Séance en hémicycle du 15 juin 2011 à 14h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la bioéthique est parvenue à l’adoption d’un texte commun.

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, relatif à l’équilibre des finances publiques (projet n° 499, rapport n° 568, avis n° 578, 591 et 595).

Nous en sommes parvenus à la discussion des articles.

L'amendement n° 68, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le premier alinéa de l’article premier de la Constitution est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Elle garantit à tous les citoyens les besoins vitaux, tels que l’eau, la nourriture, le logement, la santé, l'éducation, l’énergie, les transports et les télécommunications, dont ils ne peuvent être privés. »

La parole est à M. Bernard Vera.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, bien que notre pays soit considéré comme étant riche, il compterait au moins 8 millions de personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté. L’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale souligne que, parmi elles, 1, 8 million de Français vivent avec moins de 600 euros par mois.

La vérité, c’est que la France se paupérise. Les pauvres sont de plus en plus pauvres et les salariés qui ne parviennent plus à vivre dignement du fruit de leur travail ne cessent d’augmenter. Cela tient naturellement à l’explosion du chômage, mais aussi aux réformes imposées par la majorité en matière de droit du travail. Pour satisfaire le patronat, à commencer par le MEDEF, qui exige un marché du travail toujours plus souple, flexible, vous faites de la précarité le nouveau mode d’organisation du travail. Les travailleurs pauvres étaient 1, 9 million en 2007, soit 6, 7 % des salariés. En 2005, ils étaient déjà 1, 7 million, soit 7 % des travailleurs. Ce taux ne cesse de croître.

Les contrats à durée déterminée, l’intérim, les stages, les emplois à temps partiel, voire très partiel, qui étaient jusqu’alors l’exception, tendent à se généraliser. Les salariés ne parviennent pas à vivre dans de telles conditions, avec des salaires beaucoup trop bas. Après tout, comme vous vous plaisez à le dire, ce qui compte, c’est qu’ils travaillent, quitte à ce qu’ils ne profitent pas des richesses qu’ils contribuent à créer…

Si nous souhaitons que cet amendement soit adopté et que les dispositions qu’il tend à introduire aient valeur constitutionnelle, c’est parce que nous considérons qu’une Constitution, c’est d’abord et avant tout la transcription en droit du modèle de société que le peuple veut se donner. À plusieurs reprises, ce dernier a fait la démonstration de son attachement au principe d’une république sociale. Or vos politiques, monsieur le ministre, en réduisent toujours la portée.

En effet, comment considérer que notre république est sociale alors que près de 1, 5 million de personnes ont eu recours à l’aide du Secours catholique en 2009, soit 80 000 personnes de plus qu’en 2008 ? Comment accepter que le devenir de nos concitoyens repose, pour l’essentiel, sur le travail des associations, de leurs donateurs et de leurs bénévoles ?

À l’heure, monsieur le ministre, où vous entendez faire de la rigueur la règle normale s’imposant à tous et en tous temps, il nous paraît urgent que la nation reconnaisse enfin un certain nombre de droits fondamentaux et universels.

Tel est le sens de notre amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à inscrire à l’article 1er de la Constitution une nouvelle liste de droits sociaux fondamentaux que la France devrait garantir.

Je relève que cette garantie ne viserait d’ailleurs que les citoyens, alors que le préambule de la constitution de 1946 mentionne, pour les droits sociaux, les femmes et les hommes. La Déclaration de 1789 évoque quant à elle les hommes et les citoyens.

Les droits évoqués sont déjà garantis par le préambule de la constitution de 1946 et par celui de la constitution de 1958, ainsi que par un corpus législatif très développé. La modification des grands principes visés à l’article 1er de la Constitution, qui affirme en particulier le principe d’égalité, n’est pas l’objet du projet que nous examinons, même s’il s’agit bien au fond de préserver les capacités d’action de l’État, notamment auprès des plus démunis.

La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable, monsieur le président.

Je mets aux voix l'amendement n° 68.

La parole est à M. le président de la commission de la culture.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j’ai souhaité intervenir sur cet article afin de faire entendre la voix de la commission de la culture. Elle ne s’est pas saisie pour avis de ce texte, mais je me fais le porte-parole de la majorité des membres de son bureau, qui craignent que l’article 1er n’instaure un monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière fiscale.

Nous partageons tous l’objectif de stabilité des finances publiques qui sera défini par les lois-cadres fixant les objectifs de dépenses pour trois ans, mais il nous paraît inacceptable que les membres de la commission soient privés de la possibilité de discuter de mesures fiscales dans les textes qui lui sont soumis. Il y aurait ainsi deux catégories de parlementaires. Or nous sommes nous aussi responsables et soucieux de préserver l’avenir des générations futures. Nous souhaitons donc pouvoir pleinement nous exprimer.

Une telle disposition aurait interdit, par exemple, l’examen dans toute leur globalité par la commission de la culture d’un grand nombre des propositions de loi déposées dans ses secteurs de compétences depuis la réforme constitutionnelle, que ce soit la proposition de loi relative au service civique, la proposition de loi relative au prix du livre numérique, la proposition de loi relative au patrimoine monumental de l’État ou celle visant à renforcer l’éthique du sport et les droits des sportifs.

De la même façon, la commission de la culture n’aurait pu discuter ni du montant, ni de l’assiette de la redevance, ni des taxes destinées à compenser la suppression de la publicité sur France Télévisions, alors que nos amendements visaient à trouver de nouvelles recettes. Et que dire des réformes de l’université, de l’archéologie ou du mécénat, qui comportaient évidemment de nombreuses dispositions fiscales ?

On nous objectera sans doute qu’il nous est possible de nous saisir pour avis de toutes les lois à caractère financier. Nous le faisons déjà bien souvent. Mais l’expérience prouve que les dispositions que nous faisons adopter au Sénat sont la plupart du temps balayées en commission mixte paritaire, où nous ne sommes, hélas, pas représentés ! J’ai encore en mémoire l’amendement de la commission de la culture sur le financement des écoles numériques en zone rurale, adopté dans le projet de loi de finances, mais qui n’a pas survécu au cours de la navette.

La commission des lois, saisie au fond, et la commission des affaires sociales ont adopté un amendement visant à supprimer ce monopole et je m’en réjouis ; mais elles proposent une validation obligatoire en loi de finances. La commission des finances a adopté un amendement tendant à prévoir que lorsqu’une loi comporte des mesures financières, le Gouvernement dépose simultanément un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Toutes ces solutions vont dans le sens d’une multiplication des débats, alors que le calendrier parlementaire est déjà restreint.

Telle est la raison pour laquelle j’ai déposé un amendement identique à celui qu’a présenté la commission de l’économie. Il tend à permettre l’application, au 1er janvier de l’année suivante, de toute disposition votée ayant une incidence financière, afin de permettre à tous les parlementaires de conserver leur pouvoir d’initiative, tout en donnant aux commissions des finances et des affaires sociales la possibilité de contrôler chaque année le cadrage financier général des évolutions législatives. Ces commissions auraient ainsi la possibilité d’intervenir pour prendre les mesures d’économie nécessaires pour rester dans l’équilibre défini par la loi-cadre ou, le cas échéant, pour revenir sur une mesure jugée trop coûteuse.

Une telle disposition permettrait de conserver la cohérence des réformes introduites dans des lois ordinaires en ne dissociant pas systématiquement l’examen d’une politique de la discussion sur les moyens qu’elle suppose et sur les coûts ou les économies qu’elle induit.

L’enjeu est de taille : il y va ni plus ni moins de l’exercice du droit d’amendement par chaque parlementaire.

Bravo !

La parole est à M. Yves Daudigny, sur l'article.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici, avec cet article 1er, au cœur des problématiques évoquées hier au cours de la discussion générale.

À cet instant, monsieur le ministre, je voudrais vous remercier. Dans la réponse que vous avez bien voulu adresser aux orateurs hier soir à l’issue de la discussion générale, enfin à ceux d’entre eux qui appartiennent à la majorité, vous avez largement confirmé ce que j’ai démontré avant vous à cette même tribune.

J’ai en effet dit au préalable ma volonté, vous vous en souvenez, de ne pas user dans mon argumentation de la facilité consistant à caricaturer les positions des uns et des autres, à opposer ceux qui seraient pour les déficits à ceux qui seraient contre. J’ai regretté que cette méthode archaïque de débattre ait encore des adeptes sur certaines travées. Il semble malheureusement, monsieur le ministre, que vous en fassiez partie.

J’ai procédé hier à une analyse de fond du dispositif proposé et de ses conséquences pour en conclure qu’il posait de nombreux problèmes de mise en œuvre, qu’il recelait le danger majeur de réduire l’initiative parlementaire à presque rien, enfin qu’il ne pouvait suffire, à lui seul, à atteindre l’équilibre recherché.

Votre réponse sur tous ces points a été très claire. Vous l’avez même dit et répété, pour être bien compris et pour convaincre : « Il faut réduire les déficits ». Dommage que le système ne marche pas à l’incantation !

Ajoutons à cela que, la plus grande incertitude régnant sur l’avenir de ce texte, qui sera vraisemblablement abandonné, ici ou à Versailles, il est aisé de conclure que ce projet de loi constitutionnelle n’a d’autre utilité que de vous fournir des arguments de campagne. Je prends ici les paris que, d’ici peu, tout un chacun pourra entendre sur la place publique que, décidément, la gauche en tient pour les déficits alors que la droite était toute prête à agir.

Non, monsieur le ministre, non, mes chers collègues, les clivages ne sont pas ceux-là, même s’il est vrai que, des clivages, il y en a.

Il y a celles et ceux qui pensent que l’action publique est un pilier du renforcement et du maintien de notre pacte social. Il y a celles et ceux qui pensent que les valeurs de solidarité issues du Conseil national de la Résistance ne sont pas aujourd'hui obsolètes. Il y en a d’autres qui pensent que le dieu « concurrence » commande absolument le transfert de la totalité, ou presque, de nos services vers le secteur marchand.

Telles sont, monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les raisons pour lesquelles nous soutiendrons l’amendement de suppression de l’article 1er.

La parole est à M. Dominique Braye, sur l'article.

L’article 1er me pose problème car ses deux dispositions fondamentales tendent à rendre quelque peu schizophrène le parlementaire que je suis !

La première concerne les lois-cadres d’équilibre des finances publiques, auxquelles je suis profondément attaché et qu’il est essentiel que nous adoptions au plus vite. La deuxième a trait au monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale sur les principales dispositions relatives aux prélèvements obligatoires, auquel je suis très opposé et qu’il est impératif que le Sénat n’adopte pas.

J’estime en effet qu’il est essentiel – et urgent – de lutter contre les déficits, mais je ne vois pas le rapport entre cette lutte et le monopole institué par le projet de loi constitutionnelle. Pourquoi retirer au législateur ordinaire le droit de toucher à la fiscalité, alors qu’il n’est à l’origine que de 16 % des pertes de recettes sur les dix dernières années ? Pourquoi lui supprimer la possibilité d’augmenter ou de créer des taxes qui iraient dans le sens de ce que souhaite le Gouvernement ?

Par ailleurs, le monopole vide la réforme constitutionnelle que nous avons adoptée il y a moins de trois ans d’une grande partie de ses acquis. Que signifie encore le droit d’initiative s’il ne peut plus du tout s’exercer en matière fiscale ?

Enfin, le monopole affaiblit considérablement – vous le savez – la place du Sénat, en remettant en cause sa priorité d’examen pour les textes concernant l’organisation des collectivités territoriales puisque les dispositions sur les compensations du transfert de charges devront être renvoyées dans un projet de loi de finances, examiné en premier lieu par l’Assemblée nationale.

Je ne veux pas entrer dès maintenant dans le détail des amendements qui nous seront proposés, mais il me semble, d’ores et déjà, que deux positions assez proches sont en présence. Les amendements proposés par nos commissions permettent en effet de lever les préoccupations des uns et des autres en maintenant les droits du Parlement, tout en renforçant le contrôle des mesures fiscales par les lois financières.

L’amendement n° 41 présenté par M. Emorine au nom de la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire et l’amendement n° 74 présenté par M. Legendre prévoient que les dépenses fiscales ne pourront entrer en vigueur qu’au 1er janvier, c'est-à-dire après l’examen de la loi de finances. Le législateur financier pourra donc les supprimer ou les modifier, ce qui satisfait totalement à l’exigence de la lutte contre les déficits par le respect des lois-cadres que nous souhaitons tous voir entrer en vigueur.

Les amendements n° 1 rectifié et 7 rectifié, présentés respectivement par la commission des lois et la commission des affaires sociales, inversent la charge de la preuve en prévoyant une validation systématique en loi de finances. De plus, ils s’appliquent à toutes les mesures fiscales, y compris à celles qui créent des recettes. L’inconvénient de ce dispositif, me semble-t-il, est qu’il oblige le Parlement à voter deux fois les mêmes dispositifs dans l’année, ce qui est de nature à affaiblir la portée de son vote. On voterait une fois pour de faux, une deuxième fois pour de vrai, si j’ose dire !

Je suis néanmoins persuadé qu’il existe un point d’accord possible. Toutefois, ce point d’accord est rendu plus difficile par la rectification adoptée hier, qui aboutit à inscrire un délai obligatoire de quatre mois. Autrement dit, toutes les dispositions fiscales qui seront adoptées début juillet – et vous savez qu’elles sont nombreuses – tomberont automatiquement, puisque le projet de loi de finances n’est adopté définitivement qu’au 31 décembre, soit plus de quatre mois après leur vote.

Tout à fait !

C’est pourquoi il me semble essentiel que nous trouvions un autre système que ce délai de quatre mois. Je comprends la volonté d’aller vite, mais dans ce cas, il suffirait de prévoir que l’entrée en vigueur se fasse dès la prochaine loi de finances, le Gouvernement et le Parlement ayant tout pouvoir pour programmer une loi de finances aussi rapidement qu’ils le jugent utile afin de rendre les mesures fiscales votées effectives.

Mes chers collègues, j’en appelle à votre sens du respect des pouvoirs du Parlement. L’enjeu est fondamental pour la conservation du droit de tous les parlementaires, même si nous acceptons, compte tenu de la situation de notre pays, que notre pouvoir soit encadré par des lois-cadres.

Il faudra donc soutenir les amendements que je viens de mentionner.

Très bien !

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, sur l'article.

Ce qui me révulse dans les débats d’hier et, je le crains, d’aujourd'hui, ce n’est pas tant le mépris avec lequel vous traitez nos arguments, monsieur Baroin – nous connaissons les mœurs de la société de cour –, que la légèreté drapée dans une fausse rigueur avec laquelle vous abordez cette question du déficit budgétaire et de la dette publique.

Vous la limitez à la seule question du courage politique et de la morale. Soyons rigoureux, et le déficit budgétaire et la dette, qui atteignent effectivement des niveaux préoccupants, s’évanouiront !

Vous vous refusez obstinément à envisager ce que seront les conséquences inévitables de cette politique sur l’endettement privé, sur la croissance économique et l’emploi, et donc sur les recettes fiscales ou les cotisations des organismes sociaux, ainsi que sur les dépenses en matière de prestations sociales compensatoires.

Vous ne voulez pas voir que l’endettement public ou privé n’est pas qu’une facilité à laquelle s’abandonnent les parlementaires et les gouvernements, mais aussi, fondamentalement, le moyen de soutenir la consommation et l’investissement, autant dire les débouchés de la production nationale quand le niveau de l’emploi et des revenus du travail, au nom de la compétitivité, ne le permettent plus.

Je ne dis pas – et personne ne dit ici – que l’endettement public est une bonne chose. Nous disons que s’en passer a des conséquences sur le niveau d’activité économique, sur l’emploi et indirectement sur les recettes et les dépenses de l’État comme des organismes sociaux, ce qui en retour a un impact sur l’équilibre budgétaire.

Par quoi remplacerez-vous le déficit pour maintenir un niveau suffisant d’activité économique et d’emploi ? Cette question ne mérite pas votre silence, monsieur le ministre.

Pour être cornélien, le dilemme n’en est pas moins simple. Soit l’on compense la baisse, voire la suppression du déficit public par de l’endettement privé, une augmentation des revenus du travail ou un excédent extérieur, et les niveaux d’activité et d’emploi se maintiendront. Soit l’on se résigne à voir ces niveaux baisser.

Ce que nous aimerions savoir, ce sont vos choix !

Ce qui me navre aussi, c’est que vous refusiez de voir que le mode de gouvernance de l’Europe et plus encore de la zone euro n’est plus tenable en l’état, ou en tout cas ne le sera pas bien longtemps. Si vous en doutez, observez les résultats électoraux depuis quelques années : échec du traité constitutionnel en 2005, montée de l’extrême droite partout en Europe, raclée administrée aux formations sortantes, quelle que soit leur couleur. Et je ne parle pas des manifestations diverses, ni des rebellions d’État comme en Islande ou en Hongrie !

L’Europe qui devait unir les peuples et les économies est en train de les désunir. Si on avait plus de temps, on pourrait s’attarder en particulier sur la politique de l’Allemagne, grand donneur de leçons mais grand bénéficiaire des déficits commerciaux ou sociaux des autres pays.

Je ne dis pas qu’il faut abandonner l’euro, bien sûr. Au point où nous en sommes, le remède serait pire que le mal. Je dis simplement qu’on ne peut plus le laisser sous la surveillance d’une Banque centrale européenne, ou BCE, dont la seule phobie est l’inflation, qui ne se soucie pas de l’emploi et que l’on oblige à des contorsions pour faire le travail des banques centrales des pays souverains. Je pense notamment – je l’avais évoqué lors de mon intervention d’hier – à la monétisation de la dette souveraine, à laquelle elle ne peut avoir recours que sous le manteau !

La moindre des choses, monsieur le ministre, serait que vous essayiez au moins de répondre à ces questions autrement que par le silence ou en essayant de nous faire croire qu’il suffira d’une loi pour régler ce problème complexe pour lequel personne, effectivement, n’a de solutions, mais qui mérite que nous en cherchions. On ne peut pas se contenter de solutions simplistes comme celle que vous nous proposez.

Tout à fait !

Je suis saisi de trois amendements identiques.

L'amendement n° 13 rectifié est présenté par MM. Frimat, Collombat et Yung, Mme Bricq, MM. Daudigny, Marc, Frécon, Desessard, Bérit-Débat, Sergent et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

L'amendement n° 46 rectifié est présenté par MM. Collin et Alfonsi, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano, Vall, Vendasi et Mézard.

L'amendement n° 57 est présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Bernard Frimat, pour présenter l'amendement n° 13 rectifié.

Comme nous l’avons expliqué depuis que le débat a commencé hier, au travers des interventions d’Yves Daudigny, de Pierre-Yves Collombat ou de Nicole Bricq, nous sommes en désaccord complet avec cet article. Nous le sommes même avec cette révision constitutionnelle en carton qui veut opposer des arguments juridiques à un problème économique et qui prétend régler ce problème par l’invention des lois-cadres !

L’article 1er est le cœur du débat. Il contient tous les défauts.

Le premier défaut tient à ce que la loi-cadre dont il est fait mention renvoie à une loi organique dont nous ne savons rien et qui pourra donc, une fois franchi l’obstacle de la majorité des trois cinquièmes, permettre à la majorité d’organiser en interne sa petite « tambouille », même si l’on s’aperçoit qu’elle est déjà difficile à mettre en place aujourd'hui au sein de la majorité !

Le deuxième défaut a trait au monopole que la révision instituerait. Relisons le rapport de Jean-Jacques Hyest, écoutons les différents présidents de commission : tout le monde dans cet hémicycle est contre le monopole ! Seulement, le groupe socialiste sera contre le monopole jusqu’au bout, alors que les groupes de la majorité, dans le courant de l’après-midi, vont se féliciter d’avoir en quelque sorte inventé le fil à couper le beurre en trouvant – et en sanctifiant ! – une rédaction qui ne réglera rien et qui maintiendra, de facto, ce monopole !

J’ai expliqué hier en quoi le constituant n’avait pas à abandonner son pouvoir. Il n’a pas à l’abandonner à une majorité qui adopterait une loi organique et à laisser le Conseil constitutionnel en juger. Nous ne multiplierons pas une nouvelle fois les exemples qui montrent que le Conseil constitutionnel a déjà, par le passé, avalisé des lois organiques qui contredisaient l’esprit du constituant. Nous ne voulons donc pas prendre ce risque de nouveau.

La raison pour laquelle nous demandons la suppression de l’article 1er est que vous êtes, mes chers collègues, dans une position de dévotion.

La semaine dernière, dans cet hémicycle, vous faisiez vos dévotions à vos convictions personnelles et détruisiez la recherche sur l’embryon, infligeant ainsi un gigantesque camouflet à la totalité des chercheurs et revenant même sur les lois précédentes !

Aujourd'hui, vous avez changé, non pas de religion, mais d’objet de dévotion ! Aujourd'hui, vous faites vos dévotions à sainte Constitution ! De la Constitution viendra le salut ! La Constitution nous préservera du déficit. Vivement que nous l’inscrivions dans la Constitution ! Nous sommes tous d’accord !

Non ! Nous ne sommes pas tous d’accord ! Ce n’est pas la fonction de la Constitution !

La politique d’un Gouvernement est de définir une stratégie précise de maîtrise des finances publiques, ce n’est pas de faire du cirque en demandant à la Constitution de régler ce problème.

L’amendement n° 46 rectifié n’est pas soutenu.

La parole est à M. Bernard Vera, pour présenter l'amendement n° 57.

Avec l’article 1er, nous entrons dans le vif du sujet.

Il détaille en effet ce qui constitue le fondement de cette révision constitutionnelle, c’est-à-dire la négation du droit parlementaire dans notre pays, l’abandon de souveraineté populaire que représenterait cette nouvelle hiérarchie des lois et des normes, définie par des lois-cadres des finances publiques qui s’imposeraient aux lois de finances comme aux lois de financement de la sécurité sociale.

Ces lois-cadres mettraient également un terme à la moindre initiative parlementaire, au seul motif que toute disposition de caractère fiscal ne pourrait trouver place que dans le cadre d’une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale.

Jean-Pierre Chevènement, dans une émission de télévision, a même pu parler de « 10 juillet 1940 » à propos du contenu de ce projet de loi constitutionnelle et de son article 1er en particulier.

C’est effectivement un peu de cela qu’il s’agit : une révolution conservatrice dont le fondement est de priver les députés et les sénateurs, représentants du peuple et de la nation, de la moindre capacité d’initiative dans l’exercice de leur mandat, laissant tout le pouvoir au Gouvernement, sans parler de ceux qui donneront de toute manière la marche à suivre, c’est-à-dire les commissaires européens et l’aréopage de leurs conseillers techniques !

Cet article 1er dépossède clairement la représentation nationale de toute capacité d’intervention sur les choix budgétaires et donc, in fine, sur les politiques à l’œuvre dans le pays.

C’est un peu comme si l’on disait aux citoyens, déjà de plus en plus circonspects sur le bien-fondé de toute participation électorale, que cela ne servira désormais pas à grand-chose d’opérer le moindre choix, puisque, de toute façon, tenu par des engagements supérieurs, tout gouvernement français devra respecter et se conformer de manière exclusive à ces engagements.

Cet article 1er limite l’alternance au changement d’équipe sans alternative possible quant au contenu des politiques menées !

Voilà une vision pour le moins restrictive du rôle du Parlement ! On a peine à y trouver la moindre trace de cohérence avec les discours de l’été 2008, lorsque les promoteurs de la révision constitutionnelle entendaient renforcer les pouvoirs du Parlement !

À quoi servira donc la semaine de contrôle de l’action gouvernementale ? Sans doute à nous borner à constater l’exécution du programme de stabilité européen et à flétrir tout dépassement éventuel de dépenses !

À quoi servira la semaine d’initiative parlementaire ? À voter des propositions de loi de déclaration d’intention, sans portée normative ! Les seules propositions de loi qui seront a priori acceptées par le Gouvernement seront celles qui auront simplement pour objet d’accélérer l’insertion des directives européennes dans notre droit national !

Par conséquent, notre groupe s’oppose clairement à cet article 1er, qui constitue une véritable négation de nos valeurs républicaines. Nous en proposons donc la suppression.

Quel est l’avis de la commission ?

Comme cela a été souligné à juste titre, l’article 1er est très important ; il est même au cœur du dispositif !

Absolument !

Les autres articles ne sont que de simples mesures de conséquence.

Mes chers collègues, en présentant vos motions tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité, la question préalable et le renvoi en commission, vous avez manifesté votre opposition générale au présent projet de loi constitutionnelle, et vous la déclinez à présent par vos amendements de suppression de l’article 1er.

Cet article est effectivement fondamental ; sans lui, pas de révision constitutionnelle ! Or nous soutenons la création des lois-cadres d’équilibre des finances publiques, qui garantiront une pratique budgétaire vertueuse, …

Pas du tout !

… indispensable au redressement de nos comptes publics. Par conséquent, nous sommes hostiles aux amendements de suppression de l’article 1er.

Bien entendu, nous aurons l’occasion de revenir sur la question du monopole accordé aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale lors de l’examen des prochains amendements.

La commission émet donc un avis défavorable sur les amendements identiques n° 13 rectifié et 57.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable, monsieur le président.

La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

J’ai noté que M. le ministre du budget avait ignoré les trois orateurs du groupe socialiste en répondant hier aux intervenants. Peut-être s’agit-il d’un oubli de sa part… J’espère au moins qu’il ne s’agit pas d’une marque de mépris à l’égard de l’opposition. Comme viennent de le souligner mes collègues Yves Daudigny et Bernard Frimat, nous, nous avons pris le soin d’argumenter.

Monsieur le ministre, on juge un gouvernement sur ses actes, et non sur « l’emballage » ou sur les intentions affichées !

Alors que nous discutons aujourd'hui du projet de loi constitutionnelle, la commission des finances examinait ce matin le projet de loi de finances rectificative, et la commission des affaires sociales devrait examiner cet après-midi le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Or ces deux textes maintiennent les niches, en créent une nouvelle et alourdissent encore la facture pour nos finances publiques !

Sur le fond, et j’espère que, cette fois-ci, M. le ministre nous écoutera, je vous indique que l’objectif de la réduction du poids de la dette – je parle bien de la dette – est un véritable sujet pour les socialistes. Je vous renvoie à nos interventions lors du débat annuel sur la dette.

Mais nous n’approuvons ni la méthode que vous prônez, ni le rythme que vous envisagez, ni les moyens que vous comptez mobiliser !

De notre point de vue, c’est le débat électoral qui doit porter sur la stratégie de redressement. Nous sommes à moins d’un an d’une élection cardinale. C’est à cette occasion que les Français se prononceront sur l’ajustement entre les recettes et les dépenses et, surtout, sur la nature de ces recettes et dépenses !

S’il y a une discipline à respecter, il y a aussi des choix politiques et, surtout, des choix économiques à faire ! Pour nous, il est grand temps de mettre la politique budgétaire au service d’objectifs économiques.

Le problème est que vous n’aviez aucune stratégie économique, hormis une baisse massive d’impôts pour les plus aisés, lors de votre arrivée aux responsabilités en 2007 !

Et vous ne tracez aucune perspective pour réduire le poids de la dette et parvenir à une situation financière stable ! D’ailleurs, il faudrait un horizon suffisamment éloigné pour ne pas pénaliser la croissance pendant la période d’ajustement des finances publiques. Mais vous ne dites rien sur le sujet !

Le projet de loi constitutionnelle prévoit une programmation sur trois années alors qu’il faudrait la caler sur la durée d’une législature ou d’un mandat présidentiel ! Et la correction des écarts devrait dès maintenant faire explicitement l’objet d’un contrôle sous l’œil vigilant du Parlement avec des modalités propres permettant d’assurer la flexibilité par rapport aux cycles économiques.

Enfin, il faudrait définir des projections budgétaires réalistes, pertinentes et incontestables, donc sincères et crédibles.

C’est pourquoi j’ai proposé hier de nous inspirer de deux pays, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, qui font appel à un organisme indépendant dont personne ne conteste l’évaluation. Cela éviterait au Gouvernement de se faire reprendre sévèrement, comme cela a récemment été le cas, par la Commission européenne et la commission des finances du Sénat. Je vous renvoie aux débats sur le programme de stabilité.

Monsieur le ministre, vous n’avez pas répondu à toutes ces interrogations. Voilà pourquoi nous défendons, peut-être pour la dernière fois dans ce texte, la suppression de cet article 1er que vous voulez nous imposer !

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Je constate une nouvelle fois que l’on ne répond pas à mes questions.

Premièrement, quelles dispositions comptez-vous prendre pour pallier les mesures déflationnistes que cet article institue ? Que comptez-vous faire pour ne pas aggraver le niveau du chômage ? Vous n’en dites rien !

Deuxièmement, comment envisagez-vous l’évolution des institutions européennes et de la gouvernance de l’euro pour nous permettre de sortir de manière pérenne de la situation actuelle ? Comment comptez-vous nous mettre à l’abri des spéculateurs et des marchés, qui décident selon leur bon vouloir si l’on peut ou non faire confiance à tel ou tel pays ?

Voici comment nous interprétons votre absence de réponse : soit votre sonotone est débranché, soit vous n’avez pas envie de nous répondre et, dans ce cas, on peut se demander à quoi sert le Parlement – certes, la question se pose souvent ! –, soit vous ne connaissez pas la réponse, ce qui est un peu fâcheux pour un gouvernement !

Encore une fois, il ne s’agit pas d’apporter des solutions « clé en mains » ; personne n’en a. Mais on peut au moins rechercher des pistes pour que notre pays ne se trouve pas dans quelques mois dans la même situation qu’aujourd'hui !

Je mets aux voix les amendements identiques n° 13 rectifié et 57.

Je suis saisi de treize amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 61, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéas 2 à 6

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

1° Après le dix-septième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

La parole est à M. Bernard Vera.

L’adoption du projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis entraînerait une série de conséquences.

Sur le fond, la grande innovation du texte est bel et bien de conduire à créer une nouvelle hiérarchie dans l’importance des textes législatifs, qui fait des lois-cadres sur les finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale les rendez-vous obligés et déterminants de chaque session unique et, au-delà, de chaque législature.

Pour le solde, nous devrons nous en remettre au seul ordre du jour fixé par le Gouvernement.

Toutefois, une telle hiérarchie des normes est porteuse de risques majeurs pour la qualité du droit dans notre pays.

Déjà, la fréquence et l’intensité du recours à la procédure accélérée ont multiplié les textes péremptoires connaissant des difficultés évidentes de mise en œuvre. Avec ce texte, les règles proposées ajouteront une difficulté nouvelle.

La moindre disposition législative d’ordre fiscal adoptée dans la plus discrète proposition de loi ou dans le plus important projet de loi devra attendre le feu vert de la loi de finances ou de la loi de financement de la sécurité sociale la plus proche pour pouvoir entrer en application.

On n’ose d’ailleurs penser en quelles conjectures et controverses l’on se perdra pour peu que la mesure votée dans l’enthousiasme d’une séance publique se trouve recalée lors des débats budgétaires au seul motif qu’elle serait inopérante, insuffisamment rentable ou trop coûteuse !

C’est pourtant ce type d’effets que l’on peut attendre de la modification de l’article 34 de la Constitution qui est ici proposée.

Pour nous, il est temps que la question du domaine de la loi soit abordée d’une manière nouvelle, plus ouverte. C’est en ce sens que nous avons déposé cet amendement, qui accompagne notre proposition de réécriture des dispositions de l’article 34 relatives aux lois de finances, à leur définition et à leurs objectifs.

Mes chers collègues, laissons respirer le débat parlementaire, tout simplement parce qu’il constitue l’un des éléments clés de la démocratie et qu’il est donc logique que nous le facilitions !

L'amendement n° 1 rectifié, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

I. – Alinéas 2 à 4

Supprimer ces alinéas.

II. Alinéas 6 et 7

Rédiger ainsi ces alinéas :

« Les dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature ainsi que les modifications apportées à ces dispositions n'entrent en vigueur que si elles ont été approuvées, dans les quatre mois suivant leur promulgation, par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale. Les dispositions relatives aux principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale et les modifications apportées à ces dispositions n'entrent en vigueur que si elles ont été approuvées, dans le même délai, par une loi de financement de la sécurité sociale.

« Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques déterminent, pour au moins trois années, les orientations pluriannuelles, les normes d'évolution et les règles de gestion des finances publiques, en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques. Elles fixent, pour chaque année, un plafond de dépenses et un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elles ne peuvent être modifiées en cours d'exécution que dans les conditions prévues par une loi organique. Une loi organique précise le contenu des lois-cadres d'équilibre des finances publiques et peut déterminer celles de leurs dispositions, autres que celles prévues à la deuxième phrase du présent alinéa, qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elle définit les conditions dans lesquelles sont compensés les écarts constatés lors de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale. » ;

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il s’agit à l’évidence du point le plus important de notre débat.

En effet, je pense qu’il y a un accord, en particulier avec la commission des finances, sur les améliorations rédactionnelles de l’alinéa relatif aux lois-cadres d’équilibre des finances publiques. Le Gouvernement devrait, me semble-t-il, considérer qu’il s’agit d’une amélioration ; j’ai lu ses déclarations lors du débat à l’Assemblée nationale.

Le véritable débat porte sur la question du monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires, auquel nous proposons de substituer un monopole de l’entrée en vigueur des dispositions relatives aux recettes sous peine de caducité.

Le monopole que le projet de révision constitutionnelle attribue aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale présente de multiples inconvénients. Je les ai déjà évoqués lors de la discussion générale.

L’initiative parlementaire serait pratiquement réduite à néant.

Eh oui !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Bien entendu, cela n’a aucune importance eu égard aux enjeux planétaires de la révision constitutionnelle.

Les procédures d’irrecevabilité et d’inconstitutionnalité qui sont prévues respectivement par les articles 2 bis et 9 bis ne nous paraissaient pas répondre au problème que je viens de soulever.

Aucune discussion parlementaire sur la fiscalité ou les ressources de la sécurité sociale ne pourrait avoir lieu en dehors du projet de loi de finances ou du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui seraient évidemment examinés en premier lieu par l’Assemblée nationale.

Cependant, la préoccupation qui sous-tend le monopole mérite d’être prise en considération, car il s’agit d’une véritable question.

Au cours des dernières années, trop de mesures intégrées dans d’autres lois que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale sont venues contrarier les équilibres prévus par des lois financières. Il convient de porter un regard d’ensemble sur les mesures de dépenses fiscales et d’exonérations ou de niches qui contribuent à la dégradation de nos finances publiques.

L’amendement tend à atteindre l’objectif visé par le projet de loi constitutionnelle tout en évitant les inconvénients du monopole.

D’ailleurs, le dispositif proposé s'inspire largement d’une proposition de loi organique adoptée par le Sénat le 22 janvier 2008 sur l’initiative de MM. Alain Vasselle et Nicolas About. À l’époque, seules les cotisations sociales étaient concernées. Nous proposons d’étendre le champ d’application d’une telle mesure à l’ensemble des impositions de toute nature et des recettes de la sécurité sociale.

Nous suggérons que toutes les dispositions relatives aux impositions ne puissent entrer en vigueur qu’en cas d’adoption dans une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale. L’approbation devrait intervenir dans les quatre mois suivant la promulgation des dispositions relatives aux recettes, sous peine de caducité.

Le président de la commission des finances et M. Marini avaient déposé un amendement tendant à rendre obligatoire le dépôt d’un projet de loi de finances rectificative pour examiner des dispositions de nature fiscale.

Au vu des calendriers, il ressort de l’articulation entre vos propositions et les nôtres qu’il conviendrait de prévoir un délai de quatre mois plutôt qu’un délai de trois mois. M. Marini, rapporteur pour avis de la commission des finances, a jugé hier soir en commission des lois que cette proposition était de nature à résoudre, comme nous le souhaitons tous, le problème posé par le monopole brutal et sans accommodement des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, car c’est bien un monopole « accommodé » que nous proposons.

C’est un bon compromis !

Le sous-amendement n° 77, présenté par MM. Emorine, Legendre, Bizet, Braye, Sido, Hérisson, Cornu, César, J.L. Dupont, A. Dupont et Carle, Mmes Morin-Desailly et Mélot, M. Plancade, Mme Dumas et MM. Retailleau et Maurey, est ainsi libellé :

Alinéa 5 de l’amendement n° 1 rectifié

1° Première phrase

Remplacer les mots :

, dans les quatre mois suivant leur promulgation, par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale

par les mots :

au plus tard par la première loi de finances ou loi de financement de la sécurité sociale, dont le projet est déposé après leur promulgation

2° Seconde phrase

Remplacer les mots :

dans le même délai

par les mots :

dans les mêmes conditions

La parole est à M. Jean-Paul Emorine.

Si vous m’y autorisez, monsieur le président, pour la clarté de nos débats, je souhaiterais également présenter, à l’occasion de ce sous-amendement, l’amendement n° 41 de la commission de l’économie.

Tous les arguments contre le monopole ont été, je crois, exprimés hier avec force par beaucoup de nos collègues, et nous devons les entendre. Je n’y reviendrai pas.

Si je mets à part l’amendement présenté par la commission des finances, deux solutions nous sont proposées par les autres commissions à cet article 1er, qui ont un point commun : la suppression du monopole.

Je me réjouis, ainsi, de la convergence de vues entre la commission des lois, saisie au fond, la commission des affaires sociales, la commission de l’économie et, à travers son président, la commission de la culture. Je crois que la volonté exprimée est claire : la réduction des déficits ne doit pas passer par un tel affaiblissement du Parlement.

Nous avons également tous été animés du même souci : celui de renforcer le contrôle des mesures fiscales par les lois financières. Au moment où le législateur financier va être soumis à une contrainte constitutionnelle à travers la loi-cadre, il faut absolument lui donner les moyens de tenir ses objectifs.

Les amendements identiques n° 41 et 74, présentés respectivement par la commission de l’économie et par M. Legendre, ne divergent que sur deux points des amendements présentés par la commission des lois et par celle des affaires sociales.

Premier point, ils ne concernent que les dépenses fiscales. En effet, le législateur financier devra respecter un plancher de recettes et il n’apparaît donc pas nécessaire de contraindre le législateur ordinaire s’il souhaite augmenter les recettes.

Deuxième point, dans un souci de simplicité, ces amendements inversent la charge de la preuve. Ils tendent à différer ainsi au 1er janvier l’entrée en vigueur des dépenses fiscales afin de permettre au législateur financier de modifier ou de supprimer toute disposition. Cette solution nous paraît préférable au choix d’une validation systématique en loi de finances.

Toutefois, il me semble que nous avons tous le souci de nous rassembler et de rapprocher nos positions. Pour cette raison, l’amendement de validation pourrait être la solution de compromis, en dépit des difficultés que j’ai évoquées.

En revanche, et j’en viens à la présentation du sous-amendement n° 77, l’amendement n° 1 de la commission des lois a été rectifié, hier, afin de prévoir que les dispositions devront être validées dans un délai de quatre mois. Cela, mes chers collègues, vide, selon moi, la mesure d’une grande partie de sa portée et risquerait de nous ramener au monopole.

En effet, rien n’obligera le Gouvernement ou les divers gouvernements à venir – je ne veux pas jeter la suspicion sur celui-ci – à déposer des projets de loi de finances rectificatives.

Avec toute la meilleure volonté du monde, comment ferons-nous pour valider les dispositions qui auront été promulguées au début du mois de juillet alors que le projet de loi de finances est adopté fin décembre ?

C’est pourquoi le sous-amendement n° 77 vise à prévoir que la validation intervienne au plus tard dans la prochaine loi de finances.

Très bien !

Quelle démagogie !

L'amendement n° 7 rectifié, présenté par M. Vasselle, au nom de la commission des affaires sociales, est ainsi libellé :

I. - Alinéas 2 à 4

Supprimer ces alinéas.

II. - Alinéa 6

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Les dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature ainsi que les modifications apportées à ces dispositions n’entrent en vigueur que si elles ont été approuvées, dans les quatre mois suivant leur promulgation, par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale. Les dispositions relatives aux principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale ainsi que les modifications apportées à ces dispositions n’entrent en vigueur que si elles ont été approuvées, dans le même délai, par une loi de financement de la sécurité sociale.

La parole est à Mme la présidente de la commission des affaires sociales.

Le président de la commission des lois, Jean-Jacques Hyest, a été extrêmement clair en présentant l’amendement n° 1 rectifié. Néanmoins, j’insisterai de nouveau.

Le projet de loi constitutionnelle prévoit la mise en place d’un monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale pour les mesures relatives aux impositions de toute nature et aux autres ressources de la sécurité sociale. Un tel monopole, de très nombreux orateurs l’ont souligné, présenterait de sérieux inconvénients.

Tout d’abord, le Parlement ne pourrait plus appréhender les réformes dans leur globalité, les conséquences financières de celles-ci étant systématiquement renvoyées aux lois financières.

Ensuite, l’initiative parlementaire serait drastiquement limitée par ce dispositif qui viendrait s’ajouter à l’article 40, et à l’irrecevabilité des cavaliers budgétaires et des cavaliers sociaux.

Par ailleurs, aucune discussion parlementaire sur la fiscalité ou les ressources de la sécurité sociale ne pourrait avoir lieu en dehors du projet de loi de finances ou du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Le présent amendement tend donc, comme celui présenté par la commission des lois, à atteindre l’objectif visé par le projet de loi constitutionnelle en évitant les inconvénients du monopole.

Il prévoit que toutes les dispositions relatives aux impositions de toute nature ou aux autres recettes de la sécurité sociale n’entrent en vigueur que si elles ont été approuvées par une loi de finances ou par une loi de financement de la sécurité sociale dans un délai de quatre mois suivant leur promulgation.

Ainsi, il pourra être vérifié dans le cadre de l’examen des lois financières que les mesures votées en cours d’année ne remettent pas en cause les règles définies par les lois-cadres d’équilibre des finances publiques.

Il s’agit d’une proposition raisonnable dans laquelle les sénateurs de l’ensemble des commissions du Sénat devraient pouvoir se retrouver. Je souhaite saluer les efforts inlassables du président de la commission des lois, Jean-Jacques Hyest, pour parvenir à dégager une solution capable de nous rassembler sur un sujet essentiel pour le fonctionnement du Parlement.

L'amendement n° 29, présenté par MM. Arthuis et Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Alinéa 7

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques déterminent, pour au moins trois années, les orientations pluriannuelles, les normes d'évolution et les règles de gestion des finances publiques, en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques. Elles fixent, pour chaque année, un plafond de dépenses et un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elles ne peuvent être modifiées en cours d'exécution que dans les conditions prévues par une loi organique. Une loi organique précise le contenu des lois-cadres d'équilibre des finances publiques et peut déterminer celles de leurs dispositions, autres que celles prévues à la deuxième phrase du présent alinéa, qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elle définit les conditions dans lesquelles sont compensés les écarts constatés lors de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale. » ;

La parole est à M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à la vérité, cet amendement a été très largement repris, sinon intégralement, par M. Hyest, Mme Dini et M. Vasselle.

Cette nouvelle rédaction de l’alinéa 7 de l’article 1er vise à bien préciser que les mesures nouvelles sont afférentes aux recettes. En d’autres termes, il s’agit de mesures d’augmentation de prélèvements obligatoires ou de suppressions de niches. Cette nouvelle rédaction fixe un montant minimum qui devra être respecté. Il me semble donc que nous n’aurons pas de difficultés à nous mettre d’accord.

Pour avoir écouté attentivement les débats, il m’apparaît qu’un mot heurte les esprits : celui de monopole. Chers collègues, les lois de finances ou les lois de financement de la sécurité sociale sont soumises à l’Assemblée dans son ensemble. Bien sûr, elles sont instruites par la commission des finances et par la commission des affaires sociales. Néanmoins, les amendements qui prennent en compte les attentes parlementaires ne sont pas nécessairement ceux qui sont présentés par ces commissions, ce sont plutôt les amendements présentés par l’ensemble des sénateurs.

Je voudrais redire à quel point la situation de nos finances publiques est préoccupante et fragile. Il ne s’agit pas, ici, de porter atteinte aux prérogatives des parlementaires, car de toute façon, lorsque nous souhaitons augmenter les dépenses, il est possible de nous opposer l’article 40 de la Constitution. N’ayons donc pas la nostalgie de ne pas pouvoir augmenter les dépenses à notre guise, d’autant que ce serait un risque difficilement supportable par la France !

En tout état de cause, en prenant rendez-vous autour de l’examen d’une loi de finances, d’une loi de finances rectificative ou d’une loi de financement rectificative de la sécurité sociale, nous nous donnons simplement les moyens d’être lucides et d’avoir une vue globale de la situation.

C’est ce que nous proposons !

Est-il inconvenant de poser le principe d’un examen sinon concomitant du moins dans un intervalle de temps aussi bref que possible des lois de finances ou de financement et du projet de loi qui prévoit un supplément de dépenses, une remise en cause des dispositions fiscales ou des prélèvements obligatoires sociaux ? N’est-il pas préférable de consacrer notre décision en ayant une vue globale de la situation ?

Notre intention est seulement de donner de la lucidité au Parlement et d’imposer au Gouvernement une sorte d’article 40 afin qu’il se protège lui-même de ses pulsions dépensières. Il ne s’agit que d’éviter l’embardée du déficit public.

À défaut de prévoir de telles dispositions, nous risquons d’apparaître bien pusillanimes et de proclamer des objectifs malheureusement contradictoires.

Tels sont les quelques commentaires que je croyais devoir faire, en exprimant le souhait que nous puissions voter un texte qui ait du sens et qui ne soit pas une gesticulation supplémentaire.

Les amendements n° 41 et 74 sont identiques.

L'amendement n° 41 est présenté par M. Emorine, au nom de la commission de l'économie.

L'amendement n° 74 est présenté par MM. Legendre, J.L. Dupont, A. Dupont et Carle, Mmes Morin-Desailly et Mélot, M. Plancade et Mme Dumas.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

I. - Alinéas 2 à 4

Supprimer ces alinéas.

II. - Alinéa 6

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Lorsqu’elle a pour conséquence une diminution des ressources publiques, une disposition relative aux règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ou aux principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale entre en vigueur au plus tôt le 1er janvier de l’année suivant celle de la promulgation de la loi dans laquelle elle figure. Cette disposition ne s’applique ni aux lois de finances ni aux lois de financement de la sécurité sociale.

L’amendement n° 41 a déjà été défendu.

La parole est à Mme Catherine Morin-Desailly, pour présenter l'amendement n° 74.

Cet amendement a été excellemment défendu par M. Emorine.

Par ailleurs, M. Legendre, lors de sa prise de parole sur l’article 1er, a rappelé très précisément les raisons qui l’avaient conduit, avec un certain nombre de collègues de la commission de la culture, à le déposer.

L'amendement n° 58, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Bernard Vera.

Alors même que le texte que nous examinons exige la confection d’une nouvelle loi organique relative aux lois-cadres des finances publiques, on nous propose, avec l’alinéa 2 du présent article, de mettre un terme au processus, tout de même essentiel sur le plan constitutionnel, qui veut qu’il incombe au législateur de fixer les règles d’assiette et de recouvrement de l’impôt.

Car c’est bien ainsi qu’il faut lire le contenu de l’article 1er, qui s’apparente clairement à la négation de la tradition républicaine posée depuis plus de deux siècles qui veut que l’impôt soit la contrepartie de la participation des citoyens à la charge publique et que les représentants des citoyens soient habilités à en fixer les règles. Avec ce texte, ce ne serait plus le cas puisqu’une loi organique, sous certains aspects, viendrait se substituer, ni plus ni moins, au texte d’une loi de finances.

L’article 1er, comme l’ensemble du texte, d’ailleurs, apparaît comme un étrange avatar de la loi organique sur les lois de finances et du traité de Lisbonne, dans son expression la plus amère et la plus brute, c'est-à-dire celle de l’injonction indiscutable et indiscutée de réduire les déficits budgétaires ou sociaux, sans autre forme de procès, quitte à transformer littéralement le Parlement en spectateur des décisions d’ordre réglementaire que la Commission européenne, pour non-respect éventuel du pacte de stabilité et de croissance, serait amenée à préconiser et à imposer à la France.

Nous aurions, pour prendre une image assez rapidement compréhensible par chacun, un Parlement qui serait comme un conseil municipal votant son budget primitif en déficit et qui verrait le préfet, ici Bruxelles, régler son budget à sa place.

Nous ne voulons pas déroger, dans le respect de la tradition démocratique et républicaine, au principe qui veut qu’il incombe aux représentants du peuple de fixer les règles de l’impôt. C’est bien ce qui est en question ici.

L'amendement n° 62 rectifié, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

1° Après l'alinéa 4

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

...° Le dix-huitième alinéa de l'article 34 est ainsi rédigé :

« Les lois de finances déterminent les conditions budgétaires générales de l’action de l’État en application des dispositions prévues par une loi organique. » ;

2° Alinéa 7

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Bernard Vera.

Il est défendu.

L'amendement n° 59, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° Au dix-huitième alinéa, après le mot : « déterminent », sont insérés les mots : « chaque année ».

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Il est également défendu.

L'amendement n° 51 rectifié, présenté par MM. Collin et Alfonsi, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano, Vall, Vendasi et Mézard, est ainsi libellé :

Alinéa 6

Au début, insérer les mots :

Nonobstant le droit d'initiative conféré aux membres du Parlement sur tous les projets de loi et les propositions de loi en vertu des articles 39 alinéa 1er et 44 alinéa 1er,

La parole est à M. Jacques Mézard.

Il s’agit d’un amendement de repli de notre amendement n° 46 rectifié visant à la suppression de l’article 1er. Nous voulons ainsi protéger le droit d’initiative parlementaire en prévoyant que, hormis le monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale édicté par l’article 1er, les parlementaires pourront garder toutes leurs prérogatives en matière d’amendement et de proposition de loi.

Nous voulons protéger ce qui était présenté à l’époque comme un acquis de la réforme constitutionnelle de 2008 – même si la pratique peut nous faire douter de cela, notamment en termes de niches parlementaires –, créatrice d’initiatives et de débats indispensables au bon déroulement démocratique de nos institutions.

L'amendement n° 60, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 7

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Cet amendement a déjà été défendu.

L'amendement n° 52, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 7, première phrase

Supprimer les mots :

, pour au moins trois années,

La parole est à Mme Éliane Assassi.

L’Assemblée nationale a modifié l’article 1er du présent projet de loi en conférant aux lois-cadres pluriannuelles une portée temporelle minimum. Ainsi, selon le texte qui est maintenant soumis au Sénat, une loi-cadre devra-t-elle s’imposer durant au moins trois ans.

Cette modification n’est pas anodine. Il s’agit d’une incitation à proposer des plans budgétaires s’imposant au-delà d’un mandat présidentiel ou d’une législature. Notre collègue Mme Des Esgaulx s’est elle-même étonnée en commission de cette contrainte nouvelle en disant : « j’éprouve un malaise à l’idée que les lois-cadres s’appliquent au moins à trois exercices : autant j’accepterais que la loi-cadre couvre la durée du quinquennat, autant je suis gênée par un dispositif qui permettrait à une majorité de déborder sur la mandature suivante. »

Cette réflexion s’oppose frontalement à la logique profonde du projet, appuyée et applaudie par nos deux rapporteurs de la commission des finances : la politique doit s’effacer devant la règle comptable. Le Parlement et même le Gouvernement doivent s’effacer devant les choix financiers de la Commission européenne, fût-ce en dépit de choix nouveaux des électeurs.

Cette disposition viole de façon manifeste la souveraineté populaire. En votant ce texte en l’état, vous acceptez de facto une contrainte par anticipation nonobstant la volonté émise par le corps électoral.

Le choix d’une politique économique nouvelle, opposée aux dogmes libéraux qui inspirent le principe de la « règle d’or », exigerait une réforme constitutionnelle et donc une majorité des trois cinquièmes ou l’organisation d’un référendum.

L’inscription dans la Constitution d’une durée minimale d’application d’une loi-cadre d’équilibre des finances publiques, ou plutôt de cette loi-cadre d’austérité, symbolise à mes yeux l’autoritarisme des marchés financiers.

L'amendement n° 53, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 7, première phrase

Remplacer les mots :

pour au moins trois années

par les mots :

durant une même législature

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Cet amendement vise à préciser qu’une majorité politique ne peut imposer à une autre ses choix politiques et donc budgétaires. Nous contestons fondamentalement la règle édictée par MM. Marini et Arthuis : « une règle souple indifférente aux majorités politiques ».

Pour nous, la démocratie ne relève pas d’une conception comptable et technocratique, surtout quand cette conception comptable vise à faire valider des choix ultralibéraux pris au niveau européen sous la pression directe des marchés financiers.

Cette conception qui vise à ravaler le débat politique au second plan et qui réduit à la portion congrue les conséquences des choix électoraux d’une population est particulièrement dangereuse pour l’évolution de nos institutions. Croyez-vous un seul instant que la défiance de nos compatriotes à l’égard des élus, des dirigeants va diminuer avec ce genre d’attitude qui témoigne d’un profond mépris envers le peuple ?

Quel est l’avis de la commission ?

L’amendement n° 61 tend à supprimer le monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière de recettes. Nous y serions favorables si nous n’avions pas proposé une autre solution. Notre amendement n° 1 rectifié étant beaucoup plus complet, je ne peux que donner un avis défavorable à celui de Mme Borvo Cohen-Seat.

Nous étions parvenus hier, en commission des lois, à un accord avec la commission des finances, qui a retiré son amendement, lequel prévoyait que « toute loi comportant des mesures fiscales » – ou, comme le dirait le garde des sceaux, une loi formelle mais de politique publique – « devait être accompagnée d’une loi de finances ou d’une loi de financement de la sécurité sociale ». Cela nous a paru un peu compliqué et, pour alléger la tâche immense des grands services de l’État chargés de la préparation de ces textes, nous avons jugé préférable de prévoir que, si, dans un délai de trois mois, puis, après réflexion, de quatre mois, ces dispositions n’avaient pas été approuvées par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale, elles deviendraient caduques.

Cette disposition présente un avantage considérable. D’abord, on ne parle plus du problème de l’initiative parlementaire ni de la priorité donnée ou non au Sénat puisque l’on reste dans le cadre actuel de la Constitution. Par ailleurs, cela permet à la fois de répondre à l’objectif, auquel je souscris, de la nécessité d’une cohérence entre les dispositions fiscales, surtout qu’il existe désormais des lois-cadres. Il n’est pas question de faire n’importe quoi toute l’année, en essayant de surcroît de faire rentrer la loi de finances ou la loi de financement de la sécurité sociale dans une loi-cadre. Ce n’est certainement pas l’objectif de la réforme. Il faut donc s’efforcer d’être cohérent.

Le sous-amendement n° 77, défendu par Jean-Paul Emorine, s’inscrit, on ne peut le nier, dans la logique de l’amendement n° 1 rectifié de la commission et évoque donc une piste intéressante : les dispositions relatives aux recettes deviennent caduques, à défaut d’être validées « au plus tard par la première loi de finances ou loi de financement de la sécurité sociale, dont le projet est déposé après leur promulgation ». Le couperet de l’approbation serait donc maintenu, mais en dehors du délai de quatre mois que nous avons prévu.

Le délai de quatre mois est-il réaliste, si l’on considère la suspension des travaux parlementaires pendant l’été ? N’est-il pas trop contraignant pour le Gouvernement ? Ces questions se posent.

Absolument ! Ce sont de vraies questions !

Le sous-amendement conserve au dispositif son efficacité, qu’il rend même plus opérationnel. Compte tenu du débat que nous avons eu hier en commission avec le rapporteur général de la commission des finances, je m’en tiendrai bien entendu à l’accord qui a été passé, …

Avec qui ?

… car je n’ai pas pour habitude de modifier ma position au fur et à mesure des débats. La commission des finances pourra toutefois nous dire s’il existe vraiment une différence importante entre le sous-amendement et la position commune que nous avons adoptée hier soir.

Je m’en remettrai volontiers à la sagesse du Sénat…

Très bien !

… mais dans la mesure où la commission n’a pas été saisie, je dois normalement donner un avis défavorable. Hier soir, un accord, a été trouvé, le président Emorine en a été témoin, entre la commission des finances et la commission des lois.

Le président de la commission, ce n’est pas la commission !

J’émets donc un avis défavorable, n’ayant pas mandat de la commission pour donner un accord.

Dans ce cas, demandez une suspension de séance !

Laissez s’exprimer le président Hyest !

Hier soir, la commission des lois a été saisie d’une proposition fixant un délai de trois, puis de quatre mois. La commission des lois m’a fait savoir que, dans le cas où la commission des finances serait favorable au sous-amendement modificatif, elle approuverait l’amendement ainsi rectifié.

Exactement !

Je m’en tiens donc à cela, car j’y suis bien obligé.

Ensuite, intervient le débat, et je pense que le sous-amendement de M. Emorine, qui est intéressant, justifie que chacun puisse s’exprimer, notamment ceux qui, comme moi, ont fait un effort pour trouver un accord avec la commission des finances.

L’amendement n° 7 rectifié est satisfait par l’amendement de la commission des lois.

L’amendement n° 29 de MM. Arthuis et Marini reprend les améliorations proposées par la commission des lois. Il est donc satisfait par l’amendement n° 1 rectifié de la commission. Nous avions d’ailleurs travaillé ensemble sur ce sujet.

Sur les amendements identiques n° 41 et 74, j’ai expliqué les raisons pour lesquelles je ne pouvais pas y donner un avis favorable : j’en demande donc le retrait au bénéfice de la solution proposée par la commission des lois.

L’amendement n° 58 est également satisfait par l’amendement de la commission, qui vise à remplacer le monopole des lois financières par un monopole de l’entrée en vigueur.

J’ai eu du mal à saisir l’objet de l’amendement n° 62 rectifié. La rédaction proposée pour le dix-huitième alinéa de l’article 34 de la Constitution n’est guère différente du texte actuel ; elle est moins complète et moins claire. La commission a donc émis un avis défavorable.

Sur l’amendement n° 59, le principe d’annualité budgétaire se déduit de l’article 47 de la Constitution et est affirmé par la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF. Il ne semble pas nécessaire de le mentionner à l’article 34. L’avis est défavorable.

La commission est également défavorable à l’amendement n° 51 rectifié de M. Collin, car l’amendement qu’elle a proposé permet le maintien du droit d’initiative des parlementaires.

Sur l’amendement n° 60, qui vise à la suppression des lois d’équilibre des finances publiques, l’avis est défavorable.

S’agissant de l’amendement n° 52, la question de la durée d’application des lois-cadres a été posée lors des auditions. Il semble peu probable que la loi organique nécessaire à l’adoption d’une loi-cadre puisse être adoptée assez rapidement pour entrer en application avant les prochaines échéances électorales. Le Gouvernement pourra peut-être nous éclairer sur le sujet.

Monsieur le ministre, la durée prévue est actuellement de trois ans, mais c’est un minimum. On pourrait concevoir que les lois-cadres d’équilibre soient – mais je n’ai pas encore très bien compris ce que cela voulait dire – glissantes ou non.

Nous, nous ne comprenons plus rien ! Vous devez reprendre vos explications !

Commencez à écouter, ce sera plus facile !

Mais nous écoutons !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. De toute façon, vous faites maintenant exprès de ne plus comprendre !

Sur l’amendement n° 53, l’avis est défavorable, pour les raisons déjà explicitées.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

On attendait ce moment !

M. François Baroin, ministre. Monsieur Hyest, j’espère que vous voudrez bien me le pardonner, mais j’ai l’impression d’avoir un peu plus de succès auprès de Mme Bricq que vous-même !

Nous sommes effectivement là dans le noyau dur de nos discussions. Je voudrais prendre quelques instants pour rappeler, avant d’exposer la position du Gouvernement, le compromis auquel nous sommes parvenus à l’Assemblée nationale, après plusieurs heures de débat, sur les problématiques qui vous animent, notamment sur ce que l’on appelle le monopole des dispositions fiscales ou sociales, sur ce que l’on pourrait communément appeler l’exclusivité de la discussion des mesures d’initiative parlementaire ou gouvernementale de nature fiscale ou sociale dans les textes financiers.

En tout cas, cette idée correspond à l'objectif recherché par le Gouvernement avec cette révision constitutionnelle : il nous faut des règles supplémentaires, et ce pour plusieurs raisons.

Avec notre niveau de déficit, nous en avons besoin pour nous aider à tenir nos engagements, européens comme mondiaux, qui font partie de la signature française. C'est le cas pour notre pays comme pour d’autres. Le statu quo n'est pas possible. Nous devions donc trouver le juste milieu entre la préservation du droit d'initiative parlementaire renforcé par la réforme de 2008 et la nécessité d’une plus grande vertu.

Le texte initial du Gouvernement n'a pas été produit par des services administratifs qui ne connaissent rien au Parlement. Mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai vingt ans de vie parlementaire derrière moi ! J’ai rédigé des textes de loi comprenant des dispositifs de nature fiscale aussi bien comme ministre que comme parlementaire. Nous parlons le même langage, nous utilisons le même vocabulaire et nous avons la même expérience de ce qui nous paraît être juste pour l'intérêt général.

Nous avons eu les mêmes discussions à l'Assemblée nationale. Pour être clair, c’est la commission des finances contre le reste du monde ! Nous sommes bien là au cœur du débat. Cela revient en quelque sorte à confier les pleins pouvoirs à une commission alors que la Constitution lui confère de toute façon un droit de regard prioritaire sur les textes financiers présentés par le Gouvernement – ceux qui sont débattus à la fin de l'année, ainsi que les collectifs budgétaires et sociaux du mois de juin. Rien ne change en réalité, si ce n’est que nous réservons à ces textes financiers l'exclusivité de l'examen des mesures qui sont de nature à dégrader nos comptes.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous partagez, me semble-t-il, notre objectif, qui est de réduire nos déficits et notre dette, de « tenir » nos comptes et de revenir à l'équilibre.

Pour cela, nous proposons trois pistes.

Les lois-cadres, tout d’abord, ne posent pas de difficultés : elles forment indiscutablement la colonne vertébrale du dispositif.

Le rendez-vous annuel avec le Parlement sur le projet de programme de stabilité, autrement dit les engagements de la France à l’égard de ses partenaires européens, ne pose pas non plus de difficulté particulière. Un débat a d’ores et déjà été organisé cette année dans chacune des chambres.

Il nous reste enfin la problématique du monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires.

À l'Assemblée nationale, nous avons réussi à répondre tout à la fois aux objectifs des députés, qui souhaitaient le maintien d'une forme d'initiative parlementaire, et à ceux du Gouvernement, qui étaient déterminés – je le rappelle – sur la base du travail effectué non pas par des hauts fonctionnaires isolés dans leur bulle, mais par une mission rassemblant, sous l'autorité de M. Camdessus, d’honorables parlementaires de différentes commissions et de sensibilités diverses qui se sont mis d’accord sur une proposition, celle du monopole fiscal.

Non !

M. Cahuzac n’est-il pas socialiste ?

Certes, mais ce n’était pas à ce titre qu’il faisait partie de cette commission !

M. Cahuzac est le président – socialiste – de la commission des finances de l'Assemblée nationale, un homme de grande qualité, au verbe tonique.

Nous avons eu avec lui des débats vertueux qui ont permis d'éclairer l'Assemblée nationale afin de lui permettre de se prononcer en connaissance de cause. Mais, que je sache, il ne s’engage pas pleinement aux côtés du Gouvernement à chacun de ses votes… Ou alors cela m'aurait échappé ! Car nous avons eu des désaccords manifestes, la semaine dernière, lors des jours et des nuits – qui se sont même prolongées jusqu’à sept heures du matin ! – passés dans l’hémicycle de l’assemblée à débattre de la réforme fiscale, dont nous discuterons au Sénat dans quelques jours.

Sur la question de l’initiative parlementaire, nous avons trouvé à l'Assemblée nationale un point d'équilibre, qui convient à toutes les commissions, notamment à la commission des lois et à la commission des finances. Ce point d'équilibre est inspiré d'un article de la Constitution qui permet au président de l’assemblée concernée ou au Gouvernement d’opposer l’irrecevabilité d’un amendement qui ne relève pas du domaine de la loi, c'est-à-dire qui est de nature réglementaire. On doit à la vérité de dire que cet article n’a été que rarement utilisé. De mémoire, je parle sous le contrôle du président Hyest, il ne l’a été qu’une seule fois, sous le gouvernement Raffarin lors de la grande réforme des retraites.

Je me souviens que nous avions passé des jours et des nuits à discuter de ce sujet. Le développement des nouvelles technologies avait rendu possible le dépôt de dizaines de milliers d'amendements. Le président de l’Assemblée nationale, Jean-Louis Debré, avait saisi le Conseil constitutionnel pour faire déclarer irrecevables un très grand nombre d'amendements inutiles, qui relevaient simplement de la flibusterie parlementaire traditionnelle.

Puisque nous avons réussi à trouver avec l'Assemblée nationale un point d'équilibre acceptable, alors que les débats ont été de même nature et de même intensité qu’ici et tout aussi respectables, je ne vois pas pourquoi il n’en irait pas de même avec le Sénat.

Monsieur Hyest, je tiens à saluer votre implication dans la défense légitime des intérêts de la commission des lois, particulièrement en matière constitutionnelle. Vous avez proposé une formule de compromis, à laquelle semble s’être rallié le rapporteur général de la commission des finances. Je respecte votre position, mais le Gouvernement ne peut être favorable à votre amendement, et ce pour plusieurs raisons.

Vous proposez d’instituer un rendez-vous qui, certes, correspond à notre souhait d’attribuer aux textes financiers un monopole ou une exclusivité de l’examen des mesures fiscales ou sociales, mais qui, en réalité, nous en éloignera grandement. En effet, si l’on prend le cas de figure de textes qui seraient votés, sous votre impulsion, en janvier ou en février, ils ne pourront entrer en vigueur que quatre mois plus tard, lors de l’adoption d’un texte financier.

Imaginez un instant, mesdames, messieurs les sénateurs, l'instabilité juridique, fiscale, voire sociale, engendrée par un tel dispositif ! Une telle disposition contribue-t-elle vraiment au renforcement du travail parlementaire ? Je ne le crois pas. D’autant que ce véritable trou noir de quatre mois accentuera les difficultés que nous avons justement en matière fiscale à créer un environnement durable et stable.

Vous voulez renforcer le travail parlementaire et veiller au droit d’initiative. L'histoire récente le montre, le Gouvernement a désormais un rendez-vous avec le Parlement au mois de juin pour examiner un projet de loi de finances rectificative ou un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Nous sommes actuellement en plein dans cette période. Si nous devions être dans l'obligation de rédiger des textes pour valider ou non des dispositions votées quelques mois auparavant, je ne suis pas certain que le travail parlementaire en serait renforcé.

Quant au sous-amendement présenté par M. Emorine, il supprime le seul élément qui allait le sens du monopole, c'est-à-dire le délai de quatre mois au-delà duquel les dispositions devenaient caduques. Il faut être clair, il n'y aurait alors plus d'exclusivité des dispositifs de nature fiscale ou sociale dans les lois de finances. Je vois bien à leur mine réjouie que certains le souhaitent, y compris au sein de la majorité. Mais nous ne pouvons être d’accord avec une telle proposition, car – je le répète – nous devons poursuivre la mise en place de normes supplémentaires contraignantes.

Permettez-moi de vous faire remarquer, mesdames, messieurs les sénateurs, que si vous avez l’impression que ces contraintes vous visent, elles s’imposent en réalité d'abord et avant tout au Gouvernement puisque l'essentiel ou, en tout cas, une proportion exorbitante – 80 %, 90 %, voire 95 % – des dispositifs de nature fiscale est d’origine gouvernementale.

Ces contraintes s’imposeront donc au Gouvernement actuel et naturellement à ses successeurs puisqu’il y aura à l’avenir d'autres gouvernements, comme il y aura certainement d'autres présidents de commissions. C'est ainsi, la roue tourne…

Ce qui nous rassemble aujourd'hui, c’est la situation de nos finances publiques : elle exige que, dans l’intérêt général, nous soyons d’accord sur les trois objectifs à poursuivre en commun.

Il s’agit de fixer trois éléments : d’abord, un cadre lisible, triennal, avec des rencontres régulières pour suivre la trajectoire de réduction des déficits et atteindre l'équilibre ; ensuite, un rendez-vous au printemps pour discuter des économies envisageables pour atteindre nos objectifs en termes de déficits publics, ce qui renforcerait le rôle du Parlement ; et une méthode, car c'est bien de cela qu’il s’agit, qui confère une exclusivité aux textes financiers pour l’examen des mesures de nature fiscale.

Notre idée n’est pas d’accorder un monopole pour se débarrasser de telle ou telle proposition en toutes circonstances, mais simplement de renvoyer à l’examen des textes financiers – en juin ou à l’automne – les dispositions fiscales qu’un parlementaire aura toujours la possibilité de faire figurer dans les propositions de loi qu’il déposera.

Est-ce vraiment si grave ? Au regard de la situation de l’Europe et des finances publiques de notre pays, une telle proposition est-elle si éloignée de la conception que l’on peut se faire de l’initiative parlementaire ?

Voilà le sens de la révision de la loi fondamentale que nous proposons. À ce stade du débat, autant acter que nous sommes en désaccord. Nous reviendrons devant l'Assemblée nationale pour rediscuter de ce texte, mais le Gouvernement ne s'éloignera pas de sa position. Nous devrons de toute façon, sous une forme ou sous une autre, trouver des modalités de consensus. Nous y sommes parvenus à l'Assemblée nationale, nous devrions pouvoir y parvenir au Sénat. Mesdames, messieurs les sénateurs, j'entends votre message, je l’interprète plutôt comme un appel à un dialogue interne. Je fais confiance à votre honorable assemblée pour, après encore quelques journées de travail et de réflexion commune, trouver, le moment venu, les modalités d’un accord.

En toute logique, le Gouvernement émet un avis défavorable sur l'amendement n° 61.

Sur l'amendement n° 1 rectifié, je précise que je suis favorable à la disposition concernant les lois-cadres, qui ne pose pas de difficultés, mais défavorable à celle qui porte sur le monopole ou l’exclusivité des textes financiers. Je me permets d’ailleurs de vous indiquer que celle-ci menace de façon sous-jacente l’équilibre global des pouvoirs entre le Gouvernement et le Parlement : le Parlement est dépendant de la date de dépôt des projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour l'entrée en vigueur des dispositions fiscales. Avec cet amendement, la situation serait inversée et l’on s’éloignerait de l'esprit général du rôle de l'exécutif dans la préparation des textes financiers.

Le Gouvernement est également défavorable à l’amendement n° 7 rectifié, porté par M. Vasselle et défendu par Mme Dini. En revanche, il est favorable à l'amendement n° 29, notamment sur la nouvelle formulation concernant le plancher de mesures nouvelles.

Pour finir, il est défavorable aux amendements n° 41 et 74, 58, 62 rectifié, 59, 51 rectifié, 60, 52 et 53. Emporté par mon élan, j’allais dévoiler que nous sommes également défavorables à l'amendement n° 36, ce qui est ainsi fait !

La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, j'ai écouté avec beaucoup d'attention votre réponse. Votre argumentation est convaincante, mais vous pouvez, me semble-t-il, modifier votre position sur deux points.

Le premier, c'est qu'il faut faire une distinction dans le texte entre les projets de loi déposés par le Gouvernement et les propositions de loi émanant des parlementaires. Votre texte ne permet pas suffisamment de faire la distinction, ce qui nous conduit à tout mélanger. Je vous suis lorsque vous proposez d’imposer la rigidité et la vertu financières au Gouvernement puisque, vous l'avez dit, plus de 85 % des modifications fiscales proviennent de son initiative.

La solution proposée par le président de la commission des finances, avec le synchronisme entre le dépôt d'un projet de loi et le dépôt d'un projet de loi de finances ou de loi de financement de la sécurité sociale, me semble parfaite.

En tout cas, en ce qui concerne les obligations du gouvernement, la situation me paraît claire.

Pour ce qui est des propositions de loi, je souscris au dispositif qui consiste à discuter d’une proposition de loi tout en prévoyant que les dispositions fiscales ou sociales entraînant des dépenses ou des recettes supplémentaires seront avalisées par la prochaine loi de finances, à même de bien distinguer l’initiative gouvernementale de l’initiative parlementaire.

Le deuxième point, c’est que nous avons, dans la pénultième révision de la Constitution, obtenu que les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales soient soumis en premier lieu au Sénat. Or le texte que vous nous proposez supprime, de fait, cette disposition.

Par conséquent, il serait souhaitable que le Gouvernement répète clairement, par référence à l’article 39, que les textes relatifs aux collectivités territoriales, avec leur volet financier, continuent d’être examinés d’abord par le Sénat.

Sur ces deux points, la distinction entre projets et propositions de loi et le maintien de la priorité d’examen du Sénat sur les textes intéressant les collectivités territoriales, nous pourrions trouver un compromis qui nous permette d’approuver votre objectif de rigueur et de retour à l’équilibre.

Il me semble que, dans ces conditions, l’amendement présenté par M. Arthuis peut, s’il reçoit quelques compléments, servir de base pour arriver à une solution satisfaisante. Monsieur le ministre, tel est en tout cas mon vœu.

Très bien !

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, en refusant jusqu’à l’amendement de la commission des lois qui tentait de remédier à un défaut du projet que nous considérons majeur, à savoir son irrecevabilité, vous avez particulièrement éclairé le problème que pose votre projet de loi.

Un projet de loi constitutionnelle peut, lui aussi, dans certaines circonstances, faire l’objet d’une irrecevabilité. Je le dis à ceux qui n’en seraient pas convaincus. Cela pose un énorme problème. Vos propos, monsieur le ministre, le confirment.

D’abord, le projet s’assoit sur le principe d’annualité budgétaire, qui est tout de même un principe issu de pratiques anciennes. C’est pour moi un motif de surprise ; mais c’est aussi, sans doute, un motif d’irrecevabilité.

Pis, vous vous asseyez sur ce qui fonde la légitimité du Parlement, de la majorité parlementaire et du Gouvernement qui en est issu, c’est-à-dire la volonté populaire.

En effet, votre projet tend à instituer, non de simples lois de programmation, mais de véritables lois-cadres, ayant donc une valeur supérieure aux lois, y compris aux lois de finances. Vous considérez par conséquent qu’il est possible de déterminer des règles contraignantes sur une période qui pourrait excéder la législature issue d’un choix populaire. Cela me paraît irrecevable.

Le peuple décide ; il élit des majorités censées répondre à la volonté populaire qu’il exprime et qui déterminent la composition des gouvernements. Il est donc impossible que le Parlement, non seulement aliène sa liberté, mais s’assoie en quelque sorte sur sa légitimité. On se retrouverait dans une situation où un changement de majorité, et donc de gouvernement, n’aurait aucune incidence parce qu’il aurait précédemment été décidé que, pendant une période donnée, on ne peut rien changer au cadre budgétaire. Cela me paraît irrecevable. Telle n’est pas, en effet, la mission des parlementaires.

Peut-être faudrait-il d’ailleurs consulter le peuple pour savoir s’il est d’accord avec le fait que des parlementaires puissent ainsi se débarrasser de la légitimité qui est la leur, c’est-à-dire la légitimité populaire.

En outre, s’agissant des collectivités locales, que vous voulez faire passer sous les fourches caudines de ces lois concernant les prélèvements fiscaux et sociaux, se pose également un gros problème : comment accepter qu’une assemblée élue localement, et qui tire donc, elle aussi, sa légitimité d’une élection, renonce à sa liberté et à la représentativité qu’elle tient du peuple du fait d’une loi, décidée par une autre majorité, qui encadre son action ?

La commission des lois, et notamment son président, ont essayé de pallier, tant bien que mal, ce redoutable inconvénient. Or, monsieur le ministre, vous nous expliquez que vous ne voulez pas d’un tel aménagement !

Je le répète, j’estime que, sur ce point, votre projet est totalement irrecevable. Il serait grave que des parlementaires s’aliènent de la sorte. Ce point doit absolument être tranché.

La parole est à M. Dominique Braye, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, vous nous avez déclaré, et nous partageons votre point de vue, que nous devions nous doter de règles supplémentaires. Notre groupe est unanimement d’accord avec vous sur ce point.

Acceptez alors d’augmenter les recettes !

Le statu quo n’est pas possible. La situation de nos finances publiques exige une réaction. Nous en sommes tout à fait d’accord. En revanche, M. le rapporteur a déclaré, à juste titre d’ailleurs, qu’il fallait être cohérent et avoir une vision d’ensemble.

Or, c’est bien ces différents objectifs que notre groupe essaie de concilier : comment, mes chers collègues, être cohérents et avoir une vision d’ensemble si nous discutons d’une loi ordinaire sans en aborder le volet fiscal ou financier ?

Vous avez été très nombreux à démontrer qu’une loi ordinaire sans volet fiscal et financier n’aurait pas de sens. Nous pouvons en trouver d’innombrables exemples.

Si, comme nous l’avons affirmé, nous sommes d’accord sur le principe de la création des lois-cadres, nous estimons que ces dernières doivent être encadrées. Il s’agit de savoir selon quelles modalités nous pouvons nous fixer de telles contraintes.

Nous voyons bien que la solution proposée par M. Hyest dans son amendement, à savoir l’approbation, dans un délai de quatre mois, des dispositions fiscales contenues dans une loi ordinaire par une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, n’est pas souhaitable. Monsieur le ministre, vous l’avez vous-même reconnu, bien souvent, l’encombrement de l’ordre du jour du Parlement ne nous permettra pas de respecter ce délai.

Or, pouvons-nous accepter que des dispositions discutées pendant des heures dans notre hémicycle soient balayées d’un revers de main, sous prétexte que nous n’aurions pas le temps de les approuver, ou peut-être aussi – on peut l’imaginer – parce qu’un Gouvernement malintentionné déciderait de jouer la montre et de faire en sorte que le processus parlementaire n’aboutisse pas… Je ne parle pas, bien entendu, de l’actuel Gouvernement !

Ce n’est pas raisonnable ! Il en va du fonctionnement et de l’autorité de notre Parlement, et notamment du Sénat. Ce point est extrêmement important.

Naturellement, nous sommes favorables à la maîtrise des dépenses publiques. Nous pourrions dès lors tout à fait nous accorder autour de la solution proposée par le président Emorine, qui nous paraît la meilleure. Nous sommes un certain nombre à nous rallier, comme Jean-Pierre Fourcade, au sous-amendement n° 77 et à estimer que les dispositions prises dans le cadre de lois ordinaires devront tout simplement être validées par la première loi de finances ou de financement de la sécurité sociale dont le projet sera déposé après leur promulgation.

Une telle solution est de nature à satisfaire tout le monde. Il s’agit certes d’un recul par rapport à ce qui était souhaitable – monsieur le rapporteur pour avis, je vous prie de m’en excuser ! – mais la vie est faite de concessions, afin d’arriver au moins mauvais des chemins, à défaut d’aboutir au meilleur. C’est la logique du sous-amendement de M. Emorine, auquel nous nous rallierons.

La parole est à M. Bruno Retailleau, pour explication de vote.

M. Bruno Retailleau. Monsieur le ministre, je soutiens totalement le Gouvernement dans sa volonté d’instituer une martingale constitutionnelle.

Monsieur le ministre, je pense en effet, comme vous, que notre addiction collective à la dépense publique, depuis plus de trente ans, est si profonde qu’il nous faut des règles fortes. J’avais moi-même déposé, en octobre 2010, une proposition de loi constitutionnelle visant à créer une règle d’or. Elle différait quelque peu du projet de loi dont nous discutons aujourd'hui, mais prévoyait comme lui un pilotage trisannuel des finances publiques.

Elle est restée inaperçue !

L’instauration d’une règle d’or est nécessaire pour les générations futures. La dette actuelle est, pour ces générations, une bombe à retardement.

Qui l’a créée ?

Les travaux économiques les plus récents sur les liens entre la croissance et l’endettement dans quarante-quatre pays ont en outre montré assez clairement que la dette, lorsqu’elle franchit un certain seuil, étouffe la croissance. Il s’agit d’un constat objectif, et c’est la raison pour laquelle je soutiens cette partie du projet de loi constitutionnelle.

Permettez-moi néanmoins d’affirmer que les dispositions du texte en matière d’exclusivité et de monopole de l’initiative ne sont pas satisfaisantes, en tout cas dans les modalités que vous nous soumettez.

Deux points, en effet, me choquent.

Premièrement, je suis choqué par une réalité politique : à refuser les amendements des uns et des autres, et singulièrement ceux de nos présidents de commission, vous laissez penser que les parlementaires sont de dangereux démagogues. Quel déni politique ! C’est bien mal connaître la Ve République que de demander au Parlement et aux parlementaires d’endosser la responsabilité des déficits budgétaires qui se sont succédé depuis plus de trente ans.

C’est vrai !

Sous la Ve République, ce sont les Gouvernements, de tous bords, qui ont créé ces déficits.

Il y a Gouvernement et Gouvernement !

Deuxièmement, je suis choqué par une réalité institutionnelle. Votre texte tend à remettre en cause rien de moins qu’une forme de bicamérisme en matière de textes relatifs à l’organisation des collectivités territoriales, et, en tout cas, la priorité qui est donnée au Sénat sur ces textes. C’est ce que rappelait M. Fourcade voilà quelques instants.

Cela revient, en effet, à donner à l’Assemblée nationale un droit de priorité systématique sur le volet financier, y compris pour les textes touchant à l’organisation des collectivités locales.

Pour ces deux raisons, qui me choquent, je suis totalement d’accord avec M. Jean-Paul Emorine, qui préside la commission dont je suis membre : je pense comme lui que l’on peut réussir à trouver une voie, entre une rigueur dans les règles, la martingale, le dispositif de rendez-vous… Je pense que l’on peut concilier les choses, à condition d’être un peu ouverts.

Le dispositif proposé par M. Emorine dans son amendement est plus favorable, pour trois raisons : d’abord, il est subtil ; ensuite, il est cohérent et équilibré ; enfin, il est très efficace.

C’est d’abord un dispositif subtil, dans la mesure où il différencie les dispositions qui tendraient à augmenter les ressources de celles qui viseraient à les baisser. Pourquoi interdire à un parlementaire d’augmenter les ressources, notamment fiscales, dans le contexte difficile où nous nous trouvons ?

C’est ensuite un dispositif équilibré, qui articule de manière satisfaisante le droit individuel des parlementaires en matière de dépôt d’amendements avec le droit de contrôle reconnu au profit tant de la commission des finances que de la commission des affaires sociales.

Enfin, il s’agit d’un dispositif plus efficace, parce qu’il est global, et, j’en suis désolé, parce que la règle des quatre mois n’est qu’un faux-semblant ! Un dispositif qu’on a chassé par la porte revient par la fenêtre. On le sait bien : il suffirait au Gouvernement de ne pas déposer de projet de loi financière rectificative pour rendre caduque toute disposition votée dans les quatre mois précédents. Mes chers collègues, c’est d’une clarté si limpide !

Je pense que l’approbation des dispositions fiscales contenues dans une loi ordinaire par la première loi de finances ou de financement de la sécurité sociale déposée après sa promulgation procède d’une vision globale et qu’elle est compatible avec votre objectif de pilotage par des lois-cadres.

Veuillez conclure, monsieur Retailleau.

M. Bruno Retailleau. Pour conclure, monsieur le ministre, je pense que seul un recul suffisant permettra le pilotage efficace de nos finances publiques, et que vos desseins peuvent être conciliés avec la priorité des parlementaires, qui est de préserver leurs droits.

La parole est à M. Hervé Maurey, pour explication de vote.

Les présidents de commission ont déposé des amendements, ce dont je me réjouis. Comme je l’ai dit hier, autant nous devons mener un combat sans merci pour réduire les déficits publics, autant j’admets la nécessité de lois-cadres pour encadrer les lois de finances sur un minimum de trois exercices, autant je considère qu’il est impossible que les parlementaires, de droite, de gauche ou du centre, se fassent hara-kiri au nom de déficits budgétaires dont ils ne sont pas responsables puisque, chacun l’a reconnu – et même M. le ministre –, la situation financière du pays résulte de la gestion des divers gouvernements passés, qu’ils soient de droite ou de gauche. Je suis donc très heureux que des parlementaires éminents, présidents de commission, conscients de cette situation, aient déposé un certain nombre d’amendements pour trouver une solution.

L’amendement présenté par le président Hyest me paraît aller dans la bonne direction puisque, s’il était adopté, nous pourrions continuer d’adopter des propositions de loi comportant des dispositions financières, de déposer des amendements de caractère financier sur des projets de loi ordinaires, comme nous l’avons fait lors de la discussion de la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche ou de la loi portant nouvelle organisation du marché de l’électricité. Nous pourrions ainsi continuer de mener des débats cohérents sur les grandes politiques publiques.

Cependant, un aspect me paraît peu satisfaisant, comme d’autres collègues l’ont déjà souligné : si les dispositions ainsi adoptées ne sont pas « ratifiées » dans les quatre mois qui suivent par un projet de loi de finances, elles deviennent caduques. J’y vois une sorte de leurre, qui risque de nous faire déchanter. Nous savons tous parfaitement que les projets de loi de finances, par définition, relèvent exclusivement de l’initiative du Gouvernement. L’adoption d’un tel dispositif reviendrait ipso facto à accorder au Gouvernement un droit de veto tacite. Les gouvernements sont déjà responsables de la situation de nos finances publiques et nous devrions, en plus, leur reconnaître un droit de veto sur les initiatives des parlementaires !

Une telle solution me paraît difficilement acceptable, d’autant plus que, même si le Gouvernement dépose à temps des projets de loi de finances rectificative, il faudrait qu’il ait véritablement la volonté de les faire aboutir dans un délai de quatre mois ! Quatre mois pour rédiger un projet de loi de finances, le soumettre au Conseil d’État, le présenter en conseil des ministres et le faire adopter par les deux assemblées : il faudrait vraiment que le Gouvernement soit extrêmement motivé pour faire aboutir une initiative parlementaire ! Je ne suis qu’un jeune parlementaire, mais il me semble que très peu de gouvernements seraient prêts le faire… Il est donc évident que ce dispositif recèle, en l’état, un réel danger.

Par ailleurs, même si un gouvernement faisait preuve d’une telle bonne volonté, les impératifs de calendrier ne lui permettraient pas d’aboutir. Que se passerait-il si le Parlement adoptait au mois de juillet des dispositions emportant des conséquences financières ? Comment voulez-vous qu’elles soient ratifiées dans les quatre mois par un projet de loi de finances ? C’est tout simplement impossible !

Nous ne devons donc pas nous laisser leurrer par cet amendement : même si sa rédaction est meilleure que celle qu’a adoptée l’Assemblée nationale, il me semble tout à fait insuffisant. C’est pourquoi je soutiens pleinement le sous-amendement déposé par le président Emorine qui tend à préciser que les dispositions à caractère financier sont ratifiées par la première loi de finances soumise au Parlement après leur adoption. M. le ministre nous objecte que cette solution pourrait entraîner des retards : il appartiendra au Gouvernement de déposer dans de brefs délais des projets de loi de finances rectificative pour faire en sorte que ces dispositions prennent leur plein effet.

Pour conclure, j’exprimerai plusieurs regrets. Tout d’abord, je regrette que tous les dispositifs présentés portent atteinte au droit d’initiative parlementaire alors que, nous l’avons dit, ce sont les gouvernements qui sont à l’origine de la situation de nos finances publiques. Sur ce point, je souscris à la suggestion de Jean-Pierre Fourcade : il faudrait dissocier les projets de loi des propositions de loi, puisqu’un projet de loi peut être accompagné d’un projet de loi de finances rectificative, ce qui n’est pas le cas d’une proposition de loi.

Il faudrait également établir une distinction, au sein des mesures fiscales, entre celles qui créent des dépenses et celles qui créent des recettes. Quand on crée des recettes supplémentaires, comme nous l’avons fait dans le cadre de la loi portant nouvelle organisation du marché de l’électricité et de la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche, je ne vois pas en quoi la situation de nos finances publiques serait aggravée ! Il est vrai que je n’ai pas la chance d’être membre de la commission des finances, mais quelque chose m’échappe dans ce raisonnement !

Enfin, je regrette l’absence totale d’ouverture du Gouvernement. M. le ministre nous dit, une fois de plus : « Circulez ! Il n’y a rien à voir ! » Ses propositions sont intangibles, nous n’avons qu’à les voter ou à nous taire ! Cette attitude ne me paraît pas convenable !

La parole est à M. Philippe Marini, rapporteur pour avis.

Où en sommes-nous, à cet instant du débat ?

À l’origine, le Gouvernement a présenté un projet de loi de révision constitutionnelle qui donne compétence exclusive, dans certaines conditions, aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Si ce texte était parvenu à notre assemblée dans sa rédaction initiale, j’aurais préconisé un vote conforme.

L’Assemblée nationale, où s’est déroulé, mutatis mutandis, le même débat que dans cet hémicycle, a préféré substituer à la version initiale du Gouvernement, qui était claire, un autre dispositif, lequel a fait l’objet des critiques tout à fait fondées, en droit et en procédure, de notre commission des lois. Je souscris à ces critiques.

Lors de mon intervention dans la discussion générale, j’ai renvoyé dos à dos la solution peu élégante consistant à adopter deux articles se répondant et créant une irrecevabilité qui serait une inconstitutionnalité – solution que le président Hyest a qualifiée comme il convient –…

C’est une solution barbare !

… et celle que j’ai qualifiée de « voiture-balai ». Il s’agit, dans ce dernier cas, d’une loi financière soumise au Parlement après l’adoption de divers textes, d’origine gouvernementale ou parlementaire, et chargée d’en tirer les conséquences financières dans le tableau d’équilibre des finances publiques. Telle est la solution que nous proposent le président de la commission de l’économie et ses collègues.

Je répète qu’il n’est pas possible à une commission des finances, raisonnant normalement en tant que commission des finances, de souscrire à une telle solution. En effet, il serait ainsi possible, sur l’initiative du Gouvernement ou de parlementaires, de créer des exonérations fiscales, des dépenses fiscales supplémentaires ou des allégements de charges sociales, agréables bien entendu aux catégories ou aux intérêts qui en bénéficieraient, et de ne régler la note, dans le cadre de l’équilibre d’ensemble des finances publiques, que plusieurs mois plus tard, lors de la discussion d’une loi de finances ou d’une loi de financement de la sécurité sociale.

La commission des finances a la culture de la négociation et du compromis : nous nous efforçons de ne jamais pratiquer la politique du pire – c’est bien ainsi que vous dirigez notre commission, monsieur le président Arthuis ! Quand nous sentons des contradictions fortes, nous nous efforçons d’en tenir compte et d’aller à la rencontre de nos collègues qui défendent d’autres positions. C’est ce que nous avons fait hier au cours de la réunion de la commission des lois : nous avons accepté de retirer l’amendement préparé par la commission des finances, qui créait une simultanéité entre la discussion d’une loi ordinaire et d’un texte financier, ce qui eût permis aux rapporteurs de travailler ensemble, de créer plus de transversalité entre nos commissions qui, sans doute, auraient intérêt à communiquer davantage plutôt que de s’opposer de manière factice dans l’hémicycle et de donner ainsi une image qui n’est pas conforme à la réalité !

François Baroin connaît bien notre situation car, mutatis mutandis et de manière bien plus éminente, sa position est actuellement la même au sein du Gouvernement : la commission des finances est toute seule ! Elle a très peu de pouvoirs et beaucoup de devoirs

L’annonciateur de mauvaises nouvelles doit être cloué au pilori, car il est jugé coupable de ce qu’il annonce !

On croit rêver !

Ce rôle de bouc émissaire, nous le jouons en victimes consentantes, puisque telle est notre fonction au sein de cette assemblée et puisque d’autres jouent des rôles beaucoup plus valorisants, beaucoup plus brillants, dans toutes sortes de domaines de l’action publique.

Monsieur le ministre, j’exprime le regret que le Gouvernement n’ait pas accepté de faire un pas en direction de notre compromis, car cette décision n’a pas été facile à prendre. Nous avons recherché une formule juridiquement correcte qui apporte le plus possible de garanties ; certes, elle est moins bonne et moins efficace que le texte initial du Gouvernement, mais elle s’expose à beaucoup moins de reproches que la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale. C’est donc avec un immense regret que je me tourne vers vous, monsieur le ministre, car j’ai été surpris, et désolé, que le Gouvernement ne vienne pas conforter notre accord.

Que faire dans ces conditions, mes chers collègues ? J’appelle bien entendu au rejet des amendements et sous-amendements déposés par MM. Emorine et Legendre, au profit de l’amendement déposé par M. Hyest, qui est parfaitement fidèle à l’analyse que nous avons menée en commun. Ce vote sera particulièrement important : en fonction de son issue, je crois que nous pourrons porter un jugement différent sur le cheminement de ce texte de révision constitutionnelle et, en d’autres termes, sur le succès de l’initiative excellente qui avait été prise en soumettant cette réforme au Parlement.

La parole est à M. Charles Guené, pour explication de vote.

Je souscris entièrement à l’articulation du projet de loi constitutionnelle relatif à l’équilibre des finances publiques. Par ailleurs, le principe des lois-cadres ne m’inspire aucune angoisse métaphysique.

En tant que membre de la commission des finances, je sens que la question du monopole pose un problème : je crois donc que nous devons crever l’abcès. Permettez-moi de vous le dire tout de go : au départ, j’ai rêvé que nous acceptions que lorsque le Parlement discute un texte au fond, il discute en même temps de son volet financier. La plus petite commune de France peut le faire : cela s’appelle une délibération modificative, ou DM, et n’a rien d’extravagant ! Je pensais que nous aurions pu trouver un accord sur ce point, mais, puisque des questions de susceptibilité sont visiblement en jeu, nous n’y parviendrons sans doute pas !

Je souhaite cependant rappeler à mes collègues que l’ordre du jour du Parlement est relativement encombré. Or l’adoption du compromis qui nous est proposé nous obligera à tenir deux débats sur une question identique, ce qui me paraît regrettable. Si nous acceptions que les deux débats, sur les aspects financiers et sur le fond, puissent se tenir en même temps, nous permettrions aux honorables parlementaires que nous sommes d’assumer leurs responsabilités en toute connaissance de cause, car le travail des parlementaires consiste non pas seulement à décider, mais à le faire en connaissance de cause.

À ce stade du débat, il convient de sortir de la nasse où nous nous sommes enfermés. M. Fourcade nous a indiqué une voie intéressante, qui représente un juste milieu entre les amendements déposés par les présidents de commissions et la commission des finances. Il a suggéré de distinguer les projets de loi des propositions de loi, car le Gouvernement peut toujours ajouter un volet financier à ses projets de loi, de préserver la priorité du Sénat dans l’examen des textes relatifs aux collectivités locales et de retenir les délais actuellement observés entre la discussion du projet de loi de finances initial et des projets de loi de finances rectificative, soit six mois. Cette solution médiane me paraît digne d’intérêt.

Dans ces conditions, peut-être faudrait-il que les présidents de commission et, éventuellement, le rapporteur général de la commission des finances s’accordent pour demander une suspension de séance, afin d’établir un texte que nous pourrions tous voter. Cela permettrait sans doute de ménager l’ensemble des susceptibilités. De fait, je ne suis pas certain que, en l’état, le vote que nous nous préparons à émettre nous grandira.

Il a raison !

La parole est à M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis.

Mes chers collègues, ce projet de réforme constitutionnelle a au moins une vertu : il nous permet de débattre en séance publique, toutes les commissions permanentes étant représentées, de la situation de nos finances publiques.

C’est peu dire qu’il nous faut sans doute parfaire nos méthodes de discussion des projets et propositions de loi. À cet égard, si je comprends bien la distinction entre projets et propositions de loi que propose Jean-Pierre Fourcade, je lui répondrai toutefois qu’un certain nombre de propositions de loi ne viennent en discussion que parce que nous sommes tolérants : en effet, nous ne faisons pas application de l’article 40 de la Constitution. Cela n’est certes pas grave dans la mesure où, en tout état de cause, ces propositions de loi, qu’elles soient ou non adoptées par le Sénat, ne sont pas examinées par l’Assemblée nationale.

Toutefois, après ce moment de débat et d’échange, au cours duquel ont été formulées des propositions, j’attire votre attention, chers collègues, sur ce point important : ce n’est que par une tolérance de notre pratique sénatoriale que nous n’examinons pas la recevabilité des propositions de loi au regard de l’article 40 de la Constitution

, et ce afin de préserver le droit à la discussion dans le cadre de la semaine d’initiative parlementaire.

Concernant la distinction, qui a également été proposée, entre les recettes et les dépenses, selon laquelle le Sénat pourrait à tout moment discuter de l’augmentation des recettes, j’attire votre attention sur la nécessité de trouver le bon équilibre entre tous les prélèvements obligatoires.

Oui !

De fait, si nous ne disposons pas de cette vision globale qui constitue la garantie du maintien d’une cohérence minimale entre les prélèvements obligatoires, nous risquons de commettre des erreurs d’appréciation, et donc de ne pas atteindre les objectifs que nous visons.

Plusieurs de nos collègues ont déclaré que le projet du Gouvernement leur semblait insupportable, dans la mesure où il porterait atteinte à la souveraineté nationale. Cependant, mes chers collègues, et vous en particulier, madame Borvo Cohen-Seat, voulez-vous me dire quelle est la souveraineté d’un État surendetté ? Croyez-vous que la Grèce soit aujourd'hui en mesure d’exercer sa souveraineté ?

Parlez-en plutôt à vos amis ! Nous, nous n’avons pas de problème avec la démocratie !

Au Japon, la dette atteint 200 % du PIB !

M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis. Croyez-vous que les institutions démocratiques y possèdent encore le pouvoir de décision ? Lorsqu’on aggrave le déficit, on a recours à l’endettement, et lorsqu’on s’endette, on est dans la main de ses créanciers.

En outre, du point de vue de la démocratie, reporter sur les générations futures le poids du remboursement de la dette ne correspond pas vraiment à l’idée que je me fais de la solidarité intergénérationnelle, pardonnez-moi !

Très bien !

Aucune autocritique !

Nous avons un problème de méthode, ai-je dit. De fait, monsieur le ministre, je pense que nous étions parvenus à un compromis avec la commission des lois, en prévoyant ce délai de quatre mois au-delà duquel les dispositions votées deviennent caduques.

Au fond, ne sommes-nous pas victimes de l’abaissement à 5, 5 % du taux de TVA dans la restauration ?

Il y avait longtemps !

C’est certain !

M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis. Auparavant, en effet, on ne s’était pas posé tant de questions. Si nous sommes dans cette situation, c’est parce que, un jour, le Gouvernement s’est laissé aller et que les majorités, tant à l’Assemblée nationale qu’au Sénat

En tout cas, l’exercice auquel nous nous livrons me paraît être un bon moment pour réfléchir à une méthode

Monsieur le ministre, je crains que votre attitude ne nous conduise à des votes difficilement lisibles. Je demande donc, rejoignant en cela Charles Guené, qui m’a devancé, une suspension de séance…

Ah !

M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis. … d’au moins un quart d’heure, afin que nous examinions les conditions dans lesquelles nous pourrions exprimer un vote qui donne du sens à la présente révision constitutionnelle.

Très bien !

Si vous le permettez, nous achèverons d’abord ces débats.

La parole est à M. Jean-Paul Emorine, pour explication de vote.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, lorsque j’ai présenté le sous-amendement n° 77, j’ai précisé que, sous réserve de l’adoption de ce sous-amendement, je retirerai l’amendement n° 41 au profit de l’amendement n° 1 rectifié présenté par Jean-Jacques Hyest. Je le retire donc bien volontiers.

L’amendement n° 41 est retiré.

Veuillez poursuivre, mon cher collègue.

Monsieur le ministre, je voudrais vous rassurer : nous partageons tout à fait votre analyse quant à la nécessité d’une règle d’or sous forme de lois-cadres d’équilibre des finances publiques.

Le rôle de la commission de l'économie du Sénat étant de veiller à ce que notre économie soit la plus compétitive possible, elle étudie régulièrement des dispositions financières. Au travers du sous-amendement n° 77, je propose que la commission des finances, lors de l’examen des lois de finances, et la commission des affaires sociales, lors de l’examen des lois de financement de la sécurité sociale, puissent étudier à nouveau ces dispositions. Les commissions des finances devront respecter ce cadre. Les autres commissions peuvent, elles aussi, tout à fait le respecter.

Je voudrais dire au président Arthuis comme au rapporteur général Philippe Marini que, lorsqu’un projet ou une proposition de loi contient des dispositions ayant une incidence financière, la commission des finances peut tout à fait s’en saisir. Nous pouvons donc travailler en bonne harmonie ; cette dernière est même souhaitable.

Monsieur le ministre, si je propose que les dispositions soient approuvées par la loi de finances ou de financement de la sécurité sociale la plus proche, c’est également pour ne pas encombrer l’agenda parlementaire. De fait, aujourd'hui déjà, la commission des finances, lors de l’examen de chaque projet de loi de finances, et la commission des affaires sociales, au cours de l’examen de chaque projet de loi de financement de la sécurité sociale, se penchent sur des dispositions adoptées antérieurement.

Avec le sous-amendement que je propose, nous respectons donc les objectifs fixés par le Gouvernement, en laissant toute latitude aux commissions pour faire des propositions. Puisque l’article 40 de la Constitution vous donne, monsieur le ministre, la garantie que ces propositions ne peuvent entraîner ni une diminution des recettes publiques ni une augmentation des dépenses publiques, laissons un peu d’initiative aux parlementaires : nous sommes responsables, me semble-t-il.

Absolument !

Je tiens enfin à rendre hommage à Jean-Jacques Hyest, qui a eu la courtoisie d’inviter, pour les entendre, l’ensemble des présidents de commission, qu’ils se soient ou non saisis pour avis. Il est certain que la plupart d’entre nous se retrouvent dans le sous-amendement que je présente. Soyez sûr, monsieur le ministre, que ce dernier ne va pas à l’encontre de la volonté de Gouvernement de réduire les déficits publics. Nous sommes tous bien conscients que c’est l’avenir de notre pays qui se joue à cet instant.

L’article 1er est un article majeur, mais je pense que, si mon sous-amendement à l’amendement de M. Hyest est adopté, cet article pourra être mis en œuvre assez rapidement.

La parole est à M. Jean Desessard, pour explication de vote.

M. Jean Desessard. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cela discute, cela discute, mais c’est normal : lorsqu’on mange son chapeau, il faut beaucoup de salive…

De fait, mes chers collègues, nous allons manger notre chapeau ! Nous serons obligés d’assister à une perte de pouvoir du Parlement. Nous autres sénateurs de l’opposition, nous sommes certes habitués, puisque nous sommes minoritaires, à ne pas disposer du pouvoir de décision en matière budgétaire, mais il en ira désormais de même pour vous, chers collègues de la majorité.

En effet, la présente loi possède quatre facettes.

La première est l’affichage. À un an de l’élection présidentielle, le Président Sarkozy veut pouvoir dire qu’il est aux manettes, aux commandes, que c’en est fini des dépenses et du gaspillage…

Il vient pourtant d’alléger l’ISF !

… et qu’avec lui les choses seront remises au pas !

Voilà !

Non seulement il le promet, mais en plus il l’inscrit dans la Constitution !

La deuxième facette est la contrainte. Lors de la discussion du budget, les parlementaires ont toujours tendance à réclamer telle ou telle mesure en faveur de leur collectivité, d’une entreprise, d’une catégorie sociale. Quant aux ministres, ils veulent « montrer des choses » et incitent donc eux aussi à la dépense. Cela n’est plus possible, nous dit le Président de la République ! La contrainte qui s’applique à l’exécutif doit également s’appliquer au Parlement !

La troisième facette est la volonté de rassurer les marchés financiers européens et les agences de notation.

Je suis le bon élève des marchés financiers !

L’équilibre des finances publiques sera inscrit dans la Constitution ! Même si beaucoup de dispositions figurent déjà dans la Constitution, on rassure les marchés financiers et les agences de notation.

On essaie de rassurer !

La quatrième et dernière facette est la prolongation de la politique que mène la droite depuis une dizaine d’années. On s’adapte à la compétition internationale.

C’est tant mieux !

Le modèle social européen – la sécurité sociale, les services publics, etc. – coûte trop cher. Il faut en finir avec toutes ces dépenses, nous dit le Président de la République ! On n’arrive pas à prendre de décisions, on n’arrive pas à lutter contre les associations ni contre les corporations, les syndicats nous font de l’ombre… Inscrivons donc l’austérité dans la Constitution : celle-ci sera ainsi obligatoire et s’appliquera de manière automatique ! Nul besoin d’attendre que la France soit dans la même situation que la Grèce. On va faire en sorte que la France perde son modèle social.

Tout est programmé ! L’austérité est en effet nécessaire puisque l’actuel gouvernement refuse d’augmenter les impôts, ce qui apporterait des recettes nouvelles. Il faut diminuer les dépenses, ce qui signifie moins de services publics – moins d’écoles, par exemple –, et donc davantage de problèmes dans les banlieues. Mais cela n’est pas le plus important pour vous, chers collègues de la majorité : votre priorité est l’adaptation à la compétition internationale !

Toutefois, dès lors que vous renoncez ainsi à mener une politique de solidarité, il est inéluctable que vous mangiez votre chapeau pendant l’examen de ce projet de loi, en acceptant que les décisions soient désormais prises non plus par le Parlement, mais par les marchés financiers, au travers d’une disposition figurant dans la Constitution !

Bravo !

La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.

M. Bernard Frimat. Que d’énergie pour un projet de loi qui ne sera jamais examiné par le Congrès à Versailles, à la grande satisfaction secrète de nombre d’entre vous, chers collègues de la majorité

Le problème me semble extrêmement simple. Il ne s’agit pas, contrairement à ce que vient de dire le président de la commission des finances, dans un élan généreux et grandiloquent, de savoir si nous voulons que la France se trouve dans une situation semblable à celle de la Grèce. Le débat ne porte pas sur la maîtrise du déficit public ; ce n’est pas un débat entre déséquilibre budgétaire et déficit. Il ne porte pas sur l’état de nos finances publiques, que vous avez critiqué avec une sévérité et une lucidité que je salue, mais vous êtes bien placés pour connaître la situation puisque vous l’avez créée.

Pas tout à fait !

Du reste, vous continuez d’aggraver notre déficit : comme l’a rappelé Nicole Bricq, dans le projet loi de finances rectificative, en allégeant l’ISF et, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, en instaurant une nouvelle niche, sous forme d’exonérations de cotisations sociales.

Le débat ne porte pas, je le répète, sur le déficit public. L’amendement de Jean-Jacques Hyest comporte en réalité deux éléments : d’une part, le problème du monopole et, d’autre part, le problème des lois-cadres.

Notre position est limpide : nous considérons que les lois-cadres sont un chiffon de papier, une fausse solution, qui ne définit pas de stratégie politique. Si vous estimez qu’il faut faire telle ou telle chose, agissez donc, présentez des propositions fiscales et financières qui ramèneront nos finances publiques à l’équilibre, plutôt que d’implorer le secours de la Constitution !

Vous avez raison.

Vous criez : « Vive la réforme constitutionnelle, qui va nous protéger ! », mais vous profitez du fait que cette protection ne soit pas encore effective pour construire quelques niches supplémentaires et aggraver le déficit. Vous nagez en pleine contradiction ! Vous vous gargarisez de votre vertu, et votre règle d’or – ou plutôt de plaqué or, et c’est encore trop dire – veut créer l’illusion que vous êtes fidèles à vos discours, mais, dans la pratique, vous menez une politique qui poursuit la dégradation des finances publiques.

Les dispositions de l’article 1er posent un deuxième problème, celui du monopole. Là encore, nous sommes clairs : nous sommes opposés à ce dispositif, et nous l’avons dit. C’est pour cette raison que, étant hostiles aux deux points essentiels du mécanisme prévu, nous avons déposé un amendement de suppression de cet article.

Chers collègues de la majorité, vous vous trouvez dans une situation délicate. Depuis une heure et demie, nous vous écoutons débattre entre vous, comme vous le faites d’habitude lors des suspensions de séance, à cette différence près que, cette fois, nous assistons au film en direct, avec calme et attention d'ailleurs.

Le spectacle est intéressant : les échanges sont courtois ; le Gouvernement essaye de convaincre sa majorité, qui elle-même fait entendre ses dissonances. Toutefois, chers collègues, prenez vos responsabilités ! Si vous êtes hostiles au monopole, adoptez une position qui soit conforme avec cette opposition, même si Jean-Jacques Hyest vous a déclaré que ce dispositif était adouci, allégé, en quelque sorte light. Comme le Canada Dry, il ressemble à un monopole, il a le goût d’un monopole, mais ce n’est pas vraiment un monopole, ce qui permet de satisfaire à la fois le Gouvernement et les parlementaires !

Je le répète : prenez vos responsabilités ! J’espère que vous n’allez pas vous réfugier dans une suspension de séance

Le cas est d’autant plus intéressant que la situation financière dans laquelle nous nous trouvons est largement imputable à l’exécutif. Je rappelle que, comme nous l’avons vu lors de l’examen préalable de ce texte, pour lequel trois commissions ont été saisies, les niches fiscales sont essentiellement d’origine gouvernementale, même quand ces dispositifs se cachent dans une proposition de loi sur le tourisme, comme pour la baisse de la TVA dans la restauration. Il serait donc urgent de contraindre le Parlement et de le priver de son droit d’initiative pour protéger le Gouvernement contre lui-même !

Notre position est claire : nous pensons que cette réforme ne réglera rien et que ce monopole constitue une atteinte aux droits les plus élémentaires du Parlement. Nous maintenons par conséquent notre opposition à cet article et nous vous appelons, chers collègues de la majorité, à faire preuve – je ne serai pas très exigeant – d’un minimum de responsabilité.

La parole est à Mme Catherine Morin-Desailly, pour explication de vote.

M. Emorine a signalé qu’il retirait l’amendement n° 41, sous réserve de l’adoption du sous-amendement n° 77, qu’il a déposé à l’amendement n° 1 rectifié. Je souhaite l’indiquer, au nom de Jacques Legendre – il ne peut être présent en cet instant car il est retenu par une réunion de commission –, je ferai de même pour l’amendement identique n° 74, que j’ai cosigné, ainsi que certains de mes collègues de la commission de la culture, de même d'ailleurs que j’ai cosigné le sous-amendement à l’amendement n° 1 rectifié.

L’amendement n° 74 est retiré.

Une suspension de séance est-elle toujours nécessaire ?

M. le ministre ne souhaite pas s’exprimer ?

La commission des lois a dit ce qu’elle avait à dire. Il est possible de suspendre la séance, mais certainement pas pour que la commission des lois se prononce à nouveau.

Bravo !

Je renonce à cette demande de suspension.

La parole est à M. le ministre.

Chacun vient de réaffirmer ses positions.

Monsieur Maurey, si vous avez compris dans mes propos que je demandais aux sénateurs de voter ce dispositif sans se poser de question, je vous prie de m’en excuser. Cependant, je trouve tout de même un peu fort de café que vous résumiez mes propos de cette façon dans la conclusion de votre intervention.

Au contraire, je pense avoir sincèrement mis en lumière les vertus du débat. Je respecte les positions des uns et des autres. J’accepte votre désaccord. Souffrez que je fasse entendre le mien quand vous défendez votre point de vue. Nous n’avons pas la même vision du problème. Prenons-en acte, mais sans – passez-moi l’expression – nous envoyer notre opposition mutuelle à la figure

Sur le fond, au nom du Gouvernement, je maintiens à regret – j’insiste sur ce terme – mon avis défavorable sur l’amendement rectifié présenté par M. Hyest, soutenu par M. Marini et sous-amendé par M. Emorine.

Cette disposition, même si elle n’est pas contraire à l’esprit du texte initial du Gouvernement, en est tout de même assez éloignée, afin d’affirmer le caractère essentiel de l’initiative parlementaire. Or elle ne fonctionnera pas.

Prenons le cas de figure suivant : une loi comportant des mesures fiscales est votée et doit donc, en quelque sorte, être ratifiée par un texte financier.

De deux choses l’une. Soit ce texte financier ne vise qu’à ratifier, et il est par conséquent inutile et devient une « voiture-balai », ce qui nous éloigne des positions défendues par M. Marini, par le président de la commission des finances et par le Gouvernement.

C'est pourquoi, sur le fond comme sur la forme, et avec le regret, le Gouvernement maintient son avis défavorable. Le débat se poursuivra, et l’Assemblée nationale aura à se prononcer.

Néanmoins, je reprends à mon compte la demande formulée tout à l’heure par le président Arthuis et sollicite une suspension de séance de cinq minutes, monsieur le président.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

Je salue l’arrivée de M. le garde des sceaux, qui remplace M. le ministre du budget.

Je mets aux voix l'amendement n° 61.

Je mets aux voix le sous-amendement n° 77.

Je mets aux voix, modifié, l'amendement n° 1 rectifié.

En conséquence, les amendements n° 7 rectifié, 29, 58, 62 rectifié, 59, 51 rectifié, 60, 52 et 53 n'ont plus d'objet.

On n’a pas mangé notre chapeau !

Attendez !

L'amendement n° 36, présenté par M. Cointat, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 2

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

…° Après le treizième alinéa de l’article 34 de la Constitution, est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« - du régime budgétaire des instances représentatives des Français établis hors de France ; »

La parole est à M. Christian Cointat.

Après un débat d’une telle envergure, je suis un peu désolé, et je vous prie de m’excuser, monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, de revenir sur le terrain du quotidien. Mais, on le sait très bien, l’enjeu de nos débats, c’est, en réalité, de nous occuper de nos concitoyens, et c’est surtout sur le quotidien et le terrain qu’on les trouve.

La rédaction de l’amendement que j’ai l’honneur de vous présenter est explicite. Il vise à combler une lacune en permettant aux Français établis hors de France d’être traités comme tous les autres Français, y compris en matière budgétaire, y compris dans les domaines aussi difficiles que nous traitons, afin d’assurer l’égalité entre les citoyens.

Quel est l’avis de la commission ?

Notre collègue Cointat a beaucoup de constance, mais il a tout de même tendance à nous proposer des dispositions constitutionnelles qui, pour être d’ordre constitutionnel, n’en dépassent pas moins largement le cadre du projet de révision qui nous est soumis ! Je vous renvoie à une jurisprudence constante qui exclut de l’examen par le Parlement les dispositions qui n’entrent pas dans le champ de la révision constitutionnelle. Il reste, certes, dans la Constitution, beaucoup de choses que l’on pourrait améliorer !

Je vous le rappelle, mon cher collègue, nous avons inscrit à l’article 34 de la Constitution que la loi fixe les règles concernant le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France

Tout à fait !

… fondamental même !

Quant au régime budgétaire de ces instances et au régime fiscal des Français établis hors de France, ils relèvent, à mon avis, des lois de finances ou de financement de la sécurité sociale et entrent donc dans le champ de l’article 34. Dans ces conditions, votre amendement ne me paraît vraiment pas indispensable. Vous pourriez le retirer s’il apparaissait que le Gouvernement partage ce sentiment.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur Cointat, votre amendement est extrêmement intéressant.

M. Christian Cointat. Je vous remercie !

Néanmoins, il est un peu éloigné du sujet. Je suis heureux que le Gouvernement soit d’accord avec la commission sur un sujet, certes, annexe, mais c’est un début d’accord qu’il faut bien bâtir petit à petit.

Si vous vouliez bien retirer votre amendement, monsieur le sénateur, ce serait bien pour tout le monde.

Chapeau, chapeau…

Monsieur Cointat, l’amendement n° 36 est-il maintenu ?

Il est important de rappeler régulièrement qu’il y a encore des zones dans lesquelles les Français établis hors de France ne sont pas traités comme les autres. Le débat financier, budgétaire ou autre, sur les équilibres de la nation touche tout le monde, y compris les Français établis hors de France. C’est pourquoi cet amendement a un lien direct avec l’objet du débat : il faut combler les lacunes.

Puisque vous me le demandez si gentiment, je vais retirer cet amendement.

L’amendement n° 36 est retiré.

L'amendement n° 69, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 7

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° Le vingtième alinéa est ainsi rédigé :

« Les lois de financement de la sécurité sociale définissent les objectifs nécessaires à la réalisation du Préambule de la Constitution de 1946, de la Déclaration de 1789 ainsi qu’à l’article 1er de la présente Constitution et déterminent en conséquence les prévisions de recettes dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. »

La parole est à M. Bernard Vera.

Avec cet amendement, mes chers collègues, nous proposons une nouvelle rédaction du vingtième alinéa de l’article 34 de la Constitution.

Comme vous le savez, celui-ci prévoit, dans sa forme actuelle, que « les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Autrement dit, l’objectif principal des lois de financement de la sécurité sociale est l’équilibre financier de celle-ci.

Pour notre part, si l’équilibre peut être une situation comptable naturellement préférable à la situation de déséquilibre financier, il ne peut pas être un objectif en soi.

Les lois de financement de la sécurité sociale doivent avoir pour seul objectif la satisfaction des besoins sociaux et médicaux de nos concitoyens. Les lois de financement ne doivent être que les outils techniques d’une politique dont nous souhaitons qu’elle continue à se référer à la Déclaration de 1789 et au préambule de la Constitution de 1946.

Or cela n’est actuellement pas possible du simple fait que la première étape dans la rédaction des lois de financement de la sécurité sociale réside non dans l’évaluation des besoins, mais dans la recherche de l’équilibre. Il faut donc renverser la logique. C’est ce que nous proposons au travers de cet amendement puisque nous souhaitons que les lois de financement de la sécurité sociale commencent par définir ces finalités au regard des besoins de nos concitoyens et de nos ambitions collectives pour définir ensuite les financements qui sont nécessaires à la réalisation de ces objectifs.

Les besoins en santé ou en accompagnement social ne peuvent plus être des variables d’ajustement. Ce qui doit évoluer, ce n’est pas la forme ou l’importance de la solidarité, c’est la forme et l’importance de son financement.

Bravo !

Quel est l’avis de la commission ?

Je trouve drôle de vouloir rappeler dans la Constitution ce qui figure dans le préambule !

Parce qu’il n’est pas respecté, vous le savez !

Mais, madame la présidente, ce n’est pas parce que vous aurez inscrit ce principe dans l’article 34 de la Constitution qu’il sera mieux respecté ! Cela ne change strictement rien !

De plus, les principes inscrits dans les principes constitutionnels sont bien plus importants. Ils peuvent même dégager des jurisprudences constitutionnelles. Se limiter à l’article 34, cela paraît totalement insuffisant.

Je vais être amené à émettre, sur cet amendement comme sur l’amendement précédent, un avis défavorable. Je comprends très bien que vous souhaitiez rappeler les principes en permanence, mais ce n’est pas pour autant qu’il faut les faire figurer à cet endroit de la Constitution.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Je partage tout à fait l’avis de M. le rapporteur et vous invite, monsieur le sénateur, à bien vouloir retirer cet amendement, qui est déjà satisfait par la Constitution.

Non !

Si ! Et il figure aussi dans la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF. C’est un principe général de notre droit. Il est largement satisfait.

Si cet amendement n’était pas retiré, je ne pourrais qu’inviter le Sénat à le rejeter.

Monsieur Vera, l'amendement n° 69 est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

Je mets aux voix l'amendement n° 69.

L'amendement n° 39, présenté par M. Cointat, est ainsi libellé :

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

5° Après le dernier alinéa est inséré l’alinéa suivant :

« L’État assure le respect des principes d'accessibilité et d'intelligibilité du droit, de sécurité juridique et de confiance légitime dans la règle de droit. »

La parole est à M. Christian Cointat.

Il va le retirer !

M. Christian Cointat. Vous le savez, beaucoup de promesses faites par le candidat Nicolas Sarkozy ont déjà été tenues par le Président de la République.

Rappelez-les !

Mais il lui en reste encore quelques-unes à réaliser. Parmi celles-ci, l’une est très importante : il s’agit de l’inscription dans la Constitution du principe de confiance légitime.

Or je crois que d’ici à la fin du mandat présidentiel, seul le véhicule que nous examinons aujourd’hui peut permettre au Président de la République de remplir cette promesse. Tel est en effet l’objet de cet amendement.

Je vais vous lire deux déclarations du Président de la République.

Première déclaration : « Je défendrai le principe de non-rétroactivité de la loi fiscale. C’est un engagement que je prends devant vous. À plusieurs reprises, d’ailleurs, j’ai déjà indiqué que je souhaitais inscrire dans notre Constitution les principes de sécurité juridique et de confiance légitime. »

Deuxième déclaration : « Nous devons retrouver une certaine rigueur dans l’élaboration des textes législatifs » – nous sommes tous d’accord sur ce point – « avec, en particulier, l’inscription du principe de confiance légitime dans la Constitution. Aussi curieux que cela puisse paraître, » – disait Nicolas Sarkozy – « ce principe oblige tout simplement l’État à respecter sa parole. » Cela serait une bonne chose !

C’est pourquoi je me suis permis de déposer cet amendement qui, je l’espère, mes chers collègues, donnera l’occasion au Président de la République de tenir sa parole.

Quelle audace !

Cela frise l’impertinence !

Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Après ce plaidoyer éloquent, je serais d’autant plus tenté de donner un avis favorable que l’auteur de cet amendement s’inspire des propos du Président de la République !

Les principes d’accessibilité et d’intelligibilité du droit, consacrés par le Conseil constitutionnel, et les autres principes évoqués, celui de sécurité juridique, reconnu par le Conseil d’État, et de confiance légitime, consacré par la Cour de justice de l’Union européenne – Vous le voyez, des concepts qui sont bien nationaux sont de plus en plus européens, voire anglo-saxons –, doivent-ils être inscrits dans la Constitution ?

Tous les droits et principes protégés ou garantis par notre ordre juridique ne sont pas inscrits dans la Constitution. Ils ont été, pour beaucoup d’entre eux, dégagés par le juge, le juge judiciaire, d’abord, le juge administratif, ensuite, et, depuis un certain nombre d’années, le juge constitutionnel. Rappelez-vous les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, qui ne figurent pas explicitement dans la Constitution.

Je le dis franchement, la démarche que vous proposez relèverait plutôt d’une modification du Préambule. En effet, l’article 34 de la Constitution se contente d’énumérer les matières du domaine législatif : « La loi fixe les règles concernant… ». C’est cela, l’article 34, mon cher collègue !

À l’exclusion de principes particuliers comme l’égalité entre les hommes et les femmes et la reconnaissance d’un certain nombre de droits, la Constitution n’affirme pas les principes. Ceux-ci figurent généralement dans les préambules des lois fondamentales.

Les principes évoqués nous semblent suffisamment garantis. En tout état de cause, si votre amendement venait à être voté, il y aurait un hiatus entre le début l’article 34 selon lequel « La loi fixe les règles concernant… » et le dernier alinéa aux termes duquel « l’État assure le respect des principes d’accessibilité et d’intelligibilité du droit, de sécurité et de confiance légitime dans la règle de droit. » En fait, l’article 34, jusqu’à présent, détermine les domaines respectifs de la loi et du règlement.

On l’a un petit peu « arrangé » avec la règle d’or d’aujourd’hui. J’aurais d’ailleurs préféré que la règle d’or figurât plutôt dans des articles autonomes pour bien clarifier les problèmes d’ordre financier et budgétaire. Mais j’ai compris ce qu’on m’a dit, à savoir que la loi était parfaite en arrivant au Sénat et qu’il ne fallait surtout pas y apporter trop d’améliorations ! Je me suis contenté de proposer celles qui me paraissaient indispensables pour préserver l'initiative du Parlement.

Au regard de ces explications, je souhaite que notre collègue Christian Cointat attende que le Président de la République, qui, je l'espère, va disposer de beaucoup de temps encore

Ah oui !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. C’est toujours avec plaisir que je m'adresse à vous, monsieur Cointat. Dans votre intervention, j’ai relevé certains éléments importants. Le Président de la République propose et, à ce titre, il faut tenter de lui donner satisfaction.

Cela n'a rien à voir !

Monsieur Collombat, laissez-moi terminer, je vous prie : vous aurez sûrement l'occasion de parler à bon escient quand votre tour viendra.

Il parle toujours à bon escient !

Pour autant, il peut me laisser poursuivre. Je viens juste d'arriver qu'il m'interrompt déjà !

Ce dont vous nous parlez, monsieur Cointat, le Conseil constitutionnel, dans sa jurisprudence comme dans sa sagesse, l’a qualifié d'objectifs, et non pas de règles.

Eh oui !

Il les rattache au bloc de constitutionnalité, dans lequel il inclut la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Il faut faire confiance à cette instance. Je suis d’ailleurs sûr que c'est votre cas.

Absolument !

C'est la raison pour laquelle vous accepterez certainement de retirer votre amendement.

Monsieur Cointat, l'amendement n° 39 est-il maintenu ?

M. Christian Cointat. Monsieur le garde des sceaux, j'observe que vous me demandez souvent de retirer mes amendements.

C'est dramatique ! Vous n'arrêtez pas ! Pourquoi participez-vous à cela ?

M. Christian Cointat. Je souhaite faire un bref rappel. La fameuse règle d'or dont nous débattons n'est absolument pas nécessaire. Pour ma part, je n'ai guère besoin d’une telle règle d’or pour savoir que je ne dois pas dépenser plus que ce que je gagne.

Monsieur le garde des sceaux, puisque vous reconnaissez, en tant que cosignataire de ce texte, qu'il est nécessaire et utile d’inscrire dans la Constitution une règle de vertu à l'égard des finances, je demande, moi, qu’il y soit porté aussi une règle de vertu à l'égard des citoyens : quand l'État dit, l'État fait ; quand l'État s'engage, l'État respecte. Malheureusement, l'expérience montre que ce n'est pas toujours le cas

C'est la raison pour laquelle j’ai tenu à rappeler dans cet hémicycle les déclarations du Président de la République que j’avais beaucoup appréciées. J’espère qu’il demandera au Gouvernement de présenter au Parlement, le moment venu, cette modification constitutionnelle. Toutefois, dans la mesure où une telle décision relève effectivement du chef de l’État et comme je n’ai pas l’intention de marcher sur ses plates-bandes, je retire bien volontiers cet amendement, monsieur le président.

Très bien !

M. Bernard Frimat. On l’a échappé belle !

L'amendement n° 39 est retiré.

La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote sur l'article.

M. Bernard Frimat. Je salue votre arrivée dans cet hémicycle, monsieur Michel Mercier. Nous avons été un peu surpris, et c’est pourquoi mon ami Pierre-Yves Collombat vous a interrompu. En effet, les ministres se suivent, mais ne se ressemblent pas. M. Baroin ne parle pas à l'opposition, ne répond jamais à ses argumentations : il est atteint d’hémiplégie intellectuelle sur ce plan. Je souhaite qu'il guérisse rapidement, parce que ce n'est pas une façon courtoise de se conduire. Même s’il juge nos propos stupides – mais la réciproque peut être vraie –, cela ne doit pas l'empêcher de tenter de nous répondre et de donner un peu de qualité à ce débat, au lieu de jouer les adolescents attardés mutiques.

Au-delà de ces quelques mots d'amitié

On l’a compris !

M. Bernard Frimat. Nous avons assisté tout à l'heure à une assez longue discussion interne à la majorité et, je l’ai dit, nous avons apprécié qu’elle se déroulât dans cet hémicycle et non à huis clos, comme c’est le cas habituellement ; nous avons apprécié d’assister au film en direct. Pour une fois, la majorité s'exprime dans un débat en séance publique : c'est un progrès qu’il faut saluer !

Vous l’avez sans doute remarqué, les groupes de gauche n'ont pas participé aux votes qui vous permettaient de réaliser vos petits agencements, au travers du sous-amendement Emorine. Pour notre part, nous vous avions dit que notre position était claire, puisque nous demandions la suppression de cet article

Sur cette question, notre position est très claire et très simple. Nous pensons que les lois-cadres dont vous vous êtes abondamment réjouis ne sont pas une solution au problème et que ces admirables discours de vertu – on est toujours émerveillé devant la vertu ! – ne sauraient seuls suffire : il faut comparer les intentions aux actes. Or vos actes contredisent vos dires. Ainsi, les textes que vous nous présenterez dans les semaines à venir sont contraires aux principes que vous énoncez aujourd'hui et qui sont supposés guider de manière merveilleuse votre attitude pour enfin lutter contre les déficits. Évidemment, le Gouvernement et votre majorité sont étrangers à ces déficits depuis 2002. Ils les ont vus s'abattre telle la huitième plaie d'Égypte, mais, là, il ne s'agissait pas de sauterelles.

Nous ne croyons pas à ces résolutions de carton, ou de papier selon l'épaisseur que vous voulez leur donner.

Concernant le monopole, je le répète : si la rédaction à laquelle vous êtes parvenus semble constituer un progrès par rapport à la rédaction initiale, elle ne remet pas en cause in fine le monopole que le Gouvernement souhaite installer.

Pour toutes ces raisons et afin que ne subsiste aucune ambiguïté, malgré la gymnastique confuse qui vous a conduit à ce texte, nous voterons contre l'article 1er.

La parole est à M. Jean Desessard, pour explication de vote.

J'ai rappelé hier en quoi une crise majeure, qu’elle soit écologique, financière, économique ou sociale, pourrait justifier des investissements massifs. Si une telle décision s’imposait, nous serions coincés d’un point de vue constitutionnel et serions confrontés à cette seule alternative : ne rien faire ou faire sans la Constitution, ce qui serait dramatique. Voilà pourquoi je voterai contre cet article.

Malgré les discussions qui ont eu lieu, je suis un peu déçu par les arguments de la majorité.

Je comprends la position des centristes. Ils considèrent, avec François Bayrou, que, depuis près de cinq ans, le Gouvernement fait un peu n'importe quoi, qu’il est irresponsable – ils ne qualifient pas ainsi le Président de la République –, qu’il dépense trop. Par conséquent, ils veulent un garde-fou et demandent que des mesures contraignantes soient inscrites dans la Constitution. Je ne partage pas ce point de vue, mais il n’est pas dépourvu de logique ou de cohérence.

En revanche, je ne comprends pas la position de l’UMP. Mes chers collègues, alors que, depuis quatre ans, vous votez des déficits, ...

Mme Nicole Bricq. Pas seulement depuis quatre ans !

On vote les déficits depuis vingt-cinq ans !

... qu'est-ce qui vous pousse aujourd'hui à adopter ce texte ?

Les élections !

Vous pourriez très bien, à l'instar de M. Cointat, déclarer qu’il suffit de faire une addition, une soustraction, pour constater que l’État dépense trop et décider d'arrêter.

Je n'ai pas entendu de votre part un seul argument valable en faveur de ce projet de loi constitutionnelle. Certes, nous sommes tous contre la dette, contre les déficits : nous l’avons tous dit. Pourtant, vous, contrairement aux centristes, vous avez confiance dans le Président de la République, vous souhaitez sa réélection, par conséquent pourquoi jugez-vous nécessaire d'inscrire cette règle d'or dans la Constitution ? Vous n'avez qu'à décider, au mois de décembre prochain, avec le Président de la République et François Fillon, de remettre les choses en ordre.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

M. Frimat a parlé au nom de l'opposition. Pour ma part, je rappelle que nous sommes contre l’article 1er. Je m’en suis déjà longuement expliquée : je ne conçois pas que le Parlement aliène sa liberté et sa légitimité.

On comprend bien que, vous, sénateurs de la majorité, qui êtes en campagne électorale, ayez besoin de quelques cautions, car, pour beaucoup, les élus locaux ne sont pas très contents de la politique que mène le Gouvernement. Par conséquent, il vous faut leur montrer que vous défendez le Parlement. J’ai d’ailleurs remarqué que vous défendiez surtout le Sénat. Or, lorsqu'on défend la souveraineté du peuple, il faut aussi s'intéresser à l'Assemblée nationale, dont les membres sont élus au suffrage universel direct.

On sent bien que vous agissez ainsi en raison des prochaines échéances électorales et que vous vous dites que, l'année prochaine, bientôt, comme vous aurez milité pour la réélection du Président de la République, vous ferez passer tout cela très facilement.

En fait, vous vous parez de vertus, mais vous faites exactement le contraire ! Ainsi, dès la semaine prochaine, vous serez nombreux à voter la diminution de l'impôt de solidarité sur la fortune, privant ainsi l’État de moyens très importants.

Eh oui ! Exactement !

On en trouvera ailleurs !

Et vous, monsieur Cointat, qui êtes fidèle à vos électeurs et qui voulez un Parlement tout aussi fidèle, je suis sûre que vous voterez également en ce sens, privant par conséquent les finances publiques de sommes d'argent très importantes.

Cela ne rapporte pratiquement rien et cela fait partir l'argent à l'étranger !

Vous interviendrez certainement dans ce débat. Peut-être alors ne retirerez-vous pas vos amendements !

Vous prétendrez tenir vos engagements vis-à-vis des électeurs, notamment en termes d'équilibre des finances publiques, mais vous allez aggraver les déficits publics pas plus tard que la semaine prochaine !

La cohérence des sénateurs de la majorité pose tout de même problème, mais vous vous en expliquerez devant vos électeurs.

C’est à vous que cela pose un problème, pas à nous !

Monsieur Arthuis, vous m'avez interpellée. Permettez-moi de vous répondre.

Vous déclarez penser aux générations futures, mais que leur direz-vous ? Que leur dirai-je, moi ? Que vais-je leur laisser, une fois que vous aurez cassé les services publics, l'école publique, l’hôpital, la santé ?

Très bien !

Vous ne voulez pas leur laisser de dette, mais que leur restera-t-il ?

Ce n'est pas moi qui vote les lois actuellement en vigueur. Or, depuis 2002, tous les textes adoptés vont à l'encontre de l'intérêt de la grande majorité de nos concitoyens. Par conséquent, monsieur Arthuis, ne me faites pas ce reproche et permettez-moi de vous rappeler qu’il existe d'autres moyens de réduire la dette publique, en augmentant les recettes, que vous n'avez cessé de baisser !

Bien sûr !

La parole est à M. François Fortassin, pour explication de vote.

Nous sommes vraiment dans une situation cocasse !

On fait appel à la vertu en créant une loi-cadre ! Comme si elle allait empêcher les déficits !

Par ailleurs, le fait de laisser croire qu’en muselant le Parlement on va régler le problème de l’équilibre des finances publiques revient à se bercer d’illusions ou à se moquer du monde, …

Les deux !

… peut-être les deux à la fois.

À l’évidence, le Gouvernement serait plus inspiré de dire la vérité aux Français. En présence de déficits très importants et d’une dette abyssale, il faut, bien entendu, réduire les dépenses. Mais qu’a fait essentiellement le Gouvernement au cours de ces dernières années ? Il s’est privé de recettes qui auraient pu atténuer cette dette, …

Voilà !

Il faut rembourser !

… comme le président Arthuis l’a signalé. Voilà le cœur du problème. Tout le reste n’est qu’artifice pour faire « passer la pilule » auprès de gens peu avertis. Il est parfaitement illusoire et mensonger de prédire un retour rapide à l’équilibre des finances publiques lorsqu’on a une dette comme la nôtre.

C’est effectivement mensonger !

Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 244 :

Le Sénat a adopté.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 14 rectifié est présenté par MM. Frimat, Collombat et Yung, Mme Bricq, MM. Daudigny, Marc, Frécon, Desessard, Bérit-Débat, Sergent et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

L'amendement n° 63 est présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Bernard Frimat, pour présenter l’amendement n° 14 rectifié.

Cet amendement est en cohérence avec notre refus de la loi-cadre. À partir du moment où celle-ci existe, cet amendement tombe. Nous ne demandons pas l’abandon de la priorité d’examen à l’Assemblée nationale, telle qu’elle est prévue par la Constitution.

Madame Assassi, je pense que vous partagez le même raisonnement…

Oui, monsieur le président.

Les amendements n° 14 rectifié et 63 n’ont plus d’objet.

L'amendement n° 70 rectifié, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Compléter cet article par les mots :

, après avis des organisations représentatives des salariés et des employeurs

La parole est à Mme Éliane Assassi.

L’article 39 de la Constitution prévoit que les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale, comme le seront les projets de loi-cadre d’équilibre budgétaire.

Bien évidemment, nous n’entendons pas revenir sur ce principe, mais nous considérons que les partenaires sociaux doivent être associés à l’élaboration de ces lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale.

Je vous rappelle que l’article 1er de la loi du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social prévoit expressément que « tout projet de réforme envisagé par le Gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle, et qui relève du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle fait l’objet d’une concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel ».

Certes, cette loi de 2007 est loin d’être parfaite. Nous regrettons par exemple qu’elle n’ait pas donné lieu à une négociation sur le partage des richesses produites dans les entreprises ou qu’elle ait totalement exclu la question de la représentation collective des salariés des très petites entreprises, à qui vous avez d’ailleurs réservé un bien mauvais sort.

Nous regrettons également que le Gouvernement ait pris l’habitude de contourner cette obligation, en favorisant le dépôt par les groupes majoritaires de propositions de loi, en lieu et place d’un projet qui entraînerait obligatoirement cette consultation.

Le dispositif est donc perfectible. Le président Larcher a d’ailleurs souhaité contribuer, à sa manière, à son amélioration en proposant l’élaboration d’un protocole de concertation préalable des partenaires sociaux en cas de proposition de loi à caractère social. Afin de « faire sortir le dialogue social de l’adolescence », il assigne un double objectif à ce protocole : il s’agit de concilier la concertation sociale avec l’indépendance et l’efficacité du législateur, tout en respectant le droit d’initiative et d’amendement des parlementaires.

Notre amendement s’inscrit pleinement dans cette démarche, puisque nous proposons que les projets de loi de financement de la sécurité sociale comme les projets de loi-cadre d’équilibre des finances publiques et les projets de loi de finances soient obligatoirement précédés d’une phase de dialogue avec celles et ceux qui représentent les intérêts tant des salariés que des employeurs.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à soumettre les projets de loi-cadre d’équilibre des finances publiques à l’avis des organisations syndicales et patronales.

De telles consultations sont organisées pour les textes qui le nécessitent.

Par ailleurs, l’article 10 du projet de loi constitutionnelle prévoit que le Gouvernement pourra consulter le Conseil économique, social et environnemental sur les projets de loi-cadre. Les partenaires sociaux seraient alors en mesure d’exprimer leur position.

Aussi, l’avis est défavorable.

La généralisation de la consultation des partenaires sociaux à toutes les lois relatives aux finances publiques nous ferait entrer dans un autre système politique.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je pense à peu près la même chose que le président-rapporteur de la commission des lois.

Madame Assassi le sait, l’amendement est sans lien avec la réforme qui est soumise à la Haute Assemblée. Je rappelle que les syndicats sont naturellement consultés dans d’autres cadres prévus par la loi.

Par conséquent, l’avis est défavorable.

Madame Assassi, l’amendement n° 70 rectifié est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

Je mets aux voix l'amendement n° 70 rectifié.

Je mets aux voix l'article 2.

L'amendement n° 64, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Après l’article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 40 de la Constitution est abrogé.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Je tiens à rappeler qu’il y a quelque temps le président Arthuis avait déposé, dans un débat de nature assez proche – il s’agissait de la révision constitutionnelle de 2008 –, un amendement tendant à la suppression du fameux article 40 de la Constitution, qui dispose qu’aucune mesure ne peut être proposée par voie d’amendement parlementaire si elle entame l’équilibre général des ressources de l’État, notamment en créant une charge nouvelle non compensée par une recette correspondante.

L’exposé des motifs de cet amendement, que nous confessons avoir repris pour une bonne part, mettait en évidence quelques aspects essentiels du débat, notamment le fait que l’existence de l’article 40 n’avait empêché ni l’émergence d’une dette publique inégalée en temps de paix civile ni l’apparition de déficits, et encore moins la floraison ininterrompue des niches fiscales et règles dérogatoires.

Il faut dire que nous avons été largement accoutumés à ces exercices, nombre de nos débats budgétaires des dernières années ayant exclusivement consisté à discuter à l’infini de niches fiscales les plus diverses et parfois les plus incongrues, de l’instauration du bouclier fiscal à l’exonération des œuvres d’art au titre de l’impôt de solidarité sur la fortune, en passant par le régime de taxation des plus-values ou celui des stock-options !

L’article 40 fait partie, faut-il le rappeler, de l’arsenal des dispositions dont peut user et parfois abuser le Gouvernement pour faire passer, même en force, une partie des dispositions qu’il entend intégrer dans une loi de finances.

Force est de constater qu’il est souvent invoqué pour éviter qu’un débat ne puisse trouver place au milieu de la discussion budgétaire, ce qui constitue de fait un rempart efficace contre les sujets susceptibles de créer des clivages, y compris parmi ceux qui sont censés apporter leur soutien au texte de la loi de finances.

Cela dit, au vu du débat que nous venons d’avoir dans le cadre de l’article 1er du projet de loi, on peut se demander si l’article 40 peut encore avoir la moindre utilité, puisque le verrou que l’on vient de poser sur la discussion budgétaire avec les lois-cadres semble encore plus solide et efficace.

Nous aurions, en quelque sorte, un article 40 tombant comme une feuille morte, devenu quasiment inutile puisque l’on vient de trouver, par la lettre de l’article 34, un outil plus puissant encore à l’égard de l’initiative parlementaire.

Cela dit, franchement, en dernier lieu, plutôt que de se focaliser sur la recevabilité financière, ne serait-il pas temps de partir de l’idée simple qui veut que le débat suffit à donner quitus à quelques propositions, même budgétaires, et que c’est la force de persuasion de ceux ou de celles qui les portent qui permettra, le cas échéant, de les fixer dans le texte de la loi ?

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, faisons confiance, une bonne fois pour toutes, à l’intelligence et à la responsabilité des élus de la nation que sont les parlementaires, et supprimons l’article 40 !

Très bien !

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable !

Mes chers collègues, cela pourrait être le cas si le Sénat votait une « super-disposition » en termes de monopole des finances publiques.

C’est ce que vous avez fait !

Ah non, justement pas !

Mais si !

On a beau dire tout ce que l’on veut sur l'article 40, il est nécessaire.

Plus maintenant !

Et il a toujours fonctionné, même si le Conseil constitutionnel, dans une décision en date du 14 décembre 2006, a rappelé au Sénat la nécessité d’instaurer un contrôle immédiat et sans discussion de la recevabilité financière des amendements, autrement dit une procédure analogue à celle qui existe à l’Assemblée nationale.

Je comprends parfaitement, monsieur le président de la commission des finances, qu’il vous soit extrêmement désagréable d’assumer cette lourde responsabilité constitutionnelle.

Bien sûr, on peut toujours se fonder sur l’esprit de responsabilité des parlementaires, mais la suppression de l'article 40 pourrait ouvrir la voie à une multiplication d’amendements de portée financière. Il n’est qu’à se rappeler toutes les fois où ont été proposées par cette voie des mesures qui n’étaient pas financées. À mon sens, l'article 40 permet aux parlementaires, si ce n’est au Gouvernement, de garder une certaine vertu.

Par conséquent, la commission émet un avis défavorable sur l’amendement n° 64.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mesdames Assassi et Borvo Cohen-Seat, vous comprendrez aisément que le Gouvernement ne puisse en aucune façon être favorable à votre amendement.

Non, je ne comprends pas !

Je suis sûr au contraire que vous avez compris, car la raison est toute simple : il faut un minimum d’instruments de discipline.

Ah !

Ah, la discipline !

Mais qui n’est pas discipliné ?

Dès lors que le Sénat ne semble pas vouloir du monopole fiscal des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, le seul instrument de discipline qui nous reste est l'article 40 de la Constitution.

Ce dernier a montré ses vertus, même si, c’est vrai, le fait d’avoir à obéir à une certaine discipline et de se trouver ainsi enserré dans des règles strictes peut parfois poser problème. Il reste que l’article 40 est tout à fait nécessaire à une bonne gestion des finances publiques.

Vous ne pouvez pas nous faire cela, monsieur le ministre !

C’est incohérent !

La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

Monsieur le garde des sceaux, monsieur le rapporteur, alors, là, je ne comprends pas vos explications respectives !

Cela ne nous étonne pas !

Vous avez plaidé pendant deux heures pour un dispositif double, couplant l’instauration des lois-cadres d’équilibre des finances publiques à celle du monopole fiscal. Car même dans la version proposée par la commission des lois et approuvée par la commission des finances, ce monopole, vous l’acceptez ! C’est tout de même ce que vous nous expliquez depuis le début de l’après-midi !

L’article 40, on en parle depuis 1958 !

Vous soutenez qu’un tel dispositif est propice à sauvegarder nos finances publiques, à empêcher de ce point de vue tant les embardées parlementaires que les sorties de route gouvernementales. Encore faudrait-il arriver à l'équilibre ; nous n’y sommes pas, j’en ai longuement parlé.

Si vous êtes conséquents et que vous croyez réellement en l’efficacité du dispositif que vous avez fait voter à l'article 1er, vous n’avez plus aucune raison de continuer à défendre ce qui devient un archaïsme dans la procédure législative, c'est-à-dire l’article 40 de la Constitution.

Nous avons eu effectivement un débat analogue il y a deux ans. Aujourd'hui, a fortiori, il est devenu encore plus nécessaire d’abandonner l'article 40 en rase campagne. Si vous ne le faites pas, c’est la preuve que vous ne croyez pas à la vertu de ce que vous avez voté il n’y a même pas une demi-heure !

Bien sûr !

Très bien !

La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.

Ce problème de l'article 40 est suffisamment important pour que l’on y insiste.

Je garde pour ma part un souvenir particulier de la révision constitutionnelle de 2008, qui nous avait permis d’avoir un très beau débat sur le maintien – ou la suppression – de l'article 40 de la Constitution.

Au groupe socialiste, nous étions partisans de la seconde solution, trouvant là un point d’accord avec le président du groupe de l’Union centriste de l’époque. Ce dernier, si ma mémoire est bonne, avait expliqué que le Gouvernement disposait déjà d’arguments et de moyens en si grand nombre qu’il n’était vraiment pas utile d’en ajouter : autres temps, autres mœurs...

Le vote sur cette question avait finalement été relativement serré, et cela peut s’expliquer : l'article 40 avait fait la démonstration par l’absurde qu’il ne nous protégeait en aucun cas du déficit.

Un petit peu, tout de même !

Cette mesure « magique » de contrainte à l’égard du Parlement avait montré toute son inefficacité.

Depuis, la majorité a réfléchi et a trouvé – enfin ! – de merveilleux éléments à inscrire dans la Constitution pour nous préserver d’une telle malédiction. Cependant, une demi-heure après s’être réjouie d’avoir inventé les lois-cadres d'équilibre des finances publiques et une version très adoucie du monopole, qui, en définitive, revient à le maintenir, force est de constater que l'article 40 devient sans objet.

Bien dit !

Ou si l'article 40 a encore un objet, c’est que la révision constitutionnelle n’en a aucun !

Eh voilà !

Mes chers collègues, il faut choisir.

Eh oui !

Si vous nous proposez des réformes en peau de lapin, il est tout de même extraordinaire de nous en faire l’aveu aussi vite, alors que la loi n’est même pas encore votée. Que de discours enflammés avons-nous entendus au nom du bon sens : devant la nécessaire maîtrise des finances publiques, la calamité du déficit, le fait que nous allions nous retrouver dans la situation de la Grèce, le poids des agences de notation, nous aurions trouvé la parade extraordinaire qui allait nous protéger à tout jamais, je veux parler de cette réforme constitutionnelle et de l’insertion du ixième alinéa de l'article 34 !

Il a raison !

Éliane Assassi et ses collègues tirent donc, avec beaucoup d’opportunité, les conséquences d’une telle modification.

Si votre nouvel instrument est aussi merveilleux, pourquoi maintenez-vous cette procédure, source de désagrément permanent pour le président de la commission des finances ?

Je regrette, à cette heure, que mon ami Pierre-Yves Collombat ait dû nous quitter. Chacun connaît le combat titanesque qu’il livre avec Jean Arthuis sur l'article 40 : les épisodes qui l’émaillent – ô combien douloureux, mais toujours empreints d’une réelle courtoisie ! – alimentent régulièrement nos débats et sont ponctués, de temps à autre, par un rappel au règlement.

Nous avions l’occasion de nous détacher d’un élément douloureux et perturbant. Voilà une occasion que, je le sens, vous allez rater.

Courage !

Mes chers collègues, en hommage à ce que vous venez de voter, pour ne pas vous désavouer en une demi-heure de temps, ralliez-vous à l’amendement n° 64. Ce faisant, puisque nous savons maintenant que le texte repartira à l’Assemblée nationale, vous permettrez aux députés d’avoir, eux aussi, la possibilité d’un débat sur ce sujet de l'article 40, qui serait alors non pas encore abrogé, mais en voie de l’être.

Eh oui !

Redonnez au Parlement tout son rôle, laissez-le débattre de ses initiatives financières.

Je m’arrêterai là, monsieur le président. Sinon, j’ai tellement de raison de plaider pour la suppression de l'article 40 que je craindrais de dépasser mon temps de parole !

M. Jean Desessard. Continuez, il vous reste quarante secondes !

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Monsieur le garde des sceaux, je suis au regret de vous dire que nous n’allons évidemment pas retirer notre amendement. Nous avons d’ailleurs trouvé tout à fait curieux que vous vous y opposiez, tant, en réalité, l'article 40 de la Constitution n’a plus de raison d’être : il tombe, …

Comme un fruit mûr, comme un abricot !

… faute de ne plus avoir la moindre utilité.

Dans ces conditions, ou la majorité vote votre texte ou elle ne le vote pas ; mais si elle le vote, elle se doit évidemment, par cohérence, de supprimer l'article 40.

Je suis par ailleurs très étonnée que M. le président Arthuis, qui s’est pourtant prononcé pour cette suppression, n’ait pas enfin trouvé dans le nouveau dispositif la parade pour ce faire et qu’il ne soutienne pas notre amendement.

Il devrait être le premier à l’approuver !

La parole est à M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis.

Pour une fois que nous pouvons être d’accord, monsieur Arthuis, tout de même !

Je remercie Éliane Assassi d’avoir rappelé le débat que j’avais suscité lors de la discussion du projet de loi de réforme constitutionnelle de 2008.

Par un souci de provocation qui avait finalement assez bien fonctionné, j’avais déposé un amendement tendant à supprimer l'article 40 de la Constitution.

C’était donc une plaisanterie !

Ce n’est pas de l’humour corrézien, c’est de l’humour mayennais !

On entend décidément beaucoup de plaisanteries en ce moment !

Je voulais mettre en évidence que l’accumulation de déficits et l’endettement étaient le fait non pas du Parlement, mais des initiatives des gouvernements successifs.

Aujourd'hui, le Gouvernement nous propose une réforme constitutionnelle qui équilibre les contraintes, puisqu’il s’impose à lui-même un article 40.

Si, à l’époque, l’on avait supprimé l'article 40, je me serais au fond privé d’une succession d’échanges avec Pierre-Yves Collombat.

Eh oui !

C’eût été dommage, car, au fil de nos rencontres, lui et moi avons pu confronter nos idées et établir une compréhension mutuelle.

Très bien !

M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis. Me priver d’une telle opportunité eût été une sorte de punition.

Je remercie donc l'ensemble de mes collègues qui n’avaient pas rendu possible une telle suppression, laquelle m’aurait privé, en outre, d’une correspondance assez abondante avec Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres de son groupe. Sur un certain nombre de textes, je dois en effet avouer que leur créativité est sans limite, ce qui me contraint à faire application de l'article 40.

Les mesures que le Sénat vient de voter, tendant à repousser la présentation d’une loi financière, m’amènent à penser que l'article 40 est absolument indispensable

, faute de quoi nous risquerions de nous retrouver, au bout de quelques semaines ou de quelques mois, avec une corbeille bien pleine de dispositions coûteuses. Tout arbitrage serait alors extrêmement difficile.

C’est incompréhensible !

Mettez-vous à la place de nos concitoyens : comment pourraient-ils lire les intentions du Parlement…

Quel aveu !

… et se rendre compte des moyens engagés pour les concrétiser ?

Ce que nous venons de voter m’amène à penser que l'article 40 a sa place dans notre Constitution et peut nous aider à prévenir certaines formes d’addiction à la dépense publique.

Alors, vous n’y croyez pas !

Le Parlement ne pourra plus débattre !

La parole est à M. Jean Desessard, pour explication de vote.

Chers collègues de la majorité, c’est tout de même incroyable :…

Ah oui !

… je n’ai pratiquement entendu de votre part que le mot « vertu » et ses multiples déclinaisons depuis le début de l’après-midi ! Ainsi, le Premier ministre serait vertueux en plus d’être formidable, le Président de la République encore davantage ! Et quel adjectif employez-vous pour parler de vous-mêmes, les sénateurs de la majorité ? Vertueux, bien évidemment !

Mais, alors, votre vertu, qu’est-ce que vous la défendez : un cadenas par-ci, un verrou par-là, un autre encore là, et ainsi de suite !

Une ceinture de chasteté !

Mais c’est tout le contraire qui se produit : vous vous parez de toutes les vertus tout en verrouillant chaque strate du dispositif ; dès lors, comment peut-on vous croire ?

J’en viens à la seconde partie de mon intervention, et c’est à vous que je m’adresserai, monsieur le rapporteur, car ce que vous avez dit est grave. Je reprends vos propos : « À force de dépenser ici ou là, regardez où nous en sommes. » Comme si c’étaient les dépenses induites par les parlementaires qui avaient conduit au déficit.

Je n’ai jamais dit cela !

C’est formidable de refaire ainsi l’histoire.

D’abord, si de telles mesures ont été votées dans l’hémicycle, avec le soutien de la majorité, c’est le signe, me semble-t-il, qu’elles étaient de bon sens et justifiées

Non, monsieur le rapporteur ! Le déficit est le fruit d’une politique économique et fiscale.

Il ne faut pas laisser croire que ce sont les sénatrices et les sénateurs qui ont décidé, à un moment donné, de dépenser de l’argent en votant telle subvention ou en soutenant tel projet, car c’est faux : ce qui nous prive des recettes nécessaires permettant d’équilibrer les finances publiques, c’est votre politique fiscale !

Il a quasiment convaincu l’hémicycle !