Séance en hémicycle du 3 juin 2015 à 14h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

Par courrier en date du 2 juin 2015, M. le Premier ministre a fait part de sa décision de placer, en application de l’article L.O. 297 du code électoral, Mme Sylvie Robert, sénatrice d’Ille-et-Vilaine, en mission temporaire auprès de Mme Fleur Pellerin, ministre de la culture et de la communication.

Cette mission portera sur un plus large accès des bibliothèques aux citoyens et le renforcement de leur rôle au sein des collectivités.

Acte est donné de cette communication.

Félicitations à Mme Robert !

J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques n’est pas parvenue à l’adoption d’un texte commun.

J’informe le Sénat que la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale m’a fait connaître qu’elle a procédé à la désignation des candidats qu’elle présente à la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la réforme du droit d’asile.

Cette liste a été publiée et la nomination des membres de cette commission mixte paritaire aura lieu conformément à l’article 12 du règlement.

J’informe le Sénat que la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale m’a fait connaître qu’elle a procédé à la désignation des candidats qu’elle présente à la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi tendant à faciliter l’inscription sur les listes électorales.

Cette liste a été publiée et la nomination des membres de cette commission mixte paritaire aura lieu conformément à l’article 12 du règlement.

M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre la demande de constitution d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi modifiant la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer.

Il sera procédé à la nomination des représentants du Sénat à cette commission mixte paritaire selon les modalités prévues par l’article 12 du règlement.

J’informe le Sénat que le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif au dialogue social et à l’emploi (n° 476, 2014-2015), dont la commission des affaires sociales est saisie au fond, est envoyé pour avis, à leur demande, à la commission de la culture, de l’éducation et de la communication et à la commission des finances.

Le Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le 3 juin 2015, qu’en application de l’article 61-1 de la Constitution, la Cour de cassation a adressé au Conseil constitutionnel une décision de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’alinéa 8 de l’article 521-1 du code pénal (actes de cruauté envers les animaux, 2015-477 QPC).

Le texte de cette décision de renvoi est disponible à la direction de la séance.

Acte est donné de cette communication.

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif au renseignement (texte n° 424, texte de la commission n° 461, rapport n° 460, avis n° 445), et de la proposition de loi organique relative à la nomination du président de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (texte n° 430, texte de la commission n° 462, rapport n° 460).

Nous en sommes parvenus à l’examen du texte de la commission sur le projet de loi relatif au renseignement.

Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 42, présenté par Mmes Cukierman, Demessine et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Après les mots :

vie privée

insérer les mots :

, dans toutes ses composantes, notamment le secret des correspondances, la protection des données personnelles, le droit à l’information et l’inviolabilité du domicile,

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Cet amendement tend à préciser la notion de « vie privée » et à revenir à la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale.

Il apparaît essentiel de lever toute ambiguïté sur cette notion dès le début du texte, d’autant qu’a été ajoutée, sur recommandation de la CNIL, la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la protection des données personnelles aux deux composantes de la vie privée que sont le secret des correspondances et l’inviolabilité du domicile, dont le respect est garanti par la loi.

Le respect de la protection des données à caractère personnel est un facteur de transparence et de confiance pour les citoyens. Dans un contexte de bouleversements induits par le développement des nouvelles technologies, il serait d’ailleurs bienvenu de renforcer notre législation en la matière ; nous y reviendrons.

Cet amendement tend également à inclure dans cette définition de la vie privée le « droit à l’information ». Ce principe, venant compléter les limites générales fixées au projet de loi, vise notamment à protéger les « lanceurs d’alerte » qui ne peuvent être définis par leur seule profession.

Le droit à l’information renvoie aussi bien au droit d’informer qu’à celui d’être informé. Il est un corollaire de l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui en précise la portée et en approfondit le sens en disposant que « la libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre à l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ».

L’information est une condition nécessaire à l’exercice de la démocratie. Si les citoyens ne sont plus informés, ils n’entendront plus qu’une voix, très certainement celle de l’État. En affaiblissant le contre-pouvoir médiatique nous dégradons notre démocratie.

Si le texte soumis à notre examen avait été en vigueur à l’époque, l’affaire Cahuzac, par exemple, n’aurait jamais pu être exposée. Cette surveillance généralisée et l’absence de mesures visant à protéger les professions « à risque », notamment celles du journalisme, mettront à mal les témoignages. De fait, les sources des journalistes se tariront, leur anonymat ne pouvant plus être garanti.

En effet, monsieur le ministre, comment un international mobile subscriber identity – ou IMSI – catcher pourra-t-il distinguer un journaliste d’un autre individu avant d’intercepter des communications électroniques ? Le rayon d’action de ces fausses antennes relais pouvant atteindre plusieurs centaines de mètres, leurs utilisateurs pourront prendre dans leurs filets un grand nombre de personnes sur le seul critère de leur proximité temporaire et fortuite avec une « cible » potentielle.Je vous laisse imaginer les conséquences qui pourraient résulter de la présence d’un IMSI catcher activé au pied de la rédaction du journal Le Monde…

Toutes les enquêtes des journalistes, surtout celles visant à alerter les citoyens, sont donc menacées, d’autant que, le secteur de la presse se portant très mal aujourd’hui, une remise en cause des investissements dans ce dernier constitue un fort moyen de pression. Les articles compromettants pour ceux qui apportent cette manne financière risquent fort de ne pas sortir ou d’être retardés jusqu’à ce que l’affaire soit « démantelée » de l’intérieur.

« Dans dix ans, si cela continue ainsi, il n’y aura plus de journalisme », s’émeut le Syndicat national des journalistes. Nous sommes donc prévenus !

L'amendement n° 121 rectifié, présenté par MM. Gorce, Sueur, Delebarre, Boutant et Reiner, Mmes S. Robert et Jourda, MM. Bigot, Raynal, Duran, Desplan et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Après les mots :

vie privée

insérer les mots :

, dans toutes ses composantes, notamment le secret des correspondances, la protection des données personnelles et l’inviolabilité du domicile,

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Nous présenterons une série d’amendements visant à garantir les libertés et à accroître les capacités de contrôle sur l’ensemble des dispositifs de renseignement. Nous tenons aussi à affirmer notre profond attachement à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme. Toute la question est de trouver la bonne articulation.

Je remercie la commission des lois d’avoir choisi de placer en exergue au texte cet article 1er A relatif à la protection de la vie privée. Cette forme de réappropriation par le Sénat des principes explicitement énoncés avec force à l’article 1er du projet de loi est bienvenue.

Cependant, il nous paraît regrettable que la commission des lois n’ait pas repris ces composantes de la vie privée que sont le secret des correspondances, l’inviolabilité du domicile et la protection des données personnelles.

Certes, M. le rapporteur pour avis Jean-Pierre Raffarin et M. le rapporteur Philippe Bas nous ont dit que ces notions étaient en quelque sorte incluses dans celle de protection de la vie privée.

Toutefois, je tiens à souligner que le texte initial du Gouvernement précisait ce qu’il fallait entendre par respect de la vie privée, en citant notamment le secret des correspondances et l’inviolabilité des domiciles.

Sur l’initiative du rapporteur de la commission des lois de l’Assemblée nationale, M. Jean-Jacques Urvoas, les députés ont précisé que le droit au respect de la vie privée devra s’appliquer dans toutes les composantes de celui-ci. Enfin, a été ajoutée en séance publique, par voie d’amendement, la protection des données personnelles. Ces amendements reprenaient d’ailleurs une recommandation de la CNIL. Le consensus qui s’est dégagé à l’Assemblée nationale sur cette question mérite d’être souligné.

C'est la raison pour laquelle nous pensons qu’il n’est pas inutile de dire explicitement, dès le début de ce projet de loi, que le respect de la vie privée recouvre le secret des correspondances, l’inviolabilité du domicile et la protection des données, ce qui nous inscrira dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle il échoit au législateur d’assurer la conciliation entre le droit au respect de la vie privée, d’une part, et la prévention des atteintes à l’ordre public et la recherche des auteurs d’infractions, d’autre part.

Quel est l’avis de la commission ?

C’est délibérément que la commission n’a pas inscrit les composantes du respect de la vie privée dans le texte : cela est inutile.

J’ajoute que l’emploi de l’adverbe « notamment » dans le texte des amendements constitue l’aveu que l’on doute du caractère exhaustif de la liste des composantes du respect de la vie privée que l’on a dressée. Or s’il faut établir une telle liste, elle doit être complète, sauf à être dépourvue de toute signification.

La notion de respect de la vie privée recouvre de façon certaine, depuis des décennies, le secret des correspondances, la protection des données personnelles, le droit à l’information, l’inviolabilité du domicile. Pourquoi inscrire dans la loi des notions déjà incluses dans celle de respect de la vie privée, dont le caractère plus général permet au juge de prendre en considération d’autres formes de violation de celui-ci ?

La commission est donc défavorable à ces deux amendements. Peut-être leurs auteurs décideront-ils de les retirer, compte tenu de ces éléments juridiques certains…

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement fait siens les propos du rapporteur sur la notion de protection de la vie privée. Sur ce point, la jurisprudence du Conseil constitutionnel est constante et extrêmement précise, et le Conseil d’État s’est exprimé à plusieurs reprises, au travers de divers arrêts, sur ce que recouvre cette notion.

En conséquence, je ne suis pas favorable à l’amendement n° 42.

Quant à l’amendement n° 121 rectifié, il vise en réalité à revenir à la rédaction initiale du Gouvernement, qui nous paraissait plus claire que celle de l’Assemblée nationale. J’émets donc sur cet amendement un avis de sagesse.

La parole est à M. Gaëtan Gorce, pour explication de vote.

M. Bas a raison de dire que l’énoncé est, d’une certaine manière, redondant. Toutefois, disant cela, il ne prend pas en compte l’évolution actuelle de la notion de protection des données personnelles.

Cette notion, développée notamment sur l’initiative de la France au travers de la loi du 6 janvier 1978, s’est progressivement précisée selon trois composantes essentielles : le caractère transversal de sa définition, qui recouvre toutes les données personnelles, quel que soit le statut de l’auteur du traitement, public ou privé ; la reconnaissance à la personne de droits sur ses données, tels que le droit d’accès, le droit d’information, le droit de rectification, la collecte loyale des données, la proportionnalité et la finalité de l’utilisation de celles-ci ; enfin, la nécessité de l’intervention d’une autorité indépendante pour contrôler le respect de ces principes.

Tout cela a été énoncé : pourquoi alors le répéter ? Justement parce que le poids et la valeur juridique de ces principes méritent d’être en permanence rappelés et confortés. On les retrouve dans de nombreux textes internationaux, tels que la Convention européenne des droits de l’homme et la Charte des droits fondamentaux, dont les articles 7 et 8 introduisent une distinction entre respect de la vie privée et protection des données personnelles.

J’observe d’ailleurs que le Conseil constitutionnel a déduit la notion de protection des données personnelles de celle de respect de la vie privée, qu’il avait elle-même déduite de la notion de liberté personnelle.

Cela fragilise indiscutablement l’énoncé de l’article, alors que le champ du traitement des données ne cesse de s’étendre et que l’application des principes que j’ai évoqués est de plus en plus contestée. Ainsi, aujourd'hui, de grands opérateurs comme Google considèrent que, dans le cadre du big data, invoquer un principe de finalité dans l’utilisation des données et de protection de ces dernières est contreproductif sur le plan économique. Ils contestent le contenu même du principe de protection des données personnelles dont j’ai rappelé les trois composantes.

Pour ces raisons, il me semble tout à fait utile de rappeler l’importance que revêt cette notion et de la faire figurer dans un texte qui, on le sait bien, doit trouver un équilibre délicat entre la sécurité, au travers du renforcement des moyens des services de renseignement, et la liberté, dont l’une des dimensions modernes est justement la protection des données personnelles.

Je mets aux voix l'amendement n° 42.

Je mets aux voix l'amendement n° 121 rectifié.

L'amendement n° 122 rectifié, présenté par MM. Sueur, Delebarre, Boutant, Reiner et Gorce, Mmes S. Robert et Jourda, MM. Bigot, Raynal, Duran, Desplan et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 2, deuxième phrase

Après le mot :

sauf

insérer les mots :

, à titre exceptionnel, en cas de

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Que l’on me permette de rappeler les termes de l’article L. 241-2 du code de la sécurité intérieure, issu de la loi de 1991, première loi protectrice des libertés en ces matières :

« Peuvent être autorisées, à titre exceptionnel, dans les conditions prévues par l’article L. 242-1, les interceptions de correspondances émises par la voie des communications électroniques ayant pour objet de rechercher des renseignements intéressant la sécurité nationale, la sauvegarde des éléments essentiels du potentiel scientifique et économique de la France, ou la prévention du terrorisme, de la criminalité et de la délinquance organisées et de la reconstitution ou du maintien de groupements dissous en application de l’article L. 212-1. »

Mes chers collègues, nous sommes ici exactement dans la même situation ! Il s’agit de mettre en œuvre toute une série de procédures, pour des raisons impérieuses de sécurité et de lutte contre le terrorisme, mais qui sont et doivent être considérées comme exceptionnelles par rapport au droit commun. Y recourir ne saurait être la norme ! Cela est justifié par la circonstance particulière de la lutte contre le terrorisme. C’est pourquoi il nous paraît indispensable que la mention « à titre exceptionnel » soit mise aussi en exergue au présent texte.

Nous constatons d’ailleurs que, sur le fondement du caractère exceptionnel des atteintes à la vie privée, la CNCIS, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, a su dégager une jurisprudence permettant de veiller à l’application de ce principe, en développant la notion d’implication directe et personnelle et en contrôlant le caractère proportionné de l’atteinte portée au respect de la vie privée au regard de l’intérêt public en cause.

Il en ira de même pour la CNCTR, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, dès lors que l’on se réfère au caractère exceptionnel des atteintes pouvant être portées au respect de la vie privée dans toutes ses composantes, pour des raisons strictement justifiées.

Quel est l’avis de la commission ?

Bien évidemment, la commission est tout à fait d’accord avec les auteurs de l’amendement sur le fond. Le texte qu’elle a adopté précise d’ailleurs déjà que « l’autorité publique ne peut […] porter atteinte [au respect de la vie privée], sauf nécessité légalement constatée » : cela signifie qu’elle ne peut le faire qu’à titre exceptionnel.

M. Sueur a dit à juste titre que l’on ne peut porter atteinte à un principe aussi fondamental que pour des raisons strictement justifiées. On aurait également pu inscrire cette précision dans le texte. Si nous ne l’avons pas fait, c’est tout simplement parce qu’elle est la conséquence naturelle de la phrase dont je viens de donner lecture.

Certes, cela ne retirerait au texte d’ajouter la mention « à titre exceptionnel », mais cela ne lui apporterait rien non plus, puisqu’il implique déjà ce caractère exceptionnel. On ne va pas, chaque fois que l’on met une borne à l’application d’un principe, ajouter que c’est à titre exceptionnel, car il en sera toujours ainsi !

C’est la raison pour laquelle, mon cher collègue, la commission n’a pu donner un avis favorable à cet amendement, non par purisme, mais parce que ce genre d’ajout, s’il n’est pas inscrit partout dans le texte, entraîne des a contrario.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je comprends parfaitement, monsieur Sueur, l’esprit de cet amendement. Toutefois, le Gouvernement n’y est pas favorable, pour plusieurs raisons.

Tout d’abord, il s’agit d’un texte extraordinairement complexe sur le plan technique. Par conséquent, si l’on y introduit des précisions largement redondantes, on le transformera en un palimpseste totalement illisible et on compliquera l’appréciation de ses dispositions par le juge lorsque celui-ci devra, par exemple, vérifier le respect du principe de proportionnalité dans la mobilisation des techniques de renseignement par les services.

Ensuite, le principe de proportionnalité, qui est au cœur du texte, répond à votre préoccupation, monsieur le sénateur, et même au-delà : en vertu de ce principe, les services de renseignement ne peuvent mobiliser des techniques, au titre de finalités définies, que dès lors qu’il y a proportionnalité au regard de ces dernières, cette proportionnalité devant être appréciée par la CNCTR et, en cas de désaccord entre la CNCTR et le Gouvernement, par le juge administratif dans le cadre de son contrôle juridictionnel. Ce principe de proportionnalité garantit le respect du principe d’exceptionnalité dans la mobilisation de techniques susceptibles de porter atteinte à la vie privée.

Si je ne suis pas favorable à votre amendement, monsieur Sueur, c’est parce que, s’il était adopté, le texte s’en trouverait complexifié et la portée du principe de proportionnalité réduite. Le Gouvernement est aussi attaché que vous au respect du principe d’exceptionnalité.

Pour ces deux raisons, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement. À défaut, le Gouvernement se verra contraint d’émettre un avis défavorable.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Je n’ai pas été tout à fait convaincu par les explications qui viennent de m’être fournies, notamment par M. le rapporteur, qui a confirmé qu’il ne devait être porté atteinte au respect de la vie privée qu’à titre exceptionnel. Il en est même tellement convaincu qu’il s’oppose à ce que cela soit inscrit dans le texte… J’ai du mal à comprendre. Monsieur le ministre, vous avez indiqué qu’il convient de ne pas ajouter de complexité au texte : reconnaissez que la mention en question n’est tout de même pas très difficile à comprendre ! J’ajoute qu’elle figure dans notre droit depuis vingt-quatre ans, depuis l’adoption de la loi de 1991, dont M. le Premier ministre a d’ailleurs fait hier l’éloge, soulignant la part qu’y avaient prise M. Michel Rocard et Mme Édith Cresson. Concrètement, nous le disons et nous le redirons, le recours à certaines techniques de renseignement est légitime dans des circonstances particulières qui font l’objet de ce projet de loi.

Par conséquent, inscrire cette mention en exergue n’est pas neutre. Selon nous, monsieur le rapporteur, il ne peut, contrairement à ce que vous avez affirmé, y avoir d’a contrario, eu égard au caractère spécifique des dispositions de ce texte.

La parole est à M. Philippe Bonnecarrère, pour explication de vote.

Je ne suis pas intervenu à propos des amendements précédents, même s’il me semblait que plus on chercherait à définir la notion de respect de la vie privée, plus on en réduirait la portée.

Concernant le présent amendement, j’observerai d’abord que tout ajout paraît effectivement introduire de la complexité et des difficultés d’interprétation du texte. Par ailleurs, associer la notion de « nécessité légalement constatée » à l’expression « à titre exceptionnel » me semble relever d’une contradiction intellectuelle et juridique totale.

En conclusion, cet amendement va selon moi à l’encontre des préoccupations de ses promoteurs.

Je mets aux voix l'amendement n° 122 rectifié.

L’amendement n° 166 rectifié, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Remplacer le mot :

au

par les mots :

aux chapitres Ier à 3 du

La parole est à M. le ministre.

Les mesures de surveillance des communications électroniques internationales sont régies par un régime juridique particulier, décrit de manière complète à l’article L. 854-1 du code de la sécurité intérieure. La procédure de délivrance des autorisations est ainsi adaptée, tout comme l’est le contrôle juridictionnel. Il convient donc, dans cet article 1er A placé en chapeau de l’ensemble du livre VIII, de rappeler cette spécificité pour éviter que le droit commun ne s’applique entièrement aux mesures de surveillance, même s’il retrouve ses droits, nous le verrons lors de l’examen de l’article 3, lorsque les communications internationales mettent en jeu des numéros et des identifiants français.

Quel est l’avis de la commission ?

Ce matin, la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement. Ce dernier ayant été rectifié depuis lors, le nouveau dispositif paraît désormais tout à fait acceptable.

Si je ne peux inverser l’avis émis par la commission des lois, j’indique, à titre personnel, que je voterai l’amendement n° 166 rectifié.

Je mets aux voix l’amendement n° 166 rectifié.

Je mets aux voix l’article 1er A, modifié.

La parole est à M. Claude Malhuret, sur l’article.

Madame la présidente, madame la garde des sceaux, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, monsieur le rapporteur pour avis, mes chers collègues, l’ampleur des sujets abordés par le présent projet de loi, leur importance cruciale – il s’agit de la sécurité et des libertés fondamentales –, imposaient à l’évidence qu’un débat complet soit instauré. Vous ne l’avez pas voulu. En choisissant la procédure accélérée, vous décidez de prendre les parlementaires de vitesse, alors qu’ils auraient d’autant plus besoin de temps que le sujet, outre ses implications juridiques, est extraordinairement complexe. Vous venez d’ailleurs de le reconnaître à l’instant, monsieur le ministre.

Ce faisant, vous prenez aussi l’opinion publique de vitesse, car c’est lorsque le débat parlementaire s’effectue à son rythme habituel que les acteurs de la société civile et les médias s’emparent du sujet, comme cela est souhaitable en démocratie.

Or vous savez combien, monsieur le ministre, votre projet de loi soulève de protestations. La Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL, la Commission nationale consultative des droits de l’homme, la CNCDH, la quasi-totalité des acteurs du numérique et des scientifiques sont vent debout contre ce texte. Presque jamais une loi n’aura-t-elle été expédiée aussi rapidement, entre sa présentation en conseil des ministres et son adoption définitive.

Sur le fond, un premier constat s’impose à la lecture du projet de loi, et notamment de son article 1er : le juge judiciaire a disparu. De surcroît, en autorisant les services de renseignement à procéder à un traitement de masse des données de nos concitoyens, vous donnez à ces services, dans ce domaine précis, des moyens supérieurs à ceux accordés aux juges antiterroristes. Cela se fera, en outre, sous le seul contrôle d’une autorité administrative indépendante des avis de laquelle l’exécutif peut s’abstraire. Quant au juge administratif, il n’est plus saisi qu’a posteriori et jamais a priori.

Par ailleurs, je m’interroge sur la façon dont cette commission, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, ou CNCTR, va pouvoir accomplir sa mission. Composée de quelques parlementaires et de quelques magistrats, des personnalités à l’emploi du temps particulièrement chargé, elle ne comportera qu’un seul spécialiste des techniques informatiques.

Je voudrais donc vous poser une question : qui contrôle qui ? Avant d’être soumise à la CNCTR, l’autorisation de connexion doit être validée par les collaborateurs du Premier ministre expressément désignés pour ce faire. Au nombre de cinq, ils ont bien entendu d’autres responsabilités au sein du cabinet. Le rapport de la commission des lois indique qu’il y a eu 321 243 demandes d’interception de la part des services en 2013, soit près de 1 000 par jour. Monsieur le ministre, grâce à quelle procédure cinq personnes traiteront-elles sérieusement, car il s’agit d’un sujet sérieux, 1 000 autorisations par jour ?

Pouvez-vous nous expliquer ensuite sur quels critères certaines de ces demandes seront transmises à la commission quand d’autres ne le seront pas ? Le dernier rapport de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, la CNCIS, indique qu’elle a reçu en 2012 197 057 demandes d’interception, soit plus de 500 par jour. Cela signifie qu’un tiers des demandes ne lui sont pas transmises.

De plus, pouvez-vous nous indiquer, enfin, comment les six parlementaires et les six conseillers d’État de la CNCTR feront pour donner un avis, d’ailleurs obligatoire, sur 197 057 demandes, soit 500 dossiers par jour ? Je poserai ma question de façon plus directe : cette procédure est-elle sérieuse ou s’agit-il simplement d’utiliser une machine à signer ? La question a d’autant plus de sens que le traitement massif prévu par l’article L. 851-4 du code de la sécurité intérieure va encore multiplier le nombre des interventions.

Je posais il y a un instant la question : qui contrôle qui ? Je voudrais profiter de ce débat pour vous en poser une autre, sur laquelle il est important que vous nous éclairiez. Au lendemain des attentats du 7 janvier, Mediapart, sous le titre « Comment les services ont raté les terroristes », affirmait, se fondant sur une source proche du dossier, que la CNCIS avait exigé l’arrêt de la surveillance des frères Kouachi, une première fois en 2013, puis à nouveau en juin 2014. Le Figaro écrivait que la Direction générale de la sécurité intérieure, la DGSI, avait « bien pensé à mettre sur écoute les frères Kouachi et ce, dès novembre 2011 », mais que « Chérif Kouachi a été débranché fin 2013 et Saïd en juin 2014, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité […] n’ayant pas renouvelé les autorisations, selon Beauvau ».

C’est faux !

C’est Le Figaro !

Le 12 janvier, trois membres de la CNCIS, le président Jean-Marie Delarue, le député Jean-Jacques Urvoas et le sénateur François-Noël Buffet publiaient le communiqué suivant : « il a été indiqué publiquement à plusieurs reprises, le dimanche 11 janvier, que des interceptions de sécurité relatives aux auteurs des massacres des 7 et 9 janvier avaient cessé à la demande de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité. Les dossiers de la commission […] établissent aisément et formellement qu’à aucun moment elle n’a manifesté d’opposition dans ces affaires sur des demandes présentées. Les affirmations contraires sont, par conséquent, au mieux une inexactitude, au pire une manipulation ».

Au mois d’avril dernier, après une longue enquête, Le Monde expliquait que cette désinformation provenait directement de la direction de la DGSI, qui avait organisé une rencontre avec une dizaine de journalistes le 10 janvier.

L’hypothèse selon laquelle des services se livrent à une manipulation à l’égard de la commission chargée de les contrôler est suffisamment grave pour déclencher une enquête. Je ne doute pas, d’ailleurs, que vous l’ayez ordonnée, monsieur le ministre. Quels en sont les résultats et quels enseignements votre ministère en a-t-il tiré ? Il ne faudrait pas que de tels agissements puissent se produire demain à l’encontre de la future commission, la CNCTR, que nous allons porter aujourd’hui sur les fonts baptismaux.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, sur l’article.

Je n’interviendrai que sur un point de l’article 1er, à savoir la place et le rôle du ministère de la justice.

Il s’est trouvé une majorité à l’Assemblée nationale pour inscrire le ministère de la justice dans la liste des ministères et organismes pouvant avoir recours à des techniques de renseignement. Je me réjouis que la commission des lois du Sénat ait marqué son désaccord total avec cette conception, suivant en cela des amendements déposés par le groupe socialiste et par d’autres groupes, mais aussi par M. le rapporteur.

Nous sommes en effet profondément attachés à la spécificité des différents ministères. Le ministère de l’intérieur et le ministère de la défense ont, bien entendu, à œuvrer directement avec les services de renseignement. C’est pour nous un point très clair : il y a une commission de contrôle, dont les pouvoirs doivent être étendus, ce que nous allons faire ; mais les services de renseignement travaillent sous l’autorité de ces deux ministères.

Le ministère de la justice, quant à lui, a clairement une autre mission : il veille à ce que la justice soit rendue dans les meilleures conditions dans notre pays. Mais il n’a pas à être un intervenant dans la technique du renseignement.

Certes, je me réjouis de l’amendement adopté en commission. Néanmoins, vous le savez, je l’ai dit hier et je le rappelle aujourd’hui, nous sommes en désaccord avec l’alinéa qui a été ensuite ajouté au présent article afin de prévoir que le ministère de la justice peut solliciter la mise en œuvre de techniques de renseignement.

Le ministère de la justice, et par conséquent l’administration pénitentiaire, peut tout à fait signaler des situations ou des personnes aux services de renseignement. C’est même un point essentiel. Par ailleurs, un dialogue doit être possible avec les services de renseignement pour connaître le résultat de ces signalements. C’est très important, notamment pour que chacun exerce exactement sa mission.

C’est ainsi, d’ailleurs, que nous serons fidèles à vos propos, madame la garde des sceaux. Le renseignement pénitentiaire est légitime ; il faut donc accroître ses moyens, le rapport du Sénat sur les filières djihadistes l’a souligné avec beaucoup de force. Toutefois, il convient que le renseignement pénitentiaire relève pour l’essentiel de personnels du renseignement, et que les agents de l’administration pénitentiaire ne puissent être suspectés d’exercer leurs missions en même temps qu’ils jouent le rôle d’agents de renseignement. §Il ne doit pas y avoir d’ambiguïté sur ce point, faute de quoi nous serions en contradiction avec la loi pénitentiaire votée par le Sénat.

Il n’empêche qu’un dialogue doive s’instaurer entre les chefs d’établissement pénitentiaire et les services de renseignement ou les représentants des différents ministères, tout particulièrement du ministère de l’intérieur.

Nous devons développer une position clairement contraire à celle de l’Assemblée nationale, je le dis avec beaucoup de force. Pour que cela soit totalement clair, il ne faut pas qu’il y ait la moindre ambiguïté dans la rédaction qui sera adoptée par le Sénat.

L’amendement n° 8, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Cet amendement vise à supprimer l’article 1er, qui est en quelque sorte la colonne vertébrale de ce texte.

Avec l’adoption de cet article, les recours aux techniques de surveillance seront considérablement élargis. Ces techniques seront permises pour l’ensemble des champs couverts aujourd’hui sur le territoire national et à l’étranger par les agents français, qu’ils dépendent des ministères de la défense, de l’intérieur ou de l’économie et des finances.

Comme le souligne le Conseil national du numérique, « outre la prévention du terrorisme et les intérêts de l’intelligence économique, la surveillance est désormais justifiée par la prévention des violences collectives ou encore la défense des intérêts de la politique étrangère, deux champs dont les contours flous ne permettent pas de définir avec rigueur le champ d’intervention légal du renseignement ».

En principe, les techniques de renseignement sont réservées « aux services spécialisés de renseignement », dont la liste est fixée par décret, en vertu de l’ordonnance du 17 novembre 1958. Ces services sont actuellement au nombre de six : trois relèvent du ministère de la défense – la direction générale de la sécurité extérieure, la DGSE, la direction de la protection et de la sécurité de la défense, ou DPSD, et la direction du renseignement militaire, la DRM –, un du ministère de l’intérieur – la DGSI – et deux du ministère de l’économie –Tracfin et la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières, la DNRED.

Or l’article 1er de ce projet de loi prévoit d’ouvrir la possibilité d’utiliser ces techniques spéciales à d’autres services de l’État. Les administrations qui pourront ainsi accéder à ces techniques spéciales de surveillance, aux mêmes conditions que les services de renseignement, seront désignées par un décret en Conseil d’État, pris après avis de la CNCTR. De plus en plus de motifs d’intervention, donc, et de plus en plus d’acteurs potentiels pour recueillir les renseignements.

Enfin, avec cet article, la procédure applicable pour recourir aux techniques spéciales de renseignement est placée entre les mains de l’exécutif, évitant le contrôle par le juge judiciaire de mesures pourtant gravement attentatoires aux libertés individuelles, que ce dernier est constitutionnellement chargé de protéger. L’avis de la CNCTR est un avis simple, et sera réputé rendu si elle garde le silence ou s’il a un doute sur la validité du dispositif sollicité.

Naturellement, nous reviendrons en détail sur ces dispositifs prévus par l’article 1er.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission estime qu’il serait dommage de se priver de cet article, qui fonde l’architecture de l’encadrement légal de la mise en œuvre des techniques de renseignement. Plusieurs amendements adoptés en commission ont d’ailleurs enrichi le texte qui vous est aujourd’hui soumis. En prévoyant d’abord la saisie du Conseil d’État, la commission permet au contrôle exercé par cette institution de devenir effectif. La commission a ensuite veillé à ce que la CNCTR soit pleinement indépendante.

Enfin, la commission a fait en sorte que le juge pénal puisse intervenir et soit saisi en cas d’utilisation des techniques de renseignement hors du cadre légal.

Toutes ces garanties, apportées pour la première fois, à nos concitoyens face à la mise en œuvre des techniques de renseignement, disparaîtraient en cas d’adoption de l’amendement qui vient de nous être présenté. C'est la raison pour laquelle nous y sommes défavorables.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’adoption de cet amendement aurait pour effet d’annihiler le projet de loi. Mme Assassi en conviendra, dès lors que nous défendons un texte, il serait pour le moins incohérent de notre part d’en souhaiter la disparition d’entrée de jeu !

L’article 1er définit de manière extrêmement précise les finalités, décrit sommairement les techniques susceptibles d’être mobilisées et précise la nature des contrôles qui s’exercent. C’est donc le cœur du texte. Supprimer cet article reviendrait à stopper net la discussion. J’émets donc un avis défavorable sur cet amendement.

Je profite de l’occasion qui m’est offerte pour répondre à M. Malhuret, qui s’est exprimé sur l’article 1er.

Vous avez tout d’abord affirmé, monsieur le sénateur, que ce projet de loi était examiné dans la précipitation et qu’il s’agissait d’un texte de circonstance, presque d’un texte d’« émotion » – même si vous ne l’avez pas dit explicitement. Or il n’en est rien.

Le principe du présent projet de loi a été décidé voilà plus de deux ans, à la suite non pas d’un attentat terroriste, mais de l’affaire Snowden. M. Jean-Marc Ayrault, alors Premier ministre, avait souhaité qu’on légifère pour encadrer et contrôler l’activité des services de renseignement. C’est après la remise du rapport parlementaire d’un député de la majorité, M. Jean-Jacques Urvoas, président de la commission des lois à l’Assemblée nationale, et d’un député de l’opposition, M. Patrice Verchère, membre du groupe UMP, que le texte a été élaboré et proposé à la délibération parlementaire.

(Sourires sur les travées du groupe socialiste.) Le Gouvernement ne sait plus quoi faire pour satisfaire votre groupe : quand nous agissons dans l’urgence, on nous accuse d’aller trop vite ; quand nous prenons le temps de confier des missions à des parlementaires pour élaborer des textes, on critique notre lenteur !

Vous avez aussi indiqué que nous irions trop vite. Hier, à l’occasion de la séance des questions d’actualité au Gouvernement, un parlementaire de votre sensibilité, M. Éric Ciotti, qui a présidé la commission d’enquête sur la surveillance des filières et des individus djihadistes, me reprochait d’aller trop lentement ! §

Pour ma part, je déduis de toutes ces critiques que nous avançons au juste rythme. Notre texte n’est pas un texte de circonstance. Nous le faisons adopter dans l’urgence, car une grande partie des dispositions concernent la lutte antiterroriste, qui ne peut pas attendre. À cet égard, notre projet de loi est équilibré.

Vous arguez aussi des griefs que notre texte suscite. Mais, monsieur le sénateur, connaissez-vous beaucoup de textes qui ne récoltent que des louanges ? Il y en a très peu ! Avec un tel raisonnement, il faudrait renoncer à quasiment tous les textes !

Certes, la CNIL a formulé des observations sur le texte. Mais son analyse portait sur la première mouture, celle qui n’avait pas encore été examinée par le Conseil d'État. C’est donc sur une version non finalisée qu’elle s’est exprimée.

La CNCDH a également fait un rapport. Je considère que tous ceux qui s’expriment sur le contenu du texte méritent une réponse précise. J’ai donc répondu en quatorze pages au rapport de la CNCDH. Le courrier figure sur le site du ministère de l'intérieur. Si vous le souhaitez, je vous en fournirai une version ce soir. Vous constaterez alors qu’il apporte des réponses extrêmement précises à toutes les interrogations formulées par la CNCDH.

Par ailleurs, notre texte va beaucoup plus loin que celui de 1991 en matière de contrôle. Cela tient à l’évolution des techniques : à l’époque, les téléphones portables, la numérisation de la société et les risques terroristes auxquels nous sommes confrontés n’existaient pas. Nous mobilisons donc d’autres techniques. La technologie ayant évolué, les services de renseignement s’adaptent.

En même temps, nous augmentons considérablement le niveau du contrôle. Nous allons donner des pouvoirs supplémentaires à la CNCTR ; nous y reviendrons au cours du débat. Ces pouvoirs supplémentaires sont bien plus importants que ceux dont bénéficiait la CNCIS. Cela permettra à la CNCTR d’intervenir à tout moment du processus, avant, pendant et après l’utilisation d’une technique. Si la Commission constate que cette utilisation n’a pas été respectueuse du droit que nous votons, elle pourra saisir le juge administratif, qui exercera un contrôle juridictionnel. Cela n’existait pas dans le texte de 1991. Certes, un citoyen pouvait toujours saisir un juge administratif, comme pour toute décision prise par l’administration. Mais le contrôle juridictionnel exercé sur les décisions de l’administration s’agissant des techniques de renseignement n’était pas prévu.

Vous regrettez que la disparition du juge judiciaire. Mais, monsieur le sénateur, il n’est quasiment jamais fait appel au juge judiciaire pour des mesures de police administrative, à l’exception de domaines très spécifiques déterminés par le Conseil constitutionnel. Vous ne pouvez donc pas reprocher au Gouvernement de prévoir que le contrôle juridictionnel sur des décisions de l’État, s’agissant de mesures de police administrative, soit exercé par le juge habilité à connaître de telles matières.

Il ne peut pas y avoir de juge autre que le juge administratif, hormis pour quelques sujets que le Conseil constitutionnel a identifiés en interprétant l’article 66 de la Constitution et qui ne correspondent pas au contenu du présent projet de loi.

Au demeurant, le contrôle parlementaire peut s’exercer. La délégation parlementaire au renseignement s’est vu reconnaître pendant cette législature un véritable pouvoir de contrôle dont elle ne bénéficiait pas auparavant.

Absolument !

Vous m’avez également interrogé sur les conditions dans lesquelles les interceptions de sécurité sont intervenues sur les frères Kouachi.

Nous avons déjà répondu à cette question. Je n’ai à aucun moment déclaré que la CNCIS s’était opposée à la poursuite des interceptions de sécurité sur les frères Kouachi. D’ailleurs, si elle l’avait fait, le droit ne nous aurait pas empêchés de passer outre – même si globalement le Gouvernement s’est toujours conformé aux décisions de la CNCIS. Si nous avons suspendu les interceptions, c’est parce qu’elles avaient lieu depuis de nombreuses années et qu’elles ne donnaient rien !

Vous avez par ailleurs mentionné des articles de journaux. Mais ceux qui brandissent le principe du respect des libertés publiques lorsqu’il s’agit de l’activité des services de renseignement, de manière au demeurant légitime, sont les mêmes qui s’insurgent lorsque nous mettons fin à des interceptions n’ayant rien donné ! Il faut choisir son argument.

Si on redoute que les services de renseignement ne soient trop intrusifs, on ne peut que se réjouir que ces services cessent des interceptions après avoir investigué quand ils n’ont rien obtenu. Et si on veut que les services de renseignement puissent procéder à des interceptions de sécurité au long cours, il faut un autre cadre juridique. D’ailleurs, ce n’est pas celui que nous proposons dans ce projet de loi ; nous sommes beaucoup plus précautionneux.

Monsieur Malhuret, ceux se précipitent pour pointer une faille des services chaque fois que l’occasion s’en présente, le plus souvent d’ailleurs avant d’avoir examiné attentivement la situation, sont ceux qui s’opposent à la mobilisation des moyens dont ces services ont besoin.

Or il s’agit de grands services, qui investiguent tous les jours, procèdent à la neutralisation de personnes susceptibles de porter atteinte à l’ordre public et à la sécurité nationale. Ils se composent de grands fonctionnaires ayant le sens de l’État et des valeurs de la République. Je souhaite donc que nous leur donnions les moyens de pouvoir accomplir leur mission, sous le contrôle du juge et d’une autorité administrative indépendante.

La parole est à M. Claude Malhuret, pour explication de vote.

Comme l’ont souligné à juste titre M. le rapporteur et M. le ministre, la suppression de l’article 1er reviendrait à annuler l’examen du texte. Je ne voterai donc pas l’amendement n° 8.

Toutefois, M. le ministre n’a pas répondu à deux questions que je lui avais posées.

Premièrement, comment les cinq membres des services concernés du Premier ministre peuvent-ils traiter 300 000 demandes d’interception par an ? Comment les six parlementaires, six magistrats et un spécialiste informatique de la CNCTR peuvent-ils traiter 200 000 demandes d’interception par an ? Pour moi et un certain nombre de mes collègues, c’est un véritable mystère !

Deuxièmement, je ne vous ai en aucun cas accusé d’avoir manipulé des journalistes, monsieur le ministre. J’ai simplement indiqué que les principaux journaux français, dont Le Monde, et les trois membres de la CNCIS se disaient probablement victimes d’une tentative de manipulation – dans Le Monde, cela figure à l’indicatif, et non au conditionnel –, émanant de la DGSI. Cela se serait produit lors d’une réunion avec dix journalistes le lendemain des attentats du 7 janvier. Monsieur le ministre, une telle manipulation de la CNCIS par des services qu’elle est chargée de contrôler me paraît suffisamment grave pour déclencher une enquête au sein du ministère de l'intérieur. Cette enquête a-t-elle été menée ? Quels en sont les résultats ? Quels enseignements en ont été tirés pour les relations entre la future CNCTR et les services concernés ?

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le sénateur, je ne veux pas engager de polémique sur le sujet.

Néanmoins, l’auteur de cet article dans Le Monde ne participait pas à la réunion à laquelle il est fait référence – vous pouvez aisément le vérifier. Les participants, eux, n’ont pas écrit d’article en ce sens. Je n’en dirai pas plus.

J’en viens à votre question sur les modalités de contrôle de l’activité des services de renseignement.

Vous semblez estimer que ces contrôles ne sauraient être effectifs compte tenu du nombre de procédures à traiter par les autorités politiques – Premier ministre et ministres – et par la CNCTR.

Je relève tout d’abord que les chiffres que vous avez mentionnés concernent des procédures déjà existantes. De ce point de vue, comme je vous l’ai précisé, le contrôle de la CNCTR ne sera pas moindre que celui qui est exercé par la CNCIS, dont chacun s’accorde à reconnaître l’effectivité.

Le projet de loi renforce l’effectivité du contrôle. L’augmentation du nombre de délégataires et l’accroissement des moyens de la CNCTR, auquel le Gouvernement s’est engagé, y contribueront très fortement. Surtout, il convient de mettre en place des méthodes de travail adéquates. Il est ainsi prévu que ces procédures soient différenciées en fonction de la complexité des dossiers, et que les procédures les plus simples soient, comme aujourd'hui, traitées par un membre de la CNCTR statuant seul.

Actuellement, les quelque 250 000 demandes d’accès aux données de connexion et un peu plus de 6 000 demandes d’interception de sécurité sont traitées par une structure disposant de moins de pouvoirs que l’organisme dont la création est prévue dans le projet de loi.

Je mets aux voix l'amendement n° 8.

L'amendement n° 67 rectifié, présenté par MM. Mézard, Arnell, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Hue, Mmes Laborde et Malherbe et M. Requier, est ainsi libellé :

Alinéa 5, première phrase

Supprimer les mots :

et à la promotion

La parole est à M. Jacques Mézard.

Il y a dans l’opinion publique et souvent dans les médias une confusion de fond : il ne s’agit pas d’un texte sur le terrorisme ; il s’agit d’un texte sur le renseignement qui permet de mieux lutter, nous dit-on, contre le terrorisme. Cependant, il ne faudrait pas que des moyens qui doivent être spécifiquement dédiés à la lutte contre le terrorisme soient utilisés à d’autres fins.

La première phrase de l’alinéa 5 de l’article 1er est ainsi rédigée : « La politique publique de renseignement concourt à la stratégie de sécurité nationale ainsi qu’à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la nation. » L’amendement que nous avons déposé a pour but de supprimer la référence à la promotion.

Il est tout à fait normal, monsieur le ministre, que la politique de renseignement concoure à la stratégie de sécurité nationale ainsi qu’à la défense des intérêts fondamentaux de la nation. Ce dernier point regroupe déjà beaucoup de choses, pour ne pas dire l’essentiel.

Je souhaiterais à tout le moins que le Gouvernement m’explique la nécessité d’inclure dans la politique de renseignement la promotion des intérêts fondamentaux de la nation. Selon moi, le terme de « promotion » n’a pas tellement de sens dans ce texte.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est attachée à ce que les services de renseignement n’aient pas simplement une action défensive et qu’ils puissent aussi assurer la promotion d’un certain nombre d’intérêts, par exemple économiques, diplomatiques ou scientifiques.

Dans le monde entier, tous les États procèdent ainsi. Dans la compétition des nations, il est important que l’on ne se borne pas à défendre notre pays et ses intérêts fondamentaux, et que l’on assure aussi la promotion de ces intérêts fondamentaux.

J’entends bien que, dans la défense des intérêts de la nation, on pourrait englober des actions un peu plus offensives et pas simplement des actions qui viseraient à éviter des agressions. Cependant, il ne va pas de soi d’interpréter le mot « défense » ainsi. Il est donc utile d’ajouter la référence à la promotion des intérêts de la nation, afin que le texte soit totalement dénué d’ambiguïté.

C'est la raison pour laquelle la commission ne soutient pas votre amendement, monsieur Mézard.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

La commission des affaires étrangères du Sénat a vraiment une différence d’appréciation avec vous, cher monsieur Mézard, tout comme d'ailleurs la Délégation parlementaire au renseignement, la DPR. À la lecture du rapport de la DPR de 2014, en effet, on voit combien celle-ci souhaite que l’exécutif s’engage davantage dans la protection de nos intérêts économiques et dans la promotion de nos stratégies.

Je comprends, certes, le débat sémantique qui a été posé au sein de la commission des lois. Cependant, à partir du moment où l’on emploie le mot « défense », on s’inscrit tout de même globalement dans un dispositif définissant une position défensive.

Or il est clair, compte tenu du comportement de nos concurrents dont on relate tous les jours les actions dans les médias, compte tenu de ce à quoi sont soumises nos entreprises, et souvent même un certain nombre d’intervenants, y compris nos diplomates, que nous devons adopter des stratégies. De la même manière qu’il peut y avoir de l’espionnage et du contre-espionnage, il doit y avoir du défensif, mais aussi de l’offensif.

C’est la raison pour laquelle la défense des intérêts de la France passe naturellement par une stratégie quelque peu conquérante en matière d’information.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage l’avis du rapporteur.

Les autres pays disposent d’une capacité à défendre leurs intérêts. Nous devons être capables de leur faire face et nous ne devons pas être désarmés. C’est pourquoi il est important que les services de renseignement soient en mesure de défendre nos intérêts économiques, scientifiques, technologiques, de façon à la fois défensive et offensive. Ne pas nous doter d’une possibilité offensive sous contrôle - j’ai expliqué quels étaient les dispositifs de contrôle -, c’est prendre le risque de nous affaiblir considérablement dans un contexte de concurrence internationale très sérieux.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.

Je voterai cet amendement. Comme l’indiquait hier Jean-Pierre Raffarin, cette loi relève d’une gageure pour une démocratie, puisqu’il s’agit d’essayer de rendre « transparente » l’action des services secrets. De surcroît, un tel objectif est compliqué à atteindre.

Certains de nos concurrents, cela a été évoqué, ne souhaitent manifestement pas rendre transparents leurs propres services de renseignement pour ne pas porter atteinte à leur efficacité. Or, en intégrant la promotion de nos intérêts fondamentaux dans notre politique publique de renseignement, nous légitimons les actions que les services de renseignement de plus de 180 pays pourraient entreprendre à notre encontre pour la promotion de leurs propres intérêts. C’est quelque peu dangereux.

Je préfère que nous légitimions l’action défensive plutôt que l’action offensive.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Je voterai également cet amendement, car il est important d’être précis quant au vocabulaire.

Il est essentiel de défendre nos intérêts légitimes, et toute bonne défense, vous avez raison de le souligner, monsieur le rapporteur, comporte des aspects offensifs. Cependant, dans cette affaire, il s’agit de lutter contre le terrorisme, contre la criminalité. Il s’agit aussi de soutenir et de protéger les intérêts fondamentaux de la France. Promouvoir notre culture, notre gastronomie, notre patrimoine, notre industrie, c’est autre chose.

Pour ma part, je suis tout à fait d’accord pour que les services de renseignement aident à lutter contre le vol de données économiques et industrielles, ou contre le piratage de nos produits – je pense à la contrefaçon, qui nous fait perdre des dizaines de milliers d’emplois. Il s’agit de défendre notre intégrité, nos intérêts, l’intérêt de nos salariés. Très bien ! Ils font leur travail avec beaucoup de compétence, d’efficacité et avec un dévouement que je tiens, moi aussi, à souligner.

Cependant, nous ne sommes pas obligés de faire appel à eux pour assurer la promotion de la qualité industrielle, économique, agricole et culturelle de la France.

J’apporterai donc mon soutien à l’amendement de M. Mézard, d’autant que le groupe socialiste a déposé un amendement, qui sera présenté par Mme Sylvie Robert, allant dans le même sens.

La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.

Je comprends bien ce qu’est la stratégie de sécurité nationale et la défense des intérêts, mais je voudrais que l’on m’explique en quoi consiste la promotion des intérêts fondamentaux.

Pourrait-on me donner un exemple de promotion grâce à la politique de renseignement ? La défense, c’est clair ; la promotion, ça l’est un peu moins…

La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

Il ne faut pas prévoir trop d’extensions grammaticales. Nous devons être précis ou nous référer à de grands principes, quitte à les rappeler – comme cela a été fait avec l’amendement de M. Sueur.

Monsieur le rapporteur, monsieur le ministre, vous avez constamment employé le mot « défense ». Certes, c’était pour défendre la promotion. Car défendre les intérêts fondamentaux de la nation, c’est bien évidemment agir aussi pour défendre notre activité économique, vendre des Airbus, des réacteurs nucléaires. Mais c’est aussi l’attaque…

Gardons-nous d’utiliser des termes trop larges. Nous examinons un texte pour lequel il convient, comme en matière pénale, d’avoir une application restrictive. Il n’est pas opportun de maintenir le terme de « promotion », qui ne va pas très naturellement, on le sent, avec le renseignement.

Je mets aux voix l'amendement n° 67 rectifié.

L'amendement n° 68 rectifié, présenté par MM. Mézard, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Hue, Mmes Laborde et Malherbe et M. Requier, est ainsi libellé :

Alinéa 5, première phrase

Compléter cette phrase par les mots :

et de ses principes fondateurs tels qu’ils ressortent de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789

La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Si l’on accepte la promotion, je pense que l’on acceptera de se référer à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

On peut l’espérer !

On peut l’espérer, mais, au train où vont les choses, on peut aussi éprouver quelques craintes.

Certains font remarquer que nous sommes à l’âge de l’électronique. Si l’âge de l’électronique, chers collègues, consiste à abandonner les principes de la République, je le laisse à d’autres ! Je préfère, quant à moi, m’en tenir à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Très bien !

Nous sommes bien d’accord !

Cet amendement vise à compléter l’alinéa 5 en ajoutant après les mots « des intérêts fondamentaux de la nation », les mots « et de ses principes fondateurs tels qu’ils ressortent de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ».

La politique publique du renseignement, c’est notre souhait à tous ici, doit être menée en conformité avec les principes fondamentaux de la République. Certes, cela coule de source. Néanmoins, comme pour l’excellent amendement de M. Sueur, il est des moments où il est utile de rappeler l’essentiel.

Quel est l’avis de la commission ?

Mon cher collègue, si votre amendement était adopté, l’alinéa 5 de l’article 1er serait ainsi rédigé : « La politique publique de renseignement concourt à […] la défense et la promotion des principes fondateurs tels qu’ils ressortent de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ». Je ne suis pas certain que c’est ce que vous souhaitez en ajoutant un tel greffon…

Quoi qu’il en soit, je vous remercie d’avoir invoqué dans cet hémicycle, comme c’est d’ailleurs votre habitude, mais également celle de nombreux collègues, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Cette déclaration reconnaît les droits naturels, imprescriptibles, inviolables et sacrés de l’être humain et du citoyen. Elle précise, ce qui est très intéressant, que « la liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l’exercice des droits naturels de chaque homme n’a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits ». Elle ajoute que « ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi ». C'est l’exercice auquel nous sommes en train de nous livrer.

Il est important de relever, d’une part, que les constituants ont jugé nécessaire, le jour même où ils reconnaissaient et proclamaient les droits fondamentaux de l’homme et du citoyen, de préciser que des bornes à ces droits pouvaient être fixées par la loi et, d’autre part, que ces bornes devaient être justifiées par des raisons impératives.

Ainsi, l’article 5 de la Déclaration précise que la loi qui fixe ces bornes « n’a le droit de défendre que les actions nuisibles à la société ». Nos services de renseignement sont dans la droite ligne des impératifs posés dans cette déclaration lorsqu’ils mettent en œuvre des techniques de renseignement qui ont pour effet de borner l’exercice d’un certain nombre de droits fondamentaux. Néanmoins, ils ne peuvent à l’évidence le faire qu’à la condition que ces mesures soient strictement nécessaires et proportionnées, et qu’elles puissent être contrôlées.

Monsieur Mézard, il me semblait important, à un moment ou à un autre de ce débat, de rappeler que c’est en s’inscrivant pleinement dans les principes fondateurs de notre société que nous réussirons à trouver le bon équilibre entre les libertés fondamentales, que nous voulons tous faire respecter, et les bornes auxquelles il est nécessaire de les soumettre, mais seulement pour prévenir et empêcher des actions nuisibles à la société.

Cela dit, comment pourrions-nous imaginer écrire une loi qui serait contraire à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ?

Impossible !

Si nous le faisions – mais nous ne le ferons pas –, notre État de droit prévoit heureusement une sanction immédiate : celle du Conseil constitutionnel.

Par conséquent, monsieur Mézard, j’espère vous avoir rassuré. Je suis parfaitement d’accord avec vous, mais je ne crois pas que votre amendement puisse être accepté. La commission a donc émis, ce matin, un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’objectif, ici, est de garantir que les services de renseignement placés sous la responsabilité de quelques ministres fonctionnent en respectant les droits de l’homme, qui sont aussi des principes éminemment républicains.

Si nous traitions d’autres sujets que ceux que nous évoquons à l’instant – je pense par exemple à l’éducation nationale, aux services de santé, à ceux de l’administration du travail ou aux services préfectoraux –, un tel amendement n’aurait pas été proposé. Il ne serait venu à l’esprit de personne dans cet hémicycle de considérer que ces services puissent ne pas respecter les droits de l’homme. On jugerait même inutile de rappeler de tels principes puisqu’ils figurent dans le bloc de constitutionnalité et doivent inspirer tant le Gouvernement que le Parlement lorsqu’ils font la loi. Néanmoins, dès lors qu’il s’agit des services de renseignement, on éprouve le besoin d’apporter la précision que vous souhaitez introduire dans le texte.

En complément des propos de M. le rapporteur, Philippe Bas, je souhaite m’interroger sur les raisons pour lesquelles ce besoin est ressenti.

Certes, on a observé de la part des services de renseignement des manquements, mais quel service n’en commet pas ? Par ailleurs, ces services ont beaucoup évolué : leurs activités ont été contrôlées, et ils remplissent, comme les services de police qui font d’ailleurs l’objet de la même suspicion, des missions éminemment régaliennes et républicaines. Depuis que je suis ministre de l’intérieur, j’ai vu un très grand nombre de fonctionnaires de police perdre la vie pour assurer la protection des Français. Rien que cette année, je me suis rendu à de nombreuses obsèques de gendarmes et de policiers victimes de violences. J’ai vu des familles brisées, des enfants orphelins devant le cercueil d’hommes et de femmes morts pour assurer la sécurité de nos concitoyens.

Pourtant, cela n’empêche pas certains de continuer à s’employer à conceptualiser la consubstantialité de la relation entre police et violence. Telle n’est pas ma position. De même, je ne considère pas, et je tiens à le dire aux parlementaires rassemblés ici, toutes sensibilités confondues, qu’il aurait des services publics « à part entière » et des services publics « entièrement à part », à savoir ceux qui sont chargés du renseignement, sur lesquels pèse toujours nécessairement une suspicion.

Pourquoi devrions-nous davantage nous méfier de la capacité des services de renseignement à garantir les libertés que nous ne nous méfions de ceux qui veulent y porter atteinte ? Ce n’est pas, mesdames, messieurs les sénateurs, mon raisonnement. J’estime qu’il est tout à fait normal que les services de renseignement se conforment, à tout instant, aux principes de la République ; il est même de leur devoir de s’y conformer encore plus que tout autre service, comme l’exige le bloc de constitutionnalité. Je ne conçois pas qu’ils puissent agir autrement ; si tel était le cas, ils feraient l’objet en retour de sanctions de la plus grande sévérité de la part de leur tutelle, c’est-à-dire de leur ministre.

Un tel amendement fait peser sur eux une suspicion de principe que je ne partage pas. Je considère que les services de renseignement sont, je le redis, des services publics à part entière, et non entièrement à part. Ils ne sont pas composés de barbouzes, mais de fonctionnaires épris de l’esprit de la République et du respect du droit. Je tenais à le dire au moment où nous engageons la discussion sur ce projet de loi.

La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, l’utilisation de l’émotion contre les principes est une chose, mais je ne voudrais pas que ceux qui posent des questions de fond, de principe, puissent être considérés comme étant opposés à la sécurité et aux services de renseignement.

Je respecte tant les services de renseignement que la police et la gendarmerie de notre pays. Globalement, ils font très bien leur travail, qui est de plus en plus difficile. Je vous rappelle que je vous ai défendu dans cette enceinte, il a quelques mois, quand d’autres vous attaquaient sur des questions sur lesquelles nous ne reviendrons pas, mais que vous connaissez…

Votre contre-attaque ne me paraît pas légitime. Si nous sommes attachés à nos services, nous ne sommes pas pour autant des Bisounours ! Les services de renseignement peuvent tuer – ce qui est d’ailleurs normal, il ne faut pas se voiler la face – et empiéter sur la vie privée – là aussi, c’est normal puisque c'est ce que nous votons. Cela ne me choque pas, à condition qu’il ait des règles.

Les services de renseignement sont tout de même différents des autres services de l’État et de la fonction publique, qui ne peuvent pas tuer ni attenter à la vie privée. Nous devons donc y prêter une attention spéciale. Vous avez évoqué, à raison, les bavures. Nous nous souvenons tous de l’affaire du Rainbow Warrior et des allégations de grands représentants de la haute fonction publique à l’époque. Il a toujours eu et il aura toujours des bavures. Mais en quoi est-il attentatoire à l’honorabilité de notre haute fonction publique de se référer à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ? Je ne fais peser aucune suspicion, je réclame simplement le respect des principes.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le président Mézard, ni les sénateurs qui présentent leurs amendements ni les ministres qui sont à la tête des services de renseignement ne sont des Bisounours ! Je pense, comme vous, que l’activité des services de renseignement doit être encadrée et que ceux-ci doivent se conformer aux principes de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. J’irai même plus loin : j’estime que la plus grande sévérité doit s’appliquer à l’égard des membres des services de renseignement, dès lors que ces principes ne sont pas respectés.

Mais ceux-ci figurent dans le bloc de constitutionnalité. Par conséquent, ils doivent être respectés par quiconque exerce une responsabilité ou une fonction publique. C'est en quelque sorte « l’implicite » de toute norme de droit puisque rien ne peut être adopté qui ne soit pas conforme au bloc de constitutionnalité, compte tenu de la hiérarchie des normes.

Les principes qui régissent le droit en France, notamment la hiérarchie des normes, nous obligent à cette conformité. Je le répète, je ne suis pas en désaccord avec vous sur le fond.

Je sais à quel point vous êtes attaché, en tant que radical, à la liberté de pensée. Je me souviens très bien d’ailleurs que vous m’avez défendu en d’autres périodes. Néanmoins, je suis choqué : toutes les semaines, je vois des policiers et des gendarmes qui exposent leur vie pour assurer celle des autres, et je constate les violences dont ils sont victimes. Cela ne signifie pas, d’ailleurs, que j’ai l’intention de faire preuve de la moindre complaisance à l’égard des violences dont ils pourraient eux-mêmes être les auteurs. Je serai implacable avec de tels actes.

Pour ce qui concerne les services de renseignement, ceux qui portent atteinte aujourd’hui aux droits de l’homme, ce ne sont pas les services qui mobilisent des techniques de renseignement, sous un contrôle renforcé, pour lutter contre de la préparation de crimes, mais ce sont les terroristes ! Ce sont eux qui constituent un véritable danger pour les valeurs fondamentales de la République ! Ce sont eux qui aujourd'hui s’attaquent à des journalistes, à des Français parce qu’ils sont de confession juive, à des policiers parce qu’ils portent l’uniforme, et qui pourraient demain s’attaquer à d’autres personnes qui sont détentrices de l’autorité publique !

Je ne suis pas en désaccord avec vous, mais je ne souhaite pas que l’on considère dans notre pays les services de renseignement comme des services à part, peuplés de gens aux mœurs administratives étranges, aux techniques opaques et aux mauvaises habitudes. Je veux au contraire défendre l’honneur et la réputation de ces fonctionnaires, tout simplement parce qu’ils le méritent !

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.

Je voterai cet amendement. Si nous l’adoptons, l’alinéa 5 de l’article 1er serait ainsi rédigé : « La politique publique de renseignement concourt à la stratégie de sécurité nationale ainsi qu’à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la nation et de ses principes fondateurs tels qu’ils ressortent de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ».

Cela ne constitue en aucun cas un jugement de valeur sur les services de renseignement. Cette disposition s’inscrit finalement dans le droit fil du débat que nous avons eu sur les raisons de fond de l’action de ces services. Il ne me semble pas du tout scandaleux de mentionner la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dans l’article, bien au contraire.

Je mets aux voix l'amendement n° 68 rectifié.

L'amendement n° 3 rectifié quinquies, présenté par Mme Morin-Desailly, MM. L. Hervé et Pozzo di Borgo, Mme Goy-Chavent et MM. Roche, Détraigne et Kern, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 5

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« La politique publique de renseignement s'inscrit dans un cadre juridique européen de contrôle des échanges d'informations entre services de renseignement. »

La parole est à Mme Catherine Morin-Desailly.

J’ai fait état, lors de la discussion générale, de mes vives inquiétudes quant à certaines dispositions de ce projet de loi.

Il ne s’agit nullement ici de remettre en cause l’opportunité même d’un texte ou la nécessité de renouveler et de moderniser le cadre juridique des activités de renseignement, ainsi, bien sûr, que leur contrôle politique. Mon propos, à travers cet amendement, est de souligner qu’une initiative exclusivement nationale demeurera insuffisante pour lutter contre le terrorisme, comme l’indiquaient les conclusions de notre mission commune d’information sur le nouveau rôle et la nouvelle stratégie pour l’Union européenne dans la gouvernance mondiale de l’internet.

Cette mission a donné lieu à de nombreuses consultations, et notre rapport, publié en juillet 2014, soutenait que seul un cadre juridique européen harmonisé saurait réellement garantir l’efficacité des activités de renseignement pour traiter les multiples menaces portées sur nos systèmes démocratiques tout en respectant les libertés fondamentales.

En effet, si l’échange de données entre services de renseignement se justifie pour lutter contre de nouvelles formes de terrorisme et de criminalité, il permet aussi, de manière plus critiquable, de contourner la loi quand celle-ci interdit la surveillance de la population sur le territoire. Je le rappelais hier : c’est ce qu’Edward Snowden a qualifié, lors de son audition par le Parlement européen, de « bazar européen ».

L’objet du présent amendement est donc de mettre en exergue la nécessité d’adopter des règles communes à l’échelon européen dans ce domaine, sans préjudice de la compétence exclusive de l’État français en matière de renseignement, ce qui correspond tout simplement à la proposition n° 55 du rapport précité.

Quel est l’avis de la commission ?

La difficulté tient à ce qu’il n’existe pas de cadre juridique européen de contrôle des échanges d’informations entre services de renseignement. Aussi, il me paraît difficile d’écrire dans la loi nationale que la politique de renseignement s’inscrit dans un cadre juridique qui n’existe pas.

Si, effectivement, la coopération entre services de renseignement en Europe est indispensable et doit se développer, il s’agit en l’espèce d’une compétence nationale des États membres. C’est donc une coopération qui repose sur une relation de confiance entre services plus que sur l’imposition d’un cadre juridique.

Si l’objectif de cet amendement est de demander qu’on pousse plus loin la coopération européenne, il va de soi que j’y souscris, mais il n’est alors nul besoin d’aller jusqu’à son adoption. C’est pourquoi, ma chère collègue, je vous demanderai de bien vouloir le retirer, après, bien sûr, que vous aurez entendu les explications du ministre.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Ma réponse sera très simple : on ne peut adopter cet amendement, car, pour le rendre effectif, il faudrait modifier les traités européens, dans la mesure où il n’y a aucune compétence de l’Union en matière de politique du renseignement. Je ne peux donc émettre un avis favorable sur un amendement qui n’est aucunement applicable compte tenu du droit européen actuel.

Par ailleurs, je ne suis pas certain qu’il faille aller au-delà de l’échange d’informations entre les services de renseignement en mutualisant, au sein d’une grande agence européenne de renseignement, les missions accomplies par les services des différents États.

Je suis, moi aussi, résolument Européen mais, en certaines matières, il convient que, comme le disait Montesquieu, « par la disposition des choses, le pouvoir des uns arrête le pouvoir des autres ». Aussi, je pense que ces prérogatives doivent ressortir strictement à l’échelon national.

L’amendement n° 3 rectifié quinquies est-il maintenu, madame Morin-Desailly ?

J’ai écouté très attentivement les explications de M. le président de commission des lois et de M. le ministre, et je souscris tout à fait à leur analyse.

J’espère que l’on aura bien perçu cet amendement comme étant un appel à un renforcement des coopérations intra-européennes concernant les politiques de sécurité, car c’est aussi notre souveraineté qui est en cause. Je vous invite, mes chers collègues, à lire les différents rapports portant sur la sécurité de nos réseaux, de nos infrastructures et de nos échanges, notamment celui de Jean-Marie Bockel de 2013. On y constate que nous sommes très vulnérables ; d’où la nécessité d’une politique européenne volontariste à ce sujet. Je sais d’ailleurs que vous êtes nombreux à faire vôtre l’objectif politique d’une Europe renforcée.

Mon amendement avait vocation à attirer l’attention sur ce sujet, en mettant l’accent sur notre fragilité. Je peux donc le retirer, madame la présidente.

L’amendement n° 3 rectifié quinquies est retiré.

L'amendement n° 123 rectifié bis, présenté par MM. Sueur, Delebarre, Boutant, Reiner et Gorce, Mmes S. Robert et Jourda, MM. Bigot, Raynal, Duran, Desplan et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 6, première phrase

Compléter cette phrase par les mots :

en Conseil d’État pris après information de la délégation parlementaire au renseignement

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Comme nous en sommes convenus ce matin en commission, monsieur le rapporteur, j’ai rectifié mon amendement pour préciser que ce que l’on appelle le « premier périmètre » ou le « premier cercle », rassemblant six services de renseignement, est défini par décret en Conseil d’État, pris après information de la délégation parlementaire au renseignement. Il s’agit de retenir exactement la même formule que celle qui est employée pour les autres services susceptibles de concourir à l’activité du renseignement, en complément de ce premier cercle.

Quel est l’avis de la commission ?

Je remercie M. Sueur de son esprit de coopération, qu’il a manifesté dans l’élaboration de cet amendement comme dans celle de beaucoup d’autres. La commission émet un avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix l'amendement n° 123 rectifié bis.

L'amendement n° 114 rectifié, présenté par M. Mézard, est ainsi libellé :

Alinéa 6, deuxième phrase

Compléter cette phrase par les mots :

, lorsque les renseignements ne peuvent être recueillis par un autre moyen légalement autorisé

La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Vous allez me dire, monsieur le ministre, que ma proposition procède d’une suspicion de principe… Pas du tout ! Je vous fais totalement confiance comme ministre, tant que vous le serez…

En vérité, il y a là une question qui me paraît primordiale. Le présent projet de loi ne contient en effet aucune disposition générale consacrant une sorte de « principe de subsidiarité » en vertu duquel les mesures les plus intrusives – et l’on sait qu’elles constituent finalement l’essentiel des techniques en cause – ne sont mises en œuvre que si des moyens moins intrusifs ne permettent pas d’obtenir un résultat équivalent.

Je propose donc de consacrer ce principe dans la loi, ce qui serait d’ailleurs conforme aux engagements internationaux de la France. En effet, la Cour européenne des droits de l’homme indique solennellement que, « caractéristique de l’État policier, le pouvoir de surveiller en secret les citoyens n’est tolérable d’après la Convention que dans la mesure strictement nécessaire à la sauvegarde des institutions démocratiques ». Je crois d’ailleurs, mes chers collègues, que nous sommes unanimement d’accord avec cette affirmation.

On m’objectera que la précision que je souhaite introduire dans le texte n’a que peu de poids. Or elle implique tout de même de se poser la question de la nécessité de recourir à des techniques de renseignement particulièrement intrusives.

Je ne pense pas que l’obligation de privilégier les techniques les moins intrusives et de ne mettre en œuvre les plus intrusives qu’en l’absence d’autre solution mette en danger le fonctionnement de nos excellents services de renseignement…

Quel est l’avis de la commission ?

Il me semble, mon cher collègue, que le texte de la commission affirme, d’une autre manière, le principe que vous soutenez, en évitant toutefois le risque, induit par votre rédaction, d’effets que je qualifierai de pervers.

Oui, il est important que les techniques utilisées par les services de renseignement soient strictement proportionnées à l’objectif recherché. Cette proportionnalité est d’ailleurs au cœur de l’appréciation qui pourra être portée par le Conseil d’État quant à la légalité de l’autorisation du Premier ministre de recourir à telle ou telle technique : c’est une exigence majeure imposée par ce texte, et tout le travail de la commission des lois a consisté à la renforcer.

Quels sont les inconvénients de votre rédaction ? Si, chaque fois que la CNCTR est saisie, elle doit non seulement apprécier la proportionnalité de la mesure demandée au regard des objectifs visés, mais en outre se demander si toutes les autres techniques de recherche des mêmes renseignements ne seraient pas aussi efficaces, elle se trouvera face à une tâche véritablement impossible !

On est ainsi suffisamment protégé par l’interdiction de toute mesure disproportionnée au regard des fins recherchées, sans qu’il soit besoin d’envisager virtuellement et systématiquement toute la palette des techniques possibles avant d’en autoriser une.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. J’ai la même préoccupation que Jacques Mézard et la même réponse que le rapporteur ; et cela n’est pas incohérent !

Je souscris totalement à votre volonté, monsieur Mézard, de faire en sorte que les techniques les plus intrusives ne puissent être utilisées que si aucun autre moyen ne permet d’atteindre la finalité recherchée. C'est d’ailleurs ce que vise le Gouvernement, qui propose l’instauration d’un principe devant être respecté à tout moment, lorsque l’administration demande l’autorisation de recourir à une technique de renseignement : celui de la proportionnalité entre le but visé et le moyen utilisé.

Au reste, monsieur le sénateur, l’autorité administrative et le contrôle juridictionnel seront en permanence en mesure d’apprécier le respect de ce principe. Cette proportionnalité garantit donc que votre objectif sera bien atteint, et la rédaction actuelle ne présente aucune ambiguïté sur ce point.

En revanche, si votre amendement était retenu, nous nous retrouverions dans une situation où aussi bien le juge que la haute autorité auraient à se prononcer non seulement sur le respect du principe de proportionnalité, mais aussi sur l’utilisation de chaque technique de renseignement, ce qui alourdirait considérablement le contrôle et risquerait de conduire à une embolie du dispositif prévu par la loi.

Pour ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement. Vous l’aurez compris, monsieur Mézard, il ne s’agit pas d’un désaccord de fond.

Monsieur Mézard, l’amendement n° 114 rectifié est-il maintenu ?

M. le président Philippe Bas considère que l’adoption de cet amendement aurait des effets pervers. Je ne le pense pas ! Certes, je n’ai pas son expérience de la jurisprudence du Conseil d'État, mais j’observe que le rôle de la CNCTR sera justement de faire le tri. C’est tout le sens de la création de cette haute autorité administrative indépendante !

En effet, celle-ci, saisie par le Gouvernement afin de donner un avis sur l’adéquation de l’utilisation de techniques intrusives, pourra très bien considérer que cette utilisation n’a pas lieu d’être et donner un avis défavorable. Elle se demandera donc tout naturellement, chaque fois, si les renseignements ne peuvent être recueillis par d'autres moyens légalement autorisés et moins intrusifs.

Dès lors, est-il pervers de considérer que cette précision doit figurer dans le texte ? Je laisse au Sénat le soin d’en juger !

Je mets aux voix l'amendement n° 114 rectifié.

L'amendement n° 124 rectifié, présenté par Mme S. Robert, MM. Sueur, Delebarre, Boutant et Reiner, Mme Jourda, MM. Gorce, Bigot, Duran, Desplan et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Remplacer les mots :

Dans l’exercice de leurs missions,

par les mots :

Pour le seul exercice de leurs missions respectives,

La parole est à Mme Sylvie Robert.

Dans ce projet de loi, il est essentiel de définir distinctement le périmètre d’action des divers services de renseignement, afin d’encadrer précisément leur activité. C’est le sens de cet amendement, qui vise tout simplement à préciser que chaque service de renseignement pourra agir au regard des seules finalités qui relèvent de ses missions.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a émis un avis favorable sur cet amendement de précision.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement nous semble déjà satisfait par les dispositions de l’alinéa 8.

Néanmoins, sa dimension théorique n’est pas telle que l’équilibre du texte se trouverait perturbé par son adoption.

Je m’en remets donc à la sagesse de la Haute Assemblée.

Je mets aux voix l'amendement n° 124 rectifié.

L'amendement n° 125 rectifié, présenté par Mme S. Robert, MM. Sueur, Delebarre, Boutant, Reiner, Gorce, Bigot, Duran, Desplan et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Remplacer le mot :

promotion

par le mot :

préservation

La parole est à Mme Sylvie Robert.

Le débat sémantique que nous avons eu tout à l'heure sur les notions de « promotion » et de « défense » a bien montré qu’il était essentiel de veiller au choix des mots.

Mes chers collègues, sans vouloir prolonger ce débat, je vous propose, au travers de cet amendement, une autre solution : celle de la « préservation » des intérêts fondamentaux de la Nation. Ce terme me semble beaucoup plus approprié et nullement contradictoire avec la stratégie offensive qui a été évoquée tout à l'heure.

Je pense qu’il est nécessaire de préserver nos intérêts avant de pouvoir les promouvoir.

Très bien !

Quel est l’avis de la commission ?

Ma chère collègue, s’il s’agissait de remplacer le mot « défense » par le terme « préservation », nous pourrions discuter, parce que la préservation et la défense des intérêts fondamentaux de la Nation sont des notions très proches. Au demeurant, je préfère tout de même que l’on parle de « défense ».

En revanche, dès lors qu’il vise à écarter le mot « promotion », la commission est défavorable à votre amendement, pour les raisons que j’ai exposées tout à l'heure.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je veux brièvement revenir sur les sujets que nous avons évoqués précédemment.

Beaucoup de pays sont très offensifs dans la défense de leurs intérêts économiques lorsqu’il s’agit de contrats engageant de grandes entreprises dans des secteurs industriels ou scientifiques véritablement stratégiques, et assurent, par la mobilisation de leurs services de renseignement, la promotion de ces intérêts. C’est le cas de tous les grands pays.

C’est ce que nous faisons nous-mêmes pour nos grands secteurs industriels d’excellence, et cette activité n’est pas de nature à porter atteinte à notre réputation, bien au contraire ! Elle est destinée à porter haut les couleurs de filières industrielles ou scientifiques d’excellence, alors même que nous savons que d’autres pays, comparables aux nôtres ou parfois de taille moindre, utilisent tous les ressorts qui sont entre leurs mains pour assurer la promotion de leurs industries.

La France est une grande puissance industrielle.

C’est de moins en moins vrai !

Nous pouvons considérer comme légitime qu’elle défende ses intérêts, et qu’elle les défende jusqu’à les promouvoir.

Par conséquent, je ne suis pas favorable à ce que l’on atténue, par une substitution de mots, la portée de ce que la France, en tant que grande nation, a intérêt à faire, et j’émets un avis favorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 125 rectifié.

Je suis saisie de huit amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 41, présenté par M. Leconte, est ainsi libellé :

Alinéas 10 et 11

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Les alinéas 9 à 17 fixent non pas les objectifs ou les missions des services de renseignement, mais encore les conditions dans lesquelles ces services peuvent faire appel aux techniques de renseignement dont allons débattre par la suite.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a formulé la recommandation suivante : « La définition limitative et précise des finalités permettant de recourir aux techniques de renseignement prévues par le projet de loi, dont certaines portent une atteinte forte à la vie privée, constitue la principale garantie que ces techniques ne seront mises en œuvre que pour des motifs légitimes. Ces finalités doivent donc être énoncées en termes précis, permettant de garantir l'effectivité des différents contrôles prévus par le projet de loi, en écartant des formulations dont les contours sont incertains. »

Les alinéas 9 – « l’indépendance nationale, l’intégrité du territoire et la défense nationale » – et 12 – « la prévention du terrorisme » – visent des impératifs tout à fait objectifs. Ces raisons justifient pleinement que l’on autorise les services de renseignement à faire appel à des mesures intrusives.

En revanche, autant je comprends que « les intérêts essentiels de la politique étrangère, l’exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d’ingérence étrangère » et « les intérêts économiques et scientifiques essentiels de la France », qui font l’objet des alinéas 10 et 11, peuvent justifier l’intervention de nos services de renseignement, autant je ne pense pas que nous puissions les inscrire de manière aussi définitive dans la loi comme justifications impératives à recourir à des techniques absolument intrusives. En effet, la définition de ces critères est relativement subjective et peut donner lieu à des avis différents.

Le maintien de ces dispositions pourrait empêcher que des investigations soient menées dans un certain nombre d’affaires et, finalement, porter un coup à la possibilité de débattre de la politique étrangère ou des intérêts économiques et scientifiques de la France, lesquels méritent d’être défendus, mais aussi d’être définis à l’issue de débats démocratiques.

C'est la raison pour laquelle je propose la suppression de ces deux alinéas.

L'amendement n° 87, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 10

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Nous considérons que la rédaction de l’alinéa 10 est trop large et bien trop imprécise au regard de l’importance des « intérêts essentiels de la politique étrangère » et de la « prévention de toute forme d’ingérence étrangère ».

Je ne serai pas plus longue, compte tenu de ce que vient de dire M. Leconte.

L'amendement n° 43, présenté par Mmes Cukierman, Demessine et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 10

Supprimer les mots :

Les intérêts essentiels de la politique étrangère,

La parole est à Mme Michelle Demessine.

Le renseignement n’est une activité légitime que s’il se borne à la collecte d’informations dans un domaine strictement défini comme ayant trait à la sécurité nationale, à l’exclusion de toute dimension susceptible d’en faire un instrument politique placé entre les mains d’un gouvernement, quel qu’il soit.

La commission des lois a remplacé la notion d’« intérêts majeurs » de la politique étrangère de la France par celle d’« intérêts essentiels », mais ce critère reste trop large et imprécis pour justifier l’usage de techniques de surveillance intrusives. Il ouvre la voie à des dérives pouvant conduire à la surveillance de groupes ou d’individus qui entendraient contester certains aspects de la politique commerciale de la France – par exemple, en matière d’armement – ou critiqueraient l’engagement français dans des conflits internationaux.

À ce propos, une question se pose : monsieur le ministre, la détermination dont vous faites preuve, à juste raison, pour combattre le terrorisme ne devrait-elle pas s’exercer avec la même clarté contre les dictatures ou les pays « équivoques », dont on a du mal à savoir, par exemple, s’ils combattent ou encouragent les mouvements djihadistes ? Dans quelle mesure combattez-vous ces régimes, dont on sait qu’ils violent quotidiennement les droits de l’homme les plus fondamentaux ?

D'ailleurs, vendredi dernier, le quotidien turc Cumhuriyet a publié des photos et une vidéo qui accréditent l’hypothèse, jusque-là farouchement démentie par le gouvernement d’Ankara, de livraisons d’armes aux rebelles extrémistes syriens au début de l’année 2014.

L'amendement n° 34, présenté par M. Raffarin, au nom de la commission des affaires étrangères, est ainsi libellé :

Alinéa 10

Supprimer le mot :

essentiels

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Au fond, il n’existe pas de document de référence émanant de l’exécutif qui définisse exactement ce que sont les « intérêts essentiels » de la politique étrangère.

Autrement dit, on va laisser à la jurisprudence, fût-elle celle d’une juridiction aussi éminente et exempte de critiques que le Conseil d’État, le soin de définir ce qui est « essentiel ».

Cette solution n’est pas satisfaisante, car, selon moi, dans la pratique de la Ve République, l’« essentiel » est défini par l’exécutif, à savoir le Président de la République et le Premier ministre.

Tel est le sens de cet amendement.

L'amendement n° 126 rectifié, présenté par MM. Sueur, Delebarre, Boutant, Reiner et Gorce, Mmes S. Robert et Jourda, MM. Bigot, Raynal, Duran, Desplan et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 10

Remplacer le mot :

essentiels

par le mot :

majeurs

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Il nous semble tout à fait légitime que les services de renseignement puissent œuvrer dans le cadre de la défense des intérêts majeurs de la politique étrangère de la France. Dès lors, il ne nous paraîtrait pas logique de supprimer l’alinéa 10.

D’ailleurs, dans la plupart des pays voisins – la Grande-Bretagne, l’Espagne et beaucoup d’autres –, les intérêts de la politique étrangère font partie du champ d’action des services de renseignement.

Nous ne sommes pas non plus favorables, monsieur le rapporteur pour avis, à la suppression de tout adjectif qualifiant les intérêts de la politique étrangère : pour le coup, cela conduirait à une rédaction beaucoup trop extensive. Tout ce qui relève de la politique étrangère pourrait alors donner lieu à une action des services de renseignement.

Ce n’est pas inimaginable !

On peut imaginer qu’il en soit ainsi, mais ce n’est pas notre position.

Nous pensons que l’adjectif « majeur » permet d’insister sur les intérêts présentant un aspect important, fondamental, tout en spécifiant le champ d’action de nos services de renseignement en la matière.

L'amendement n° 78 rectifié, présenté par MM. Mézard, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Hue, Mmes Laborde et Malherbe et M. Requier, est ainsi libellé :

Alinéa 11

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Jacques Mézard.

Nous souhaitons que chaque composante de la définition de la politique publique de renseignement donne lieu à un débat approfondi – c’est d’ailleurs le cas. Certes, ces composantes doivent être assez larges pour ne pas entraver les travaux de nos services de renseignement, mais elles ne sauraient recouvrir tous les aspects de la vie de nos concitoyens.

Nous jugeons la rédaction de l’alinéa 11 de l’article 1er particulièrement floue en ce qu’elle assigne à la politique publique de renseignement la protection des « intérêts économiques et scientifiques essentiels de la France ». M. le rapporteur pour avis l’a lui-même souligné, l’adjectif « essentiel » est pour le moins imprécis !

D’autres alinéas posent aussi question, selon nous. Ainsi, nous avons déposé un amendement n° 69 rectifié par lequel nous manifestons nos interrogations quant à l’intérêt d’un alinéa autorisant les services de renseignement à mettre en œuvre les techniques de renseignement afin de prévenir d’éventuelles « atteintes à la forme républicaine des institutions ».

Que signifie, dans les faits, la prévention d’éventuelles atteintes à la forme républicaine des institutions ? Est-ce à dire que, demain, des mouvements royalistes pourront être surveillés au motif qu’ils sont royalistes ? Je le précise, je n’ai aucune sympathie particulière pour les mouvements royalistes…

M. Roger Karoutchi. Nous n’en savons rien !

M. Jacques Mézard. Vos tendances bonapartistes se réveillent, monsieur Karoutchi !

« Je ne partage pas vos idées, mais je me battrai pour que vous puissiez les défendre ! »

Tout à fait !

Du fait de sa relative imprécision, l’alinéa en question pourrait donc être source de nombreuses dérives. Il pourrait même aboutir à la surveillance massive des mouvements sociaux et contestataires, ce qui n’est pas souhaitable de par la loi.

Nous considérons par ailleurs que les autres finalités couvrent largement les diverses problématiques afférentes à la politique publique du renseignement.

L'amendement n° 44, présenté par Mmes Cukierman, Demessine et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 11

Rédiger ainsi cet alinéa :

« 3° La prévention de l’espionnage économique, industriel et scientifique dans le respect du droit de l’information ;

La parole est à M. Jean-Pierre Bosino.

Dans le même esprit que la proposition d’amendement qu’a présentée Michelle Demessine sur notre précédent amendement, mais aussi dans la lignée des propos que M. Jacques Mézard vient de tenir, nous souhaitons ici préciser le champ visé à l’alinéa 11 quant au recours aux techniques de renseignement.

La notion d’« intérêts économiques et scientifiques essentiels de la France » recouvre, de notre point de vue, un champ d’application beaucoup trop large et imprécis pour justifier l’usage de techniques de surveillance intrusives. C’est pourquoi nous proposons de cibler la seule prévention de l’espionnage économique, industriel et scientifique, tout en respectant le droit de l’information.

Dans sa rédaction actuelle, le texte ouvre la voie à des dérives, par exemple la surveillance de groupes ou d’individus qui entendent contester les politiques publiques ou les pratiques illégitimes d’entreprises françaises dans des domaines touchant, par exemple, à l’environnement ou à la santé publique, et cela alors même que, selon l’article 7 de la Charte de l’environnement, qui a valeur constitutionnelle, toute personne a le droit de « participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».

Ces dérives pourraient aussi viser des groupes de consommateurs dénonçant certaines pratiques d’entreprise, ce qui serait susceptible de nuire aux intérêts économiques de la France, mais aussi des organisations syndicales qui se mobiliseraient contre des choix économiques faits au niveau du pays ou d’une entreprise donnée. Il en est ainsi des actions visant à mettre au jour les pratiques illégales ou anormales d’entreprises nationales du secteur de l’énergie, de l’eau, des nouvelles technologies ou de l’armement. Évidemment, tout cela n’est que de la science-fiction et ne doit certainement pas exister…

Inversement, la prévention de l’espionnage économique, industriel et scientifique, dans le respect du droit de l’information, constitue un motif précis et légitime, excluant pour l’essentiel les risques de dérive de surveillance politique illégitime des citoyens, contribuant à garantir le cadre protecteur des lanceurs d’alerte et évitant la réintégration indirecte dans la loi de la protection du secret des affaires, que la représentation nationale a pourtant récemment rejetée.

L'amendement n° 35, présenté par M. Raffarin, au nom de la commission des affaires étrangères, est ainsi libellé :

Alinéa 11

Supprimer le mot :

essentiels

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Mon argumentation concernant les intérêts économiques et scientifiques sera identique à celle que j’ai développée s’agissant des intérêts de la politique étrangère.

Qu’est-ce qu’un intérêt scientifique essentiel, mes chers collègues ? Qui décidera de ce qui est essentiel ou pas ?

Nous évoquons tout de même des sujets extrêmement difficiles et il faut, me semble-t-il, avoir à l’esprit ce que sont nos principes républicains. Dans ces domaines, les services de renseignement doivent éclairer le Président de la République et ceux qui agissent dans l’intérêt de la France pour ce qui est, de leur point de vue, essentiel. Mais il s’agit bien de leur point de vue et, selon moi, ce ne doit pas être celui de la jurisprudence !

Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Bas, rapporteur. La commission – c’est une habitude qu’elle a récemment adoptée – a délibéré sous le regard d’Alexis de Tocqueville

Illustre Manchot !

M. Philippe Bas, rapporteur. … qui fut, comme vous le savez, mes chers collègues, président du conseil général de la Manche.

Or à quoi nous invite Alexis de Tocqueville ? À rechercher des solutions d’équilibre ! C’est précisément ce qui a inspiré la commission, laquelle a retenu une position en définitive assez radicale puisqu’elle a décidé de rejeter tous ces amendements !

Je voudrais m’en excuser auprès de leurs auteurs, à qui je dois des explications.

La voie d’équilibre consiste à permettre à nos services de renseignement d’assumer l’intégralité de leurs missions, tout en rendant possibles, en contrepartie, des contrôles suffisamment étendus pour garantir à nos concitoyens qu’il n’y aura pas d’excès de pouvoir dans la mise en œuvre des techniques de renseignement et que, s’il y en avait, le Conseil d’État, conformément au rôle que lui attribue la Constitution, monsieur le rapporteur pour avis, pourrait censurer ces abus.

C’est pourquoi, au chapitre de la reconnaissance de l’intégralité des missions qui sont actuellement celles de nos services de renseignement, comme, d’ailleurs, celles des services de renseignement des États se trouvant en compétition avec la France, nous souhaitons que soient maintenus les alinéas 10 et 11 de l’article 1er dans leur version issue des travaux de la commission.

Ces alinéas, je le rappelle, précisent simplement que les services de renseignement ont, parmi les finalités que la loi leur assigne, les intérêts essentiels de la politique étrangère et les intérêts économiques et scientifiques essentiels de la France. La commission ne souhaite pas que nos services de renseignement se voient interdire de contribuer à ces missions qui, il faut bien le reconnaître, sont tout à fait majeures.

Certains des amendements présentés, en visant à élargir encore la liberté d’action de ces services, vont en réalité à rebours de cette préoccupation.

Dans notre recherche de la bonne mesure, nous avons effectivement considéré que, si nous ne qualifions pas les intérêts de la politique étrangère ou les intérêts économiques et scientifiques, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement comme le Premier ministre ne disposeront pas de suffisamment de critères légaux pour permettre au contrôle de légalité de prendre toute son importance.

Par conséquent, j’assume totalement l’idée selon laquelle, en qualifiant d’« essentiels » - ou de « majeurs », comme d’autres le souhaitent - les intérêts que les services de renseignement peuvent défendre et promouvoir, nous assurons un meilleur contrôle des décisions et évitons que le pouvoir du Gouvernement en matière de renseignement soit, en quelque sorte, discrétionnaire.

Il nous reste à choisir entre « essentiels » et « majeurs »… Comme toujours quand il s’agit d’adjectifs, il y a matière à de très longs débats ! En retenant la notion d’« intérêts essentiels », nous avons eu le sentiment d’opter pour une approche plus restreinte que celle de l’Assemblée nationale, qui avait opté pour le terme « majeurs », alors que le Gouvernement, conformément à l’avis du Conseil d’État, proposait l’adjectif « essentiels ». Pour être certains que nous nous inscrivions bien dans cette ligne d’équilibre propre à assurer un contrôle de légalité effectif, nous avons rétabli le terme « essentiels ».

Très respectueusement – je dirai même à regret -, la commission n’a pas souhaité suivre les recommandations de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, qui propose d’élargir le pouvoir discrétionnaire du Premier ministre pour la délivrance des autorisations de recours aux techniques de renseignement.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Cette immersion au sein de la commission des lois m’a donc fait le plus grand bien, et j’en remercie les uns et les autres.

La doctrine précédente, si j’en crois ce que j’avais entendu, voulait que la loi ne soit pas bavarde. On peut considérer, à ce titre, que les adjectifs sont parfois superfétatoires…

Quoi qu’il en soit, c’est aussi à regret, cher Philippe Bas, que la commission des affaires étrangères maintient ses amendements n° 34 et 35.

Par ailleurs, nous émettons un avis défavorable sur les autres amendements, en particulier les amendements n° 41, 87, 43, 126 rectifié et 78 rectifié.

Je voudrais inviter ceux qui, à l’instar de M. Jean-Yves Leconte, souhaiteraient supprimer ces alinéas 10 et 11 à lire le rapport relatif à l’activité de la délégation parlementaire au renseignement pour l’année 2014, notamment sa page 53, au chapitre intitulé « Bercy et le renseignement économique et financier : une organisation à construire » de sa première partie : « Les profondes défaillances de la gestion du renseignement économique et financier à Bercy ». La délégation était présidée par Jean-Jacques Urvoas et le rapport a été adopté à l’unanimité.

Nous avons, dans ce pays, un effort considérable à faire pour le renseignement en matière économique et financière, ainsi que dans le domaine scientifique, et cela doit être souligné ! C’est pourquoi je suis opposé à la suppression de ces deux alinéas.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

(Rires.) C’est une vieille habitude, à Saint-Lô, que de préempter de façon unilatérale ce qu’il y a de bon à Cherbourg... Comme disait le Premier ministre Couve de Murville, « Ce n’est pas convenable » !

Monsieur Bas, je vous précise que, si Tocqueville a certes été président du conseil général de la Manche, il était auparavant député de Cherbourg. §

M. Jean-Claude Lenoir. C’est un combat de boxe entre Manchots !

L’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction adoptée en commission des lois, vise à couvrir l’ensemble des intérêts fondamentaux qu’il convient de défendre et de promouvoir. Dans l’esprit du Gouvernement, il est impératif que les services de renseignement puissent disposer d’un cadre juridique proportionné, leur permettant d’agir efficacement.

Le Gouvernement ne peut qu’être défavorable à la suppression de la finalité consistant en la défense et en la promotion des intérêts essentiels de la politique étrangère de la France. L’importance et l’indépendance de notre diplomatie dépendent en effet de la capacité de nos services à remplir ces missions, et donc des moyens dont ils disposent pour ce faire.

J’ajoute que cette finalité est définie de manière restrictive par rapport à la dimension internationale des intérêts fondamentaux de la Nation. Les législations de nos partenaires prévoient également une finalité liée à la politique étrangère.

(Une sonnerie de téléphone retentit dans l’hémicycle.) Voilà Tocqueville qui téléphone pour se plaindre !

De la même façon, dans les champs économique et scientifique, nous avons clairement besoin de faire ce que tous nos compétiteurs font pour promouvoir leurs intérêts ; j’ai déjà eu l’occasion de m’exprimer sur ce sujet. §

On notera que la formulation est d’ailleurs beaucoup moins large que celle à laquelle recourent certains de nos partenaires. Les Britanniques évoquent ainsi le « bien-être économique » de leur pays comme motif justifiant l’action de leurs services de renseignement, formule qui est d’ailleurs issue de la Convention européenne des droits de l’homme.

Le Gouvernement est également défavorable à la suppression de l’adjectif « essentiels », s’agissant des intérêts de la politique étrangère et de la prévention de toute forme d’ingérence étrangère. Cela élargirait les finalités autorisant la mise en œuvre des techniques de renseignement dans une mesure qui nous paraît tout à fait excessive. N’importe quel intérêt de politique étrangère ne peut pas justifier l’usage d’une technique intrusive.

Le Gouvernement considère, en revanche, que l’enjeu du choix entre les adjectifs « majeurs » et « essentiels », s’agissant de la politique étrangère ou des intérêts économiques de notre pays, ne doit pas être surestimé. À nos yeux, ces deux adjectifs renvoient en réalité au même champ d’intérêt concerné. On relèvera d’ailleurs que les intérêts sont qualifiés au début de l’article de « fondamentaux ». Néanmoins, l’Assemblée nationale ayant adopté le qualificatif de « majeurs », sans que le Gouvernement le conteste, celui-ci s’en remet sur ce point à la sagesse du Sénat.

Le Gouvernement est, en outre, défavorable à la formulation faisant l’objet de l’amendement n° 44, s’agissant de la défense et de la promotion des intérêts économiques et scientifiques essentiels de la France, car elle est nettement plus restrictive que celle du projet de loi. Notre ambition est non pas seulement de faire du contre-espionnage, mais bien de donner à nos services les outils légaux leur permettant de faire ce que font déjà nos compétiteurs, pour défendre et promouvoir nos intérêts économiques et scientifiques fondamentaux.

La rédaction proposée recouvre une réalité opérationnelle plus restreinte, et son adoption aurait pour conséquence de réduire sensiblement la capacité d’action des services de renseignement.

Le Gouvernement est donc défavorable aux amendements n° 41, 87, 43, 34, 78 rectifié, 44 et 35. Il s’en remet à la sagesse du Sénat sur l’amendement n° 126 rectifié.

Monsieur Leconte, l’amendement n° 41 est-il maintenu ?

Non, je vais le retirer, madame la présidente. Je ne veux pas, en effet, donner l’impression que je considère ces deux aspects comme ne méritant pas de figurer parmi les missions des services de renseignement.

Je regrette toutefois de ne pas avoir obtenu de réponse complète quant aux risques induits par des définitions extensives de notions qui ne sont pas totalement objectives, définitions qui pourraient entraver la recherche de la vérité dans telle affaire ou situation. Elles pourraient aussi créer des contradictions, dans le débat démocratique, entre certains aspects de la politique étrangère de la France ou dans la définition des intérêts économiques de celle-ci.

Je retire donc cet amendement, mais sans me faire d’illusions.

L’amendement n° 41 est retiré.

Je mets aux voix l’amendement n° 87.

Je mets aux voix l’amendement n° 43.

Je mets aux voix l’amendement n° 34.

Je mets aux voix l’amendement n° 126 rectifié.

Je mets aux voix l’amendement n° 78 rectifié.

Je mets aux voix l’amendement n° 44.

Je mets aux voix l’amendement n° 35.

M. Roger Karoutchi. Un partout !

Je suis saisie de deux amendements identiques.

L’amendement n° 69 rectifié est présenté par MM. Mézard, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Hue, Mmes Laborde et Malherbe et M. Requier.

L’amendement n° 88 est présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 14

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Jacques Mézard, pour présenter l’amendement n° 69 rectifié.

J’ai déjà évoqué ce sujet.

À l’article 1er, quidispose que « les services spécialisés de renseignement peuvent recourir aux techniques mentionnées au titre V du présent livre pour le recueil des renseignements relatifs à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation », l’alinéa 14 fait figurer au nombre de ces intérêts fondamentaux « la prévention des atteintes à la forme républicaine des institutions ».

Je me demande ce que vient faire cet alinéa dans ce texte !

Il est possible que certains de nos concitoyens contestent la forme républicaine de nos institutions sans que cela justifie pour autant de mettre en place à leur encontre des techniques de surveillance intrusives.

On peut penser que la forme républicaine des institutions n’est pas celle qui convient. Ce n’est pas mon avis, mais on a le droit de le penser et de le dire, à condition de respecter, dans son comportement, les principes de la République.

Il n’est donc pas opportun, selon moi, d’élargir ainsi la portée de cet article.

La parole est à Mme Esther Benbassa, pour présenter l’amendement n° 88.

Comme cela vient d’être dit par notre collègue du RDSE, l’alinéa 14 autorise la mise en œuvre des techniques de renseignement afin de prévenir d’éventuelles atteintes à la forme républicaine des institutions.

Nous considérons que ce motif se rapproche trop de la prévention des violences collectives de nature à porter atteinte à la sécurité nationale et que sa mise en œuvre aboutirait à la surveillance de mouvements politiques, même non violents et non dissous, dès lors que ces mouvements seraient opposés à la forme républicaine de nos institutions.

Nous proposons donc la suppression de cet alinéa.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est défavorable à ces amendements identiques.

Autant il est loisible à chacun – et je sais que ce n’est pas le cas de Mme Benbassa et de M. Mézard – de contester la forme républicaine des institutions, autant il doit être interdit d’y porter atteinte.

Le seul cas de figure dans lequel les services de renseignement pourraient éventuellement être autorisés, à condition que cette mesure soit proportionnée, à mettre en œuvre les techniques susmentionnées, n’est pas celui où des personnes contesteraient, dans un cénacle monarchiste par exemple, la forme républicaine des institutions. Cet alinéa vise en réalité la préparation d’un coup de force, comme lorsque, le 5 février 1934, des individus ont décidé qu’ils franchiraient le lendemain le pont de la Concorde, derrière le colonel de La Rocque, afin de prendre d’assaut l’Assemblée nationale. §Voilà ce qu’est une atteinte à la forme républicaine des institutions ! C’est d’ailleurs ce à quoi le colonel de La Rocque s’est refusé.

Si nous nous trouvions confrontés à ce type de situations, alors, les techniques de renseignement pourraient être utilisées pour savoir si un coup de force se prépare, ou non, contre la République.

Notre histoire fourmille de situations extrêmement dangereuses pour la République. Quand il y a un risque d’atteinte à la forme républicaine des institutions, il est bien normal qu’un grand service républicain de renseignement informe les pouvoirs publics, afin que ceux-ci puissent prévenir cette atteinte !

En revanche, si vous souhaitez, les uns ou les autres, remettre en cause, par le débat d’idées, la forme républicaine des institutions, vous avez le droit de le faire, et vous continuerez à bénéficier de ce droit. Les services de renseignement ne pourront pas, pour autant, vous espionner !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Ce point a suscité beaucoup de passion à l’Assemblée nationale.

Pour répondre à Mme Benbassa et M. Mézard, j’invoquerai des fondements juridiques très précis.

Cette notion d’« atteintes à la forme républicaine des institutions » n’arrive pas dans le débat sans aucune antériorité juridique. Elle figure à l’article 410-1 du code pénal, qui définit précisément les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation, à savoir l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire, sa sécurité et la forme républicaine de ses institutions.

Il ne s’agit donc, en aucun cas, d’un concept imprécis, qui ne serait inscrit dans aucune norme de droit, qui arriverait dans le débat de façon subreptice, qui n’aurait fait l’objet d’aucune interprétation des juges et qui aurait été imaginée par le Gouvernement à la faveur de ce texte sur le renseignement, dans des termes si flous qu’ils emporteraient une dangerosité justifiant la préoccupation des auteurs de ces amendements.

Non seulement cette notion existe dans le code pénal, mais elle est interprétée et appliquée sans aucune difficulté depuis des années par la CNCIS, laquelle indique dans son dernier rapport : « Dès l’entrée en vigueur du nouveau code pénal en 1994, la CNCIS a estimé que la notion de sécurité nationale devait être définie par rapport à ces dispositions pénales (article 410-1 du code pénal) portant sur les intérêts fondamentaux de la nation en intégrant les notions d’intégrité du territoire, de forme républicaine des institutions ou des moyens de la défense. »

Le texte dont nous débattons n’apporte rien de plus par rapport à l’état du droit existant. J’ai donc été extrêmement surpris de lire toute une série de prises de position, d’articles, d’assister parfois à certains emportements, à propos de cette notion, comme si celle-ci arrivait de nulle part et n’était justifiée que par notre volonté de mettre en place des concepts destinés à organiser on ne sait quelle forme de surveillance, notamment à caractère politique.

Je le redis, cette notion est dans notre droit depuis des années et fait l’objet d’une interprétation de la part de la CNCIS depuis des années. Elle est en outre interprétée de façon parfaitement limpide, sans la moindre ambiguïté, par ceux qui sont en charge du contrôle.

Sur ces sujets, je suis attaché à la plus grande rigueur juridique.

Les questions que soulèvent les auteurs de ces amendements identiques sont tout à fait légitimes et ont toute leur place dans ce débat. Elles méritent donc une réponse précise. C’est la raison pour laquelle j’ai mentionné les articles du code pénal qui fondent le rôle de la CNCIS, à savoir le contrôle de l’activité des services de renseignement, et qui fonderont celui de la future CNCTR.

La parole est à M. Roger Karoutchi, pour explication de vote.

J’ai écouté attentivement Jacques Mézard, mais j’avoue ne pas avoir saisi le lien qu’il établit entre la critique, voire la contestation du régime républicain et le fait d’y porter atteinte.

On peut être qui monarchiste, qui bonapartiste, peu importe – c’est intellectuellement possible –, on peut même se présenter aux élections en défendant l’idée que la République n’est pas le meilleur système : il s’agit d’une critique, en aucun cas d’une atteinte à la forme républicaine de nos institutions.

Exactement !

En revanche, mettre une bombe au Parlement comme cela se faisait du temps des anarchistes, organiser une manifestation visant à marcher sur le Palais-Bourbon ou sur l’Élysée sont des actes concrets remettant en cause la forme républicaine du régime.

Cette distinction est fondamentale !

Le débat public est libre et doit impérativement le rester, y compris dans la contestation et la critique de la République. L’acte concret qui se traduit par des violences et fait basculer dans l’illégalité leurs auteurs est d’une autre nature.

Monsieur le rapporteur, j’ignore si Tocqueville, qui a été président du conseil général de la Manche, aurait été président du conseil départemental de ce département... §En revanche, il a été démontré que, le 6 février 1934, le colonel de La Roque ne souhaitait pas marcher sur la Chambre des députés.

C’est exact. Je n’ai pas dit le contraire !

Ce sont les Jeunesses patriotes, créées par Taittinger, qui ont lancé ce mot d’ordre.

Le colonel de La Roque n’a pas franchi le pont de la Concorde !

Absolument ! C’est même lui qui a empêché que l’on marche sur la Chambre des députés, même si, par la suite, les Croix-de-feu ont connu le destin que l’on sait.

Très bien ! Enfin un historien !

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.

Tous les exemples qui ont été évoqués entrent dans le champ de l’alinéa 9 ou dans celui de l’alinéa 16 sur les « violences collectives de nature à porter gravement atteint à la paix publique », dont nous discuterons dans un instant. En revanche, il me semble qu’aucun cas de figure n’entre dans le champ de l’alinéa 14.

Cet alinéa a un effet destructeur. En effet, quel que soit le respect – il doit être grand – que nous portons aux services de renseignement, je pense que les meilleures sentinelles de la République sont les citoyens. Cet alinéa est donc inutile dès lors que toutes les formes de violence que nous pouvons imaginer sont visées par les autres alinéas du texte. Il convient donc de le supprimer.

La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, je ne fais aucun procès d’intention à l’actuel exécutif. Aujourd’hui, l’exécutif, c’est vous. Mais demain ?...

Prenons un exemple. Pour ma part, je n’ai aucune considération pour ceux qu’on appelle les « zadistes », c’est-à-dire des gens qui ne respectent pas les décisions de justice de la République et qui les remettent en cause par la violence. Cela étant, allez-vous considérer qu’ils portent atteinte à la forme républicaine des institutions ? Vous, ce gouvernement, certainement pas…

Ce n’est pas le sujet !

Bien sûr que si !

Au contraire, c’est « le » sujet, car c’est affaire d’interprétation, et l’exécutif peut faire ce qu’il veut !

On m’invite à me référer à l’article 410-10 du code pénal. Pourquoi, dans ces conditions, ne pas citer explicitement cet article dans le projet de loi ? En ne le faisant pas, on autorise une utilisation extensive de toutes les techniques de renseignement comme on ne l’avait vu jusqu’à présent. Mais alors, il faut l’assumer !

Dans la mesure où, sur ce point, l'article 1er de ce projet de loi est en corrélation avec le code pénal, je serais très heureux de connaître l’avis de Mme le garde des sceaux...

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Pour ma part, je défends les avis défavorables du Gouvernement et de la commission sur ces amendements identiques.

La forme républicaine des institutions est à mes yeux une notion très importante. Par ailleurs, je suis très attaché à la cohérence de ce projet de loi. Or, sur l’initiative de Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour avis, le Sénat a, à la majorité, pris une position que, personnellement, je désapprouve : l’adjectif « essentiels » a été supprimé à l’alinéa 11.

Si cette rédaction devenait définitive à l’issue des débats parlementaires, les services de renseignement seraient fondés à intervenir sur le moindre intérêt économique et scientifique de la France. En revanche, si les amendements actuellement en discussion étaient adoptés, ils ne le pourraient pas pour ce qui a trait au caractère républicain de nos institutions. Il y aurait là une disproportion manifeste ! C'est la raison pour laquelle je tiens au maintien de l’alinéa 14.

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, pour explication de vote.

À propos de l’exemple cité par Jacques Mézard, on peut aussi invoquer les « violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique », qui sont visées à l’alinéa 16.

Dans la loi de 1991, on n’avait pas dressé pas la liste des cas de figure incriminés, et cela n’a jamais posé problème.

Il est inutile de renvoyer au code pénal dans le texte que nous examinons ! En matière de criminalité et de délinquance organisée, nombre de délits et de crimes peuvent être commis. Si, pour chacun d’entre eux, il fallait citer tous les articles du code pénal concernés, on n’en sortirait plus !

Qui plus est, il existe des jurisprudences bien établies et je doute que la CNCTR y déroge, d’autant que le Conseil d’État exercera un contrôle juridictionnel. Par conséquent, les éventuels dérapages seraient immédiatement repérés et l’on s’en tiendrait à la jurisprudence actuelle en ce qui concerne les interceptions de sécurité.

Pour ma part, je considère donc qu’il n’y a pas de risque. En revanche, il me semble indispensable de préciser que sont également visées les atteintes à la forme républicaine des institutions.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 69 rectifié et 88.

Je suis saisie de quatre amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

Les deux premiers sont identiques.

L'amendement n° 45 est présenté par Mmes Cukierman, Demessine et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

L'amendement n° 119 rectifié est présenté par MM. Mézard, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Hue, Mmes Laborde et Malherbe et M. Requier.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 16

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Christian Favier, pour présenter l’amendement n° 45.

Comme nos deux amendements précédents, cet amendement de suppression est, pour nous, le moyen de dénoncer le caractère beaucoup trop large des motifs permettant le recours aux techniques de renseignement.

La seule substitution de l’expression « paix publique » à celle de « sécurité nationale » ne suffit pas. Il faut d’abord rappeler que la notion de « sécurité nationale » a été exclue par la commission des lois de l'Assemblée nationale en raison de son caractère trop imprécis et trop large. Surtout, la logique préventive autoriserait le placement sous surveillance de tout membre potentiel d’un groupement ou d’un collectif organisant un rassemblement – ou y prenant simplement part – susceptible de dégénérer en violences, ce qui, de fait, vise toute manifestation ou regroupement.

La suppression de cet alinéa ne priverait en rien les services de renseignement de la possibilité d’être, par exemple, physiquement présents lors des manifestations. En revanche, elle les priverait du pouvoir d’utiliser des techniques d’intrusion : écoutes, sonorisations, IMSI catcher.

Ce prétendu « intérêt public » justifiant le recours à des techniques policières intrusives est sans doute l’extension la plus inacceptable des pouvoirs des services de renseignement, comme l’exprime très clairement le Syndicat de la magistrature, en lien avec l’Observatoire des libertés et du numérique.

Ce texte autorise ainsi à capter, lors d’une manifestation publique, par le dispositif de l’IMSI catching, l’ensemble des données de connexion téléphonique ou à écouter les réunions préparatoires à des mobilisations politiques par le biais d’une sonorisation.

Nous dénonçons avec force toute forme de renseignement à caractère politique et exigeons que le critère de « violences collectives de nature à porter atteinte à la paix publique », extensif et imprécis, et dont l’objectif politique est à peine voilé, soit retiré du projet de loi.

La parole est à M. Jacques Mézard, pour présenter l'amendement n° 119 rectifié.

Il est défendu, madame la présidente.

L'amendement n° 127 rectifié, présenté par MM. Sueur, Delebarre, Boutant, Reiner et Gorce, Mmes S. Robert et Jourda, MM. Bigot, Raynal, Duran, Desplan et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 16

Remplacer les mots :

gravement atteinte à la paix publique

par les mots :

atteinte à la sécurité nationale

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Sur ce sujet qui n’a rien d’anecdotique, la crainte d’une possible mise en cause de manifestations parfaitement légitimes s’est exprimée avec force.

Pour notre part, il nous semble important de revenir à la rédaction de l’Assemblée nationale, qui renvoie à la notion de « sécurité nationale » plutôt qu’à celle de « paix publique », et de supprimer l’adverbe « gravement », très imprécis et sans portée.

La formulation retenue par l’Assemblée nationale s’inspire de l’article L. 241-2 du code de la sécurité intérieure en vigueur : « Peuvent être autorisées, à titre exceptionnel, dans les conditions prévues par l’article L. 242-1, les interceptions de correspondances émises par la voie des communications électroniques ayant pour objet de rechercher des renseignements intéressant la sécurité nationale, la sauvegarde des éléments essentiels du potentiel scientifique et économique de la France, ou la prévention du terrorisme, de la criminalité et de la délinquance organisées et de la reconstitution ou du maintien de groupements dissous en application de l’article L. 212-1. »

La notion de « sécurité nationale », adoptée par l'Assemblée nationale, inclut, selon nous, celle de « paix publique », qu’a préférée la commission des lois du Sénat.

Il nous apparaît que le débat a été clarifié à l’Assemblée nationale. Le Gouvernement a rappelé avec force que « les organisations syndicales et les mouvements sociaux qui revendiquent et manifestent ne sont bien entendu pas concernés par cette disposition ».

Si un gouvernement venait un jour à se fonder sur cette motivation afin de procéder à la surveillance de représentants de mouvements sociaux, la commission de contrôle serait assurément amenée à ne pas donner un avis positif. Elle serait même tout à fait fondée à saisir le contrôle juridictionnel pour non-conformité des décisions prises par l’administration à l’esprit et au texte de la loi.

Pour conclure, je dirai que la notion de « paix publique » est, à nos yeux, plus faible que celle de « sécurité nationale ». La « paix publique » peut renvoyer, dans l’esprit de nos concitoyens, à un certain nombre de manifestations. Il serait beaucoup plus clair de préciser qu’il s’agit de manifestations ayant pour objet la mise en cause de la sécurité nationale, une telle mise en cause justifiant pleinement, en tout cas davantage, le recours à l’action des services de renseignement.

L'amendement n° 89, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 16

Remplacer le mot :

paix

par le mot :

sécurité

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Cet amendement est défendu, madame la présidente.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a émis un avis défavorable sur ces quatre amendements, car, dans un État de droit, les institutions en charge de la sécurité doivent prendre en compte la réalité.

Le droit de manifester est bien sûr très légitime, et nous défendons tous ce droit fondamental, que nul ne conteste. Toutefois, il arrive que des actions délictueuses, voire criminelles, soient commises lors de manifestations, sans que les organisateurs de ces manifestations soient en cause. On voit ainsi parfois des commandos se livrer à des actions violentes et à des agressions contre les membres des forces de l’ordre, à des déprédations, à des atteintes aux biens.

De même que nous sommes les uns et les autres d’ardents défenseurs de la liberté de manifester, nous sommes également, en bons républicains, tout à fait conscients qu’il faut combattre de telles dérives, de telles instrumentalisations du droit de manifester, les essaims de personnes violentes qui commettent ces agissements n’ayant d’autre motivation que de détruire ou d’attirer l’attention sur eux.

Devons-nous donc permettre aux services de renseignement de mobiliser des techniques de renseignement pour tenter de prévenir ces actes très graves, ou devons-nous le leur interdire ? §Les auteurs de ces amendements pensent qu’il faut le leur interdire ; la commission pense au contraire qu’il faut le leur permettre. C’est la raison pour laquelle elle ne peut donner un avis favorable sur les amendements visant à supprimer l’alinéa 16 de l’article 1er.

On peut en revanche, naturellement, discuter de la question, moins grave, de savoir quels termes retenir pour approcher la réalité que nous voulons combattre. Le chapitre Ier du titre III du code pénal traite déjà des atteintes à la paix publique. Ces termes figurent dans la législation : la commission n’a pas improvisé sa rédaction sur un coin de table ! Les atteintes à la paix publique recouvrent, me semble-t-il, assez exactement ce qu’il s’agit de permettre à nos services de renseignement de prévenir en utilisant les techniques de renseignement autorisées.

Par conséquent, nous préférons les termes « paix publique » aux termes « sécurité nationale », car, pour le coup, la sécurité nationale recouvre, elle, un champ extrêmement étendu.

Et la sécurité publique ?

Or la commission a véritablement eu le souci de restreindre le champ d’application des techniques de renseignement aux opérations violentes des commandos perturbant les manifestations se déroulant dans le respect des lois de la République.

Pour ces raisons, et afin de faire progresser l’État de droit, la commission n’a pas émis un avis favorable sur les amendements n° 127 rectifié et 89.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Permettez-moi tout d’abord d’insister sur le fait que les dispositions que nous proposons d’introduire dans le texte ne sont pas une nouveauté : elles figurent déjà dans notre droit. Par conséquent, le texte qui vous est aujourd'hui soumis ne contient pas d’éléments nouveaux susceptibles de perturber l’équilibre juridique existant ; il ne donnera pas aux services de renseignement des possibilités qu’ils n’avaient pas jusqu’à présent.

Pourquoi légiférer, alors ?

Les amendements n° 45 et 119 ont pour objet de supprimer la finalité relative à la prévention des violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique. Je tiens ici à être très clair, après les débats qui ont eu lieu sur cette question à l’Assemblée nationale, puis ici au Sénat : cette disposition ne vise pas, dans l’esprit du Gouvernement, à empêcher des manifestations citoyennes, même lorsqu’elles donnent lieu à certaines formes de violences.

Aujourd’hui non, mais demain ?...

Elle vise seulement à prévenir l’action d’individus ou de groupes d’inspiration radicale qui, en recourant à la violence, portent atteinte à la sécurité nationale.

Selon les auteurs des amendements, cette finalité serait redondante avec la mention de la prévention de la criminalité et de la délinquance organisée. C’est là un contresens. Les violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la sécurité nationale ou à la paix publique ne relèvent pas, j’y insiste, de la criminalité organisée, laquelle est essentiellement le fait de criminels n’étant motivés que par l’appât du gain.

Je rappelle par ailleurs que la CNCIS admet déjà une telle finalité dans le cadre de la législation actuelle. Elle rappelle ainsi dans son vingt-deuxième rapport d’activité que, « pour répondre aux exigences de motivation résultant de la loi […], il doit être justifié avec la précision nécessaire d’une menace particulièrement grave à la sécurité nationale » et que « l’ampleur des troubles ou les atteintes aux institutions voulues par leurs auteurs affectant le lieu et le temps des manifestations, la qualité des autorités ou des symboles républicains visés, sont tels que la sécurité nationale peut être menacée ».

Par conséquent, supprimer dans le texte des dispositions qui existent déjà et qui ont donné lieu à une interprétation de la part de la CNCIS conduirait à une régression. Nous priverions les services des moyens nécessaires à l’exercice de leurs missions.

Pour ces raisons, le Gouvernement est défavorable à ces deux amendements identiques.

Permettez-moi maintenant, avant d’évoquer les deux amendements suivants, de répondre aux interrogations légitimes de certains d’entre vous en vous soumettant des cas concrets.

Que faut-il faire, par exemple, lorsqu’on apprend, par des informations concordantes des services de renseignement, que des groupes identitaires d’extrême droite envisagent de se rendre à la sortie des mosquées pour y commettre des violences contre des musulmans ?

On cite toujours le même exemple !

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Faut-il mobiliser les services de renseignement par les techniques prévues dans le texte afin d’éviter la survenue de ces violences

Je pourrais vous citer de multiples cas, car les services dont j’ai la responsabilité sont tous les jours confrontés à ce type de problèmes.

Ce que disait Philippe Bas tout à l’heure est tout à fait juste : dans la République, doit-on autoriser des services, notamment ceux qui relèvent de mon ministère, à procéder, dans le respect rigoureux du droit, à des enquêtes de police administrative en mobilisant des techniques, sous le contrôle d’une haute autorité, du juge et du Parlement, afin d’éviter la commission de violences extrêmement graves, ou faut-il laisser se commettre ces violences ? Quelle réponse doit-on apporter à cette question ?

Jacques Mézard a évoqué à juste titre les zadistes. Pour ma part, je ne considère pas que le fait d’occuper une ZAD et de manifester soit un problème. J’irai même plus loin : quel que soit mon désaccord avec ceux qui manifestent pour s’opposer à la réalisation de grands projets jugés par eux inutiles, alors que toutes les règles de droit ont été respectées et que ces projets sont donc conformes à la loi, je ne suis pas favorable au fait de recourir à une quelconque technique à leur égard.

En revanche, que dois-je faire concernant ceux qui occupent les mêmes lieux, qui appartiennent à des groupes très bien identifiés – je pense aux Black Blocs –, dont l’intention, on le sait, est de commettre, dans la plus extrême violence, des destructions de biens publics ou privés en centre-ville ? Doit-on faire de la prévention, ou les laisser agir ?

Tels sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les problèmes très concrets auxquels nous sommes confrontés.

Nous agissons, je le répète, madame la présidente Assassi, dans le cadre du droit existant, et le texte qui vous est aujourd'hui soumis ne contient aucune invention juridique. Les dispositions dont nous discutons figurent déjà, je l’ai dit, dans le code pénal. Ainsi, depuis 1991, la CNCIS n’apprécie la mobilisation des techniques par les services de renseignement que sur le fondement des dispositions existantes, dont l’application depuis des années n’a nullement porté atteinte aux libertés publiques.

Ne faites donc pas comme si le Gouvernement inventait des dispositions juridiques nouvelles à des fins de contrôle supplémentaire, pouvant justifier une surveillance politique.

Pourquoi ne pas dire la vérité ?

Oui, pourquoi ?

Pourquoi ne pas dire tout simplement les choses comme je viens de les dire ?

Pourquoi, surtout, faire une nouvelle loi ?

Vous faites, comme si le présent texte introduisait des éléments nouveaux dans le droit français, ce qui n’est pas vrai, comme si la CNCIS n’appréciait pas l’action des services sur le fondement de dispositions existantes, ce qui n’est pas vrai, et comme s’il y avait derrière tout cela des intentions nouvelles, ce qui n’est pas le cas. Ce que nous mettons en œuvre est destiné à répondre aux situations très précises que je viens d’évoquer.

Si des violences devaient être commises, demain, par des groupes extrémistes à la sortie de lieux de culte, ou ailleurs, et si l’on s’apercevait que mes services n’ont pas mobilisé les moyens de police administrative à leur disposition pour les éviter, ceux qui interviennent aujourd'hui contre le texte ne manqueraient pas de me demander des comptes.

J’agis, je le répète encore une fois, dans le cadre du droit existant afin de protéger les Français, avec l’esprit éminemment républicain que je viens d’indiquer.

L’amendement n° 127 rectifié vise à remplacer les termes : « gravement atteinte à la paix publique » par les termes « atteinte à la sécurité nationale ». La commission des lois du Sénat a rétabli la rédaction initiale du Gouvernement en substituant aux mots : « sécurité nationale » les mots : « paix publique ». Je rappelle que le Conseil d’État avait, avec la plus grande vigilance juridique, retenu cette rédaction. Néanmoins, le Gouvernement est favorable à la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale, qui est plus restrictive.

Enfin, l’amendement n° 89 tend à remplacer le mot : « paix » par le mot : « sécurité ». S’il était adopté, cet amendement permettrait de mettre en œuvre les techniques de renseignement pour prévenir les violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la sécurité publique. Cette modification ne serait pas pertinente, car elle recouvre un champ juridique et opérationnel trop large, contrairement à l’objectif de l’auteur de l’amendement.

En résumé, le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 127 rectifié et défavorable aux amendements n° 45, 119 et 89.

La parole est à M. Gaëtan Gorce, pour explication de vote sur les amendements identiques n° 45 et 119 rectifié.

J’aimerais pouvoir vous suivre sur la totalité de votre raisonnement, monsieur le ministre.

Autant je souscris à vos propos sur la forme républicaine du Gouvernement, qui fait partie de notre tradition et qui constitue une disposition non révisable de notre Constitution, autant je suis sceptique devant l’explication qui vient d’être donnée au sujet des atteintes graves pouvant être portées à la paix publique ou de la rédaction proposée par notre collègue Jean-Pierre Sueur, qui vise les atteintes à la sécurité nationale.

Les atteintes graves à la paix publique ne peuvent viser que des cas de manifestations ou d’émeutes, et non des éléments relatifs à la paix publique relevant de l’intervention du maire ou du préfet dans des conditions ordinaires de protection de l’ordre public. Nous nous trouvons alors dans le cadre d’un régime juridique bien connu, celui du droit de manifestation, qui fonde alors l’action administrative ou policière.

Si une manifestation déclarée dégénère, une intervention est naturellement nécessaire.

Si les services de police recueillent des informations laissant craindre des dérapages lors d’une manifestation, celle-ci peut être interdite et des moyens peuvent être déployés pour empêcher que la manifestation ait lieu.

Si ces informations ne sont pas disponibles, ou si la manifestation n’a pas été déclarée, là encore, une intervention préventive des services de police est possible – les compagnies républicaines de sécurité et la garde mobile sont conçues pour cela.

J’ajoute qu’il s’agit bien, en l’occurrence, d’évoquer l’utilisation de moyens exceptionnels comme la géolocalisation, la captation d’images ou de paroles prononcées dans des lieux privés, mais aussi l’intervention sur les ordinateurs ou sur les réseaux pour pouvoir recueillir un certain nombre d’informations.

Au regard de la possibilité pour la puissance publique de prévenir ou de réprimer ces manifestations, l’usage de ces techniques est disproportionné.

J’ai donc le sentiment que la proposition de la commission des lois de conserver la notion de paix publique est relativement dangereuse. Faut-il pour autant y substituer la celle de sécurité nationale ? Cette dernière me paraît plutôt redondante puisque la sécurité nationale figure déjà dans le texte, ainsi que les éléments qui la constituent : l’indépendance nationale, la sécurité du territoire, son intégrité ou la forme républicaine du Gouvernement.

En revanche, en entendant l’intervention du ministre, je songeais qu’il manquait peut-être la protection des intérêts de la population. On peut en effet imaginer des menaces graves pour la santé publique, liées par exemple à l’utilisation de produits toxiques. Dans ce cas, pourquoi ne pas introduire par voie d’amendement une définition plus précise permettant le recours à ces techniques pour assurer la protection de la population dans des circonstances où la santé serait menacée de manière grave et précise ? Nous éviterions ainsi toutes les interprétations douteuses auxquelles pourraient donner lieu les notions de paix publique ou de sécurité nationale.

La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, il ne me semble pas que vous souhaitiez aujourd’hui vous contenter d’un texte d’affichage qui réaffirmerait le droit existant.

Ce texte vise à prendre en compte l’évolution des techniques utilisées par les services de renseignement – ainsi d’ailleurs que par l’ensemble de nos concitoyennes et de nos concitoyens –, en adaptant la législation en vigueur pour répondre aux exigences du renseignement.

Nous étions évidemment contre cette méthode de prévention des violences collectives, et nous le demeurons, même si les exemples que vous avez cités sont de nature à séduire la partie gauche de l’hémicycle.

Nous pourrions aussi nous interroger sur la violence exercée à l’encontre des salariés licenciés qui décident collectivement de manifester et d’organiser des actions de lutte ou des dégradations, que je ne qualifierai pas davantage, car c’est affaire d’appréciation politique.

C’est aussi dans ce rapport de forces et dans le combat politique que notre République a pu s’affirmer et qu’un certain nombre de progrès ont pu être accomplis.

La question n’est donc pas de tout tolérer et de renvoyer chacun à la loi du plus fort. Prenons garde toutefois : en établissant une liste, on énumère différents points, mais certains focalisent plus l’attention que d’autres.

Aujourd’hui, la priorité des services de renseignement en France, au vu du contexte de ce projet de loi et des éléments que le Premier ministre nous a rappelés avec force hier soir, est de prendre en compte ces violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique.

Nous nous interrogeons sur le risque, non pas dans deux ou trois ans, mais dans une quinzaine d’années – je ne voudrais viser personne en particulier, ni porter de jugement a priori sur nos futurs Premiers ministres –, qu’une interprétation excessive du même texte par un autre gouvernement puisse conduire à certaines dérives, en raison de l’impossibilité de définir précisément la notion de « violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique ». J’admets toutefois que, en raison de la nature des activités de renseignement, nous ne pourrons jamais répondre précisément à cette question.

Nous voulions toutefois attirer votre attention sur ce point, mes chers collègues, et c’est pourquoi nous proposons de supprimer cet alinéa.

En effet, comme vous le disiez, monsieur le ministre, et comme le soulignait aussi notre collègue Gaëtan Gorce, il existe aujourd’hui tout un arsenal juridique qui permet d’empêcher un certain nombre de dégradations, de débordements ou de manifestations extrémistes qui auraient pour objectif de détruire un bien commun plutôt que de proposer une mobilisation pour défendre des intérêts communs – ils peuvent ensuite être partagés ou non, mais c’est tout l’enjeu du débat politique.

En conclusion, je voudrais m’interroger sur les raisons qui nous ont poussés, voilà deux ans, à l’issue d’un certain vote, à quitter le Sénat sous escorte parce que certains groupes extrémistes étaient rassemblés devant le théâtre de l’Odéon !

La parole est à M. le rapporteur.

Je voudrais simplement apporter quelques précisions.

Premièrement, il s’agit bien de permettre l’utilisation des techniques de renseignement pour éviter des violences collectives, et il est très important, me semble-t-il, de maintenir cette possibilité pour les services de renseignement.

Deuxièmement, je tiens à insister sur le choix des mots. Le droit utilise déjà les deux expressions qui nous sont présentées comme des options possibles. Ainsi, nous n’avons pas inventé aujourd’hui la notion de sécurité nationale, dont M. Gorce a rappelé quelques éléments constitutifs. Cette notion figure déjà à l’article L. 1111-1 du code de la défense, qui dispose que « la stratégie de sécurité nationale a pour objet d'identifier l'ensemble des menaces et des risques susceptibles d'affecter la vie de la Nation, notamment en ce qui concerne la protection de la population, l'intégrité du territoire et la permanence des institutions de la République ». Cette définition n’a strictement rien à voir avec des violences collectives commises en marge de la liberté de manifester par des groupes organisés en commandos.

Nous ne pouvons pas utiliser ici l’expression « sécurité nationale » tout simplement parce qu’elle est inappropriée : elle ne recouvre pas ce que nous entendons viser.

En revanche, la notion d’atteintes à la paix publique figure dans le code pénal et elle s’entend d’un certain nombre d’atteintes à des droits fondamentaux, au premier rang desquels figurent les atteintes à la liberté d’expression et à la liberté de manifestation. Un groupement violent qui viendrait porter atteinte à notre liberté de manifester ou à notre liberté de nous exprimer porterait ainsi atteinte à la paix publique. Je ne l’invente pas : c’est écrit dans le code pénal !

C’est disproportionné !

Plus généralement, le juge pénal a aussi considéré à plusieurs reprises les entraves aux libertés publiques comme des atteintes à la paix publique.

La participation délictueuse à des attroupements, selon la terminologie héritée de la IIIe République, et l’organisation de groupes de combat sont aussi expressément visées au chapitre des atteintes à la paix publique.

C’est précisément dans ce cadre que nous voulons que les services de renseignement, à condition bien sûr qu’il y ait une justification et que le principe de légalité soit respecté, puissent aider l’autorité publique à prévenir des violences collectives de cette nature.

À mon avis, mes chers collègues, nous n’avons pas le choix : si nous voulons dire expressément ce que nous avons l’intention de dire, nous devons évoquer la « paix publique », et non la « sécurité nationale ».

La parole est à M. le ministre.

M. le rapporteur vient de dire exactement ce que j’avais l’intention de répondre : nous n’inventons rien ; nous utilisons des concepts qui existent déjà dans le droit français, et ce pour assurer la protection des libertés fondamentales.

Je souscris donc en tous points à l’excellente démonstration de M. le rapporteur.

La parole est à M. Jean Louis Masson, pour explication de vote.

Il faut savoir ce que nous voulons ! Nos concitoyens n’en peuvent plus des risques terroristes et des manifestations violentes, et nous devons nous donner les moyens de réagir contre toutes ces dérives.

Plus on appréhende largement le problème, plus on donne les moyens aux fonctionnaires chargés de garantir l’ordre de mener à bien leur mission.

Voilà à quelles interprétations nous pourrions être confrontés demain !

Les arguments avancés par M. le rapporteur sont très pertinents, et cela ne servirait à rien de réduire notre champ d’action.

Soit on accepte qu’il y ait du terrorisme et des manifestations violentes, mais alors il faut assumer cette position. Soit on estime qu’il y en a assez de toutes ces manifestations délibérément violentes, menées par des forcenés qui sont en réalité de véritables professionnels de la violence, bref, que cela commence à bien faire, et il me semble alors tout à fait pertinent de se donner les moyens de réagir très fermement contre ce type d’actions.

C’est pourquoi l’interprétation un peu plus large proposée M. le rapporteur me convient parfaitement.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 45 et 119 rectifié.

La parole est à M. Gaëtan Gorce, pour explication de vote sur l'amendement n° 127 rectifié.

Les exemples qu’a donnés M. le rapporteur montrent bien que l’utilisation de techniques de renseignement, dont il a été rappelé au début de ce débat qu’elles avaient un caractère exceptionnel et qu’elles étaient attentatoires à un certain nombre de principes, mais qu’elles étaient justifiées par la volonté d’assurer un certain nombre de protections, est manifestement disproportionnée. Le Conseil constitutionnel sera saisi par le Président de la République. Nous en aurons donc le cœur net.

Il me semble très imprudent, sur le plan juridique, et même dangereux d’adopter la disposition proposée. Je ne suis pas d'accord avec celui de nos collègues qui a affirmé voilà quelques instants qu’il fallait donner la définition la plus large. C’est tout le contraire que nous devons faire ! Il existe d’autres moyens de police administrative et d’autres moyens d’intervention judiciaire pour régler ces questions. Si la police administrative se met à utiliser les techniques de renseignement pour assurer la protection des libertés publiques, et notamment de la liberté d’expression, où allons-nous ?

La prudence consisterait à choisir la formule « sécurité nationale », qui est déjà couverte, pour une part, par la rédaction actuelle. En tout cas, il ne faut pas accepter la notion de « paix publique », qui est beaucoup trop large. J’ai fait allusion tout à l'heure à ce qu’elle recouvre : il s’agit essentiellement du droit de manifester. Je pense que nous ne pouvons pas prendre un tel risque juridique, qui serait aussi un risque pour les libertés.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Dans le droit fil de ce que vient de dire Gaëtan Gorce, et nonobstant les explications données par le rapporteur, je considère que la notion de « paix publique » est beaucoup trop large et imprécise.

C’est exactement le contraire !

J’ai le droit d’exprimer mon point de vue, monsieur le rapporteur !

Il m’apparaît que la notion de « sécurité nationale » est beaucoup plus appropriée. C’est celle qui a été retenue par l’Assemblée nationale. Je remercie d’ailleurs M. le ministre de l’intérieur d’avoir émis un avis favorable sur l’amendement n° 127 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 127 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 89.

La parole est à M. le rapporteur.

À ce stade de notre discussion, nous abordons un sujet extrêmement sensible : celui de la mobilisation des techniques de renseignement dans les établissements pénitentiaires.

Le débat qui a eu lieu à l’Assemblée nationale s’est traduit par de nombreuses prises de position publiques.

J’ai souhaité, à l’occasion de la préparation de mon rapport, entendre l’ensemble des parties prenantes avant de proposer à la commission des lois le texte qu’elle a adopté.

Ce texte me semble répondre à des impératifs qu’il est difficile de concilier.

Tout d’abord, notre commission d’enquête sur la lutte contre le djihadisme a parfaitement fait ressortir que les menées dangereuses impliquant des détenus devaient pouvoir faire l’objet d’une surveillance. Cela relève de la lutte contre la grande criminalité et le terrorisme, ainsi que de la prévention des actes criminels. Nous savons bien que, dans les établissements pénitentiaires, un certain nombre de détenus, entre eux ou en relation avec l’extérieur, participent à ce que le juge pénal qualifiera d’association de malfaiteurs en vue de préparer des actes criminels ou terroristes. De ce point de vue, l’utilisation des techniques de renseignement ne peut pas être exclue.

Ensuite, il serait tout de même très paradoxal que n’importe quel individu présent sur le territoire national puisse faire l’objet de l’application d’une technique de renseignement, dès lors que celle-ci est autorisée, mais qu’une personne condamnée, vivant ou prison ou purgeant partiellement sa peine à l’extérieur de la prison, ne le puisse pas.

Enfin, force est de constater que les services de l’administration pénitentiaire ne disposent pas eux-mêmes de moyens autres que les moyens les plus ordinaires pour collecter des renseignements. Ils n’utilisent pas les technologies modernes que les services de renseignement ont à leur disposition.

Il faut donc trouver un système qui permette d’assurer la surveillance des détenus, en dehors même de la préoccupation de maintenir l’équilibre et la cohésion de la communauté pénitentiaire, afin de prévenir les crimes et les délits, en sachant que les moyens ne peuvent pas être directement mis en œuvre par l’administration pénitentiaire.

La solution que nous proposons consiste à prévoir que les détenus pourront faire l’objet d’une surveillance mise en œuvre à l’intérieur des prisons par des services de renseignement extérieurs à l’administration pénitentiaire. Il ne s’agit donc pas de permettre, comme le proposait l’Assemblée nationale, l’inscription de l’administration pénitentiaire tout entière dans la communauté du renseignement, parmi les services de renseignement auxquels le ministre de tutelle peut demander d’utiliser une technique de renseignement. Notre solution suppose que l’administration pénitentiaire puisse dire aux services de la communauté du renseignement qu’il lui paraît nécessaire de mettre en œuvre une surveillance spéciale.

Voilà le compromis auquel nous sommes parvenus et qui figure dans le texte de la commission.

Je suis saisie de huit amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 46, présenté par Mmes Cukierman, Demessine et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéas 20 et 21

Supprimer ces alinéas.

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Cet amendement vise à restreindre l’habilitation à recourir aux techniques de renseignement aux seuls services de renseignement mentionnés à l’article L. 811-2 du code de la sécurité intérieure. Nous ne souhaitons pas qu’il soit possible d’augmenter le nombre et le périmètre d’action des services de renseignement par décret, sous le seul contrôle de l’exécutif. C'est pourquoi nous demandons la suppression des alinéas 20 et 21.

L'amendement n° 90, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 20

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Esther Benbassa.

L’alinéa 20 prévoit qu’un décret en Conseil d’État désignera les services, autres que les services spécialisés de renseignement, autorisés à recourir aux techniques de recueil de renseignements envisagées par le texte. Nous considérons au contraire que les services habilités à recourir à ces techniques doivent se limiter strictement à ceux qui sont définis par la loi et qu’il ne doit pas être possible de les multiplier par décret.

L'amendement n° 91, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 20, première phrase

Remplacer les mots :

au titre V du présent livre dans les conditions prévues au même livre

par les mots :

aux articles L. 851-1, L. 851-2 et L. 851-6 dans les conditions prévues au présent livre

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Il s’agit d’un amendement de repli. Il vise à limiter l'accès des services autres que les services spécialisés de renseignement à certaines techniques de recueil de renseignements, en excluant les techniques qui ne permettent pas de cibler une personne – les dispositifs techniques de proximité – ou qui portent sur le contenu d'une correspondance.

Il nous semble essentiel de ne pas pouvoir multiplier, par un simple décret, le nombre de services habilités à recourir à des techniques gravement attentatoires à la vie privée.

L'amendement n° 131 rectifié, présenté par MM. Sueur, Delebarre, Boutant, Reiner et Gorce, Mmes S. Robert et Jourda, MM. Bigot, Raynal, Duran, Desplan et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 21

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Un décret en Conseil d’État détermine les modalités de mise en œuvre des techniques mentionnées au titre V du présent livre dans les établissements pénitentiaires, les conditions dans lesquelles l’administration pénitentiaire effectue des signalements auprès des services de renseignement ainsi que les modalités des échanges d’informations, y compris celles qui font suite à ces signalements, entre d’une part, les services mentionnés à l’article L. 811-12 et au premier alinéa du présent article et d’autre part, l’administration pénitentiaire pour l’accomplissement de leurs missions.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Il s’agit, comme je l’ai souligné tout à l'heure, d’un point tout à fait fondamental.

Il faut respecter les missions du ministère de la justice. Il est clair que ces missions ne sont pas celles des ministères de l’intérieur et de la défense. Dès lors, le ministère de la justice n’a pas vocation à intervenir dans le domaine technique et opérationnel du renseignement.

Le renseignement pénitentiaire est essentiel, et il doit être développé, mais il doit l’être par les services de renseignement. Cela suppose que s’établisse un dialogue et que se nouent des liens entre l’administration pénitentiaire et les services de renseignement. C'est pourquoi nous proposons la présente rédaction, dont nous avons pesé chaque mot.

Un décret en Conseil d’État déterminerait « les modalités de mise en œuvre des techniques mentionnées au titre V du présent livre dans les établissements pénitentiaires ». Nous reconnaissons donc la nécessité du renseignement pénitentiaire.

Le décret déterminerait également « les conditions dans lesquelles l’administration pénitentiaire effectue des signalements » de personnes ou de situations. Il est normal que l’administration pénitentiaire effectue de tels signalements.

Le décret déterminerait enfin « les modalités des échanges d’informations, y compris celles qui font suite à ces signalements, entre d’une part, les services mentionnés à l’article L. 811-12 et au premier alinéa du présent article et d’autre part, l’administration pénitentiaire », pour le bon accomplissement des missions des uns et des autres.

Notre rédaction comporte donc trois points : premièrement, il faut du renseignement pénitentiaire ; deuxièmement, l’administration pénitentiaire procède à des signalements ; troisièmement, il doit exister des modalités d’échange d’informations entre l’administration pénitentiaire et les services de renseignement.

Cette rédaction est claire : elle dit qui fait quoi, elle précise les missions de chaque entité. C'est pourquoi, monsieur le rapporteur, nous pensons qu’elle est préférable à la rédaction, même améliorée, qu’a retenue la commission.

L'amendement n° 129 rectifié, présenté par MM. Sueur, Delebarre, Boutant, Reiner et Gorce, Mmes S. Robert et Jourda, MM. Bigot, Raynal, Duran, Desplan et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 21, première phrase

Après les mots :

Un décret

insérer les mots :

en Conseil d’État

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Compte tenu du caractère sensible de ces questions, il nous est apparu qu’il était logique de prévoir un décret en Conseil d’État.

L’amendement n° 120 rectifié bis n’est pas soutenu.

L'amendement n° 130 rectifié bis, présenté par MM. Sueur, Delebarre, Boutant, Reiner et Gorce, Mmes S. Robert et Jourda, MM. Bigot, Raynal, Duran, Desplan, Assouline et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 21, seconde phrase

Supprimer les mots :

demander à ces services de mettre en œuvre, dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre II, une technique de renseignement au sein d’un établissement pénitentiaire et

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Vous l’aurez compris, il s’agit d’un amendement de repli. Si d’aventure l’amendement n° 131 rectifié n’était pas retenu – pour tout dire, je ne comprendrais pas qu’il ne le fût pas ! –, nous proposerions de supprimer, dans la seconde phrase de l’alinéa 21, les mots « demander à ces services de mettre en œuvre, dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre II, une technique de renseignement au sein d’un établissement pénitentiaire et ».

Monsieur le rapporteur, cet amendement a été rédigé avant que vous ne déposiez le vôtre. Son esprit est clair : il ne revient pas aux services pénitentiaires de participer à la mise en œuvre de techniques de renseignement.

L'amendement n° 190, présenté par M. Bas, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéa 21, seconde phrase

Remplacer les mots :

demander à ces services de mettre en œuvre, dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre II, une technique de renseignement au sein d'un établissement pénitentiaire

par les mots :

signaler toute personne écrouée à ces services aux fins de mise en œuvre, dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre II, d’une technique mentionnée au titre V

La parole est à M. le rapporteur.

J’ai entendu les préoccupations exprimées par M. Sueur, lequel a souligné, entre autres critiques, qu’il lui paraissait excessif de prévoir que l’administration pénitentiaire puisse demander la mise en œuvre d’une technique de renseignement pour la surveillance d’un détenu. Il voudrait que seul un signalement soit possible.

J’ai un peu résisté, puis je me suis dit que, au fond, à partir du moment où l’administration pénitentiaire, de toute façon, ne prend pas la décision, il n’y a pas un très grand écart entre « demander » et « signaler ». En effet, si le signalement est suffisamment motivé, il équivaudra à une quasi-demande.

Pour autant, à mon sens, c’est une façon de signifier que l’administration pénitentiaire ne vise pas les mêmes fins en termes de sécurité publique que les services de renseignement, auxquels il revient d’apprécier s’il est utile ou non, dans le cadre de la prévention d’un certain nombre de crimes ou de délits, de déclencher la surveillance.

C’est la raison pour laquelle j’ai proposé cet amendement n° 190, qui a reçu, ce matin, un avis favorable de la commission. Avec cette rédaction, l’administration pénitentiaire ne demande pas l’utilisation d’une technique de renseignement, mais signale toute personne écrouée aux services de renseignement aux fins de mise en œuvre d’une technique de renseignement.

Mme Benbassa, après avoir relu cet amendement, a très justement considéré qu’il était plus adapté d’utiliser le verbe « détenir » au participe passé plutôt que le verbe « écrouer » au participe passé.

Comme je partage cette préférence, je souhaite que l’amendement que j’ai présenté soit adopté avec la correction apportée par le sous-amendement n° 207, déposé par Mme Benabassa.

Le sous-amendement n° 207, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Amendement n° 190, alinéa 5

Remplacer le mot :

écrouée

par le mot :

détenue

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Je me félicite d’obtenir satisfaction, car la rédaction de M. le rapporteur n’était pas assez claire. En effet, une personne écrouée ne se trouve pas forcément dans un établissement pénitentiaire ; c’est le cas, par exemple, des personnes sous bracelet électronique, qui sont à leur domicile.

Or l’objectif de l’alinéa 21 est bien d’améliorer la coordination sur la surveillance dans les établissements pénitentiaires. Comme l’a dit M. Bas, nous vous proposons donc, pour plus de précision, de remplacer « écrouée » par « détenue ».

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a émis un avis défavorable sur les amendements n° 46, 90 et 91.

S’agissant de l’amendement n° 131 rectifié, l’avis est également défavorable. J’aurais préféré que les auteurs de cet amendement le retirent, mais je crois que M. Sueur ne le fera pas, étant donné qu’il comporte un certain nombre d’éléments auxquels il a affirmé son attachement et qui vont au-delà de la question du signalement. Or c’est justement avec ces éléments que la commission est en désaccord.

Par ailleurs, la commission est favorable à l’amendement n° 129 rectifié.

Enfin, l’amendement n° 130 rectifié bis, qui est un amendement de repli, n’a pas non plus les faveurs de la commission.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est défavorable aux amendements n° 46 et 90.

En effet, le projet de loi prévoit qu’un décret en Conseil d’État désigne ceux des services du Gouvernement, autres que les services spécialisés de renseignement relevant des ministères de la défense et de l’intérieur, ainsi que des ministères chargés de l’économie, du budget ou des douanes, qui peuvent être autorisés à recourir aux techniques de renseignement.

Empêcher les services non spécialisés dans le renseignement, mais dont la mission entre également dans le champ du renseignement – ceux que l’on appelle communément le second cercle –, de recourir aux techniques prévues dans le présent texte n’est pas, selon nous, souhaitable ni acceptable. C’est la raison pour laquelle nous sommes défavorables à ces amendements.

Enfin, l’adoption de l’amendement n° 91, qui a pour objet de restreindre la portée de ce décret, en précisant que les services du second cercle ne pourront être autorisés qu’à mettre en œuvre certaines techniques, constituerait une restriction opérationnelle excessive et inutile. Nous y sommes donc défavorables.

La parole est à Mme la garde des sceaux, pour donner l’avis du Gouvernement sur les autres amendements en discussion.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, vous me permettrez d’introduire la présentation de l’avis du Gouvernement sur les amendements restants par un propos liminaire, puisque, comme l’a dit Philippe Bas, nous entamons une séquence de nature et de contenu différents, avec des amendements sur le renseignement pénitentiaire.

Je voudrais tout d’abord rappeler que la responsabilité du ministère de la justice est d’une autre nature que celle des ministres de l’intérieur et de la défense, qui ont directement sous leur autorité les services chargés d’effectuer ces missions de surveillance. Le ministère de la justice en tant que tel est chargé, selon la Constitution, d’apporter à l’ensemble de la société, donc à chaque citoyen, les garanties de contrôle juridictionnel et judiciaire sur ces activités. Nous approfondirons ce point, notamment à l’article 4 du texte, qui concerne le contrôle juridictionnel.

En l’espèce, nous traitons des questions relatives aux missions du renseignement pénitentiaire.

À ce sujet, je me dois de faire pièce à une idée complètement fausse, mais qui circule avec une grande facilité, selon laquelle la population carcérale échapperait à la surveillance. Mesdames, messieurs les sénateurs, s’il y a une population qui est sous surveillance, c’est bien celle-là, car elle est captive et placée sous l’autorité de l’administration pénitentiaire ! Elle fait l’objet de décisions qui relèvent du ministère de la justice : le classement sur des listes de détenus particulièrement surveillés ; la décision d’isolement ou de placement en quartier disciplinaire ; la décision de transfèrement. Vous le voyez, il s’agit d’une population sous l’autorité, j’allais presque dire sous la main du ministère de la justice, par l’entremise de l’administration pénitentiaire.

Je vous l’assure, il ne s’agit pas ici d’envisager que cette catégorie échappe à la surveillance du renseignement. D’ailleurs, elle est déjà susceptible d’être surveillée, puisque les signalements qui sont faits par le renseignement pénitentiaire peuvent notamment conduire les services de renseignement à demander à l’actuelle CNCIS, dans le futur à la CNCTR, l’autorisation d’effectuer des écoutes sur téléphones fixes, les seuls normalement autorisés dans les établissements pénitentiaires.

Si les téléphones portables ne sont pas en principe admis, il est arrivé cependant que les services de renseignement aient besoin d’écouter des conversations sur téléphone portable et qu’ils saisissent à cet effet la CNCIS, toujours à la suite d’un signalement du renseignement pénitentiaire.

En quelques mots, je vous rappelle que l’ancêtre du renseignement pénitentiaire a été créé en 1981. Il s’agissait alors d’un bureau de liaison police-administration pénitentiaire, qui était situé à la préfecture de police.

En 1998, ce bureau de liaison est devenu un service, lequel a été transféré à la direction de l’administration pénitentiaire.

En 2003 a été créé un état-major de sécurité, pourvu de trois bureaux : un chargé de la gestion de la détention, un autre de la sécurité, et le troisième du renseignement pénitentiaire. Ce dernier a des missions qui sont définies, d’une part, par un arrêté de 2008, et, d’autre part, par la loi pénitentiaire de 2009. Si vous le souhaitez, je vous donnerai lecture du contenu à la fois de l’arrêté et de l’article de la loi de 2009.

Dans quel état se trouve le renseignement pénitentiaire aujourd’hui et pour quelles raisons n’est-il pas souhaitable que l’administration pénitentiaire, au travers du service de renseignement, se retrouver opérateur de techniques de surveillance à l’intérieur des établissements pénitentiaires ?

Tout d’abord, je le répète, les établissements pénitentiaires n’échappent pas à la surveillance. La prison étant une institution républicaine se trouvant sur le territoire national, les services de renseignement peuvent, bien entendu, y intervenir.

Le débat qui a eu lieu à l’Assemblée nationale, faisant surgir un désaccord, portait sur le point de savoir s’il revenait à l’administration pénitentiaire d’opérer directement sur les nouvelles techniques de surveillance ou si celle-ci, via son service de renseignement, devait effectuer les signalements, comme elle le fait déjà, afin que les services de renseignement relevant du ministère de l’intérieur puissent opérer dans les établissements pénitentiaires. C’est ce que nous avons cherché à formaliser et à institutionnaliser dans un alinéa que la commission des lois a amélioré. Celui-ci est l’objet des amendements qui sont présentement en discussion commune.

Lorsque nous sommes arrivés aux responsabilités en 2012, ce service du renseignement pénitentiaire était composé de 72 agents ; nous avons plus que doublé ses effectifs, puisque, en 2015, il compte 159 agents, principalement des officiers, donc des agents qualifiés. Nous allons encore en augmenter le nombre, à 185 en 2016.

Nous avons également amélioré les relations entre le ministère de l’intérieur et le ministère de la justice, le renseignement pénitentiaire ayant pour mission d’effectuer des signalements aux services de renseignement. Auparavant, ceux-ci étaient faits de façon un peu informelle, et le travail que nous avons effectué pendant toute l’année 2014 avec le ministère de l’intérieur a débouché sur le placement au sein de l’UCLAT, l’unité de coordination et de lutte antiterroriste, qui relève de l’intérieur, d’un directeur des services pénitentiaires.

Nous participons aux réunions hebdomadaires tenues par l’UCLAT et le ministre de l’intérieur et moi-même avons diffusé trois circulaires interministérielles pour mieux coordonner le travail fait par nos services respectifs.

Par ailleurs, j’ai signé deux protocoles pour le compte de l’administration pénitentiaire, respectivement avec l’UCLAT et la DGSI, et nous sommes en train de finaliser un protocole avec le service central du renseignement territorial, le SCRT.

Enfin, nous avons diversifié les missions et les compétences du renseignement pénitentiaire en y affectant des analystes-veilleurs, des informaticiens spécialisés, des traducteurs-interprètes. Nous avons également décidé de recruter des équipes légères de sécurité, qui vont notamment effectuer les fouilles sectorielles en renfort des ERIS, c’est-à-dire des équipes régionales d’intervention et de sécurité.

Voilà donc l’état du service de renseignement pénitentiaire, régi par un arrêté de 2008 et un article de la loi pénitentiaire. Vous le constatez, nous ne le négligeons pas, puisqu’il a été renforcé, restructuré sur l’ensemble du territoire. Ses compétences ont, en outre, été diversifiées.

La question, qui a surgi du débat à l’Assemblée nationale est la suivante : en cas d’utilisation de ces nouvelles techniques, et non pas des anciennes, qui ont déjà cours dans les établissements pénitentiaires, est-ce que ce sont les agents pénitentiaires ou bien les services de renseignement qui doivent être missionnés ?

Je vais expliciter ma position, déjà défendue devant la commission des lois, que je tiens à remercier de son écoute et du temps qu’elle a consacré à ce sujet, puisque je crois que nous y avons passé pratiquement une heure. Je me félicite également des conséquences qu’elle a tirées de ces échanges dans la nouvelle rédaction de cet alinéa.

À mon sens, le renseignement est un métier ; les nouvelles techniques en cause doivent donc être mises en œuvre par des spécialistes.

Je n’évacuerai pas la question des principes, même si j’entends, de-ci de-là que les principes importent peu et que seule compte l’efficacité. En effet, il existe des raisons de principe et des raisons d’efficacité.

Les raisons de principe, je les ai indiquées au début de mon propos : le ministère de la justice doit garantir à la société et aux citoyens qu’il exerce un contrôle juridictionnel et un contrôle judiciaire sur les activités de surveillance. Puisque ce texte a précisément pour objet de fixer un cadre juridique à cette activité de police administrative, gardons-nous de toute confusion des genres et ne faisons pas du ministre de la justice le commanditaire d’opérations directes de surveillance.

Les questions de principe ne me paraissent pas négligeables et je pense que votre assemblée est tout à fait en mesure d’entendre ces arguments.

Se pose ensuite la question de l’efficacité des mesures de surveillance. Cette activité suppose un minimum de méthode, un minimum de moyens, un minimum de conditions. La surveillance ne peut pas être menée isolément, elle doit se faire en lien avec l’environnement de la personne surveillée, ses diverses activités.

Les détenus ne sont pas complètement isolés de l’extérieur : ils reçoivent des visites, ils passent des appels téléphoniques, ils envoient de la correspondance, ils en reçoivent et ils bénéficient éventuellement de permissions de sortie.

La surveillance d’un détenu à l’intérieur d’un établissement suppose potentiellement une implication de l’ensemble du personnel pénitentiaire – je parle à dessein du personnel pénitentiaire, parce que je veillerai à ce que les officiers du renseignement pénitentiaire ne soient ni identifiés ni identifiables.

Très bien !

Excellent !

Confier à l’ensemble des personnels pénitentiaires la responsabilité d’assurer la surveillance d’un détenu à l’intérieur de l’établissement, de ses relations, de l’ensemble des parties prenantes à l’objet de cette surveillance, autrement dit confier à tel service le soin d’exercer la surveillance à l’intérieur et à tel autre celui d’exercer la surveillance à l’extérieur, c’est prendre le risque de nuire à l’efficacité de celle-ci et de multiplier les erreurs.

Ensuite, charger éventuellement le renseignement pénitentiaire d’effectuer directement, en tant qu’opérateur, cette surveillance nécessite de l’équiper d’une plate-forme d’écoute, de moyens techniques, de lui fournir une logistique, de lui donner la capacité d’exploiter les données qu’il recueillera.

Afin de pouvoir tirer un renseignement intéressant d’une information isolée, afin d’exploiter intelligemment, utilement, efficacement et dans des délais brefs les données recueillies, celles-ci doivent pouvoir être croisées avec toute une masse d’informations.

En clair, comme je l’ai expliqué tant devant l’Assemblée nationale que, me semble-t-il, devant la commission des lois du Sénat, si le législateur, devant le choix duquel le Gouvernement s’inclinera évidemment, décide de faire du renseignement pénitentiaire un service de renseignement spécialisé à l’image de la DGSI et la DGSE, qu’il lui en en donne les moyens ! Qu’il ne se contente pas d’écrire dans la loi que le renseignement pénitentiaire peut devenir un opérateur, mais qu’il lui permette de le devenir pleinement.

Il ressort de l’étude d’impact que nous avons fait effectuer que cette opération nécessiterait le recrutement au minimum de trois cents personnes et un budget supplémentaire de 70 millions d’euros. En outre, il faudrait bien sûr dispenser rapidement à ces agents une formation spécialisée aux techniques de renseignement de manière qu’ils deviennent aussi spécialisés que ceux de la DGSI et de la DGSE.

Telles sont les raisons qui me conduisent, en ma qualité de garde des sceaux, ministre de la justice, au nom du Gouvernement, au nom de l’État de droit et en responsabilité face à la société, à arrêter cette position.

D’une part, je rappelle que le ministère de la justice doit assumer ses missions constitutionnelles et veiller à ce que celles-ci ne se confondent pas avec celles d’autres ministères ayant autorité directe sur ces services de surveillance.

D’autre part, le fait de charger le renseignement pénitentiaire – et donc les personnels pénitentiaires – de ces actions de surveillance directe n’apporte aucune garantie d’une meilleure efficacité.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je m’excuse d’avoir été aussi longue, d’avoir ainsi abusé de votre capacité d’écoute – grande, si j’en juge la vive attention dont vous avez fait preuve –, mais il me paraissait indispensable d’apporter ces éclaircissements.

J’en viens maintenant aux différents amendements en discussion commune.

Les dispositions de l’amendement n° 131 rectifié de M. Sueur nous siéraient si elles n’étaient entachées d’un léger défaut.

Ah !

Dans le cadre de la formalisation et de l’institutionnalisation des rapports – au-delà de ce que nous avons déjà fait avec le ministre de l’intérieur – entre le ministère de la justice, le renseignement pénitentiaire et les services du ministère de l’intérieur, nous avons introduit, dans le texte adopté par l’Assemblée nationale, des dispositions relatives aux modalités d’intervention dans les établissements pénitentiaires et aux échanges d’informations.

Monsieur Sueur, la nouvelle rédaction que vous proposez pour l’alinéa 21 soulève quelques difficultés, car elle s’éloigne trop du texte adopté par l’Assemblée nationale. Pour cette raison, je me permets très respectueusement de vous demander si vous consentiriez à retirer cet amendement, au profit de l’amendement n° 190 de la commission des lois, même si les dispositions de ce dernier me posent également un petit problème, à vrai dire tout à fait mineur.

Permettez-moi, en quelques mots, de faire un utile rappel.

M. Bas a fait adopter par la commission des lois un amendement tendant à ce que le renseignement pénitentiaire « demande » aux services de renseignement spécialisés du ministère de l’intérieur d’effectuer des opérations de surveillance.

Le mot « demande » sous-tend une relation hiérarchique, ce que vous avez reconnu, monsieur le président de la commission. C’est la raison pour laquelle vous avez déposé cet amendement n° 190 visant à remplacer le verbe « demander » par le verbe « signaler », ce qui nous paraît en effet plus conforme à la nature et à la qualité des relations entre le renseignement pénitentiaire et le renseignement spécialisé.

Cependant, dans le même amendement, vous employez les mots « aux fins de mise en œuvre ». Pour ma part, j’ai le sentiment que cette formulation réintroduit, même de manière minime, l’idée d’une relation hiérarchique.

L’avantage de votre amendement, c’est que vous l’avez découpé en deux parties, ce qui permettra de trouver sans difficulté un compromis avec l’Assemblée nationale en commission mixte paritaire.

Je le répète, l’emploi des mots « aux fins de mise en œuvre » n’est pas rédhibitoire et c’est ce qui me conduit à préférer cet amendement à celui de Jean-Pierre Sueur, auprès de qui je m’excuse très humblement et que je remercie très chaleureusement de son implication, d’une part, en tant que rapporteur de la commission d’enquête sur l’organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe, et, d’autre part, dans ce projet de loi.

Par ailleurs, le Gouvernement émet un avis favorable sur le sous-amendement n° 207 de Mme Benbassa, qui, comme l’a dit M. Bas, tend à apporter une précision utile, ainsi que sur le sous-amendement n° 209 de M. Sueur.

Concernant l’amendement n° 129 rectifié, le Gouvernement envisageait de s’en remettre à la sagesse du Sénat ; en définitive, il émettra un avis favorable dans la mesure où, en règle générale, le champ des décrets soumis au Conseil d’État est précisément défini ; il s’agit notamment des décrets touchant aux libertés fondamentales. Qui peut le plus peut le moins !

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Madame la présidente, je sollicite une brève suspension de séance, avant qu’il ne soit procédé à la mise aux voix de ces différents amendements.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

Je suis saisi d’un sous-amendement n° 209, présenté par M. Sueur, et ainsi libellé :

Alinéa 5

Après les mots :

aux fins de mise en œuvre,

insérer les mots :

à leur appréciation et

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Madame la garde des sceaux, messieurs les ministres, mes chers collègues, nous voyons bien que nous sommes au cœur d’un débat à la fois difficile et très important.

Il s’agit, comme cela a été beaucoup dit, de bien distinguer les fonctions, d’une part, de l’administration pénitentiaire, et, d’autre part, des services de renseignement.

Mme la garde des sceaux m’a demandé de retirer l’amendement n° 131 rectifié, dont j’étais l’auteur au profit de l’amendement n° 190, qui a été déposé par M. Philippe Bas au nom de la commission des lois.

Mme Nathalie Goulet. Et qui est bien meilleur !

Après discussion et réflexion – je remercie ceux qui ont participé à ce travail –, je propose ce sous-amendement, qui vise à ajouter au cinquième alinéa de l’amendement n° 190, à la suite de l’expression « aux fins de mise en œuvre », les mots : « à leur appréciation et ».

Je vous donne lecture de la rédaction à laquelle nous aboutirions : « signaler » – ce serait l’apanage des services de l’administration pénitentiaire – toute personne détenue – à la suite à l’adoption du sous-amendement n° 207 de Mme Esther Benbassa – à ces services aux fins de mise en œuvre à leur appréciation et dans les conditions prévues au chapitre 1er du titre II d’une technique mentionnée au titre V ».

Pourquoi ajouter « à leur appréciation » ? Nous voulons mentionner qu’il revient aux personnels de l’administration pénitentiaire de signaler soit des personnes soit des situations, tandis qu’il est du ressort des services de renseignement d’apprécier quelle technique doit être mise en œuvre et dans quelles conditions. Encore faudrait-il, mes chers collègues, que vous adoptiez ce sous-amendement et que M. le rapporteur, qui est l’auteur de l’amendement n° 190, en soit d'accord.

Avec cette rédaction, nous serions, en tout cas, intégralement fidèles à la feuille de route qu’a encore énoncée tout à l’heure Mme Christiane Taubira : il y a, d’une part, les services pénitentiaires dont la mission doit être en l’espèce de signaler un certain nombre de réalités ou de personnes, et, d’autre part, des services de renseignement qui ont pour charge de mettre en œuvre des techniques. Nous n’entendons pas qu’il soit demandé à un surveillant pénitentiaire de décider, d’une manière ou d’une autre, de la mise en œuvre d’une technique parmi celles qui sont évoquées dans ce texte.

Il s’agit donc d’un sous-amendement de clarification, dont la portée est de préciser le rôle exact de chacun.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission n’a pu se réunir pour se prononcer sur ce sous-amendement. Je ne vais pas demander de suspension de séance : je pense que si mes collègues de la commission des lois ont des reproches à me faire en fonction de ce que je vais dire, ils m’en feront part à un autre moment.

Que voulons-nous ? Nous voulons faire en sorte qu’une surveillance mobilisant les techniques de renseignement sur lesquelles nous légiférons soit possible en prison. Il s’agit d’un point important.

Que ne voulons-nous pas ? Nous ne voulons pas que ces techniques de renseignement soient mises en œuvre par l’administration pénitentiaire, sur son initiative. En effet, comme le disait Mme la garde des sceaux voilà quelques instants, ce n’est pas son métier – même si, madame, vous avez aussi rappelé votre préoccupation de ne pas laisser les détenus sans surveillance, tant au regard de la cohésion de la communauté pénitentiaire que des intérêts supérieurs de l’État assumés par les services de renseignement.

Comment concilier ces deux problématiques ? La commission des lois a souhaité, d’une part, que les services de renseignement puissent imposer à l’administration pénitentiaire, par une sorte de droit de suite, la surveillance de personnes qui leur ont été signalées et, d’autre part, que l’administration pénitentiaire puisse attirer l’attention des services de renseignement, sur la base des informations qui ont été collectées, notamment par les agents de renseignement de l’administration pénitentiaire, sur certains détenus.

Il me semble que nous sommes arrivés, à travers l’amendement que je vous ai présenté, à un bon compromis.

M. Sueur, après avoir procédé aux concertations nécessaires, s’est inquiété de ce que la formulation de mon amendement pourrait être interprétée – vous l’avez également souligné, madame la garde des sceaux – comme signifiant que les services de renseignement n’ont d’autre choix que de déférer à une sorte de demande, qui n’en porterait pas le nom, mais qui en aurait toutes les caractéristiques, de mettre en œuvre des techniques de renseignement à l’intérieur des établissements pénitentiaires.

Telle n’était pas mon intention. Les dispositions du sous-amendement que vous venez de nous présenter, monsieur Sueur, permettraient de respecter exactement ce que je crois avoir été l’intention de la commission des lois lorsqu’elle a émis un avis favorable sur mon amendement.

Par conséquent, je ne crois pas la trahir en recommandant que notre assemblée veuille bien adopter mon amendement ainsi sous-amendé.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je voudrais d’abord saluer très respectueusement et très chaleureusement le travail effectué au sein de la commission des lois, mais aussi à l’instant, en un temps record.

La concertation qui vient de se tenir a permis d’aboutir à un résultat de très grande qualité. Je remercie M. le président-rapporteur de sa compréhension et de son intelligence du mandat que lui a confié la commission des lois.

La formulation évolue, mais l’esprit reste le même. Comme vous l’avez indiqué, notre souci est de nous assurer que la pensée et l’intention exprimées au travers de cet amendement soient fidèlement traduites dans le texte.

L’adoption du sous-amendement de M. Sueur permettrait de préciser que l’appréciation de la mise en œuvre des techniques relève des services de renseignement spécialisés.

Je rappelle que les services de renseignement pénitentiaires effectuent déjà des actions de renseignement et de surveillance, telles qu’elles sont définies dans l’arrêté de 2008 et dans la loi pénitentiaire de 2009. La loi autorise les interceptions des communications de téléphonie fixe, le contrôle de la correspondance et des ordinateurs – depuis un décret de 2003, les détenus ont le droit d’avoir un ordinateur, mais non d’accéder à internet –, et les fouilles.

Le champ d’action dont nous traitons ici relève des services spécialisés de renseignement. L’ajout des termes « à leur appréciation » permet aux services de renseignement de conserver leur libre arbitre pour décider, dans le cadre des procédures prévues par ce texte de loi, d’effectuer les surveillances sollicitées. Une fois encore, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie mille fois de ce travail législatif de très grande qualité.

Le Gouvernement est donc évidemment favorable à ce sous-amendement.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Nous voterons bien entendu le sous-amendement n° 209 ; par voie de conséquence, nous voterons l’amendement n° 190, ainsi sous-amendé.

Je tiens à remercier tout particulièrement Philippe Bas. Nous sommes arrivés, après bien des débats, à une rédaction importante, me semble-t-il, au regard de la définition des pouvoirs.

En République, il est très important de respecter les missions de chaque institution.

La mission de l’administration pénitentiaire – vous l’avez assez dit, madame la garde des sceaux – n’est pas celle d’un service de renseignement, même si les uns et les autres sont au service de la République. C’est aux services de renseignement, en vertu de leur mission, qu’il revient de mettre en œuvre les techniques évoquées dans ce texte.

Il est très important de séparer, de distinguer, de préciser la fonction des uns et des autres. Encore une fois, je crois que nous sommes parvenus à une rédaction très satisfaisante.

En conséquence, monsieur le président, je retire les amendements n° 131 rectifié et 130 rectifié bis.

Les amendements n° 131 rectifié 130 rectifié bis sont retirés.

La parole est à M. André Reichardt, pour explication de vote sur l'amendement n° 46.

En qualité d’ancien coprésident, avec Nathalie Goulet, de la commission d’enquête sur l’organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe, je me félicite que la question du renseignement pénitentiaire figure dans l’un des alinéas de cet article 1er.

La commission d’enquête n’est pas parvenue aux mêmes conclusions que vous, madame la garde des sceaux. Il n’est que de lire les quelques pages que nous avons consacrées au renseignement pénitentiaire pour constater qu’il reste encore du travail à faire.

Toujours est-il que les dispositions dont nous discutons vont dans le bon sens et reprennent l’une de nos préconisations.

Je voudrais ensuite me féliciter que la commission des lois, par la voix de son président-rapporteur, ait présenté cet amendement, dont les dispositions me paraissaient fort bien rédigées et nous permettaient, me semblait-il, d’aboutir à un équilibre particulièrement sain.

Toutefois, je me retrouve totalement dans la nouvelle rédaction de l’amendement, ainsi sous-amendé par Esther Benbassa et Jean-Pierre Sueur. Je voterai naturellement en faveur de l’équilibre auquel nous sommes parvenus. Et puisque M. le président de la commission des lois cherchait une certaine bénédiction des membres de la commission, permettez à l’humble membre que je suis de la lui donner à titre personnel.

M. Philippe Bas, rapporteur. Merci mon Père !

Je mets aux voix l'amendement n° 46.

Je mets aux voix l'amendement n° 90.

Je mets aux voix l'amendement n° 91.

Je mets aux voix l'amendement n° 129 rectifié.

Je mets aux voix le sous-amendement n° 207.

Je mets aux voix le sous-amendement n° 209.

Je mets aux voix l'amendement n° 190, modifié.

L'amendement n° 128 rectifié, présenté par MM. Sueur, Delebarre, Boutant, Reiner et Gorce, Mmes S. Robert et Jourda, MM. Bigot, Raynal, Duran, Desplan et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 21

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 811 -... - Le nombre maximal des autorisations en vigueur simultanément d’une des techniques de renseignement mentionnées au présent livre est arrêté par le Premier ministre, après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement. La décision fixant ce contingent et sa répartition entre les ministères mentionnés à l’article L. 821-2, ainsi que le nombre d’autorisations délivrées sont portés sans délai à la connaissance de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement.

« La Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement peut adresser au Premier ministre une recommandation relative au contingent et à sa répartition.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Cet amendement vise à étendre à l’ensemble des techniques de renseignement prévues par le projet de loi le principe du contingentement retenu pour les dispositifs de proximité de type IMSI catchers et les interceptions de sécurité.

Je précise que le principe du contingentement, lequel prévoit un nombre maximal de techniques mises en œuvre à un instant donné, ne doit pas être confondu avec le nombre total de mesures – demandes initiales et renouvellements – réalisées annuellement au profit des ministères concernés. Ce principe est apparu pour la première fois dans la loi de 1991.

Dans son souci de conserver un caractère exceptionnel aux interceptions de sécurité – nous avons déposé un amendement visant à rappeler la nécessité d’inscrire dans la loi cette caractéristique –, le législateur avait opté pour une limitation sous forme d’un encours maximum, protecteur des libertés publiques.

L’article L. 242-2 du code de la sécurité intérieure dispose que « le nombre maximum des interceptions susceptibles d’être pratiquées simultanément en application de l’article L. 242-1 est arrêté par le Premier ministre ».

L’intérêt de ce système a été souligné à plusieurs reprises, en particulier dans le rapport de nos collègues MM. Urvoas et Verchère du 14 mai 2013 sur l’évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement ou dans le rapport relatif à l’activité de la délégation parlementaire au renseignement pour l’année 2014 du 18 décembre 2014.

Tels sont les motifs pour lesquels il nous semble que le contingentement constitue un indicateur précieux de la mise en œuvre de ces techniques.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est défavorable à cet amendement pour des raisons essentiellement techniques.

Tout d’abord, il est très difficile de déterminer a priori les besoins en matière de renseignement, qui sont par nature évolutifs. Je note au demeurant qu’il existe déjà un quota pour les interceptions de sécurité et qu’il a régulièrement été augmenté pour tenir compte de ces nécessités.

C’est encore plus complexe quand il s’agit non pas d’écoutes, mais de données de connexion. Tout à l’heure, l’un de nos collègues rappelait que les accès administratifs aux données de connexion sont très nombreux – un peu moins de 350 000 par an.

En effet, quand les services sont à la recherche de données de connexion, ils ne savent pas toujours à quel opérateur s’adresser. Ainsi, pour un seul numéro, il leur arrive de demander à dix opérateurs. Si bien que la surveillance d’un individu peut parfois déclencher cinq, dix, voire quinze demandes. Nous ne savons jamais à l’avance combien de demandes il sera nécessaire de faire pour assurer la surveillance d’un individu, en tout cas du point de vue des données de connexion qui caractériseront son activité de communication.

C’est la raison pour laquelle la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement a pour objet d’étendre le principe de contingentement à l’ensemble des techniques de renseignement prévues par le projet de loi. En l’état du texte, il n’a été retenu que pour les dispositifs de proximité du type IMSI catcher ou les interceptions de sécurité.

Selon le Gouvernement, il ne serait pas opportun d’étendre aux autres dispositifs ce principe, une telle limite constituant une restriction certaine à l’efficacité des techniques, sans être nécessairement justifiée au regard de la protection des libertés. Ainsi, certaines techniques sont moins intrusives que les interceptions de sécurité ou le IMSI catching, d’autres sont assorties de garanties extrêmement strictes. La technique de la limitation quantitative doit être utilisée selon nous avec beaucoup de mesure.

Le Gouvernement n’est donc pas favorable à cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 128 rectifié.

L'amendement n° 56, présenté par Mmes Cukierman, Demessine et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 26

Supprimer les mots :

sur le territoire national

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Le projet de loi est assez vague, nous semble-t-il, sur la question de l’activité de nos services quand ils opèrent à l’étranger. Pour que la mission de protection et de défense des intérêts nationaux soit légitime, leurs activités doivent, il faut l’admettre, être encadrées par la loi, où qu’elles se déploient.

Si l’une de leurs finalités entre dans le champ des missions qui leur sont confiées et qu’ils ont compétence à l’étranger, ils doivent relever de la loi française. Il ne nous paraît donc pas opportun, pour les autorisations de mise en œuvre des techniques de recueil, d’établir une distinction entre le territoire national et l’étranger.

En effet, le critère du territoire national n’est pas judicieux dans deux cas. Tout d’abord, il peut laisser entendre que la loi viserait uniquement à assurer la protection des droits des seuls nationaux. Ensuite, il implique que des citoyens français qui se trouveraient hors du territoire national, ou utilisant des moyens de communication transitant par l’étranger, peuvent faire l’objet de mesures de surveillance, ce qui est légitime. Toutefois, ces mesures de surveillance ne doivent pas être différentes de celles qui s’appliquent aux nationaux sur le territoire national.

C’est pourquoi nous considérons que, du point de vue de la protection des libertés, le critère de la nationalité est inopérant. Les non-nationaux doivent, en effet, bénéficier du même régime légal, dès lors qu’ils font l’objet de mesures mises en œuvre par des services français.

Quel est l’avis de la commission ?

Dans le cadre légal que nous posons, le critère de la nationalité n’existe pas. Seul le critère du territoire est retenu. Quand il s’agit de surveillance à l’étranger, la mise en œuvre des techniques de renseignement ne se présente évidemment pas de la même façon que lorsqu’il s’agit de surveillance sur le territoire national.

Je voudrais souligner deux points.

Premièrement, le texte prévoit à l’article 3 des dispositions introduisant malgré tout un minimum d’encadrement.

Deuxièmement, de même qu’aucun service de renseignement étranger ne peut légalement intervenir en France, aucun service de renseignement français ne peut légalement intervenir à l’étranger. Par conséquent, jamais aucun tribunal d’un pays étranger ne pourra apprécier les conditions de légalité au regard de la loi française d’une autorisation qui serait délivrée pour intervenir à l’étranger.

Il convient de tenir compte de ces différences, qui s’imposent aux législateurs que nous sommes. Nous ne sommes pas les législateurs universels, nous devons avoir conscience de la difficulté particulière que représente, pour nos services de renseignements, une intervention à l’étranger. Or nous avons besoin, il faut le savoir, que ces interventions existent.

Si l’encadrement légal peut paraître minimaliste à certains d’entre nous, il a au moins le mérite d’exister. Quoi qu’il en soit, nous ne pouvons pas appliquer hors du territoire national le régime d’autorisation, assorti de toutes les conditions de légalité qui s’ensuivent et qui sont prévues par le texte.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement n’est pas favorable à cet amendement. Non pas qu’il refuse d’encadrer l’activité des services à l’étranger – l’article 3 le permettra d’ailleurs en partie –, mais parce que la souveraineté des États dans lesquels peut se déployer l’activité de nos services ne permet pas de penser que c’est la loi française qui devrait s’appliquer de manière extraterritoriale.

Il va de soi que certaines des activités de nos services à l’étranger sont clandestines. J'ajoute qu’il convient qu’elles le restent, comme le montre l’actualité la plus immédiate.

C’est la raison pour laquelle le Gouvernement n’estime ni opportun ni juridiquement possible de soumettre au même régime légal les activités de nos services qui se déploient sur le territoire national et celles qui sont mises en œuvre à l’étranger.

J’émets donc un avis défavorable sur cet amendement.

Je le retire, monsieur le président !

L’amendement n° 56 est retiré.

Je suis saisi de six amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 47, présenté par Mmes Cukierman, Demessine et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 26

Supprimer les mots :

du Premier ministre délivrée après avis

La parole est à Mme Michelle Demessine.

Avec le titre II de l’article 1er, nous passons à l’examen de la procédure applicable aux techniques de recueil de renseignements soumises à autorisation.

Dans son rapport, la commission des lois du Sénat est très claire : « Renforcer les capacités d’action intrusives a nécessairement pour conséquence d’élargir les occasions pour les services spécialisés de porter atteinte au respect de la vie privée et aux droits et libertés fondamentales de nos concitoyens. Une telle évolution ne peut s’envisager sans ses corollaires indispensables, que sont, d’une part, la création de contrôles effectifs, garantissant que ces atteintes s’exercent de manière légitime, nécessaire et proportionnée, et, d’autre part, l’ouverture de voies de recours pour les personnes qui s’estimeraient victimes d’abus. »

En l’état, le texte est, selon nous, loin de garantir ces contrôles effectifs.

Pour commencer, face à des mesures particulièrement intrusives, qui auraient vocation à être ordonnées alors même qu’aucune infraction pénale ne peut être reprochée, un véritable contrôle indépendant de l’exécutif est incontournable.

Le chef de l’exécutif ne peut donc autoriser des actes individuels attentatoires aux droits et aux libertés impliquant une atteinte à la vie privée.

La Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement doit être dotée d’un pouvoir d’autorisation préalable et exercer ainsi son contrôle de façon systématique. Afin de répondre aux nécessités de l’urgence, la CNCTR pourra fonctionner dans le cadre de permanences, à l’image des pratiques judiciaires.

Par ailleurs, en termes d’équilibre institutionnel, une CNCTR indépendante, composée exclusivement de juges administratifs et judiciaires, constituerait un pendant utile à l’administration demanderesse et garantirait la séparation des pouvoirs.

L'amendement n° 84 rectifié, présenté par MM. Mézard, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Hue, Mmes Laborde et Malherbe et M. Requier, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 26

Après les mots :

après avis

insérer le mot :

conforme

II. - Alinéa 39, seconde phrase

Remplacer le mot :

rendu

par le mot :

favorable

III. - Alinéa 42

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Jacques Mézard.

Il s'agit ici d’une question importante, à savoir le véritable rôle de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement.

Cet amendement tend à introduire trois rectifications à l’article 1er, aux alinéas 26, 39 et 42.

À l’alinéa 39, le texte prévoit que, si l’avis demandé à la CNCTR n’est pas communiqué, « celui-ci est réputé rendu ». Nous pensons qu’il serait plus logique et plus conforme à notre tradition juridique d’inscrire « celui-ci est réputé favorable ». En effet, si la commission ne dit rien, elle doit assumer le fait qu’elle rend un avis favorable ; c’est ce qu’on appelle l’accord tacite en droit administratif et civil.

Quant à l’alinéa 26, c'est-à-dire le premier alinéa de ce chapitre, il prévoit la création de la commission nationale de contrôle, qui, nous dit-on, apportera une garantie fondamentale à nos concitoyens, puisqu’elle fera bien son travail.

Quel est le dispositif prévu ? On met en œuvre, sur le territoire national, des techniques de recueil de renseignements, soumises à autorisation préalable du Premier ministre, délivrée après avis de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement. Il n’est pas écrit « après avis conforme » de la CNCTR. Nous proposons donc d’ajouter le mot « conforme ». En effet, le Gouvernement peut passer outre l’avis de cette autorité administrative dite « indépendante ».

Une de plus !

En effet, chère collègue. Une de plus, dont on nous vante les mérites, comme pour les trente-neuf autres !

Dans ces conditions, je ne vois pas tellement l’intérêt de la créer. À cet égard, permettez-moi de vous rappeler les termes de l’alinéa 42, mes chers collègues : « Lorsque l’autorisation est délivrée après un avis défavorable de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, elle indique les motifs pour lesquels cet avis n’a pas été suivi. » Ainsi, le Gouvernement n’a pas à se conformer à un avis défavorable, il doit simplement dire pourquoi il n’en a rien à faire !

On nous dira, et c’est vrai, qu’un tel cas de figure se produira dans peu de cas. Toutefois, justement, ce seront les cas les plus graves, ceux qui posent le plus de problèmes, en particulier en matière de respect des libertés individuelles.

Je connais l’argumentation de la commission des lois : elle va nous répondre que nous sommes en général hostiles aux autorités administratives indépendantes !

Pour autant, je maintiens ma position. Monsieur le ministre, si vous voulez créer une nouvelle autorité, faites au moins en sorte qu’elle serve à quelque chose, et pas seulement de paravent.

L'amendement n° 48, présenté par Mmes Cukierman, Demessine et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 26

Après les mots :

après avis

insérer le mot :

conforme

La parole est à M. Jean-Pierre Bosino.

Il s’agit d’un amendement de repli par rapport à l’amendement présenté par ma collègue Michelle Demessine, dont les dispositions vont dans le sens de celles que vient de défendre M. Jacques Mézard.

Il vise à lier la décision du Premier ministre à celle de la CNCTR, laquelle, selon nous, doit avoir un pouvoir de décision et émettre un avis conforme.

En effet, le caractère purement consultatif de cette commission ne constitue pas à nos yeux une garantie suffisante des droits des citoyens. À défaut de confier à la CNCTR un pouvoir de décision, il est indispensable de lier la décision du Premier ministre en reconnaissant à cette autorité un pouvoir d’avis conforme.

L'amendement n° 39, présenté par M. Leconte, est ainsi libellé :

Alinéa 26

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Un avis conforme est requis pour les personnes mentionnées à l’article L. 821-5-2.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Cet amendement tend à s’inscrire dans la même philosophie que celle qui a été développée précédemment par nos collègues.

Néanmoins, il s’agit ici de limiter l’exigence d’un avis conforme aux professionnels cités à l’alinéa 49 de l’article 1er, à savoir les parlementaires, les magistrats, les avocats et les journalistes, qui sont indispensables au bon fonctionnement de la démocratie, j’oserai même dire, compte tenu des débats que nous avons eus tout à l’heure, à la forme républicaine de nos institutions.

C’est la raison pour laquelle il me semble indispensable que ces professionnels puissent exercer leur mission sans pression et sans être soupçonnés – je pense notamment aux avocats – d’atteinte aux droits de la défense, compte tenu, notamment, de ce qui peut se dire dans leurs cabinets.

J’ajoute, même si cela a été mentionné par plusieurs orateurs lors de la discussion générale, que les pouvoirs de police administrative introduits par ce texte sont plus importants, dans certains cas, que ceux de police judiciaire. Il est donc important de bien protéger les professions que je viens d’évoquer.

Dès lors, l’avis de la CNCTR, au moins dans ce cas précis, se doit d’être conforme. Je sais que M. le rapporteur a voulu renforcer les conditions dans lesquelles ces professions pourraient faire l’objet d’écoutes ou d’intrusion : les demandes d’autorisation doivent d’abord être examinées en commission plénière ; elles peuvent ensuite faire l’objet de recours simplifié en Conseil d’État.

Toutefois, le traitement des conséquences de ces décisions se fait, par définition, a posteriori. Il serait préférable de les encadrer plutôt a priori, afin d’éviter les atteintes au secret professionnel prévalant dans un cabinet d’avocats, de même que toute forme de pression pouvant être exercée sur ces professions. En cela aussi, l’avis conforme de la CNCTR est important.

Par ailleurs, c’est au législateur de fixer un cadre, de faire la différence entre le légal et l’illégal. En l’occurrence, pour ce type de dispositif, il devrait estimer que les professions dites « protégées » ne peuvent vraiment l’être que par la procédure de l’avis conforme, au lieu de se voir répondre que ce type de décision fait partie des prérogatives de l’exécutif, qui ne seraient pas discutables. La prérogative du Parlement, mes chers collègues, c’est de fixer des limites légales et de dessiner un cadre !

L’amendement n° 49, présenté par Mmes Cukierman, Demessine et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 39, seconde phrase

Remplacer le mot :

rendu

par le mot :

négatif

La parole est à M. Michel Le Scouarnec.

Dans le cadre d’un régime d’autorisation, aucune mesure ne peut être mise en œuvre sans autorisation, l’absence d’autorisation ne pouvant alors valoir que refus. Subsidiairement, dans un régime d’avis, et s’agissant de mesures faisant grief et particulièrement attentatoires aux libertés, le silence ne peut valoir consentement.

Le droit commun en la matière doit prévaloir. En effet, le silence gardé de l’administration vaut rejet. La tendance de ces dernières années, nous le savons, est à l’inversion des grands principes généraux du droit ; cela nous semble dangereux puisque, sous couvert de simplification, ce mouvement vient fragiliser l’administration.

Par ailleurs, cette possibilité de garder le silence laisse présager une absence d’examen des demandes dans la moitié des cas en raison de manque de moyens, qu’il s’agisse de temps, de ressources humaines ou de budget.

C’est pourquoi nous vous invitons à considérer l’avis communiqué au Premier ministre comme négatif si celui-ci n’a pas été rendu dans les délais prévus.

L’amendement n° 134 rectifié, présenté par MM. Duran, Sueur, Delebarre, Boutant, Reiner et Gorce, Mmes S. Robert et Jourda, MM. Bigot, Raynal, Desplan et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 39, seconde phrase

Remplacer le mot :

rendu

par le mot :

défavorable

La parole est à M. Alain Duran.

Le projet de loi prévoit que la CNCTR ne dispose que d’un pouvoir consultatif dans sa mission de contrôle a priori des demandes de mise en œuvre des techniques de renseignement sur le territoire national.

En prévoyant que l’avis est réputé rendu si la CNCTR ne l’a pas transmis au Premier ministre dans un délai de vingt-quatre heures ou trois jours ouvrables, selon qu’il soit émis par son président ou par plusieurs membres de la commission, il aboutit en outre à faire du silence un consentement.

Or, dans son rapport fait au nom de la commission des lois, Philippe Bas indique que le nombre d’autorisations quotidiennes à délivrer devrait s’élever entre 1 000 et 2 000. Dans son dernier rapport annuel, la CNCIS indiquait quant à elle avoir dû traiter pas moins de 321 000 demandes d’autorisation en un an.

Aussi, il est à prévoir que la CNCTR, qu’elle soit composée de neuf ou treize membres, ne sera pas en mesure d’examiner réellement les demandes d’autorisation de mise en œuvre des techniques de renseignement qui lui seront soumises quotidiennement.

D’une part, la question se pose de la réalité du contrôle a priori exercé par la CNCTR. Il est à craindre qu’il ne puisse être réellement appliqué dans des délais très rapprochés et pour un nombre très élevé de demandes d’autorisation. Il convient, toutefois, de souligner que des progrès ont été accomplis sur ce point au cours de la navette parlementaire, avec plusieurs ajouts bienvenus à l’article L. 832-4 du code de la sécurité intérieure.

D’autre part, dans le cas où la CNCTR n’a pas du tout rendu d’avis dans le délai imparti, l’alinéa 39 de l’article 1er prévoit une solution contestable : « En l’absence d’avis transmis dans les délais prévus au même article, celui-ci est réputé rendu ». « Rendu » équivaut ici à « favorable », puisque l’autorisation du Premier ministre à la mise en œuvre des techniques de renseignement n’a pas à indiquer les motifs pour lesquels celles-ci peuvent débuter en l’absence d’avis.

S’agissant de techniques de renseignement particulièrement intrusives, impliquant une atteinte à la vie privée, il est problématique de laisser accroire que la CNCTR approuve une demande sur laquelle elle n’a en réalité pas rendu d’avis. Les statistiques du rapport public établi annuellement par la CNCTR, censé être un des outils de transparence et donc de contrôle des activités des services de renseignement, risquent d’être ainsi tronquées.

Il serait donc préférable de considérer que l’absence d’avis rendu dans les délais vaut avis défavorable, afin que l’autorisation délivrée par le Premier ministre comporte les motifs pour lesquels il a été décidé, malgré ce silence, de mettre en œuvre une technique de renseignement.

Quel est l’avis de la commission ?

Mettre en œuvre une technique de renseignement est un acte d’une extrême gravité. C’est la raison pour laquelle nous avons approuvé en commission des dispositions qui précisent les finalités permettant de le faire.

Ces finalités consistent à défendre et promouvoir les intérêts fondamentaux de la nation, énumérés dans les premiers alinéas de l’article 1er. Parmi eux figurent notamment « l’indépendance nationale, l’intégrité du territoire et la défense nationale ». Or, qui dans notre Constitution est chargé de ces missions ? Je vous renvoie à son article 5 : le Président de la République.

Tout à fait !

Dans cette liste figure aussi, de manière plus générale, la défense des intérêts de la nation. Or qui « détermine et conduit la politique de la nation » ? Je me tourne vers Jean-Pierre Raffarin, mes chers collègues, et vous renvoie à l’article 20 de la Constitution : le Premier ministre et le Gouvernement.

Vous croyez donc que pour un acte aussi grave, aussi exceptionnel, celui de mettre en œuvre une technique de renseignement, au risque de porter ainsi atteinte au respect dû à la vie privée et de restreindre le champ des libertés, le Gouvernement, responsable devant le Parlement, pourrait renoncer à cette responsabilité essentielle, la plus élevée de toutes, au profit d’une autorité administrative indépendante ?

Je comprends la dévotion qu’il y a parfois à l’égard des autorités administratives indépendantes en général. J’ai également saisi que Jacques Mézard ne la partageait pas.

Il n’est pas le seul !

Il a raison, car, en république, il est tout à fait essentiel de permettre à un gouvernement républicain, responsable démocratiquement devant le Parlement, d’assumer ses fonctions régaliennes, expressément prévues par la Constitution.

Oui !

Bien sûr !

Nous voulons tous faire en sorte que les mesures mises en œuvre ne soient pas disproportionnées aux fins visées.

La commission a également ajouté au texte qui nous est parvenu de l’Assemblée nationale un premier article, qui détermine en quelque sorte le cahier des charges de la légalité des autorisations.

Nous avons notamment prévu que la CNCTR assumerait le pouvoir de donner un avis en fonction de l’appréciation qu’elle fera de la légalité de l’autorisation à délivrer. Elle pourra également, grâce des pouvoirs d’investigation très étendus, vérifier les conditions dans lesquelles les autorisations sont mises en œuvre. Plus encore, un tiers de ses membres, soit trois sur neuf, pourra saisir le Conseil d’État, afin que le contrôle de ce dernier soit effectif et que la légalité soit respectée.

Telles sont les directions qu’il nous faut prendre pour qu’il n’y ait pas d’abus dans la mise en œuvre des techniques de renseignement. Ce n’est certainement pas en déléguant à une autorisation administrative un pouvoir de l’État, prévu par la Constitution, que nous y parviendrons.

C’est la raison pour laquelle la commission a émis un avis défavorable sur les amendements n° 47, 84 rectifié, 48 et 39.

Elle s’est également opposée aux amendements n° 49 et 134 rectifié, dont les dispositifs sont contradictoires. L’un prévoit en effet que l’avis rendu est réputé favorable s’il n’a pas été transmis dans les délais prévus, quand l’autre prévoit l’inverse. Il faudrait s’entendre sur ce choix ! Le meilleur moyen pour ce faire est de respecter le texte élaboré par la commission des lois, selon lequel l’absence d’avis ne doit pas bloquer la délivrance d’une autorisation, et ce pour une simple et bonne raison : c’est non pas pour le plaisir que les techniques de renseignement sont mises en œuvre, mais parce qu’il y a des raisons graves de le faire.

L’abstention de la CNCTR ne doit donc pas valoir avis favorable ou défavorable ; elle doit seulement avoir pour effet que l’avis est réputé avoir été donné. Le Premier ministre peut alors prendre ses responsabilités ; il le fait, je le répète, sous le contrôle du juge suprême de la légalité des décisions administratives, à savoir le Conseil d’État, protecteur des libertés publiques.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. le rapporteur vient de mobiliser de nombreux arguments à l’appui de sa position. Vous me permettrez donc d’en développer peu ; cela nous permettra de ne pas nous répéter et d’avancer dans le débat.

Ma position en la matière est très claire et très simple ; je pense que ces amendements – leurs auteurs, et notamment Jacques Mézard, ne seront pas d’accord – ne sont pas constitutionnels. Ils sont notamment contraires à l’article 20 de la Constitution.

Le Conseil d’État, dans un avis qu’il a rendu préalablement à la loi de 1991, avait lui-même semblé regarder l’option retenue dans ces différents amendements comme anticonstitutionnels.

Il a ensuite confirmé sa position de manière extrêmement claire dans son rapport de 2001, consacré aux autorités administratives indépendantes et dans lequel on peut lire que, « dans le domaine du pilotage des politiques publiques mettant en jeu les responsabilités régaliennes de l’État […], l’attribution d’un pouvoir de décision à une autorité administrative indépendante ne saurait être envisagée ».

Donner la possibilité à une autorité administrative indépendante d’émettre un avis conforme revient à lier le Gouvernement dans son action. Cela entre très exactement dans les cas de figure évoqués par le Conseil d’État, dont la position se fonde sur l’idée que « l’indépendance reconnue aux autorités administratives indépendantes ne doit pas priver le Gouvernement des moyens de faire face à ses responsabilités », notamment lorsqu’il s’agit de compétences totalement régaliennes, qui relèvent du respect de l’ordre public.

Il est bon qu’une autorité administrative indépendante exerce ses prérogatives de contrôle au fond et qu’elle émette un avis, avis dont on a pu constater, d’ailleurs, par l’activité de la CNCIS, qu’il était la plupart du temps suivi ; soit dit en passant, cette commission servait donc à quelque chose, puisque le nombre de cas où ses avis n’ont pas été suivis est infime.

En revanche, lui octroyer le pouvoir d’émettre un avis conforme, ce qui serait, pour toutes les raisons que je viens d’indiquer, non constitutionnel, pose un problème au Gouvernement.

Le Gouvernement n’est donc pas favorable aux amendements n° 47, 84 rectifié, 48, 49 et 134 rectifié. Je laisse à Mme la garde des sceaux le soin de se prononcer sur l’amendement n° 39.

La parole est donc à Mme la garde des sceaux, pour donner l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 39.

Je tiens à le dire devant vous, monsieur Lecomte, il est important d’être extrêmement vigilant quant à la situation des professions protégées. C’est d’ailleurs ce qui a poussé le Gouvernement à déposer un amendement sur ce sujet lors de l’examen du texte à l’Assemblée nationale. Nous savons que les dispositions sont perfectibles ; nous aurons l’occasion d’y revenir lorsque nous discuterons des amendements portant sur ce thème.

Cela dit, l’amendement n° 39 tend à introduire la possibilité pour la CNCTR de rendre un avis conforme. Le corps même de l’argumentation que je vais vous présenter est identique à celui que vient de développer le ministre de l’intérieur. En effet, cette possibilité reviendrait en réalité à transférer la décision d’accorder l’autorisation d’utilisation de techniques de recueil de renseignement à l’autorité administrative indépendante, ce qui n’est pas concevable.

La CNCTR est une autorité administrative indépendante. Cela signifie que le Gouvernement lui garantit les moyens de fonctionner et d’émettre un avis sans contrainte ou pression. Toutefois, la responsabilité doit bien incomber à l’autorité politique, c'est-à-dire, en l’occurrence, à l’exécutif. C’est lui qui vient rendre compte devant le Parlement.

Certes, la CNTRC peut présenter un rapport ; il est même prévu qu’elle en remette un chaque année. Néanmoins, c’est bien l’exécutif qui peut répondre et, le cas échéant, être sanctionné par le Parlement.

Nous portons une attention particulière aux professions concernées, afin de protéger les secrets dont elles sont détentrices du fait de leur activité. Cela relève du bon fonctionnement de la démocratie.

Toutefois, je le répète, inscrire dans la loi le principe d’un avis conforme reviendrait à transférer le pouvoir de décision à l’autorité administrative indépendante. Or, dans une démocratie et dans un État de droit, il est plus rassurant que ce soit effectivement à l’exécutif d’en répondre.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 39.

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, pour explication de vote sur l’amendement n° 47.

Je rejoins M. le ministre de l’intérieur. Il ne me paraît pas possible que le pouvoir de décision revienne à une autorité administrative indépendante.

Pourtant, cela se fait !

Mais non ! D’un point de vue constitutionnel, cela ne tient pas debout ! L’activité dont nous parlons relève de l’exécutif ; c’est donc à l’exécutif de décider.

Je comprends que les craintes d’une surveillance généralisée et systématique puissent s’exprimer. Toutefois, il faudra d’abord une autorisation du ministre, qui examinera les motivations de la demande avec attention, en responsabilité.

Il faudra aussi l’avis de la CNCTR. Ai-je besoin de rappeler que la perspicacité de la CNCIS n’a jamais été prise en défaut depuis l’entrée en vigueur de la loi de 1991 ? D’ailleurs, d’après les textes, cette commission devait simplement procéder à un contrôle de conformité en droit. En pratique, elle s’est mise à émettre des avis, que les gouvernements ont presque systématiquement suivis.

Le projet de loi introduit des innovations, ce dont je me réjouis ; je pense notamment aux possibilités de recours. Néanmoins, je ne puis concevoir un traitement particulier pour tel ou tel acteur. Ce serait une rupture d’égalité devant la loi ! Je ne suis donc pas favorable à l’avis conforme.

En revanche, je vous assure que le principe d’un passage préventif devant la commission compétente pour les interceptions de sécurité a fait la démonstration de son efficacité. Au demeurant, la CNCTR examinera également le caractère proportionné de la demande. Elle pourra donc dire si le recours à une telle technique lui paraît abusif.

Le texte proposé me semble donc équilibré. Il y aurait des risques à aller plus loin. Pour ma part, je n’ai jamais été très favorable au fait que certains bénéficient d’un traitement à part.

Il y a simplement un problème : comme je l’ai déjà indiqué, plus la CNCTR sera pléthorique, moins elle sera efficace. Évitons d’en alourdir indéfiniment la composition ! Un dispositif de formation restreinte est prévu. Fort bien. Mais pourquoi en exclure les parlementaires ? Tous ceux qui ont siégé à la CNCIS peuvent témoigner de l’efficacité du système. En trente ans, il n’y a eu aucun problème !

Nous pouvons nous inspirer de ce modèle pour trouver un équilibre respectueux des responsabilités des différents acteurs, en particulier le Premier ministre.

La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

M. Jacques Mézard. M. le ministre de l’intérieur a bien compris que je n’étais pas convaincu par son argumentaire.

Je trouve tout de même surréaliste d’affirmer qu’aucune autorité administrative indépendante n’a de pouvoir décisionnel ! Voyez donc les pouvoirs décisionnels de l’Autorité de la concurrence, …

Ou de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique !

Ou du CSA !

… qui, si j’ai bien compris, vont encore s’accroître avec la loi Macron. Ce n’est pas une vue de l’esprit !

De même, on peut difficilement prétendre que les autorités administratives dites « indépendantes » n’auraient pas de pouvoir décisionnel de nomination !

Vous pouvez très bien m’opposer tous les avis du Conseil d'État que vous voulez. J’observe d’ailleurs qu’il y a beaucoup de membres ou d’anciens membres du Conseil d'État ou de la Cour des comptes dans les collèges de ces autorités.

Soyons honnêtes : l’autorité que vous créez se substituera à une autorité administrative actuelle ; ce ne sera donc pas une instance de plus !

Vous y voyez une garantie de liberté, monsieur le ministre. Je ne doute ni de votre sincérité ni de vos bonnes intentions. Néanmoins, le fait qu’un avis, s’il est différent du souhait du Gouvernement, n’ait à peu près aucune portée, hormis la peine causée au Gouvernement ou la perspective d’être vaguement mentionné dans la presse ou dans un rapport quelque temps plus tard, ne me paraît pas refléter l’équilibre que vous appelez de vos vœux !

Il est normal que nous ayons ce débat ; c’est un débat de fond. Chacun peut avoir ses convictions. Toutefois, on ne me fera pas avaler que c’est une bonne formule !

Par ailleurs, je ne comprends pas que l’avis de l’autorité soit présumé rendu, et non favorable, en cas d’absence de réponse. Pourquoi une autorité indépendante incapable de répondre dans le délai imparti devrait-elle être mieux traitée qu’un particulier ou une collectivité, dont l’avis est réputé favorable ?

La parole est à M. Yves Pozzo di Borgo, pour explication de vote.

Je n’ai qu’une modeste maîtrise de droit.