projet de loi, je le rappelle, est la traduction d’un protocole d’accord conclu le 31 mars dernier et signé par six des huit organisations syndicales représentatives de la fonction publique.

Concrètement, le texte permettra aux agents publics aujourd’hui en CDD d’accéder à un CDI dès lors qu’ils auront exercé pendant une durée minimale de six ans sur les huit dernières années.

Par ailleurs, vous le savez, nous allons ouvrir aussi aux agents contractuels des voies d’accès spécifiques à l’emploi titulaire pendant une durée de quatre ans à compter de la publication de la loi, ce qui permettra, et j’y étais profondément attaché, de valoriser les acquis de l’expérience professionnelle.

Cela m’amène à préciser, sans rouvrir le débat, monsieur le président Sueur, que nous serons sans doute conduits à reconsidérer le contenu des épreuves des concours afin de rendre ces derniers plus « professionnalisants » et moins pénalisants sur certains aspects.

Ces deux mesures permettront ainsi de régler la situation des agents aujourd’hui en situation de précarité : quelque 100 000 agents seront concernés.

Comme je vous l’indiquais, la grande nouveauté de ce projet, vous l’avez d’ailleurs souligné, madame le rapporteur, tient au caractère automatique, à l’avenir, du mécanisme du passage de CDD en CDI pour tout agent, à quelque fonction publique qu’il appartienne, occupant depuis plus de six ans un emploi répondant à un besoin permanent de son service. Si le projet de loi est voté, ce que je souhaite ardemment, ces agents se verront proposer un CDI.

C’est un changement profond dans la manière dont nous entendons lutter contre la précarité dans la fonction publique. C’est surtout un changement pour les agents eux-mêmes, et c’est bien à eux que nous devons penser aujourd’hui.

Le débat parlementaire a été l’occasion de conforter et d’enrichir les principes du protocole d’accord. Je m’en tiendrais à la question, qui était en suspens, des contractuels recrutés, notamment dans l’éducation nationale, dix mois sur douze. Dès lors que nous avions décidé de lutter contre la précarité, cette situation n’était pas acceptable et chacun avait conscience qu’elle devait évoluer. C’est pourquoi j’ai tenu, lors de nos débats en première lecture, à ce que la spécificité de ces agents puisse être prise en compte de manière à la fois juste et équitable.

J’en viens à quelques sujets pour lesquels le texte établi par la commission mixte paritaire prolonge – j’insiste sur ce terme – le travail engagé par le Sénat à l’issue de la première lecture du texte. Si j’emploie le verbe « prolonge », c’est bien parce qu’il y a eu la recherche d’une convergence entre les deux assemblées.

En ce qui concerne l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, sujet sur lequel le débat s’était engagé ici même, j’ai toujours considéré que le fait d’inscrire dans la loi l’obligation de présenter un rapport annuel sur l’évolution de la place faite aux femmes dans la fonction publique, devant le Conseil commun de la fonction publique, que j’ai installé le 31 janvier, était une façon de poser de manière récurrente et permanente la question de l’accès des femmes à des postes de haute responsabilité. Ce rapport sera bien évidemment transmis au Parlement. Au-delà des différentes délégations spécifiques de chaque assemblée, c’est donc l’ensemble des deux chambres du Parlement qui pourront se saisir de ce sujet.

Certes, il fallait aller au-delà. Néanmoins, madame le rapporteur, je ne tiens pas pour mineure l’obligation faite par la loi d’un débat annuel sur cette question devant le Conseil commun de la fonction publique, instance représentative dont je souhaite qu’elle joue tout son rôle à l’avenir. Il ne s’agit pas de le mettre en concurrence avec le Conseil supérieur de la fonction publique d’État, celui de la fonction publique territoriale ou celui de la fonction publique hospitalière, mais cette instance doit jouer tout son rôle, notamment en ce qui concerne la mobilité ou la place faite aux femmes dans l’accès aux plus hautes responsabilités.

Le constat, en effet, chacun le connaît : alors que les femmes représentent 60 % des effectifs de la fonction publique, elles restent extrêmement minoritaires, parfois moins de 10 %, aux postes de direction.

Afin de briser ce véritable plafond de verre, j’ai pris mes responsabilités, madame le rapporteur. Pour ne rien vous cacher, je vous indique que le chef de l’État a joué un rôle majeur dans les propositions que je vous ai présentées. Il a eu un rôle d’impulsion que je tenais à souligner devant vous, dans un souci de transparence et afin de lui rendre les mérites qui sont les siens.

J’ai donc pris mes responsabilités, et les députés ont approuvé ce principe de pourcentages de nominations, de quotas de femmes dans les nominations aux plus hautes responsabilités dans les trois versants de la fonction publique.

Cette décision s’inspire de la loi Copé-Zimmermann, issue d’une proposition de loi présentée par ces deux députés. Je n’étais pas a priori très enthousiaste sur cette idée, mais je constate qu’elle a produit ses effets. Si on s’en était tenu aux circulaires, et certaines ont été portées avec beaucoup d’engagement – je me souviens d’une circulaire du gouvernement Jospin –, les choses n’auraient pas évolué.

J’ai bien conscience, mesdames, messieurs les sénateurs, du caractère novateur et contraignant de ces dispositions visant à imposer des quotas de nominations. Même si j’ai lu ici ou là dans la presse que ce n’était pas assez, pour ma part, je n’hésite pas à les qualifier de véritable révolution dans la gestion de la haute fonction publique. Je tiens à le dire comme je le pense !

À cet égard, je remercie le Sénat, qui, après que le débat se fut poursuivi à l’Assemblée nationale, a accepté en commission mixte paritaire de retenir cette proposition. Ainsi, les quotas de femmes dans les flux de nominations s’élèveront progressivement d’ici à 2018, jusqu’à atteindre un taux d’au moins 40 %.

Là où les circulaires, je le redis, ont échoué à faire changer les mentalités, il nous appartient désormais de prendre des mesures fortes et ambitieuses ; c’est tout le sens du mécanisme qu’il vous est proposé d’adopter.

J’ajoute que les mesures figurant dans le projet de loi en faveur d’un égal accès des femmes et des hommes aux postes à responsabilité permettront aussi une meilleure représentation de chacun des deux sexes dans les jurys de concours ou de recrutement – ce n’est pas anecdotique – ainsi que dans les instances paritaires. En outre, la mesure Copé-Zimmermann, monsieur le ministre chargé des relations avec le Parlement, s’imposera également – si le projet de loi est définitivement adopté – dans les conseils d’administration des établissements publics administratifs.

Au final, le chapitre consacré à l’égalité professionnelle est particulièrement dense, solide et, une fois encore, ambitieux.

Nous avons également beaucoup avancé en ce qui concerne les centres de gestion de la fonction publique territoriale, sujet qui tenait particulièrement à cœur au Sénat. À cet égard, je veux saluer, comme vous l’avez fait, le travail effectué notamment sur ce point par MM. Hugues Portelli, Jean-Pierre Vial et Michel Delebarre, pour améliorer le dispositif. La commission mixte paritaire a confirmé les termes du compromis qui avait été acté avec vous, et ce conformément aux conclusions du groupe de travail que j’avais mis en place au ministère de la fonction publique, à la suite de l’engagement pris devant votre Haute Assemblée. Par conséquent, monsieur le président de la commission des lois, cet engagement a été tenu !

Les points de vue de l’Assemblée nationale et du Sénat ont pu se rapprocher, pour aboutir à des évolutions que je qualifie, là aussi, de très importantes. D’ailleurs, depuis que ces dispositions ont été introduites, les centres de gestion – monsieur Portelli, vous pouvez en témoigner – ont salué le travail que nous avons réalisé ensemble.

C’est pour moi l’occasion de saluer une nouvelle fois l’esprit de convergence qui a prévalu dans la recherche de solutions.

S’agissant de la réforme de l’encadrement supérieur, qui n’est pas anecdotique, je me suis rendu à Brest afin de rencontrer les cadres de la fonction publique territoriale, qui attendaient cette réforme. Celle-ci sera désormais actée si le présent texte est définitivement adopté.

Le débat qui s’est déroulé sur le statut des collaborateurs des groupes d’élus au sein des collectivités territoriales a été dense.

La réforme des moyens syndicaux n’a pas été une réforme mineure, car elle visait à permettre aux syndicats et à la démocratie sociale de s’exprimer sur la base de la représentativité, tout en assurant la transparence quant à l’utilisation des moyens. Il s’agit aussi d’une grande avancée, qui sécurise le dialogue social en même temps qu’elle crée une responsabilité dans la mesure où il s’agit de moyens publics. C’est sous cet engagement de responsabilité partagée que nous avons pu aboutir à un accord.

La loi, je vous le rappelle, ne concerne que la fonction publique territoriale, les moyens mis à disposition de la fonction publique d’État et de la fonction publique hospitalière relevant, comme vous le savez, du décret. Celui-ci a d’ailleurs été publié, madame le rapporteur, pour la fonction publique d’État.

Donc, ma détermination est grande et celle du Gouvernement réelle, afin que nous puissions appliquer très rapidement la loi si elle est votée, comme vous en avez vous aussi exprimé le vœu.

Mesdames, messieurs les sénateurs, en dépit de l’inflation qui a marqué le présent texte, j’ai compris que, du fait de sa proximité avec les grandes échéances électorales à venir, tout le monde y a trouvé un intérêt tout à fait particulier, y compris le Parlement. Ainsi, s’agissant des juridictions administratives et financières, le débat a été amorcé, et vous aurez noté, monsieur le président de la commission, que je n’ai pas ménagé mes forces pour parvenir à la convergence sur ce point, à tel point que le Gouvernement a pris la décision de ne proposer aucun amendement après la commission mixte paritaire.

Sage décision !

Ce qui va sans dire, va encore mieux en le disant, monsieur le président Sueur… Je voulais dire par là que le Gouvernement a pris toute sa part dans la recherche de cette convergence. En tout cas, nous avons fait, me semble-t-il, œuvre utile pour notre pays et pour une conception du service au public que nous partageons.

J’ai conscience, comme membre du Gouvernement, des efforts que nous avons demandés à nos agents publics. Quels que soient les gouvernements qui nous succéderont, sans précipitation, le moment venu, tout le monde sera appelé à consentir les mêmes efforts. Simplement, dans le même temps que nous demandons des efforts nous devons donner des signaux de justice et d’équité.

Telle était la volonté du Gouvernement à travers ce texte dont nous avons tenu à faire en sorte qu’il soit voté. Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie de la part que vous y avez prise. C’est tout à l’honneur du Parlement et du Gouvernement que, sur des sujets qui tiennent à la cohésion sociale et territoriale, à l’idée finalement que nous avons en partage de la République, nous sachions, en certaines circonstances, nous rassembler ! §

La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous examinons donc cet après-midi les conclusions d’une commission mixte paritaire qui est parvenue à un texte commun entre le Sénat et l’Assemblée nationale : il faut saluer cet événement car, cela n’a échappé à personne, une commission mixte paritaire qui aboutit, voilà une chose devenue assez rare ces derniers mois...

Il faut par conséquent se féliciter du dialogue constructif que nous avons pu avoir d’abord dans cet hémicycle, puis avec nos collègues députés lors de cette commission mixte paritaire.

Le présent projet de loi découle d’une intense concertation entre les partenaires sociaux, vous venez de le rappeler, monsieur le ministre, au printemps 2009 et à l’automne 2010.

Cette concertation a permis l’établissement d’un diagnostic partagé de tous sur la situation des agents contractuels, et a démontré l’existence d’un large consensus sur l’opportunité d’une réforme du cadre législatif et réglementaire qui leur est applicable.

Cette réforme concerne l’ensemble des agents contractuels : ceux de la fonction publique d’État mais aussi ceux des fonctions publiques territoriale et hospitalière.

Le 31 mars 2011, la négociation a abouti à la signature d’un protocole d’accord, largement consensuel. Le présent projet de loi en est la traduction législative. §

Ce processus est exemplaire : d’abord la concertation, puis la législation. Il procède d’une méthode logique, et la démarche adoptée en ce domaine par le Gouvernement a été bonne ; parfois, on eût aimé qu’il en soit de même pour d’autres textes…

Cette démarche doit être saluée, car les étapes de négociations n’ont pas été sacrifiées à l’urgence qu’il y avait, d’une part, d’apporter une réponse immédiate aux situations de précarité rencontrées sur le terrain et, d’autre part, de prévenir la reconstitution de telles situations pour l’avenir, en encadrant mieux les cas de recours au contrat. Tels étaient, d’ailleurs, les deux principaux axes du protocole signé le 31 mars dernier.

Il est important de rappeler que les agents non titulaires représentent aujourd’hui près de 16, 8 % des effectifs de l’ensemble de la fonction publique, soit quelque 900 000 agents.

Comme nous l’avions fait en première lecture, nous tenons à saluer les travaux de notre commission des lois et particulièrement notre collègue Catherine Tasca qui a accompli un travail de fond sur ce texte complexe.

Le projet de loi, qui comportait initialement 63 articles, en compte désormais 137, dont 40 introduits par le Sénat et 34 par l’Assemblée nationale. Lors de la commission mixte paritaire du 16 février dernier, à laquelle j’ai participé, 71 articles restaient en navette. Je me réjouis que nous soyons parvenus à un accord sur l’ensemble de ces articles.

Je tiens à saluer les initiatives des députés qui, après les importants aménagements introduits au Sénat, ont cherché à enrichir le texte sur des thèmes tels que la lutte contre les discriminations, le développement du dialogue social ou encore la réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique territoriale.

Concernant l’avenir des centres de gestion de la fonction publique territoriale, le Sénat avait amorcé un travail important, avec un dispositif visant à renforcer la coordination des centres de gestion au niveau régional ou interrégional.

Je tiens d’ailleurs à saluer le travail important qui a été accompli sur ce thème par notre collègue Hughes Portelli, qui avait lancé le débat grâce à sa proposition de loi. Cette thématique avait ensuite été soutenue en séance publique par notre collègue Jean-Pierre Vial dont je tiens également à saluer le travail.

Le texte adopté à l’issue des travaux de nos deux assemblées donnera la possibilité aux coordinations régionales ou interrégionales des centres de gestion de s’organiser au niveau national par convention pour exercer en commun leurs missions. Le dispositif tend ainsi à favoriser la mise en place de plateformes mutualisées à l’échelon national.

Le dispositif retenu correspond, selon moi, à un véritable consensus sur l’ensemble des travées de l’Assemblée nationale comme du Sénat.

Nous nous réjouissons également de l’accord qui a été trouvé sur les articles concernant le Conseil d’État, qui avaient fait l’objet de nombreuses remarques. L’essentiel a été maintenu, j’allais dire « sauvé »

Je me réjouis que nous soyons parvenus à un accord sur ce texte résultant lui-même d’un accord entre les partenaires sociaux. Je tiens encore une fois à féliciter notre rapporteur pour son travail sur une matière quelque peu complexe.

Globalement, le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire apparaît équilibré. C’est pourquoi le groupe de l’Union centriste et républicaine votera en faveur des conclusions de cette commission mixte paritaire afin que ce texte très attendu puisse être rapidement promulgué. §

La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, sur les 5, 3 millions d’agents employés par l’État, près de 900 000 sont en situation de précarité car non fonctionnaires, soit 16, 5 % des agents de la fonction publique.

Ce sont les trois versants de la fonction publique – d’État, hospitalière et territoriale – qui connaissent des records de précarisation. Il est donc impératif de tout entreprendre pour mettre fin au recours excessif à des contractuels.

Ce projet de loi fait suite aux accords du 31 mars 2011 signés par six organisations syndicales sur huit, au terme de deux ans de négociations. Il est censé résorber cette précarité en permettant aux agents contractuels qui pourvoient des emplois permanents d’accéder, sous certaines conditions, à des postes de titulaires ou à des CDI.

Contribuant au moins à sécuriser le parcours d’un certain nombre d’agents, cette action semble pourtant bien insuffisante au regard de l’ampleur du phénomène, puisque deux tiers des agents ne pourront bénéficier ni de la titularisation ni de la « CDIsation » prévue par la loi !

De fait, ce projet de loi est loin de revaloriser le rôle et la place de la fonction publique comme de ceux qui y travaillent. Il « CDIse » 100 000 personnes, mais ne prévoit que des titularisations partielles et circonscrites, pour mieux s’inscrire dans la logique qui est celle du Gouvernement, le démantèlement du statut de fonctionnaire, considéré comme un coût et un obstacle à la flexibilité ultralibérale des politiques actuelles.

Conséquence de la révision générale des politiques publiques, la RGPP, il réduit la précarité dans des conditions si restrictives que l’essentiel des précaires ne sera pas concerné.

De nouvelles dispositions ont par ailleurs été introduites à l’Assemblée nationale, notamment sur la représentation des femmes au sein de la fonction publique – Tant mieux ! Espérons que le contexte de RGPP ne viendra pas trop nuire à tout cela. Cependant, monsieur le ministre, je regrette, en ma qualité de présidente de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, que ces dispositions n’aient pu être examinées par le Sénat. Un sujet d’une telle importance ne saurait être traité au détour d’un projet de loi et mérite un débat en tant que tel, suivi par les deux chambres et en dehors de toute procédure accélérée.

Outre ces insuffisances, ce texte aurait suscité notre opposition radicale et définitive si la commission mixte paritaire n’avait, sur une initiative particulière de la présidente de notre groupe Mme Nicole Borvo, abouti à la suppression de l’article 32 bis A inséré par l’Assemblée nationale.

En contradiction totale avec l’objectif affiché de ce projet de loi, cet article aurait en effet eu pour conséquence le développement de la précarité dans le domaine de la recherche. Il aurait permis aux établissements publics à caractère scientifique et technologique de recruter des agents contractuels pour occuper des fonctions techniques ou administratives correspondant à des catégories A, non plus seulement en CDI comme cela est actuellement le cas, mais également en CDD.

Le Gouvernement prévoyait ainsi de créer un nouveau CDD spécifique à la recherche, via un « contrat de projet » liant le recrutement des personnels de catégorie A à la durée de vie d’une convention de recherche conclue entre un organisme de recherche et une instance assurant un financement externe.

Cette disposition, que le Gouvernement avait déjà tenté d’introduire dans le protocole d’accord en mars 2011 – on s’en souvient ! – a cette fois encore été rejetée : c’est une bonne chose ! De fait, au sein d’un texte censé résorber l’emploi précaire dans la fonction publique, il serait inadmissible de voir figurer un article contribuant à ériger l’emploi précaire en norme de l’emploi dans le domaine de la recherche.

Cette disposition aurait été d’autant plus problématique que le secteur de la recherche – tout comme celui de l’enseignement supérieur, du reste – est déjà fortement touché par la précarité. Il devrait donc, au contraire, bénéficier tout particulièrement des dispositifs prévus par un semblable projet de loi.

En effet, la précarité est particulièrement développée dans ce domaine, puisqu’elle y concerne 30 % à 35 % des emplois, alors que la moyenne dans la fonction publique – je le rappelle – s’élève à 16, 5 %. En 2010, on estimait à 55 000 le nombre de non-titulaires dans ce secteur. Ainsi, il est fréquent que les salariés y travaillent entre cinq et dix ans dans le cadre de contrats de courte durée ou de vacations, y compris après obtention de leur doctorat.

En dépit de cette situation, largement dénoncée par les personnels concernés, le ministère n’a recensé que 11 000 non-titulaires de longue durée éligibles au dispositif de titularisation prévu par le présent projet de loi. Cette mesure est bien trop insuffisante pour enrayer le développement de la précarité, ou même pour réduire significativement le nombre de salariés précaires de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Pis, comme chacun sait, une stratégie a été mise en œuvre pour réduire au maximum le nombre de titularisations : ainsi, certains contrats, dont les titulaires étaient éligibles aux mesures prévues par le protocole et le présent projet de loi, n’ont pas été renouvelés.

En outre, nous ne pouvons que déplorer l’ajout par l’Assemblée nationale d’une disposition visant à exclure les contrats de doctorant des CDD ouvrant droit à CDIsation ou titularisation.

Il est donc assez aisé de démontrer les insuffisances de ce texte : d’ailleurs, je n’ai cité que quelques exemples. Cependant, le groupe CRC s’abstiendra sur ce projet de loi car, si faible que soit le nombre de contractuels de la fonction publique susceptibles de bénéficier des mesures prévues dans ce cadre, nous ne pouvons nous opposer à un texte qui – il faut le souligner – met un terme à la détresse d’un certain nombre d’agents, aussi insuffisant soit-il. §

La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Mme Anne-Marie Escoffier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, un projet de loi examiné en procédure accélérée et qui, à l’issue de la commission mixte paritaire, bénéficie d’une quasi-unanimité en sa faveur : voilà qui est suffisamment rare pour être souligné.

En première lecture, nous avions déjà été nombreux à signaler l’exception que constitue ce texte. Notre excellent rapporteur, Catherine Tasca, avait notamment mentionné l’accord recueilli par les organisations syndicales, dans leur grande majorité.

Si la Haute Assemblée fait souvent grise mine aux textes discutés en procédure accélérée, ce projet de loi fait exception, et chacun se réjouit que des dispositions réduisant la précarité des emplois de contractuel dans la fonction publique aient pu être arrêtées.

En effet, il n’est que justice de reconnaître que, bien souvent, les personnels contractuels sont de facto des fonctionnaires déguisés, dont les emplois sont adaptés aux spécificités des services des trois fonctions publiques qu’ils servent. Dès lors, on ne peut que se féliciter, pour ces trois fonctions publiques – la fonction publique d’État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière –, des mesures adoptées qui reprennent les propositions formulées par le protocole d’accord, lequel – vous l’avez rappelé, monsieur le ministre – a été signé par six des huit organisations représentatives de la fonction publique.

Pour occuper les emplois permanents des services publics administratifs, le principe d’accès à la fonction publique reste le concours, …

Tout à fait !

Mme Anne-Marie Escoffier. … mais un concours dont on a compris qu’il doit davantage s’appuyer sur une expérience ou sur des potentialités professionnelles que sur des connaissances académiques

Le recrutement de contractuels s’est assoupli, pour ce qui concerne la nature des emplois occupés comme la durée des contrats eux-mêmes.

Plus particulièrement, j’ajouterai un mot pour me réjouir du travail accompli concernant les centres de gestion. Sur ce point, je salue également l’intervention de notre collègue Hugues Portelli.

J’ajouterai également un mot pour ce qui est du recrutement des collaborateurs de groupes, dont on avait pu craindre que la précarité ne s’aggrave encore. La durée et les modalités de renouvellement de leurs contrats sont clairement les dispositions du droit commun applicables aux agents contractuels, et leurs indemnités dues au titre de l’assurance chômage comme leurs indemnités de licenciement, en cas de fin de contrat, restent à la charge du budget général de la collectivité concernée, même si ces personnels relèvent de l’autorité desdits groupes.

Par ailleurs, – et chacun s’en est félicité – le présent texte a introduit un ensemble de mesures destinées à lutter contre les discriminations, en favorisant par contrecoup la parité entre les hommes et les femmes. Certes, il aurait pu sembler nécessaire de fixer pour but un véritable équilibre 50-50, mais c’eût été méconnaître les freins réels existants. La sagesse a conduit à limiter à 40 % le seuil rendu opposable aux administrations frileuses et, sur ce point, dame Sagesse me paraît bonne conseillère ! §

Je n’évoquerai pas les emplois des juridictions administratives et financières, sinon pour relever que les mesures proposées ont pour objectif de corriger la déperdition inéluctable des compétences imposée par la révision générale des politiques publiques, la RGPP.

Enfin, parmi l’ensemble des dispositions introduites, je salue la « petite dernière », relative au télétravail, heureuse mesure qui tient compte de la réalité de nos territoires et qui – sous réserve de l’existence d’un bon réseau de haut débit – permettra aux juridictions de poursuivre leur tâche, au bénéfice de tous les citoyens.

Sur ce point précis, je songe notamment à l’expérimentation conduite avec succès, depuis deux ans, par la présidente du tribunal de grande instance de Rodez. À la suite de la fermeture intempestive et accélérée du tribunal de Millau, …

Merci Mme Dati !

… celle-ci a, pour la première fois en France, mis en place un service à distance, fonctionnant pour le bien et l’intérêt de tous, sur la base du télétravail. Il s’agit d’une expérience réussie, qu’a d’ailleurs saluée le garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés.

Vous l’aurez compris, monsieur le ministre, au total, le groupe du RDSE votera à l’unanimité en faveur de ce texte, au sujet duquel on aurait bien sûr pu souhaiter encore d’autres améliorations, ou une réflexion plus globale, s’agissant en particulier des juridictions administratives et financières.

Enfin, formons ensemble un vœu : que cette loi anti-précarisation soit bien la dernière d’une trop longue série, …

Cela risque d’être difficile !

Bravo !

La parole est à M. Hugues Portelli.

M. Hugues Portelli. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, madame le rapporteur, mes chers collègues, il est rare de pouvoir intervenir dans un débat dans le cadre duquel chacun converge vers une même position : je le souligne, c’est peu fréquent depuis quelques mois

C’est vrai !

En effet, mettre d’accord le Gouvernement et le Parlement, l’Assemblée nationale et le Sénat, la gauche et la droite relève de l’exceptionnel. Dans ces conditions, ne boudons pas notre plaisir !

En premier lieu, je tiens à remercier Mme le rapporteur, qui, au sein de la commission, a accompli un travail remarquable dont chacun a souligné l’importance, et ce pour deux raisons.

Premièrement, le présent projet de loi, pour être bien cadré, n’en visait pas moins un objectif central : la mise en forme législative d’accords collectifs.

Deuxièmement, ce texte intégrait également de nombreux autres textes, comme c’est souvent le cas en fin de session : ainsi, comme toujours en pareil cas, nous courions le risque d’aboutir à un véhicule législatif uniquement composé de cavaliers ! Il convenait donc avant tout d’assurer une cohérence à toutes ces dispositions : à mes yeux, madame le rapporteur, vous avez parfaitement atteint cet objectif.

Je tiens également à remercier M. le ministre, qui a fait preuve d’une grande intelligence en parvenant à rassembler tout le monde, qui plus est par le haut :…

Très bien !

… non pas par des compromis de bouts de ficelle, mais en dégageant les éléments saillants du débat et en s’efforçant d’en préserver la cohérence. Merci, monsieur le ministre, d’avoir débloqué de nombreuses situations, en apportant ainsi la preuve que le Gouvernement en était capable !

Les précédents orateurs l’ont déjà souligné : sur le fond, ce texte constitue, pour l’essentiel, la mise en forme législative d’accords collectifs. Il s’agit d’un enjeu primordial, relevant d’une tendance croissante qui, à mon sens, va devenir de plus en plus nécessaire. De fait, cette méthode introduit une respiration démocratique dans un système statutaire. D’une part, nous sommes attachés au statut mais, de l’autre, nous accordons une grande importance au dialogue social.

Le seul moyen de combiner ces deux enjeux, c’est de garantir que le statut forme non pas un carcan mais un cadre à l’intérieur duquel les partenaires sociaux peuvent débattre et avancer.

Exactement !

En outre, c’est précisément la bonne manière d’être contractuel, c'est-à-dire…

… de conventionner, de conclure des accords entre des partenaires représentatifs.

À ces solutions s’ajoute la contractualisation, qui est devenue proprement inévitable : mes chers collègues, en tant que maire ou président de conseil général, nous signons chaque mois des centaines de contrats de vacation pour les centres de loisirs ou les différents services où nous sommes – hélas ! – contraints d’employer des personnels sous un semblable statut. Ce faisant, ces vacations servent de variable d’ajustement. Il ne s’agit pas d’une critique mais d’un constat, car les municipalités ne peuvent pas faire autrement : même les mairies communistes y ont recours !

Beaucoup moins !

Peut-être moins…

Il y a un seuil, monsieur Portelli !

Tout à fait, 5 % !

… j’en suis bien conscient, ma chère collègue : je ne suis certes pas communiste, mais je fais autant d’efforts que vous en la matière !

En outre, dans ce domaine, d’autres facteurs doivent être pris en compte. En effet, certains métiers ne relèvent pas du statut de la fonction publique. Il est donc nécessaire de pourvoir les postes concernés par le biais de CDD ou de CDI. En outre, les agents travaillant à temps partiel étant de plus en plus nombreux, nous devons nous adapter en conséquence : ce n’est pas violer les règles que d’agir ainsi !

La contractualisation est un fait, mais il convient d’en limiter l’usage, de la rendre la plus cohérente possible, et d’empêcher qu’advienne le règne du CDD. Au contraire, il faut favoriser le développement du CDI.

Plusieurs textes législatifs ont déjà été votés dans cet hémicycle pour résorber le recours au CDI, mais on n’a jamais légiféré de manière cohérente et pérenne. C’est pourquoi je vous remercie, monsieur le ministre, de permettre d’assurer une application cohérente et durable de ce type de dispositions.

Par ailleurs, ce texte permet d’intégrer de nombreuses dispositions relatives à divers sujets. À ce titre, je vous suis reconnaissant d’avoir pris en compte les centres de gestion de la fonction publique territoriale, qui jouent un rôle essentiel dans les ressources humaines des collectivités : à mes yeux, le présent texte permet d’assurer l’avenir de ces organismes, et surtout leur développement homogène ! De fait, ce n’est pas l’avenir des grands centres qui pose problème, mais celui des petites structures : le risque que nous courons déjà dans de nombreux départements, c’est que les centres de gestion ne se consacrent qu’aux petites collectivités, …

Tout à fait !

… et que les grandes vivent leur propre vie, en ne fréquentant les centres de gestion que comme des passagers clandestins !

Désormais, une véritable cohérence sera assurée. À mes yeux, le texte élaboré grâce à vous a atteint un juste équilibre.

On peut dresser le même constat concernant les juridictions administratives et financières. Nous sommes certes toujours dans l’attente d’une grande loi, mais, personnellement, je préfère patienter encore un peu plutôt que de voir déposer un texte comparable à celui qui nous a été présenté voilà un an et demi, dont les trois quarts des dispositions relevaient de l’article 38 de la Constitution !

Permettez-moi de le souligner : ces instances ont beau être financières ou administratives, elles n’en restent pas moins des juridictions. Or on ne peut pas fixer le statut des magistrats des ordres administratif et financier par voie d’ordonnance : ces questions relèvent de la « vraie loi », celle qui est intégralement votée par le Parlement.

S’il s’agit, aujourd’hui, de résoudre quelques cas particuliers, il me semble que vous avez eu raison d’opérer un tel choix : le compromis atteint en commission mixte paritaire est tout à fait honorable. Néanmoins, un jour venant, il faudra bien envisager l’ensemble des juridictions administratives comme un seul corps et non pas deux, afin que le juge administratif soit considéré comme le juge judiciaire : je le souligne, il n’y a pas deux catégories de magistrats, mais une seule !

De même, concernant les juridictions financières, on sait pertinemment que si le projet de loi qui était en cours de réflexion – et même de prérédaction – a été bloqué, c’est notamment du fait des différences statutaires existant entre les magistrats des chambres régionales des comptes – ce ne sont pas des personnes indignes ! – et ceux de la Cour des comptes. À mes yeux, ces disparités ne sont pas équitables.

Enfin, pour ce qui concerne les dispositions ajoutées au fur et à mesure des débats, nous sommes d’accord avec les conclusions de la commission mixte paritaire.

Vous l’aurez compris, monsieur le ministre, le groupe UMP soutient ce texte sans la moindre hésitation, et se félicite par avance de son entrée en vigueur. §

La parole est à M. Jean Desessard.

Monsieur le président, monsieur le ministre, madame la rapporteure, mes chers collègues, le projet de loi relatif à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique comporte de réelles avancées, mais suscite aussi un certain nombre d’inquiétudes.

Résultat d’un véritable dialogue social qu’il convient de saluer, ce texte patchwork comporte des initiatives de nature très variée.

D’un côté, le Gouvernement n’a pas hésité à introduire, après l’examen de ce texte par le Sénat, de nouvelles mesures, dont certaines sont positives, et d’autres beaucoup moins.

Il n’a pas résisté à diverses pressions de l’École polytechnique ou du Conseil d’État – et j’en passe… – visant à faire figurer dans le projet de loi des mesures dépourvues de tout lien avec l’intitulé et le propos initial de celui-ci.

Il est pour le moins paradoxal que nous en soyons réduits à examiner ce texte selon la procédure accélérée et à en faire un « fourre-tout », alors qu’il s’agissait en réalité de prendre en compte la précarité à laquelle sont réduits des centaines de milliers de salariés, l’État étant un bien mauvais employeur.

D’un autre côté, nous ne pouvons que saluer les avancées qui nous sont proposées, notamment la tentative de résorption de cette poche de précarité, qui est devenue extrêmement préoccupante au fil des ans.

Nous ne pouvons que louer le souci de mieux définir le CDI applicable dans la fonction publique, afin de disposer d’une loi plus lisible, plus sûre, de contrats harmonisés, de conditions de renouvellement plus claires et de garanties de passage d’un CDD à un CDI.

Ainsi que l’a signalé Mme la rapporteure, sur tous ces points, les syndicats souhaitent – ils nous l’ont fait savoir – que la représentation nationale prenne acte des accords qui ont été trouvés. Nous les entendons.

Ce texte est positif dans la mesure où il permet de trouver une solution honorable pour résoudre la situation de dizaines de milliers de salariés qui travaillent pour le service public dans des conditions d’insécurité forte, sans pour autant remettre en cause le modèle d’accès à la fonction publique par concours.

Les mesures concrètes de lutte contre les discriminations liées au handicap constituent une bonne surprise.

Par ailleurs, on ne peut que saluer les ajouts sur l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, tout particulièrement s’agissant du haut encadrement.

Toutefois, pourquoi, monsieur le ministre, mes chers collègues, vous en tenir à l’objectif résolument insuffisant de 40 % de femmes à certains emplois ? Nous devons tendre vers la parité totale et mener sans attendre un important travail de lutte contre les stéréotypes, à travers une politique active et ambitieuse incitant à la mixité dans toutes les professions.

Il n’est pas sage que l’immense majorité des enseignants du primaire soient des femmes alors que la quasi-totalité des magistrats des hautes juridictions sont des hommes.

Nous tenons à souligner l’attachement des écologistes au maintien du statut de la fonction publique, et sommes très satisfaits de voir que, aujourd’hui, une partie du personnel exerçant des fonctions au service de l’État ou des collectivités territoriales va pouvoir quitter la précarité et bénéficier d’une situation plus digne et plus stable.

Nous nous réjouissons également que la CMP ait écarté l’article 32 bis A visant à modifier l’article L. 431–2–1 du code de la recherche. Celui-ci, en effet, au motif d’aider les LABEX et IDEX, les laboratoires et initiatives d’excellence retenus par le grand emprunt, introduisait des durées de convention dérogatoires dangereuses, qui risquaient à la fois de réintroduire une nouvelle précarité et de donner un mauvais signal aux étudiants envisageant un doctorat.

Je me permets d’insister sur ce point : il faut massivement soutenir la recherche publique et offrir de nouveaux emplois d’enseignants-chercheurs, et non multiplier les dérogations...

Ce texte doit donc non seulement résorber la précarité, mais aussi être en mesure de la prévenir – à l’instar de l’un de nos collègues, nous espérons que ce soit le dernier du genre.

Par ailleurs, si l’ajout de l’article 8 ter permet d’inclure les établissements d’enseignement supérieur d’arts plastiques délivrant des diplômes d’école ou des diplômes nationaux dans le dispositif, qu’en est-il des écoles d’agronomie de l’enseignement supérieur relevant du ministère de l’agriculture ? Rien n’est spécifié les concernant, mais nous espérons qu’elles relèvent du même régime ! Peut-être pourrez-vous nous éclairer sur ce point, monsieur le ministre.

Nous espérons également que l’article 8 quater, consacré à l’Office national des forêts, permettra de remédier au malaise de ses salariés.

Ils vont mal !

Enfin, nous sommes particulièrement attentifs à la réalité des dispositions du chapitre 3 du titre 3, relatives au recrutement et à la mobilité des membres du Conseil d’État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, des membres de la Cour des comptes et du corps des chambres régionales des comptes.

Nous tenons en effet à ce que ces mesures permettent une réelle mixité sociale et culturelle de ces corps, ce qui est très important dans un État de droit, donc une démocratie.

En conclusion, nous voterons ce texte, malgré ses imperfections, excepté l’article 32 bis A si ce dernier était réintroduit, en dépit de l’avis négatif de la CMP.

Il ne le sera pas !

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je crois tout d’abord que nous pouvons nous féliciter du travail parlementaire accompli sur ce texte, en particulier par la commission des lois du Sénat et son rapporteur.

Nous nous réjouissons aussi de votre souci de concertation, monsieur le ministre. Comme quoi, lorsque le Gouvernement travaille de concert avec le Parlement, il arrive à un résultat !

Quand il veut, il peut !

En revanche, quand il ne le veut pas, il est confronté au rejet des textes ou à l’adoption de motions tendant à opposer la question préalable.

Vous vouliez que votre texte aboutisse, monsieur le ministre ; il est sur le point d’être adopté ! Il ne contient peut-être pas toutes les dispositions que vous souhaitiez y voir figurer, mais il aura le mérite d’exister.

La CMP est parvenue à un bon accord et je me contenterai de développer brièvement certains points.

Je me réjouis en premier lieu du renforcement de la parité hommes-femmes, qui avait été introduite à l’Assemblée nationale à la suite d’un rapport de la délégation aux droits des femmes, présidée par notre collègue Marie-Jo Zimmermann.

Nous avons également obtenu la suppression, ardemment souhaitée par les sénateurs de la majorité, de l’article 32 bis A sur les contrats de recherche.

La stabilité que confère l’article 33 au statut de collaborateur de groupe d’élus constitue aussi pour moi une source de satisfaction, même si certains grands élus ne partagent pas mon point de vue. Cette disposition me semble juste.

Enfin, grâce à Hugues Portelli, Michel Delebarre et d’autres collègues, ce texte renforce les centres de gestion de la fonction publique territoriale, ce qui est une très bonne chose.

Je tenais également à saluer votre sagesse, monsieur le ministre.

Ainsi, vous avez décidé de ne pas introduire d’amendements après la CMP, comme le Gouvernement peut le faire.

Mme Jacqueline Gourault. Ce n’est pas une méthode très sarkozyste…

Il faut dire que le parlementaire chevronné que vous êtes n’ignore pas que ce procédé suscite le mécontentement du Parlement et que lesdits amendements subissent souvent un sort différent de celui qu’espérait le Gouvernement.

Vous avez également renoncé à une idée qui, si elle n’émanait peut-être pas directement de vous, monsieur le ministre, trouvait son inspiration au plus haut sommet de l’État : la suppression du classement de sortie à l’École nationale d’administration.

Au contraire, j’en revendique la paternité !

Sur ce point, la gauche sénatoriale, notamment le président de la commission des lois, a eu gain de cause, et je m’en félicite.

Pour conclure, même si ce texte n’est pas pleinement satisfaisant – ce ne sera sans doute pas le dernier texte sur le sujet, car certains secteurs de la fonction publique devront sans doute encore être stabilisés –, il contient d’indéniables progrès, émanant paradoxalement d’un Gouvernement qui, depuis cinq ans, n’a pas fait preuve d’une grande « gentillesse » à l’égard de la fonction publique, qu’il s’agisse des actes ou, plus généralement, des paroles de certains membres de la majorité, qui n’ont pas hésité à affubler les fonctionnaires de qualificatifs peu laudatifs. Je reconnais toutefois que vous ne faites pas partie de ceux-là, monsieur le ministre.

Je constate que le ministre de la fonction publique a voulu que ce texte intéressant voie le jour, et cela mérite d’être souligné.

En conséquence, le groupe socialiste votera ce texte, même s’il reste imparfait.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, je voudrais tout d’abord saluer le rôle de notre rapporteur, Mme Tasca. Elle a assuré, pour le Sénat, le suivi de ce projet de loi, qui balaye nombre de sujets relatifs à notre fonction publique, et a permis d’en améliorer le contenu, dans un esprit de dialogue avec l’Assemblée nationale, le Gouvernement et les syndicats.

Cette démarche témoigne du profond attachement de tous à la fonction publique, et particulièrement des membres de la majorité sénatoriale.

Au demeurant, et cela m’éloignera quelque peu de l’esprit de consensus qui a prévalu jusqu’à présent dans ce débat, cette démarche me semble de nature à disqualifier les propos de la ministre de l’écologie et du développement durable, Nathalie Kosciusko-Morizet, qui évoquait la « chasse aux sorcières » et « la purge » que les socialistes avaient l’intention de mener si jamais, par bonheur, ils l’emportaient aux élections d’avril, mai et juin prochains.

Au contraire, notre position sur ce texte prouve concrètement que, lorsqu’il s’agit de gérer la fonction publique, nous sommes bien loin des attaques caricaturales que nous avons pu entendre ces derniers jours. Mais il est aussi de notre devoir de pointer un certain nombre de dysfonctionnements, imputables à certains hauts fonctionnaires, qui ont souvent intéressé la presse et, parfois aussi, la justice.

Il ne faut pas mélanger notre attitude générale vis-à-vis de la fonction publique et ces cas particuliers.

Cet esprit de consensus qui a prévalu lors de l’examen de ce texte devrait permettre d’éviter de prendre la fonction publique en otage à l’occasion de la campagne électorale.

Attendu par les syndicats, ce projet de loi s’appuie sur un protocole signé voilà un peu moins d’un an. Malheureusement, la volonté d’aboutir avant la fin de la législature, dans quelques jours, nous a conduits à devoir être très économes en débats, et nous a parfois donné le sentiment de jouer un peu au notaire d’un accord entre le Gouvernement et les syndicats, plutôt que d’assurer un rôle législatif complet.

D’ailleurs, en dépit de notre volonté de permettre la promulgation aussi vite que possible de cette loi pour que ledit accord puisse entrer en application, nous n’avons pas pu échapper à un certain nombre de cavaliers, qui avaient déjà été proposés lors de l’examen du texte par le Sénat, qui ont été adoptés par l’Assemblée nationale et qui seront finalement validés aujourd’hui, dans un esprit de responsabilité, puisqu’il convient, globalement, d’accepter ce projet de loi.

Toutefois, nous devons rappeler d’abord sur le fond que mettre un terme à la précarité est une question de dignité et d’efficacité pour tous les agents, dans leur engagement professionnel, mais aussi dans leur vie privée, afin qu’ils puissent mener une vie normale et travailler sans que pèse sur eux tous les jours cette épée de Damoclès qui les empêche d’être concentrés sur leur tâche.

Ce projet de loi a un certain nombre d’effets pervers.

Monsieur le ministre, puisque vous avez, dans un esprit de concertation, mené ce projet de loi à terme durant un an, il conviendra que vous-même et vos successeurs veillent à tous les effets pervers que nous avons pu pointer lors de ce débat. En effet, en voulant lutter contre la précarité, on crée, on le voit déjà – je l’ai souligné lors de la discussion générale en première lecture –, un certain nombre d’effets pervers. Ainsi, à la fin d’un contrat, la fonction étant toujours nécessaire, certaines administrations changent de personne exclusivement pour empêcher le passage d’un CDD à un CDI.

Sur ce sujet, nous devons avoir des engagements précis du Gouvernement et vous devez, en tant que ministre de la fonction publique, assurer que l’ensemble des départements ministériels auront, de ce point de vue, une politique très claire.

Cet accord ne doit pas empêcher l’État d’avoir une meilleure gestion des ressources humaines, d’assurer un suivi de carrière, une progression et des formations à l’ensemble de ses contractuels. Ce n’est pas toujours le cas aujourd’hui et la situation n’est pas réglée dans ce texte. C’est une question d’efficacité et d’engagement de l’ensemble des personnes qui travaillent dans la fonction publique.

Par ailleurs, au-delà des effets pervers que je viens de citer, je prendrai deux exemples de mes regrets.

Le premier est que ce texte ne soit pas allé aussi loin que la loi Sapin de 2000 dans les titularisations. Je pense ici, en particulier, aux enseignants travaillant dans le réseau de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, l’AEFE, et ce alors que nous aurions eu besoin de ces voies de titularisation pour stabiliser un certain nombre de nos établissements, qui manquent aujourd’hui de titulaires.

Le second est qu’il faudra aussi veiller, dans un certain nombre de ministères, je pense singulièrement au ministère des affaires étrangères, à ce que la loi qui va permettre des titularisations et des CDIsations de contractuels ne laisse pas de côté les personnes détachées sur contrat d’une administration et travaillant dans un autre ministère, lesquelles pourraient, en raison de cette loi, être défavorisées par rapport aux personnes qui seraient titularisées aujourd’hui.

Enfin, si ce vote in fine, malgré toutes mes critiques, sera positif, c’est d’abord parce qu’il salue une méthode de négociation, d’échange avec les syndicats.

Bien entendu, j’ai exprimé des regrets : le premier est d’avoir dû attendre quasiment un an avant la discussion en séance publique §et d’avoir dû, au dernier moment, travailler très vite pour que ce texte soit validé avant la fin de la législature.

Je voterai ce texte avec l’ensemble de mon groupe, en espérant qu’il sera promulgué rapidement afin de répondre aux attentes qu’il a suscitées. §

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

La parole est à M. le président de la commission.

Je voulais ajouter quelques mots à l’issue de ce débat et avant votre réponse, monsieur le ministre, pour souligner, premièrement, que la méthode, en effet, fut bonne puisqu’il y a eu, d’abord, le dialogue entre les partenaires sociaux, l’accord, puis la traduction dans la loi.

Deuxièmement, je voulais souligner l’excellence du travail de Mme Catherine Tasca, notre rapporteur, ainsi que des services du Sénat car il est vrai, mes chers collègues, que ce texte est ample et complexe et il a fallu entrer dans de nombreux détails, ce que vous avez fait avec talent, madame le rapporteur.

Troisièmement, je voulais souligner combien nous avons été attachés à ce que les dispositions relatives aux centres de gestion de la fonction publique territoriale, sur l’initiative notamment de Hugues Portelli, puissent être incluses dans ce texte. Cela a permis d’éviter qu’une proposition très attendue ne soit laissée en rade, si je puis dire.

Très bien !

Par ailleurs, monsieur le ministre, le Sénat – on le verra cet après-midi – peut tout à fait marquer son désaccord avec force, …

Ce n’est pas bien !

… ce sera sur le deuxième texte que nous aurons l’honneur d’examiner. Donc, on peut marquer son désaccord avec force, …

Je le répète : ce n’est pas bien !

… mais son accord avec enthousiasme, mon cher collègue, …

C’est mieux !

Cela donne plus de force !

… ce sera le cas de ce texte et peut-être du troisième.

Monsieur le ministre, nous avons été sensibles à la sagesse dont vous avez fait preuve s’agissant d’un projet récurrent consistant à revoir le classement de sortie de l’École nationale d’administration.

Ah !

Ce sujet a donné lieu à de nombreux débats ici et je voulais me réjouir que vous ayez renoncé à un amendement de dernière minute, qui aurait compromis l’état d’esprit existant aujourd’hui sur ce texte relatif à la titularisation des contractuels de la fonction publique.

Qu’il me soit permis de dire à ce sujet que le dialogue que vous avez engagé doit se poursuivre. En effet, la position de Mme Catherine Tasca – elle pourra s’exprimer –, d’autres collègues ici et de moi-même a toujours été la suivante : nous ne sommes pas partisans du statu quo. Les choses doivent évoluer, mais nous sommes profondément attachés à l’objectivité, au respect du principe d’égalité, au caractère incontestable des modes de recrutement dans la fonction publique et la haute fonction publique.

C’est pourquoi il nous paraît sage de mener à bien le dialogue, la réflexion avec l’ensemble des parties concernées plutôt que de vouloir mettre en œuvre une procédure dont nous avons souvent parlé ici en disant et répétant qu’elle ouvrait la porte au favoritisme ou à l’arbitraire.

Vous avez préféré approfondir le dialogue – pour nous, ce n’est pas une manière de refuser la question – plutôt que de vouloir passer en force, et cela a été, me semble-t-il, une bonne initiative.

C’est remarquable !

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Voilà autant de raisons de voter ce texte, monsieur le ministre.

La parole est à M. le ministre.

Mes premiers mots seront pour M. le président Sueur, qui a salué une méthode, ce que je comprends d’autant mieux qu’il y a grandement participé en me proposant de renoncer au classement à la sortie de l’ENA.

D’abord, ce n’est pas un renoncement puisque nous avons ensemble fait un constat : la situation actuelle ne pourra perdurer, il faut l’améliorer pour parvenir à un meilleur équilibre entre la garantie pour l’élève, à sa sortie, qu’il n’y aura pas de népotisme et en même temps une rencontre heureuse avec un employeur et un épanouissement pour l’un comme pour l’autre.

Nous sommes donc convenus, en effet, de ne pas passer en force sur la suppression du classement à la sortie de l’ENA, mais aussi, pour être très précis et dans le prolongement de votre intervention, monsieur le président de la commission, d’avancer notamment par la voie d’un décret, en respectant bien sûr l’ordre du classement qui interviendra non plus a priori mais a posteriori, pour que nous puissions organiser un meilleur échange avec un renforcement de la commission, après l’expérimentation. Je me réjouis déjà de cette première avancée, ensuite le dialogue devra se poursuivre.

Je tiens à redire devant la Haute Assemblée qu’il ne s’agit en aucun cas de renoncement ; nous avons pu au contraire avancer par le dialogue. D’ailleurs, nous avons réuni tout le monde autour de la table, tous les intervenants ont pu s’exprimer, ceux qui étaient favorables à la suppression du classement – je les comprends, j’en fais partie – et ceux qui y étaient défavorables et dont les arguments méritent justement d’être entendus. §

En tout cas, rien n’aurait été pire que le statu quo et je me réjouis qu’une première étape soit franchie et qu’un décret puisse être rédigé, dans le respect de l’engagement qui a été pris.

Par ailleurs, je crois profondément au dialogue : ce n’est pas un renoncement ou un affaiblissement, c’est une chance nouvelle donnée aussi aux positions de chacun de trouver leur prolongement dans l’action, et en rassemblant.

Ne nous le cachons pas, les délais étaient comptés pour l’adoption de ce texte, qui était nécessaire. Il imposait cet esprit de concorde, cette recherche de la convergence, si ce n’est du consensus, j’ai eu l’occasion de l’exprimer.

Monsieur le président de la commission, je tiens à vous remercier également d’avoir participé à cette méthode dont vous avez dit vous-même qu’elle était bonne.

Madame le rapporteur, je vous remercie de vos propos et de l’engagement qui a été le vôtre.

C’est un texte très technique mais qui aura des effets tangibles dans la vie quotidienne.

Il s’agit – c’est son premier objectif – de lutter contre la précarité, d’y mettre un terme durable, c’est-à-dire instaurer un système qui évite d’avoir des plans de titularisation comme nous en avons connu au cours des années passées –, d’ouvrir un droit nouveau avec la valorisation des acquis de l’expérience, soit une titularisation permettant de valoriser l’engagement, l’expérience acquise dans la mission au service du public.

Vous avez aussi salué les avancées en matière de gestion dans la fonction publique territoriale. Il faut faire évoluer l’encadrement, c’est un sujet très important et les dispositions prévues sont également très attendues par les intéressés et par les employeurs territoriaux.

Nous avons également eu des points de convergence sur les juridictions administratives et financières. Là aussi, le texte a été notoirement enrichi. Les apports du Sénat ont donc été réels.

Il est vrai que j’ai pris la décision, vous l’avez dit, monsieur le président de la commission des lois, madame le rapporteur, de ne pas déposer d’amendement à la suite de l’accord qui avait été trouvé en CMP. Je tiens à respecter le travail réalisé par le Parlement, je souhaite donc que ce projet de loi soit voté pour adresser un signal fort à l’ensemble de notre fonction publique, un signal d’équité et de justice.

Là encore, je veux être clair : j’assume pleinement les efforts demandés par le Gouvernement à la fonction publique, j’assume le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. D’ailleurs, lorsque je vois – mais je ne veux pas ouvrir ici aujourd’hui le débat sur cette question –, dans d’autres pays, qui n’ont pas fait ces efforts, la situation faite aux fonctionnaires, lesquels sont aujourd’hui confrontés à des licenciements secs, des baisses de traitement ou de pension, je me dis que nous avons joué gagnant-gagnant. C’est un choix politique, qui mérite d’être porté au débat public.

Sans doute aujourd’hui une nouvelle étape devra-t-elle s’ouvrir et ce sera l’occasion d’un débat national et essentiel sur l’avenir de nos politiques. Mais la réflexion sur ce que doit être un État moderne, son périmètre d’intervention, le nouvel élan d’une clarification à donner peut-être aux différents échelons de la décentralisation sont des sujets qui sont devant nous.

Si nous n’avions pas fait tous ces efforts, nous serions confrontés à des difficultés autrement plus grandes. Les efforts ont été demandés, mais en même temps il faut qu’il y ait l’engagement d’une meilleure justice, d’une meilleure équité, d’une meilleure évolution de carrière. C’est ce que j’ai appelé une méthode gagnant-gagnant dans la fonction publique. En tout cas, c’est une loi de progrès social, comme vous l’avez dit, madame le rapporteur.

Madame Gourault, je vous remercie de vos propos. Vous êtes revenue en particulier sur les centres de gestion, sujet qui, je le sais, vous tient à cœur. C’est un sujet sur lequel la commission des lois a beaucoup travaillé. Hugues Portelli avait déposé il y a deux ans une proposition de loi qui n’avait pas pu aboutir. Il traduisait une très forte attente des centres de gestion, que vous avez portée, et donc je me réjouis, comme vous, madame Gourault, que nous ayons pu trouver un consensus pour parvenir à intégrer dans le projet de loi des mesures très importantes pour l’organisation des centres de gestion.

D’ailleurs, je le répète, j’avais pris l’engagement devant le Sénat – il a été tenu – de réunir au ministère une délégation de l’Assemblée nationale et une délégation du Sénat pour examiner ensemble les amendements que nous allions proposer, et c’est cette méthode qui a permis le résultat que vous connaissez aujourd’hui.

Madame Gonthier-Maurin, sur l’égalité professionnelle, j’ai bien noté votre regret de ne pas avoir pu examiner en première lecture les dispositions qui figurent désormais dans le projet de loi. Mais ne regrettez pas d’avoir été entendue ! Vous souhaitiez que l’on fasse plus et mieux…

Oui !

J’ai répondu à votre attente et je ne m’attendais pas à me le voir reproché en revenant devant vous. C’est l’Assemblée nationale qui a enrichi le texte ; il est sûr que si le temps nous avait été moins compté une discussion plus longue aurait pu être engagée. Mais il fallait envoyer un signal fort parce que, et c’est une constante que j’ai observée dans les deux assemblées, on ne pouvait se satisfaire du texte tel qu’il était présenté, même s’il constituait déjà une avancée avec la présentation d’un rapport devant le Conseil commun de la fonction publique. Ce n’était pas suffisant, il fallait donc prendre des mesures. Je vous ai écoutée, ne me le reprochez pas aujourd’hui !

C’est une première étape importante et, très franchement, quand je vois les réactions suscitées par cette perspective de quotas dans la haute fonction publique, je me dis que cela bouleverse déjà de nombreuses habitudes. Après tout, si cela suscite autant de réactions, c’est qu’il s’agit d’une avancée beaucoup plus réelle que certains ne veulent bien le dire.

J’ajoute qu’a été adopté tout un arsenal de dispositions sur les conseils d’administration des établissements publics ou encore sur la composition des jurys de concours.

D’ailleurs, je vous le dis très franchement, madame la présidente de la délégation, je me suis inspiré des rapports émanant aussi bien de votre délégation que de la délégation aux droits des femmes de l'Assemblée nationale – j’ai rencontré nombre de leurs auteurs -, y compris le rapport qui avait été demandé, vous vous en souvenez, par le Président de la République à Françoise Guégot sur l’égalité professionnelle hommes-femmes dans la fonction publique. En la matière, nous sommes allés le plus loin possible, et je pense que le texte constitue une réelle avancée.

Madame Escoffier, je vous remercie de vos propos et du soutien de votre groupe.

Vous l’avez souligné, ce projet de loi est l’aboutissement d’une longue négociation menée avec les partenaires sociaux. Je crois, moi aussi, qu’il faut conserver un équilibre entre la lutte contre la précarité et le respect du principe du concours, mais un concours qui devra évoluer. À cet égard, je me reconnais tout à fait dans les propos que vous avez tenus sur la nécessité d’un tel changement.

Par ailleurs, nous avons aussi voulu trouver un équilibre sur la question de l’égalité professionnelle, et ce, vous l’avez dit vous-même, avec sagesse, un terme que je fais mien.

Monsieur Portelli, vous avez souligné l’harmonie existant entre le Gouvernement, le Sénat et l'Assemblée nationale. Cette denrée rare n’en est que plus précieuse, et je m’en réjouis. §Voilà qui ouvre peut-être des perspectives nouvelles pour les semaines à venir ; vous le voyez, il n’est pas interdit d’espérer…

Quoi qu’il en soit, une place demeure pour la contractualisation, dans le respect des agents et, naturellement, dans le respect de la dignité du service public.

Toutefois, je me permets de revenir sur ce qui a été dit tout à l'heure à propos des 900 000 personnes en situation de précarité, soit 17 % de l’ensemble des effectifs de la fonction publique. Ce chiffre n’est pas tout à fait exact.

Nous avons besoin, à tout niveau – les collectivités territoriales comme l’État – de personnes en contrat à durée déterminée pour assurer des remplacements ponctuels ou effectuer des tâches particulières pour lesquelles nous ne disposons pas des compétences nécessaires, et nous en aurons encore besoin demain.

Toutefois, il était inacceptable que ces contrats se prolongent sur des emplois pérennes au-delà de délais raisonnables, car les personnes concernées se trouvent en situation de précarité, alors qu’elles répondent à un besoin du service public.

En fait, on estime que 100 000 agents environ seront concernés par la CDIsation, c'est-à-dire le passage d’un CDD à un CDI.

Concernant les centres de gestion, je suis heureux que nous soyons sortis par le haut, comme vous l’avez si justement indiqué, des débats qui s’étaient noués ici même au Sénat. D’ailleurs, en recourant à l’article 40 de la Constitution, votre commission des finances avait singulièrement renouvelé les termes du dialogue, demandant au Gouvernement de prendre ses responsabilités. Et il l’a fait, en faisant évoluer cette question grâce aux apports respectifs de l'Assemblée nationale et du Sénat. Je vous remercie du soutien que vous nous avez apporté en la matière.

Monsieur Desessard, vous avez souligné de réelles avancées, tout en déplorant un texte « fourre-tout ». C’est vrai, mais tout le monde a contribué à ce qu’il en soit ainsi. Si vous me permettez l’expression, je dirai même : Sénat et Assemblée nationale, balle au centre !

Mme Nathalie Goulet. Très bien !

Le projet de loi initial, qui comportait 63 articles, en compte pratiquement le double aujourd'hui ! Et chaque assemblée se félicite d’être l’un des heureux contributeurs… Ne nous reprochons donc pas mutuellement un travail de coproduction législative au terme duquel chacun a le sentiment d’avoir été plus ou moins entendu, y compris le Gouvernement !

C’est vrai, ce texte fera date. Tout en reconnaissant ses forces, vous en avez aussi souligné certaines limites. Il faudra poursuivre le travail, notamment en menant, en permanence, un dialogue social.

En tout cas, en procédant comme il l’a fait, le Gouvernement, aidé en cela par le Parlement, a envoyé un signal très fort aux syndicats signataires d’accords : il s’était engagé à faire transcrire ces accords dans la loi, ce qui était nécessaire, et c’est chose faite. Les acteurs sociaux savent désormais qu’un accord signé trouve sa traduction législative et que le législateur respecte aussi les fondamentaux de cet accord. C’est donc une bonne nouvelle que tous les groupes politiques leur ont apportée, particulièrement à l’heure où les mutations imposeront un dialogue social extrêmement fourni. Chacun devra se sentir accompagné dans la mutation à laquelle il sera confronté et qui sera incontournable, et ce quelle que soit l’issue des prochaines échéances électorales.

S’agissant de l’article 32 bis A relatif aux contrats de recherche, j’ai bien noté l’opposition d’un certain nombre de parlementaires lors de la réunion de la commission mixte paritaire. Aussi ai-je renoncé à tout amendement en la matière. Je m’en remettrai donc à la sagesse de la Haute Assemblée, une position qui a d’ailleurs été saluée par le président de la commission des lois.

Monsieur Michel, vous avez tenu des propos de bon sens.

Bravo !

Oui, c’est vrai, le Gouvernement voulait que ce texte aboutisse, mais je crois que nous le voulions tous. S’il en avait été autrement, nous n’aurions pu que nous reprocher de ne pas être parvenus à cette convergence.

Ce projet de loi est l’aboutissement d’un long processus, notamment dans le sens de la justice sociale. Je tiens à vous remercier des propos justes et équilibrés que vous avez eus sur ce projet de loi. Je vous le dis très franchement, monsieur Michel, vous avez eu en la matière une position qui n’est pas partisane, même si je connais la vigueur de votre engagement par ailleurs. Vous avez défendu une conception de la République que je partage.

Enfin, monsieur Leconte, quels que soient les arguments que vous avancez, vous n’arriverez pas à me faire dévier de la volonté qui est la mienne : faire adopter ce texte.

Oui, je voulais que ce projet de loi soit adopté, et ce pour respecter l’engagement que le Président de la République et le Gouvernement avaient pris devant les acteurs syndicaux, et nous avons mis en œuvre tous les moyens pour qu’il en soit ainsi. Bien sûr, l’ancien parlementaire que je suis sait bien que le Parlement apprécie peu de devoir examiner les textes en procédure accélérée. Mais, si nous voulions que ce texte soit adopté, nous n’avions pas d’autre choix, pour y parvenir, que d’engager cette procédure, et chacun aura bien compris que nous avons mis le dialogue au service de cette nécessité.

Vous avez, vous aussi, qualifié le texte de « fourre-tout ». Je le répète, ne nous reprochons pas nos apports mutuels et notre coproduction législative.

Par ailleurs, vous nous reprochez de ne pas avoir avancé sur la question de l’évolution des carrières. Franchement, je vous invite à venir me rencontrer très rapidement, monsieur le sénateur ! Quid de la fusion des corps ? Quid de la mobilité ? Quid du Conseil commun de la fonction publique, que j’ai installé le 31 janvier dernier et dont, je le redis devant vous, j’ai la ferme intention qu’il joue pleinement son rôle ? Quid encore de la possibilité de passer d’un ministère à un autre ? Ces initiatives ne vont-elles pas permettre à chacun d’évoluer dans sa carrière ?

À cet égard, il faudra modifier, à terme, les grilles indiciaires, qui ne sont plus une bonne réponse. En effet, sachant qu’un agent de catégorie C doit attendre treize ans pour bénéficier d’une augmentation annuelle de 19 euros, quelle perspective offre-t-on à nos agents publics ?

La mobilité, l’évolution de la carrière, la professionnalisation, nous les avons mises en place parce que nous voulons aboutir à une fonction publique de métier. Mais, croyez-moi, ce n’est pas aussi simple que vous le prétendez, car nous nous heurtons à des résistances – je les comprends –, y compris dans la gestion des corps, qui sont le fruit d’une longue tradition républicaine, notamment en termes de formation. Toutefois, nous ne saurions renoncer à cet effort, qui a été porté avec beaucoup d’engagement, et qui devra encore l’être demain.

En tout cas, je l’ai dit aux syndicats, il faudra faire évoluer les grilles indiciaires.

Permettez-moi d’ouvrir une parenthèse.

Vous qui êtes tout pétri de l’exigence de justice sociale, un sentiment que nous partageons, vous auriez pu souligner que les agents des trois versants de la fonction publique actuellement rémunérés au niveau du SMIC – soit un million de personnes - ont bénéficié de l’augmentation de 2, 4 % du SMIC du début de cette année. Et nous avons supprimé l’indemnité différentielle. Donc, aujourd’hui, nous pouvons dire avec fierté qu’il n’y a plus de « sous-smicards » dans la fonction publique ! C’est une avancée que vous auriez pu saluer, monsieur Leconte, ce que vous ne manquerez certainement pas de faire après cette petite mise au point…

Je tenais d’autant plus à insister sur cette initiative, qui concerne la fonction publique dans son ensemble, qu’elle a coûté 560 millions d’euros ! Quand on a conscience de l’unité de mesure, on comprend que le Gouvernement a souhaité jouer « gagnant-gagnant » avec sa fonction publique. Ce texte en est aussi l’illustration, et je me réjouis de la convergence à laquelle nous sommes parvenus.

Vous me pardonnerez d’avoir été un peu long, mesdames, messieurs les sénateurs, mais je souhaitais répondre à tous les intervenants.

Pour conclure, et avec tout le respect dû à la Haute Assemblée, vous permettrez au ministre de la fonction publique que je suis de saluer nos différents collaborateurs, ceux des groupes et de la commission des lois ainsi que ceux du ministère, qui ont accompli un travail tout à fait remarquable, car, mesdames, messieurs les sénateurs, la considération passe aussi par la reconnaissance que nous devons à ceux qui œuvrent au service de la République !

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, le Sénat, lorsqu’il est appelé à se prononcer avant l’Assemblée nationale, statue d’abord sur les amendements puis, par un seul vote, sur l’ensemble du texte.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Sur les articles du texte élaboré par la commission mixte paritaire, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...

Le vote est réservé.

Avant de mettre aux voix l’ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, je donne la parole à M. Alain Richard, pour explication de vote.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je m’étais astreint à ne pas intervenir dans ce débat eu égard au fait que j’avais quelque peu prêté ma plume, dans une autre institution, à la rédaction de ce projet de loi. J’estimais donc devoir observer une certaine distance déontologique.

Toutefois, alors même que je m’apprête à voter en faveur de ce texte, pour les raisons qui ont été parfaitement exposées par nos collègues, je veux livrer au Sénat une très brève réflexion sur le rôle du concours, que beaucoup ici, résumant sans doute leur pensée, ont présenté comme un obstacle, une difficulté, un facteur d’opposition au changement.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, le concours, c’est l’application des principes d’égalité et d’impartialité dans le choix des agents publics.

Les uns et les autres, y compris M. le ministre, nous expliquent que beaucoup de choses sont à changer dans le principe du concours – une opinion que je respecte. J’observe que les changements de modalités relèvent de la voie réglementaire, ce qui est normal en pareille matière. Mais soyons conscients qu’une grande majorité des concours relatifs aux différents corps de la fonction publique ont déjà été réformés afin que soient davantage prises en compte les connaissances pratiques.

Oui !

Nous sommes tous amenés à lire des réponses émanant de ministères, des circulaires administratives, et il me semble que les qualités rédactionnelles, le fait de savoir s’exprimer en français avec un minimum de clarté, sont autant d’exigences qui ne doivent pas forcément disparaître des conditions de recrutement des agents publics, de tout niveau. Le critère n’est pas totalement dénué d’utilité pour le bon fonctionnement du service public…

Très bien !

Par ailleurs, avec ce texte, on est allé très loin dans l’idée que les concours de titularisation devaient être simplifiés au maximum. Au reste, c’est vrai, et M. le ministre l’a rappelé, il s’agit de la quinzième ou de la seizième opération de ce type, les précédents sont donc multiples.

Toutefois, à partir d’un certain moment, on s’approche assez près de la limite du respect du principe d’égalité. Qu’en est-il en effet de l’indépendance d’un jury, encore appelé « commission d’intégration » – sa fonction est la même –, lorsque celui-ci est majoritairement composé de l’autorité hiérarchique elle-même ou de ses subordonnés ? On n’est plus là tout à fait dans la vérification indépendante des capacités des candidats qui est la mission d’un jury. Ne serait-ce que dans l’application du présent texte, il sera bon d’être vigilant.

Enfin, sans vouloir rouvrir un débat que vous avez clos pour l’essentiel, monsieur le ministre, j’évoquerai la question du classement de sortie, et il ne se pose pas qu’à l’ENA.

Nous avons entendu de nombreux commentaires sur ce sujet, y compris émanant de personnes extérieures à l’administration, ce qui est bien normal, car les citoyens sont dans leur rôle quand ils s’expriment. Toutefois, ils méconnaissent le fait qu’il existe, de toute manière, des inégalités de déroulement de carrière entre les différents corps...

Bien sûr !

… et qu’il y aura forcément sélection. Dans cette situation, tout système se rapprochant de l’utilisation d’une influence ou d’un début de dispositif de cooptation - d’anciens usages -nous éloigne des principes de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Je suis d’accord !

M. Alain Richard. Au terme de ce débat, nous ne pouvons que rendre hommage, et il ne faut pas manquer une occasion de le faire, à la clairvoyance de ses auteurs, notamment Sieyès : posant le principe de l’égal accès aux emplois publics, ils ont voulu que ce soient « les vertus et les talents » des individus, des citoyens, qui soient comparés quand il faut pourvoir un poste. Eh bien, ce qu’ils ont écrit n’a pas pris une ride !

La parole est à Mme la rapporteur.

Au moment où le texte arrive à bon port, je veux d’abord formuler un certain nombre de remerciements.

Je commencerai par remercier mes collègues qui, sur toutes les travées, se sont investis dans l’examen d’un texte très technique, lourd et compliqué. Autant dire que ce n’était pas forcément une partie de plaisir, mais chacun s’y est immergé d’une façon extrêmement responsable ! Je tiens d’autant plus à tous les remercier que le travail du rapporteur est très dépendant de l’implication de ses collègues.

Je tiens à remercier aussi tout particulièrement les collaborateurs de la commission, qui m’ont accompagnée dans ce travail et qui m’ont introduite à la technique de la fonction publique.

Monsieur le ministre, je veux aussi vous remercier, vous et vos collaborateurs, avec qui nous avons eu une relation de travail toujours très ouverte, très franche et extrêmement constructive.

Au bout de ce chemin, qui peut paraître anormalement consensuel, je voudrais maintenant évoquer les raisons de ma satisfaction et de mon engagement sur ce texte.

Le point essentiel est en effet le signal envoyé aux organisations syndicales, monsieur le ministre. Elles sauront qu’elles ne travaillent pas pour rien quand le dialogue social s’instaure honnêtement et que les négociations sont menées honnêtement, car cela peut déboucher sur des mesures législatives très concrètes.

Certes, une hirondelle ne fait pas le printemps, mais cette première hirondelle peut annoncer un certain printemps pour le dialogue social, auquel, personnellement, je suis très attachée.

J’en viens aux mesures concrètes contenues dans ce texte, dont certaines me font très plaisir.

D’abord, pour la première fois – et vous y avez beaucoup contribué –, on avance vraiment sur la question de l’égalité entre les hommes et les femmes qui, on le sait, est totalement en panne dans la société civile. Je pense, par exemple, à l’égalité salariale, qui piétine. Par conséquent, il s’agit d’une avancée importante.

Je me réjouis également des quelques dispositifs relatifs aux travailleurs handicapés, qui constituent également une avancée et qui sont aussi un signal positif envoyé aux organisations syndicales.

J’en viens, ensuite, aux dispositions relatives aux juridictions administratives et financières, que beaucoup d’orateurs considéraient comme une greffe quelque peu superflue. Je vous rappelle qu’elles figuraient pourtant dans le projet de loi initial...

Tout à fait !

... et que le bon fonctionnement de ces deux ordres de juridiction est tout à fait nécessaire au bon fonctionnement de l’État. Par conséquent, les articles concernés ne sont pas étrangers au sujet qui nous réunit, à savoir le bon fonctionnement de la fonction publique.

J’en viens, enfin, à la raison majeure pour laquelle j’ai, avec vous tous, accompagné ce texte jusqu’à bon port.

Dans notre pays, on ne parle pas toujours de façon très positive de la fonction publique, cette fonction publique à laquelle je suis foncièrement attachée. Selon moi, avoir, jusqu’à ce jour encore, des corps de fonctionnaires formés, engagés et pratiquant vraiment leur métier en conscience est l’une des grandes chances de notre pays. Aussi, même si c’est assez inattendu dans le contexte actuel, ce texte donne peut-être un espoir nouveau pour l’ensemble de la fonction publique. Ne serait-ce que pour cela, je me réjouis d’avoir eu la chance d’en être le rapporteur.

Personne ne demande plus la parole ?...

Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix l’ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

M. le président. Monsieur le ministre, mes chers collègues, il est des débats bien agréables à présider !

Par courrier en date du 20 février 2012, le Gouvernement a demandé le retrait de l’ordre du jour de trois conventions internationales avec le Kazakhstan et le Nigéria, dont l’examen était prévu le mardi 28 février 2012.

En conséquence, l’ordre du jour de la séance du mardi 28 février 2012 s’établit comme suit :

MARDI 28 FÉVRIER 2012

À 14 heures 30 :

Ordre du jour fixé par le Gouvernement

1°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l’île Maurice tendant à éviter les doubles impositions en matière d’impôts sur le revenu et sur la fortune (texte de la commission n° 296, 2011-2012)

2°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume d’Arabie saoudite en vue d’éviter les doubles impositions en matière d’impôts sur le revenu, sur les successions et sur la fortune (texte de la commission n° 295, 2011-2012)

3°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant la ratification de l’avenant à la convention entre la République française et la République d’Autriche en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion fiscale en matière d’impôt sur le revenu et sur la fortune (texte de la commission n° 293, 2011-2012)

4°) Sous réserve de leur transmission, projet de loi autorisant la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l’article 136 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les États membres dont la monnaie est l’euro (Procédure accélérée) (A.N., n° 4337) et projet de loi autorisant la ratification du traité instituant le mécanisme européen de stabilité (Procédure accélérée) (A.N., n° 4336)

5°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l’Union des Comores instituant un partenariat de défense (texte de la commission n° 360, 2011-2012)

6°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure (n° 184, 2011-2012)

7°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République libanaise (n° 185, 2011-2012)

8°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d’Allemagne relatif à la Brigade franco-allemande (n° 135, 2011-2012)

9°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant la ratification du traité entre le Royaume d’Espagne, la République française, la République italienne, le Royaume des Pays-Bas et la République portugaise, portant création de la force de gendarmerie européenne EUROGENDFOR (texte de la commission n° 99, 2011-2012)

10°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l’approbation des amendements à l’article l et à l’article 18 de l’accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (n° 353, 2011-2012)

11°) Proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, modifiant la loi n° 99-418 du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » (texte de la commission n° 362, 2011-2012)

À 21 heures 30 :

Ordre du jour fixé par le Gouvernement :

12°) Débat préalable au Conseil européen des 1er et 2 mars 2012

13°) Éventuellement, suite de l’ordre du jour de l’après-midi

Mes chers collègues, je vous rappelle que le groupe socialiste et apparentés a présenté les candidatures de Mme Bernadette Bourzai pour siéger au sein de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, et de Mme Renée Nicoux pour siéger au sein de la délégation sénatoriale à la prospective.

La présidence n’a reçu aucune opposition.

En conséquence, ces candidatures sont ratifiées et je proclame Mme Bernadette Bourzai membre de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, et Mme Renée Nicoux membre de la délégation sénatoriale à la prospective.

Mes chers collègues, je vous informe que Mme Michèle André a démissionné de la mission commune d’information sur le fonctionnement, la méthodologie et la crédibilité des agences de notation.

Le groupe socialiste et apparentés a présenté la candidature de Mme Christiane Demontès pour la remplacer.

En application de l’article 8, alinéas 3 à 11, de notre règlement, cette candidature a été affichée.

Elle sera ratifiée si la présidence ne reçoit pas d’opposition dans le délai d’une heure.

L’ordre du jour appelle la discussion, en nouvelle lecture, de la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, relative à la simplification du droit et à l’allègement des démarches administratives (proposition n° 320, rapport n° 366).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, est-il encore nécessaire de rappeler l’importance cruciale de la simplification du droit, et de l’allégement des démarches administratives, pour donner un nouveau souffle à l’économie française ?

Il existe dans notre pays des éléments de compétitivité qui sont autant de points forts. Le prix de l’électricité avec le nucléaire en est un, et c’est d’ailleurs pourquoi le Gouvernement est attentif à ce que l’on ne revienne pas sur cet avantage. En revanche, des éléments sont clairement identifiés comme étant des points faibles.

Vous savez à quel point la question du coût du travail est une priorité gouvernementale. Je ne vais pas vous citer toutes les réformes qui ont été mises en œuvre depuis quatre ans, la dernière étant le transfert d’une partie des charges qui pèsent sur les entreprises pour partie vers la TVA et pour partie vers la CSG sur les produits financiers.

Reste un élément de compétitivité absolument essentiel sur lequel notre pays est nettement en retard par rapport à beaucoup d’autres, c’est le coût du travail. Depuis quatre ans, nous essayons de rattraper ce retard.

Au Salon des entrepreneurs, j’étais aux côtés du Président de la République, nous avons rencontré beaucoup de chefs d’entreprise. D’après les dernières enquêtes d’opinion, leur jugement sur l’action du Gouvernement est positif et même très positif, ce dont je me réjouis. Le sondage effectué pour le Salon montre même que, parmi les critères proposés, ceux qui ont justement trait à la simplification marquent le plus une progression de la satisfaction.

Le mouvement engagé dans notre pays avec, depuis quatre ans, un soutien permanent de la majorité, a permis de réels progrès.

J’en reviens aux éléments clairement identifiés comme étant des points faibles.

L’OCDE souligne que « l’impôt papier » nous coûte chaque année de 3 % à 4 % de PIB, mesdames, messieurs les sénateurs.

Selon le dernier rapport du Global Competitiveness Report, nous occupons le 116e rang mondial sur 142 en termes de complexité administrative.

Enfin, les chefs d’entreprise perdent environ cinquante jours par an en moyenne à régler les problèmes de paperasserie administrative.

La simplification doit donc être prioritaire dans l’action de la puissance publique. Aussi, monsieur le président de la commission, je m’étonne à nouveau du refus obstiné de la majorité sénatoriale de discuter ce texte. J’ai eu l’occasion de vous le dire à l’occasion de l’examen en première lecture. J’espérais alors vous convaincre et j’avais tout fait pour essayer d’y parvenir.

Tant d’acteurs économiques attendent depuis des mois et des mois que ce texte aille jusqu’à son terme…Et songez que 90 % des entrepreneurs jugent la charge administrative contraignante.

Pourtant, vous vous êtes évertués à refuser d’examiner cette proposition de loi et, tout à l’heure, vous défendrez une motion allant, malheureusement, dans le même sens

Je le regrette d’autant plus que, sur un certain nombre de points, j’aurais souhaité défendre des amendements du Gouvernement, afin que l’on puisse aller au fond des choses sur des sujets importants et qui suscitent beaucoup d’attentes.

Le 29 avril, j’avais annoncé quatre-vingts mesures, chiffrées par le cabinet indépendant Ernst & Young à un milliard d’euros rendu aux acteurs économiques, sans que cela coûte un centime aux finances publiques. Vous aviez l’occasion de vous associer à un dispositif permettant d’alléger la charge qui pèse sur les acteurs économiques, ce qui, honnêtement, ne devrait être l’affaire ni de la droite, ni de la gauche !

Les acteurs économiques attendent qu’on leur simplifie la vie, qu’on libère leur énergie, mesdames, messieurs les sénateurs. Cette crise économique répétitive, multiforme, contre laquelle ils doivent se battre depuis quatre ans, suscite une attente extrêmement forte. Ils ont du mal à comprendre que, par dogmatisme, par « technocratisme » parfois, on refuse d’entrer dans cette logique de la simplification. C’est sans doute dû à une méconnaissance des fonctionnements de notre économie.

Pour être allé à trois reprises la semaine dernière à la rencontre des acteurs économiques sur notre territoire, je dois dire que le refus du Sénat d’examiner ce texte suscite beaucoup d’incompréhension de leur part.

Je souhaite que le rapporteur de la commission des lois du Sénat, Jean-Pierre Michel, qui avait salué un certain nombre des dispositions du texte, même s’il s’était montré critique sur d’autres, nous dise quels sont les points qu’il soutient. Alors que notre pays est à quelques encablures d’une échéance essentielle, l’élection présidentielle, et que nombre de positions sont prises par les uns et par les autres, il serait utile qu’il se prononce, afin d’éclairer nos compatriotes sur l’attitude de chacun.

En la matière, l’immobilisme est un mauvais coup porté à l’économie française, un mauvais service rendu aux acteurs économiques.

Sur des dispositifs aussi importants que la définition des professions libérales, souvenez-vous, monsieur le président de la commission des lois, j’avais souhaité introduire un amendement. Je l’ai finalement fait à l’Assemblée nationale. Là encore, il s’agit d’un dispositif extrêmement attendu.

M. André Reichardt, à qui j’avais confié une mission, a bien voulu, en relation avec l’ensemble des personnes intéressées, travailler sur ce sujet si important de la qualification professionnelle de l’artisan. Son travail avait permis de mettre au point un amendement allant justement dans le sens de la qualification des artisans. C’est un sujet qui est cher à M. Raffarin, notre président de séance, et qui est également l’objet de grandes attentes de la part des artisans de notre pays. Mais, là encore, le Sénat n’a malheureusement pas souhaité se prononcer sur ce sujet, puisqu’il a refusé d’examiner l’amendement !

Je déplore que le Sénat ne se prononce pas sur des sujets aussi importants que la simplification du bulletin de paie ou « l’armoire numérique sécurisée ». Celle-ci permettra au chef d’entreprise, qui doit chaque année remplir en moyenne soixante-dix déclarations destinées à l’ensemble des administrations, de fournir une fois pour toutes les informations. Pensons aux acteurs économiques, notamment aux TPE et aux artisans qui se trouvent confrontés à la nécessité de transmettre soixante-dix fois les mêmes informations sur leur entreprise ! Grâce à ce texte, ils n’auront plus qu’à le faire une seule fois.

Un autre dispositif, auquel je tiens tout particulièrement, est l’amélioration du dispositif du rescrit social. Il est très important, compte tenu des difficultés qu’a posées sur le terrain, pour des raisons parfaitement explicables, la mise en œuvre d’une réforme décidée avant 2007, la création du régime social des indépendants, le RSI. Outre la réorganisation du RSI que nous avons opérée, le rescrit social permettra aux acteurs économiques de surmonter définitivement ces difficultés.

Vous le voyez, ce texte aurait dû nous rassembler, mesdames, messieurs les sénateurs.

En conclusion, je déplore encore la propension de certains à susciter des polémiques là où elles n’ont pas lieu d’être, à un moment où chacun a en tête l’échéance présidentielle.

Quel rapport cela a-t-il avec le texte en discussion ?

Cela a tout à voir avec ce texte, car ce « petit coup médiatique », comme je n’hésiterai pas à le qualifier, orchestré ce matin autour de Veolia est motivé par le dogmatisme et est le fruit d’une forme de perversion idéologique selon laquelle la technocratie aurait tout pouvoir de décision sur l’entreprise et le monde économique. Il n’en est rien, et pour une fois que vous avez le moyen de prendre une décision qui va dans le sens de ce qu’attendent les entreprises, c’est-à-dire leur simplifier la vie, libérer les énergies, vous refusez de le faire !

Le constat que, au nom du Gouvernement, je suis malheureusement obligé de faire, c’est qu’il y a dans cet hémicycle ceux qui comprennent, et qui veulent défendre les entreprises de notre pays à un moment où notre devoir à tous, de droite comme de gauche, est de soutenir la croissance et l’emploi, et ceux qui, pour des raisons idéologiques, préfèrent entraver cette action.

Aïe, aïe, aïe !

Peut-être y aura-t-il un sursaut, mais j’y crois peu, l’ayant en vain espéré tout au long de la première lecture. Je doute évidemment que ce sursaut puisse se produire à l’occasion de la nouvelle lecture, …

Hélas !

M. Frédéric Lefebvre, secrétaire d'État. … et je le regrette profondément pour les acteurs économiques de notre pays.

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous sommes donc invités à nous prononcer en nouvelle lecture sur la proposition de loi dite « proposition de loi Warsmann » relative à la simplification du droit et à l’allègement des démarches administratives.

Vous vous souvenez que, lors de la précédente lecture, nous avons adopté une motion tendant à opposer la question préalable, pour toute une série de raisons que je ne rappellerai pas ici, qui tiennent au fond de ce texte, à son caractère hétérogène, hétéroclite, ainsi qu’à la méthode employée, le recours à la procédure accélérée, qui ne nous a pas permis un examen approfondi.

La commission mixte paritaire s’est tenue – si l’on peut dire, tant elle a été courte ! – le 18 janvier dernier et elle a d’emblée constaté qu’il y avait un désaccord sur ce texte, sans même d’ailleurs que les rapporteurs des deux assemblées aient eu à s’exprimer.

L’Assemblée nationale a réexaminé le texte et y a introduit un certain nombre d’articles additionnels, en totale contravention avec la règle de l’entonnoir, qui interdit l’adoption de dispositions nouvelles à ce stade. Je reviendrai tout à l’heure sur les conséquences de cette initiative de l’Assemblée nationale.

Le rapporteur de l’Assemblée nationale, M. Étienne Blanc, a cru bon d’émailler son rapport de critiques désagréables à l’endroit du Sénat, au motif que notre assemblée, en votant une motion tendant à opposer la question préalable, aurait fait preuve de « frilosité » devant un texte particulièrement novateur.

C’est la vérité !

Je dois rappeler que le Sénat sait aussi être novateur à ses heures. J’en veux pour preuve le rapport de Mme Escoffier et de M. Détraigne La Vie privée à l’ère des mémoires numériques, mais beaucoup d’autres ont été remis par des sénateurs de droite et de gauche rassemblés.

C’est très bien !

Ces critiques, totalement infondées, sont fort déplaisantes pour le Sénat.

Donc, en commission des lois, j’ai proposé à nos collègues commissaires de voter une nouvelle fois une motion tendant à opposer la question préalable, car il n’y a aucune raison aujourd’hui de modifier le point de vue que nous avions en première lecture. Les raisons qui justifient notre position se sont même aggravées, compte tenu des dispositions adoptées par l’Assemblée nationale. L’aggravation se traduira par la saisine du Conseil constitutionnel, qui ne manquera pas de relever tous les cavaliers que contient ce texte et de les censurer.

Monsieur le secrétaire d’État, les entreprises, les PME qui attendraient ce texte…

Avec impatience !

… avec fébrilité, auront le texte voté par l’Assemblée nationale et vraisemblablement censuré par le Conseil constitutionnel !

J’ajoute simplement que, en commission des lois, les sénateurs de la majorité et de l’opposition, notamment deux d’entre eux, et non des moindres – comme vous pouvez le constater à la lecture du compte rendu contenu dans mon rapport – se sont élevés, d’une part, contre le recours à la procédure accélérée sur les textes de ce genre et, d’autre part, sur la nature même de ces textes.

« Il faut en finir avec les textes de ce genre : la simplification du droit est nécessaire, mais doit passer par des lois plus ciblées, centrées sur un domaine ou un code. Les propositions de loi Warsmann ont pris des dimensions invraisemblables, et multiplient les cavaliers, au mépris de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. » Ainsi s’exprimait Patrice Gélard lors de l’examen de ce texte en commission.

Mes chers collègues, tout est dit et j’espère que vous voterez la motion tendant à opposer la question préalable.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Monsieur le secrétaire d’État, les interventions que vous avez faites avant ce débat et les divers propos que j’ai entendus à propos du comportement de la majorité sénatoriale qui a voté la question préalable appellent de ma part une remarque, une boutade que vous prendrez pour telle.

Je le savais !

Monsieur le secrétaire d’État, c’est en monarchie que seul le monarque - fût-il élu ou candidat…- peut faire de la polémique et de l’idéologie. Comme nous sommes en démocratie, permettez que ce ne soit pas le cas !

Très bien !

Lors de la première lecture de cette nouvelle proposition de loi dite de simplification – la énième sur laquelle nous sommes appelés à nous prononcer –, nous avons fait le choix raisonné d’adopter une motion tendant à opposer la question préalable.

En effet, notre groupe – mais nous n’étions pas les seuls – a dénoncé les dérives encourues du fait de ce type de loi et déjà bien connues, car nous avons maintenant une certaine expérience de ces textes qui, sous couvert de simplification, modifient en réalité le droit. Nous avons regretté l’absence d’une délimitation stricte des réels objectifs de ces lois – cela vaut pour celle-là comme pour d’autres – qui nous aurait certainement évité ces dérives, et nous aurait permis de traiter réellement de la simplification du droit, objectif auquel on peut souscrire.

Ce n’était pas le cas du texte-fleuve de M. Warsmann comme des autres propositions de loi qui l’ont précédé, émanant d’ailleurs souvent, je dois le remarquer, du même député Warsmann.

Les critiques à l’Assemblée nationale n’ont pas manqué, de votre part, monsieur le secrétaire d’État, et de la part de nos collègues de la majorité présidentielle. Évidemment, Jean-Luc Warsmann, député de la majorité présidentielle, a quant à lui fait valoir qu’il avait déposé sa proposition de loi au motif que les dispositions qu’elle contenait faisaient consensus… Le doute subsiste puisque la motion a été adoptée, mais je peux vous assurer qu’un certain nombre de ces dispositions ne faisaient pas du tout consensus !

M. Étienne Blanc, outre les critiques que vient de rappeler M. le rapporteur, nous reproche également notre « manque de sincérité ». Vous-même, monsieur le secrétaire d’État, avez affirmé avoir vécu un « épisode surréaliste » – où le surréalisme ne va-t-il pas se nicher ? – montrant du doigt une nouvelle majorité sénatoriale qui refuse de débattre de l’allègement des charges administratives qui pèsent sur les acteurs économiques.

Oui, nous avons adopté la motion tendant à opposer la question préalable, mais ce faisant nous n’avons pas empêché la discussion sur des dispositions nécessaires et urgentes.

Simplement, nous avons remarqué que le Gouvernement, tout occupé à légiférer au rythme des faits divers – et nous en savons quelque chose à la commission des lois ! –, a, durant tout le temps où il a été majoritaire, ignoré les PME, dont il prétend aujourd’hui rapidement soulager le quotidien. C’est bien entendu tout à fait louable, mais vous nous imposez donc en procédure d’urgence une proposition de loi qui compte 150 articles et qui touche à la quasi-totalité de nos codes. En matière d’allègement des PME, on fait mieux !

Les prétendues simplifications figurant dans cette proposition sont en réalité des réformes de fond, personne ici ne peut honnêtement le nier. Seul un article sur cinq à peu près opère une véritable simplification, tout le reste est innovation, ou, pour mieux dire, régression !

En réalité, loin de se contenter de réduire le poids des normes qui pèsent sur les entreprises, ces lois visent davantage à contourner la prohibition des cavaliers législatifs. Ces propositions de loi, qui sont sans cesse amendées, jusqu’à comporter comme en l’espèce 150 articles, sont donc le véhicule idéal pour des projets qui visent souvent à répondre aux nombreuses pressions de lobbies – nous en avons fait l’expérience - ou, comme c’est le cas de celle-ci, à une pression non moins directe du MEDEF, si tant est que l’organisation patronale dénommée « MEDEF » ne soit pas le lobby des lobbies…

En effet, sous couvert de la crise, la tentation de modifier encore le droit du travail au détriment des salariés est forte – la crise a bon dos, de ce point de vue ! – et, ici, se manifeste encore clairement. Accédant à une revendication du MEDEF, le Gouvernement profite de ce véhicule législatif pour promouvoir les accords qui s’imposeraient à tous les salariés.

L’article 40 gomme ainsi la distinction entre ce qui relève de la « modification du contrat de travail » et le « changement des conditions de travail », afin de permettre aux entreprises, dans une logique d’individualisation, d’appliquer sans difficulté un accord de modulation du temps de travail et d’imposer aux salariés des périodes hautes et basses sans leur accord.

Ainsi, la proposition de loi Warsmann anticipe le programme du candidat Nicolas Sarkozy sur les accords d’entreprise, programme d’ailleurs conforme aux propositions du MEDEF, parues ces derniers jours, plus précisément celles de l’Union des industries et métiers de la métallurgie, l’UIMM, qui consistent à faire prévaloir le contrat individuel sur l’accord collectif et autres dispositions du même genre.

Et c’est très opportunément au moment du lancement de la campagne de Nicolas Sarkozy que le MEDEF fait ces propositions…

Voilà à quoi servent les lois fourre-tout du député Warsmann !

La majorité à l’Assemblée nationale ne s’est pas embarrassée des promesses du chef de l’État, qui s’était engagé à passer par la concertation pour toute réforme du droit social. Nicolas Sarkozy avait pourtant donné deux mois aux syndicats et au patronat pour aboutir à un accord sur ce point. La loi ne devait intervenir qu’après cet éventuel accord. Or, avant même le début de ce délai de deux mois, intervient la proposition de loi Warsmann anticipant, en quelque sorte, cet accord.

La négociation est très mal partie puisque, logiquement, les organisations salariales se sont montrées hostiles au principe de ces accords. En effet, le salarié ne serait plus tenu de donner son accord individuel lorsqu’il est procédé à une modification de son contrat de travail, ce qui concrètement lui laisserait le choix entre la flexibilité ou la porte ! Quelle belle chose que l’innovation…

Monsieur le secrétaire d'État, vous avez offert aux salariés de négocier leur régression sociale et de supporter le coût de la crise. Face aux contestations qui se sont élevées, vous tentez le coup de force en modifiant l’architecture du droit du travail par le biais d’un article introduit dans un texte fourre-tout.

Pour répondre au reproche de manque de sincérité qui a été adressé aux sénateurs de notre majorité, je voudrais, moi, dénoncer le fait que l’on utilise le Parlement pour faire passer des régressions insupportables au regard du droit du travail, en catimini, au mépris de ce dialogue social que vous aimez vanter par ailleurs, au mépris des acteurs du dialogue social, des femmes et des hommes bien réels, eux.

Cette proposition de loi en est la parfaite illustration.

Pour nous, le Parlement doit légiférer en toute transparence : nous rejetons donc ce type de texte. La sincérité voudrait que la simplification du droit se fasse à droit constant ; or, c’est tout le contraire ici.

Procéder à d’innombrables modifications de fond sans concertation ni étude d’impact, en procédure accélérée, c’est participer à l’abaissement du rôle du Parlement. De ce point de vue, le dépôt d’une motion tendant à opposer la question préalable sert avant tout à affirmer la dignité du Parlement.

Il est vrai que certaines dispositions contenues dans cette proposition de loi pourraient être utiles, mais, il faut le dire, la plupart d’entre elles sont complexes…

C’est la vie des entreprises qui est complexe !

… et mériteraient de faire l’objet d’une réelle concertation qui prendrait en compte les droits des salariés.

Peut-être devrions-nous, majorité et opposition, actuelles et futures, tirer les leçons de cette question préalable et nous atteler à changer de méthode pour réfléchir davantage aux textes, mieux les rédiger et les élaborer dans le respect des règles démocratiques, pour éviter d’avoir à y revenir ensuite avec des lois de « simplification ». Tel est mon souhait pour l’avenir !

La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je n’aurai peut-être pas cet après-midi le talent du président de notre groupe, Jacques Mézard, qui avait réussi, lors de la première lecture le 10 janvier dernier, à faire sourire et même rire lorsqu’il avait évoqué le présent véhicule législatif…

Je reprendrai seulement la citation empruntée à Renaud Denoix de Saint Marc qui déclarait en 2005, alors vice-président du Conseil d’État : « L’action politique a pris la forme d’une gesticulation législative. […] La loi doit être solennelle, brève et permanente. Aujourd'hui elle est bavarde, précaire et banalisée. »

C’est tout le contraire ici !

Oui, monsieur le secrétaire d'État, la proposition de loi dont nous débattons aujourd'hui est bavarde, précaire et banalisée. Comment ne pas regretter que les mesures utiles, voire indispensables qu’elle comporte soient noyées dans un chaos de dispositions arrivées tels de véritables cavaliers et de ce fait perdent toute cohérence ?

Le RDSE, qui avait adopté la motion tendant à opposer la question préalable lors de la première lecture et qui fera de même aujourd'hui, n’a pas choisi, contrairement à ce que d’aucuns ont prétendu, une posture de « promotion de l’immobilisme législatif ».

Sur les travées de notre nouvelle majorité, nous avons su manifester depuis suffisamment longtemps notre volonté de légiférer dans l’intérêt général, au service de tous nos concitoyens, sur les sujets les plus arides, les plus difficiles, mais toujours répondant à une véritable attente. Nous aurions examiné favorablement ce texte s’il était venu jusqu’à nous dans des conditions convenables.

Faut-il rappeler les circonstances dans lesquelles ce texte est né, comment il a été « fabriqué » et « externalisé » ? Faut-il rappeler les incohérences déjà relevées, comme l’introduction de dispositions relatives à la vie des entreprises sans débat de fond avec les organisations salariales représentatives ? Faut-il rappeler que les sujets les plus hétéroclites s’acoquinent dans ce texte sans logique, du moins sans logique apparente, comme les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux qui côtoient le statut des agences de presse et l’immunité pour les membres de la MIVILUDES ?

Au milieu de toutes ces dispositions, certaines, nous voulons bien l’admettre, étaient attendues. Mais que n’ont-elles été examinées auparavant, dans une procédure qui aurait laissé à chaque assemblée le temps de travailler convenablement, sereinement, en prenant le temps de consulter qui de droit ?

Qui nous fera croire que les dispositions destinées à dynamiser le fonctionnement des entreprises, celles qui visent à simplifier la vie sociale des entreprises, à corriger les dispositifs fiscaux, comptables et douaniers, ne pouvaient pas, ne devaient pas être activées depuis bien longtemps, favorisant en cela même cette compétitivité des entreprises dont on parle tant aujourd'hui ? Effet de mode ? Effet de manche ? Pourquoi en cette fin de législature ?

Qu’y a-t-il de si urgent aujourd'hui à réviser les procédures d’autorisation de la petite hydroélectricité, alors que le Grenelle de l’environnement est en panne ? La même question peut être posée à propos du « contrat vendanges », de la filière forestière, du poids et des dimensions des véhicules ou encore des transferts de débits de boissons.

Je pourrais citer de la sorte les dispositions abracadabrantes de cette proposition de loi - oui, abracadabrantes, monsieur le secrétaire d’État - pour montrer, comme l’ont fait mes collègues, leur caractère touffu et hétéroclite. Mais à quoi bon ?

Pour conclure mon propos, monsieur le secrétaire d'État, je vous dirai, si vous en aviez douté une seconde, que je suis, bien des élus de mon département le savent, un farouche défenseur du monde de l’entreprise, du monde de l’économie. Je suis toute disposée à travailler, comme il faut et quand il faut, sur des textes qui ne donneront pas le sentiment d’avoir été adoptés par opportunité et dans le seul intérêt de quelques-uns.

Dans le respect de la tradition républicaine et humaniste de mon groupe, vous me trouverez toujours aux côtés de ceux qui défendent avec détermination et conviction les vertus et les principes de notre démocratie.

La parole est à M. André Reichardt.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, mon propos sera relativement bref, étant donné les circonstances qui président à la discussion, ou plutôt devrais-je dire, à la non-discussion de ce texte, pourtant tant attendu.

La question centrale est la suivante : pourquoi améliorer, pourquoi adapter, pourquoi « dé-légiférer » ? Nous entendons tous nos concitoyens nous dire qu’il y a trop de lois, qu’elles sont trop complexes et illisibles. Ce constat est certes basique, mais tellement vrai !

Par ailleurs, il me semble que, dans cette assemblée comme ailleurs, nous souhaitons tous une société dans laquelle les relations entre les citoyens, les entreprises et les administrations seraient fondées sur la confiance. Or la complexification croissante du droit contribue souvent à favoriser l’insécurité juridique, qui nous pénalise tous.

Aussi, un vaste mouvement de simplification de notre droit est, à n’en pas douter, nécessaire. Contrairement à ce que j’ai pu entendre, il a bien été engagé dès le début de la législature, et non pas en toute fin. Je tiens à rappeler que, depuis 2007, plusieurs textes n’ayant d’autre objet que de simplifier le droit ont été adoptés.

Aujourd'hui, la nouvelle majorité sénatoriale refuse que nous discutions de cette proposition de loi et apportions notre expérience ainsi que celle des élus, des entrepreneurs, bref de nos concitoyens, pour servir à l’amélioration de notre droit.

Chers collègues de gauche, vous contestez la méthode. Soit, mais que proposez-vous d’autre ?

Madame Nicole Borvo Cohen-Seat, le principe même d’un texte de simplification veut qu’il balaie notre arsenal législatif afin d’en extraire à la fois l’inutile et l’essentiel, ce que nous aurions pu faire habilement et intelligemment, collectivement, comme nous l’avions proposé en commission, monsieur le président. Vous ne vouliez pas accepter la totalité du texte – nous en avons maintenant l’habitude –, mais nous aurions tout de même pu examiner ce qui méritait d’être retenu. Comme la commission des lois se réunit trois ou quatre fois par semaine, nous aurions vraiment pu procéder ainsi dans le délai qui nous était imparti, comme nous le faisons pour d’autres textes.

Ce n’est pas en votant une motion tendant à opposer une question préalable que nous réglerons la question du caractère hétéroclite des textes dont nous parlions tout à l’heure, d’autant que l’adoption de la motion présente, je le redis, un inconvénient majeur : l’Assemblée nationale définira seule les contours et le contenu de ce texte, ce qui n’est pas acceptable pour le Sénat !

Puisque, manifestement, un certain nombre de sénateurs n’ont pas compris le sens du texte, ou peut-être ne veulent pas le comprendre, je vais répéter, par souci de pédagogie, qu’il n’a pour objectif que le seul intérêt des entrepreneurs.

Peut-on reprocher au législateur de se pencher sur la simplification du bulletin de salaire, la déclaration sociale unique, le « coffre-fort numérique », ou l’extension du rescrit dans le champ social ? Si vous ne vouliez pas du reste, pourquoi ne pas avoir au moins retenu ces dispositions-là ?

Qu’on le veuille ou non, ce texte consacre la fin annoncée de procédures inutiles et désuètes ; il a l’ambition de clarifier le droit de la construction ou de l’aménagement et permet la simplification, tant attendue, de nombreuses démarches administratives.

Selon nous, il est destiné à soutenir la croissance et l’emploi sans peser sur les finances publiques, ce qui, de nos jours, tout le monde en convient, est un élément très important.

Je regrette, chers collègues de la majorité sénatoriale, que vous refusiez une nouvelle fois de débattre de ce texte, car une telle attitude ne me semble vraiment pas conforme à ce que doit être notre fonction de parlementaire, notre fonction de sénateur.

Permettez-moi plus particulièrement de redire mon profond regret que ne soient pas examinés ici des amendements très attendus par certains secteurs d’activité. Puisque M. le secrétaire d'État a bien voulu me citer, je sais effectivement, de par ma profession, que l’artisanat attendait toute une série de mesures. Je l’avais signalé lors de la première lecture au Sénat et je voudrais le rappeler maintenant, pour montrer à quel point ce texte peut être utile.

En matière de qualification professionnelle dans l’artisanat, et je parle sous le contrôle de notre président de séance, qui a toujours été particulièrement attentif à ce secteur, une disposition suscitait de fortes attentes chez les organisations professionnelles. Il s’agit d’une modification de la loi du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l’artisanat. Cette loi définissant des activités de façon très large, la doctrine administrative a pu considérer qu’un diplôme ou une expérience suffisante dans l’un des métiers faisant partie de cette activité qualifiait son détenteur dans tous les autres. Un peintre est, par exemple, « qualifié » pour effectuer des travaux de charpente…Ce n’est pas acceptable !

Cette application littérale de la loi, que personne ne comprend, aurait pu être facilement corrigée par une simple modification introduite pour préciser que le décret déterminant le niveau des qualifications requises doit le faire métier par métier. C’est bête comme chou, et pourtant, nous ne pourrons pas introduire cette précision…

Une autre disposition suscitait une forte attente dans ma région : la clarification de la situation des anciens commerçants et artisans au regard de la procédure de la faillite civile d’Alsace-Moselle.

Mes chers collègues, à partir de ces quelques exemples, j’aurais souhaité vous convaincre que la présente proposition de loi avait une réelle utilité pour nos concitoyens.

Concluez !

Aujourd’hui, nous aurions pu procéder à ces simplifications et satisfaire ainsi bien des attentes en apportant de l’oxygène à tous ceux, petits et grands, qui, dans nos villes et nos campagnes, entreprennent et aspirent simplement à un peu de bon sens.

C’est pourquoi, vous l’avez compris, mes chers collègues, le groupe UMP ne pourra pas voter la motion que présente M. le rapporteur, car, pour nous, l’avenir se construit aussi par la simplification et par la lisibilité de nos normes.

Qui plus est, je le répète, l’adoption de ce texte aurait pu être une contribution non seulement formelle, mais aussi efficace et fondamentale à la croissance de notre pays, croissance que, j’en suis persuadé, nous recherchons toutes et tous.

Très bien !

La parole est à M. Jean-Vincent Placé.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, bien évidemment, simplifier et clarifier nos lois est en soi une bonne idée.

L’orientation que traduit le titre de la proposition de loi est donc positive, et je ne peux à cet égard que saluer l’initiative de M. Warsmann.

En effet, l’état de la législation actuelle frise parfois le ridicule : certaines de nos lois sont toujours en vigueur mais ne sont pas appliquées alors qu’elles datent parfois de 1884, et d’autres, adoptées dans les années quatre-vingt, sont toujours en attente de suivi réglementaire !

Plus encore qu’inutile, la multiplication des normes est dangereuse. Complexité du droit, lenteur de l’administration, difficile accès aux services publics : les citoyens sont les premières victimes de cette dérive.

À cet égard, j’ai évidemment bon espoir que la création de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, présidée par notre collègue David Assouline, ira dans le bon sens.

Je ne répéterai pas les propos de mes collègues Nicole Borvo Cohen-Seat et Anne-Marie Escoffier : elles ont déjà beaucoup dit. Mais je tiens moi aussi à affirmer que cette proposition de loi ne règle en vérité pas grand-chose.

En outre, il n’est pas exagéré d’avancer que, sous couvert de simplification du droit et des démarches administratives, ce texte porte dans une certaine mesure atteinte au bon exercice de la démocratie. Des dispositions très politiques y sont glissées, qui mériteraient de faire l’objet d’un vrai débat et qui ne devraient pas se retrouver dans un texte « fourre-tout ».

Ce fourre-tout, qui compte plus de 90 articles portant sur des sujets complètement disparates, les écologistes l’avaient déjà dénoncé, par la voix notamment de Corinne Bouchoux, dans les précédents débats.

Ainsi, cette proposition de loi est l’occasion d’insérer toute une série de cavaliers législatifs, certains inspirés par de bonnes intentions, d’autres manifestement portés par divers lobbies économiques et financiers.

En tant qu’écologiste, je constate que l’objectif est notamment de détricoter un peu plus encore les engagements du Grenelle, sinon nuitamment du moins fort discrètement.

Je prendrai l’exemple de l’article 72 bis du chapitre intitulé « Simplification du droit des transports », qui tend à relever à 44 tonnes pour cinq essieux la norme maximale en termes de poids total autorisé en charge d'un véhicule articulé. Cette disposition, qui n’a aucun rapport avec la simplification du droit, pourrait avoir pour résultat un surcoût annuel au titre de l’entretien des chaussées compris entre 400 millions et 500 millions d’euros ! Et je passe sur les impacts environnementaux… Une telle disposition dans une proposition de loi de simplification du droit ? Cherchez l’erreur…

De même, cela a été dit, l’article 40, relatif à la modulation du temps de travail, n’a aucunement sa place dans un tel texte. On ne piétine pas ainsi le droit du travail, en deux lignes, sous prétexte de simplifier les normes ! On en débat, on négocie avec les partenaires sociaux – d’autant que c’est, paraît-il, l’un des grands thèmes qu’abordera le Président-candidat…

Je pourrais continuer longtemps sur tous les sujets qui méritent un débat à part entière et qui n’ont rien à faire dans ce texte.

Comme l’avait d'ailleurs remarqué ma collègue Corinne Bouchoux, que j’ai déjà citée, lors du débat sur le rapport annuel du contrôle de l’application des lois, la proposition de loi de simplification du droit que, semble-t-il, M. Warsmann dépose chaque année, constitue manifestement un « marronnier » parlementaire…

Or la précédente – la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit – n’a toujours pas été complètement appliquée : seules sept des quarante-trois mesures d’application requises ont été prises. Cette loi contient d'ailleurs tellement de dispositions diverses jamais mises en œuvre qu’elle fait chuter à 46 % le taux d’application des lois adoptées par la commission des lois, …

En effet !

M. Jean-Vincent Placé. … alors que, pour toutes les autres commissions, ce taux dépasse 70 %.

De toute évidence, au lieu de restaurer le rôle du Sénat, ce texte contre-productif et inutile a pour seul effet de donner du travail législatif une image d’inefficacité. Je crois d'ailleurs que ce constat est partagé sur l’ensemble des travées de la majorité sénatoriale.

Pour notre part, nous sommes évidemment attachés à donner de la légitimité et de l’efficacité au travail parlementaire.

Vous comprendrez donc, monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues et chers amis, que nous votions la motion tendant à opposer la question préalable, en espérant que la prochaine législature sera marquée par de meilleures pratiques démocratiques et républicaines…

Par une plus grande vertu !

… et, surtout, par des textes plus utiles pour notre pays et pour nos concitoyens ! (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste, du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Je m’en explique : il faudrait désormais que chaque projet, chaque proposition de loi, ait un objet !

En effet, le texte dont nous débattons aujourd'hui présente la particularité de n’avoir pas d’objet. Or, s’il n'y a pas d’objet affiché, il ne peut bien sûr y avoir de débat public préalable ! Au final, nul ne sait que le Parlement est en train d’examiner tel ou tel sujet.

La clarté du débat public suppose d’annoncer avec une grande honnêteté ce dont le Parlement va être saisi. Tel n’est manifestement pas le cas aujourd'hui.

Si vous le permettez, monsieur le secrétaire d’État, j’ajouterai à ma « supplique » un codicille : n’engagez la procédure dite « accélérée » que de manière exceptionnelle, s’il n’est véritablement pas possible de procéder autrement. Mais que cette procédure ne devienne pas la règle ou l’habitude.

Aujourd'hui, nous examinons précisément un texte qui n’a pas d’objet et sur lequel la procédure accélérée a été engagée sans que cela soit nécessaire.

Monsieur le secrétaire d’État, nous avons déjà beaucoup donné ! Pour avoir été rapporteur de nombre de propositions de loi et, surtout, de projets de loi portant « diverses dispositions d’ordre social », « diverses dispositions d’ordre économique », « diverses dispositions relatives aux collectivités locales », je me souviens que, chaque fois, nous avons tenu le même discours, chaque fois, nous avons affirmé qu’il n’est pas bon qu’un texte de loi n’ait pas d’objet.

Mais, sous l’impulsion de l’actuel président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, M. Warsmann, le phénomène a pris une ampleur sans précédent, si bien que, comme nombre de mes collègues ici présents, j’ai participé à l’examen de projets de loi très importants qui traitaient pratiquement de tous les sujets.

Alors, oui, nous avons déjà donné, raison pour laquelle nous voulons marquer aujourd’hui un coup d’arrêt, car cette pratique ne constitue ni une bonne manière de gérer le temps, ni une bonne manière de légiférer.

Monsieur le secrétaire d'État, sachez que nous avons porté un grand intérêt au projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs que vous avez présenté. On nous explique aujourd'hui qu’il est impossible d’en achever l’examen. Pourtant certaines de ses dispositions recueillaient notre assentiment, voire notre soutien total. D’autres ne suscitaient pas la même adhésion mais, à tout le moins, toutes avaient un objet, et toutes étaient des mesures concrètes. Or, alors que l’Assemblée nationale comme le Sénat ont beaucoup travaillé, le débat s’interrompt.

Pourquoi, au lieu d’inscrire à l’ordre du jour de notre assemblée la proposition de loi de M. Warsmann, le Gouvernement n’a-t-il pas utilisé le temps qui était disponible pour nous permettre d’achever l’examen de votre projet de loi défendant les droits des consommateurs ? C’eût été beaucoup plus cohérent ! Je pense même que, en votre for intérieur, vous devez vous dire que j’ai raison…

J’ai également à l’esprit le statut pénal du chef de l’État, dont le Sénat comme l’Assemblée nationale ont débattu. Il ne s’agit pourtant pas d’un sujet anodin ! D'ailleurs, le Président de la République avait déclaré qu’il envisageait de réformer le statut présidentiel avant la fin du quinquennat ; la Constitution avait été révisée dans cette optique. Et le temps ferait défaut pour achever l’examen d’un texte doté d’un objet précis et dont les deux assemblées ont discuté ?

Pour en revenir au sujet du jour, il est vraiment question de tout dans le texte de M. Warsmann ! Mais la dépénalisation du droit des affaires, du droit des sociétés, n’est pourtant pas chose anodine !

En effet !

La modification substantielle du droit du travail ne l’est pas davantage, pas plus que la réécriture des règles relatives à l’environnement. Et l’on pourrait multiplier les exemples.

Les membres de la commission des lois ont donc voulu marquer un coup d’arrêt. Nous avons voulu dire non, avec, bien sûr, l’espoir d’être entendus.

Monsieur Reichardt, je vous l’accorde, il est toujours un peu frustrant pour les parlementaires de ne pas pouvoir débattre ! À la vérité, j’aurais aimé que nous puissions examiner tous les articles de ce texte. Mais, après réflexion, les membres de la commission des lois ont considéré qu’il fallait, une bonne fois pour toutes, montrer que l’on ne pouvait continuer à légiférer de la sorte.

Monsieur le secrétaire d’État, on ne peut pas continuer à examiner des textes qui sont de véritables bric-à-brac, qui nous arrivent dans n’importe quel ordre et sans que l’opinion publique soit saisie de sujets précis. Comme l’avait dit, je crois, M. Saugey, il s’agit de cohortes de cavaliers épars, ou d’ensembles inconstitués d’objets en tous genres. En tout état de cause, ce n’est pas une bonne manière de légiférer…

Je le répète : si nous soutenons aujourd'hui une motion tendant à opposer la question préalable, comme nous l’avions fait lors de l’examen du texte en première lecture, c’est parce que nous espérons vivement être entendus. Par qui, me direz-vous ? J’ai adressé tout à l'heure ma supplique aux « futurs gouvernants de la France ». Qui seront-ils, ces gouvernants ? Nul ne le sait ! Chacun a son idée, et je vous avoue que j’ai la mienne…

Pour notre part, nous pensons que la République appelle la clarté, et que la clarté républicaine consiste à énoncer ce qui va être l’objet du débat.

Monsieur le secrétaire d’État, quel est l’objet de la proposition de loi ?...

Mes chers collègues, vous l’aurez compris, ma supplique n’est autre qu’un plaidoyer en faveur d’une rupture avec ces projets et propositions de loi dépourvus d’objet.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Je tiens à répondre brièvement à chacun des intervenants.

Mme Borvo Cohen-Seat a évoqué une élaboration « en catimini », pour reprendre son expression, au sujet de l’article 40 de la proposition de loi qu’elle a expressément cité. Permettez-moi de vous renvoyer au courrier adressé par Xavier Bertrand à M. Bernard Thibault, à la suite de l’adoption de la proposition de loi par l’Assemblée nationale : mon collègue y rappelle que cet article n’est pas né des débats, au détour d’une séance de nuit, ou même en catimini, mais qu’il figurait dans le texte initial de la proposition de loi.

La disposition a donc été examinée, avant la première lecture en séance publique, par la commission des lois de l’Assemblée nationale ; toutes les organisations syndicales ont été reçues par le cabinet de Xavier Bertrand ; en ce qui concerne la CGT, la réunion a eu lieu le 22 septembre 2011. À cette occasion, toutes les dispositions du texte ont été évoquées et personne n’a rien trouvé à y redire.

Madame Nicole Borvo Cohen-Seat, si, au lieu de refuser de débattre du texte, vous aviez adopté une autre logique, vous auriez eu l’occasion d’examiner ces dispositions. Or, aujourd’hui, de tous les parlementaires de l’opposition, seuls les députés de l’opposition à l’Assemblée nationale les auront discutées, parce que l’opposition à l’Assemblée nationale a, elle, accepté de débattre.

Tout cela pour dire que le procès que vous faites au Gouvernement et à la majorité est un mauvais procès, puisqu’il ne correspond pas à la réalité de ce qui s’est passé.

Madame Escoffier, cette proposition de loi n’est pas « bavarde » ; au contraire, elle met fin aux bavardages ! En effet, elle tend à supprimer une succession de dispositifs introduits par diverses lois qui sont à l’origine de « bavardages » coûteux pour les entreprises, en temps et en argent, et donc préjudiciables à la croissance de notre pays.

Monsieur Reichardt, je m’associe aux regrets que vous avez exprimés quant à l’impossibilité du dialogue. Je suis en effet persuadé qu’au-delà de votre cas particulier d’autres sénateurs auraient aimé prendre part à la discussion, notamment en ce qui concerne la situation des artisans. Ces questions n’auront donc été discutées qu’à l’Assemblée nationale, ce que je regrette, car je ne doute pas qu’une discussion approfondie au Sénat aurait permis d’introduire encore d’autres améliorations en faveur de nos compatriotes artisans qui, au quotidien, se doivent d’être de véritables battants face à la crise !

Monsieur Placé, la légitimité vient du débat. Je considère que la posture adoptée par votre groupe et, au-delà, par l’ensemble de la majorité sénatoriale, consistant à refuser le débat, ne permet donc pas de donner leur légitimité à des positions qui ne peuvent la trouver que dans le cadre d’un débat public.

J’ai cependant bien compris que vous n’aviez pas de réticences quant au principe même de la simplification du droit, contrairement à d’autres de vos collègues.

J’en viens enfin à l’intervention de M. Sueur.

Cette proposition de loi a été déposée par un parlementaire, le président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, mais s’est très largement nourrie du travail réalisé en commun par le Gouvernement et le Parlement. On ne peut pas lui reprocher de ne pas avoir fait l’objet d’une concertation, puisqu’elle résulte en grande partie des travaux des assises de la simplification qui ont duré plusieurs semaines, permettant aux acteurs économiques dans tout le pays d’être associés à la réflexion.

Et cette proposition de loi a un objet très précis, monsieur Sueur, à l’inverse des textes « portant diverses dispositions » que vous avez mentionnés. Dans le cas présent, cet objet est très clair : il s’agit de simplifier le droit et d’alléger les démarches administratives. Si cela ne constitue pas un objet en soi, alors que la compétitivité économique de la France est en jeu, je me demande ce qu’est un objet !

Monsieur le président de la commission des lois, vous avez eu l’amabilité d’établir une comparaison entre cette proposition de loi et un texte qui me tient à cœur, puisque j’ai l’honneur de le défendre au nom du Gouvernement, le projet de loi renforçant les droits, la protection et l’information des consommateurs, qui, lui aussi, a un objet précis. Or ce projet de loi a, de même que la proposition de loi dont nous débattons aujourd’hui, fait l’objet d’une attaque globale dans cet hémicycle, car on lui reprochait son caractère de « fourre-tout législatif ».

L’un comme l’autre, ces textes portent effectivement sur une grande variété de sujets, mais la raison en est simple : les problèmes qu’ils tendent à régler sont extrêmement variés.

Quant au recours à la procédure accélérée, que vous inviter les gouvernants à proscrire, j’estime, pour ma part, que si j’ai commis une erreur en ce qui concerne le projet de loi renforçant les droits, la protection et l’information des consommateurs, c’est précisément en n’insistant pas assez pour que la procédure accélérée soit engagée. Alors même que la majorité sénatoriale venait de changer, mais fort de l’excellente ambiance qui régnait à l’Assemblée nationale, où majorité et opposition avaient su travailler en bonne intelligence, j’ai estimé qu’il fallait donner une nouvelle chance au consensus en ne recourant pas à la procédure accélérée… Voilà pourquoi ce projet de loi ne pourra vraisemblablement pas être adopté avant la fin de la législature, parce qu’il a été en quelque sorte pris en otage par la majorité sénatoriale, pour des raisons malheureusement politiciennes.

Il vous suffisait de le réinscrire à l’ordre du jour !

Voilà donc de bonnes raisons de ne pas suivre les conseils de méthode que vous prodiguez, monsieur Sueur.

L’adoption de la proposition de loi est urgente, elle est d’ailleurs attendue. L’adoption du projet de loi renforçant les droits, la protection et l’information des consommateurs est également urgente, et tout aussi attendue : malheureusement, alors que l’opposition a fait preuve d’un esprit constructif à l’Assemblée nationale, tel n’a pas été le cas de la majorité au Sénat, ce que je regrette pour notre pays en général et pour les consommateurs en particulier.

Dans le cas présent, votre position a au moins un mérite dont nous pouvons vous remercier : l’adoption de la motion tendant à opposer la question préalable permet indubitablement d’accélérer les débats et nous garantit que cette proposition de loi sera définitivement adoptée ! En revanche, on doit le regretter, les sénateurs qui avaient de nombreuses idées pour améliorer encore ce dispositif n’auront finalement pas eu la possibilité de les défendre.

Exact !

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de la motion tendant à opposer la question préalable.

Je suis saisi, par M. J.-P. Michel, au nom de la commission, d’une motion n° 1.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l’article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la délibération sur la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture après engagement de la procédure accélérée, relative à la simplification du droit et à l’allègement des démarches administratives (n° 320, 2011-2012).

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, en première lecture, vous vous en souvenez, le Sénat avait adopté une motion tendant à opposer la question préalable, présentée par la commission des lois sur l’initiative des groupes CRC et RDSE.

Les motifs qui justifiaient la présentation de cette motion en première lecture demeurent en nouvelle lecture. La situation s’est même aggravée, puisque l’Assemblée nationale a cru devoir ajouter un certain nombre d’articles au texte tel qu’il avait été voté en première lecture, contrairement à la règle dite « de l’entonnoir ». Je pense que le Conseil constitutionnel réglera la question. Je vous demande donc, mes chers collègues, au nom de la commission des lois, de bien vouloir adopter cette motion tendant à opposer la question préalable.

J’ajouterai cependant un point, pour répondre à M. le secrétaire d’État. En effet, j’ai participé, au moins en commission, au débat sur le projet de loi renforçant les droits, la protection et l’information des consommateurs, et j’estime qu’il faut raconter l’histoire comme elle s’est vraiment passée.

Vous avez choisi de ne pas engager la procédure accélérée sur ce texte.

Je l’ai fait pour laisser la discussion se développer !

Très bien, on ne peut que vous approuver ! Toutefois, si vous aviez vraiment voulu faire adopter ce projet de loi, compte tenu du temps qui restait, vous auriez pu engager la procédure accélérée. On peut donc légitimement se demander si le Gouvernement ne craignait pas que ce texte ne soit finalement adopté…

Ce projet de loi, après avoir été voté en première lecture par l’Assemblée nationale, a été transmis au Sénat, qui ne l’a pas adopté conforme, contrairement à ce que vous auriez peut-être voulu, mais le Sénat a cru devoir examiner ce texte et l’amender : il y a donc lieu de poursuivre la navette.

Vous semblez regretter que ce texte n’ait pas abouti ? Mais le Gouvernement en est entièrement responsable !

Je le regrette profondément !

La parole est à M. le secrétaire d’État.

L’adoption de cette motion empêchera le Sénat d’apporter d’ultimes améliorations à cette proposition de loi : je pense notamment à l’amendement déposé par le Gouvernement qui vise à améliorer la gouvernance des unions départementales des associations familiales, en autorisant les associations et fédérations membres d’une fédération agréée au niveau national à désigner des représentants au sein du conseil d’administration des unions départementales. De nombreuses associations représentant des familles qui connaissent des difficultés particulières risquent donc d’être privées de représentation si cet amendement n’est pas adopté. Je tenais à le dire dans cet hémicycle.

Je ne peux, une fois de plus, que déplorer l’absence d’esprit constructif dont fait preuve la majorité sénatoriale.

Je mets aux voix la motion n° 1, tendant à opposer la question préalable.

Je rappelle que l’adoption de cette motion entraînerait le rejet de la proposition de loi.

J’ai été saisie d’une demande de scrutin public émanant de la commission.

Je rappelle que le Gouvernement est défavorable à l’adoption de cette motion.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 106 :

Le Sénat a adopté.

En conséquence, la proposition de loi est rejetée.

Mes chers collègues, je rappelle que le groupe socialiste et apparentés a présenté la candidature de Mme Christiane Demontès pour remplacer Mme Michèle André, démissionnaire, au sein de la mission commune d’information sur le fonctionnement, la méthodologie et la crédibilité des agences de notation.

La présidence n’a reçu aucune opposition.

En conséquence, cette candidature est ratifiée et je proclame Mme Christiane Demontès membre de la mission commune d’information sur le fonctionnement, la méthodologie et la crédibilité des agences de notation.

J’ai reçu avis de la démission de M. André Vallini comme membre de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, de M. Yves Rome comme membre de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, et de M. Philippe Kaltenbach comme membre de la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Le groupe intéressé a fait connaître à la présidence le nom des candidats proposés en remplacement.

Ces candidatures vont être affichées et leur nomination aura lieu conformément à l’article 8 du règlement.

L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale (proposition n° 363, texte de la commission n° 368, rapport n° 367).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

Madame la présidente, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, après l’Assemblée nationale le 9 février dernier, le Sénat examine donc aujourd’hui une proposition de loi attendue.

Elle vient en effet procéder au dernier ajustement d’une réforme dont nous débattons depuis plus de trois ans. En défendant ce texte, j’ai le sentiment d’achever un cycle, celui qui a permis au Gouvernement d’engager une modernisation ambitieuse et courageuse de nos institutions territoriales.

Entre la remise au Président de la République du rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par Édouard Balladur le jeudi 5 mars 2009 et la séance d’aujourd’hui, trois années, presque jour pour jour, se sont écoulées.

Trois années qui nous ont permis, s’agissant de l’intercommunalité, de parvenir à un diagnostic partagé entre Gouvernement, Parlement et associations d’élus sur la nécessité d’achever la carte intercommunale.

Trois années qui nous ont vus, au Sénat et à l’Assemblée nationale, débattre avec beaucoup d’engagement, quelles que soient nos sensibilités politiques, d’une loi donnant corps à cette ambition réformatrice que nous partageons pour l’avenir de nos territoires.

Au terme de ce cycle, la réforme intercommunale a rempli son objectif et n’est plus contestée sur le fond.

Je ne reviendrai pas sur les conditions d’adoption de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, que chacun connaît, pour m’arrêter quelques instants sur le bilan de cette première année de mise en œuvre.

J’en tire pour ma part deux enseignements majeurs.

Le premier enseignement tient à la dynamique positive engagée dans tous les territoires.

Qu’on le veuille ou non, la réforme des collectivités territoriales est appliquée et mise en œuvre depuis plus d’un an dans un climat constructif. Elle a permis d’engager dans tous les départements une réflexion collective, souvent intense, parfois compliquée, mais toujours constructive, sur l’avenir de nos territoires et sur la meilleure manière de les rendre plus performants.

Sans revenir sur les premiers éléments de bilan que chacun connaît désormais, l’adoption des schémas départementaux de coopération intercommunale, les SDCI, dans les deux tiers des départements, dans le calendrier prévu par la loi, témoigne de cette forte mobilisation des élus locaux de tout bord à laquelle je voudrais rendre ici un hommage appuyé.

Les soixante-six schémas arrêtés au 31 décembre 2011 sont le fruit d’une véritable coproduction entre les représentants de l’État et les élus concernés, puisque près de 330 réunions ont eu lieu, au cours desquelles environ 1 400 amendements ont été examinés dont environ 80 % ont été adoptés.

J’ajoute que de nouveaux schémas ont été adoptés depuis le début du mois de janvier, par exemple dans le Nord, je peux en témoigner.

Ce taux d’adoption des amendements soumis aux commissions départementales de la coopération intercommunale, les CDCI, est pour moi le signe même de la coproduction entre le préfet et les élus voulue par le Parlement et le Gouvernement.

Je sais que le dialogue n’a pas toujours été simple, et c’est bien normal, mais chacun a surmonté les crispations pour rechercher un nouveau point d’équilibre porteur de l’intérêt général. Sur le terrain, certains élus s’étonnent encore que le préfet accepte la proposition de la CDCI et me demandent d’intervenir ! Je leur réponds par courrier que le Parlement ayant souhaité que les élus décident, et non le préfet, la CDCI est bien maître en la matière.

La tonalité des discussions en cours dans les trente-trois départements qui n’avaient pas adopté de schéma au 31 décembre confirme le constat.

Le second enseignement que je tire, un an après l’adoption de cette réforme majeure du quinquennat, c’est qu’elle n’est plus remise en cause.

Certains ont bien essayé, voilà quelques mois encore, de remettre en question la réforme intercommunale, pourtant consensuelle. Je veux croire que ces velléités ont aujourd’hui disparu et que nous saurons nous retrouver sur les derniers ajustements, très attendus, qu’il convient d’opérer.

Le volet intercommunal de la loi de réforme des collectivités territoriales fait désormais partie du « patrimoine génétique » de nos libertés locales, comme la loi relative à l’administration territoriale de la République, dont nous avons célébré les vingt ans au Sénat, monsieur le président de la commission, le 6 février dernier.

Le travail très constructif engagé tant par Jacques Pélissard et Charles de La Verpillière à l’Assemblée nationale que par Jean-Pierre Sueur et Alain Richard au Sénat montre qu’il n’y a plus de débat sur l’essentiel.

Si les deux chambres parvenaient à se mettre d’accord aujourd’hui sur les assouplissements à apporter à la loi du 16 décembre 2010, ce serait bien la preuve que la réforme de la carte intercommunale est entrée dans le patrimoine commun de l’histoire de la décentralisation. Croyez bien que je m’en réjouirais avec vous.

La démarche initiée par la réforme des collectivités territoriales appelle donc quelques ajustements auxquels vient procéder utilement la proposition de loi soumise aujourd'hui à l’approbation du Sénat.

Le retour d’expérience des premiers mois a mis en lumière un besoin à la fois d’assouplissement de certaines dispositions et de sécurisation des procédures en cours dans les départements n’ayant pas adopté de schéma au 31 décembre 2011.

Ces mesures ont plus globalement pour objectif de fluidifier la mise en œuvre de la loi, notamment lorsque le consensus peine à émerger. Je rappelle les trois principales dispositions souhaitées par le Gouvernement.

Le règlement de la situation transitoire des exécutifs des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés ou refondus jusqu’en 2014 constitue le cœur de la présente proposition de loi. Cette disposition, initialement présentée par Jacqueline Gourault au Sénat, ayant été déclarée irrecevable au titre de l’article 40 de la Constitution par la commission des finances de l’Assemblée nationale, j’ai déposé un amendement la reprenant. C’était un engagement du Gouvernement ; il est tenu.

Un alinéa sur la situation des suppléants qui sont dans une situation de vide juridique a par ailleurs été ajouté. Il me semble qu’il répond aux souhaits exprimés par certains d’entre vous.

Le deuxième engagement du Gouvernement portait sur l’inscription dans la loi de la consultation obligatoire de la CDCI dans les départements n’ayant pas adopté leur schéma au 31 décembre 2011.

Cette disposition s’appliquera, dès son adoption, dans les trente-trois départements où la concertation se poursuit afin d’aboutir à une vision partagée de l’intercommunalité, sachant que, même dans ces départements, les premières mesures de rationalisation peuvent être engagées si elles sont consensuelles.

Le droit d’amendement des élus est ainsi garanti dans tous les cas de figure. C’est une mesure essentielle à la poursuite de la concertation dans les départements concernés.

Le troisième et dernier engagement public portait sur la prise en compte de la situation des îles monocommunales. Le Gouvernement s’était engagé à traiter les singularités de certaines de ces îles. Là encore, l’engagement est tenu. L’Assemblée nationale a souhaité ajouter une disposition de la proposition de loi de Jean-Pierre Sueur qui incluait les enclaves historiques dans ces exceptions très rares à la règle de suppression des discontinuités territoriales. Le Gouvernement, par souci de pragmatisme, s’en est remis sur ce point à la sagesse de l’Assemblée nationale, et celle-ci a repris la disposition.

Au-delà de ces sujets centraux, le texte traite de quelques autres points de manière pragmatique. Pour l’essentiel, ils recueillent un avis favorable du Gouvernement.

Je pense en particulier au mécanisme de révision des SDCI, qui a été avancé de 2017 à 2015, afin d’obéir à une périodicité des révisions au moins tous les six ans, et qui donne par ailleurs à la CDCI une capacité d’initiative dans ce domaine. L’intercommunalité ne peut pas être un sujet figé ; elle est par essence évolutive.

Je pense aussi aux délais et aux possibilités laissés aux intercommunalités pour ajuster leurs compétences en cas de fusion, ou bien à la question de l’exercice de certains pouvoirs de police au sein des intercommunalités, ou encore aux questions de délégation de signature.

Mesdames, messieurs les sénateurs, comme l’a rappelé le Premier ministre, François Fillon, le 7 octobre 2011 en Indre-et-Loire, la révision de la carte intercommunale est une nécessité « pour que nos communes et nos intercommunalités soient en capacité d’exercer les nombreuses compétences qu’elles détiennent ».

La loi de réforme des collectivités territoriales a, de ce point de vue, rempli son objectif, comme en témoignent les premiers éléments de bilan. Il reste à apporter certaines précisions attendues des élus locaux, sur des sujets circonscrits.

La proposition de loi soumise aujourd’hui à la Haute Assemblée, adoptée par l’Assemblée nationale le 14 février, est le fruit d’une convergence des points de vue dans l’intérêt de nos territoires. Elle traduit, je veux l’espérer, une vision consensuelle et assumée de l’ajustement législatif à opérer pour parachever le volet intercommunal de la loi de réforme des collectivités territoriales.

Compte tenu du contexte, le président de l’Association des maires de France, l’AMF, et le rapporteur à l’Assemblée nationale, en accord avec le rapporteur et le président de la commission des lois du Sénat, ont délibérément rédigé un texte concis et limité à l’essentiel. J’ai suivi toutes ces discussions, en tant que membre du Gouvernement, afin que l’Assemblée nationale et le Sénat s’accordent sur un texte qui puisse être adopté sans modification, car c’est bien à cette seule condition que nous pourrons le faire aboutir avant la suspension prochaine des travaux de la législature. Dans cette optique, le Premier ministre a d’ailleurs accepté, à ma demande, qu’il soit examiné selon la procédure accélérée.

J’ai donc bon espoir, sans préjuger des débats, que le Sénat se prononcera aujourd’hui pour une adoption définitive, comme vous y invite le vote de votre commission des lois.

Nous rendrions là, ensemble, le meilleur service à nos territoires.

La parole est à M. le rapporteur.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous allons donc procéder à un exercice de convergence, une manière de légiférer parfois des plus complexes mais qui peut aussi apporter certaines satisfactions.

La convergence est cependant ici circonscrite à des dispositions concrètes d’application très prochaine, qui visent à remédier à des inconvénients pratiques relevés dans la mise en œuvre du chapitre de la réforme des collectivités territoriales prévoyant l’achèvement et la rationalisation de la carte de l’intercommunalité.

Je peux donc affirmer, et cela ne sera pour personne une grande révélation, que la convergence que nous constaterons ce soir maintient ouvert un débat, de plus grande portée, sur l’opportunité de revenir sur les autres grandes options de la réforme des collectivités territoriales. À cette question, la réponse est évidemment négative pour les membres de la majorité gouvernementale, la réforme du 16 décembre 2010 étant le produit de leur volonté politique et répondant à leur vision de l’intérêt général ; elle est en revanche positive pour les partisans de l’alternance. Qu’en sera-t-il dans la vie réelle ? Nous serons fixés dans quelques semaines.

Mais la décision de procéder à un vote conforme, position que je vais défendre au nom de la commission, est une façon de conclure un autre débat : souhaitons-nous, quelles que soient les travées sur lesquelles nous siégeons, conclure le processus en cours de l’achèvement de la carte intercommunale à temps pour que les nouvelles communautés ou les communautés modifiées soient en état d’agir juste après le renouvellement municipal du printemps 2014 ?

C’est cette question, cardinale, du calendrier qui a conduit une grande partie de la majorité sénatoriale à s’engager dans la recherche d’une convergence et donc à souhaiter un vote conforme.

Examinant en effet le déroulement des différentes phases de la réforme des intercommunalités, dont M. le ministre a rappelé qu’il s’inscrivait dans un calendrier très contraint, du fait du rythme de la vie parlementaire et du stade où nous en sommes de la procédure, nous comprenons que, si nous n’adoptons pas certaines dispositions dès maintenant, cela signifie implicitement qu’il nous est indifférent que le processus d’achèvement de la carte intercommunale aboutisse ou non en temps utile pour l’échéance de 2014. Une large majorité de la Haute Assemblée ne l’a pas souhaité, justifiant la position de la commission des lois.

Nous nous sommes également accordés sur l’utilité d’apporter des précisions et des correctifs en quelques domaines que M. le ministre a bien résumés : les conditions d’achèvement de la carte de l’intercommunalité, les structures intercommunales, la composition des organes de gouvernance des intercommunalités et certaines dispositions relatives à leur fonctionnement.

Nous avons travaillé de manière assez originale, même si cela s’est déjà produit, sur la base non d’une seule proposition de loi mise en débat suivant le principe habituel de la navette parlementaire, mais de deux propositions de loi d’origine distincte qui se répondent.

M. le ministre a fort bien décrit l’état d’esprit dans lequel nous avons œuvré, compte tenu de l’imminence de la suspension des travaux parlementaires de plusieurs mois, afin que le texte adopté en première lecture à l’Assemblée nationale soit suffisamment harmonisé avec celui que nous avions souhaité pour justifier un vote conforme ici.

Nous y reviendrons lors de la discussion des articles, mais je tiens dès à présent à rappeler en quelques mots les points sur lesquels il y a convergence entre le vote de l’Assemblée nationale et les préconisations de la commission des lois du Sénat.

S’agissant des structures intercommunales, les syndicats compétents en matière scolaire et d’action sociale sont maintenus. L’Assemblée nationale a précisé que, par ce terme « d’action sociale », il fallait aussi entendre les syndicats ayant des compétences dans le domaine de la petite enfance.

Le délai de deux ans pour répartir les compétences des syndicats dont la suppression serait décidée est également maintenu, afin que les communes et les communautés intéressées puissent se concerter à ce sujet, avec le droit de partager ces compétences, comme le prévoit le code général des collectivités territoriales.

Est également conservée la possibilité d’aménager le principe de continuité territoriale dans deux cas : celui des îles, d’une part, et celui des enclaves terrestres d’un département dans un autre, d’autre part.

Enfin, est prévue l’obligation de conseil des services de l’État en matière budgétaire et fiscale – un tel accompagnement des remaniements des structures intercommunales est important, notamment pour l’année en cours. Nombre de communes, en effet, qu’elles soient déjà constituées en communautés ou qu’elles soient en train de créer une communauté, devront en cette année 2012 analyser les conséquences budgétaires de ces modifications et se prononcer collégialement sur des choix fiscaux au cours de l’année prochaine.

Toutefois, cette disposition ne figure pas dans la proposition de loi qui nous est aujourd'hui soumise, simplement parce que les ministres compétents ont entre-temps pris une instruction à destination des services de l’État dans les départements, sur votre suggestion, monsieur le ministre, pour leur rappeler l’obligation qui est la leur de se mettre à la disposition des groupements de communes afin de les aider à effectuer leurs choix.

En ce qui concerne la composition des organes des intercommunalités, les droits des suppléants dans les communes ne comptant qu’un seul conseiller communautaire dans le nouveau système ont été clarifiés.

Le texte qui nous est aujourd'hui soumis comporte des dispositions qui assurent le maintien des mandats intercommunaux en cours – tel était d’ailleurs l’objet premier de la proposition de loi déposée par le président Sueur – jusqu’à l’achèvement du mandat municipal, soit jusqu’au printemps 2014.

Enfin, certaines dispositions relatives au fonctionnement des intercommunalités peuvent, je le pense, nous rassembler. Il s’agit de celles que nous avions introduites à la demande de plusieurs de nos collègues visant à clarifier les conditions de partage du pouvoir de police spéciale confié par la loi de 2010 aux présidents d’intercommunalité, partage sur lequel peuvent revenir les maires participant à une communauté. Une ambiguïté subsistait sur la façon dont s’effectuait la répartition entre le président d’intercommunalité et les maires ; nous l’avons levée.

L’Assemblée nationale a ajouté une autre disposition susceptible de faciliter la vie de certaines intercommunalités dans le fonctionnement de services mis en commun entre une commune membre, souvent la commune centre, et la communauté intercommunale.

Sur l’ensemble de ces points, il y a donc, je le répète, convergence.

En revanche, nous n’arrivons pas à constater la même convergence sur la procédure globale d’adoption de la carte intercommunale.

La majorité sénatoriale a dessiné une nouvelle procédure qui viendrait se substituer au mécanisme prévu dans la loi du 16 décembre 2010 et qui ne comporterait pas la dualité entre le schéma départemental et les périmètres différents proposés ensuite par le préfet au vote des communes. Nous avions critiqué cette distinction et cette possibilité de variation.

Cette nouvelle procédure, destinée à remplacer celle qui figure dans le code général des collectivités territoriales, prévoyait un système de vote collégial de la nouvelle carte par la CDCI et une unicité de décision entre le schéma et les périmètres mis en œuvre ensuite par les préfets. Il n’aurait donc pas été possible de voir revenir par la fenêtre sur ce qui avait été rejeté par la porte ! Enfin, deux phases étaient prévues : une phase exploratoire de concertation, puis une phase décisionnelle.

Cela a fait l’objet d’un long débat avec M. le ministre, la question étant de savoir si ce dispositif pouvait fonctionner à l’horizon 2014, à la date où nous la proposions. Certains d’entre nous, ayant une certaine dilection pour cette procédure, persistent à penser que, si elle avait été adoptée lorsque nous en avons discuté à la fin du mois d’octobre et au début du mois de novembre, si elle s’était alors substituée à la procédure actuelle, le calendrier aurait probablement pu être tenu. À la mi-février, la question ne se pose évidemment plus !

À ceux qui pensent qu’il faut achever la carte intercommunale avant 2014, nous sommes bien obligés de dire que cette procédure qui a notre préférence ne s’appliquerait de toute façon que dans le cours du mandat municipal à venir. La divergence entre la majorité sénatoriale et le Gouvernement n’a donc plus de véritable objet dans le texte d’aujourd’hui.

En revanche, nous prenons acte de l’extension par l’Assemblée nationale du droit de regard et de contre-proposition de la CDCI sur la situation des trente-trois départements n’étant pas encore couverts, à l’époque, par un schéma de coopération intercommunale. Ainsi, dans tous les cas, si la proposition du préfet adressée au groupe de communes concernées par une communauté s’écarte du schéma départemental, la CDCI pourra l’amender à la majorité des deux tiers. En cas d’absence de schéma, la CDCI disposera du même droit d’amendement, s’agissant cette fois des propositions locales émises directement par le préfet.

Enfin, pour en finir avec la procédure du schéma, la majorité de l’Assemblée nationale, sur la proposition insistante de Jacques Pélissard, qui y tenait beaucoup à la suite de débats internes à l’AMF, a préféré que le premier bilan de l’intercommunalité intervienne en 2015.

Certains d’entre nous, dont votre serviteur, ont une petite hésitation sur cette échéance. En effet, on comprend bien qu’à la suite d’une alternance municipale, alors que les élus sortants auront donné leur accord à la constitution ou à la modification d’une communauté, la nouvelle équipe pourra profiter de cette fenêtre de tir pour remettre en cause l’ensemble du schéma. Attendre un peu aurait sans doute permis d’éviter des situations de tension, la friction permettant d’arrondir les positions des uns et des autres, à la façon de galets se polissant les uns les autres...

Mais la question ayant été tranchée, nous ferons le point dans trois ans. Nous avons, du reste, encore le temps d’y réfléchir un peu.

Finalement, outre le point de désaccord que je viens d’évoquer, qui n’a plus d’application pour le processus en cours, seules trois dispositions n’ont pas été reprises de la proposition de loi telle qu’elle résultait des travaux du Sénat.

Il s’agit tout d’abord de la prime en sièges, sur laquelle nous avions été nombreux à nous entendre. Elle aurait été octroyée dans le cas où des communes se seraient mises d’accord sur un barème de représentation autre que le barème légal. Nous avions ainsi prévu que les communes pourraient par exemple monter jusqu’à cinquante sièges là où le barème légal en prévoyait quarante, afin de faciliter un accord local. Cette disposition n’a pas été reprise. C’est un premier manque.

Il s’agit ensuite de l’augmentation du nombre de vice-présidents afin de tenir compte, notamment, de la diversité des communes. À cet égard, lorsque j’avais présenté ma dernière proposition à nos collègues de l’Assemblée nationale, j’avais bien précisé que cette augmentation se ferait à dépenses constantes, c'est-à-dire en plafonnant les crédits pour les rémunérations de vice-présidents sur la base du barème légal. C’est un deuxième manque.

Il s’agit enfin, troisième manque, du droit pour la CDCI de prendre l’initiative d’une contre-proposition visant à abaisser le seuil de population en dessous de 5 000 habitants. Sur ce dernier point, nous n’avons pas eu satisfaction, mais nous pouvons espérer qu’en pratique, dans les situations délicates, le travail de concertation entre la CDCI et le préfet permettra à la commission, sans avoir formellement le pouvoir d’inverser la proposition du préfet, de convaincre toutefois ce dernier que la fusion de petites intercommunalités, notamment dans des zones faiblement peuplées, présente de nombreux inconvénients. Nous pensons que des accords amiables seront possibles.

Sur les deux premiers points, c'est-à-dire sur le nombre de sièges de conseillers communautaires en cas d’accord et sur le nombre de vice-présidents, nous nous sommes heurtés à une position de principe de la majorité de l’Assemblée nationale, pour qui, au fond, le plafonnement du nombre d’élus est, selon l’expression de certains, un « marqueur politique ».

Nous sommes un certain nombre à ne pas partager cette appréciation. Ce point a été tranché dans un sens qui ne correspond pas à nos préférences, mais nous souhaitions que cette proposition de loi soit adoptée rapidement, pour les raisons de calendrier et de fond que j’ai évoquées tout à l’heure.

Nous aurons toutefois l’occasion d’en reparler, car les dispositions relatives au nombre de membres de l’organe délibérant devant entrer en vigueur au premier semestre de l’année 2013, d’autres initiatives parlementaires pourront survenir d’ici là. Quant aux dispositions relatives au nombre de vice-présidents des communautés, dans leur nouvelle géographie, elles seront applicables, par définition, au printemps 2014.

La commission a préféré la modération et le pragmatisme, car elle pense que ces propositions pourront être reprises. Certains d’entre nous souhaiteront certainement déposer une nouvelle proposition de loi afin de faciliter les extensions et les créations de communautés en réduisant cette source de conflit, tout à fait secondaire, sur le nombre d’élus et de vice-présidents du conseil communautaire. Toutefois, pour l’heure, il ne nous a pas paru raisonnable de faire de cette question un motif de refus de la convergence.

Au-delà, mes chers collègues, nous avons des motifs solides, nous semble-t-il, de vous proposer aujourd'hui un vote conforme.

Toutes les améliorations figurant dans la proposition de loi qui nous est aujourd'hui soumise entreront en application dès le mois qui vient si nous adoptons ce texte conforme aujourd'hui. Ce vote nous permettra donc de faciliter l’aboutissement des discussions sur la composition territoriale des nouvelles intercommunalités.

Tels sont, madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, les motifs qui ont conduit la commission des lois à proposer au Sénat l’adoption du texte conforme.

Très bien !

La parole est à M. le président de la commission.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, soyons précis : il ne s’agit pas aujourd'hui de refaire le débat sur la récente réforme territoriale.

Sur ce sujet, la majorité actuelle de notre assemblée a marqué des désaccords de fond. Je pense en particulier aux compétences, sur lesquelles il est fait silence, alors que c’est l’une des grandes questions posées ; je pense au conseiller territorial, qui, selon nous, porte atteinte au fait régionalainsi qu’à la parité…

Absolument !

… et institutionnalise le cumul des mandats.

Très bien !

Il est d’autres points dont on pourrait débattre. Je pense en particulier aux conséquences à tirer, en termes de démocratie, de l’essor de l’intercommunalité.

Nous avons débattu de cette réforme, sur laquelle il existe des désaccords. Nous avons voté ici la proposition de loi relative à l’abrogation du conseiller territorial. Nous verrons dans les semaines qui viennent le sort qui lui sera réservé. Tout cela est clair.

Nous sommes réunis aujourd'hui pour parler de problèmes concrets : les difficultés auxquelles se trouvent confrontés un grand nombre d’élus locaux dans l’application de la réforme territoriale.

Dès le mois d’octobre, nous avons pris l’initiative d’un débat sur ce sujet à l’occasion de la discussion d’une proposition de loi que j’avais déposée, qui a été enrichie et complétée. À cet égard, je tiens à souligner le travail tout particulier qui a été accompli par notre rapporteur, Alain Richard.

Parallèlement, comme chacun le sait, Jacques Pélissard, député et par ailleurs président de l’AMF, a pris l’initiative de présenter un texte comportant nombre de points de concordance avec le texte adopté par le Sénat.

Nous avons aujourd'hui souhaité parvenir à un texte afin tout simplement de répondre à un certain nombre de questions précises, pratiques, concrètes. Nous y sommes arrivés, ou du moins sommes-nous en passe d’y parvenir.

Je tiens donc à remercier tous ceux qui ont permis ce rapprochement, au premier rang desquels M. Pélissard, qui m’a écrit qu’il espérait que « notre » proposition de loi, comme si les deux n’en faisaient plus qu’une, parviendrait à bon port.

Bien entendu, je salue le rapporteur de ce texte au Sénat, Alain Richard, ainsi que le rapporteur à l’Assemblée nationale, Charles de la Verpillière.

Je vous remercie aussi, monsieur le ministre, car vous avez souhaité que le processus législatif aboutisse. Ce n’était pas évident au départ, même si M. le Premier ministre avait pris un engagement en ce sens lors du congrès des maires de France. Vous nous l’avez dit, vous avez bien voulu reprendre les deux articles déclarés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution par la commission des finances de l’Assemblée nationale, sans lesquels notre texte aurait perdu de sa substance.

La séance de cet après-midi aura montré que, contrairement à ce que dépeignent certaines caricatures, l’assemblée sénatoriale, si elle affirme ses positions et si sa majorité s’exprime, ce qui est bien la moindre des choses dans une République, peut parvenir à dégager un large accord. C’est arrivé lors du premier texte dont nous avons débattu cet après-midi, relatif à la fonction publique. J’espère que nous y parviendrons aussi sur la présente proposition de loi.

Qu’il me soit permis, pour finir, d’insister sur trois points.

Premièrement, la présente proposition de loi est pragmatique. Nombre d’élus locaux nous avaient indiqué qu’il n’était pas cohérent à leur sens de changer une assemblée communautaire en cours de mandat.

Je prends l’exemple d’une communauté de communes créée depuis quelques années, au sein de laquelle chaque commune, même si elle comporte moins de 500 habitants, dispose de deux délégués. Les élus souhaitaient que l’on puisse maintenir les mandats en cours, même si le périmètre de la communauté était modifié par l’adjonction d’une commune ou deux. Grâce à la présente proposition de loi, ce sera possible. Ce texte, pragmatique, répond donc à une préoccupation exprimée par de très nombreux élus.

Il en va de même pour les modifications apportées aux règles relatives aux suppléants des délégués, qui avaient été demandées par de nombreux élus locaux. Nous pensons qu’il fallait absolument leur donner satisfaction sur ce point.

Deuxièmement, le présent texte règle la question de la répartition de certaines compétences, notamment en matière scolaire et sociale. Jacqueline Gourault, que je n’ai pas encore citée, …

C’est fait !

… était très attachée à ce que l’on pût conserver les syndicats scolaires, voire en créer de nouveaux. Cela me semble être une question fondamentale, qui tient au rapport entre la commune et l’école.

Dans chaque commune de France, les républicains ont installé une mairie et une école. Dans notre pays, il y a un lien consubstantiel entre l’école et la commune. §Les nombreuses missives de nos préfets, suggérant parfois vigoureusement aux maires de se dessaisir de la compétence scolaire au bénéfice de la communauté de communes, passaient très mal.

Très mal !

En effet, comme de nombreux élus de ce pays, nous pensons que, si les communautés de communes sont nécessaires, les communes doivent continuer d’exercer leur office.

Il s’agit non pas de créer les communautés contre les communes mais de montrer à ces dernières que, en choisissant librement de devenir membres d’une communauté de communes et de mutualiser certaines compétences, elles sont plus fortes et exercent certaines prérogatives de manière plus satisfaisante. Encore faut-il, pour cela, qu’elles disposent toujours de prérogatives substantielles. À cet égard, il existe en France des milliers de syndicats scolaires qui regroupent deux, trois ou quatre communes et qui n’ont pas la taille d’une intercommunalité composée de dix, quinze ou vingt communes.

La volonté de garder le lien entre l’école et la commune était donc réelle. Certains maires nous ont d’ailleurs confié leur crainte d’un engrenage, si les compétences des communes en matière scolaire étaient supprimées. En effet, que leur resterait-il si, en outre, leurs compétences à caractère associatif disparaissaient et si elles n’avaient plus d’attributions qu’en matière d’état-civil ? Si tel était cas, la communauté de communes prendrait la place de la commune. Or cela n’est absolument pas conforme à ce que souhaitent nos concitoyens, qui sont, vous le savez bien, mes chers collègues, viscéralement attachés à leur commune.

Il était donc très important que l’on pût conserver les syndicats scolaires ainsi que les syndicats à vocation sociale.

Troisièmement, la présente proposition de loi respecte les libertés locales. La proposition de loi adoptée par le Sénat à l’automne dernier confiait la décision ultime en matière d’intercommunalité – c’était l’un de ces principaux apports – aux commissions départementales de coopération intercommunale, les CDCI, qui devaient ainsi pouvoir peser de tout leur poids.

Autrement dit, la décision devait revenir aux élus. Certes, comme l’a très bien expliqué Alain Richard, la rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale ne reprend pas exactement ce principe ; c’est tout à fait exact. Cela dit, elle rend concrètement le pouvoir aux élus dans deux situations : dans le cas où le préfet s’écarterait d’un schéma départemental adopté, la commission départementale reprendrait ses prérogatives à la majorité des deux tiers ; dans les trente-trois départements où le schéma départemental n’est pas adopté, la commission départementale, c'est-à-dire les représentants des élus, exercera pleinement ses prérogatives.

Si l’on examine la question objectivement, il me semble donc pouvoir dire que la présente proposition de loi, largement inspirée de la nôtre – disons que les inspirations ont été convergentes ! –, contient l’essentiel de ce que le Sénat a voté à l’automne.

C’est pourquoi, mes chers collègues, je vous invite, moi aussi, à adopter conforme le texte transmis par l’Assemblée nationale. Ce n’est pas forcément l’habitude de la Haute Assemblée.

Ce n’est pas toujours ce que l’on fait, en effet.

Bis in idem ! C’est arrivé deux fois !

Il aurait été bien que cela arrive aussi la semaine dernière !

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. En l’occurrence, l’adoption conforme m’apparaît pleinement justifiée. Les milliers d’élus locaux qui sont confrontés aux difficultés dont nous discutons nous seront reconnaissants d’avoir adopté un texte précis, répondant à leurs attentes.

La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je voudrais vous dire toute ma satisfaction de voir la proposition de loi du député Jacques Pélissard débattue aujourd'hui au Sénat. Je le dis sans attendre, le groupe de l’Union centriste et républicaine votera conforme le texte adopté par l’Assemblée nationale.

Cependant, je suis un peu ennuyée. Mon discours ressemble tellement à celui de Jean-Pierre Sueur que je crains qu’il n’en soit la répétition.

Ce n’est pas désagréable à entendre !

J’essaierai néanmoins de dire les mêmes choses à ma manière.

Je voudrais remercier tous ceux qui ont compris l’intérêt de la présente proposition de loi.

Tout d’abord, je tiens à saluer son auteur, Jacques Pélissard, président de l’Association des maires de France, dont l’initiative, en l’occurrence, revêt une signification nécessairement particulière. Je félicite également les rapporteurs à l’Assemblée nationale, M. de la Verpillière, et au Sénat, M. Alain Richard, qui ont su rapprocher avec intelligence la proposition de loi Sueur, adoptée au Sénat le 4 novembre 2011, et la présente proposition de loi Pélissard, afin de proposer un texte qui reprend l’essentiel de nos préoccupations communes.

À cette occasion, je me permets de dire que j’aurais aimé que le même esprit prévale lors du débat sénatorial tenu en novembre dernier, tant l’intercommunalité et la gouvernance territoriale dépassent largement les clivages. Je me félicite d'ailleurs d’avoir voté à cette occasion la proposition de loi Sueur, …

Très bien !

… comme ce fut aussi le cas de ma collègue et amie Nathalie Goulet.

Je remercie enfin le Gouvernement, qui a déposé, lors de la discussion du présent texte à l’Assemblée nationale, des amendements tendant à rétablir les très importants articles 3 et 4, que la commission des finances de l’Assemblée nationale avait cru bon d’annuler au titre de l’article 40 de la Constitution. Je vous remercie, monsieur le ministre, car la loi n’aurait pas existé si vous n’aviez pas déposé ces amendements !

Ainsi, un certain nombre de décisions comprises dans la présente proposition de loi faciliteront la vie des élus locaux, dans leur démarche globale de réforme de la carte intercommunale.

Deux objectifs ont ainsi été atteints.

Tout d’abord, cela a été rappelé, la présente proposition de loi aménage les modalités de consultation des CDCI afin d’organiser, tout au long de l’année 2012, la poursuite de la concertation dans les trente-trois départements – ce n’est pas rien ! – dépourvus de schéma de coopération intercommunale. En 2012, il sera donc possible, au sein de ces départements, parmi lesquels figure d’ailleurs celui dont je suis l’élue, de travailler sur l’avancée de la réforme la carte intercommunale, ce qui est très important.

Le présent texte propose en outre des aménagements à la réforme, permettant d’apporter de la souplesse et des solutions concrètes à des difficultés fonctionnelles, qui avaient été signalées par les associations représentatives d’élus locaux. Le terrain, si je puis dire, a fait remonter un certain nombre de sujets.

La proposition de loi permet, tout d’abord, l’assouplissement des conditions de création des syndicats en matière scolaire et d’action sociale. Je n’insiste pas davantage sur ce point, car Jean-Pierre Sueur vient de le développer largement.

Elle autorise ensuite le maintien, jusqu’au prochain renouvellement, des règles de désignation des conseillers communautaires et de leur bureau selon les dispositions du code général des collectivités territoriales antérieures à celles qui sont issues de la loi de 2010. M. le ministre l’a rappelé avec gentillesse il y a un instant, les questions d’actualité au Gouvernement peuvent parfois déboucher sur quelque chose de concret ! En effet, c’est à l’occasion d’une telle séance de questions que j’avais porté ce problème à sa connaissance. Au moment de préparer une fusion intercommunale, un élu de terrain voit, dans la pratique, qu’il est nécessaire de revenir sur certaines choses qui sont passées sans que personne, d’ailleurs, ait eu d’intention particulière à cet égard.

Le présent texte apporte aussi une solution à un problème rencontré par les communes ne disposant que d’un délégué au sein d’une communauté. Ce point est très important pour les plus petites communes et les communes rurales. Une telle situation n’est pas inhabituelle et résulte du tableau voté dans la loi de 2010. Si elles avaient voulu appliquer strictement cette loi, ce qui est obligatoire, ces communes n’auraient pu disposer de suppléant au délégué communautaire titulaire, du moins jusqu'en 2014. Sur ce point encore, il avait échappé à beaucoup que le texte voté en 2010 ne permettait pas d’élire des suppléants aux délégués uniques des communes. La présente proposition de loi, dès qu’elle sera promulguée, y remédiera, ce qui, bien sûr, est très important.

Je ne prolongerai pas davantage mon intervention mais, nous le savons tous, nous ne sommes pas au bout de la réforme des collectivités territoriales.

Plusieurs intervenants, en particulier M. le président de la commission des lois, ont abordé la question des compétences. Lors du débat de 2010, nous avions été nombreux à constater que l’on mettait la charrue avant les bœufs. Il aurait fallu commencer par débattre des compétences des différents niveaux de collectivités territoriales. Ce n’est pas sous cet angle que le Gouvernement a voulu engager sa réforme ; je le regrette toujours. Nous aurons d’autres occasions d’en débattre.

Dans l’immédiat, tout ce qui rassure et facilite la vie des élus locaux est naturellement très positif. C'est la raison pour laquelle nous voterons la présente proposition de loi sans réserve.

La parole est à M. Christian Favier.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, à la lecture des propositions émises par l’Assemblée nationale pour assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale, on serait tenté de dire : « Tout ça pour ça », tant ce texte a minima est décevant au regard des interrogations soulevées par le volet concerné de la réforme des collectivités.

Monsieur le ministre, après la cuisante défaite de votre camp aux élections sénatoriales, d’ailleurs due en grande partie à la colère des élus locaux contre votre réforme bâclée et autoritaire, après l’excellent travail de notre collègue Jean-Pierre Sueur et de la majorité du Sénat, vous avez envoyé en catastrophe le pompier Pélissard pour tenter d’éteindre l’incendie à la veille d’un nouveau scrutin périlleux.

Les quelques assouplissements proposés à la loi du 16 décembre 2010 ne font évidemment pas le compte et ne répondent que très partiellement au désaveu infligé par les commissions départementales de coopération intercommunale à votre procédure.

Dans le tiers des départements, les préfets, malgré les moyens de pression dont ils disposent sur les maires des petites communes, n’ont pas réussi à imposer leurs vues au sein des commissions départementales. Ils ont échoué dans la mise en œuvre de cette réforme phare du Président de la République.

Dans ces conditions, le Gouvernement hésite aujourd’hui à passer en force en mettant en œuvre les procédures prévues.

En effet, les articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010 prévoient déjà le cas de figure où la CDCI n’adopterait pas le schéma départemental de coopération intercommunale.

Le préfet peut alors malgré tout prendre les arrêtés de création, de modification de périmètres ou de fusion d’intercommunalités et de suppression ou de modification de périmètres de syndicats intercommunaux. Si ces arrêtés correspondent au projet qu’il a soumis à la CDCI, il n’a pas l’obligation de saisir à nouveau la commission, mais rien ne lui interdit de le faire. Et si ses arrêtés diffèrent de son projet initial, il a l’obligation de saisir la CDCI.

Or, si les schémas n’ont pas été adoptés dans certains départements, c’est bien en raison du désaccord de la CDCI sur les périmètres d’intercommunalités et sur les modifications des syndicats proposés par les préfets.

Dans ces conditions, si le préfet prend en compte ces divergences et propose des arrêtés qui répondent aux attentes de la commission, ces documents ne correspondront plus à son projet initial. Ce faisant, la consultation des CDCI devient obligatoire.

Finalement, nous venons de le voir, cette proposition de loi se limite à un aménagement à la marge des procédures d’élaboration des schémas départementaux. Grâce à elle, les préfets disposeront d’une année supplémentaire pour obtenir l’accord des commissions départementales sur leur projet.

Toutefois, au final, en cas de désaccord persistant, il n’y a pas de changement. Ils pourront toujours imposer leur vision, entre le 1er janvier et le 1er juin 2013. C’est donc toujours le poids du préfet qui reste déterminant, au détriment du rôle des élus et des CDCI.

Pour notre part, nous ne pouvons pas accepter cette frilosité persistante à l’égard des élus – le sujet, je le rappelle, les concerne tout de même au premier chef – et cette mainmise autoritaire des préfets.

Ainsi, cette proposition de loi ne remet nullement en cause les objectifs et les modalités de réalisation de la refonte de la carte intercommunale, visant au regroupement à marche forcée des structures intercommunales au nom d’une rationalisation autoritaire et technocratique, ce qui est loin d’être une priorité pour nos concitoyens.

Or c’est justement cette politique qui est aujourd’hui rejetée dans un grand nombre de départements ; certains n’ont pas adopté leur schéma départemental et beaucoup d’autres ont remis en cause les projets de regroupement qui leur étaient proposés.

Ainsi, après les très légères modifications des articles 60 et 61, que nous venons de voir, cette proposition de loi précise que les schémas départementaux seront revus dès 2015. Sont-ils si mauvais que leur révision doive être si rapide ?

Une autre modification apportée concerne le maintien, en certaines circonstances, des élus communautaires jusqu’à la fin de leur mandat, en 2014. Il s’agit là d’une mesure d’attente, respectueuse des élus communautaires qui sont actuellement en activité. C’est une bonne chose. Nous avions nous aussi demandé cette mesure.

Les autres modifications apportées par ce texte visent les pouvoirs de police, qui sont transférés automatiquement aux présidents des intercommunalités, dans le cadre d’un transfert de compétences d’une commune vers un EPCI.

Nous sommes opposés à ce principe d’automaticité du transfert qui figure actuellement dans la loi. À notre avis, les maires doivent décider de la transmission de leur pouvoir de police de manière volontaire.

Aussi, nous n’allons pas autoriser aujourd’hui un président d’intercommunalité à refuser d’assumer les pouvoirs de police qui lui sont transférés du fait qu’un certain nombre de maires reprendraient leurs pouvoirs.

Au fond, cette mesure ne fait que conforter le rôle primordial des présidents d’intercommunalité. Elle leur permettrait même de faire pression sur les maires « récalcitrants ».

Enfin, la dernière mesure proposée vise à permettre, par dérogation, la mise en place de syndicats intercommunaux dans certains domaines, par-delà le périmètre des EPCI.

Le Gouvernement s’est enfin rendu compte qu’il y avait un risque de blocage, en particulier dans le cadre scolaire.

Ainsi, et nous le voyons mieux, c’est pour tenter de répondre aux difficultés rencontrées que cette proposition de loi a été déposée.

Cependant, ce texte ne vise qu’à retarder ou corriger légèrement des dispositions de la réforme territoriale, pour tenter d’en favoriser à tout prix l’application.

Comme l’a clairement indiqué l’auteur de la proposition de loi lors du débat en commission à l’Assemblée nationale, l’objectif est ici « d’apporter un peu plus de souplesse à la loi du 16 décembre 2010 en matière de calendrier, de compétences et de gouvernance ». Il a même ajouté que le texte se contentait d’« apporter quelques ajustements, sans modifier entièrement la loi ».

La proposition de loi de M. le président de la commission des lois, que nous avons adoptée au mois de novembre dernier, elle, remettait en cause les pleins pouvoirs des préfets, rendait une place plus importante, voire centrale, à la CDCI et s’inscrivait dans une démarche politique d’abrogation de la loi du 16 décembre 2010. Tel n’est pas le cas de la présente proposition de loi.

Faut-il rappeler ici que nous ne partageons pas les objectifs d’achèvement autoritaire et précipité de la carte intercommunale ?

Nous connaissons trop d’exemples d’intercommunalités « bidon », réalisées à des fins purement politiciennes, sans réel projet de territoire, pour ne pas tirer la sonnette d’alarme. Que penser, ainsi, d’une communauté d’agglomération qui se limiterait à deux communes, comme c’est le cas dans le département dont je suis l’élu, sans projet de territoire et avec pour seule justification la proximité politique entre les maires des deux villes concernées ?

Nous continuons de considérer qu’aucune commune, aucune intercommunalité ne doit être contrainte au regroupement contre son gré. Toute intercommunalité doit procéder d’une décision conforme au respect de la libre administration des communes et être fondée sur un projet de territoire partagé.

Pour nous, une intercommunalité est d’abord un outil de coopération, non un vecteur d’intégration forcée, au détriment des compétences communales. Elle doit être le résultat d’une véritable démarche démocratique, associant tous les citoyens, qui – il faut le reconnaître – sont aujourd’hui les grands absents de cette réforme.

De même, nous ne sommes pas favorables à la suppression des syndicats existants tant qu’ils répondent à des besoins. Nous restons convaincus que leur disparition favoriserait bien souvent le remplacement de la gestion publique par une gestion marchande.

Aussi, pour toutes ces raisons, notre groupe ne pourra pas soutenir cette proposition de loi. Nous voterons contre, pour affirmer qu’une autre vision est possible et qu’un autre chemin doit être emprunté pour soutenir et favoriser la coopération entre toutes les collectivités territoriales. Les états généraux de la démocratie territoriale, préparés par notre assemblée, devraient nous le permettre. C’est dans cette perspective que nous inscrivons notre vote.

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je l’ai toujours pensé, il est bon que les dispositions relatives à l’intercommunalité puissent faire l’objet d’un vote consensuel.

Pour cela, le Gouvernement a fait une concession importante – certes, le texte dont nous discutons porte non sur de grandes orientations, mais sur des modalités d’application concrète – en renonçant, de fait, aux pouvoirs spéciaux qui avaient été accordés aux préfets pour l’année 2012. Le pouvoir d’avis et d’amendement des commissions départementales de la coopération intercommunale est prolongé jusqu’au 1er juin 2013, tant qu’un schéma directeur de la coopération intercommunale n’a pas été adopté.

Monsieur le ministre, lors du débat organisé au Sénat le 9 novembre 2010 sur le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire, j’avais conseillé à votre prédécesseur de renoncer à ces pleins pouvoirs préfectoraux, qui ne conviennent pas à l’esprit de l’intercommunalité.

Je n’irai pas aussi loin que notre collègue Christian Favier. Lui et les membres de son groupe ont toujours été hostiles à l’intercommunalité. §Ils sont pour – je reprends l’expression employée par un député en 1999 – la « souveraineté des communes ». Pour ma part, je ne vais pas jusque-là ; j’admets qu’il puisse y avoir des règles de majorité. Pour moi, la souveraineté s’exerce au niveau national. Mais il s’agit là d’un autre débat, sur lequel je préfère glisser…

Comme je l’avais alors indiqué, le Gouvernement avait choisi d’utiliser « un marteau-pilon pour écraser une mouche » ! Depuis lors, il a heureusement retiré le marteau-pilon de son arsenal, disposant d’autres armes moins écrasantes et tout aussi efficaces. Les préfets ont un pouvoir de conviction suffisant par eux-mêmes et les élus ont un sens de la responsabilité que nul ici ne contestera.

La proposition de loi qui nous est transmise par l’Assemblée nationale doit évidemment beaucoup à M. Pélissard et aux travaux de l’Association des maires de France. Elle doit beaucoup aussi à la proposition de loi sénatoriale de M. Jean-Pierre Sueur, dont je salue la contribution décisive. La commission des lois, selon l’excellent rapport de M. Alain Richard, considère que les ultimes réglages auxquels il a été procédé atteignent suffisamment les objectifs que la proposition de loi sénatoriale s’était assignés pour qu’il n’y ait pas lieu de prolonger le débat.

Bien entendu, le vote de la majorité sénatoriale concerne seulement la mise en œuvre de la partie de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales qui concerne l’achèvement de l’intercommunalité. Si cela va sans dire, cela va encore mieux en le disant…

Les mandats des membres des bureaux des EPCI sont préservés jusqu’à 2014 dans des conditions qui sont réglées soit par délibération de l’EPCI, soit, à défaut, sur décision du préfet. Il en va de même pour les suppléants, les dispositions antérieures étant maintenues jusqu’en mars 2014. Tout cela relève du bon sens. Il suffisait d’y penser un peu plus tôt. Mais vous n’étiez pas encore en fonction, monsieur le ministre !

C’est évidemment la consultation obligatoire de la CDCI qui est au cœur du projet qui nous est soumis. La préservation de son pouvoir d’amendement est essentielle, y compris si aucun schéma n’a été arrêté.

La proposition de loi prévoit aussi de porter de trois mois à deux ans – c’est le temps qu’il faut pour mener à bien les concertations nécessaires – le délai fixé à l’EPCI à fiscalité propre résultant d’une fusion pour se déterminer sur les compétences facultatives exercées précédemment par les groupements dissous, en lui ouvrant la possibilité de n’en exercer qu’une partie et de restituer le surplus aux communes.

Je me réjouis de voir ainsi progresser l’intercommunalité. Ce sont les derniers mètres qui comptent : si l’on ne franchit pas la ligne d’arrivée, on n’a pas gagné la course ! L’achèvement de la carte de celle-ci constituait certainement la partie de la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales qui posait le moins de problèmes.

Quoi qu’il en soit, il est satisfaisant de saluer à ce jour la disparition d’une centaine d’enclaves ou de discontinuités territoriales et l’entrée de 1 200 communes isolées dans des intercommunalités. La réduction d’environ 20 % du nombre des EPCI et l’augmentation de 24 % de leur population moyenne vont dans le sens, il faut le souligner, d’un progrès de la solidarité financière et de la cohésion territoriale, sociale et nationale.

Par ailleurs, je me réjouis, bien que cela ne concerne pas ce texte, de voir que, à ce jour, huit pôles métropolitains ont été constitués. Cette formule donne une visibilité certaine à nos agglomérations, même si une seule métropole, celle de Nice, a été instaurée. Convient-il de s’en étonner ? Il fallait s’attendre à ce que les régions et les départements ne se laissent pas facilement étêter !

Monsieur le ministre, l’intercommunalité est une œuvre de longue haleine. Une première clause de rendez-vous a été fixée à 2015, ce qui est une bonne chose. Il y a toujours des progrès à faire : certaines communautés de communes ne disposent pas de ressources suffisantes, alors que d’autres, situées à proximité, contiguës même, sont beaucoup plus riches. Des regroupements devront encore être opérés.

Ultérieurement, d’autres clauses de rendez-vous interviendront, à intervalle de six ans, l’année qui suivra le renouvellement des conseils municipaux.

L’intercommunalité est une œuvre d’ampleur, qui doit permettre un meilleur aménagement du territoire et la mise en œuvre de politiques permettant d’améliorer la mixité sociale, notamment dans le domaine de l’habitat. Elle est surtout, à mes yeux, la bonne réponse face à un problème récurrent, spécifique à la France, celui de ses 36 600 communes.

C’est évident, chers collègues communistes, la commune doit rester l’échelon de base de la démocratie ! L’intercommunalité le permet en créant un échelon stratégique en matière de compétences et de ressources et pertinent pour la mise en œuvre de politiques efficaces.

Mesurons le chemin parcouru en vingt ans depuis la loi du 6 février 1992, dite Joxe-Marchand-Baylet, …

La loi ATR, c'est-à-dire relative à l’administration territoriale de la République !

… dont la mise en œuvre a été une réussite en milieu rural, et la loi du 12 juillet 1999, qui a permis la création d’au moins 170 communautés d’agglomération et de plusieurs communautés urbaines nouvelles, ainsi que de nombreuses intercommunalités autour de gros bourgs ou de villes petites et moyennes, jusqu’à la loi du 16 décembre 2010 rectifiée, qui permettra d’achever sur tout le territoire la carte de l’intercommunalité ! Et tout cela a été réalisé avec des majorités très larges, voire à l’unanimité des assemblées parlementaires, si l’on excepte les groupes communistes.

Veillons à ce que cet esprit consensuel perdure sur le territoire, car c’est le gage d’une réussite véritable. En votant ce texte conforme, pendant que siègent encore les assemblées, nous répondrons à l’attente, sur le terrain, des élus, qui souhaitent que la concertation se poursuive.

La parole est à M. François-Noël Buffet.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis la promulgation de la loi du 16 décembre 2010, notre organisation territoriale s’articule désormais autour de deux pôles complémentaires : un pôle départements-région et un pôle communes-intercommunalité. Cette grande réforme a conforté les communes dans leur rôle de cellules de base de la démocratie locale et de notre organisation territoriale, ce qui, malgré tout, ne semble pas avoir convaincu nos collègues communistes.

Monsieur le ministre, vous avez raison de dire que notre rendez-vous, aujourd’hui, est l’occasion de dresser le bilan d’un texte voté il y a tout juste quatorze mois, qui a imposé un rythme de réalisation soutenu. Dans un certain nombre de départements, la cadence n’a pas été tenue, un nouveau SDCI, un schéma départemental de coopération intercommunale, n’ayant pu être adopté avant le 31 décembre 2011.

L’initiative de notre collègue et ami Jacques Pélissard doit être saluée, car elle permet de respecter les engagements qu’il avait pris devant les maires de France en novembre dernier.

Monsieur le ministre, vous avez parlé de consensus et de concertation. Tel est bien le climat qui prévaut aujourd’hui au sein de la Haute Assemblée. Je tiens d’ailleurs à saluer à cet égard les travaux de la commission des lois et de M. le rapporteur, Alain Richard, qui a eu l’honnêteté de ne pas modifier un texte voté par l’Assemblée nationale et dont les dispositions conviennent aux élus de droite et de gauche.

Je regrette qu’une telle démarche n’ait pas prévalu pour la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales déposée par notre collègue Éric Doligé ! L’ambiance n’était pas la même, le texte non plus !

M. Jean-Claude Lenoir. On le regrette tous !

La nouvelle carte, dont le calendrier de mise en place a été défini par la loi du 16 décembre 2010, devait instaurer des intercommunalités cohérentes fondées sur la réalité des territoires et des bassins de vie et supprimant les structures dites « redondantes ».

L’objectif de cette « remise à plat » était bien de permettre à un acteur renouvelé, chargé des politiques essentielles au développement local, de devenir identifiable : je veux parler de l’établissement public de coopération intercommunale, l’EPCI, qui doit apparaître, pour sa population, comme un pôle d’organisation des services de proximité mais aussi d’aménagement et de maintien des équipements structurants, tout en incarnant la diversité des territoires par des formes juridiques et des compétences différenciées.

Cependant, l’obligation faite à chaque commune de trouver sa place au sein d’une carte intercommunale rénovée n’a pas été sans provoquer parfois des tensions dans certains départements, vous l’avez rappelé, monsieur le ministre, malgré le travail minutieux des préfets, chargés de formuler des propositions cohérentes. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle vous avez donné pour instruction à ces derniers de ne pas considérer la date du 31 décembre 2011 comme un horizon indépassable et de prolonger la concertation, quitte à ce qu’elle ne débouche pas sur l’établissement d’un SDCI en temps et en heure. Nous sommes aujourd’hui confrontés à de telles situations, certains départements étant aujourd’hui dépourvus de schéma.

Le texte qui nous est soumis constitue donc une occasion intéressante. Il vise à aménager les modalités de consultation des commissions départementales de coopération intercommunale, afin d’organiser la poursuite de la concertation tout au long de l’année 2012, là où le schéma départemental de coopération intercommunale n’a pas été arrêté. Il tend également à aménager la réforme, en introduisant une certaine souplesse et des solutions concrètes aux difficultés ponctuelles signalées par les associations représentatives d’élus locaux.

Si la rationalisation et l’achèvement de la carte intercommunale représentent l’objectif prioritaire de ce texte, nous ne pouvons rester sourds aux besoins des élus et des représentants de l’État dans les départements : il est donc urgent d’aménager les modalités de mise en œuvre de la réforme intercommunale, en adaptant son calendrier et en apportant des solutions viables, sans en dénaturer les objectifs.

Premièrement, l’Assemblée nationale n’a pas souhaité revenir sur la date du 31 décembre 2011, aujourd’hui échue. Elle a préféré substituer à son report une réécriture des dispositions limitant le rôle de la CDCI en cas d’absence de schéma. C’est une idée à la fois judicieuse et pragmatique.

Ainsi, dans les trente-trois départements dépourvus de schéma, la commission retrouvera la possibilité d’émettre un avis et de voter à la majorité des deux tiers de ses membres d’éventuels amendements, non plus sur un schéma global, mais sur chaque arrêté de périmètre proposé par le préfet, portant création, modification ou fusion d’établissements publics. Or n’était-ce pas notre objectif commun que de donner du sens à l’action de la CDCI, même en cas de négociations complexes ?

Deuxièmement, la proposition de loi prévoit d’avancer la révision des schémas au lendemain des élections municipales de 2014. C’est une idée intéressante.

Ne l’oublions pas, nous avions collectivement souhaité, au moment de l’adoption de la loi portant réforme des collectivités territoriales, d’une part, une clause de rendez-vous « souple », afin de pouvoir réviser le schéma selon la procédure retenue lors de son adoption initiale, soit « au moins tous les six ans à compter de sa publication », et, d’autre part, l’instauration d’une procédure exceptionnelle, une fois le schéma adopté. Celle-ci, applicable « pendant une période d’un an suivant la publication du SDCI révisé » et « pendant l’année 2018 », consistait à regrouper les prérogatives du préfet et l’abaissement des seuils de majorité nécessaires à la mise en application du schéma révisé.

Ainsi avons-nous prévu une clause de rendez-vous en 2017, pour organiser la concertation en vue de l’élaboration d’un schéma actualisé, et sa mise en œuvre en 2018.

Cependant, ces rendez-vous n’excluent pas une remise en chantier anticipée de la carte intercommunale. Il est ainsi possible d’imaginer, en cas de recomposition volontaire d’un ou plusieurs EPCI structurants, une remise à plat des grandes orientations décidées en 2011. Ce processus pourra être mené dans les départements où cela semblera nécessaire, sans qu’une opération concertée au niveau national soit organisée.

Afin que la concertation puisse suivre son cours dans chaque département, la volonté d’améliorer de trois manières différentes la clause de rendez-vous paraît particulièrement opportune.

Tout d’abord, le schéma sera réexaminé après les prochaines échéances électorales municipales de mars 2014. Ensuite, un examen de l’état de l’intercommunalité est rétabli, pouvant aboutir à une refonte du schéma, tous les six ans après la première présentation d’un schéma rénové. Enfin, la CDCI aura la possibilité de provoquer, concurremment avec le préfet, un processus anticipé de refonte de la carte de l’intercommunalité, dans les départements où les élus le jugeraient nécessaire.

Ce calendrier permet de faire coïncider l’actualisation des schémas avec le renouvellement des conseils municipaux, les nouvelles municipalités élues ayant ainsi leur mot à dire. Il permet aussi de favoriser la reprise de la concertation, dès 2014, dans les départements où les élus le souhaiteraient.

Je me réjouis également que la disposition présentée par notre collègue Jean-Claude Lenoir lors de la discussion de la proposition de loi dite « Sueur », sur l’allongement du délai de détermination des compétences et l’aménagement des conditions de leur restitution partielle en cas de fusion d’EPCI ait été reprise par nos collègues députés.

Merci de le souligner !

Il s’agit bien de faciliter la restitution partielle de compétences facultatives, c'est-à-dire ni obligatoires ni optionnelles, en cas de fusion d’EPCI dont l’un au moins est à fiscalité propre.

Le texte porte donc à deux ans le délai pendant lequel l’EPCI à fiscalité propre issu de la fusion peut exercer de manière différenciée les compétences facultatives dans son périmètre territorial, en attendant la détermination précise des compétences conservées ou devant être rendues aux communes. Un tel allongement permet de résoudre le problème posé par une nouvelle structure intercommunale ne reprenant pas l’intégralité des compétences des communautés fusionnées. En effet, le délai actuel peut se révéler trop court pour organiser une concertation et trouver un consensus local.

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, ce texte attendu est utile pour la poursuite de notre grande réforme territoriale, afin de procéder, après les premiers mois de sa mise en œuvre, aux ajustements nécessaires, sans remettre en cause son esprit ambitieux et constructif.

Je veux en témoigner à cette tribune, les travaux menés par les préfets avec les élus locaux se déroulent très majoritairement dans de très bonnes conditions et dans un réel esprit de concertation.

C’est vrai !

Il n’y a pas de conflits ouverts. Dans le cadre des débats qui se sont engagés, les élus, quel que soit leur bord, ont toujours eu la volonté de faire aboutir cette réforme. Ainsi, entre ce qui est dit à la tribune et ce qui est réalisé sur le terrain, il existe malgré tout une différence qu’il convient de souligner.

C’est vrai !

M. François-Noël Buffet. Cette loi, je tiens à le rappeler, a permis d’engager dans tous les départements une réflexion collective approfondie. En bonne logique, le groupe UMP votera donc ce texte.

La parole est à M. Jean Desessard.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, alors que les premiers recours ont déjà été déposés par des communes insatisfaites des schémas départementaux de coopération intercommunale – on nous signale des problèmes dans trente départements –, nous étudions aujourd’hui un texte dont l’examen intervient bien tardivement.

Pourtant, dès sa victoire au Sénat, la gauche avait déposé, par l’intermédiaire de notre collègue Jean-Pierre Sueur, une proposition de loi visant à régler un certain nombre de questions et à répondre aux inquiétudes soulevées par les élus locaux. Le Sénat l’avait adoptée le 4 novembre 2011.

Les recours déjà signalés portent sur trois points essentiels.

Tout d’abord, certaines commissions départementales de coopération intercommunale n’ont pas toujours disposé de la période légale de quatre mois pour se prononcer sur le projet de schéma élaboré par le préfet.

Ensuite, l’obligation pour les préfets de consulter la CDCI du département voisin pour les projets de groupements intégrant des territoires limitrophes n’aurait pas toujours été respectée.

Enfin, les études accompagnant les schémas sont insuffisantes, notamment dans certains départements.

Toutes ces récriminations et réserves montrent à quel point le Gouvernement a une nouvelle fois confondu réforme structurelle et coup médiatique précipité. Le Gouvernement, sous la pression d’un président-candidat – maintenant, il n’y a plus de surprise ! – a une nouvelle fois imposé aux acteurs d’agir dans la précipitation et ne permet donc pas une véritable concertation. Pourtant, celle-ci aurait sans doute pu désamorcer un certain nombre de conflits.

En outre, selon l’Association des communautés de France, l’ADCF, le report du vote des SDCI dans les trente-trois départements qui n’ont pas encore adopté leur schéma résulte moins d’un blocage que d’un choix politique lié à une volonté de se donner du temps. On le voit, c’est bien du temps qui est demandé par les élus, afin d’engager une réflexion de fond pour avancer.

Nous étudions donc aujourd’hui un texte qu’il est nécessaire d’adopter dès la première lecture, sous peine qu’il ne puisse être définitivement voté avant la fin de la session parlementaire.

Ce texte, déposé le 8 novembre 2011 par M. Jacques Pélissard, député et président de l’Association des maires de France, s’inspire largement de la proposition de loi de notre collègue Jean-Pierre Sueur qui, je le répète, a été adoptée par le Sénat le 4 novembre 2011.

Dès lors, on se demande pourquoi avoir déposé un texte dont les propositions sont proches de celui qui a été adopté précédemment par le Sénat au lieu d’avoir repris la version de la Haute Assemblée ?

Il y a tout de même quelques différences !

Bonne question !

À cause de l’amour-propre d’auteur !

Pourquoi n’étudier qu’en février un texte qui est censé corriger, en particulier, l’impossibilité d’adopter l’ensemble des schémas départementaux de coopération intercommunale avant le 31 décembre 2011 ?

Cette procédure a obligé l’Assemblée nationale et le Sénat à faire une sorte de « pré-CMP » avant même la première lecture et nous met face à l’impossibilité matérielle d’avoir une deuxième lecture avant la fin de la session parlementaire. Ces méthodes sont condamnables, certes, mais il faut bien avancer.

Encore une fois, on réforme tardivement, dans la précipitation et sans prendre le temps d’approfondir les sujets. Dans cette perspective, je veux revenir sur certains points de ce projet de loi.

Favorables à la parité, nous nous réjouissons que, dans les communes qui n’ont qu’un délégué, soit introduite la parité entre le ou la titulaire et le ou la suppléante.

L’un des objectifs de cette réforme étant la rationalisation du périmètre des intercommunalités, nous sommes satisfaits de la possibilité donnée aux îles composées d’une seule commune de déroger à l’obligation pour les communes d’être intégrée à une structure intercommunale. Cette intégration n’aurait en effet aucun sens en termes de projet commun ; or, tel est l’objectif de l’intercommunalité.

À l’heure actuelle, soixante-six SDCI ont été adoptés. Quant aux départements qui n’en ont pas encore, la proposition de loi votée à l’Assemblée nationale permet à la CDCI de retrouver les prérogatives dont elle disposait avant le 31 décembre 2011. Ainsi, cette instance pourra, à la majorité des deux tiers, modifier le projet préfectoral en l’absence de schéma, avant que ce projet de périmètre d’un EPCI ne soit envoyé aux communes devant se prononcer.

Enfin, les services déconcentrés de l’État devront accompagner et conseiller les communes pour leur éviter le recours à de forts onéreux consultants « privés ».

D’une manière générale, nous, écologistes, souhaitons le renforcement de l’échelon intercommunal, c’est pourquoi nous pensons que l’achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale vont dans le bon sens. Il s’agit non pas, au travers de cette loi, de repousser ad vitam aeternam le processus de couverture de l’ensemble du territoire par des structures intercommunales et de mise en cohérence de celles-ci, mais de donner la possibilité aux élus locaux et à l’État de dialoguer au sujet du meilleur schéma intercommunal possible afin d’avoir une action cohérente à long terme sur les territoires.

Mes chers collègues, permettez-moi de vous faire part de nos souhaits en matière d’intercommunalité.

Nous souhaitons que les délégués communautaires soient élus au suffrage universel direct, pour que les citoyens choisissent directement les élus qui souvent, aujourd’hui, prennent les décisions les plus importantes et qui gèrent le budget le plus élevé à l’échelle du bloc communal.

Nous souhaitons, en un mot, mettre fin à cette anomalie démocratique qu’est l’élection au second degré, qui permet de s’affranchir des mesures favorisant la parité et d’éloigner les citoyens du processus de décision.

Nous privilégions par ailleurs la démocratie participative – nous ne sommes pas les seuls –, qui s’exprime aux niveaux des communes et des quartiers.

En outre, ce suffrage direct permet aux citoyens de s’identifier d’autant mieux à ce qui doit être, à notre sens, une « collectivité » intercommunale répondant mieux aux enjeux actuels des territoires.

En conclusion, même si ce texte ne va pas aussi loin que nous l’aurions voulu, il constitue une avancée. Les élus locaux ne nous pardonneraient pas de ne pas avoir saisi l’occasion d’améliorer les conditions d’application de la réforme intercommunale. C’est pourquoi, vous l’aurez compris, mes chers collègues, malgré les réserves qu’ils émettent sur la méthode suivie et sur certains points, les sénatrices et sénateurs du groupe écologiste voteront ce texte.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, permettez-moi de raconter brièvement l’histoire comme elle s’est passée.

En novembre dernier, la proposition de loi de M. Jean-Pierre Sueur, largement améliorée et complétée par notre rapporteur, Alain Richard, s’est heurtée à l’obstruction de la minorité et, il faut bien le dire, du Gouvernement.

En effet, monsieur le ministre, au cours de cette séance, vous avez témoigné d’une attitude chez vous plutôt inhabituelle : vous avez joué la montre et parlé très longtemps afin que le texte ne puisse être voté dans le temps imparti à son examen par l’ordre du jour réservé. Malgré tout, la proposition de loi a été adoptée et, bien entendu, vous vous êtes abstenu de l’inscrire à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, comme vous auriez pu le faire.

Devant la montée des inquiétudes des élus locaux, et même des sénateurs, car certains ici étaient favorables, sous réserve de l’adoption de quelques amendements peut-être, à la proposition de loi du groupe socialiste, vous avez convaincu de présenter une proposition de loi le président de l’Association des maires de France, le député UMP Jacques Pélissard.

M. Pélissard a été largement réélu ! À 65%.

Oui, monsieur Lenoir : chaque commune ayant une voix, Paris et Pétaouchnock pèsent le même poids !

Et alors ? Les communes ont le droit d’exister !

On constate combien est démocratique l’élection du président de l’Association des maires de France. Paris a une voix, comme la plus petite commune de mon département : il ne faut tout de même pas exagérer !

C’est extraordinaire ! Vous niez l’existence des communes. Monsieur le rapporteur, réagissez !

Je poursuis. Monsieur le ministre, vous avez donc convaincu M. Pélissard de présenter une proposition de loi qui s’inspirait de ce qui avait été voté au Sénat. En effet, sur les dispositions « simples et pratiques », comme disait Jean-Pierre Chevènement, il ne pouvait pas y avoir de grandes différences.

Cette proposition de loi a bien entendu été votée, le Gouvernement et la majorité de l’Assemblée nationale étant fort heureusement revenus à de meilleurs sentiments, sans doute compte tenu de ce qu’ils avaient entendu. Il y a eu des contacts entre le rapporteur du texte à l’Assemblée nationale et le rapporteur de la commission des lois du Sénat, Alain Richard, qui, je le rappelle, n’est pas dénué d’expérience puisqu’il fut le rapporteur des lois Defferre de décentralisation de 1982-1983.

Absolument !

Cela ne rajeunit personne !

À l’époque, nous siégions tous deux au banc de la commission des lois.

Je reprends le cours des événements. Après ces rapprochements, la proposition de loi Pélissard a finalement été votée dans des termes qui, pour ce qu’elle contient, nous conviennent. Elle reprend certaines des améliorations apportées par le Sénat à la proposition de loi que j’appellerai « Sueur-Richard » – je considère que c’est ainsi qu’il faut la nommer – et, en conséquence, elle répond à l’attente de nombreux élus locaux, à celle des trente-trois départements qui n’ont pas encore établi leur carte intercommunale. Il aurait été déraisonnable de ne pas permettre que ce texte soit définitivement voté avant la fin de la session.

Bien entendu, pour nous, cette question n’épuise pas le débat, car on ne retrouve dans cette proposition de loi ni la future méthode pour définir l’intercommunalité ni le rôle respectif des élus et du préfet.

Sans aller peut-être jusqu’aux exigences de nos collègues communistes, nous avons toujours considéré que les pouvoirs du préfet, auquel on en appelait pour trancher d’autorité la situation, sans même l’accord des élus locaux, n’étaient pas admissibles. Mais d’autres questions restent en suspens et la présente discussion ne clôt pas ce que nous croyons devoir être une réforme territoriale.

Toutefois, nous sommes convaincus, moi le premier, que nous connaîtrons bientôt une alternance politique…

Nous allons reprendre le Sénat ?

… et que pourront enfin se tenir les états généraux de la décentralisation, qui ont été proposés par le président Jean-Pierre Bel mais bloqués par le groupe UMP du Sénat jusqu’aux prochaines échéances électorales.

Cela n’empêche pas que le débat s’instaure dans certains départements. J’ai ainsi assisté samedi dernier, dans le département dont je suis l’élu, à l’une de ces discussions, qui s’est tenue devant plus de 300 élus de toutes tendances, en présence du président de l’association locale des maires de France UMP. J’ai constaté que certains élus ne comprenaient pas les raisons pour lesquelles le débat était bloqué sur le plan national. Je leur ai dit qu’ils devaient s’adresser à M. Gaudin et au bureau du groupe UMP, ainsi qu’au Gouvernement qui avait probablement inspiré le groupe UMP du Sénat.

Mais notre groupe est minoritaire ! C’est extraordinaire !

Par ailleurs, notre candidat à l’élection présidentielle, François Hollande, probable futur Président de la République, a promis un acte III de la décentralisation, qui réglera définitivement la question et tordra le cou au conseiller territorial, ainsi qu’à son mode d’élection, qui va à l’encontre de la parité, …

Très bien !

… pour ne citer que ce seul défaut.

Pour l’ensemble de ces raisons, le groupe socialiste votera conforme le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Monsieur le président de la commission des lois, rappelez-vous les paroles, fortes, que vous aviez prononcées lors du vote sur l’ensemble de la proposition de loi qui porte votre nom, le 4 novembre 2011.

Je vous en rappelle les termes : « Au moment où nous nous apprêtons à voter cette proposition de loi, il convient de souligner que nous avons tenu nos engagements, tenu les promesses que nous avons faites aux centaines d’élus locaux que nous avons tous rencontrés au cours des derniers mois. [...]

« Nous sommes donc nombreux à leur avoir promis que, si nous avions l’honneur d’être élus ou réélus au Sénat, nous nous emploierions à défendre leur point de vue. Si nous avons tout fait pour être en mesure d’adopter ce soir cette proposition de loi, c’est qu’il était à nos yeux absolument prioritaire de répondre aux attentes de très nombreux élus locaux. […]

« Puisque nous avons admis depuis le début que chacun faisait de la politique et que nul n’avait à s’en excuser, car c’est une tâche noble, nous revendiquons un premier texte qui […] est une première étape et qui est susceptible, à notre sens, de recueillir un large consensus. »

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Comme c’est bien dit !

C’est parfait, en effet !

Reste la seconde étape : si c’est ce texte qu’avec la commission des lois et le rapporteur vous nous proposez aujourd’hui de voter conforme, il s'agit d’une étape vers l’arrière… Nous reculons pour mieux sauter !

C’est la Chandeleur !

Les élus locaux qui, en septembre 2011, ont clairement voté contre la loi de décembre 2010 apprécieront.

C’est un retour en arrière, parce que l’essentiel de la proposition de loi Pélissard, à quelques micro-différences près, était déjà contenu dans feu la proposition de loi Sueur

Si l’urgence à légiférer sur ces sujets était telle, pourquoi l’Assemblée nationale n’a-t-elle pas tout simplement repris, en l’amendant, ce que le Sénat avait déjà voté ?

Il faut le lui demander !

Parce qu’il fallait que ce fût une loi Pélissard et de la majorité présidentielle, et non une loi Sueur et de ce qui pouvait passer pour la préfiguration des décisions d’une future majorité présidentielle ? C’est un peu mince, me semble-t-il ! J’allais dire : quelle abnégation, monsieur le président de la commission des lois du Sénat ! Mais j’ai compris que ce serait finalement une loi Pélissard-Sueur, et j’en ai été ravi.

C’est un retour en arrière – soyons un peu plus sérieux –, surtout parce que, sur l’essentiel, c’est-à-dire sur le rôle respectif des préfets et de la CDCI, à la fois dans l’élaboration des SDCI et dans leur mise en œuvre concrète, le texte qui nous vient de l’Assemblée nationale n’a rien à voir avec celui que nous avons voté il y a trois mois.

L’essentiel, c’est de savoir si la coopération intercommunale est d’abord l’affaire des communes – le représentant de l’État n’intervenant qu’en cas d’impossibilité d’accord et de manquement à la loi – ou si c’est l’affaire des mandataires du pouvoir central, le pouvoir des collectivités se limitant – et encore, à la majorité qualifiée de leurs représentants – à apporter des retouches aux propositions préfectorales.

En novembre dernier, le Sénat ne s’est pas contenté de poser quelques rustines sur la loi de décembre 2010, comme le fait le présent texte ; il ne s’est pas limité à allumer les contre-feux susceptibles de calmer la bronca suscitée par la manière dont le Gouvernement avait conçu l’achèvement de la carte de l’intercommunalité, ce qui est aussi l’objet du présent texte.

Comme j’ai pu le dire alors, en modifiant les modalités de mise en place du SDCI, il a opéré une sorte de « révolution copernicienne » : replacer les collectivités et leurs élus au centre du projet intercommunal occupé aujourd’hui par les préfets, revenant ainsi à l’esprit de la décentralisation, esprit dont on nous dit qu’il a été bafoué par la réforme de décembre 2010 et qu’il soufflera bientôt sur nos territoires.

En novembre 2011, le Sénat a rappelé que le projet de schéma était un acte commun de la CDCI et du préfet.

Il a fait en sorte que la CDCI ne se contente pas de censurer le SDCI mais l’adopte, le préfet n’intervenant qu’à partir du moment où les élus étaient incapables de se mettre d’accord.

Il a prévu que les syndicats et syndicats mixtes seraient supprimés non pas simplement pour faire du chiffre, mais seulement si leurs compétences étaient reprises par l’EPCI à fiscalité propre.

Il a précisé que le schéma définirait non seulement des périmètres, mais aussi la catégorie d’EPCI envisagée.

Sans remettre en cause le calendrier initial – j’insiste sur ce point –, il l’a déployé selon des modalités nouvelles intégrant, dès la réflexion sur le schéma, des opérations renvoyées initialement à la phase de création des EPCI. Supprimant les articles 37, 60 et 61 du texte initial, coordonnant mise en place du SDCI et création des EPCI, il a imposé la consultation et l’expression des collectivités à chacune des étapes de l’élaboration du schéma départemental.

Monsieur le rapporteur, vous qui avez su en novembre dernier défendre avec brio la logique nouvelle du texte alors discuté, comment pouvez-vous dire aujourd’hui en commission que « le présent texte nous donne satisfaction aux trois quarts » ?

Donner une forme à l’esprit de la décentralisation compte-t-il seulement pour un quart ? Parce que nous ne le pensons pas, l’essentiel des membres du groupe du RDSE vous proposent, par un certain nombre d’amendements que je défendrai tout à l’heure, de faire ce que j’aurais souhaité que la commission des lois fasse : rétablir le texte adopté par le Sénat en novembre dernier, avec un complément pour tenir compte du fait que, depuis lors, deux tiers des schémas ont été arrêtés, certains dans le consensus – inutile d’y revenir –, d’autres au forceps et sur lesquels il faut donner à la CDCI la possibilité de revenir.

Il est faux de dire que ne pas avaliser tacitement la procédure prévue par la loi de décembre 2010, comme vous nous le proposez, revient à renoncer à l’achèvement de la carte intercommunale avant le renouvellement de 2014, sauf à penser que l’intercommunalité « façon décembre 2010 » est coulée dans le béton pour l’éternité.

Monsieur le président de la commission des lois, j’ai commencé en vous citant, je conclurai de même.

Quel honneur !

« L’esprit de la décentralisation, avez-vous dit, toujours en conclusion de nos débats de novembre dernier, consiste à donner le pouvoir aux représentants des collectivités locales, aux élus. [...] Le Sénat, s’il vote ce texte – c’était le vôtre – respectera les valeurs très fortes que sont à la fois la décentralisation et l’attachement à l’esprit républicain. »

S’il adopte aujourd’hui le présent texte, le Sénat ne respecte pas cet esprit. C’est la raison pour laquelle je voterai contre.

La parole est à M. Éric Doligé.

Monsieur le président de la commission, vous devez être satisfait, puisque cette proposition de loi a un objet. C’est peut-être la raison pour laquelle vous allez la voter !

Je ne referai pas le débat ; je me permettrai simplement de rappeler que cette proposition de loi de Jacques Pélissard vise à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale, et qu’elle reprend, cela a été dit, quasiment toutes les dispositions qui ont été présentées par M. le président de la commission des lois en novembre dernier. Soit dit en passant, celui-ci a été mieux traité que moi pour le délai d’examen de sa proposition de loi, puisque, voilà quelques jours, après trois heures de débat, l’examen de la mienne a été arrêté... Nous en reparlerons sous une autre majorité.

La présente proposition de loi tend à apporter des réponses à plusieurs difficultés émises par de nombreux élus locaux, du fait de l’application de la loi du 16 décembre 2010. J’estime pour ma part que c’est une très bonne loi, qui a permis de formuler de vraies propositions en matière de réforme territoriale. Elle a été engagée par le Président de la République et a refondé notre organisation territoriale afin que celle-ci s’articule autour de deux pôles complémentaires, comme notre collègue François-Noël Buffet l’a dit tout à l’heure : un pôle départements-régions et un pôle communes-intercommunalités.

Ce texte a permis également de conforter les communes dans leur rôle de cellules de base de la démocratie locale et de notre organisation territoriale. À cet égard, je rappellerai que ces communes n’ont pas eu à souffrir, ou alors à la marge, des réformes fiscales, et qu’elles ont été particulièrement protégées en cette période de crise, ce qui n’a peut-être pas été le cas pour toutes les collectivités.

Cette réforme a permis d’engager dans tous les départements une réflexion collective approfondie, parfois compliquée, mais toujours constructive sur l’avenir de nos territoires et sur la meilleure manière de les rendre plus performants.

Dans le cadre de l’achèvement et de la simplification de la carte de l’intercommunalité auxquels nous étions favorables, nous avons prévu un système de pouvoirs et de contre-pouvoirs entre les préfets et la CDCI en lien avec les conseils municipaux, pour mener à bien ces changements dans la concertation et au plus près de la réalité des territoires.

Mes chers collègues, souvenez-vous de cette période de l’été 2010, durant laquelle cette réforme a tout de même été quelque peu instrumentalisée : c’était la recentralisation, la mainmise de l’État sur les collectivités, la perte d’autonomie.

Qu’en est-il aujourd’hui ? Je peux témoigner que, dans le département dont nous sommes les élus, Jean-Pierre Sueur et moi-même, nous n’étions pas a priori des passionnés de l’intercommunalité, puisqu’une bonne cinquantaine de communes étaient indépendantes, dont celles de mon canton d'ailleurs, et cela se passe très bien aujourd’hui. Au final, il y aura plus d’intercommunalités qu’au départ, ce qui prouve que nous avons accepté favorablement ces évolutions.

J’observerai également que, contrairement à ce qui a pu être dit, le rôle des préfets ne doit pas être rejeté, car ce sont non pas des ennemis, mais au contraire des acteurs avec lesquels il est possible de travailler de façon satisfaisante et de trouver des solutions. Personnellement, depuis que je suis président de conseil général, j’en ai connu neuf, et je dois dire que le travail que nous effectuons ensemble est fructueux.

En définitive, la loi du 16 décembre 2010 a clarifié la situation, puisque, cela a été dit, 66 schémas départementaux ont été adoptés, et même un peu plus, comme l’a rappelé M. le ministre voilà quelques instants, qu’ils concernent 40 millions d’habitants et 65 % de la population nationale et qu’ils sont le fruit d’un véritable travail.

Il est vrai que, depuis l’adoption de cette réforme, un certain nombre d’élus locaux que nous avons rencontrés nous ont fait part de leurs craintes de se voir imposer des regroupements par les préfets. Je me souviens aussi avoir posé une question d’actualité sur le sujet, comme Jacqueline Gourault, au ministre concerné, qui a saisi ces occasions, ainsi que le Premier ministre, le ministre de l’intérieur et le ministre des collectivités locales, pour nous rappeler la position du Gouvernement sur ce dossier. Ce texte en est la preuve : les promesses ont été suivies d’effets.

La présente proposition de loi est donc attendue par les élus locaux et les préfets. Elle est également réclamée par les parlementaires, qui ont relayé les remarques des élus locaux au sein du Parlement et auprès du Gouvernement, mais aussi par ce dernier, qui avait pris un engagement fort dès le printemps dernier. Aujourd’hui, nous arrivons au terme du processus.

Qu’il soit besoin d’adapter la réforme territoriale n’a rien de surprenant au regard des conditions de son élaboration. Les dispositions de la loi de 2010, je vous le rappelle, ont toutes fait l’objet, au gré des lectures très approfondies dans l’une et l’autre des deux assemblées, de réécritures, d’amendements et de corrections nombreuses et variées. C’est bien souvent le cas d’un certain nombre de textes dont nous débattons : au fil du temps, nous ajoutons des amendements et des articles et, à la fin, des difficultés de mise en œuvre peuvent apparaître.

C’est pourquoi nous sommes convaincus de la très grande opportunité du présent texte « Pélissard-Sueur », dont le double objet est d’aménager les modalités de consultation des CDCI, cela a été dit, et de proposer des aménagements de la réforme de 2010.

L’article 1er vise à donner aux préfets une date limite pour arrêter le schéma départemental de coopération intercommunale et garantir aux élus leur pouvoir d’amendement.

Plutôt que de repousser la date limite accordée au préfet pour arrêter le SDCI, l’Assemblée nationale a précisé la procédure applicable en cas d’absence de ce schéma au 31 décembre 2011. Mes chers collègues, vous savez tous, les différents orateurs l’ayant évoqué à plusieurs reprises, comment la procédure s’appliquera dans les mois à venir en ce qui concerne le rôle de la CDCI.

L’article 2 tend à modifier la période de révision du schéma départemental de coopération intercommunale, ce qui me paraît satisfaisant. Certains de nos collègues, notamment M. Chevènement, s’interrogeaient à ce sujet. Nous pourrons sûrement trouver un accord sur cette mesure importante.

L’article 3 prévoit la création de syndicats de communes compétents en matière de construction et d’entretien scolaires et d’action sociale.

Nous introduisons une dérogation au principe d’encadrement des possibilités de création de syndicats de communes et de syndicats mixtes, afin que, lorsqu’un EPCI issu d’une fusion ne souhaiterait pas reprendre la totalité des compétences des EPCI fusionnés, un groupement syndical puisse être créé pour reprendre des compétences en matière de construction et de fonctionnement des établissements scolaires ou en matière d’action sociale auparavant exercées par un EPCI.

J’ai écouté avec beaucoup d’attention ce que disait tout à l’heure notre collègue Jean-Pierre Sueur, parce que, lorsque nous débattons ici, nous avons une vision claire de la situation sur le terrain.

Heureusement !

Nous avons d’ailleurs parfois quelques surprises.

Par exemple, une conseillère générale qui n’appartient pas à mon groupe mais avec qui j’entretiens d’excellentes relations a eu l’idée, après la réforme, de demander à tous les syndicats scolaires qui existaient dans l’intercommunalité de se dissoudre, de sorte que le département prenne en charge la totalité de leurs charges. Ainsi, les transports scolaires seraient gérés non plus en deuxième ligne par les syndicats scolaires, mais directement par le département, ce qui allègerait leur travail.

Un tel choix ne va donc pas tout à fait dans le sens que vous indiquiez, monsieur le président de la commission des lois.

Mais il s’agit ici des transports et non des syndicats scolaires !

C’est louche !

Or, étant donné que vous connaissez bien la conseillère générale en question, il faudra sans doute que vous lui exposiez quelle est votre position au Sénat, afin qu’elle n’adopte pas une autre ligne devant le conseil général du Loiret. De semblables mises au point me rendraient parfois grand service et garantiraient, de surcroît, une plus grande cohérence entre les échelles nationale et locale.

À ce titre, je relève qu’il peut être utile de cumuler plusieurs mandats, afin de comparer les débats parlementaires aux actions de terrain !

C’était notre page République du Centre !

Monsieur le président de la commission des lois, à présent que je vous ai adressé ce message, je peux conclure mon intervention…

Si, ma chère collègue, mais les problèmes que j’évoque se posent aussi dans d’autres départements.

Au total, nous nous réjouissons que cette initiative de Jacques Pélissard ait pu être enrichie par des conceptions différentes, afin que, dans un esprit de responsabilité, le Sénat puisse, sinon à l’unanimité, du moins dans sa grande majorité, voter ce texte adopté par l’Assemblée nationale et qui, à notre sens, sera particulièrement utile au fonctionnement de nos intercommunalités.

Très bien !

La parole est à M. le ministre.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, à l’exception des membres du groupe CRC – je l’ai bien noté – nous sommes tous convaincus dans cet hémicycle de l’importance grandissante des intercommunalités et de la place majeure qu’occupent ces dernières dans l’organisation territoriale de notre pays.

Monsieur le président de la commission des lois, nous avons évoqué ces questions lors de l’important débat qui s’est tenu à l’occasion des vingt ans de la loi relative à l’administration territoriale de la République, ou loi ATR – M. Chevènement s’en souvient bien. Or, nous le savons tous, un certain nombre de dispositions ont été votées depuis l’adoption de ce texte, et, par ailleurs, l’intercommunalité a beaucoup progressé.

En conséquence, il nous restait à mettre en œuvre un dispositif permettant de rationaliser la carte intercommunale, non seulement en couvrant l’ensemble du territoire national, mais aussi en tissant les liens nécessaires entre les intercommunalités et ces lieux de vie que sont les territoires constituant leur ressort.

Une fois ce travail accompli, on a constaté que la définition de ces politiques comme celle de l’organisation territoriale est parfois difficile à opérer. Contrairement aux affirmations de certains, le Gouvernement n’était pas animé par une volonté centralisatrice en confiant ce rôle préparatoire aux préfets. Nous avons tout simplement privilégié une approche pragmatique, consistant à déclarer au représentant de l’État : « Monsieur le préfet, observez les dispositifs cohérents qu’il conviendrait de mettre en place dans les différents territoires de votre département ».

Deuxièmement, il revenait au préfet de déterminer, avec la CDCI, dans quelle mesure il était possible de valider ou de modifier les projets de schémas réalisés par lui.

Toutefois, au cours des débats au Parlement, lors de l’examen du texte qui entrera bientôt en application, nous avons relevé un certain nombre de carences. À ce titre, j’ai répondu à de nombreuses interrogations des parlementaires – tant députés que sénateurs – quant aux ajustements nécessaires. Et lorsque nous avons examiné la proposition de loi présentée par M. Sueur puis travaillée par le rapporteur, M Richard, j’ai bien souligné que, dans plusieurs domaines, ce texte reflétait des positions que j’avais déjà défendues. C’est pourquoi, sur nombre d’amendements, ou bien je m’en suis remis à la sagesse du Sénat, ou bien j’ai émis un avis favorable au nom du Gouvernement.

Toutefois, un désaccord fondamental subsistait, à savoir la remise en cause du principe même de l’organisation fixée par ce texte. C’est bien ce que j’avais expliqué alors.

Pourquoi avons-nous émis un avis défavorable sur la proposition de loi présentée par M. Sueur ? Tout simplement parce ce que ce texte rejetait ce principe. Telle était mon analyse.

Dès lors, nous nous sommes exprimés très librement, puis nous avons conclu de nos débats qu’il fallait étudier la proposition de loi Pélissard. Le texte qui résultera de son examen opérera ainsi une synthèse acceptable par tous avec la proposition de loi Sueur. Voilà le strict résumé de notre raisonnement !

Mesdames, messieurs les sénateurs, je ne cherche pas à tirer les marrons du feu ; je tente simplement d’expliquer la démarche que nous avons suivie.

De fait, l’enjeu de ce débat est clair : il s’agit d’assurer une bonne application des dispositions relatives à l’intercommunalité, afin que les élus puissent pleinement tirer profit des outils qui leur sont proposés, et, partant, que l’organisation territoriale fonctionne le mieux possible. Voilà le raisonnement que nous avons concrètement suivi !

Monsieur Jean-Pierre Michel, il ne s’agit pas, à nos yeux, de privilégier la proposition de loi Pélissard ou la proposition de loi Sueur. Il convient simplement de permettre à la navette d’atteindre son terme dans de bonnes conditions. §Vous avez compris qu’il y avait sur ce texte quelques nuances. Pierre-Yves Collombat a suffisamment insisté sur ces distinctions pour que je puisse me dispenser de les évoquer plus longuement.

Cette précision étant faite, je me félicite de cette manière de travailler, dont, à mon sens, les élus ont grand besoin. Pour ma part, depuis que j’ai l’honneur et la chance d’exercer les responsabilités ministérielles qui m’incombent, je m’efforce d’agir dans cet esprit, par respect pour les fonctions que j’exerce mais aussi pour les élus locaux qui, en définitive, font vivre la démocratie. L’accomplissement de leur mission exige des règles applicables, et c’est à nous de les leur fournir. Le présent texte permet tout simplement de répondre à ces questions, sans ouvrir de nouveau le grand débat philosophique qui a eu lieu à l’automne dernier.

Il me semble que nous sommes tous déjà très largement convaincus que l’intercommunalité va bientôt monter en puissance : au-delà de ce constat, assurons-nous que les élus chargés de la faire vivre dans les territoires ne seront pas placés en porte-à-faux avec les propos que nous tenons, ou avec les actions que nous souhaiterions voir accomplir sur le terrain.

Telles sont les précisions que je tenais à apporter, tout en remerciant l’ensemble des orateurs des explications qu’ils ont fournies et de l’esprit constructif qui les anime.

Très bien !

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

L'amendement n° 5 rectifié bis, présenté par MM. Collombat, Mézard, Alfonsi, Baylet, Collin et Fortassin, Mme Laborde, MM. Plancade, Requier, Vall et Vendasi, Mme Escoffier et M. C. Bourquin, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Le IV est ainsi rédigé :

« IV. - Le projet de schéma est élaboré en collaboration par la commission départementale de la coopération intercommunale et le représentant de l'État dans le département.

« Pour son élaboration, le représentant de l'État dans le département présente à la commission son analyse de la situation et ses recommandations pour atteindre les objectifs fixés au II.

« La commission recueille l'avis des présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre existants et des maires des communes qui y sont incluses, dans le délai de deux mois à compter de leur saisine ; elle entend, sur leur demande, les présidents des syndicats de communes et des syndicats mixtes intéressés. La commission départementale de la coopération intercommunale adopte le projet de schéma à la majorité de ses membres.

« Ce projet, pour chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre envisagé, dresse la liste des communes incluses dans le périmètre et définit la catégorie dont il relève.

« Le projet est adressé pour avis aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes concernés par les propositions de modification de la situation existante en matière de coopération intercommunale. Ils se prononcent dans un délai de trois mois à compter de la notification. À défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable.

« Lorsqu'une proposition intéresse des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale ou des syndicats mixtes appartenant à des départements différents, la commission départementale de la coopération intercommunale saisit pour avis conforme la commission départementale de la coopération intercommunale du ou des autres départements concernés, qui se prononce dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. À défaut d'avis rendu dans ce délai, l'avis est réputé favorable. Les modifications du schéma résultant, le cas échéant, de ces avis sont intégrées au projet préalablement à la consultation prévue à l'alinéa précédent. » ;

2° Après le IV, sont insérés un IV bis et un IV ter ainsi rédigés :

« IV bis. - À l'issue des consultations, la commission départementale de la coopération intercommunale adopte, dans le délai de trois mois, à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, une proposition finale de schéma départemental qui fixe la liste des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et, pour chacun d'entre eux, énumère les communes incluses dans chaque projet de périmètre, définit la catégorie dont il relève et en détermine le siège. À défaut, la proposition finale est établie par le représentant de l'État dans le département.

« La proposition finale indique en outre les modifications pouvant en résulter pour les syndicats de communes et les syndicats mixtes par application des articles L. 5211-18, L. 5212-27 et L. 5212-33.

« Elle est notifiée au maire de chaque commune concernée afin de recueillir l'accord du conseil municipal sur les éléments visés au premier alinéa du présent IV bis. Pour chaque établissement public, cet accord doit être exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes incluses dans le périmètre proposé représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. À défaut de délibération d'un conseil municipal dans le délai de trois mois à compter de la notification, l'accord est réputé donné. La consultation prévue au présent alinéa n'est pas organisée lorsque la proposition finale conserve le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre existant.

« L'accord donné dans les conditions prévues à l'alinéa précédent entraîne dans les périmètres concernés l'adoption définitive du schéma.

« Lorsqu'une proposition de périmètre issue de la proposition finale n'a pas recueilli la condition de majorité prévue au troisième alinéa du présent IV bis, la commission départementale de la coopération intercommunale entend les maires des communes, les présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et les présidents des syndicats de communes et des syndicats mixtes intéressés. La commission statue à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés sur la constitution des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre couvrant les aires géographiques dans lesquelles l'accord des communes concernées n'a pas été recueilli. Pour chaque établissement, elle fixe la liste des communes incluses dans le périmètre, définit la catégorie dont il relève et détermine son siège.

« À défaut d'adoption par la commission départementale de la coopération intercommunale dans le délai de deux mois suivant l'achèvement de la procédure de consultation sur la proposition finale, le schéma définitif est arrêté par le représentant de l'État dans le département.

« Le schéma fait l'objet d'une insertion dans au moins une publication locale diffusée dans le département.

« Il est mis en œuvre par arrêtés préfectoraux.

« L'arrêté emporte retrait des communes incluses dans le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres.

« IV ter. - Le schéma est révisé selon la même procédure au moins tous les six ans à compter de sa publication. »

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Madame la présidente, si vous me le permettez, je défendrai par la même occasion les amendements n° 4 rectifié bis, 6 rectifié bis et 7 rectifié bis, qui, s’ils ont été étrangement « ventilés » par la direction de la séance, visent la même problématique.

Je vous en prie, mon cher collègue.

De fait, ces amendements ont un même objectif : rétablir le texte que nous avons adopté en novembre 2011.

L’amendement n° 4 rectifié bis tend à supprimer l’article 1er du présent texte, qui ne nous paraît pas satisfaisant.

L’amendement n° 5 rectifié bis a pour objet de rétablir l’article 5 de la proposition de loi Sueur : je reviendrai rapidement sur ce point.

L’amendement n° 6 rectifié bis a pour objet de rétablir l’article 7 de ce texte, à savoir le calendrier relatif aux SDCI.

Enfin, l’amendement n° 7 rectifié bis vise un problème nouveau : de fait, depuis novembre 2011, soixante-six, voire soixante-dix schémas départementaux de coopération intercommunale ont été adoptés : force est de tenir compte du travail accompli.

Mes chers collègues, si mon intervention nécessite, à ce titre, un peu plus de temps, je n’en serai que plus rapide dans quelques minutes, pour présenter les autres amendements.

Nous en acceptons l’augure !

Et nous osons l’espérer !

Chers collègues, je suis aussi bref que possible ! Sachez du reste que je n’éprouve absolument aucun plaisir à faire durer le débat, d’autant que nous en connaissons fort bien les enjeux.

Comme j’ai eu l’occasion de le souligner il y a quelques instants, l’amendement n° 5 rectifié bis vise à reprendre l’article 5 de la proposition de loi que nous avons adoptée en novembre dernier et qui contient plusieurs innovations majeures.

Premièrement, cet amendement tend à rétablir le rôle de la CDCI comme coproducteur du schéma ; deuxièmement, il a pour objet de lier l’élaboration dudit schéma à la détermination du périmètre des EPCI eux-mêmes, deux opérations qui sont dissociées dans le texte de loi initial. Ainsi, aux termes de la législation actuellement en vigueur, il serait possible d’adopter un schéma puis, pour ainsi dire, de s’asseoir dessus, étant donné que les articles 60 et 61 de la loi de réforme des collectivités territoriales – bien sûr sous le contrôle habituel de la CDCI – permettent au préfet de s’affranchir des décisions adoptées.

En conséquence, cet amendement tend à accorder un peu plus de temps à la concertation ; puis, une fois le schéma voté à la majorité qualifiée, le préfet pourrait en assurer la mise en œuvre.

Voilà, présenté de la manière la plus sommaire et la plus synthétique possible, l’objet de cet amendement : je le souligne, il ne me semble pas pertinent de pérenniser les dispositions prévues par la loi de décembre 2010.

Quant à l’amendement n° 7 rectifié bis – le seul dont l’objet soit véritablement nouveau – il tient compte des concertations et des travaux déjà accomplis, en prévoyant trois cas de figure.

Ou bien aucun schéma n’a été établi – et alors, c’est la proposition de loi Sueur qui s’applique – ou bien, au contraire, un schéma a été arrêté. Dans ce cas, nous sommes placés face à une alternative : soit ce document a fait l’objet d’un consensus, ne pose aucun problème et contente tous les acteurs – il convient alors de le conduire jusqu’à son achèvement –, soit l’accouchement s’est fait au forceps et les maires ne sont guère satisfaits du résultat – ce cas de figure existe. Dès lors, la CDCI a la possibilité de proposer une révision immédiate du schéma arrêté par le préfet. Elle poursuit les concertations jusqu’au mois d’octobre, puis adopte une proposition de schéma intercommunal. Ensuite, la procédure se déroule selon les dispositions prévues aux articles 5 et 7 de la proposition de loi Sueur.

Tel est, en substance, l’objet de ces amendements.

Quel est l’avis de la commission ?

Je rejoins tout à fait M. Collombat dans son vœu de consacrer une seule et même discussion à ces quatre amendements, pour une simple et bonne raison : en réalité, ils portent sur la différence fondamentale existant entre la proposition de loi adoptée le 4 novembre 2011 par le Sénat et le texte qui est transmis à notre assemblée.

Ces amendements ont pour objet la procédure pérenne – non seulement pour 2011 et 2012, mais au-delà – destinée à figurer dans le CGCT, concernant, d’une part, l’adoption périodique – tous les six ans – du schéma de coopération départementale, et, d’autre part, la détermination des périmètres et des statuts des intercommunalités qui en procèdent.

À mes yeux, le projet adopté par le Sénat en novembre dernier reflétait une conception plus cohérente et démocratiquement plus ambitieuse que les dispositions du présent texte.

J’ajoute qu’il est légitime que Pierre-Yves Collombat défende les positions qu’il vient d’exposer : de fait, la conception au sujet de laquelle nous nous étions accordés durant les débats d’octobre dernier lui doit beaucoup. Nous en avions discuté alors de façon approfondie, et vos apports furent substantiels, monsieur Collombat.

Au demeurant, nous sommes nombreux, au sein de la commission, à souhaiter l’application d’un système plus cohérent d’élaboration et d’adoption du schéma.

Nous divergeons toutefois sur un point : que fait-on pour la phase 2012-2014 ?

Je ne reviens pas sur les raisons qui nous conduisent à débattre de ce texte aujourd’hui, et non deux mois plus tôt. Je reconnais également l’ingéniosité de votre série d’amendements, monsieur Collombat, qui s’efforcent de greffer la nouvelle procédure que nous appelions de nos vœux sur le calendrier actuel.

Je pense toutefois qu’il est trop tard pour nous engager sur cette voie.

Nous devons en effet laisser aux élus des communes le temps nécessaire pour se prononcer sur la proposition définitive du préfet, laquelle aura été précédée de l’avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, la CDCI. Il me semble important de leur laisser un délai suffisant, en tenant compte de l’inévitable interruption de l’été 2012, qui fera perdre deux mois. Si nous tentions de greffer la procédure d’adoption du schéma que nous souhaitions sur le calendrier actuel, nous n’aboutirons pas avant la fin de l’année 2012.

Or, si nous voulons que les nouvelles intercommunalités ou les intercommunalités modifiées soient opérationnelles au printemps 2014, nous sommes nombreux à penser que les périmètres définitifs devront avoir été fixés avant la fin de 2012, en sorte que toutes les décisions d’application, notamment la mise au point des compétences, l’adoption des dispositions de représentativité et celle des projets budgétaires et fiscaux, se fassent en bon ordre, en laissant les élus travailler à un rythme normal pendant l’année 2013.

C’est cette appréciation différente du calendrier qui nous conduit aujourd’hui à accepter cette proposition de loi. En effet, nous sommes liés par une situation institutionnelle que nous n’avons pas choisie, monsieur Collombat. Lorsque nous avons adopté la proposition de loi de Jean-Pierre Sueur en novembre 2011, nous savions que la composition de l’Assemblée nationale ne changerait pas avant le mois de juin 2012. Par conséquent, nous savions que nous aurions à composer avec une majorité opposée pour aboutir à un texte. Une période de dialogue s’engageait entre des formations politiques ne partageant pas la même conception de ce sujet.

Une grande majorité des membres de la commission ont donc préféré accepter l’amélioration limitée apportée au processus actuel par l’Assemblée nationale, qui consiste à élargir les pouvoirs de contre-proposition de la CDCI. Il s’agit déjà d’une avancée substantielle, qui aura des effets pratiques.

Comme je l’avais fait remarquer lors de notre débat du mois de novembre dernier, et comme notre collègue Éric Doligé l’a également souligné tout à l’heure, le bilan actuel dans les départements ne permet pas de recenser finalement les points de réticences ou de désaccords.

Après une première loi en 1992, puis une seconde en 1999, qui doit beaucoup à Jean-Pierre Chevènement et qui nous a fait franchir une étape très importante, certains territoires ne comprennent toujours pas de communautés aujourd’hui. C’est bien la preuve que, dans ces cas-là, le regroupement n’allait pas de soi.

Le dialogue entre la CDCI et le préfet a toutefois permis de surmonter les situations de blocage dans les deux tiers des départements. Dans le tiers restant, des confrontations persistent. Nous espérons donc que le pouvoir de contre-proposition conféré à la CDCI permettra de franchir ce dernier obstacle, comptant sur le rôle modérateur que pourrait jouer dans certains cas la commission par rapport aux propositions du préfet, afin d’aider à l’acceptation du dispositif final.

En revanche, il est trop tard, nous semble-t-il, pour remettre en chantier tout le processus. C’est la raison pour laquelle la commission n’a pas retenu cette série d’amendements, pas plus d’ailleurs que celui qui vise à supprimer cette amélioration limitée mais concrète du dispositif.

La commission émet donc un avis défavorable sur l’amendement n° 5 rectifié bis, ainsi que sur les amendements n° 4 rectifié bis, 6 rectifié bis et 7 rectifié bis.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avec votre permission, monsieur Collombat, ma réponse vaudra pour l’ensemble des amendements que vous avez déposés.

En premier lieu, vous comprendrez que je ne sois pas favorable à la remise en cause du dispositif tel qu’il a été construit et qu’il s’applique aujourd’hui.

En deuxième lieu, et contrairement à ce que l’on avait pensé au départ, le processus se déroule plutôt bien dans la plupart des départements. Les cas qui posent vraiment problème sont rares.

Je disais que 66 départements ont d’ores et déjà voté. Mais si l’on ajoute Paris, qui n’a pas besoin de voter, et les quelques départements qui ont délibéré entre-temps, ce sont plus de 70 % des départements qui ont adopté leur schéma, même s’il subsiste parfois des abcès de fixation.

Il est vrai que, dans certains territoires, les élus n’étaient pas prêts, considérant que le regroupement ne constituait pas la bonne solution. Il s’agit très souvent – pas toujours – de communes plutôt riches, dont la volonté première n’était pas de se marier avec leurs voisines moins favorisées. Tout se passe généralement très bien entre communes riches ; en revanche, lorsque des communes favorisées cohabitent avec des communes plus fragiles, les difficultés apparaissent.

Notre souhait a été de généraliser l’intercommunalité de la façon la plus pragmatique possible, en tenant compte des impératifs des territoires. Grâce aux solutions préconisées dans ce texte, il me semble que nous arrivons désormais à le faire de façon satisfaisante.

Cela ne signifie pas que tous les problèmes disparaîtront pour autant. Je connais moi-même quelques cas d’affrontements, y compris d’ailleurs entre des élus du même bord politique, lorsque des visions stratégiques différentes, toujours pensées en termes d’intérêt général bien entendu, se font concurrence.

Enfin, en troisième lieu, si nous ne votons pas ce texte conforme aujourd’hui, pour quelque raison que ce soit, il n’entrera pas en application, et le travail qui sera accompli jusqu’à l’automne 2012, voire après, ne pourra pas bénéficier des améliorations contenues dans cette proposition de loi. Ce serait objectivement regrettable, car nous remarquons à présent une réelle volonté d’avancer.

En effet, si le Sénat n’adoptait pas ce texte conforme aujourd'hui, le temps nécessaire à la navette ne nous permettrait pas d’adopter ce texte avant la fin de la législature.

D’aucuns diront qu’il suffisait de s’y prendre plut tôt. Toutefois, en novembre dernier, j’avais clairement indiqué que si la majorité sénatoriale acceptait d’abandonner la remise en cause du dispositif, j’étais prêt à ce que la proposition de loi du Sénat serve de support à la réforme. Hélas, cela n’a pas été possible.

Ensuite, il n’a pas été facile d’obtenir un créneau pour inscrire la proposition de loi Pélissard à l’ordre du jour, de faire en sorte que le Gouvernement reprenne les articles qui avaient été supprimés et d’engager, de nouveau, la procédure accélérée. Tout cela ne s’est pas fait d’un claquement de doigts, je vous le garantis !