Séance en hémicycle du 19 mai 2015 à 14h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

En application de l’article 34 de l’ordonnance n° 58–1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, M. le président du Sénat a été informé que le Conseil constitutionnel a été saisi d’une requête contestant les opérations électorales auxquelles il a été procédé, le 3 mai 2015, en Polynésie française, pour l’élection de deux sénateurs.

Acte est donné de cette communication.

Par lettre en date du 18 mai, M. le Premier ministre a annoncé la fin, à compter du 23 mai, de la mission temporaire confiée à Mme Hélène Conway-Mouret, sénatrice représentant les Français établis hors de France, auprès de M. Thierry Mandon, secrétaire d’État chargé de la réforme de l’État et de la simplification, dans le cadre des dispositions de l’article L.O. 297 du code électoral.

Acte est donné de cette communication.

Je rappelle au Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation :

- d’un sénateur pour siéger au conseil d’administration du Centre national du livre ;

- d’un sénateur appelé à siéger comme membre suppléant au sein du Conseil national du numérique.

Les candidatures proposées par la commission de la culture, de l’éducation et de la communication ont été publiées et seront ratifiées, conformément à l’article 9 du règlement, s’il n’y a pas d’opposition à l’expiration du délai d’une heure.

Je rappelle également au Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation :

- d’un sénateur pour siéger au Conseil supérieur de l’énergie ;

- de deux sénateurs appelés à siéger au sein du conseil d’administration de l’Agence nationale de l’habitat ;

- enfin, d’un sénateur appelé à siéger au sein du Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique.

Les candidatures ont été publiées et seront ratifiées, conformément à l’article 9 du règlement, s’il n’y a pas d’opposition à l’expiration du délai d’une heure.

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la réforme de l’asile (projet n° 193, texte de la commission n° 426, rapport n° 425, avis n° 394).

Dans la discussion des articles du texte de la commission, nous en sommes parvenus à l’article 10, au sein du chapitre III.

Chapitre III

Dispositions relatives à la Cour nationale du droit d’asile

L’amendement n° 197, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 3, première phrase

Après la référence :

L. 713-4

rédiger ainsi la fin de cette phrase :

et L. 723-1 à L. 723-14.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la Cour nationale du droit d’asile, ou CNDA, est le juge naturel des décisions de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, l’OFPRA, y compris de ses décisions d’examiner les dossiers en procédure accélérée. Il est donc logique de lui conférer la compétence pour les décisions de refus de réouverture après clôture. De surcroît, ne pas le faire n’irait pas dans le sens de la simplification des procédures.

Tel est l’objet de cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

À travers l’article 10, nous abordons les questions relatives à la CNDA et donc aux recours susceptibles d’être examinés par elle.

Le texte, dans sa rédaction actuelle, écarte bien la compétence de la CNDA pour certaines décisions de l’OFPRA, mais il y a des raisons à cela : ces décisions sont en effet écartées parce qu’elles ne présentent aucun grief – enregistrement de la clôture à la demande de l’intéressé, par exemple –, ou parce qu’elles relèvent du contrôle de légalité et non du contentieux de l’asile, comme dans le cas de la clôture ou du refus de réouverture d’un dossier après clôture.

La commission demande donc, par courtoisie

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement estime également qu’il n’est pas nécessaire d’introduire dans le texte les dispositions de cet amendement.

En l’occurrence, il s’agit là, en effet, de compétences du juge administratif de droit commun, la décision contestée ne portant pas sur le fond de la demande d’asile ; il convient seulement de vérifier s’il y a bien eu respect, par l’OFPRA, de cas de clôture et de leurs conditions légales d’application.

Il ne semble donc pas utile de confier à la CNDA un contentieux qui ne relève pas de sa sphère de compétences.

Dès lors, le Gouvernement demande également à l’auteur de cet amendement de bien vouloir retirer cet amendement. À défaut, il y sera défavorable.

Madame Assassi, l’amendement n° 197 est-il maintenu ?

Mme Éliane Assassi. Convaincue par la courtoisie de M. le rapporteur

L’amendement n° 197 est retiré.

Je suis saisi de quatre amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 131, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

« La Cour nationale du droit d’asile statue en formation collégiale, dans un délai de six mois à compter de sa saisine. Toutefois, sans préjudice de l’article L. 733–2, lorsque la décision de l’office a été prise en application des articles L. 723–2 ou L. 723–10, la Cour statue dans un délai de trois mois.

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Le présent amendement vise plusieurs objectifs.

Il tend, d’abord, à porter le délai de jugement d’une affaire en procédure normale à six mois, et ce conformément aux recommandations du rapport du Sénat n° 130 du 14 novembre 2012.

Il a pour objet, ensuite, de porter le délai de jugement d’une affaire en procédure accélérée à trois mois. En effet, il ressort de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, de l’article 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et du droit dérivé européen que, pour qu’un recours soit effectif, il doit l’être tant en droit que dans la pratique. Ainsi, si les délais de jugement ne doivent pas être excessifs, ils ne doivent pas non plus être expéditifs et empêcher un demandeur d’asile d’assurer convenablement sa défense.

Le Défenseur des droits préconise, dans son avis du 6 novembre 2014, que la réponse de la CNDA à la demande d’asile dans le cadre d’une procédure accélérée ne puisse se faire dans un délai inférieur à trois mois. Le délai de cinq semaines est donc parfaitement déraisonnable de l’avis de l’ensemble des acteurs du contentieux, qu’il s’agisse des avocats, des juges ou des rapporteurs.

Cet amendement a pour but, enfin, de permettre l’examen collégial de l’ensemble des recours soumis à la CNDA. En effet, cette dernière traite d’un contentieux particulièrement sensible, qui touche aux libertés fondamentales et nécessite des connaissances géopolitiques pointues, voire une expérience de terrain. Ce contentieux ne saurait donc être confié à un juge unique.

De surcroît, l’abandon de la collégialité aurait pour conséquence l’évincement du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, le HCR, de la formation de jugement, ce qui représenterait un appauvrissement considérable du droit d’asile en France, et serait surtout contraire à la directive 2013/32/UE du 26 juin 2013, laquelle prévoit la présence du HCR à chaque étape de la procédure d’asile.

Enfin, il faut rappeler que la CNDA est juge en premier et dernier ressort du contentieux de l’asile, le Conseil d’État, juge de cassation, n’exerçant qu’un contrôle en droit très limité, puisqu’il n’apprécie pas de nouveau les faits et les preuves. Une seule juridiction examine donc, dans la plénitude de ses attributions, la demande d’asile en fait et en droit. Il est par conséquent indispensable que cette juridiction soit collégiale.

L’amendement n° 198, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

« La Cour nationale du droit d’asile statue en formation collégiale, dans un délai de six mois à compter de sa saisine. Toutefois, sans préjudice de l’article L. 733-2, lorsque la décision de l’office a été prise en application des articles L. 723-2 ou L. 723-10, la Cour statue dans un délai de trois mois à compter de sa saisine. Si le Président de la Cour nationale du droit d’asile ou le président de la formation de jugement désigné à cette fin estime, le cas échéant d’office et à tout moment de la procédure, que la demande ne relève pas de l’un des cas prévus aux mêmes articles L. 723-2 et L. 723-10 et qu’elle soulève une difficulté sérieuse, la Cour nationale du droit d’asile statue, en formation collégiale, dans les conditions de délai prévues par cette formation.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Cet amendement est, pour nous, très important. Dès lors, je le dis d’emblée, nous ne le retirerons pas ; nous demandons même que le Sénat se prononce par scrutin public sur celui-ci.

Son objet est tout à fait similaire à celui que vient de présenter à l’instant Esther Benbassa. Nous proposons en effet de rétablir un délai raisonnable pour le jugement de la CNDA ainsi que le principe de collégialité de la décision.

Il a été fait référence au rapport d’information de Jean-Yves Leconte et Christophe-André Frassa, fait en 2012 au nom de la commission des lois. Je n’y reviens donc pas.

Sur le délai imparti à la CNDA pour statuer en procédure accélérée, j’y insiste moi aussi, il ressort de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, de l’article 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et du droit dérivé européen que, pour qu’un recours soit effectif, il doit l’être en droit comme dans la pratique. Dès lors, si les délais de jugement ne doivent pas être excessifs, ils ne doivent pas non plus être expéditifs ; ils ne doivent donc pas conduire à empêcher un demandeur d’asile d’assurer convenablement sa défense et une juridiction de mener une instruction de manière satisfaisante.

Je ne reviendrai pas non plus sur les préconisations du Défenseur des droits, évoquées par Esther Benbassa.

Pour ce qui concerne la collégialité, je répète que la CNDA traite d’un contentieux particulièrement sensible, qui touche aux libertés fondamentales. Il requiert donc des connaissances géopolitiques pointues, voire une expérience de terrain. La complexité du contentieux et des droits fondamentaux en jeu justifie que ledit contentieux ne saurait être confié à un juge unique.

L’amendement n° 20, présenté par MM. Mézard, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Hue, Mmes Laborde et Malherbe et M. Requier, est ainsi libellé :

Alinéa 4, troisième phrase

Remplacer les mots :

D’office

par les mots :

De sa propre initiative

La parole est à M. Jacques Mézard.

À travers cet amendement, nous posons au Gouvernement la question de la rédaction de l’article L. 731–2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, lequel porte sur la question du renvoi à la formation collégiale.

Faut-il en effet comprendre que le président de formation de jugement renvoie « d’office » à la formation collégiale la demande s’il estime que celle-ci ne relève pas de l’un des cas prévus aux articles L. 732–2 et L. 732–10 ou qu’elle soulève une difficulté sérieuse, ou bien qu’il le fait « à la demande du requérant » ?

Cet amendement tend à clarifier la rédaction, en remplaçant les mots « d’office » par les mots « de sa propre initiative ».

À tout le moins, nous souhaiterions, madame la ministre, un éclaircissement sur ce point.

L’amendement n° 1, présenté par M. Leconte, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Enfin, si le président de la formation de jugement désigné à cette fin estime, le cas échéant d’office et à tout moment de la procédure, qu’il ne peut statuer seul sur la demande, bien qu’elle relève de l’un des cas prévus aux articles L. 723-2 et L. 723-10 et qu’elle soulève des difficultés, la Cour nationale du droit d’asile statue en formation collégiale, dans un délai de sept semaines.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Nous sommes tous, je le crois, attachés au contradictoire et à la nécessité de garantir le maximum de droits aux demandeurs.

De ce point de vue, puisque nous abordons avec cet article les questions relatives à la CNDA, je crois qu’il faut rendre hommage aux avocats qui y font vivre le contradictoire et exploitent toutes les possibilités du droit, au bénéfice des demandeurs.

Je voudrais indiquer, à propos du juge unique, que 20 % des décisions de la CNDA sont rendues par ordonnance, c’est-à-dire sans possibilité de contradictoire. Or permettre de prendre une décision rapide avec une possibilité de contradictoire est un plus.

Oui !

Comme d’autres, nous partageons les doutes sur la capacité de la CNDA à juger de tous les cas en cinq semaines. Bien entendu, il s’agit là d’un objectif, qui ne sera pas assorti de sanctions s’il n’est pas respecté. Le traitement d’un dossier pourra donc prendre, si nécessaire, un peu plus longtemps. Il faut dire que le faire tenir en cinq semaines, de la prise en main du dossier à la notification de la décision après l’audience, relève de la gageure !

Néanmoins, une fois que le travail a été fait par le rapporteur et que l’audience a été préparée, il me semble que le juge, s’il ne s’estime pas en capacité de décider seul d’un cas difficile, doit avoir la possibilité de demander le retour à une formation collégiale, sans que le délai passe pour autant de cinq semaines à cinq mois.

C'est la raison pour laquelle cet amendement a pour objet de créer une troisième procédure. La Cour nationale du droit d’asile pourrait ainsi statuer en formation collégiale, mais en procédure accélérée, dans un délai de sept semaines.

Le dispositif est envisagé pour les cas où le président de la formation de jugement amené à statuer à juge unique en cinq semaines estime que la demande soulève des difficultés insuffisamment sérieuses pour justifier un renvoi en procédure normale, soit cinq mois, mais nécessitant tout de même un jugement en formation collégiale.

Cette possibilité pourrait intervenir à tout moment de la procédure. Si les difficultés apparaissaient au jour initialement prévu pour l’audience, la décision serait rendue par la formation collégiale dans un nouveau délai de deux semaines, soit toujours sept semaines en tout.

Il me semble intéressant de permettre de statuer en formation collégiale sans que cela dure cinq mois.

Quel est l’avis de la commission ?

Les amendements n° 131 et 198 visent à allonger les délais de jugement à la CNDA et à entériner la suppression du juge unique.

Les auteurs de ces deux amendements proposent de porter de cinq mois à six mois le délai de jugement pour les demandes examinées selon la procédure normale et de cinq semaines à trois mois le délai de jugement pour les demandes examinées selon la procédure accélérée. Ils prônent également la suppression du juge unique.

Nous ne pouvons évidemment pas y souscrire : d’une part, cela conduirait à trop allonger les délais ; d’autre part, la procédure de juge unique est importante.

La commission émet donc un avis défavorable sur ces deux amendements.

L’amendement n° 20 est un amendement rédactionnel. Notre collègue Jacques Mézard propose de remplacer les mots « d’office » par les mots « de sa propre initiative ». Le président de la Cour ou le président de formation de jugement pourrait ainsi renvoyer en formation collégiale « de sa propre initiative ».

C’est une discussion sur les termes, mon cher collègue. D’un point de vue juridique, l’usage est plutôt d’indiquer que le président en décide « d’office ». Aussi, la commission propose – courtoisement, là encore §le retrait de cet amendement. À défaut, l’avis serait défavorable.

Enfin, les auteurs de l’amendement n° 1 proposent que le juge unique puisse renvoyer à la formation collégiale un recours pour lequel il s’estime compétent, mais qu’il ne pense pas pouvoir traiter seul, la Cour statuant alors dans un délai de sept semaines. Cela revient à créer une nouvelle procédure.

Une telle mesure ne nous paraît pas nécessaire. L’Assemblée nationale a déjà prévu que le juge unique pouvait renvoyer à la formation collégiale en cas de difficulté sérieuse, afin que celle-ci prenne sa décision dans les délais impartis. La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je comprends la démarche des auteurs des amendements n° 131 et 198, mais il n’est pas possible d’y souscrire.

L’idée est bien d’avoir, d’un côté, une procédure simplifiée lorsqu’un examen détaillé ne se justifie pas et, de l’autre, une procédure approfondie, avec toutes les garanties juridictionnelles voulues.

Il vaut mieux régler au plus vite les demandes manifestement irrecevables ou mal formulées et prendre le temps d’examiner les dossiers qui le méritent véritablement, c'est-à-dire les vraies demandes d’asile.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur ces deux amendements.

Madame la sénatrice Esther Benbassa, vous avez exprimé des craintes quant aux conditions d’examen des dossiers par le juge unique. Vous souhaitez offrir des garanties supplémentaires aux demandeurs. Je rappelle quelques éléments : nous avons prévu une aide juridictionnelle de plein droit devant la CNDA ; les juges seront des magistrats professionnels ; le rapporteur pourra également procéder à un examen approfondi ; enfin, il y aura renvoi devant la formation collégiale en cas de difficulté. Un éventuel allongement des délais ne réglerait donc rien.

Je partage l’hommage que M. Leconte a rendu aux avocats. Je les ai beaucoup fréquentés, et j’ai pu apprécier leurs qualités.

En revanche, la procédure intermédiaire que vous proposez à l’amendement n° 1 ne paraît pas pertinente, monsieur le sénateur. Encore une fois, l’objectif est de séparer les cas qui sont simples, lorsque la demande est manifestement irrecevable, de ceux qui méritent un examen au fond. Dès lors, la création d’une troisième procédure ne ferait que complexifier le système. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Enfin, l’amendement n° 20 est un amendement rédactionnel. M. Mézard souhaite préciser que le juge peut « de sa propre initiative » renvoyer en formation collégiale une affaire ne relevant pas d’un cas d’irrecevabilité ou de la procédure accélérée ou présentant une difficulté sérieuse. Ce n’est peut-être pas un élément déterminant, mais c’est effectivement une clarification utile. Le Gouvernement émet donc un avis favorable sur cet amendement.

Madame Benbassa, l’amendement n° 131 est-il maintenu ?

Oui, je le maintiens, monsieur le président.

Je mets aux voix l'amendement n° 131.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote sur l'amendement n° 198.

Nous ne pourrons pas voter cet amendement, dont l’adoption aurait pour objet de faire disparaître le principal intérêt de la procédure accélérée, c'est-à-dire le délai de cinq semaines.

Toutefois, il me semble important que le Gouvernement s’engage à donner les moyens nécessaires à la Cour nationale du droit d’asile. Certes, je partage le souhait que des décisions puissent être prises rapidement. Mais j’ai des doutes quant à la capacité de la CNDA à tenir le délai en assurant le respect du contradictoire.

Je mets aux voix l'amendement n° 198.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe CRC.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 184 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Je mets aux voix l'amendement n° 20.

Je mets aux voix l'amendement n° 1.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 33 rectifié bis est présenté par Mme Létard, MM. Guerriau et Bonnecarrère, Mme Loisier, MM. Delahaye, Médevielle, Longeot, Gabouty, L. Hervé et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC.

L'amendement n° 233 est présenté par le Gouvernement.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 5

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Valérie Létard, pour présenter l’amendement n° 33 rectifié bis.

Il s’agit d’un amendement de coordination avec l’amendement n° 32 rectifié bis, qui visait à supprimer le transfert à la CNDA des recours à l’encontre des décisions de refus d’entrée sur le territoire.

Néanmoins, l’amendement n° 32 rectifié bis n’ayant pas été adopté, je retire cet amendement.

L'amendement n° 33 rectifié bis est retiré.

La parole est à Mme la ministre, pour présenter l’amendement n° 233.

Monsieur le président, je retire également cet amendement, pour des raisons similaires à celles qui viennent d’être avancées par Mme Létard.

L'amendement n° 233 est retiré.

L'amendement n° 60, présenté par M. Guerriau, est ainsi libellé :

Alinéas 11 à 13

Remplacer ces alinéas par deux alinéas ainsi rédigés :

c) Le 3° est ainsi rédigé :

« 3° Le rapporteur nommé par le vice-président du Conseil d’État, parmi les agents de la Cour sur proposition du président de la Cour nationale du droit d’asile, en raison de ses compétences dans les domaines juridique ou géopolitique. En toute indépendance et impartialité, garanties inhérentes à ses fonctions pour lesquelles il prête serment devant le vice-président du Conseil d’État, il donne lecture du rapport qui analyse l’objet de la demande et les éléments de fait et de droit exposés par les parties et fait mention des éléments propres à éclairer le débat. » ;

La parole est à M. Joël Guerriau.

Les formations de jugement de la Cour nationale du droit d’asile sont actuellement composées d’un magistrat ainsi que de deux juges assesseurs non-magistrats qui l’assistent dans ses fonctions de président. L’un des assesseurs est une personnalité qualifiée nommée par le haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés, l’autre est nommé par le vice-président du Conseil d’État sur proposition de l’un des ministres représentés au conseil d’administration de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides.

La présence d’une personnalité ayant un lien avec la direction de l’OFPRA apparaît d’autant plus discutable que l’Office est partie prenante aux affaires jugées par la Cour, ce qui ne satisfait pas aux exigences françaises et européennes d’accès à une justice impartiale et équitable. Afin de lever toute suspicion de dépendance à l’égard de l’Office et de partialité, le projet de loi prévoit de nommer les assesseurs au regard de leurs compétences juridiques ou géopolitiques sans qu’ils soient proposés par l’un des ministres représentés au conseil d’administration de l’OFPRA. Cependant, comme l’avait préconisé le rapport du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l’évaluation de la politique d’accueil des demandeurs d’asile paru en avril 2014 concernant l’exigence d’une professionnalisation accrue de la CNDA, l’intégration des rapporteurs actuels au sein de la formation de jugement, en lieu et place de ces assesseurs, renforcerait la cohérence de la jurisprudence et simplifierait significativement la gestion logistique des audiences.

Actuellement, les rapporteurs instruisent les dossiers de demande d’asile, présentent un rapport en audience sans prendre parti sur le sens de la solution à retenir. Ce sont eux également qui rédigent les projets de décisions prises. Contrairement aux assesseurs, qui ne sont présents à la CNDA qu’au jour de l’audience, les rapporteurs sont présents tout au long de la procédure et maîtrisent mieux les dossiers, ce qui a été souligné dans le rapport du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, ainsi que lors des débats devant l’Assemblée nationale. L’intégration des rapporteurs s’inscrit donc dans la continuité des réformes entreprises ces dernières années et qui visent à rapprocher le fonctionnement de la CNDA des juridictions de droit commun en matière d’étrangers.

Les rapporteurs sont des fonctionnaires ou des agents contractuels du Conseil d’État. Ils bénéficient des garanties d’indépendance attachées à la juridiction, lesquelles seront affirmées et renforcées par leur nomination par le vice-président du Conseil d’État sur proposition du président de la juridiction. Les assesseurs, eux, ne sont pas nécessairement des fonctionnaires en activité et sont dans une relation contractuelle avec la Cour, sans que cela ait jamais soulevé de contestation à ce jour.

L’intégration des rapporteurs au sein des formations de jugement permettrait de garantir aux requérants un examen de leurs recours par des personnes très spécialisées, pivots de la procédure et au fait de la jurisprudence en matière d’asile. Cette mesure permettrait aussi de faire des économies du fait de la suppression des vacations et de la prise en charge des frais de déplacement, voire d’hébergement, des assesseurs, remplacés par les rapporteurs. Ainsi serait supprimé le versement des indemnités aux assesseurs vacataires, qui représentent un coût global d’environ 450 000 euros. Cette solution permettrait d’utiliser les fonds actuellement alloués à la rémunération des assesseurs nommés sur proposition de l’administration au recrutement de nouveaux agents dont l’activité permettrait une réduction significative des délais de jugement.

Il s’agit donc d’une proposition de simplification, d’économie et d’efficacité.

Ce n’est pas sûr !

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à remplacer l’assesseur nommé par le vice-président du Conseil d’État par un rapporteur de la Cour nationale du droit d’asile.

Cette proposition paraît tout à fait impossible. En effet, en application de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme – je pense notamment à l’arrêt Kress contre France rendu en 2001 –, le rapporteur public ne peut faire partie de la formation de jugement. Un rapporteur chargé de l’étude du dossier du demandeur se trouverait ainsi à la fois juge et partie, ce qui n’est naturellement pas souhaitable.

En outre, cette disposition reviendrait à réduire à deux – le président de la formation de jugement et l’assesseur du haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés – la formation de jugement, ce qui, d’une part, nuirait à la collégialité et, d’autre part, poserait des difficultés en cas de désaccord.

La commission a donc très clairement émis un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est plutôt défavorable à cet amendement, qui vise à remplacer l’un des assesseurs, à savoir la personnalité nommée par le vice-président du Conseil d’État, par un rapporteur nommé parmi les agents de la Cour sur proposition du président de la CNDA.

Certes, le rapporteur joue un rôle important et reconnu. Pour autant, il ne nous semble pas souhaitable de l’intégrer dans les formations de jugement, faute notamment des garanties statutaires en matière d’indépendance et d’impartialité. Aujourd'hui, les rapporteurs de la Cour ont des statuts variés, certains d’entre eux sont fonctionnaires, d’autres sont contractuels. En tant que membre du personnel de la Cour, ils sont tous sous l’autorité hiérarchique du président de la CNDA. Le Gouvernement estime donc que la situation statuaire de ces agents fait obstacle à leur intégration dans les formations de jugement.

Je mets aux voix l'amendement n° 60.

L'amendement n° 235, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 16

1° Remplacer les mots :

président de la formation

par les mots :

président de formation

2° Après le mot :

nommé

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

parmi les magistrats mentionnés au 1° du présent article.

La parole est à Mme la ministre.

Il s’agit ici de répondre à la préoccupation exprimée assez largement d’élargir le vivier des magistrats pouvant être désignés comme juge unique. En modifiant légèrement la définition, il sera possible de disposer de davantage de magistrats. Voilà pourquoi le Gouvernement propose de supprimer la condition d’ancienneté que l’Assemblée nationale a souhaité imposer aux magistrats affectés de manière non permanente à la Cour.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à modifier l’alinéa 16 de l’article 10 sur deux points.

La commission des lois est favorable à la première modification proposée, qui consiste à remplacer les mots « président de la formation » par les mots « président de formation ». En revanche, elle est défavorable à la seconde modification, qui vise à ouvrir le vivier des juges uniques à l’ensemble des présidents de formation de jugement en supprimant la condition d’expérience, condition qui a été ajoutée pendant les débats à l’Assemblée nationale et que nous souhaitons conserver.

Dans ces conditions, monsieur le président, je demande que l’amendement soit mis aux voix par division.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.

J’apporte mon soutien à la position de la commission des lois, qui est sage.

Il est important d’éviter de trop grandes variations entre les décisions des formations en fonction des présidents. De nombreux efforts ont été faits en ce sens ces dernières années, mais la condition d’expérience me paraît évidemment indispensable pour pouvoir être juge unique.

Nous allons procéder au vote par division.

Je mets aux voix le 1° de l’amendement n° 235.

Je mets aux voix le 2° de l’amendement n° 235.

Je mets aux voix l’ensemble de l’amendement n° 235, modifié.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 34 rectifié bis est présenté par Mme Létard, MM. Guerriau et Bonnecarrère, Mme Loisier, MM. Delahaye, Médevielle, Longeot, Gabouty, L. Hervé et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC.

L'amendement n° 234 est présenté par le Gouvernement.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 16

Supprimer les mots :

du deuxième alinéa de l’article L. 213-9-1 et

La parole est à Mme Valérie Létard, pour présenter l’amendement n° 34 rectifié bis.

Il s’agit de nouveau d’un amendement de coordination avec la suppression proposée par l’amendement n° 32 rectifié bis, qui n’a pas été adopté. Par conséquent, je le retire.

L'amendement n° 34 rectifié bis est retiré.

La parole est à Mme la ministre, pour présenter l’amendement n° 234.

Je le retire également.

L'amendement n° 234 est retiré.

L'amendement n° 35 rectifié bis, présenté par Mme Létard, MM. Guerriau et Bonnecarrère, Mme Loisier, MM. Delahaye, Médevielle, Longeot, L. Hervé et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 17

Insérer quatre alinéas ainsi rédigés :

… L’article L. 733-1 est ainsi modifié :

a) Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Aux mêmes fins, le président de cette juridiction peut également prévoir la tenue d’audiences foraines au siège d’une juridiction administrative ou judiciaire, après accord du président de la juridiction concernée. » ;

b) Au dernier alinéa, les mots : « deuxième alinéa » sont remplacés par les mots : « présent article » ;

La parole est à Mme Valérie Létard.

Dans le cadre de la réflexion que nous avions engagée à l’occasion de la concertation sur l’asile, nous avions éventuellement envisagé l’expérimentation du transfert du contentieux de l’asile à la juridiction administrative de droit commun, « soit dans une ou deux régions à forte demande d’asile, soit pour l’ensemble du contentieux en procédure prioritaire ». Nous nous appuyions sur le fait que le juge administratif est déjà familier de ces problématiques, puisqu’il apprécie les risques en cas de retour sur le fondement de l’article 3 de la convention européenne des droits de l’homme, qui prohibe les traitements inhumains et dégradants, et qu’il pourrait y avoir un bénéfice pour le demandeur à voir son dossier traité par une juridiction de proximité.

Devant les arguments présentés, notamment par notre rapporteur, sur l’intérêt de concentrer le contentieux de l’asile sur une juridiction spécialisée mieux professionnalisée, j’ai renoncé à cette option tout en considérant qu’il était néanmoins souhaitable de conserver l’idée de rapprocher l’instance de jugement du justiciable – comme pour l’OFPRA en ce qui concerne l’expérimentation de sa territorialisation –, en particulier si le demandeur, dans le cadre de l’application du nouveau schéma directif d’hébergement, a été hébergé en région et doit prévoir de se déplacer pour sa convocation à une audience de la CNDA.

Cet amendement, comme cela avait été également envisagé dans les pistes de réforme proposées par notre rapport sur la réforme de l’asile remis au ministre de l’intérieur le 28 novembre 2013, prévoit de compléter les missions déconcentrées déjà mises en œuvre avec succès par l’OFPRA par la possibilité de déconcentrer une partie des recours devant la CNDA, en organisant des audiences foraines en région. Cette mesure conférera une base légale à ces audiences. Il s’agit ainsi de prévoir, à l’article L. 733-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, que la CNDA peut tenir des « audiences foraines », notamment en métropole.

Certes, la visioconférence est déjà prévue par l’article L. 733-1, mais, pour la métropole, le requérant peut refuser d’être entendu par un moyen de communication audiovisuelle. Le rapprochement physique de la juridiction, en particulier dans une région à forte demande, nous paraît donc une possibilité qui compléterait utilement l’ensemble de notre dispositif. Cela permettrait, là aussi, non seulement de réduire significativement les délais, mais aussi d’améliorer l’accompagnement des demandeurs d’asile en agissant au plus près des territoires.

Quel est l’avis de la commission ?

Cette proposition, il faut bien le dire, a fait l’objet d’une discussion un peu rapide en commission, compte tenu du volume d’amendements que nous avons eu à traiter.

L’OFPRA organise des audiences foraines dans les différents départements français, plutôt avec succès. La CNDA, quant à elle, n’en organise pour l’instant qu’en outre-mer, mais elle dispose d’un autre moyen sur le territoire hexagonal, à savoir la visioconférence, qui n’est possible que si le demandeur est parfaitement d’accord.

La commission avait un avis réservé, pour ne pas dire défavorable, sur cet amendement. Reste que si les audiences foraines de l’OFPRA se déroulent avec succès sur le territoire hexagonal – la commission des lois et moi-même avons d’ailleurs soutenu de telles initiatives –, pourquoi n’en irait-il pas de même pour la CNDA ?

Cela étant, je suis tenu par l’avis de la commission. Néanmoins, si le président de la commission des lois voulait bien porter un regard bienveillant sur cet amendement, nous pourrions revoir notre avis…

La parole est à M. le président de la commission.

Depuis l’examen des amendements en commission, un élément nouveau est apparu : le Sénat a adopté hier un amendement visant à inscrire dans la loi la déconcentration de l’action de l’OFPRA.

Maintenant que notre assemblée a voté le principe de cette déconcentration, qui se pratiquait mais ne reposait pas sur une base légale, la situation est différente. Dès lors, j’ai tendance à penser qu’il y aurait une certaine incohérence à s’opposer aujourd’hui à la tenue d’audiences foraines de la Cour nationale du droit d’asile.

Il me semble que, sans outrepasser mes obligations de président de commission, pas plus que ne l’a fait notre rapporteur à l’instant, notre assemblée doit se montrer cohérente avec son vote d’hier. À titre personnel, je voterai l’amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il nous semble que cet amendement peut être un élément positif par rapport à notre souhait de rapprocher les juridictions des territoires et des demandeurs.

L’OFPRA tient d’ores et déjà des audiences au plus près des territoires. En outre-mer, la Cour nationale du droit d’asile peut ainsi juger les recours des demandeurs. Par conséquent, la tenue d’audiences foraines nous semble cohérente avec le souhait de répartir les demandeurs d’asile sur tout le territoire. Nous y sommes plutôt favorables.

La parole est à M. François Zocchetto, pour explication de vote.

La proposition de Mme Létard est frappée au coin du bon sens. Je tiens donc à saluer les propos du président et du rapporteur de la commission des lois, et je suis heureux que le Gouvernement aille dans le même sens.

La visioconférence est très aléatoire, tant en ce qui concerne le maniement des outils que les résultats. Les audiences foraines, pour leur part, ont déjà été expérimentées outre-mer, où elles ont donné de bons résultats. Faut-il pour autant donner une base légale à une pratique relevant de l’organisation des juridictions ? Je pense que oui, car la validité de ces audiences foraines peut aujourd’hui être mise en doute.

Il me semble donc bénéfique que nous offrions cette base légale en adoptant cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 35 rectifié bis.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 133, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéas 21 à 25

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

3° bis L’article L. 733-2 est abrogé ;

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Le présent amendement a pour objet de supprimer l'article L. 733-2 du CESEDA, le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. En effet, ce dernier, complété par l'article R. 733-16, prévoit les ordonnances dites « nouvelles » et permet à la CNDA de rejeter un recours sans audience selon des critères subjectifs et aléatoires.

Or, comme cela a été développé par M. Jean-Marie Delarue dans son rapport du 29 novembre 2012, la notion d’absence « d’élément sérieux » est trop délicate à caractériser. De surcroît, le droit d’être entendu par la CNDA, qui découle du droit à un recours effectif et fait partie intégrante des droits de la défense, est protégé par le droit européen.

L'ensemble de ces droits est consacré par la directive européenne du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale – article 25 du préambule et article 46 -, par la charte des droits fondamentaux – articles 18, 41 et 47 - et par les articles 13 et 3 combinés de la convention européenne des droits de l’homme.

Il est donc impensable de maintenir la procédure d’ordonnances dites « nouvelles » sans méconnaître le droit européen et nier la spécificité des garanties de la procédure devant la CNDA.

L'amendement n° 200, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéas 21 à 25

Remplacer ces alinéas par deux alinéas ainsi rédigés :

3° bis L’article L. 733-2 est ainsi rédigé :

« Art. L. 733 -2. – Le président et les présidents de formation de jugement ne peuvent en aucun cas régler par ordonnance les affaires dont la nature ne justifie pas l’intervention d’une formation collégiale. » ;

La parole est à Mme Christine Prunaud.

Notre amendement a un objet semblable à celui de Mme Benbassa. Je confirme que la notion de demande telle que définie à l’article R. 733-16 est à prendre avec beaucoup de précautions ; nous la considérons pour notre part plutôt comme une restriction.

Je rappelle que la France a rendu une série d’ordonnances scandaleuses dans des dossiers dignes de foi, qui lui ont valu plusieurs sanctions de la Cour européenne des droits de l’homme. Il convient donc de souligner l’importance de l’oralité des débats dans la procédure devant la CNDA et le droit à un recours effectif en matière d’asile, garanti et protégé par le droit européen.

Quel est l’avis de la commission ?

Ces amendements tendent à mettre un terme à la faculté qu’a la CNDA de statuer par ordonnance. Ils visent tout particulièrement les ordonnances dites « nouvelles », qui permettent à un magistrat désigné à cet effet de rejeter les recours ne présentant aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision de l’OFPRA. Les dispositions de l’article R. 733-4 du CESEDA précisent pourtant que « l’ordonnance ne peut être prise qu’après que le requérant a été mis en mesure de prendre connaissance des pièces du dossier et après examen de l’affaire par un rapporteur ».

Ces ordonnances permettent à la Cour de ne pas perdre de temps sur des recours qui ont peu de chances, voire aucune, de prospérer. Il convient donc de conserver cette disposition extrêmement utile. C’est pourquoi la commission a émis un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Nous partageons bien évidemment la volonté des auteurs de ces amendements d’assurer toutes les garanties aux demandeurs d’asile. Précisément, l’idée est de trier les dossiers qui n’ont manifestement aucune chance de prospérer faute d’éléments sérieux et les autres, qui font l’objet d’un examen approfondi.

En l’espèce, la possibilité pour un magistrat d’écarter par ordonnance des procédures qui n’ont aucune chance de prospérer, dans certains cas à la suite d’un désistement, d’incompétence de la juridiction ou d’irrecevabilité manifeste, est une manière de gagner du temps pour examiner sérieusement les recours qui méritent de l’être.

Par conséquent, je ne peux être que défavorable à ces deux amendements.

Je mets aux voix l'amendement n° 133.

Je mets aux voix l'amendement n° 200.

Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 202, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéas 33 et 34

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Patrick Abate.

La CNDA juge en plein contentieux depuis l’arrêt Aldana Barrena du 8 janvier 1982 et a, depuis lors, refusé d’examiner les moyens dits « de légalité externe », en particulier sur les conditions d’instruction de l’OFPRA. Cependant, un revirement jurisprudentiel s’est récemment opéré par une série de décisions du Conseil d’État et de la CNDA qui a ouvert la possibilité d’une annulation lorsqu’une garantie essentielle d’examen n’a pas été respectée.

Le projet de loi limite les possibilités d’annulation aux seuls cas de l’absence d’examen particulier et de l’absence d’audition hors des cas prévus par la loi.

Or la réforme donne compétence à la Cour pour statuer sur la légalité de la mise en œuvre de la procédure accélérée décidée sur le constat de l’autorité administrative, sur les litiges liés à la mise en œuvre de la procédure adaptée, sur l’examen médical prévu par l’article L. 723-5, sur les conditions de l’audition et sur l’irrecevabilité des demandes de réfugiés dans un autre pays.

Limiter ainsi les possibilités d’annulation à quelques hypothèses conduit à réduire le caractère effectif du recours et, à notre connaissance, va à l’encontre de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Il nous semble qu’il serait plus simple de laisser à la CNDA, sous le contrôle du Conseil d’État, bien sûr, le soin de définir son office.

L'amendement n° 16, présenté par MM. Mézard, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Hue, Mmes Laborde et Malherbe et M. Requier, est ainsi libellé :

Alinéa 33

Remplacer les mots :

l'office a pris cette décision sans procéder à un examen individuel de la demande ou en se dispensant, en dehors des cas prévus par la loi, d'un entretien personnel avec le demandeur

par les mots :

l’examen de la demande a été entaché d’un vice de procédure grave et qu'il ressort des pièces du dossier que ce vice de procédure a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé le demandeur d'une garantie

La parole est à M. Jacques Mézard.

Aux termes du projet de loi, la Cour ne peut annuler une décision de l’Office et lui renvoyer l’examen de la demande d’asile que lorsqu’elle juge que l’Office a pris cette décision sans procéder à un examen individuel de la demande ou en se dispensant, en dehors des cas prévus par la loi, d’un entretien personnel avec le demandeur.

Notre amendement vise à préciser, en conformité avec les jurisprudences du Conseil d’État et de la CNDA, notamment l’arrêt Danthony, que l’annulation de la décision du directeur général de l’Office et le renvoi de l’examen de la demande d’asile doivent advenir dans le cas où la méconnaissance d’une garantie essentielle d’examen a privé le demandeur d’une garantie.

Les garanties procédurales ne sont pas que celles qui touchent à la tenue d’un entretien personnel ou de l’examen individuel de la demande ; le respect du principe du contradictoire doit impérativement avoir été respecté.

Cet amendement vise ainsi très simplement à élargir la rédaction de cet article pour le rendre compatible avec l’exercice des droits du demandeur d’asile.

L'amendement n° 132, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 33

Supprimer les mots :

, en dehors des cas prévus par la loi,

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Nous considérons que tous les demandeurs d’asile doivent bénéficier d’une chance d’être entendus par l’organe de détermination de la qualité de réfugié. En France, il s’agit de l’OFPRA.

Il est donc nécessaire que la CNDA puisse renvoyer devant l’OFPRA tout dossier de demande d’asile qui n’aurait pas fait l’objet d’un entretien personnalisé portant sur le fond de la demande.

Quel est l’avis de la commission ?

Les amendements n° 202 et 16 tendent à supprimer ou à limiter l’encadrement des renvois de la CNDA à l’OFPRA. La Cour étant un juge de plein contentieux, elle ne peut annuler de décisions de l’OFPRA sans leur substituer sa propre décision, sauf dans des cas précis reconnus par la jurisprudence.

Le renvoi de la Cour vers l’Office contribuant à rallonger l’instruction des demandes d’asile, le projet de loi l’encadre dans le respect de cette jurisprudence. C'est la raison pour laquelle l’avis de la commission est défavorable sur ces deux amendements.

L’avis est également défavorable sur l’amendement n° 132, car la disposition du texte est conforme à la jurisprudence du Conseil d’État : la Cour « ne saurait, sans erreur de droit, enjoindre à titre de mesure d’instruction à l’Office de procéder à l’audition du demandeur d’asile ». Il s’agissait d’un cas dans lequel la CNDA avait statué alors même qu’il n’y avait pas eu d’entretien personnel au sein de l’OFPRA.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’amendement n° 202 a pour objet de supprimer tout encadrement et l’amendement n° 16 vise à élargir les possibilités de renvoi à l’OFPRA en cas de vice de procédure grave.

Nous ne pouvons pas être favorables à ces amendements.

Tout d’abord, le juge de l’asile est un juge de plein contentieux. Par conséquent, il ne contrôle pas la procédure suivie devant l’OFPRA, mais il lui appartient de juger directement du bien-fondé de la demande d’asile. Autrement dit, il substitue sa propre décision à celle de l’Office. La jurisprudence la plus récente du Conseil d’État vient de rappeler cet office du juge de l’asile et le présent projet de loi le consacre.

Ensuite, le projet de loi consacre la jurisprudence la plus récente du Conseil d’État et de la CNDA, qui n’admet l’annulation de la décision de l’OFPRA et le renvoi à l’Office qu’en cas de méconnaissance des garanties essentielles que sont l’examen particulier de chaque demande et l’entretien personnel mené avec le demandeur. Ainsi, le projet de loi encadre l’office du juge afin de circonscrire les possibilités de contrôle aux garanties essentielles déjà reconnues dans l’intérêt des demandeurs et d’une bonne administration de la justice. Ne pas enserrer les possibilités de renvoi des affaires de la CNDA à l’OFPRA aurait un impact très dommageable sur l’ensemble des délais de traitement de la demande d’asile.

Enfin, permettez-moi de relever que, si tout demandeur a droit à un recours effectif devant une juridiction contre une décision lui refusant l’asile, le droit de l’Union européenne et, en particulier, la directive Procédures de 2013 reconnaissent l’autonomie procédurale des États membres. Par conséquent, chaque État membre peut définir les voies de recours ouvertes contre les décisions en matière d’asile.

J’en viens à l’amendement n° 132, ayant pour objet de permettre à la Cour de renvoyer à l’OFPRA l’examen d’une demande dès lors, notamment, que celui-ci n’aurait pas mené un entretien personnel avec le demandeur. Mme Benbassa indique, à juste titre d'ailleurs, que tous les demandeurs devraient bénéficier d’un entretien.

Pour quelles raisons le Gouvernement n’est-il pas favorable à cet amendement ? Comme le permet la directive Procédures, le projet de loi généralise le principe de l’entretien personnel mais prévoit trois cas spécifiques dans lesquels l’OFPRA peut s’en dispenser : si l’Office s’apprête à prendre une décision reconnaissant la qualité de réfugié, ce qui est plutôt positif pour le demandeur ; si des raisons médicales interdisent de procéder à l’entretien ; et dans le cadre de l’examen préliminaire d’une demande de réexamen.

Ces cas sont strictement limités, autorisés par la directive et parfaitement légitimes. Il est donc normal que l’article 10 consacre la jurisprudence en la matière et qu’il prévoie l’annulation de la décision attaquée et le renvoi à l’Office, lorsque celui-ci s’est dispensé de mener un entretien personnel. Il serait donc incohérent de supprimer cette mention.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.

La CNDA non seulement évalue la décision de l’OFPRA, mais peut aussi accorder une protection au demandeur. Elle a même le devoir de le faire si elle estime que celui-ci en a besoin sans en renvoyer, pour des raisons de procédure, la responsabilité à l’OFPRA. À défaut, cela reviendrait à nier complètement le rôle de la CNDA, qui est un juge de plein contentieux et qui a donc vocation à accorder une protection à un demandeur le plus rapidement possible, dès lors que la procédure devant l’OFPRA n’a pas permis de faire reconnaître ce droit. Voilà pourquoi il ne faut pas élargir les cas dans lesquels la CNDA peut renvoyer un dossier à l’OFPRA.

J’appelle aussi l’attention sur le fait qu’il est important que l’OFPRA tienne compte de la jurisprudence de la CNDA, afin de ne pas répéter les mêmes erreurs.

Je mets aux voix l'amendement n° 202.

Je mets aux voix l'amendement n° 16.

Je mets aux voix l'amendement n° 132.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 199 rectifié, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 43

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Art. 9-4.- Le bénéfice de l’aide juridictionnelle peut être demandé dans le délai de recours contentieux ou dans le délai d’un mois à compter de la réception par le requérant de l’avis de réception de son recours. » ;

La parole est à M. Jean-Pierre Bosino.

Par cet amendement, nous souhaitons rétablir le texte adopté par l’Assemblée nationale et accorder un délai raisonnable aux demandeurs d’asile pour pouvoir bénéficier de l’aide juridictionnelle.

L'amendement n° 236, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 43

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Art. 9-4. – Devant la Cour nationale du droit d'asile, le bénéfice de l’aide juridictionnelle est de plein droit, sauf si le recours est manifestement irrecevable. Si l’aide juridictionnelle est sollicitée en vue d’introduire le recours devant la cour, elle doit être demandée dans le délai de quinze jours à compter de la notification de la décision de l’office. Dans le cas contraire, l'aide juridictionnelle peut être demandée lors de l’introduction du recours, exercé dans le délai. » ;

La parole est à Mme la ministre.

Cet amendement vise à encadrer le délai dans lequel une demande d’aide juridictionnelle peut être présentée aux fins d’exercer un recours devant la CNDA. Je rappelle que le Gouvernement avait proposé, dans son texte initial, que l’aide juridictionnelle soit accordée de plein droit devant la CNDA.

Nous proposons de distinguer deux cas : si l’aide juridictionnelle est sollicitée en vue d’introduire le recours devant la CNDA, elle doit être demandée dans le délai de quinze jours à compter de la notification de la décision de l’OFPRA ; si le requérant a pu former son recours, seul ou avec l’aide d’un conseil, l’aide juridictionnelle peut être demandée au plus tard lors de l’introduction du recours exercé dans le délai de recours contentieux.

Cet amendement apporte une clarification qui nous semble utile.

Quel est l’avis de la commission ?

L’adoption de l’amendement n° 199 rectifié supprimerait le bénéfice de plein droit de l’aide juridictionnelle pour le demandeur, ce que la commission n’estime pas souhaitable.

Quant à l’amendement du Gouvernement, il vise à réduire à quinze jours le délai pendant lequel la demande d’aide juridictionnelle doit être faite. La commission des lois souhaite maintenir le principe selon lequel la demande d’aide juridictionnelle peut être faite pendant la période du recours, lequel est d’un mois. L’avis est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l'amendement n° 199 rectifié ?

Nous estimons que la demande d’aide juridictionnelle doit être formulée le plus rapidement possible. Par conséquent, nous ne sommes pas favorables à cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 199 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 236.

Je mets aux voix l'article 10, modifié.

L'amendement n° 71, présenté par M. Leconte, Mme Tasca, M. Sueur, Mme Jourda et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

L’amendement a pour objet de supprimer l’article 10 bis, introduit par la commission des lois, qui a pour objet de rendre inopérant le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 3 de la convention européenne des droits de l’homme devant le juge administratif de droit commun de l’éloignement, sauf exceptions.

La commission ayant finalement émis un avis favorable sur notre amendement, je limiterai mon argumentaire à trois points.

Premièrement, la disposition adoptée par la commission est partielle et donc inopérante, d’une part, parce qu’elle est limitée au tribunal administratif, ce qui exclut les cours administratives d’appel et le Conseil d’État, et aux mesures d’éloignement relevant du champ de l’article L. 512-1 du CESEDA et, d’autre part, parce que le dispositif prévu n’est pas cohérent avec les délais de jugement imposés au juge de l’éloignement par ce même article. Cela risque de rendre le dispositif inapplicable dès lors que l’obligation de quitter le territoire français et le jugement du tribunal administratif peuvent intervenir très rapidement après la décision négative de la CNDA.

Deuxièmement, le dispositif envisagé procède d’une confusion entre l’office du juge de l’asile, la CNDA, qui statue au regard des critères d’octroi de l’asile, et la protection résultant des exigences de l’article 3 de la convention européenne des droits de l’homme, lequel a un champ beaucoup plus large.

Troisièmement, la problématique d’une « discordance de jurisprudence » soulevée par le rapporteur doit être amplement relativisée.

Le juge administratif de droit commun de l’éloignement se fonde régulièrement, en pratique, sur ce qu’a jugé la CNDA pour apprécier le bien-fondé du moyen tiré de la violation de l’article 3 de la convention européenne des droits de l’homme. En tout état de cause, il peut en tenir compte, même s’il n’est pas lié par l’appréciation portée par la CNDA. De fait, les discordances d’appréciation entre le juge de droit commun et le juge de l’asile sont rares. En outre, dans le cas où, exceptionnellement, le juge de droit commun annule, pour violation de l’article 3 de la convention européenne des droits de l’homme, après un rejet de la CNDA, la décision fixant le pays de renvoi qui assortit l’obligation de quitter le territoire français, la jurisprudence du Conseil d’État prévoit l’articulation à faire entre cette annulation et l’office du juge de l’asile.

Une décision du juge de l’éloignement ne s’impose pas avec l’autorité absolue de la chose jugée à la CNDA, eu égard à ses compétences propres et à son office. En revanche, cette décision implique que la CNDA procède à un réexamen de l’ensemble des faits soumis à son appréciation. La cohérence entre les deux juges est donc déjà assurée par la jurisprudence. C'est la raison pour laquelle nous proposons la suppression de cet article.

Quel est l’avis de la commission ?

Sans surprise, puisque M. Leconte l’a déjà annoncé, l’avis est favorable. C’est l’examen de l’amendement de notre collègue en début de semaine qui nous a fait revenir sur la position que nous avions initialement adoptée.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement nous paraît tout à fait fondé. Le Gouvernement y est favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 71.

En conséquence, l'article 10 bis est supprimé.

Chapitre IV

Dispositions relatives à l’accès à la procédure d’asile et à l’accueil des demandeurs

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 36 rectifié bis est présenté par Mme Létard, MM. Guerriau et Bonnecarrère, Mme Loisier, MM. Delahaye, Médevielle, Longeot, L. Hervé et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC.

L'amendement n° 158 est présenté par M. Leconte, Mme Tasca, M. Sueur, Mme Jourda et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 5, première phrase

Compléter cette phrase par les mots :

sans condition préalable de domiciliation

La parole est à Mme Valérie Létard, pour présenter l’amendement n° 36 rectifié bis.

La question d’une condition préalable de domiciliation a fait l’objet de nombreux débats dans le cadre de la concertation sur l’asile. À l’heure actuelle, l’obligation de disposer d’une adresse de domiciliation pour déposer un dossier d’admission au séjour en tant que demandeur d’asile est un facteur de ralentissement de l’entrée dans la procédure de l’asile.

La simplification apportée par l’article 12 est donc bienvenue pour supprimer certains « délais cachés », lesquels sont l’un des problèmes que la réforme du droit d’asile a entrepris de faire disparaître, afin que les délais de procédure d’examen d’une demande d’asile puissent respecter le cadre fixé par la directive Procédures.

Ce préalable peut d’autant mieux être levé que la réforme prévoit que le demandeur entre dans un schéma directif d’hébergement dans lequel ce dernier ne sera pas assuré de rester dans la région lui ayant servi de point d’entrée sur notre territoire. Dans ces conditions, notre rapport avait même envisagé des modalités alternatives, telles que la fourniture d’un numéro de téléphone portable ou d’une adresse de messagerie électronique.

L’absence de condition préalable de domiciliation, bien que relevant du domaine réglementaire, est l’un des points forts de la réforme en matière de raccourcissement des délais. C’est pourquoi cet amendement prévoit de maintenir cette précision dans la rédaction de la première phrase du deuxième alinéa de l’article L. 741-1.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour présenter l'amendement n° 158.

Mon amendement est identique à celui de Mme Létard. Il me paraît en effet important de fixer dans la loi que la domiciliation n’est plus une condition préalable.

Quel est l’avis de la commission ?

La disposition visant à réintroduire l’absence de condition préalable de domiciliation a été introduite par l'Assemblée nationale pour traduire dans la loi l’engagement du Gouvernement de supprimer la domiciliation. La commission des lois a, pour sa part, considéré que, s’il n’est en effet pas de bonne pratique que le pouvoir réglementaire impose des conditions non prévues par la loi, la situation actuelle aboutissant à faire de la domiciliation une condition préalable de la délivrance d’une autorisation provisoire de séjour résultait d’une mauvaise interprétation d’une disposition réglementaire. Il appartient donc au pouvoir réglementaire de faire cesser ce dysfonctionnement.

En outre, plutôt que de mettre un terme à la seule domiciliation, il serait probablement plus judicieux de mettre en œuvre la préconisation du rapport des inspections générales d’avril 2013 de supprimer l’exigence d’une adresse postale au stade de l’enregistrement de la demande d’asile. C'est la raison pour laquelle la commission a émis un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Ces amendements identiques visent à supprimer la condition de domiciliation, qui est de nature à compliquer l’enregistrement rapide de la demande d’asile. Il s’agit d’une mesure qui va dans le bon sens. Par conséquent, le Gouvernement émet un avis favorable.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 36 rectifié bis et 158.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable et que celui du Gouvernement est favorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 185 :

Le Sénat a adopté.

L'amendement n° 134, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 6, première phrase

Remplacer les mots :

L’étranger est tenu de coopérer

par les mots :

Le demandeur d’asile coopère

La parole est à Mme Esther Benbassa.

La rédaction initiale de l’article L. 741-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile opère une confusion entre immigration et asile, deux thèmes pourtant différents et qui doivent rester dissociés. La référence à l’« étranger » dans cet article est donc inopportune. En outre – j’ai eu l’occasion de le dire –, le principe de coopération posé par les directives européennes, et qui sert le demandeur avant toute autre personne, mérite une vision positive et sereine. Ainsi, la formulation « est tenu de » risque de susciter un antagonisme ou une vision sécuritaire de cette coopération, ce qui n’est ni nécessaire ni souhaitable.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a émis un avis défavorable. En effet, à ce stade, la préfecture ne connaît pas encore de « demandeurs d’asile », mais seulement des étrangers qui s’adressent à elle. Il faut donc conserver la rédaction actuelle du texte.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Nous sommes favorables à cette rédaction plus neutre, qui ne changera évidemment pas le droit sur le fond mais qui est plus positive.

Je mets aux voix l'amendement n° 134.

L'amendement n° 159, présenté par Mmes Bouchoux, Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 7, première phrase

Après les mots :

une attestation de demande d’asile

insérer les mots :

valant autorisation provisoire de séjour

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Cet amendement, dont Mme Bouchoux est la première signataire, se justifie par son texte même.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à préciser que l’attestation de demande d’asile vaut autorisation provisoire de séjour. Une disposition similaire avait été adoptée par l’Assemblée nationale à l’article 14 relatif au droit au maintien sur le territoire des demandeurs d’asile, afin de clarifier les droits ouverts par l’attestation de demande d’asile en réponse aux craintes exprimées par un certain nombre de nos collègues députés. Toutefois, lors des débats en séance publique, Mme Pascale Boistard, secrétaire d'État chargée des droits des femmes, avait précisé que « le droit au maintien couvre les mêmes droits, notamment sociaux, que ceux découlant des autorisations provisoires de séjour », auxquelles il se substitue.

Cette disposition présentait le double inconvénient d’introduire une confusion et d’empêcher que le même document soit délivré indifféremment à tous les demandeurs d’asile, que l’examen de leur demande relève de la France ou d’un autre État. C’est pourquoi la commission a émis un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Nous comprenons la préoccupation de Mmes Bouchoux et Benbassa, qui souhaitent que l’attestation de demande d’asile vaille autorisation provisoire de séjour. Néanmoins, l’article 12 ne nous semble pas approprié à une telle disposition dans la mesure où il porte sur l’ensemble des attestations délivrées aux demandeurs, y compris ceux auxquels s’applique le règlement Dublin III.

Nous proposons une mesure de ce type, mais à l’article 14 du projet de loi. C’est pourquoi le Gouvernement sollicite le retrait de cet amendement.

Madame Benbassa, l’amendement n° 159 est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L'amendement n° 159 est retiré.

L'amendement n° 52 rectifié ter, présenté par M. Courtois, Mmes Primas et Troendlé, MM. Savin, Retailleau, Bouchet, Calvet, Delattre, de Legge et de Raincourt, Mmes Deseyne, di Folco et Duranton, MM. B. Fournier, J. Gautier, Gournac, Grosperrin, Lemoyne et Mandelli, Mme Morhet-Richaud, MM. Mouiller, Paul, Pillet, Trillard, Frassa, Béchu, Bignon, Bonhomme, Cambon, Cardoux et Danesi, Mme Deromedi, M. Duvernois, Mme Estrosi Sassone, MM. Gilles, Houel, Karoutchi, D. Laurent, Malhuret et A. Marc, Mme Mélot, MM. Milon, Pellevat, Saugey, Savary, Sido, Soilihi, Allizard, J.P. Fournier et Gremillet, Mmes Lopez et Micouleau, MM. Reichardt et Legendre et Mmes Canayer et Hummel, est ainsi libellé :

Alinéa 16, première phrase

Compléter cette phrase par les mots :

, tout en protégeant l'intérêt supérieur du mineur

La parole est à M. Christophe-André Frassa.

Cet amendement vise à transcrire strictement l’article 24 de la directive Accueil, en prévoyant que l’intérêt de l’enfant prime toute autre considération.

Quel est l’avis de la commission ?

Les rectifications demandées par la commission ayant été apportées, l’avis est très favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme George Pau-Langevin, ministre. L’avis est également favorable.

Les nombreux enfants présents dans les tribunes aujourd’hui peuvent ainsi constater que la Haute Assemblée s’occupe aussi des enfants et des adolescents.

Je mets aux voix l'amendement n° 52 rectifié ter.

Je mets aux voix l'article 12, modifié.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 204, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

I. – Alinéas 4 à 8

Supprimer ces alinéas.

II. – Alinéa 9

Supprimer les mots :

Sous réserve du second alinéa de l’article L. 742-1,

La parole est à M. Jean-Pierre Bosino.

Le projet de loi maintient un régime juridique spécifique pour les demandeurs d'asile « Dublinés » – le terme n’est pas très joli, mais c’est le jargon. Il prévoit en effet que c’est le préfet, et non l'OFPRA – que ces personnes ne peuvent pas saisir –, qui est chargé de déterminer l'État responsable de l’examen de la demande d’asile. En outre, ces demandeurs sont munis d'une autorisation de maintien sur le territoire différente de celle des autres demandeurs et ils peuvent être assignés à résidence pendant la période de détermination de l’État responsable de l’examen de la demande d’asile. Or, selon nous, rien ne justifie une telle différence.

En effet, la Cour de justice de l'Union européenne a clairement affirmé, en septembre 2012, que ces demandeurs devaient bénéficier des mêmes droits que les autres demandeurs d'asile. Aucun motif ne justifie ainsi qu’ils fassent l'objet d'une assignation à résidence spécifique pendant cet examen de détermination. Les mesures coercitives qui leur sont appliquées doivent en effet être limitées au seul cas de risque de fuite, qui doit être fondé sur des critères objectifs définis par la loi, selon le règlement Dublin III, et évalué individuellement. Si la mesure d’assignation à résidence, qui est restrictive de liberté, est maintenue, il est indispensable qu’elle respecte les principes de nécessité et de proportionnalité ; elle ne devra donc être envisagée qu’en tout dernier recours, en l’absence de mesure moins coercitive. Enfin, il est indispensable que cette mesure soit soumise au contrôle d’un juge, à échéance régulière.

L’amendement vise donc à supprimer les modifications apportées par le projet de loi à propos des demandeurs d’asile dits « Dublinés ».

L'amendement n° 160, présenté par Mmes Bouchoux, Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 4, première phrase

Remplacer les mots :

de se maintenir

par les mots :

au séjour provisoire

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Il est retiré.

L'amendement n° 160 est retiré.

Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 204 ?

L’amendement n° 204 tend à supprimer les dispositions relatives à la « procédure Dublin », notamment concernant l’assignation à résidence des « Dublinés » – le qualificatif n’est en effet peut-être pas très heureux. Ces dispositions ne font cependant que permettre l’application effective et efficace du règlement Dublin III sur notre territoire, tout en précisant toutefois que la France peut, sur le fondement de la Constitution, accorder l’asile à une personne dont l’examen de la demande relèverait d’un autre État, en vertu de ce règlement ou d’une autre convention internationale.

La commission a donc émis un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Vous demandez, monsieur le sénateur, que les personnes relevant de la « procédure Dublin » jouissent des mêmes droits que les autres demandeurs d’asile.

Votre amendement ne me semble pas nécessaire puisque, tant que dure la « procédure Dublin », ces personnes ne sont pas en danger sur notre territoire et elles jouissent des mêmes droits que les autres demandeurs d’asile. En outre, c’est la directive Accueil qui autorise l’assignation à résidence.

Enfin, même si elles ont concrètement des droits à peu près équivalents, il vaut mieux ne pas confondre dans une même situation juridique une personne pouvant demander l’asile en France et une personne devant le demander dans un autre pays.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 204.

L'amendement n° 135, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 11

1° Première phrase

Compléter cette phrase par les mots :

dans une langue qu’il comprend

2° Dernière phrase

Supprimer les mots :

d’un conseil

La parole est à Mme Esther Benbassa.

La création d’un recours suspensif contre les décisions de transfert vers un État membre de l’Union européenne désigné comme responsable du traitement de la demande d’asile constitue, bien évidemment, une avancée notable. Toutefois, un recours, même suspensif dans la forme, n’est réellement « effectif », au sens de l’article 13 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, que si les personnes soumises aux décisions de transfert sont mises en mesure de former un recours potentiellement efficace et en temps utile.

À cet égard, le présent amendement a pour objet de préciser que la décision de transfert doit être notifiée à l’intéressé dans une langue qu’il comprend et que ce dernier est informé de l’ensemble des éléments de la décision.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à aller au-delà de ce que prévoit le règlement Dublin III, en imposant dans tous les cas la traduction de tous les éléments la décision de notification, alors que le règlement lui-même prévoit seulement la notification « dans une langue que le demandeur comprend ou dont on peut raisonnablement supposer qu’il la comprend », des « principaux éléments » de la décision – rédaction quasiment reprise d'ailleurs par le texte de la commission.

En outre, l’adoption de cet amendement ferait peser une contrainte très lourde sur l’administration.

Par conséquent, la commission émet un avis est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix l'amendement n° 135.

L'amendement n° 136, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 12

Remplacer le mot :

sept

par le mot :

trente

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Afin de rendre effectif le recours contre la décision de transfert vers un État membre de l’Union européenne désigné comme responsable du traitement de la demande d’asile, il convient de laisser au demandeur le temps de faire valoir ses droits. De ce point de vue, un délai de trente jours semble bien plus raisonnable que les sept jours prévus.

De surcroît, si la décision de transfert doit être jugée dans les mêmes conditions que le contentieux de l’obligation de quitter le territoire français, comme le présent texte le prévoit, le parallélisme des procédures et la cohérence obligent à l’assortir des mêmes garanties.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à porter de sept à trente jours le délai de recours contre la décision de transfert. Ce recours étant suspensif du transfert, il en résulterait un allongement de l’ensemble de la procédure. Ce n’est pas la finalité du texte ! La commission émet donc un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement n’est pas favorable à l’allongement du délai de recours contre la décision de transfert.

En effet, nous ne sommes pas dans le cadre d’une OQTF, et il ne s’agit pas de renvoyer le demandeur d’asile vers un pays de destination ! Il s’agit de le transférer dans le pays qui doit examiner sa demande. Dès lors, le délai de sept jours semble suffisant. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 136.

L'amendement n° 137, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 13

Remplacer les mots :

quinze jours

par les mots :

trois mois

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Afin de permettre à la juridiction saisie d’un recours contre une décision de transfert vers un État membre de l’Union européenne désigné comme responsable du traitement de la demande d’asile de travailler sereinement, il convient de prévoir un délai raisonnable. À cet égard, un délai de trois mois nous semble plus raisonnable que les quinze jours initialement prévus.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à allonger le délai de jugement du recours contre la décision de transfert de quinze jours à trois mois. C’est contraire à notre souhait de rendre les procédures rapides.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mes chers collègues, le ministre de l’intérieur arrive à l'instant de Rome.

M. Michel Mercier. C’est un bon point pour lui !

Même avis.

Je mets aux voix l'amendement n° 137.

L'amendement n° 138, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 16, seconde phrase

Supprimer les mots :

sans conclusions du rapporteur public,

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Cet amendement vise à maintenir les conclusions du rapporteur public qui sont indispensables à une bonne justice, dès lors que la procédure se déroule avec un juge unique et que le contentieux est technique.

L’objectif est une nouvelle fois de garantir l’effectivité du droit au recours contre la décision de transfert vers un État membre de l’Union européenne désigné comme responsable du traitement de la demande d’asile.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à prévoir que la juridiction statue après avoir entendu les conclusions du rapporteur public. Or, en cas de procédure d’urgence, lorsque la juridiction dispose de délais brefs pour statuer, il est d’usage de ne pas avoir ces conclusions. La commission émet donc un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix l'amendement n° 138.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 139, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 18

Remplacer les mots :

quarante-huit heures

par les mots :

sept jours

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Mme Esther Benbassa. C’est un vrai feuilleton, monsieur le président !

Mme Benbassa est une stakhanoviste !

Afin de rendre effectif le recours contre la décision de transfert vers un État membre de l’Union européenne désigné comme responsable du traitement de la demande d’asile, il convient de laisser au demandeur le temps de faire valoir ses droits. De ce point de vue, un délai de sept jours semble bien plus raisonnable que les quarante-huit heures initialement prévues.

L'amendement n° 205, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 18

Remplacer le mot :

quarante-huit

par le mot :

soixante-douze

La parole est à Mme Christine Prunaud.

Comme Esther Benbassa vient de l’indiquer, en cas de placement en rétention ou d’assignation à résidence, le délai de quarante-huit heures ne paraît pas suffisant pour permettre un droit au recours effectif. C’est pourquoi nous vous proposons de le faire passer à soixante-douze heures suivant la notification de la décision.

Par ailleurs, je profite de la présentation de cet amendement, mes chers collègues, pour vous faire part de la satisfaction que nous inspire la mise en place d’un recours suspensif contre les décisions de transfert, conformément aux normes européennes. Cependant, nous déplorons que ce recours doive être exercé dans un délai aussi court, encore restreint par la commission des lois, qui l’a fait passer de quinze à sept jours. Compte tenu de la technicité du contentieux en la matière et de la nécessité de faire valoir tant la situation personnelle des demandeurs que l’état des systèmes d’asile et d’accueil dans certains États membres, ce recours est, ainsi, rendu inopérant.

Quel est l’avis de la commission ?

Il importe qu’une décision privative ou restrictive de liberté, contre laquelle le recours n’est pas suspensif, puisse être contestée le plus rapidement possible. Il convient donc de ne pas allonger les délais. Par conséquent, la commission est défavorable aux amendements n° 139 et 205.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix l'amendement n° 139.

Je mets aux voix l'amendement n° 205.

L'amendement n° 140, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 20, seconde phrase

Remplacer les mots :

soixante-douze heures

par les mots :

sept jours

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Chers collègues, c’est notre rôle que de défendre des amendements !

Afin de permettre à la juridiction saisie d’un recours contre une décision de transfert vers un État membre de l’Union européenne désigné comme responsable du traitement de la demande d’asile de travailler sereinement, il convient de prévoir un délai raisonnable. À cet égard, un délai de sept jours semble bien plus raisonnable que les soixante-douze heures initialement prévues.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est défavorable à cet amendement, pour les raisons que je viens juste d’évoquer.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix l'amendement n° 140.

L'amendement n° 141, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 22

Remplacer les mots :

sept jours

par les mots :

trente jours

et les mots :

quarante-huit heures

par les mots :

sept jours

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Monsieur le président, je retire cet amendement, l’amendement n° 139 n’ayant pas été adopté.

L'amendement n° 141 est retiré.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote sur l'article.

Il peut paraître paradoxal que, par nos votes sur les amendements déposés à l’article 13, nous ayons réaffirmé notre attachement au règlement Dublin III qui fonctionne, contrairement à ce l’on entend souvent dire. Cependant, nous estimons que, pour faire évoluer le système actuel, nous ne devons pas le détracter encore plus.

Bien évidemment, nous sommes tous d’accord pour reconnaître que des évolutions sont nécessaires. Toutefois, compte tenu de la demande d’asile dans l’ensemble de l’Union européenne, nous devons essayer de raccourcir les délais autant que faire se peut, car une situation d’engorgement généralisé ne serait pas tenable.

C'est la raison des votes que nous avons émis sur les différents amendements déposés à l’article 13, même si nous souscrivons à l’humanité qui caractérise nombre d’entre eux.

Il importe que la France soit dans la meilleure position possible pour négocier des évolutions des règlements, en particulier des règlements de Dublin. La qualité des droits accordés aux demandeurs d’asile en dépend !

Je mets aux voix l'article 13.

Je suis saisi de quatre amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 161, présenté par Mmes Bouchoux, Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 3

Remplacer le mot :

maintien

par les mots :

séjour provisoire

II. – Alinéa 4, première phrase

Remplacer les mots :

de se maintenir

par les mots :

au séjour provisoire

III. – Alinéa 7

Remplacer les mots :

de se maintenir

par les mots :

au séjour provisoire

La parole est à Mme Corinne Bouchoux.

Tout d’abord, je veux remercier Esther Benbassa de défendre ces amendements, auxquels nous tenons énormément.

Le projet de loi prévoit que le demandeur d’asile, quel que soit le type de procédure qui lui est appliqué, a droit au maintien sur le territoire le temps de la procédure de détermination de l’État responsable de l’examen de la demande d’asile.

Les auteurs de cet amendement considèrent qu’une autorisation provisoire de séjour lui garantirait une meilleure stabilité sur le territoire français et un accès plus facile aux droits sociaux et permettrait un alignement avec la notion de « droit au séjour » telle que pensée en France pendant très longtemps.

L'amendement n° 206, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 4, première phrase

1° Remplacer les mots :

L’étranger

par les mots :

Le demandeur d’asile

2° Après les mots :

sur le territoire français

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

et vaut autorisation provisoire de séjour. Ce document, dès lors que la demande a été introduite auprès de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, est renouvelable jusqu’à ce que l’office statue et, si un recours est formé devant la Cour nationale du droit d’asile, jusqu’à ce que la Cour statue. Cette attestation autorise à travailler selon les dispositions de l’article L. 5221-5 du code du travail.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Pour l’accès au marché du travail des étrangers, les dispositions réglementaires actuelles prévoient, d’une part, un délai et, d’autre part, une autorisation préalable.

Le présent amendement a pour objet de prévoir la possibilité, pour un demandeur d’asile, d’exercer une activité salariée pendant l’examen de sa demande et de supprimer l’autorisation préalable.

L’une des causes fondamentales des crises successives du dispositif d’asile est la quarantaine sociale dans laquelle vivent les demandeurs d’asile, qui ne sont pas automatiquement autorisés à travailler et ne peuvent donc subvenir par eux-mêmes à leurs besoins. Cette situation est hypocrite, car, nous le savons bien, pour survivre, certains demandeurs d’asile sont contraints de travailler au noir.

Le dispositif que nous proposons permettrait non seulement aux demandeurs d’asile de subvenir à leurs besoins, mais aussi aux personnes hébergées en centre d’accueil de demandeurs d’asile, ou CADA, de gagner en autonomie et de sortir dignement de ces hébergements d’accueil en attendant la décision définitive sur leur demande d’asile.

L’insertion des bénéficiaires de la protection subsidiaire sera ainsi facilitée et accélérée. À défaut d’obtenir immédiatement un emploi stable, les demandeurs pourraient bénéficier de formations professionnelles.

Par ailleurs, l’attente d’une décision de l’OFPRA ou de la CNDA serait vécue plus sereinement.

Telles sont les raisons pour lesquelles nous avons déposé cet amendement.

L'amendement n° 237, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Cette attestation vaut autorisation provisoire de séjour.

La parole est à M. le ministre.

Cet amendement vise à préciser que l’attestation de demande d’asile, remise au demandeur dont l’examen de la demande relève de la compétence de la France, vaut autorisation provisoire de séjour.

La substitution au régime actuel de l’admission provisoire au séjour de celui du droit au maintien a suscité des interrogations lors de la discussion du présent texte en première lecture par l’Assemblée nationale. Je comprends, au vu de plusieurs des amendements déposés au Sénat, que ces craintes ne sont pas toutes dissipées.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je veux tout d’abord vous rassurer sur le sens de la réforme que le Gouvernement propose : il ne s’agit en aucun cas, à travers le droit au maintien, de réduire les droits des demandeurs d’asile, notamment de les priver du droit de rester en France le temps de l’examen de leur demande, garantie absolument essentielle du droit d’asile.

Au contraire, le droit au maintien, c’est plus de droits pour les demandeurs d’asile, et pour tous les demandeurs d’asile. Hier, l’admission provisoire au séjour ne bénéficiait qu’à ceux dont la demande était examinée en procédure normale ; demain, le droit au maintien sera reconnu à tous, même en procédure accélérée et en cas de recours contre une décision de rejet de l’OFPRA, et ce jusqu’à ce que la CNDA statue.

En outre, le droit au maintien et l’attestation de demande d’asile qui en sera la concrétisation ouvriront les mêmes droits que ceux qui sont actuellement ouverts par l’autorisation provisoire de séjour.

Je veux ensuite souligner qu’un équilibre raisonnable a été trouvé à l’Assemblée nationale : le Gouvernement avait accepté de prévoir que l’attestation remise au demandeur d’asile valait autorisation provisoire de séjour et l’Assemblée nationale, de son côté, avait adopté un amendement du Gouvernement visant à expliciter, dans un souci d’efficacité et de prévention des détournements de procédure, que le dépôt d’une demande d’asile et la délivrance d’une attestation d’asile n’emporteraient pas l’abrogation des éventuelles obligations de quitter le territoire français précédemment notifiées.

Cet équilibre a été rompu par la commission des lois du Sénat qui a supprimé la mention selon laquelle l’attestation de demande d’asile vaut autorisation provisoire de séjour. Le Gouvernement, je le dis très solennellement, regrette ce choix.

Parce que l’équilibre trouvé à l’Assemblée nationale permettait d’apaiser des craintes, le Gouvernement avait indiqué qu’il y était favorable. Par ailleurs, la rédaction retenue permettait d’être plus explicite sur le contenu du droit au maintien et la nature précise de l’attestation.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement vous propose, mesdames, messieurs les sénateurs, de rétablir l’équilibre du texte qui vous a été initialement soumis en adoptant le présent amendement, lequel vise à rendre le dispositif plus opérationnel et à lever tous les doutes qui pourraient surgir lors de sa mise en application.

L'amendement n° 142, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéas 7 à 15

Supprimer ces alinéas.

La parole est à Mme Esther Benbassa.

L’article L. 743-2 qu’il est proposé d’introduire dans le CESEDA prévoit de nombreuses possibilités pour l’administration de retirer à un demandeur d’asile son droit au séjour. La conséquence pratique et directe d’un tel retrait est d’exposer le demandeur à un risque de notification d’une mesure d’éloignement. Dès lors, on ne peut plus parler de recours suspensif contre la décision de rejet de la demande d’asile.

Une nouvelle fois, le maintien de cette disposition dans le CESEDA, selon un spectre vague et peu défini qui risque de toucher un grand nombre de demandeurs d’asile, vide en pratique l’engagement de la France de garantir à tous un droit au recours suspensif et expose notre pays à de nouvelles condamnations par la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg pour violation de l’article 13 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est défavorable à l’amendement n° 161, qui vise à remplacer la notion de maintien sur le territoire par celle de droit au séjour provisoire. Il convient de le répéter, la notion de droit au maintien sur le territoire est issue de la directive Procédures, laquelle précise que « ce droit de rester dans l’État membre ne constitue pas un droit à un titre de séjour ». Les mots employés sont donc essentiels pour éviter toute confusion – je ne reviens pas sur les déclarations de la secrétaire d’État chargée des droits des femmes à l’Assemblée nationale.

La commission est également défavorable à l’amendement n° 206, dont les dispositions reviennent sur la notion d’autorisation provisoire de séjour déjà évoquée à l’article 12. Cet amendement tend surtout à ce que l’attestation de demande d’asile vaille autorisation immédiate de travail, alors que la directive Accueil ne prévoit cet accès au marché du travail qu’au bout de neuf mois, comme nous le verrons à l’article 15.

La commission émet de même un avis défavorable sur l’amendement du Gouvernement n° 237. Nous avons déjà évoqué cette question lors de l’examen de l’article 12.

L’amendement n° 142, quant à lui, vise à supprimer la faculté ouverte aux autorités de mettre fin au droit au maintien sur le territoire et de retirer, ou de ne pas renouveler, une attestation de demande d’asile. Ces dispositions étant absolument nécessaires à l’équilibre général du texte et conformes à la directive Procédures, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement sur les amendements n° 161, 206 et 142 ?

Le Gouvernement demande aux auteurs de ces amendements de bien vouloir les retirer au profit de son amendement n° 237, plus équilibré et visant à rétablir la rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale ; à défaut, il émettra un avis défavorable.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.

Le groupe socialiste votera en faveur de l’amendement du Gouvernement tendant à rétablir la version du texte adoptée par l’Assemblée nationale.

La parole est à M. Roger Karoutchi, pour explication de vote.

Je ne voterai pas ces amendements et défendrai dans quelques instants, au nom de la commission des finances, l’amendement n° 163 portant sur l’article 15.

Il faut tout de même savoir ce que l’on veut ! Je comprends très bien que l’on pense, à l’instar de Mme Assassi, qu’ouvrir le marché du travail est préférable au développement du travail au noir.

Je rappelle toutefois que nous examinons un projet de loi visant à réduire les délais d’examen des demandes d’asile pour qu’il soit plus facile et cohérent de raccompagner aux frontières ceux dont la demande n’aboutirait pas. Or, si vous mettez en place un système permettant au demandeur d’asile de s’intégrer dans la société et d’accéder au marché du travail avant que l’on ait pu statuer sur son cas, le raccompagner à la frontière au bout de six mois équivaudrait à une double peine ! Cela n’aurait aucun sens !

Il est certain que nous devons réduire les délais d’examen des demandes et faire en sorte de mieux intégrer et sur le marché du travail et dans la société française ceux qui obtiennent le droit d’asile. Pour autant, on ne peut permettre aux 65 000 demandeurs d’asile d’accéder immédiatement au marché du travail. Ce serait là un appel d’air invraisemblable. Vous êtes le premier à reconnaître, monsieur le ministre, que les trois quarts de ces demandeurs sont issus de filières d’immigration économique non officielles. Et pour cause, seuls 14 000 à 15 000 d’entre eux voient leur demande aboutir chaque année. Permettre à tous les demandeurs d’intégrer notre marché du travail dès leur arrivée, c’est envoyer un très mauvais signal aux réseaux de passeurs.

Si l’on veut réduire les délais d’examen des demandes d’asile et intégrer mieux qu’on ne le fait aujourd’hui les titulaires du droit d’asile, il serait incohérent de permettre à tous ceux qui sont passés par une filière d’immigration économique détournée d’accéder au marché du travail. Quel message voulons-nous envoyer ?

Je comprends les propos de Mme Assassi. Ce n’est évidemment pas avec l’allocation versée que les demandeurs d’asile peuvent aujourd’hui s’en sortir. Nous sommes face à la quadrature du cercle : comme nous n’avons pas les moyens d’accueillir les 65 000 demandeurs d’asile de manière convenable, nous leur proposons d’accéder immédiatement au marché du travail afin d’éviter le travail au noir, alors même que nous savons que les trois quarts d’entre eux viennent de filières d’immigration économique détournée, clandestine.

Le message que nous enverrions serait inaudible. Je suis totalement hostile à l’ouverture du marché du travail à tous les demandeurs d’asile dès leur arrivée sur le territoire. Cela reviendrait à noyer sous le nombre les vrais demandeurs d’asile qui sont finalement très mal traités.

La parole est à M. le ministre.

Il s’agit d’une très belle démonstration, monsieur Karoutchi, mais qui n’a rien à voir avec l’amendement gouvernemental.

Mon explication de vote portait sur l’amendement de Mme Assassi !

C’est une belle déclaration politique qui n’a, encore une fois, aucun rapport avec l’amendement que j’ai présenté, lequel vise à définir les conditions du maintien au séjour. Je suis totalement opposé à ce que les demandeurs d’asile aient accès au marché du travail aussitôt après que leur demande a été adressée.

Vous vous opposez donc à l’amendement de Mme Assassi !

Je me suis exprimé clairement sur ce sujet, au nom du Gouvernement, à l’Assemblée nationale. Un compromis a été trouvé avec les députés. Le seul amendement qui a été accepté par le Gouvernement est un amendement d’équilibre, tendant à prévoir la possibilité du droit au travail au bout de neuf mois.

Cela étant, une sénatrice de votre groupe, Mme Garriaud-Maylam, a déposé un amendement visant à faire exactement ce dont vous ne voulez pas. Je vous invite donc à refaire cette excellente démonstration, par laquelle vous témoignez d’une prévention que je partage, lors de l’examen de cet amendement.

L’amendement du Gouvernement n’était pas le seul en discussion, monsieur le ministre. Je faisais référence à celui qu’a présenté Mme Assassi !

La parole est à M. le président de la commission.

La démonstration de Roger Karoutchi a été si éloquente qu’il n’aura nul besoin de la réitérer à aucun autre moment, à moins qu’il ne le souhaite…

M. Roger Karoutchi. Je la referai, je ne voudrais pas qu’elle manque au débat !

Cette démonstration portait non pas sur l’amendement du Gouvernement, mais sur l’amendement n° 206, présenté Mme Assassi, au nom du groupe CRC, qui vise bien à ce que le demandeur d’asile ait accès au marché du travail dès le dépôt de sa demande.

Si je comprends très bien l’intention généreuse des auteurs de cet amendement, je voudrais rappeler que les demandeurs d’asile, et c’est heureux, bénéficient d’une aide et d’une offre d’hébergement que nous souhaitons voir élargie. Le ministre nous a d’ailleurs exposé les dispositions qu’il comptait mettre en œuvre pour y parvenir.

Par ailleurs, si nous adoptions une mesure de ce type, ce sont non plus 60 000 demandeurs d’asile que nous aurons chaque année, mais 80 000 ou 100 000, voire davantage.

En effet, si vous avez accès au marché du travail dès lors que vous avez simplement déposé une demande d’asile – en tant qu’étranger, vous pouvez le faire sans condition –, pour quelle raison n’effectueriez-vous pas une telle démarche ? Selon moi, celle-ci deviendrait systématique.

Il est donc sage que les conventions internationales comme la loi française aient prévu l’impossibilité d’accéder au marché du travail avant un certain délai, évalué en fonction du temps nécessaire pour qu’une décision définitive puisse être rendue. Encore faut-il naturellement que ce délai ait été inscrit dans la loi et que le Gouvernement, qui nous a rappelé avoir procédé à un certain nombre de recrutements cette année pour augmenter les effectifs de l’OFPRA, fasse en sorte que ceux-ci ne servent pas simplement à absorber le surcroît de travail provoqué par la transposition des directives, mais permettent de traiter réellement le « stock » des demandes, si je puis dire, afin d’accélérer à l’avenir la procédure. Même si je salue l’effort qui est fait, je doute que les moyens mis en œuvre soient suffisants pour faire face à l’afflux de demandeurs d’asile que nous observons depuis plusieurs années.

En tout état de cause, la commission ne peut donc qu’être défavorable à l’amendement n° 206, dans la mesure où elle souscrit pleinement aux arguments avancés avec beaucoup de pertinence par M. Karoutchi, arguments qui ont tout à fait leur place dans la discussion en cours.

La parole est à Mme Evelyne Yonnet, pour explication de vote.

Pour ma part, j’ai le sentiment que le débat est tronqué, les deux amendements dont il est question ne prévoyant pas du tout la même chose.

L’amendement n° 206 vise à remplacer le mot « étranger », qui empêcherait de trouver du travail, par les termes « demandeur d’asile ». Je le précise, il n’est pas question d’un travail immédiat dans le cadre d’une attestation provisoire.

S’agissant de l’amendement n° 237 du Gouvernement, auquel je suis favorable, j’ai bien entendu les propos de M. Karoutchi et de M. le président de la commission. Quoi qu’il en soit, Éliane Assassi n’a pas tout à fait tort : le travail au noir perdurera et les marchands de sommeil sont fin prêts ! Vous le savez très bien, mes chers collègues, les logements temporaires ou les hôtels sociaux sont d’ores et déjà complets. Par conséquent, ce que nous refusons risque d’arriver réellement. Ainsi, dans mon département, non seulement les demandeurs d’asile, mais aussi les immigrés économiques, pour reprendre la terminologie en vigueur, sont bel et bien attendus.

La parole est à M. Jean-Pierre Bosino, pour explication de vote.

Vous soulevez un vrai problème, monsieur Karoutchi.

De notre côté, nous insistons sur deux aspects.

Tout d’abord, une réduction des délais est absolument indispensable. En effet, plus la procédure est longue, plus les situations compliquées sont nombreuses.

Ensuite, le travail au noir existe. Force est de le constater, certains employeurs, et pas seulement les marchands de sommeil, profitent de la situation difficile d’entre-deux dans laquelle se trouvent les demandeurs d’asile. Pour s’en rendre compte, il suffit de passer devant un certain nombre de magasins tels que ceux de l’enseigne Castorama !

Pour avancer, nous proposons donc de remplacer, à l’alinéa 7 de l’article 14, le mot « étranger » par les termes « demandeur d’asile ». Au demeurant, c’est la question même du droit au travail qui est ainsi posée.

Je mets aux voix l'amendement n° 161.

Je mets aux voix l'amendement n° 206.

Je mets aux voix l'amendement n° 237.

Je mets aux voix l'amendement n° 142.

Je suis saisi de six amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 143, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéas 17 à 19

Supprimer ces alinéas.

La parole est à Mme Esther Benbassa.

La commission des lois a adopté plusieurs mesures aboutissant, d’une part, à ce que la décision définitive de rejet prononcée par l'OFPRA, le cas échéant après que la CNDA aura statué, vaut obligation de quitter le territoire français et, d'autre part, à ce que l'étranger débouté de sa demande d'asile ne peut solliciter un titre de séjour pour un autre motif.

De surcroît, la rédaction retenue par la commission pour l’article L. 743-5 qu’il est proposé d’introduire dans le CESEDA confirme que l’exécution de la mesure d’éloignement n’est suspendue, pour les cas d’irrecevabilité et de clôture, que jusqu’à la réponse de l’OFPRA, et non de la CNDA. En d’autres termes, les demandeurs d’asile ayant fait l’objet d’une décision de clôture ou d’irrecevabilité ne bénéficient pas d’un droit au recours suspensif.

Les auteurs du présent amendement considèrent que ces dispositions sont contraires à la convention européenne des droits de l’homme. Elles doivent donc être supprimées.

Les trois amendements suivants sont identiques.

L'amendement n° 37 rectifié bis est présenté par Mme Létard, M. Guerriau, Mme Loisier, MM. Delahaye, Médevielle, Longeot, Gabouty, L. Hervé et les membres du groupe Union des démocrates et indépendants - UC.

L'amendement n° 75 est présenté par M. Leconte, Mme Tasca, M. Sueur, Mme Jourda et les membres du groupe socialiste et apparentés.

L'amendement n° 238 est présenté par le Gouvernement.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 17

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Valérie Létard, pour présenter l’amendement n° 37 rectifié bis.

Une très large majorité des membres de mon groupe soutient l’objectif de M. le rapporteur d’aboutir à une procédure claire et efficace. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle nous partageons nombre des propositions de modification introduites dans le texte par la commission.

Néanmoins, l’adoption par cette dernière lors de ses travaux de l’amendement n° 248 rectifié nous pose problème. Il en résulte en effet l’introduction dans le projet de loi de la disposition suivante : « Sauf circonstance particulière, la décision définitive de rejet prononcée par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, le cas échéant après que la Cour nationale du droit d’asile a statué, vaut obligation de quitter le territoire français. »

Tout d’abord, sur un plan purement juridique, cette disposition crée une confusion entre l’appréciation du bien-fondé d’une demande d’asile, problématique spécifique quant à un besoin de protection, qui relève de l’OFPRA et, le cas échéant, de la CNDA, et l’appréciation du droit au séjour, qui relève de l’autorité préfectorale.

De fait, le texte impose à l’OFPRA et à la CNDA d’apprécier notamment la compatibilité d’une décision de rejet d’asile valant OQTF avec les dispositions de l’article 8 de la convention européenne des droits de l’homme, la CEDH, ce qui ne relève pas de leurs compétences.

En effet, l’automaticité de l’éloignement en cas de rejet d’une demande d’asile serait contraire à l’article 8 précité, qui dispose que, même lorsqu’on est débouté du droit d’asile, des raisons tenant à la situation personnelle et familiale peuvent justifier qu’on soit maintenu sur le territoire national, conformément au droit au respect de la vie privée et familiale.

L’alinéa 17 de l’article 14 du présent projet de loi atténue cette automaticité, avec la notion de « circonstance particulière », que le demandeur d’asile débouté est censé pouvoir faire valoir. Mais dans quelles conditions ? Cela n’est pas précisé. En pratique, le texte implique donc que l’OFPRA et la CNDA prononcent implicitement une mesure d’éloignement, « sauf circonstance particulière », qu’ils doivent a priori apprécier eux-mêmes. Ils seraient donc obligés, afin de respecter les dispositions de la CEDH et de ne pas rendre la décision définitive automatiquement illégale, d’apprécier, avant de prononcer un rejet de la demande d’asile ou du recours, si la mesure d’éloignement qu’implique de fait leur décision est compatible avec les dispositions de l’article 8 de la CEDH.

Par ailleurs, outre les aspects liés au respect de la vie privée et familiale, la situation du demandeur peut parfois lui permettre de remplir les conditions d’obtention d’un titre de séjour pour un autre motif, lié à la santé, à la profession ou à tout autre motif prévu par le CESEDA.

Or l’OFPRA et la CNDA ne sont pas compétents pour apprécier le droit au séjour d’un demandeur d’asile. Cette disposition risque donc de créer un nouveau flux contentieux devant les juridictions de droit commun, et de rallonger les délais de la procédure, ce qui n’est manifestement pas l’objectif de la réforme.

Enfin, le texte comporte certaines autres lacunes : il n’indique rien sur l’articulation avec la procédure contentieuse prévue à l’article L. 512-1 du CESEDA, rien non plus sur le caractère suspensif ou non du recours juridictionnel, sur le délai de recours contentieux, sur la formation de jugement compétente ou le délai de jugement. En outre, les explications de M. le rapporteur à la page 166 de son rapport n’apportent pas d’éclaircissement sur tous ces points, car le mode d’emploi de cette mesure n’y est pas développé.

Ma deuxième objection sera davantage d’opportunité. Lors de l’examen de l’article 5 du projet de loi, nous avons adopté une disposition modifiant l’article L. 721-2 du CESEDA et précisant que l’OFPRA exerce ses missions en toute impartialité. La Cour nationale du droit d’asile est une juridiction par définition indépendante. Que les décisions définitives de rejet prononcées par l’OFPRA et la CNDA vaillent obligation de quitter le territoire français reviendrait donc à confier des décisions de police administrative à des institutions indépendantes dont ce n’est clairement pas la mission et qui ne sont pas en mesure de l’exercer.

Ainsi ce texte a-t-il pour conséquence d’introduire une confusion regrettable entre les différents acteurs de l’asile, puisque la notification d’une OQTF et son exécution reviennent aujourd'hui à la préfecture compétente, cette autorité administrative remplissant son rôle.

Pour avoir rencontré les officiers de l’OFPRA et les juges de la CNDA, je crains que cette conséquence ne brouille leurs décisions. Comme l’a montré le rapport sur la réforme de l’asile que j’ai rédigé avec Jean-Louis Touraine, l’éloignement doit être le terme d’une procédure au cours de laquelle la personne déboutée du droit d’asile a pu faire valoir ses droits et être accompagnée vers le retour.

Pour ces deux raisons, l’amendement n° 37 rectifié bis vise à supprimer une mesure qui touche de manière profonde à l’équilibre actuel de l’examen d’une demande d’asile, au risque de déstabiliser l’ensemble de la réforme, et dont on peut craindre qu’elle ne soit finalement contre-productive, y compris en termes de délai.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour présenter l’amendement n° 75.

M. Jean-Yves Leconte. Avec cet amendement, qui est identique à celui que vient de défendre Mme Valérie Létard, nous en arrivons à un tournant dans la discussion du projet de loi. Son adoption ou son rejet nous permettra de savoir si le Sénat préfère une déclaration politique à l’amélioration du texte.

Pas de leçon ! Pour ce qui concerne les déclarations, nous avons été servis !

Le présent amendement tend à supprimer la mention selon laquelle une décision définitive de rejet prononcée par l’OFPRA ou la CNDA vaut obligation de quitter le territoire français.

Bien que nous ayons la même préoccupation, nous sommes convaincus que l’alinéa 17 de l’article 14, introduit par la commission des lois, n’est pas une réponse adaptée à la mise en œuvre effective de l’éloignement des individus déboutés d’une demande d’asile.

Ni l’OFPRA ni la CNDA n’ont pour fonction de prononcer ce type d’OQTF. L’autorisation provisoire de séjour étant donnée par la préfecture, c’est cette autorité qui doit pouvoir la retirer. Mme Létard a d’ailleurs précisé que l’adoption d’une telle mesure ferait probablement beaucoup évoluer la nature des décisions de l’OFPRA et de la CNDA, compte tenu des conséquences pour les demandeurs.

Considérer qu’une personne déboutée du droit d’asile serait un sous-homme, inférieur aux personnes en situation irrégulière au regard d’une OQTF ou du tribunal administratif n’est pas acceptable.

En Allemagne, il revient à la même institution d’étudier les demandes d’asile et de donner, au terme de la procédure, ce que l’on pourrait considérer comme une équivalence de l’autorisation provisoire de séjour et de l’OQTF. Je voudrais souligner que, au-delà des arguments qui ont été avancés, ce système ne fonctionne pas ! En effet, le nombre des déboutés du droit d’asile est supérieur à 100 000 par an en Allemagne, alors qu’il s’établit à 45 000 en France. Mais le nombre de personnes qui font l’objet d’une mesure d’éloignement est équivalent dans les deux pays. Donc, il ne faut pas faire de déclaration qui laisserait supposer que, de ce point de vue-là, la France ne s’en sort pas bien !

Cela étant, la situation est difficile. Vous l’avez indiqué, monsieur Karoutchi, la meilleure manière d’éviter les déchirements une fois la demande d’asile refusée et de traiter le mieux possible les personnes déboutées du droit d’asile, c’est de travailler à réduire les délais, et tel est tout l’objet du projet de loi.

On ne traitera pas ce problème douloureux en essayant de copier à moitié le dispositif appliqué par d’autres pays et qui ne marche pas si bien ! Je le répète, la France ne s’en sort pas mal, puisque le nombre de personnes qui font l’objet d’une mesure d’éloignement est du même ordre de grandeur qu’en Allemagne, alors que les déboutés du droit d’asile sont beaucoup moins nombreux qu’outre-Rhin.

Et vous trouvez cela satisfaisant ?

Pour progresser sur ce sujet, il faut d’abord améliorer les délais : il est quand même beaucoup plus difficile d’obliger une personne à quitter le territoire après deux ans de présence qu’après quelques mois ! Et c’est toute la raison d’être de ce texte.

Gardons-nous des annonces, surtout de celles qui provoqueraient des difficultés sur le plan administratif ! Gardons-nous d’emprunter à d’autres pays des dispositions qui fonctionnent moins bien que le système actuellement appliqué en France !

Il y a sans doute beaucoup de choses à faire. En tout cas, ce qu’il faut éviter, c’est afficher qu’un demandeur d’asile débouté cesse d’être un être humain, et que ses droits sont même moindres que ceux de quelqu’un qui est en situation irrégulière sur le territoire ! Faisons preuve de sang-froid et misons sur les délais et le droit pour résoudre ce problème

C'est la raison pour laquelle je vous demande solennellement, mes chers collègues, d’adopter les amendements de suppression de la disposition en cause, dont le maintien changerait vraiment l’esprit du texte, le transformant en un produit d’annonce politique, ce qui ne serait pas convenable.

La parole est à M. le ministre, pour défendre l’amendement n° 238.

Il faut aborder ce sujet avec le plus grand pragmatisme en fonction des objectifs que nous nous sommes assignés, qui sont au nombre de trois.

Premier objectif : raccourcir les délais de traitement de la demande d’asile, afin d’humaniser la procédure. En l’état actuel des choses, ces délais sont de vingt-quatre mois, ce qui place les demandeurs d’asile dans une situation de très grande vulnérabilité et de précarité.

En réduisant ces délais, nous avons également la volonté de faciliter le processus de reconduite à la frontière de ceux qui ont été déboutés du droit d’asile. En effet, plus le délai de traitement de la demande est court, plus la reconduite dans des conditions humanisées est possible. Et il n’y a pas de soutenabilité de l’asile – il n’y en a pas, ce n’est pas vrai ! – si les personnes qui sont déboutées du droit d’asile et qui n’ont pas la possibilité de relever du séjour en France pour d’autres motifs ne sont pas reconduites à la frontière !

Deuxième objectif, qui, j’en suis convaincu, rassemble une très large majorité des membres de cet hémicycle pour avancer ensemble par-delà ce qui peut nous séparer : faire en sorte que l’asile reste conforme à la tradition de la France. J’ai entendu les propos de Roger Karoutchi, qui s’est beaucoup exprimé au nom de son groupe au cours des derniers jours, j’ai entendu les orateurs des groupes écologiste, socialiste, communiste républicain et citoyen. Certes, nous avons des visions différentes de la politique migratoire, mais je crois que nous sommes tous attachés à ce que l’asile reste conforme à la tradition de notre pays. Et c’est parce que nous voulons qu’il en soit ainsi que nous souhaitons qu’il fonctionne correctement. Donc, ne politisons pas à l’excès ce débat !

Troisième objectif : traiter cette question avec la plus grande rigueur intellectuelle et juridique. Or Valérie Létard a choisi de présenter son amendement et d’exposer ses motivations de cette façon. C’est là la bonne manière d’aborder ce sujet ! Il s’agit non pas d’instrumentaliser celui-ci à des fins d’annonces ou de positionnements politiques, mais de faire en sorte d’humaniser les choses.

C’est dans cet état d’esprit que je veux présenter l’amendement du Gouvernement. Si je suis défavorable à l’amendement adopté par la commission des lois lors de ses travaux, c’est pour deux raisons très simples.

D’abord, la disposition qui en est issue ne fonctionne pas, car elle pose énormément de problèmes sous l’angle juridique.

Ensuite, et c’est une raison qui devrait nous mobiliser collectivement et nous permettre de trouver un accord, eu égard à la complexité juridique des procédures que cette mesure créerait, le dispositif de reconduite des déboutés du droit d’asile serait si compliqué que l’OQTF ne serait pas exécutable. Autant dire que la commission atteindrait un objectif exactement inverse à celui qu’elle s’était fixé !

L’amendement n° 238 a pour objet de supprimer la disposition introduite par la commission des lois conférant, « sauf circonstance particulière », à une décision définitive de rejet de l’OFPRA le caractère d’une OQTF.

Cette proposition a été examinée avec une grande attention par mes services. Or l’étude que ceux-ci ont menée – je me réfère notamment à un rapport demandé à l’Inspection générale de l’administration, l’IGA, qui prouve que nous avons étudié le dossier, que nous ne sommes pas du tout butés, bornés ! – a révélé que la mise en œuvre de cette mesure était soit juridiquement soit opérationnellement très complexe pour au moins trois raisons qui ont conduit le Gouvernement à l’écarter.

Tout d’abord, première raison, ce serait – vous l’avez dit, madame Létard – un mélange des genres entre l’appréciation du bien-fondé d’une demande d’asile – laquelle est du ressort exclusif de l’OFPRA, le cas échéant de la CNDA – et l’appréciation du droit au séjour qui relève, elle, de la compétence préfectorale.

Je voudrais poser des questions très simples : qui serait juge de la « circonstance particulière » justifiant qu’un débouté du droit d’asile se maintienne sur le territoire ? L’OFPRA ? Je ne le crois pas. La CNDA ? Je ne le sais pas. En tout cas, légalement, aucune de ces autorités n’a accès aux éléments que le demandeur d’asile pourrait faire valoir en matière de séjour en France et aucune n’est compétente pour les apprécier. Examiner si un étranger a été persécuté dans son pays d’origine et apprécier si sa situation, par exemple, familiale en France, justifie qu’il ne soit pas éloigné sont deux missions totalement différentes, qui ne relèvent pas des mêmes instances et des mêmes compétences.

Ensuite, deuxième raison, alors même que la demande d’asile est finalement rejetée, la situation du demandeur a pu connaître des changements tels qu’il peut prétendre à un titre de séjour pour un autre motif – professionnel, familial, lié à la santé… Quel serait alors – je pose la question aux auteurs de l’amendement adopté par la commission des lois – le fondement de l’OQTF, qui, à peine prononcée, serait déjà illégale ? Dans une telle circonstance, des conditions matérielles nouvelles ouvrant un droit au séjour, l’OQTF prononcée au terme du refus de l’asile devient immédiatement illégale. Faudrait-il alors aller devant le juge administratif pour faire annuler cette décision ?

Surtout, troisième raison, la mesure adoptée par la commission des lois est beaucoup plus compliquée que le droit actuel et va à l’encontre des objectifs de simplification et de réduction des délais visés par le Gouvernement.

Très bien !

Pour garantir un recours contre cette OQTF automatique, la commission des lois, qui a bien vu qu’il y avait un loup dans cette affaire, a proposé qu’elle soit contestable devant le juge administratif. Cela a été précisé, le recours sera suspensif dès lors qu’il est ouvert devant le juge administratif. C’est – les services du ministère de l’intérieur avaient d’ailleurs appelé mon attention sur ce point – le seul moyen de faire en sorte que la disposition soit conforme à tous les principes de droit constitutionnel et conventionnel qui nous obligent devant les plus hautes instances.

Et dès lors tout devient extraordinairement compliqué dans ce dispositif ! Le demandeur d’asile débouté est placé sous OQTF automatique, qu’il contestera devant le tribunal administratif – écoutez bien, mesdames, messieurs les sénateurs ! –, lequel deviendra en quelque sorte juge de la CNDA, ce qui est tout de même totalement baroque ! Car cela signifie qu’on va saisir le juge administratif pour contester une décision d’OQTF alors que la CNDA joue le rôle que l’on sait. C’est juridiquement baroque et abscons !

Cette OQTF, pour être juridiquement exécutoire aux termes de la directive Retour, devra être impérativement complétée par d’autres décisions. Ces dernières doivent être prises par le préfet après un examen individuel de la situation de l’étranger – le délai de départ, volontaire ou non, la décision fixant le pays de renvoi, l’interdiction de retour sur le territoire français, qui appelle, là encore, une appréciation au cas par cas, ainsi que d’éventuelles mesures de surveillance. Dans tous les cas, c’est au préfet d’agir. Ce nouvel arrêté préfectoral devra être systématiquement pris et pourra lui aussi faire l’objet d’un recours contentieux.

Bref, pour une même procédure, par laquelle la commission prétend tout simplifier, la rédaction retenue entraîne l’intervention de deux autorités distinctes, deux recours contentieux successifs devant la juridiction administrative, l’un contre l’OQTF résultant du rejet de la demande d’asile, l’autre contre les mesures prises par le préfet pour rendre l’OQTF exécutoire ! Bonjour la rapidité en matière de reconduite à la frontière !

Moi, je suis cohérent : dès lors qu’une personne n’a pas accès à l’asile, je veux qu’elle puisse être reconduite à la frontière. J’avais compris que la commission partageait cette préoccupation. Or, s’il était adopté, le dispositif proposé aboutirait à un résultat exactement inverse. Outre qu’il n’apporterait rien en termes de simplification des procédures d’éloignement, il rajouterait des délais et une charge pour les tribunaux administratifs du fait de ce double recours possible.

Le Gouvernement a écarté cette proposition pour des raisons non politiques, mais juridiques, qui tiennent à la cohérence entre le texte qu’il vous a soumis, mesdames, messieurs les sénateurs, et les objectifs qu’il prétend atteindre.

L’objectif que je poursuis en l’espèce est d’ailleurs tellement peu politique et je suis tellement attaché à la performance du droit et à l’efficacité du dispositif que je retire l’amendement n° 238 au profit de celui de Mme Létard.

Cela montre bien que nous ne traitons pas du tout d’un sujet à caractère politique ! Il s’agit d’une question de droit, d’un sujet républicain, à propos duquel nous devons faire preuve de la plus grande rigueur. J’adhère totalement à la démarche de Mme Létard qui est la bonne, car elle a la rigueur intellectuelle et juridique qui s’impose.

J’espère vous avoir convaincus du fait que la disposition en cause va dans une très mauvaise direction pour des raisons de droit qui n’ont rien à voir avec des considérations politiques.

L’amendement n° 238 est retiré.

Les deux amendements suivants sont identiques.

L'amendement n° 76 est présenté par M. Leconte, Mme Tasca, M. Sueur, Mme Jourda et les membres du groupe socialiste et apparentés.

L'amendement n° 239 est présenté par le Gouvernement.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 18

Remplacer les mots :

ne peut être autorisé à demeurer sur le territoire à un autre titre et

par les mots :

et qui ne peut être autorisé à demeurer sur le territoire à un autre titre

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour défendre l'amendement n° 76.

Cet amendement de cohérence vise à remettre en question la modification opérée par la commission, laquelle revient à ignorer le fait qu’un individu débouté de la demande d’asile puisse se maintenir sur le territoire national pour des raisons autres que celles qui ont motivé sa demande, notamment sa situation familiale ou son état de santé.

La parole est à M. le ministre, pour présenter l'amendement n° 239.

Cet amendement a pour objet de revenir à la version du texte adoptée par l’Assemblée nationale. On ne peut en effet considérer qu’une personne dont la demande d’asile a été rejetée doit, de ce fait, être privée de toute possibilité de faire valoir son droit au séjour.

Après avoir longuement exposé mon raisonnement, je ne veux pas vous infliger une deuxième démonstration, mesdames, messieurs les sénateurs. Je vous renvoie à ma présentation de l’amendement précédent.

Quel est l’avis de la commission ?

Nous sommes à un moment crucial, pour ne pas dire stratégique, de notre discussion.

Les amendements n° 143, 37 rectifié bis, 75, 76 et 239 ont tous reçu de la part de la commission des lois un avis défavorable.

À ce stade, seule compte l’efficacité de la procédure que nous souhaitons mettre en place pour ce qui concerne le traitement de l’asile.

Afin de faire face à la problématique à laquelle nous nous heurtions, nous avons décidé de respecter des délais courts d’instruction des demandes d’asile, en les faisant passer virtuellement de vingt-quatre mois à neuf mois, de gagner du temps en termes de procédure, de maintenir la procédure accélérée, de conserver le juge unique, de prévoir des mesures d’irrecevabilité et de clôture. Autrement dit, il s’agit de veiller à ce que notre législation, dans laquelle sont transposées les directives européennes qui s’imposent, soit la plus efficace possible, afin que l’OFPRA et la CNDA puissent décider rapidement, dans le respect des droits des demandeurs d’asile.

Permettez-moi de rappeler les chiffres, mes chers collègues. Chaque année, sur les 66 000 personnes qui déposent une demande d’asile, 14 000 obtiennent une réponse favorable, les autres constituant ce que l’on nomme communément les déboutés du droit d’asile. Autrement dit, chaque année, après les décisions que prennent les deux institutions dont nous avons tous loué les qualités et les compétences et qui connaissent cette question parfaitement, 40 000 personnes rejoignent l’immigration dite « clandestine ».

Nous savons que ceux qui ont été déboutés, parce qu’ils sont restés sur le territoire national pendant pratiquement deux ans, souhaitent y demeurer le plus longtemps possible, voire définitivement, et tentent d’obtenir un titre de séjour en invoquant d’autres motifs : regroupement familial, travail, santé, etc. Certains ne demandent rien et basculent tout simplement dans la clandestinité.

Nous savons également qu’une grande partie des demandeurs d’asile se trouvent dans des réseaux de filières mafieuses qui leur promettent monts et merveilles, leur expliquant que, une fois en France, ils feront une demande d’asile, qui n’aboutira sans doute pas, mais qui leur permettra de rester au moins vingt-quatre mois sur le territoire.

Face à ce projet de loi d’envergure, la commission a, dans sa majorité, considéré qu’il fallait que notre droit marche sur deux jambes. Il convient donc à la fois de réduire les délais de la procédure – sur ce sujet, nous sommes tous d’accord – et d’envoyer en direction de ceux qui ont engagé cette procédure à d’autres fins que celles d’obtenir un titre de séjour un message clair : ils doivent être reconduits dans leur pays d’origine. En effet, s’ils ne sont pas susceptibles d’obtenir la protection que la France peut leur accorder, c’est parce qu’ils sont venus dans notre pays pour d’autres raisons, en général économiques.

C’est pourquoi la commission a souhaité mettre en place deux dispositifs principaux.

La première mesure prévoit que, pour celui dont la demande n’a pas prospéré, la décision de l’OFPRA ou de la CNDA, lorsqu’elle a un caractère définitif, vaut obligation de quitter le territoire français.

Sur le plan juridique, il est évident que cette OQTF, qui est la conséquence du rejet de la demande d’asile, peut être contestée devant la juridiction compétente dans les conditions du droit positif actuel. Cette disposition permet surtout de gagner du temps : je pense en particulier au délai entre le moment où la décision définitive est rendue et le moment où le préfet prend la décision d’obligation de quitter le territoire français. Aujourd’hui, nous ignorons la durée moyenne de ce délai : elle peut aller de quelques semaines à plusieurs mois. C’est justement parce qu’elle est importante qu’il faut à tout prix envoyer un message clair.

Dès lors que la sécurité juridique peut être assurée par le recours possible contre cette obligation de quitter le territoire français, il a semblé à la majorité de la commission que la disposition qu’elle avait imaginée pouvait être retenue.

La seconde mesure s’inscrit dans le même esprit. Nous savons qu’une partie des demandeurs d’asile sont aux mains de filières, souhaitent rester sur le territoire et ont conscience que la procédure qu’ils engagent n’aboutira pas. Dans ces conditions, si nous souhaitons sauvegarder la procédure d’asile, nous devons leur faire savoir que, s’ils n’obtiennent pas la protection de la France, ils ne pourront pas demander un autre titre de séjour, sauf circonstance particulière. C’est ce que prévoit le texte de la commission : il convient de tenir compte des cas spécifiques, notamment des problèmes de santé. Là encore, c’est un message fort que la commission souhaite envoyer.

C’est sur mon initiative que ces dispositions ont été prises. L’idée n’est absolument pas de supprimer des droits à qui que ce soit. Nous en avons au contraire octroyé, nous les avons encadrés et sécurisés. Nous souhaitons sauver la protection que nous accordons à ceux qui relèvent de l’asile.

En la circonstance, si la situation reste en l’état, monsieur le ministre, l’année prochaine ou dans deux ans, nous serons amenés à augmenter encore les effectifs de l’OFPRA, à améliorer les conditions matérielles de la CNDA en lui offrant plus de moyens, mais le système perdurera et les personnes déboutées de leur demande basculeront toujours dans la clandestinité.

Depuis plusieurs années, il faut le rappeler, le taux de protection accordée par la France est à peu près stable. C’est dans ce contexte que la commission des lois a souhaité inscrire ce dispositif dans le présent projet de loi.

Disons les choses telles qu’elles sont : nous aurions tous préféré mener une réflexion d’ensemble sur ce texte et sur le projet de loi relatif à l’immigration. Tel ne fut pas le cas. Je conviens aussi qu’il faut bien distinguer l’asile du reste. Cependant, nous ne pouvons pas faire comme s’il n’y avait aucun lien entre l’immigration clandestine et les déboutés du droit d’asile. Ce lien existe et il faut bien y apporter réponse.

Cela étant, c’est un sujet difficile. Je l’ai souligné lors de la discussion générale : nous ne traitons pas de marchandises ou de produits ; nous parlons de personnes, d’êtres humains. Certes, des problèmes juridiques se posent et sans doute le texte n’est-il pas totalement abouti, je veux bien en convenir. Mais il reste encore du temps pour l’améliorer.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 143 ?

Avant tout, je tiens à répondre à M. le rapporteur.

Sur ce projet de loi, M. le rapporteur a accompli un travail très approfondi, que je salue, faisant preuve d’une exigence de détail et d’une mise en perspective très utiles. C’est la raison pour laquelle je veux trouver une solution. Je suis convaincu que l’adoption de l’article 14, tel qu’il a été rédigé par la commission, nous conduirait dans une impasse juridique, mais surtout entraînerait un allongement considérable des délais, ce qui est contraire à l’objectif de la commission.

Dans le même temps, je partage tout à fait la préoccupation de la commission : il n’est pas question de laisser s’enkyster la situation de ceux qui sont déboutés du droit d’asile. Cela provoque des désastres humanitaires et met en danger la soutenabilité de la politique de l’asile, alors même que celle-ci doit être confortée dans ses principes pour rester humaine et efficace.

La commission estime que si un demandeur d’asile est débouté, dès lors qu’il n’a pas d’autre possibilité d’avoir accès au séjour, son retour doit être organisé rapidement et dans les meilleures conditions. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a déposé un amendement n° 240 tendant à insérer un article additionnel après l’article 14 bis qui vise à permettre au préfet de délivrer une obligation de quitter le territoire français dès qu’une décision de rejet d’asile est devenue définitive. Cela réduit au maximum le délai entre le rejet de la demande d’asile et l’obligation de quitter le territoire français, objectif de la commission que le Gouvernement partage. Qui plus est, juridiquement, cette disposition est sûre.

Sur un sujet comme l’asile, il est bon que le débat nous permette de rapprocher nos points de vue et d’arrêter le meilleur dispositif, alors même que les objectifs du Gouvernement et de la commission convergent, mais que divergent les méthodes retenues.

L’adoption de l’amendement n° 240 permettra de sortir d’une difficulté juridique, évitera des délais considérables et répondra à la préoccupation tout à fait légitime exprimée par le président de la commission.

Ce faisant, nous atteindrons l’objectif d’efficacité, nous sécuriserons juridiquement le texte. Nous apporterons la démonstration que, sur des sujets techniquement et juridiquement aussi complexes, qui renvoient à des valeurs essentielles de notre pays, nous sommes capables, sans nous affronter, dans le cadre d’un débat parlementaire apaisé, de trouver ensemble des solutions opportunes. La représentation nationale en sortira grandie.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement demande le retrait de l’amendement n° 143 au profit des amendements identiques n° 37 rectifiés bis et 75.

La parole est à M. le président de la commission.

Avant de répondre à la proposition de M. le ministre, qui va dans le sens la commission, je tiens à réexpliquer la position de la celle-ci, même si M. le rapporteur l’a fort bien exposée et développée.

Sur le constat, nous sommes tous d’accord : chaque année, à peu près 60 000 demandes d’asile sont traitées et seules 20 000 d’entre elles environ font l’objet d’une décision d’attribution de la qualité de réfugié ou d’une décision de protection subsidiaire au titre des conventions internationales. Chaque année, par conséquent, sur les 40 000 étrangers déboutés, la très grande majorité – sinon l’intégralité ! – reste sur le territoire national.

La commission des lois refuse de s’accommoder de cette situation. Il lui est donc paru impossible de traiter du droit d’asile dans le cadre de la transposition des directives européennes sans chercher à résoudre cette question qui, pour les équilibres sociaux de la République, est sans doute l’une de celles qui se posent avec le plus d’acuité aujourd’hui.

Face à ce problème, les solutions qu’a trouvées la commission ne sont sans doute pas parfaites – M. le rapporteur l’a reconnu –, mais elles sont le fruit d’une réflexion et d’un examen juridiques approfondis.

Monsieur le ministre, je vous ai écouté très attentivement, mais je n’ai pas été convaincu par les arguments juridiques que vous avez avancés. D’autres peuvent vous être opposés.

Vous dites qu’il appartient au préfet d’apprécier la régularité du séjour et de décider de demander à l’étranger de quitter le territoire français. C’est en effet le cas, mais parce que la loi le prévoit. Or nous sommes en train d’écrire la loi. Rien ne nous interdit par conséquent de prévoir qu’une décision de l’OFPRA peut valoir obligation de quitter le territoire français. Après tout, il s’agit là d’une décision administrative.

Par ailleurs, il ne s’agit pas pour le juge administratif d’apprécier la décision de la Cour nationale du droit d’asile, celle-ci ne se prononçant pas sur cette partie de la décision de l’OFPRA. Le texte adopté par la commission prévoit en effet que c’est non pas à elle de le faire, mais au juge administratif, comme c’est d’ailleurs le cas pour les obligations de quitter le territoire français.

Se pose ensuite la question du changement de situation du demandeur d’asile, en raison d’événements familiaux ou de problèmes de santé, lesquels sont d’autant plus probables que le demandeur est présent sur le territoire national depuis longtemps. Pour couvrir ce type de difficulté, le texte de la commission prévoit que, en raison de circonstances particulières, le rejet de la demande d’asile peut ne pas valoir obligation de quitter le territoire français.

Je rappelle à cet égard que, même si nous n’avions pas pris cette précaution, aux termes de dispositions impératives et incontournables de notre droit, l’octroi d’un titre de séjour pour raison de santé est de plein droit quand les conditions requises sont réunies. Naturellement, la commission des lois du Sénat n’entend pas déroger à cette exigence, qui a été clairement posée par le législateur.

Serait-ce plus compliqué de procéder comme nous le proposons ? Il y a du pour et du contre, monsieur le ministre ! Je viens d’une région – vous la connaissez bien – où l’on pèse le pour et le contre.

Parmi les amendements que nous examinons, seul l’amendement de Mme Létard, identique à l’amendement n° 75, tend à conserver l’alinéa 18 de l’article 14, lequel prévoit qu’un étranger ne peut pas demander un titre de séjour à un titre autre que l’asile après avoir été débouté du droit d’asile. Je remercie Mme Létard d’avoir pris cet élément en compte.

Si des précisions sont nécessaires sur les modalités d’appréciation des circonstances particulières, je fais toute confiance au Gouvernement pour les faire figurer dans les décrets d’application qu’il est de son devoir de prendre. Il pourra naturellement compter sur le concours de la commission des lois pour l’y aider en tant que de besoin.

Par ailleurs, il me paraît important de souligner que si le texte de la commission n’était pas adopté, le débat serait alors définitivement clos sur ce sujet. C’est précisément ce que nous souhaitons éviter. S’il nous semble absolument indispensable que la disposition retenue par la commission puisse vivre sa vie, c’est parce que nous voulons avoir l’occasion de trouver un terrain d’entente avec les députés lors de la réunion de la commission mixte paritaire. De mon point de vue, c’est d’autant plus souhaitable que le Gouvernement a bien montré qu’il n’était pas hostile par principe aux propositions de la commission des lois, ses objections étant d’ordre juridique. Ne renonçons donc pas à progresser pour lever ces objections. Ouvrons plutôt le débat avec le Gouvernement et avec l’Assemblée nationale en adoptant les dispositions proposées par la commission.

Je tenais à vous expliquer les raisons qui justifient la position de la commission, monsieur le ministre, et à rendre compte de l’examen juridique auquel celle-ci a procédé, même si elle l’a fait dans des termes différents des vôtres. Comme dans tout débat juridique, il est bon, pour réussir progressivement à trouver la bonne solution, de confronter les points de vue, et nous agissons ainsi tout en faisant preuve de responsabilité.

Afin d’examiner l’amendement auquel vous avez fait référence, je propose que la commission des lois se réunisse.

M. le ministre a été précis, on a bien compris sa proposition !

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Ainsi, nous ne nous engagerons pas sans avoir été éclairés par les discussions contradictoires des membres de la commission.

La parole est à M. le ministre.

Je ne veux pas, mesdames, messieurs les sénateurs, me prononcer sur les modalités de travail du Sénat. Si la commission des lois souhaite se réunir, cela ne me pose pas de problème.

Permettez-moi simplement au préalable d’apporter deux précisions.

En bon normand – l’étant comme vous, je comprends votre approche, monsieur Bas –, vous dites qu’il y a du pour et du contre dans la proposition de la commission. Or j’ai peur, je le répète, qu’il n’y ait que du contre, et ce pour des raisons juridiques précises.

Pour que l’OQTF soit exécutoire, le préfet devra ouvrir un dossier, statuer sur un délai de départ volontaire et sur le pays de renvoi, comme le prévoit la directive Retour, que nous ne pourrons pas ne pas appliquer. De ce fait, un double contentieux sera ouvert, ce qui alourdira le dispositif, comme je l’ai indiqué tout à l’heure.

Pour ma part, je souhaiterais un système dans lequel il n’y aurait que du pour. Pour cela, je propose que l’OQTF soit prise par le préfet après que la dernière décision sur l’asile a été prononcée. Un tel dispositif aurait le mérite d’être efficace et de présenter zéro risque juridique.

Monsieur Bas, vous proposez que la commission des lois se réunisse pour statuer sur l’amendement n° 240, or elle l’a déjà fait, …

Exactement !

… comme en atteste le compte rendu de ses travaux. Cela étant dit, je veux bien que nous en débattions une fois de plus si tel est votre souhait, cela ne me pose aucun problème.

Vous avez dit que vous aviez une proposition à nous faire !

Elle figure dans l’amendement n° 240 du Gouvernement, qui tend à prévoir qu’une fois qu’un étranger a été définitivement débouté du droit d’asile, le préfet prononce l’OQTF. Cette proposition a le mérite, je le répète, de ne présenter aucun risque juridique.

La parole est à Mme Catherine Tasca, pour explication de vote.

Nous en sommes tous d’accord, la situation d’inexécution des OQTF n’est pas satisfaisante en l’état. Toutefois, à la différence de certains de mes collègues, je fais confiance au Gouvernement pour se donner les moyens de mieux faire exécuter ces obligations de quitter le territoire français.

Je souscris tout à fait aux argumentaires de Mme Létard et de M. Leconte. Associer la décision de rejet de la demande d’asile à une OQTF n’est pas la bonne réponse à la question qui nous est posée.

À la suite de M. le ministre, qui a excellemment développé les arguments juridiques sur ce point, permettez-moi, mes chers collègues, d’en ajouter un autre.

La Haute Assemblée, en particulier la commission des lois, est très attentive à la clarté du droit. Or la proposition de la commission des lois contribue à brouiller les cartes, d’une part, entre droit d’asile et immigration irrégulière – ce brouillage n’est d’ailleurs peut-être pas totalement fortuit… – d’autre part, pour ce qui concerne le fonctionnement de nos institutions.

J’attire votre attention, mes chers collègues, sur la difficulté pour nos concitoyens aujourd'hui de déchiffrer les textes législatifs de plus en plus longs, de plus en plus complexes que nous écrivons au Parlement. Le fait que la commission des lois crée une confusion complète entre les autorités susceptibles de prendre des décisions graves – le rejet de la demande d’asile d’un côté, la décision d’obligation de quitter le territoire français de l’autre – ne peut que troubler nos concitoyens et alimenter leur défiance vis-à-vis de la loi et de ses rédacteurs.

Je souhaite donc que le Sénat fasse preuve, comme il le fait souvent, de rigueur dans la rédaction du présent projet de loi et dans son approche des liens existant entre les différentes institutions. Au préfet de délivrer des OQTF, à l’OFPRA et à la CNDA de statuer sur le droit d’asile ! Il serait bon de s’en tenir à cette distinction claire.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

Mes chers collègues, je vais essayer de tenir un propos qui ne suscitera pas de protestations de votre part.

Si j’avais proposé que la commission des lois se réunisse, c’est parce que j’avais compris que le Gouvernement formulait une proposition nouvelle.

Or, monsieur le ministre, vous aviez en effet officiellement présenté votre proposition ; il s’agit de l’amendement n° 240, que nous examinerons dans quelques instants. Je rappelle qu’il tend à prévoir que le préfet a la faculté de prononcer l’obligation de quitter le territoire français en cas de rejet définitif d’une demande d’asile, mais non l’obligation de le faire, l’article L 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qu’il s’agit de modifier, prévoyant que l’autorité administrative « peut » obliger un étranger à quitter le territoire français dans un certain nombre de cas énumérés. Il est donc question d’ajouter un nouveau cas à l’énumération, mais laissons cela de côté provisoirement.

À ce stade de nos débats, je pense pouvoir dire, sans préjuger le résultat du vote, que nous sommes largement d’accord pour préserver l’alinéa 18 de l’article 14, lequel porte sur l’interdiction faite à un étranger de demander un titre de séjour à un autre titre que le droit d’asile une fois qu’il a été définitivement débouté du droit d’asile. Du moins est-ce ce que j’ai compris de nos débats sur l’amendement de Valérie Létard, qui, en raison de l’investissement qui est le sien en matière de droit d’asile, a fait les choses de manière précise.

Reste donc, de mon point de vue, une discussion sur l’alinéa 17. Madame Létard, si nous voulons aboutir à une rédaction consensuelle, ou qui du moins s’en approcherait, il faudrait que le texte résultant des travaux de la commission soit adopté, afin que nous puissions ensuite mettre à profit le délai qui nous sépare de la réunion de la commission mixte paritaire pour parvenir à un accord. §Au moins le Sénat aurait-il clairement exprimé sa volonté politique de faire en sorte que les déboutés du droit d’asile soient normalement reconduits à la frontière lorsqu’ils ont épuisé toutes les voies de recours.

S’il faut assouplir l’alinéa 17 sur tel ou tel point, notamment pour prendre en considération des situations particulières, je suis parfaitement ouvert à la discussion, tout comme, me semble-t-il, M. le rapporteur.

Je souhaite donc, ma chère collègue, que vous acceptiez de retirer votre amendement, de sorte que nous puissions avancer ensuite vers la recherche d’une solution définitive de qualité. §Vous pourriez certainement accepter vous aussi une telle solution, mesdames, d’autant que j’ai compris que M. le ministre lui-même n’y était pas opposé par principe.

La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote.

Nous nous trouvons dans une situation inextricable, alors même que nous sommes peu ou prou d’accord sur le fond. Nous devons donc trouver une solution qui permette à chacun de s’en sortir, tout en respectant les grands principes. Si nous voulons aboutir, nous devons naturellement nous respecter mutuellement et nous faire confiance.

La commission des lois souligne qu’il ne doit pas y avoir de délai entre une décision définitive de refus de droit d’asile émanant de l’OFPRA ou de la CNDA – le juge de l’OFPRA – et le départ du territoire français. En conséquence, elle fait œuvre d’innovation juridique en proposant que la décision administrative de l’OFPRA ou la décision juridictionnelle de la CNDA vaille décision de quitter le territoire français.

Nous sommes d’accord, tout comme Mme Létard, pour réduire les délais au maximum. J’insiste au demeurant sur le fait qu’il s’agit d’une question non pas de droit, mais d’humanité. Si l’on attend un an avant de délivrer un ordre de quitter le territoire français à une personne déboutée du droit d’asile, on crée une situation inhumaine pour celle-ci.

M. le ministre en convient et avance une solution. La commission en propose une autre, sur laquelle Mme Létard livre un avis frappé au coin du bon sens, qui s’appuie sur nos traditions juridiques les plus fondamentales. En effet, ce n’est pas parce qu’une décision vaudra ordre de quitter le territoire que l’on empêchera le dépôt d’un recours contentieux.

Si l’OFPRA refuse le droit d’asile, la personne déboutée pourra saisir la CNDA. Mais si cette décision vaut aussi obligation de quitter le territoire français, la même personne pourra également saisir le juge administratif de droit commun, seul compétent en la matière.

Si la décision émane de la CNDA, elle pourra être contestée, par la voie de la cassation, devant le Conseil d’État.

S’il s’agit de contester l’ordre de sortie du territoire, nous sommes alors dans le contentieux de l’annulation, et, nous le savons tous, les pouvoirs du juge de cassation ne sont pas les mêmes que ceux du juge de l’annulation. Nous allons donc créer de nouvelles difficultés.

M. le ministre prétend détenir la solution : quand une décision définitive de rejet est prise, le préfet doit statuer… Sauf que dans la loi, c’est le terme « peut » qui est employé, et non le terme « doit ». Je sais bien que cette rédaction traditionnelle permet de préserver la liberté d’appréciation de l’autorité de police, mais peut-être pourrions-nous, d’ici à la réunion de la commission mixte paritaire, réfléchir à la possibilité de transformer cette faculté en obligation, ce qui pourrait constituer une solution satisfaisante pour tous, dégagée des clivages partisans. Car le droit d’asile se doit impérativement d’être transpartisan si l’on ne veut pas qu’il soit sans cesse modifié.

Il faudrait donc que la solution préconisée par M. le président de la commission puisse être précisée, en lien avec le Gouvernement, d’ici à la réunion de la commission mixte paritaire.

La parole est à M. le ministre.

L’intervention très intéressante de Michel Mercier nous permet d’avancer.

Si le problème est de choisir entre les verbes pouvoir et devoir, je vais rectifier mon amendement, afin de lever toute ambiguïté et de parvenir à une solution satisfaisante.

J’ajoute d’ailleurs que dans le texte réglementaire d’application de la loi en cours de préparation, il est précisé que, « après une décision définitive de rejet prononcée par l’OFPRA ou, le cas échéant, de la CNDA, l’autorité administrative statuera dans un délai d’un mois sur les droits au séjour de l’intéressé et, en l’absence d’un tel droit, prononcera une OQTF ». Ce texte est donc sans ambiguïté sur notre volonté de mettre en œuvre cette mesure.

La parole est à Mme Valérie Létard, pour explication de vote.

Il m’est très difficile de prendre la parole à ce moment du débat.

Comme vous le savez, mes chers collègues, je m’étais déjà beaucoup investie dans le rapport préparatoire au texte que nous examinons, et j’ai aussi beaucoup travaillé sur mes propositions, qui se veulent toutes respectueuses du travail de la commission des lois et de l’esprit du présent projet de loi, sur lequel j’ai beaucoup œuvré avec l’ensemble des acteurs de l’asile.

Je voudrais donc remercier vivement la commission des lois, qui a adopté des centaines d’amendements permettant de rendre le texte plus clair, plus efficace et de réduire les délais de procédure.

Aujourd’hui, il ne reste plus en débat que les amendements qui posent difficulté, ce qui donne l’impression que je ne suis jamais d’accord avec la commission, alors même que nous l’avons été sur plus de deux cents amendements !

Toutefois, mon groupe a souhaité déposer l’amendement n° 37 rectifié bis, car, si l’on regarde très objectivement les choses, on s’aperçoit que certaines questions ne sont pas encore résolues, ni dans le texte du Gouvernement ni dans celui de la commission.

Certes, la question des déboutés du droit d’asile ne peut pas être dissociée de celle de l’asile, et nous devons prendre des dispositions pour nous assurer qu’un temps indéfini ne s’écoule pas entre la décision de rejet de la demande et le moment où sera prononcée une obligation de quitter le territoire français.

Je ne suis pas une juriste spécialiste de la question et, avant de rédiger cet amendement, j’ai entendu différents experts. En effet, sur ces sujets extrêmement complexes, nous devons prendre le temps de travailler en bonne intelligence et de façon responsable, afin de trouver le plus rapidement possible une solution de compromis.

Tout le monde partage les mêmes objectifs : nous devons faire preuve à la fois d’humanité et de fermeté. L’humanité, c’est être capable de répondre au droit d’asile et de respecter la convention de Genève. La fermeté, c’est éviter d’ouvrir demain la boîte de Pandore pour les migrants économiques qui tentent le tout pour le tout en utilisant une procédure qui pourrait leur donner une chance d’accéder à notre territoire, qu’ils bénéficient ou non in fine du statut de réfugié. En réduisant les délais et en prenant des décisions plus rapides, nous devons décourager les filières qui profitent du temps d’instruction des demandes d’asile.

Sans parler, à ce stade, du fond de cet amendement, je fais confiance pour l’instant à une seule chose : la parole donnée par le président de la commission des lois. §Mes chers collègues, je crois avoir assez montré que j’étais animée par l’intérêt général sur ce texte !

Alors oui, nous faisons confiance à la commission des lois pour qu’elle recherche avec le Gouvernement et l’Assemblée nationale un accord satisfaisant lors de la réunion de la commission mixte paritaire. Et si le résultat ne nous satisfait pas, nous déposerons de nouveau les mêmes amendements !

Sur ce sujet sensible, je retire l’amendement n° 37 rectifié bis, non pas par manque de détermination, mais parce que j’accorde toute ma confiance à l’expertise de la commission des lois et au travail en bonne intelligence qu’elle mènera avec l’Assemblée nationale pour aboutir à un texte humain et efficace.

L’amendement n° 37 rectifié bis est retiré.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.

Nos derniers échanges ont montré que nous avions tous la même préoccupation, et que la meilleure manière d’y répondre était d’abord de raccourcir les délais.

La vocation de la séance publique est aussi, me semble-t-il, de faire émerger une solution transpartisane. En l’occurrence, et même si je me dois de rendre hommage au travail du rapporteur sur d’autres points, nos débats ont mis en lumière les difficultés que poserait l’application de la solution retenue par la commission des lois.

Il s’agit pour nous d’un point dur, et la Haute Assemblée ne ferait pas preuve de courage si elle n’allait pas jusqu’au bout de sa responsabilité, qui consiste à rechercher la position la plus efficace et la plus humaine possible. Au regard de nos derniers échanges, il me semble que cette position passe par une évolution du texte de la commission des lois.

Madame Létard, vous avez choisi de retirer votre amendement. Pour ma part, je maintiens le mien, en précisant que le sort qui lui sera réservé pourrait peser lourd sur notre décision de voter ou non ce projet de loi.

En dépit des ouvertures qui ont été effectuées sur une évolution du texte en commission mixte paritaire, je vous demande dès à présent, mes chers collègues, de faire en sorte que le vote de cet amendement nous permette de donner, mardi prochain, lors du vote solennel sur le présent projet de loi, l’image d’un grand rassemblement. Ce ne sera pas possible si cet amendement était repoussé. J’en appelle donc à la responsabilité de chacun.

La parole est à Mme Catherine Tasca, pour explication de vote.

Je remercie Valérie Létard de l’état d’esprit qu’elle a manifesté tout au long du débat, en particulier à l’instant. Je crois cependant, comme Jean-Yves Leconte, que nous devons pouvoir faire émerger une position de notre assemblée.

Vous avez raison !

La commission des lois a effectué un travail très dense, en profondeur. Elle a défini sa position à sa manière. Elle s’est abondamment exprimée dans l’hémicycle. Il est maintenant essentiel que l’ensemble des sénateurs présents puissent prendre position.

La commission mixte paritaire – nous savons tous comment se déroule une commission mixte paritaire – fera son travail, mais elle doit pouvoir s’appuyer sur une expression claire de notre assemblée, et non sur un renvoi à d’ultimes discussions. Celles-ci pourront tout à fait avoir lieu lors de la préparation, ainsi que pendant la réunion, de la commission mixte paritaire.

Très bien !

La parole est à Mme Evelyne Yonnet, pour explication de vote.

Valérie Létard ayant retiré son amendement, je souhaite savoir si M. le ministre a l’intention de redéposer le sien.

La parole est à M. Roger Karoutchi, pour explication de vote.

Je ne suis pas Normand, mais j’aurais préféré que le Gouvernement et la commission trouvent un accord aujourd'hui. Il aurait été plus simple pour tout le monde de voter sur un texte ne renvoyant pas à une commission mixte paritaire. Si je ne suis pas totalement satisfait par la rédaction de la commission des lois, je ne le suis pas non plus par l’amendement du Gouvernement. Malheureusement, la procédure parlementaire ne nous permet pas de suspendre nos travaux pendant deux heures afin d’élaborer une nouvelle rédaction de l’article 14. C’est regrettable.

La proposition de Valérie Létard avait à mon sens l’avantage de protéger l’alinéa 18 de l’article 14. On pouvait envisager d’avancer. Je dois toutefois admettre que la notion de « préfet qui peut » – et non doit – remet en cause la réduction des délais. M. le ministre en est d'ailleurs d'accord, puisqu’il a lui-même dit qu’il envisageait de corriger son texte. Je comprends très bien les difficultés administratives et juridiques, mais cette notion pose un problème en termes de délais. Valérie Létard ayant retiré son amendement, nous suivrons la proposition de la commission.

Je mets aux voix l'amendement n° 143.

Je mets aux voix l'amendement n° 75.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable et que celui du Gouvernement est favorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article

56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 186 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 76 et 239.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote sur l'article.

Comme nous l’avons souligné, l’article 14 est au cœur du dispositif ; c’est le nœud du projet de loi. Nous venons d’avoir une longue discussion. Nous avons relevé les nombreuses difficultés juridiques soulevées par la rédaction de la commission des lois. Cependant, le Sénat n’a pas adopté les dispositions que nous jugions les plus efficaces et les plus correctes sur le plan juridique.

La majorité sénatoriale a préféré transformer cet article en communiqué de presse alors que nous proposions des dispositions dont l’adoption aurait permis de traiter au mieux les difficultés rencontrées actuellement. Elle a pris ses responsabilités. Nous prenons les nôtres en ne votant pas l’article 14.

Je mets aux voix l'article 14.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, je demande une suspension de séance de dix minutes.

Le Sénat va, bien sûr, accéder à votre demande, monsieur le ministre.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

Je rappelle que la commission de la culture, de l’éducation et de la communication a proposé des candidatures pour deux organismes extraparlementaires.

La présidence n’a reçu aucune opposition dans le délai d’une heure prévu par l’article 9 du règlement.

En conséquence, ces candidatures sont ratifiées et je proclame :

- Mme Christine Prunaud, membre du conseil d’administration du Centre national du livre ;

- M. Jean-Pierre Leleux, membre suppléant du Conseil national du numérique.

Par ailleurs, je rappelle que la commission des affaires économiques a proposé des candidatures pour trois organismes extraparlementaires.

La présidence n’a reçu aucune opposition dans le délai d’une heure prévu par l’article 9 du règlement.

En conséquence, ces candidatures sont ratifiées et je proclame :

- Mme Valérie Létard, membre titulaire, et M. Franck Montaugé, membre suppléant du conseil d’administration de l’Agence nationale de l’habitat ;

- M. François Calvet, membre du Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique ;

- et M. Daniel Gremillet, membre titulaire du Conseil supérieur de l’énergie.

Nous reprenons la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la réforme de l’asile.

Dans la discussion du texte de la commission, nous en sommes parvenus à l’article 14 bis.

L'amendement n° 207, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Michel Le Scouarnec.

Cet article 14 bis, à l’image de la fin de l’article 14, est directement inspiré par la polémique suscitée par les magistrats de la Cour des comptes, pour qui 1 % des déboutés seulement quitteraient le territoire français.

Comme nous l’avons dit lors de la discussion générale la semaine dernière, nous sommes fermement opposés à cette vision purement comptable de l’asile, qui, par ailleurs, repose sur des chiffres irréels ne résistant à aucune analyse.

C’est souvent le cas !

Avec cet article, la commission des lois a souhaité prévoir que la personne déboutée du droit d’asile peut être assignée à résidence dans un centre dédié « où il peut lui être proposé une aide au retour ».

Ce durcissement du texte par la commission et les mesures directives engendrées ne recueillent pas notre assentiment. C’est pourquoi nous vous proposons la suppression de cet article 14 bis.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à supprimer une disposition introduite par la commission, sur l’initiative de Mme Létard, pour permettre l’assignation à résidence dans des lieux dédiés des étrangers déboutés de leur demande d’asile en vue de préparer leur retour dans leur pays d’origine.

L’avis est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

Je mets aux voix l'amendement n° 207.

L'amendement n° 153, présenté par MM. Ravier et Rachline, est ainsi libellé :

Alinéas 4 et 5

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

« Art. L. 743 -6. – La décision définitive de rejet prononcée par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides ou par la Cour nationale du droit d’asile entraîne la sortie immédiate du territoire français. »

La parole est à M. Stéphane Ravier.

Je retire cet amendement, monsieur le président.

L’amendement n° 153 est retiré.

Je mets aux voix l'article 14 bis.

L'amendement n° 240, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l’article 14 bis

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le 5° du I de l’article L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« …° Si la reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire a été définitivement refusé à l’étranger ou si l’étranger ne bénéficie plus du droit de se maintenir sur le territoire français en application de l’article L. 743-2, à moins qu’il ne soit titulaire d’un titre de séjour en cours de validité. »

La parole est à M. le ministre.

Il s’agit d’un amendement de coordination, qui a pour objet de lever toute ambiguïté, compte tenu des nouvelles dispositions introduites par le présent projet de loi, quant à la possibilité de prononcer une obligation de quitter le territoire français, ou OQTF, dès qu’un étranger est débouté de sa demande d’asile ou qu’il ne bénéficie plus du droit de se maintenir sur le territoire français en application de l’article L. 743-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, le CESEDA.

Mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai précédemment présenté cet amendement dont j’estime qu’il est efficace. Il peut, certes, faire l’objet d’aménagements ultérieurs, si vous le souhaitez, mais je tiens à ce qu’il soit adopté, car il répond à la préoccupation exprimée par l’ensemble des groupes dans le cadre du débat que nous avons eu voilà quelques instants.

Quel est l’avis de la commission ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. À l’origine, la commission avait émis un avis défavorable. Mais, parce qu’il y a un mais

La parole est à M. Roger Karoutchi, pour explication de vote.

Je pense qu’il faut voter cet amendement, qui se situe dans le droit fil de ce que je disais à l’instant. Je ne sais pas quelle sera l’issue de la CMP, mais ayons, de part et d’autre, des bases de discussion qui soient convergentes. À mon avis, cet amendement va dans le bon sens, et nous le voterons.

La parole est à Mme Valérie Létard, pour explication de vote.

Nous sommes également dans cet état d’esprit. Avançons maintenant dans la direction qui a été donnée.

Je mets aux voix l'amendement n° 240.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 14 bis.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 208, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 6

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Art. L. 744 -1. – L’Office français de l’immigration et de l’intégration informe chaque demandeur d’asile des conditions matérielles d’accueil au sens de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale, telles que prévues au présent chapitre. Ces conditions sont fournies dès l’enregistrement de la demande mentionnée à l’article L. 741-1, et au plus tard trois jours après que le demandeur a introduit une demande d’asile.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Les premier et deuxième paragraphes de l’article 17 de la directive 2013/33/UE prévoient que les États membres fournissent des conditions d’accueil aux demandeurs d’asile permettant un « niveau de vie adéquat » dès l’enregistrement de leur demande d’asile. De plus, l’article 5 de la même directive prévoit que l’État membre informe le demandeur d’asile des conditions matérielles d’accueil et des règles d’accès.

Dans le cadre du dispositif national d’accueil qui sera confié à l’Office français de l’immigration et de l’intégration, l’OFII, l’article 15 du présent projet de loi prévoit que les personnes ne souhaitant pas un hébergement ou refusant celui qui leur est proposé se verront privées des mesures d’accompagnement administratif et des allocations pour demandeurs d’asile.

Bien qu’atténué par les députés, avec la prise en compte de situations personnelles et familiales, le projet de loi reste par trop directif, en ce qu’il ne permet toujours pas de ménager des solutions individuelles. Il en résultera nécessairement que de nombreux demandeurs d’asile seront, de fait, abandonnés par les pouvoirs publics. Un dispositif d’aide et d’accompagnement pour ceux qui ne seront pas hébergés dans le dispositif piloté par l’OFII doit rester possible.

Par ailleurs, le texte ne prévoit pas les situations fréquentes de personnes bénéficiant d’une solution d’hébergement auprès de proches. Faudra-t-il qu’elles y renoncent et qu’elles viennent allonger la liste des personnes sollicitant un centre d’accueil pour demandeurs d’asile pour espérer disposer d’une allocation ou d’un accompagnement ?

Le choix de sa résidence par le demandeur d’asile peut résulter d’un appui familial ou communautaire. Souvent, il tient également compte de l’existence de soins adaptés ou de réseaux associatifs, plus denses en région parisienne ou dans les grandes agglomérations. Le mécanisme de répartition à l’échelle nationale ne peut ignorer ces données sans que soit à craindre une dégradation des conditions d’accueil des personnes ayant présenté une demande de protection.

Nous proposons donc une nouvelle rédaction de l’alinéa 6 de l’article 15 pour pallier le caractère trop directif de ce dispositif et permettre un accueil qui garantisse le libre choix, par le demandeur d’asile, de son mode de prise en charge.

L’amendement n° 68, présenté par M. Leconte, Mme Tasca, M. Sueur, Mme Jourda et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 6, première phrase

Après le mot :

intégration

insérer les mots :

dans un délai de dix jours

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

L’article 15 rend l’OFII compétent pour proposer les conditions matérielles d’accueil à compter de l’enregistrement de la demande d’asile par l’autorité administrative. Nous proposons de fixer à l’OFII un délai de dix jours à compter de la demande d’asile pour présenter à chaque demandeur des propositions relatives aux conditions matérielles d’accueil.

Nous avons déposé cet amendement afin que figure dans la loi un délai, à l’image de celui que prévoit la directive Accueil du 26 juin 2013, dans son article 5, délai dans lequel les États membres informent les demandeurs des avantages dont ils peuvent bénéficier et des obligations qu’ils doivent respecter eu égard aux conditions d’accueil. La directive fixe ce délai à quinze jours à compter de l’introduction de la demande d’asile.

Notre amendement s’inscrit donc dans le prolongement de la directive en fixant ce délai à dix jours à compter de l’enregistrement de la demande d’asile par l’autorité administrative compétente. Le cadre fixé par la directive est parfaitement respecté, puisque l’enregistrement de la demande est effectué dans un délai de trois jours, auquel s’ajouterait donc un délai de dix jours accordé à l’OFII pour formuler ses propositions d’accueil : le délai total à compter de l’introduction de la demande serait donc porté à treize jours.

Outre qu’elle permettrait d’opérer une meilleure transposition de la directive Accueil, l’adoption de cet amendement devrait également accélérer les formalités administratives, conformément à l’objectif du projet de loi.

J’attire l’attention de nos collègues sur le fait que cette nouvelle responsabilité de l’OFII représente une charge lourde. Indiquer des délais volontaristes pour la formulation des conditions matérielles d’accueil est aussi une manière de souligner que nous serons très vigilants, en particulier sur les moyens qui seront accordés à l’OFII pour assumer cette nouvelle responsabilité.

Quel est l’avis de la commission ?

Les auteurs de ces amendements proposent que les conditions matérielles d’accueil soient proposées aux demandeurs d’asile dès l’enregistrement de la demande d’asile et au plus tard trois jours après que le demandeur a introduit sa demande.

Je rappelle que l’article 5 de la directive Accueil dispose que « les États membres informent, au minimum, les demandeurs, dans un délai raisonnable n’excédant pas quinze jours après l’introduction de leur demande de protection internationale des avantages dont ils peuvent bénéficier et des obligations qu’ils doivent respecter eu égard aux conditions d’accueil ». Dès lors, il ne semble pas pertinent d’introduire un délai de trois jours dans la loi, car il risque de compliquer très fortement l’activité de l’OFII.

Ces amendements sont contraires à la position de la commission, qui a émis un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis !

Je mets aux voix l’amendement n° 208.

Je mets aux voix l’amendement n° 68.

L’amendement n° 38 rectifié bis, présenté par Mme Létard, MM. Guerriau et Bonnecarrère, Mme Loisier, MM. Delahaye, Médevielle, Longeot, Gabouty, L. Hervé et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC, est ainsi libellé :

Alinéa 11, première phrase

Après le mot :

région

insérer les mots :

en concertation avec les collectivités et établissements compétents en matière d’habitat et

La parole est à Mme Valérie Létard.

La commission des lois a supprimé du texte, à juste titre, la consultation de la conférence territoriale de l’action publique sur le schéma régional déclinant le schéma national d’accueil des demandeurs d’asile prévu à l’article L. 744-2, car ce n’est pas le rôle de cette instance.

Toutefois, la création de places d’hébergement nouvelles pour les demandeurs d’asile ne peut pas s’effectuer sans associer les élus des communes et intercommunalités concernées, qui doivent pouvoir être consultés et participer à l’élaboration de tels projets.

J’ai eu l’occasion d’échanger avec l’opérateur Adoma sur la création de centres d’hébergement, en particulier dans des territoires ruraux, ou pour la réhabilitation d’un patrimoine ancien. Mes interlocuteurs ont insisté sur la nécessité d’associer les élus aux projets pour créer les conditions d’une acceptation de l’accueil des demandeurs d’asile par la population et pour présenter les critères objectifs bénéfiques de telles implantations. Il faut une démarche d’explication, des documents d’information, des réunions publiques.

Certes, le préfet doit être le coordonnateur d’un tel travail, c’est indiscutable, mais il ne peut le faire qu’en lien avec les élus locaux, en particulier les maires et les présidents des intercommunalités qui sont dotées de la compétence en matière d’habitat.

Cet amendement vise donc à organiser une nouvelle coordination, afin d’associer étroitement les collectivités locales et les établissements compétents en matière d’habitat à l’élaboration de ces projets. Nous suivons le modèle adopté dans le cadre du projet de loi NOTRe qui réaffirme, à plusieurs reprises, la nécessité de travailler en concertation avec les collectivités territoriales, car c’est une garantie.

Je pense que M. le rapporteur, comme nous tous, a pu en faire l’expérience sur son territoire : il n’est pas question de donner aux élus un pouvoir de décision arbitraire, il s’agit de les associer au processus de décision. Il vaut toujours mieux qu’un projet soit « coproduit » que subi, car il a plus de chances d’être défendu par les élus et accepté.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a émis un avis favorable, monsieur le président.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Madame la sénatrice, vous proposez de soumettre l’adoption du schéma régional d’accueil à une concertation préalable « avec les collectivités et les établissements compétents en matière d’habitat ».

Nous considérons qu’il est nécessaire que le préfet de région associe les élus locaux à la réflexion, afin de tenir compte des circonstances économiques, sociales et politiques propres à chaque commune accueillant ou étant susceptible d’accueillir des demandeurs d’asile.

Cette consultation sera naturellement réalisée et elle aura pour intérêt de permettre la prise en compte des difficultés rencontrées par les collectivités accueillant de nombreuses personnes en situation de précarité ou de permettre l’orientation des demandeurs d’asile accompagnés d’enfants mineurs vers des communes disposant des capacités nécessaires pour la scolarisation de ces enfants.

Toutefois, l’adoption de cet amendement aurait pour conséquence d’élargir très sensiblement le champ de la consultation. En effet, l’absence de précision sur le statut des collectivités locales et établissements compétents en matière d’habitat aurait pour effet d’obliger le préfet à organiser une concertation préalable avec tous types de collectivités ou établissements, qu’ils soient publics ou privés. Ce serait une contrainte très lourde qui ralentirait exagérément l’ouverture des places d’hébergement nécessaires.

Il n’apparaît ainsi pas souhaitable d’intégrer une telle disposition, au demeurant de nature réglementaire, dans la loi. Je peux vous assurer que les modalités de consultation préalable des collectivités locales seront précisées dans l’instruction relative aux schémas régionaux d’accueil que j’adresserai aux préfets de région, afin que ces schémas prennent bien en compte l’ensemble des préoccupations qui s’exprimeront au niveau local.

Pour l’ensemble de ces raisons, madame la sénatrice, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement, mais je n’exercerai aucune pression si telle n’est pas votre désir.

Madame Létard, avez-vous entendu l’appel au retrait de M. le ministre ?

J’entends bien que le préfet de région ne peut pas réunir cent cinquante élus pour les consulter. Nous avons cependant pris la précaution de rédiger notre amendement en précisant que la concertation se limitait aux « collectivités et établissements compétents en matière d’habitat ». Seuls les grands EPCI sont donc concernés, ceux qui exercent la compétence en matière d’aide à la pierre, s’occupent des attributions de logements ou des programmes locaux de l’habitat.

Le nombre des élus à consulter se trouve donc significativement limité. Il s’agit essentiellement des grandes intercommunalités qui, demain, seront peut-être aussi responsables de l’accompagnement, de l’hébergement d’urgence ou de l’accueil des personnes les plus défavorisées. Il ne me semble donc pas illogique d’introduire cette précision dans la loi.

La parole est à M. René-Paul Savary, pour explication de vote.

Je souhaite conforter l’analyse développée par Valérie Létard. Je viens d’être confronté à cette situation dans le département de la Marne, où le maire d’Épernay ne s’explique pas pourquoi sa commune accueille beaucoup plus de structures que la ville de Reims, pourtant très proche. Cette situation suscite un sentiment d’incompréhension qui nuit à l’intégration des personnes accueillies dans ces structures d’hébergement, alors qu’elles rencontrent de nombreuses difficultés. La concertation est donc très importante.

En ce qui me concerne, j’estime qu’il faut consulter le maire, parce que c’est vers lui que tout le monde se tourne. C’est lui qui est confronté directement au problème, que la compétence en matière d’habitat ait été ou non transférée à un EPCI. C’est lui qui est responsable de l’intégration et il ne serait pas compréhensible qu’il ne soit pas directement informé par les services préfectoraux.

Le système fonctionne, mais il faudrait encore ajouter quelques gouttes d’huile dans les rouages. L’adoption de cet amendement permettrait, me semble-t-il, d’améliorer la situation.

Je mets aux voix l’amendement n° 38 rectifié bis.

L’amendement n° 241, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 11, dernière phrase

1° Remplacer les mots :

de l’annexe au

par le mot :

du

2° Remplacer le mot :

mentionné

par les mots :

et est annexé à ce dernier conformément

La parole est à M. le ministre.

Le présent amendement a pour objet d’assurer une mise en cohérence avec les dispositions de l’article 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement. Cet article prévoit que le schéma de répartition des dispositifs d’accueil et d’hébergement des demandeurs d’asile et les modalités de suivi de ces dispositifs sont annexés au plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées. Ces derniers visent à coordonner l’ensemble des dispositifs d’hébergement et de logement existants pour mettre en œuvre le droit au logement.

Il convient ainsi de modifier la rédaction de l’article 15 du présent projet de loi en prévoyant non seulement que le schéma régional tient compte de ces plans, mais aussi qu’il est annexé à ces derniers.