Commission mixte paritaire sur le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

Je remercie chaleureusement nos amis députés de se perdre dans le triangle des Bermudes, voire dans un trou noir, pour nous rejoindre. Certains parmi nous ont été députés par le passé et ont dit bien pis sur le Sénat... avant de se présenter aux suffrages des grands électeurs. Le bicamérisme est une très grande richesse. Les pays qui n'y sont pas soumis - comme le fut le nôtre pendant quelques années - ne profitent pas du travail sérieux que permet la navette, comme sur ce texte, où les deux lectures dans chaque assemblée ont donné lieu à des débats très profonds, grâce notamment au travail exceptionnel des deux rapporteurs.

Les deux lectures approfondies dans chaque assemblée ont en effet suscité des débats très intéressants. Nous sommes parvenus à une convergence de vues sur la gouvernance de l'action publique, pour laquelle la formulation de l'Assemblée nationale en deuxième lecture peut servir de socle à un accord, ainsi que sur les métropoles de Lyon et de Marseille, même si c'est pour des raisons différentes. Nous sommes parvenus à une convergence plus sinueuse sur la métropole de Paris, avec l'idée d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre unique sur toute la petite couronne. Restent à aborder les questions des métropoles de droit commun : leurs compétences est un sujet déjà tranché de manière équilibrée entre les deux assemblées, mais la composition du conseil métropolitain et les modalités de sa désignation font débat.

Sur deux sujets, nous avons adhéré au résultat des travaux du Sénat, quand bien même nous n'avions pas pensé les aborder auparavant : la gestion des milieux aquatiques et la dépénalisation du stationnement payant, sujets techniques sur lesquels nous avons été convaincus par votre vote unanime. Compte tenu des pas faits par nos deux assemblées, il me semble possible de trouver un accord sur les derniers points restant en discussion.

Je suis intimidé de recevoir les représentants de la commission des Lois de l'Assemblée nationale. Soyez indulgents, c'est en effet ma première commission mixte paritaire. Je salue la coopération sur ce texte et en marge de ce texte entre nos deux commissions. Le Sénat a beaucoup apprécié votre mobilisation sur un thème qui lui est cher, sur lequel il avait organisé des états généraux de la démocratie territoriale, avec l'accompagnement de votre président Jean-Pierre Bel : les normes, qui nous ont beaucoup occupés, mon collègue Alain Richard et moi-même. Nous sommes à quelques jours de déboucher sur le statut de l'élu. Vous avez parlé de la gestion des milieux aquatiques et de la dépénalisation du stationnement ; j'ajouterai le pôle rural de coopération territoriale. Merci pour votre écoute et votre disponibilité.

Représentant les collectivités locales au titre de l'article 24 de la Constitution, le Sénat s'est saisi de ce texte avec le plus grand sérieux. Il a recherché l'adhésion d'une majorité et la continuité avec les travaux de sa délégation pluraliste aux collectivités territoriales, dont on a moqué le rapport « faire confiance à l'intelligence territoriale ». Je n'avais pas prévu que la discussion de ce projet de loi se télescoperait avec celui sur le cumul des mandats. La question du Haut conseil des territoires est apparue cruciale : elle a inquiété et a entretenu des ambiguïtés.

En revanche - et on voit là les avantages à ne pas être soumis à la procédure accélérée - c'est l'Assemblée nationale qui nous a fait progresser sur les conférences territoriales de l'action publique (CTAP), permettant de travailler en commun après avoir épuisé les délices des chefs de file qui, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, seront des coordinateurs qui impulsent et qui ne peuvent pas décider ou fixer des priorités. Reste - et ce n'est pas mince - le chef-de-filât du bloc communal, à un moment où la question des plans locaux d'urbanisme le rend sensible. Nous avons voulu être élégants sur la question de Paris : nous avons envoyé une page blanche à l'Assemblée nationale, qui s'en est saisie en proposant un EPCI unique. Lors de notre seconde lecture, nous avons eu à coeur de respecter ce cadre. Sur Marseille, l'Assemblée nationale a respecté le travail du Sénat. Reste le problème maintes fois discuté du schéma de coopération intercommunale en grande couronne.

La métropole lyonnaise fut un sujet consensuel au Sénat comme à l'Assemblée nationale. Concernant les métropoles de droit commun, le travail a avancé sur les deux questions cruciales de leur mode de création et de l'ajustement de leurs compétences, sujet sur lequel le travail de deuxième lecture de l'Assemblée nationale a fait progresser le débat. Nous sommes pénétrés de la volonté de trouver une issue positive à nos débats.

Lors de la première lecture, 36 articles ont été adoptés ou supprimés conformes. Lors de la deuxième lecture du Sénat, ils furent 29. Ils furent enfin 16 lors de la deuxième lecture de l'Assemblée nationale. Soit en tout 81 articles adoptés ou supprimés conformes : la navette a bien fonctionné, puisque seuls 36 articles restent encore en discussion.

Je propose que la discussion sur l'article 1er AA sur le Haut conseil des territoires ainsi que sur l'article 1er AB qui en découle, soit réservée jusqu'à la fin de cette réunion.

Je ne comprends pas pourquoi. Examinons les articles dans l'ordre du texte ! Je ne savais pas qu'il était possible de réserver ainsi la discussion d'un article.

C'est possible si la commission mixte paritaire le décide.

Je vois où vous voulez en venir : si nous n'acceptons pas certains points, vous ne voudrez pas supprimer l'article 1er AA. Vous ne nous faites pas confiance. Cela nous obligera à être plus retors.

L'Assemblée nationale tient beaucoup à cet article.

Et nous, pas du tout !

Et des groupes du Sénat y sont très opposés. Il peut être utile de ne discuter ce point qu'à la fin de la commission mixte paritaire.

Quelle est votre stratégie ? Il y a visiblement du non-dit dans cette proposition. La transparence est à la mode : soyons transparents !

Pour avoir eu l'occasion d'en parler hier avec les deux rapporteurs et Jean-Yves Le Bouillonnec, représentant le président Jean-Jacques Urvoas, la suppression de l'article 1er AA serait une concession si importante pour l'Assemblée nationale qu'elle ne pourra être acceptée que dans le cadre d'un équilibre global. Vous avez présidé assez de commission mixte paritaire...

Plus de deux cents !

Vous êtes un recordman ! Vous savez donc qu'il est légitime de procéder ainsi.

Il est bon parfois de faire le Paysan du Danube.

Nous aimons tous cette fable de La Fontaine.

L'examen des articles 1er AA et 1er AB est réservé.

Je propose de maintenir le texte de l'Assemblée nationale.

Avis favorable.

J'ai fait un effort de convergence en acceptant que cet article ne dispose plus que le schéma régional prend en compte la stratégie de développement économique et d'innovation des métropoles. Mais je veillerai avec une grande attention sur le texte relatif aux régions. Nous aimerions maintenir nos stratégies de développement économiques, qui sont plutôt performantes.

Je crois pouvoir vous dire, après discussion avec l'Association des Régions de France (ARF), que nous pouvons maintenir cet article en l'état. Mais cela ne veut pas dire que les schémas régionaux ne prendront pas en compte les stratégies existantes. Tout le monde comprend que les deux niveaux doivent marcher ensemble. Nous discuterons d'une rédaction symétrique à l'article 20. Le présent compte-rendu fera foi : il est bien entendu que les régions devront exercer leurs compétences en lien étroit avec les métropoles. Dans l'examen de la loi sur les régions, nous serons très attentifs.

Il ne peut pas en être autrement. Mais il est aussi difficile d'imposer un schéma métropolitain à un conseil régional. La rédaction proposée est équilibrée.

Je propose de maintenir le texte de l'Assemblée nationale.

Avis favorable.

Nous avions pourtant confié l'aménagement numérique aux départements.

La position initiale de l'Assemblée était de le confier aux régions. Nous avons pris en compte l'implication des départements.

En deuxième lecture, nous n'avions finalement pas retenu de chef-de-filât des départements pour la compétence d'aménagement numérique. Soixante-dix-sept départements se sont saisis de ce sujet, ce qui n'est pas rien. D'un autre côté, je n'ai pas eu de mal à être convaincu par l'idée que le conseil régional, en articulation avec les autres collectivités territoriales, l'incorpore dans son schéma d'aménagement du territoire.

Il eût fallu désigner il y a longtemps un chef de file, quel qu'il soit, sur ce sujet. Cela n'a pas été le cas : les régions s'en sont parfois saisies et, plus souvent encore, les départements. Soyons pragmatiques et prenons en compte ce qui a été fait par les départements. De toutes manières, quel que soit le chef de file, le financement de ces aménagements associera tous les niveaux, du département à l'Union européenne.

Je propose de maintenir le texte de l'Assemblée nationale, assorti des modifications proposées par René Vandierendonck.

La rédaction de l'Assemblée nationale a gommé une lecture trop axée sur les sanctions, qui s'apparentait - comme je l'ai dit en séance - à une curatelle sur incapable majeur. Elle a introduit avec les conventions d'exercice concerté un mécanisme d'incitation. J'aurai donc deux demandes principales. D'une part, le seuil de 40 % prévu à l'alinéa 3 devrait passer à 30 %. D'autre part, l'Assemblée nationale, qui avait laissé généreusement le chef-de-filât au bloc communal sur la qualité de l'air en première lecture, puis sur la mobilité durable en seconde lecture, devrait accepter que le Sénat - avec une grande constance validée par le débat sur le projet de loi relatif à l'accès au logement et à un urbanisme rénové (ALUR) - y ajoute l'organisation des services publics de proximité, l'aménagement de l'espace et le développement local.

Je vous propose donc d'adopter le texte de l'Assemblée nationale, modifié comme suit : alinéa 2, ajouter « territoriales » après la deuxième occurrence du mot « collectivités » ; alinéa 3, supprimer « par » ; alinéa 4, remplacer « 40 % » par « 30 % » ; rédiger l'alinéa 10 « Au climat, à la qualité de l'air et à l'énergie ; » ; rédiger ainsi l'alinéa 14 : « À l'intermodalité et à la complémentarité entre les modes de transport ; » ; rédiger ainsi l'alinéa 17 : « L'action sociale, le développement social et la contribution à la résorption de la précarité énergétique ; » ; rédiger ainsi l'alinéa 24 : « À l'organisation des services publics de proximité ; » ; rédiger ainsi l'alinéa 25 : « À l'aménagement de l'espace ; » ; rédiger ainsi l'alinéa 26 : « Au développement local ; ».

Je rends grâce à l'effort conceptuel d'Olivier Dussopt, auteur de l'expression « organisation des services publics de proximité ». Il nous semblait difficile de dire aux maires qu'ils auraient comme compétence « la rationalisation des points d'accès »...

Je ferai une remarque supplétive, puisque tel est mon rôle. La clause interdisant le financement à la fois par la région et le département pénalisera les petites collectivités. Nous devons certes trouver des compromis, mais je ne peux m'empêcher de le déplorer.

Rassurons Pierre-Yves Collombat. Le fait pour l'Assemblée nationale d'accepter d'attribuer le chef-de-filât « aménagement local », dont la rédaction nous semblait trop imprécise, au bloc communal est une grande concession. Par ailleurs, l'article 4 indique que toutes les actions prises en compte dans les conventions concertées d'exercice partagé de la compétence seront exonérées des règles encadrant le financement. Nous favorisons donc l'encadrement mais aussi l'incitation.

Cela ressemble beaucoup à la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010, que vous aviez tant critiquée.

Complètement.

Ce qui change, c'est la CTAP.

Nous avons inversé la logique en préférant l'incitation à la sanction. Je propose de maintenir le texte de l'Assemblée nationale.

Dieu sait que le Sénat a souhaité la rédaction la plus légère possible. Celle-ci nous convient. Comme élu d'une métropole, je crois qu'un lieu où des compétences partagées puissent être mises en oeuvre est important. Mais pour suivre la logique défendue par le président Jean-Pierre Sueur, allégeons encore davantage la rédaction : alinéa 18, supprimons « notamment » et « spécialisées associant les parties prenantes concernées » ; alinéa 26, précisons qu'il s'agit du III de l'article L. 1111-9.

Si l'on me permet une déclaration à titre personnel, j'aurais souhaité que cet article n'existât point. Nous faisons donc une grande concession.

Oui !

Les élus peuvent se rencontrer ; ils n'ont pas besoin d'instances permanentes pour cela ! Je redoute la polysynodie. Je me rallie à ce compromis, mais je suis bien content que ces assemblées ne votent rien.

Mais à quoi servent-elles, dans ce cas ?

Vous auriez dû demander la réserve !

Je ne l'ai pas fait. Mais ne créons pas une assemblée supplémentaire qui surplombe tout.

Ce serait inconstitutionnel !

La rédaction de l'Assemblée indique que le président du conseil régional préside l'instance. Je préfère la rédaction du Sénat, qui indique simplement que le président est choisi parmi ses membres. Je voterai donc contre.

Je propose de maintenir le texte de l'Assemblée nationale.

Avis favorable.

Certains, y compris à l'Assemblée nationale, avaient émis des doutes sur la pertinence d'une nouvelle demande de rapport. Il serait pourtant souhaitable de voir baisser le nombre de schémas, opposables ou non. La complexité du sujet, la multiplicité de leurs auteurs et de leurs procédures nécessitent l'action de l'administration centrale.

Nous avons une identité de vue avec nos collègues députés sur la prolifération de ces schémas. Jean-Jacques Urvoas est vigilant. Comme lui, nous n'aimons pas trop que la loi demande la production de rapport. Avec cette exception, nous attendons cependant des résultats tangibles dès le rendu du rapport pour les mettre en oeuvre dès que possible

Nous avons maintenu l'obligation de procéder à un référendum local pour les fusions de collectivités territoriales de niveau différent- comme en Alsace - et pour le rattachement d'un département à une autre région. Nous l'avons abandonnée uniquement pour les fusions de régions. Cette solution n'a pas été étendue aux départements, car des fusions de départements appartenant à des régions différentes feraient apparaître des régions « délaissées ». Après discussion avec René Vandierendonck, notre version commune soumet cependant ces projets de fusion entre régions à un vote aux trois cinquièmes des deux conseils régionaux.

Parallèlement à l'élaboration de ce texte, j'ai eu la chance de participer à la mission sénatoriale de MM. Raffarin et Krattinger sur l'avenir de la décentralisation dont les conclusions ont été adoptées à l'unanimité des sénateurs membres et qui propose la création de grandes régions. J'ai pensé à ce rapport en lisant les propositions de l'Assemblée nationale. La majorité des trois cinquièmes avait le mérite, sans être bloquante, de vérifier que la fusion n'était pas purement circonstancielle.

À l'Assemblée nationale, notre groupe a voté contre cet article et y reste hostile. Concernant le périmètre des collectivités territoriales, le référendum ne fait pas partie de nos traditions juridiques. Ce dispositif avait été proposé par M. Charasse quelques semaines avant qu'il ne soit nommé au Conseil constitutionnel alors que le Sénat débattait de la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 que M. Mercier connait bien.

Ici, il y a vraiment trois poids, trois mesures : premier poids, première mesure pour les métropoles de droit commun, qui seront créées par décret sans aucune concertation préalable.

Deuxième poids, deuxième mesure : les régions ont le droit de se regrouper par simple délibération de leurs assemblées, soit à la majorité simple, soit à la majorité des trois cinquièmes, comme le proposent les rapporteurs, sans passer par un référendum.

Troisième poids, troisième mesure : toutes les autres collectivités territoriales devront, pour fusionner, passer obligatoirement par le référendum.

Ce texte est incohérent et il sera certainement censuré par le Conseil constitutionnel.

Au-delà de cette question constitutionnelle se pose un problème démocratique : les fusions ne peuvent être considérées comme anodines dans ce climat de crise politique et de méfiance qu'ont nos concitoyens à l'égard de nos institutions. Il n'est pas de bonne méthode de vouloir procéder à des fusions sans avoir préalablement consulté la population. Les assemblées doivent délibérer mais aussi s'appuyer sur une consultation populaire, quelles que soient les collectivités territoriales concernées.

Comme l'a dit M. Gaymard, il y a un évident problème constitutionnel, du fait de l'inégalité de traitement entre les collectivités territoriales. Quel est le fondement de cette distinction ? Comment justifier que la fusion entre deux régions ne résulte que de délibérations de deux assemblées alors que celle entre deux départements nécessite un référendum ?

La loi du 16 décembre 2010 permet aux communes de se regrouper après l'accord des conseils municipaux, sans obligation de référendum. Il va falloir unifier le régime des fusions de collectivités.

Lorsque les régions ont été créées, personne n'a eu son mot à dire sur le découpage. La Loire-Atlantique a été coupée de la Bretagne sans que les Bretons n'aient pu se prononcer et j'aimerais que l'on en revienne à la situation antérieure, sans référendum.

Tout le monde a en tête la fusion avortée de la région et des deux départements alsaciens.

Le cas de figure évoqué par M. Hyest n'est pas traité dans ce texte puisqu'il ne s'agit ici que des fusions de régions. Le Premier ministre a annoncé que le Parlement serait saisi en avril prochain d'un texte sur les régions, ce qui nous donnera l'occasion de revenir sur la question. Je vous propose de maintenir le I et de supprimer le II du présent article. Ainsi, le référendum ne serait plus visé dans ce texte.

J'accepte cette rectification.

Il est donc tenu compte du problème qui a été évoqué par différents intervenants. Nous reviendrons sur cette question lors de l'examen du projet de loi sur les régions.

Comment cette nouvelle rédaction va-t-elle se traduire concrètement ?

Les régions ne pourront plus fusionner par simple délibération de leurs assemblées, que la majorité soit qualifiée ou non.

Pour fusionner, les régions comme les départements devront organiser une consultation référendaire.

Il est curieux que nos rapporteurs préfèrent cette solution conservatrice plutôt que de supprimer l'obligation de référendum pour les deux niveaux de collectivités.

Ils ont raison de proposer cette solution, car sinon ce serait un recul par rapport à la législation actuelle.

Tout ceci ne règle pas le problème de l'Alsace !

La rédaction commune de nos deux rapporteurs ne traitait pas de l'Alsace puisque cet article ne concerne que de la fusion entre régions.

Tout à l'heure, les métropoles ont aussi été évoquées.

La rédaction de cet amendement ne les concernait pas.

Pourquoi ne pas en profiter pour étendre les référendums aux métropoles ?

Vous aurez le droit d'amender les textes futurs qui traiteront des régions et des départements et vous pouvez même déposer une proposition de loi.

Pourquoi ne pas en revenir à la proposition du Sénat ? L'article n'ajoute rien : il ne fait que répéter ce qui existe déjà. A-t-on besoin d'une loi qui bégaye ? Pourquoi ne pas supprimer l'article ?

Lors d'une fusion de communes, il n'y a pas lieu à référendum si les conseils municipaux ont été unanimes pour voter la fusion.

C'est exact.

M. Mercier propose de tout supprimer.

Grâce au I de cet article, 10 % des élus pourront demander l'inscription à l'ordre du jour de leur assemblée délibérante du projet de fusion, contre 25 % actuellement.

Je suis convaincu, même si ce n'est pas le grand soir !

La proposition de rédaction n° 1, modifiée, est adoptée.

L'article 9 bis B est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Au Sénat, nous avons eu de très longs débats sur la carte de l'intercommunalité en grande couronne. Nous avons décidé de fixer le seuil à 200 000 habiatants, tout en permettant des dérogations.

Ma proposition de rédaction n° 2 a un double objet : limiter le relèvement à 200 000 habitants du seuil de constitution des EPCI aux établissements comportant au moins 30 000 habitants ou une commune d'au moins 10 000 habitants situés dans l'unité urbaine de Paris, et fixer l'entrée en vigueur de ce dispositif à la révision des schémas départementaux de la coopération intercommunale, prévue en 2015.

Plusieurs de nos collègues ont fait état du processus en cours d'achèvement de la carte de l'intercommunalité et des difficultés qu'il y aurait à l'interrompre pour ensuite reprendre une cartographie à caractère régional. Nous poursuivons donc l'objectif de l'Assemblée nationale, mais nous souhaitons que le pragmatisme l'emporte : il faudrait que le schéma régional soit plutôt interdépartemental puisque limité à la grande couronne. Quand une dynamique intercommunale est en cours, il ne faut pas l'interrompre.

Les articles 10 et 11 ne peuvent être examinés séparément. Un schéma régional de coopération intercommunale est difficilement envisageable dans la grande couronne, dans la mesure où nous étions soumis à la loi de 2010 qui a prévu le schéma départemental de coopération intercommunale. Dans le département de Seine-et-Marne, les intercommunalités ont regroupé l'intégralité des communes. Or, on nous annonce qu'il va falloir recommencer à partir de 2015 ! C'est hors de question. Ou alors, c'est que vous voulez créer des départements croupion dans la grande couronne de Paris : allez au bout de votre logique et supprimez la région ! Je ne puis accepter des schémas régionaux qui soient élaborés par des préfets de région ou des préfets interdépartementaux. Je rappelle que le Sénat avait supprimé l'article 11.

Qu'est-ce que l'unité urbaine de Paris ? Quelle est la valeur juridique de ce concept ? Dans quelles conditions le périmètre de l'unité urbaine de Paris est-il modifié et selon quelles procédures démocratiques ?

La loi peut faire référence aux critères de l'INSEE.

Les choses évoluent en fonction de l'urbanisation.

Nous nous sommes rapprochés de la rédaction du Sénat, mais la proposition de rédaction n° 2 pose des problèmes ainsi que la nouvelle proposition de rédaction n° 3 de l'article 11.

Cela pose effectivement un problème, car hier nous nous sommes réunis avec le rapporteur de l'Assemblée nationale pour aboutir à une rédaction commune. Je souhaite que nous en restions à ce qui a été décidé, pour éviter toute confusion.

Ma proposition de rédaction n° 3 tire les conséquences de la rédaction à laquelle nous avons abouti hier.

Il est difficile de soumettre une proposition de rédaction d'une telle longueur sans l'avoir préalablement étudié. Ou alors, il faut suspendre nos travaux le temps que nous puissions tous l'examiner attentivement.

Il s'agit d'une réécriture cohérente du texte de l'Assemblée nationale, mais c'est bien volontiers que je la retire.

La proposition de rédaction n° 3 sur l'article 11 est retirée.

Je vous en remercie. Nous n'avons pas arrêté, hier, de position commune sur l'article 10. Reste donc la proposition de rédaction n° 2 à l'article 10 qui pose des difficultés techniques, même si nous en comprenons l'objectif.

Nous voulions que l'intercommunalité devienne réalité dans la région Île-de-France. Après en avoir débattu longuement, nous avons estimé qu'un seuil de 200 000 habitants hors métropole correspondait bien à la deuxième couronne. Nous avons également compris que nous devions tenir compte de l'achèvement du processus intercommunal avec la règle des 200 000 habitants, sans pour autant réduire par principe le seuil quand l'EPCI existant ne comprend pas de commune de plus de 30 000 habitants. Nous ne voulions pas multiplier les options, pour préserver la cohérence d'ensemble du dispositif. Nous avons donc fixé la règle des 200 000 habitants, tout en laissant aux préfets la possibilité de prendre en compte les particularités de la géographie physique, le nombre de communes membres, la densité de la population, la superficie des EPCI. Nous avons prévu suffisamment de critères pour que les préfets puissent prendre en compte les particularités locales.

En fait, nous critiquons les EPCI de convenance dans lesquelles la réalité intercommunale se réduit à deux communes.

Même s'il existe un problème d'adaptation des dates, nous ne souhaitons pas modifier le texte.

Nous voulons parvenir à un accord, mais je constate l'opposition de MM. Hyest et Le Bouillonnec. Notre rapporteur est-il prêt à retirer sa proposition de rédaction n° 2 ?

Une condition : pour respecter les dynamiques intercommunales en cours, il est nécessaire d'adapter le calendrier.

L'article 10 s'appliquera, dans les faits, à compter du 1er janvier 2015. Les procédures actuelles aboutiraient avec un certain décalage. Essayons donc que l'arbitrage des préfets coïncident avec les travaux qui ont été faits, mais il est difficile d'inclure cette idée pertinente dans cet article.

Cette réponse vous satisfait-elle ?

La rédaction du Sénat avait le mérite de la clarté, en fixant l'échéance à 2015.

Nous sommes sur la même année.

Il faut en effet de la continuité et non pas de la contradiction.

2015 sera l'année de référence et cela figurera sur le compte rendu.

Je vous félicite, monsieur le président, de vouloir parvenir à un accord, mais quitte à avaler des couleuvres, je préfère le faire en toute connaissance de cause.

Je ne puis qu'être favorable aux pouvoirs particuliers donnés aux préfets par la loi de 2010, mais il aurait été plus simple de le dire ici.

Il existe d'éminents préfets et certains sont même devenus sénateurs ! Ils ne sont pas les ennemis de la décentralisation.

Je pourrais citer des contre-exemples...

Nous le ferons un autre jour. Je remercie notre rapporteur de retirer sa proposition de rédaction à l'article 10 qui en restera à la version de l'Assemblée nationale.

Dans mon département, dont les frontières n'ont pas changé depuis 1789, l'achèvement des EPCI n'a pas été chose aisée et la mise en oeuvre devait se faire au 1er janvier 2014. Or, s'il est envisageable de faire évoluer les structures intercommunales de l'unité urbaine de Paris, je ne peux être d'accord avec le schéma régional qui entrera en vigueur dès le 1er janvier 2015 et qui n'aura même pas été élaboré par les préfets de département.

Voterez-vous l'article 10 ?

Oui, si l'article 11 est supprimé.

Le nouveau schéma de coopération intercommunale sera élaboré dans le cadre de commissions départementales : c'est donc bien le préfet de département qui animera ce travail.

En outre, nous voulons nous inscrire dans une vision polycentriste : nous souhaitons que les intercommunalités de l'Île-de-France et de la grande couronne soient suffisamment puissantes pour qu'elles puissent coopérer avec la métropole du Grand Paris, qui sera de très grande taille.

Je comprends, mais c'est trop technocratique.

L'article 10 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

L'article 11 pourrait être adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Nul besoin de rallonger le débat.

Je suis toujours contre.

Ma proposition de rédaction à l'article 12 se comprend sans qu'il soit besoin de m'expliquer plus avant.

Nous savons quelle commune a délibéré avant 2011 et pourrait être concernée : cette question a été abordée à l'Assemblée nationale, mais elle n'a pas été adoptée.

Cette proposition a également été rejetée par le Sénat.

La proposition de rédaction de M. Michel Mercier n'est pas adoptée.

La proposition de rédaction n° 4 prend en compte des difficultés techniques soulevées par des administrations centrales, notamment le ministère du logement, pour que la métropole puisse élaborer un schéma de de cohérence territoriale (SCoT).

Il s'agit d'une rectification de forme.

La proposition de rédaction n° 4 est adoptée.

La proposition de rédaction commune avec le rapporteur pour le Sénat remplace « le plan prend en compte le plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement » par « le plan est compatible avec le schéma directeur de la région Île-de-France et le plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement. Il prend en compte le schéma régional de l'habitat et de l'hébergement en Île-de-France ».

La proposition de rédaction est adoptée.

Ma proposition de rédaction à l'article 12 tente de régler un problème sur la métropole du Grand Paris qui est passé inaperçu mais qui mobilise certains maires. Il existe des EPCI sur la petite couronne qui ne deviendront pas à eux seuls des conseils de territoire. Dans ces EPCI, il y a déjà eu une mutualisation des compétences. La loi, telle qu'elle est rédigée actuellement, fait qu'il est possible que ces compétences remontent à la métropole mais le conseil de métropole pourrait redistribuer ces compétences aux communes. Ainsi, deux communes qui auraient décidé de mutualiser la restauration collective verraient cette compétence monter à la métropole. Si le conseil de territoire n'accepte pas d'exercer cette compétence, le conseil métropolitain redistribuera cette compétence à chacune des deux communes. Je propose que le conseil de territoire accepte d'étendre à l'ensemble des communes du conseil de territoire cette mutualisation faite sur deux communes. C'est ce que l'on appelle les « compétences orphelines ». Un syndicat à vocation unique (Sivu), pourquoi pas, sauf qu'il n'a pas de fiscalité propre et qu'il est abondé par les dotations de ces communes : si ces collectivités sont pauvres, ces syndicats connaîtront des heures difficiles.

Il n'y a pas eu d'études d'impact à ce sujet !

L'observation de M. Dilain porte sur les compétences que l'on a appelées, de façon inappropriée, « orphelines ». Il y a cinq compétences qui vont monter de plein droit à la métropole parce que les moyens financiers montent également et qu'il faut les faire redescendre.

Ce texte prévoit que, pendant les deux années qui suivront la création de la métropole et jusqu'au moment où la compétence sera réattribuée aux communes, ce seront les conseils de territoires qui exerceront ces compétences. Nous sommes bien dans les cas où les conseils de territoire vont exercer de plein droit ces compétences, sachant que ces conseils sont issus des communes. En outre, la mission de préfiguration est bien consciente de ces questions.

Cette proposition de rédaction est certes pertinente mais la loi y répond par le maintien de l'exercice de ces compétences par les conseils de territoire, qui aura été précédé du travail de la mission de configuration. Vous avez donc satisfaction.

M. Dilain craint que ces dispositifs aboutissent à appauvrir encore un peu plus les communes déjà pauvres.

Nous retrouvons, avec cette proposition de rédaction, des amendements qui ont été défendus par des députés de la petite couronne qui craignaient que le retour au bloc local de certaines compétences soit l'occasion pour certaines communes qui pourraient les exercer seules de fuir les solidarités territoriales. Pour répondre à ces craintes, nous avons prévu la création de syndicats, d'ententes et de groupements. Nous avons aussi confié des tâches spécifiques à la mission de préfiguration, partant du principe qu'il était difficile d'imposer aux communes qui voyaient revenir ces compétences « orphelines » de créer un syndicat sans fiscalité propre pour les exercer.

Pendant au moins deux ans, les conseils de territoire exerceront les compétences non métropolitaines en attendant leur affectation. Votre rédaction mettrait à mal notre dispositif.

Je fais confiance à la mission de préfiguration mais elle sera bien obligée de rester dans le cadre de la loi. Or, l'alinéa 101 dit « à l'expiration du délai de deux ans et dans un délai de trois mois pour les compétences qui n'ont pas fait l'objet d'une délibération en application du deuxième alinéa du présent I, le conseil de la métropole du Grand Paris se prononce à la majorité des deux tiers pour conserver ces compétences. À défaut, les compétences sont restituées aux communes ». C'est clair !

La diversité des compétences actuellement exercées par les EPCI pose un problème. La quasi-totalité des compétences assumées par la métropole le seront en réalité par les conseils de territoire qui en auront reçu délégation. Seule la politique de la ville sera de plein droit exercée par le conseil de territoire. Cela signifie que la métropole - constituée, je le rappelle, de représentants des communes - aura un rôle de gouvernance, de cohérence, parfois d'accompagnement et mettra en oeuvre l'exercice par le territoire des compétences déléguées par la métropole et de celles que les communes lui donneront.

Le Gouvernement a introduit, ce qui n'avait pas été le cas en première lecture, la structuration des conditions dans lesquelles sera financé ce processus ; il a pris soin de rappeler que le financement n'irait pas aux conseils de territoires, mais aux communes, ce qui me parait être une garantie. C'est dans la mission de préfiguration que se trouve une partie des solutions que vont mettre en oeuvre les élus, puisque la métropole, c'est l'expression des communes.

Je maintiens ma proposition de rédaction.

Les députés sont-ils tous en désaccord avec elle ?

Nous souhaitons maintenir l'équilibre complexe que nous avons atteint. La pire des choses serait de le modifier de façon simpliste au prétexte de le simplifier. L'instrument nouveau de la mission de préfiguration amènera les acteurs, réunis autour d'une table, à construire ce qu'ils mettront en oeuvre : l'État ne sera présent qu'à travers une personne, celle du préfet. Nous sommes allés aussi loin que possible dans une structuration raisonnable.

Je suis très heureux que M. Le Bouillonnec nous explique qu'il s'agit d'un projet extrêmement complexe... Raison de plus pour ne pas le traiter par une simple proposition de rédaction et sans étude d'impact !

Vous l'avez déjà dit, monsieur Devedjian... Nous reconnaissons votre ténacité !

M. Dilain a parfaitement posé le problème, mais sa solution est à rechercher dans le fonctionnement et les critères de la dotation territoriale métropolitaine. Ne voyant pas ce que le texte proposé par M. Dilain apporte, j'en suggère le retrait.

Nous comprenons bien la motivation de cette proposition. Tout le monde prend en compte le risque de laisser aux communes pauvres les compétences dont personne ne veut, en les invitant à s'unir pour les exercer ! Je suggère de faire en sorte qu'elle soit prise en compte ultérieurement.

Je suis prêt à la retirer... tout en espérant que M. Le Bouillonnec ne s'est pas trompé : rendez-vous à la fin de la mission de préfiguration ! Je me range à l'avis de M. Vandierendonck.

Vous avez évité avec habileté, monsieur le Président, un échec au Gouvernement et à la majorité !

J'ai suivi l'avis de mon rapporteur.

La proposition de rédaction de M. Dilain est retirée.

La proposition de rédaction commune n° 4 précise le mode d'élection des conseillers métropolitains et clarifie la rédaction.

Mme Lebranchu avait d'abord présenté à la commission des Lois de l'Assemblée nationale un tout autre dispositif, qui donnait à Paris 25 % des sièges de conseillers métropolitains. Le choix que le Gouvernement a finalement opéré démontre qu'il pense gagner les prochaines élections à Paris !

Le Gouvernement n'est pas présent dans cette salle et vous n'êtes pas encore son porte-parole ! Ce sont ici les parlementaires qui font le texte.

Paris compte pour 33 % de la population de la métropole et aura 27 % des élus. Par l'adoption par le Sénat d'un amendement de M. Gaudin, la représentation de la commune de Marseille au sein du conseil de la métropole a été rééquilibrée pour tenir compte de sa population. Ces chiffres ont été respectivement portés à 46 % et à 44 %. Il n'y a pas plus de disproportion ou d'inégalité de traitement dans un cas que dans l'autre.

je vous propose de nous prononcer par un seul vote sur l'article 12 et les propositions de rédaction retenues.

J'ai déjà exprimé mon désaccord sur certains points comme le PLU intercommunal. Paris, qui souhaitait tant cette métropole aurait pu accepter que la banlieue soit un peu mieux représentée. Pour toutes les raisons que j'ai dites je ne suis pas pour cet article.

Le texte me convient. Plusieurs de mes collègues souhaitent toutefois que la mission de préfiguration compte deux députés et deux sénateurs.

Combien de personnes y participent-elles actuellement ?

Outre les 126 communes, il y a les présidents de tous les conseils généraux, ceux des dix-neuf EPCI, et le président de la région. Dont beaucoup de sénateurs-maires et députés-maires...

Y aurait-il une difficulté majeure à ce qu'il y eût des sénateurs et députés ès qualités ?

Votre proposition lève une ambiguïté. Nous en approuvons le principe.

Je propose d'ajouter un alinéa g à l'article 12 : « de deux députés et de deux sénateurs. »

Je m'apprêtais à vous proposer la même rédaction.

Nous allons pouvoir nous prononcer sur l'article 12 assorti des modifications qui n'ont pas été retirées.

Je vote contre.

Nous également.

Le texte de l'Assemblée, adopté à l'initiative du Gouvernement, sécurise le statut des personnels de la ville de Paris, concernés par la création du Grand Paris.

Comment le Sénat pourrait-il s'opposer à ses propres préconisations ?

Notre proposition de portée rédactionnelle substitue l'expression « en situation d'exclusion » à celle de « mal logées ».

J'approuve cette coordination rédactionnelle qui vient du Gouvernement. Veillons à la conformité de la terminologie entre ce texte, le projet de loi ALUR et le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

Je ne vois pas très bien l'intérêt d'une telle modification... J'ai connu une personne logée dans un hôtel particulier de Fontainebleau et qui se trouvait en situation d'exclusion !

Il s'agit de retenir la terminologie de la loi ALUR - une nécessité dont nous a saisi le cabinet de Mme Cécile Duflot.

Alors là...

La proposition de rédaction commune n° 5 supprime l'article 14, en cohérence avec l'article 73 bis du projet de loi de finances pour 2014 qui institue un fonds de solidarité pour les départements d'Ile-de-France.

Il s'agit d'une simple coordination destinée à préserver l'existence du fonds.

La proposition de rédaction n° 5 est adoptée.

En conséquence, l'article 14 est supprimé pour coordination.

Lors de la discussion de l'article 31, l'Assemblée nationale a adopté le principe de la participation libre des métropoles au capital des sociétés d'accélération du transfert de technologie. Or, l'article 20 n'ouvre cette possibilité à la métropole de Lyon qu'à la condition de prendre en compte les orientations définies par le schéma régional de développement économique. Au b de l'article L. 3641-1 du code général des collectivités territoriales, nous proposons de supprimer cette condition afin que la métropole de Lyon ait la même liberté que les autres. C'est cohérent avec ce que nous avons décidé pour les régions à l'article 2.

C'est parfait !

La modification est adoptée.

La proposition de rédaction commune n° 6 s'insère après l'alinéa 116. Elle harmonise la condition de majorité requise pour l'approbation du plan local d'urbanisme par le conseil de la métropole de Lyon.

Nous revenons, en fait, à ce qui existe déjà.

Il n'était pas normal qu'une telle disposition s'applique à toutes les métropoles sauf Lyon.

La proposition de rédaction n° 6 est adoptée.

La rédaction de l'Assemblée nationale pour l'article L. 3641-5 implique-t-elle l'insécabilité des compétences déléguées à la métropole de Lyon en matière de logement ? Le 1° et le 2° du I de l'article peuvent-ils être séparés ?

Pour l'ensemble des métropoles hormis Paris, l'Assemblée nationale souhaite que les compétences transférées en matière de logement soient entièrement sécables, à l'exception du DALO et du contingent préfectoral, qui restent liés : ces compétences ne peuvent être déléguées de façon séparée par l'État.

C'est un grand progrès !

C'est un progrès... Il reste cependant un problème rédactionnel. L'article L. 3641-8 retient un délai de « six mois à compter de la promulgation de la même loi ». À ce moment-là, la métropole n'existera pas encore ! Écrivons plutôt : « six mois après la création de la métropole ».

La modification proposée à l'article L. 3641-8 du code général des collectivités territoriales, est adoptée.

Le Gouvernement avait demandé à l'Assemblée nationale de restreindre à une seule commune les autorisations de stationnement des taxis délivrées par le président du conseil de la métropole. Nous proposons de nous rapprocher de la rédaction du Sénat et de préciser, à l'article L. 3642-2, que cette autorisation « peut être limitée à une ou plusieurs communes situées sur le territoire ».

La modification proposée à l'article L. 3642-2 du code général des collectivités territoriales, est adoptée.

L'Assemblée nationale a réintroduit les dispositifs locaux de prévention de la délinquance dans les compétences territoriales de la métropole, mais sans les pouvoirs de police afférents. Je propose de rétablir l'article L. 3642-5 comme suit :

« Le président du conseil de la métropole de Lyon anime et coordonne, sous réserve du pouvoir de police des maires des communes, les actions qui concourent à l'exercice de la compétence relative aux dispositifs locaux de prévention de la délinquance et d'accès au droit. Sauf opposition d'une ou plusieurs communes représentant au moins la moitié de la population totale de la métropole, le président de la métropole de Lyon préside un conseil métropolitain de sécurité et de prévention de la délinquance.

« Les faits et informations à caractère confidentiel échangés dans le cadre des groupes de travail constitués au sein de ce conseil ne peuvent être communiqués à des tiers. »

C'est le Sénat qui l'a supprimé !

Ma position n'a pas changé, nous n'allons pas revenir là-dessus !

Le fond du texte a été modifié par la suite.

Chaque membre de la commission mixte paritaire a le droit imprescriptible de présenter des propositions de rédaction. Mais il me paraît souhaitable d'en rester aux conclusions de la réunion préalable des rapporteurs et des présidents.

Personnellement, j'avais une conception plus limitée du transfert des pouvoirs de police en direction de la métropole. Il faut nous donner les moyens d'exercer les fonctions qui nous sont confiées.

Pour quelle raison le Sénat avait-il supprimé cet article ?

Parce que M. Collomb avait exprimé un souci d'équilibre entre niveaux métropolitain et municipal. Il est vrai que le contexte a évolué depuis.

Il faut permettre à la métropole d'exercer les compétences ajoutées depuis.

Je suis prêt à appuyer cette demande.

Il conviendrait de parler du « président du conseil de la métropole » et non du « président de la métropole » ; la mention de Lyon n'est pas nécessaire dans le contexte de l'article.

D'accord.

L'article L. 3642-5 du code général des collectivités territoriales est rétabli, sous réserve de ces modifications.

Par précaution, M. René Vandierendonck et moi-même proposons de modifier l'article L. 3651-5, en remplaçant « transférés par application » par « transférés d'une collectivité territoriale à une autre en application ». Il nous paraît utile et prudent de réserver l'indemnité de mobilité aux seuls agents déplacés d'une collectivité à une autre.

Cette disposition est source de difficultés. La plupart des agents vont rester là où ils sont. Un arrêté se contentera de leur dire qu'ils ont changé de patron. Je peux accepter que ce soit à la métropole de payer la prime des cinq mille agents transférés vers elle ; mais cela ne sera pas aussi simple si c'est le département qui s'en charge. Je propose de supprimer l'ensemble de l'article L. 3651-5. Les agents ne risquent pas d'être maltraités.

La proposition de rédaction des rapporteurs répondait à une demande.

Cela avait échappé à notre attention vigilante.

Personne ne nous a fait de demande.

Le Gouvernement fait pression pour généraliser des primes de mobilité. La logique de la mutualisation entraîne une mobilité géographique pour certains ; il reste que le plus grand nombre des agents conservera ses fonctions dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui. Ou bien l'on prévoit un critère géographique ou bien l'on supprime la disposition.

Les transformations des collectivités ne vont pas obliger les agents à changer de chaise ou de domicile, et ne sauraient entraîner de dépenses.

Je m'abstiens.

L'article L. 3651-5 du code général des collectivités territoriales est supprimé.

Nous retiendrions l'article 23 dans la rédaction du Sénat sous réserve de modifications rédactionnelles.

En effet, nous proposons, M. Olivier Dussopt et moi-même, de préciser au 2e qu'il s'agit de « communes contiguës appartenant à la même conférence territoriale », et de remplacer le V par un II.

Les modifications apportées à l'article, en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, relatives aux instances représentatives, sont très proches des dispositions de l'article 12 bis.

Je m'interroge sur l'alinéa supprimé par le Sénat et rétabli par l'Assemblée nationale. Les conseillers communautaires sont élus par fléchage. Quarante-deux des cinquante-huit communes de la communauté urbaine de Lyon ne compteront qu'un seul représentant au conseil communautaire. Je ne peux pas préjuger d'un basculement du rapport hommes-femmes au prochain scrutin. Or il s'agit aussi de rassembler des territoires. Après le prochain renouvellement, en 2020, la parité sera applicable ; en attendant, c'est ingérable.

L'Assemblée avait introduit cet amendement.

Nous approuvons l'argumentation de M. Collomb.

Une telle disposition a déjà été supprimée pour les métropoles de droit commun. Elle aurait été inapplicable à Lille qui compte 128 conseillers.

Je ne suis pas d'accord. Dès que l'on crée une nouvelle collectivité pour Lyon, on doit en accepter toutes les conséquences. On ne va pas renoncer à la parité sous prétexte qu'elle est difficile à atteindre ! Il se trouvera des femmes compétentes ! Il n'est pas écrit que les maires des communes doivent être vice-présidents de la communauté urbaine. Si l'on veut exercer l'ensemble des compétences, il convient d'accepter ce changement de nature : la métropole de Lille n'est pas comparable à celle de Lyon.

En dépit du changement de nature, nous avons toujours le fléchage. Certaines communes n'ont qu'un représentant : dans de telles conditions, comment garantir la parité sans choisir la moitié de l'exécutif dans les sept ou huit communes ayant plusieurs représentants ?

La situation de fait évoluera. En tout état de cause, la réunion ne va pas échouer là-dessus.

C'est pour moi une question de principe.

Pour moi aussi.

Le statut particulier de la collectivité de Lyon obligera le Gouvernement à prévoir un mode de scrutin spécifique. Entendant les observations de Gérard Collomb, je propose, à titre personnel, que le dispositif s'applique à compter du renouvellement de 2020.

On est sûr qu'alors il sera possible d'organiser le suffrage universel direct, dans le respect de la parité.

J'accepte cette proposition.

Lyon étant une collectivité sui generis relevant, durant la période transitoire, du fléchage, c'est une bonne proposition.

Bien que la parité ait valeur constitutionnelle, la rédaction de l'Assemblée n'apparaît guère constitutionnelle : elle empêche les 42 délégués des communes de se porter candidats.

Par coordination, je propose aussi de remplacer « communauté urbaine » par « métropole ».

Encore une fois, il y a là une question de principe. On ne peut pas s'asseoir sur le principe de parité à la première difficulté que rencontre son application. Pourquoi ne pas le mettre en oeuvre dès 2015 : d'autres obstacles seront invoqués en 2020.

Il y aura alors un autre régime électoral.

C'est dans la loi.

Je m'associe aux propos de Mme Nachury. Sur tous les textes par lesquels nous voulons faire avancer la parité, d'aucuns invoquent des difficultés. Aucune ne peut justifier un retour en arrière. La rédaction de l'Assemblée nationale va dans le bon sens.

Je suis favorable à la proposition de M. Dussopt.

Le mode de désignation à la communauté urbaine de Lyon et à la future métropole changera en 2014. Le nombre de vice-présidents reviendra de 43 à 25, c'est-à-dire une douzaine d'hommes et autant de femmes. Un rapide calcul montre qu'une solution n'est pas impossible. Au 1er janvier 2015 la communauté urbaine deviendra une métropole de plein exercice. Dès lors, il paraît difficile de reporter de six ans la constitution d'un exécutif paritaire, même si cela exige des concessions. Respectons un principe auquel nous sommes tous attachés.

Nous avons été exemplaires pour faire bouger les institutions, en créant la métropole de Lyon ou pour avancer sur Marseille, sur Paris, puis sur les autres métropoles. Si avancer implique un blocage d'institutions qui, par ailleurs, fonctionnent, nous aurons été dans un jeu de gribouille.

Je salue votre contribution à nos travaux, notamment sur Marseille. Toutefois, il y a bien d'autres points importants dans le texte et, pour ma part, je soutiens la position des rapporteurs.

Je regretterais que Lyon soit pénalisée à cause de cette avancée que les autres métropoles n'ont pas réalisée...

Nous avons tous été très attentifs à la situation de Lyon.

Nous proposons de retenir la rédaction de l'Assemblée nationale.

L'article 29 autorise l'État à prendre par ordonnance les mesures concernant l'organisation des services de l'État dans le nouveau département du Rhône. L'organisation des services judiciaires n'est pas prévue - cela relève de la loi organique. Je propose d'élargir la délégation donnée au Gouvernement en ajoutant à l'alinéa 6 les mesures concernant l'organisation des opérateurs et des établissements publics de l'État, comme la chambre d'agriculture, qui a son siège dans la métropole alors que les agriculteurs vivent dans le département, les deux chambres de commerce et d'industrie, ou la chambre des métiers avec ses locaux dispersés. Je ne vois pas autrement comment le nouveau département pourrait fonctionner dans ces conditions au 1er janvier 2015.

Je n'ai pas d'opposition sur le fond. Mais votre proposition n'est pas constitutionnelle : le champ d'une habilitation à légiférer par ordonnance ne peut être étendu par une initiative parlementaire.

En effet.

Il y a beaucoup à faire par la loi pour le nouveau département.

Je n'ai pas de désaccord sur le fond.

Je peux bien retirer ma proposition : après tout, un département sans juge préfigure peut-être ce qui nous attend...

Vous pourriez attendre que nous trouvions le bon support.

Sans doute nos deux commissions pourraient-elles inciter le Gouvernement à répondre à votre attente.

Je n'y suis pas favorable. N'ouvrons pas la porte aux amendements du Gouvernement post-commission mixte paritaire. Je préfère que le Gouvernement règle cette question à la faveur d'un prochain texte.

Très sage !

Nous attirerons son attention sur cette difficulté.

Une telle unité socialiste m'impressionne. Je retire ma proposition de rédaction. Néanmoins, il nous reste moins de dix mois pour trouver des solutions. Des groupes de travail ont été créés, mais nul ne sait quand ils rendront leurs conclusions. Peut-être le département du Rhône sera-t-il la première collectivité sans État...

La proposition de rédaction de M. Michel Mercier est retirée.

Le Sénat a âprement débattu des modalités du scrutin. Très réservé sur l'automaticité, il a rappelé sa position de principe : les règles de majorité qualifiée s'appliquent aux intercommunalités. La question du suffrage universel direct avait progressé à propos du fléchage. Le président de l'ACUF, qui est sénateur, avait alors dit qu'il faudrait aller plus loin. Quoiqu'il n'ait finalement pas été défendu, l'amendement déposé par M. Pélissard à l'Assemblée nationale avait le mérite de l'évidence : quand le président de l'AMF explique que le passage de la communauté urbaine à la métropole ne bouleversant pas les choses, l'automaticité peut être admise, la position du Sénat doit évoluer. J'ai pris mon bâton de pèlerin pour convaincre mes collègues et ma proposition de rédaction n°6 bis, qui reprend l'amendement de M. Pélissard, n'a d'autre objet que de susciter le débat.

L'automaticité constitue l'une de nos principales exigences. Le texte initial du Gouvernement prévoyait la transformation en métropoles des intercommunalités de 400 000 habitants dans une aire urbaine de 500 000 habitants. Le Sénat a relevé ce dernier seuil à 650 000 habitants. L'Assemblée nationale a validé ce double seuil, en ajoutant une possibilité de dérogation pour les zones urbaines de 400 000 habitants incluant le chef-lieu de région (Montpellier) ou les EPCI centres d'une zone d'emploi de 400 000 habitants (Brest). En deuxième lecture, nous avons rétabli l'automaticité pour ces deux premiers cas. Avec la proposition du rapporteur du Sénat, seulement cinq ou six intercommunalités deviendraient des métropoles, au lieu de neuf avec le critère démographique du texte de l'Assemblée nationale. De surcroît Brest, Montpellier et Rennes sont des communautés d'agglomération.

Dans un esprit de compromis avec le Sénat, je propose une transformation automatique en métropoles des intercommunalités formant un ensemble de 400 000 habitants dans une aire urbaine de 650 000 habitants ; la transformation en métropoles des intercommunalités abritant le chef-lieu de région, ou centres d'une zone d'emplois de plus de 400 000 habitants relevant de la volonté des communes.

Nous sommes pratiquement d'accord sur le fond.

Avec cette proposition, l'Assemblée nationale fait un pas significatif en direction du Sénat. J'ai toujours milité pour limiter le nombre des métropoles, mais il faut se rendre aux arguments de M. Dussopt. La communauté d'agglomération de Rennes est ancienne et constitue une référence en matière d'intercommunalité : est-il juste de la laisser à l'écart au prétexte qu'elle n'est pas une communauté urbaine ? Le Sénat étant écouté dans cette négociation, je suis prêt à accepter la proposition de rédaction de M. Dussopt.

La proposition de rédaction n°6 bis est retirée.

Je salue la volonté du Sénat de parvenir à un accord. Si notre proposition de rédaction est adoptée, nous nous en souviendrons sur d'autres articles, y compris ceux qui ont été réservés.

L'accord était annoncé dès le départ...

Oui, mais la dramaturgie est belle. Saluons aussi l'effort de M. Vandierendonck au nom du Sénat...

Il est proportionnel à celui du rapporteur de l'Assemblée nationale.

Le Sénat est attaché au caractère volontariste de la démarche. A l'inverse, dans une démarche gaullienne, les communautés urbaines ont été créées par la loi : si Augustin Laurent s'en était étranglé, des observateurs ont envié la dotation globale de fonctionnement conséquente.

J'aurais été chagriné que l'automaticité soit étendue à la transformation des communautés d'agglomération en communautés urbaines. C'est une erreur de ne parler que des métropoles, il y a des réseaux de communauté. Dijon ou Poitiers, Limoges ou Orléans... pourront devenir des communautés urbaines sur la base du volontariat. Toutefois, comme la proposition de M. Dussopt n'instaure l'automaticité que pour certaines métropoles, je soutiens la position de notre rapporteur.

La loi qui a créé les communautés urbaines contenait la liste des villes concernées. Rien de tel ici. Je ne vote pas un texte aussi peu clair.

L'automaticité ne prévaudra que pour le passage au statut de métropole. En outre, le changement de statut ne s'accompagnera d'aucun changement de périmètre. Outre Paris, Lyon et Marseille traités par ailleurs, elle concernera Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes, Strasbourg, Grenoble, Rennes et Rouen. Enfin, Montpellier et Brest pourront accéder au statut de métropole si elles en font le choix.

Nous sommes contre l'automaticité.

Nous aussi.

La proposition de rédaction du rapporteur de l'Assemblée nationale est adoptée.

Comme l'article 31 ne présente pas d'autres points de divergence entre le Sénat et l'Assemblée nationale, nous proposons d'adopter la rédaction de l'Assemblée nationale.

Quelles seront les modalités de substitution des métropoles aux communes dans les syndicats d'électrification ? Le texte de l'Assemblée nationale assure aux métropoles une représentation proportionnelle à leur population. Sans le dire, il modifie la nature de ces syndicats, souvent départementaux, dont la principale vocation est d'assurer l'électrification des communes rurales, car il les place sous la dépendance de la métropole. La métropole doit avoir le même poids que les communes qu'elle remplace.

Les discussions ont été longues. Le texte de l'Assemblée nationale est équilibré : le poids des représentants de la métropole au sein du comité syndical est plafonné à 50 % du nombre total des suffrages. La substitution sans plafonnement posait des difficultés d'ordre technique.

C'est bien l'esprit de ce qui a été voté au Sénat. Il est extrêmement important de s'en tenir à cette rédaction.

Rien ne justifie de changer les règles de représentation si une métropole est créée. Ce passage en force sera très mal vécu, le jeu n'en vaut pas la chandelle.

L'Assemblée a conservé le mécanisme de représentation-substitution. Le plafonnement garantit que la métropole remplacera les communes adhérentes au syndicat, pas plus. Cette rédaction est conforme à notre vote.

Je ne suis pas rassuré.

Je vote contre.

Nous aussi.

Nous proposons d'adopter l'article 34 bis dans la rédaction de l'Assemblée nationale, qui reprend celle du Sénat sous réserve de coordinations.

En effet.

En première comme en deuxième lecture, l'Assemblée nationale s'est prononcée en faveur du principe de l'élection au suffrage universel direct des conseillers métropolitains dans le cadre d'un mode de scrutin distinct. En deuxième lecture, elle a prévu deux collèges, l'un représentant les communes membres, élu par fléchage sur les listes municipales, l'autre élu dans le cadre d'une ou plusieurs circonscriptions métropolitaines.

La proposition de rédaction n° 6 ter prend en compte les objections du Sénat : elle prévoit que le renouvellement général des conseils de métropole s'effectuera en 2020 au suffrage universel direct, suivant des modalités à fixer avant le 1er janvier 2017, ce qui renvoie le débat sur l'élection au suffrage universel direct dans le cadre d'un régime électoral autonome à une loi ultérieure. En outre, le Gouvernement déposera avant le 30 juin 2015 un rapport analysant les avantages et inconvénients de l'élection de conseillers de métropole dans une ou plusieurs circonscriptions métropolitaines. Il est important d'ouvrir le débat du contrôle démocratique dans les métropoles.

Cette rédaction me satisfait. Je mesure le chemin parcouru par l'Assemblée nationale. Elle rejoint la position de Michel Delebarre, qui recommandait de dresser le bilan du fléchage, qui est un suffrage universel direct dans le cadre communal. Expérimentons et débattons de son extension éventuelle ensuite.

Au Sénat, le groupe écologiste souhaite une élection au suffrage universel direct autonome immédiatement ; les autres groupes sont, à des degrés divers, réticents. Nous avons d'ores et déjà mis en place un suffrage universel direct qui désigne les délégués à l'intercommunalité. Il entre dans les hypothèses possibles. Il ne faut pas confondre le suffrage universel direct et le scrutin communautaire direct ; le premier désigne aussi bien des systèmes de fléchages que des modes d'élection directe. Cette rédaction ne préjuge en rien des modalités que nous retiendrons pour 2020.

Le texte parle de suffrage universel direct. Il dit autre chose que ce que vous expliquez.

Les élections communautaires de 2014 auront lieu au suffrage universel direct avec deux listes. Je voterai ce texte qui laisse ouvert l'avenir.

Si le mode actuel d'élection convient, pourquoi prévoir une loi pour en changer ?

La loi fixera les modalités des élections de 2020. Elles pourront être les mêmes qu'aujourd'hui. En revanche, ne serait-il pas plus logique d'inverser l'ordre des deux paragraphes ?

Je suis d'accord. L'Assemblée nationale est attachée à l'élection d'au moins une partie et de préférence la moitié des conseillers au suffrage universel direct. La rédaction que je propose ne préjuge pas de l'avenir. L'Assemblée nationale accomplit un effort en direction du Sénat.

Je ne le nie pas.

Nous ne sommes pas dupes. Le fléchage existe, nous aurions pu en rester là. Ce texte est un pas vers la transformation des métropoles en collectivités de plein exercice, laquelle aura pour conséquence la disparition des autres collectivités. Je voterai contre.

Nous avons besoin de temps pour dresser un bilan du fléchage, déterminer l'importance de la dimension intercommunale dans les professions de foi, le débat local, etc. Il est fondamental que nos collègues aient compris qu'il existe un suffrage universel direct dans le cadre communal, que le fléchage organise de manière décisive. Je me réjouis d'un accord sur cette question clef.

L'Assemblée nationale fait un pas très important en direction du Sénat en proposant que l'on rediscute de la question au plus tard en 2017, sans qu'aucune modalité ne soit fixée aujourd'hui ; un rapport nous sera remis entre temps. L'élection de mars 2014 sera importante, nos concitoyens se rendront compte de ce que signifie un bulletin de vote intercommunal. Par cette proposition, vous nous aidez à réfléchir. J'y suis très favorable.

La proposition de rédaction n° 6 ter est adoptée.

Les modifications que nous avons apportées sont purement rédactionnelles.

Je suis très satisfait de la manière dont l'Assemblée nationale a perfectionné le dispositif de l'article 35 B.

La proposition de rédaction n° 7 tend à supprimer la possibilité pour les établissements publics territoriaux de bassin de se constituer sous la forme juridique d'institutions interdépartementales, pour ne pas compliquer le système et l'exercice de cette compétence. À l'alinéa 2, nous supprimons donc les mots « L. 5421-1 à L. 5421-6 ou ».

Je suis favorable à ces modifications.

La proposition de rédaction n° 7 est adoptée.

Pour que la métropole de Lyon puisse bénéficier d'une indemnisation par le fonds pour la réparation des dommages causés aux biens des collectivités territoriales et de leurs groupements par les calamités publiques, il convient de la mentionner expressément.

À l'Assemblée nationale, cet amendement a été déclaré irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution. Il n'est pas dans nos coutumes de revenir en commission mixte paritaire sur des amendements écartés à ce titre !

Le Conseil constitutionnel, qui sera saisi du projet de loi, n'accepterait pas un tel ajout.

Il faut être prudent et ne pas prendre ce risque. Nous irons voir prochainement le Gouvernement : mettons ce sujet à l'ordre du jour ! La proposition de rédaction a, me semble-t-il, vocation à figurer plutôt dans un autre texte.

La proposition de loi de notre collègue Pierre-Yves Collombat, adoptée à l'unanimité, ne pourrait-elle pas constituer le bon réceptacle pour rétablir l'égalité de traitement entre Lyon et le reste du territoire ?

Nous notons la suggestion.

Les modifications que nous avons apportées sont rédactionnelles ou calendaires et visent à sécuriser le dispositif.

Le mot « digues » remplace « ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions ». Je salue cet effort d'économie linguistique.

Les modifications rédactionnelles sont adoptées.

Je propose de prendre le texte adopté par l'Assemblée nationale, à l'exception de l'alinéa adopté par le Sénat précisant que « l'autorisation de stationnement peut être limitée à une ou plusieurs communes membres » et non qu'elle « est limitée » à une commune membre, pour tenir compte des réalités territoriales.

Avis favorable.

Les modifications rédactionnelles sont adoptées.

Pour prendre en compte le cas particulier des communautés urbaines créées par la loi de 1966 qui ne disposent pas obligatoirement de statuts mais peuvent se doter de nouvelles compétences par délibération, vos deux rapporteurs ont jugé bon, dans leur proposition de rédaction commune n° 8, de compléter l'alinéa 9, en insérant après « ses statuts », les mots « ou par une délibération prise dans les conditions de majorité prévues au II de l'article L. 5211-5 ». Ainsi, les communautés urbaines n'auront pas à modifier leurs statuts ou à en adopter pour pouvoir mettre en oeuvre cette disposition.

Pour rendre le dispositif plus efficace et compréhensible, une précision rédactionnelle substitue à « autorisée hors abonnement » les termes « prévue, hors dispositifs d'abonnement ».

À l'alinéa 20, nous remplaçons le terme « l'entité » par les mots « la commune, de l'établissement public de coopération intercommunale, du syndicat mixte ou du tiers contractant » et à l'alinéa 21, nous remplaçons « l'entité compétente » par les mots « la personne chargée de ». Tel est l'objet de la proposition de rédaction n° 9.

La modification rédactionnelle ainsi que les propositions de rédaction n° 8 et n° 9 sont adoptées.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a, sur l'initiative du Gouvernement, complété cet article pour tenir compte de la réforme de la notation des agents de la fonction publique territoriale, qui a rendu systématique l'entretien professionnel. Le Gouvernement a décidé de prolonger cette expérimentation.

Je propose, outre une correction matérielle au 17°, une proposition de rédaction n° 10, tendant, à l'alinéa 48, à porter les seuils prévus pour la constitution d'une communauté d'agglomération à « 30 000 habitants autour d'une commune centre d'au moins 15 000 habitants » dans le cas d'intercommunalités géographiquement contraintes par leur caractère littoral. Une expérimentation pendant trois années nous montrerait ce qu'un abaissement des seuils peut apporter à la dynamique intercommunale.

Les seuils de création d'une communauté d'agglomération sont de 50 000 habitants autour d'une ville centre de 15 000 habitants. Il y a déjà des dérogations, pour les chefs-lieux et les plus grandes villes de chaque département. L'Assemblée nationale a souhaité apporter une réponse aux intercommunalités situées en zone littorale, qui ne peuvent s'étendre ni du côté de la mer, ni du côté terrestre où elles se heurteraient aux intercommunalités existantes, en leur permettant d'accéder au statut de communauté d'agglomération. Nous tenons à notre rédaction et au seuil de 25 000 habitants.

La proposition de rédaction du rapporteur du Sénat présente en outre une difficulté sur la forme, car elle ne cible pas explicitement les communes littorales, ce qui a pour conséquence d'augmenter considérablement le nombre des cas pouvant bénéficier de cette expérimentation.

Ne faudrait-il pas incorporer aussi les zones de montagne ? Je précise que le seuil de 30 000 habitants s'entend au sens de la dotation globale de fonctionnement (DGF). J'ai déjà fait de gros efforts conceptuels pour me rapprocher, dans ma rédaction, du texte de l'Assemblée nationale.

Pour constituer une communauté d'agglomération, il faut une ville-centre de plus de 15 000 habitants. Onze villes de plus de 15 000 habitants n'appartiennent pas à des communautés d'agglomération. Les trois quarts de ces villes n'ont pas souhaité transformer leur communauté de communes en communauté d'agglomération. Restent une à deux villes appartenant à une communauté de communes qui ont un rayonnement à 180°, qui possèdent le même coefficient d'intégration que les communautés d'agglomérations et les mêmes compétences, mais qui sont encerclées par des structures qui les empêchent de s'étendre. Il s'agit donc de cas particuliers.

J'entends vos réserves, mais l'extension à la montagne ne me paraît pas justifiée : les villes de plus de 15 000 habitants y sont plus que rares !

Je partage ces arguments. Mais je vois bien aussi la volonté du rapporteur du Sénat de ne pas faire proliférer les communautés d'agglomération. Pour éviter ce risque, au lieu de prévoir une durée expérimentale de trois ans, réduisons le délai dans lequel les intercommunalités concernées devront se manifester : en prévoyant une expérimentation de dix-huit mois au lieu de trois ans, nous fermons le dispositif dans le temps...

Il convient d'être vigilant sur les communautés d'agglomération. Au début, les seuils étaient élevés, puis nous les avons abaissés, mais pas trop.

Nous arrivons au terme de cette séance de travail, beaucoup d'efforts ont été accomplis de part et d'autre. Je propose d'adopter l'article dans la rédaction de l'Assemblée nationale, en y ajoutant la dernière modification sur le délai de l'expérimentation.

Nous modifions ainsi l'alinéa 48 : « À titre expérimental et pendant une durée maximale de dix-huit mois ».

Et quid de l'article 40 de la Constitution ?

On ferme le guichet plus tôt, l'article 40 n'a pas lieu d'être invoqué.

La modification rédactionnelle est adoptée. La proposition de rédaction n° 10 est retirée.

Nous avons apporté des modifications rédactionnelles sur la gestion des fonds structurels.

Je salue l'effort conceptuel et rédactionnel de nos rapporteurs.

Nous avons beaucoup travaillé, M. Vandierendonck et moi, pour conserver le terme « rural » dans la dénomination des pôles d'équilibre. Après deuxième lecture de nos collègues de l'Assemblée nationale, nous avions considéré que l'essentiel était que les pôles existent et fassent leurs preuves sur le terrain. La rédaction a été modifiée sur proposition des deux rapporteurs. Le terme de « pôle d'équilibre territorial et rural » est une synthèse finale appréciable. Tel est l'objet de nos propositions de rédaction.

Le texte est plus lisible, car initialement, il traitait de « pôles territoriaux d'équilibre ».

J'ai bien compris votre logique d'affichage, mais je ne trouve pas judicieux de faire apparaître le terme « rural ». Ces pôles seront à cheval sur des territoires urbains et ruraux, tout comme certains pays sont composés de villes moyennes et de territoires périphériques ; en outre, les pôles ne sont pas spécifiquement destinés aux zones rurales. Ne réduisons pas leur portée opérationnelle par un nom réducteur ! Je suis favorable à la modification proposée, mais je tenais à signaler cette subtilité.

Les propositions de rédaction n° 11, 12 et 13 sont adoptées.

Je sais l'attachement que l'Assemblée nationale porte à la création du Haut Conseil des territoires. Cependant, compte tenu des débats en cours sur le rôle du Sénat et sur les règles de non cumul des mandats, il me semble opportun de renvoyer à plus tard cette question. Il faudra aussi travailler l'appellation. Je milite pour une concertation et pour le rattachement de telles dispositions à un autre support juridique.

Je regrette que Monsieur Hyest ne soit pas témoin de notre bel effort, qui vient en contrepartie de ceux du Sénat : nous acceptons que les articles 1er A et 1er AB soient supprimés.

Voilà un acte qui ouvre la voie du succès à notre commission mixte paritaire, ainsi qu'à un vote favorable en séance publique au Sénat - je l'appelle de mes voeux.

Il me reste à mettre aux voix l'ensemble du texte issu de nos travaux.

Aujourd'hui, dans le droit positif français, est-il possible de détenir deux mandats exécutifs dans des collectivités locales au sens de l'article 72 de la Constitution ? Est-il possible de cumuler un mandat parlementaire avec une fonction exécutive locale ? Enfin, le texte soumis à notre approbation respecte-t-il le droit positif français ?

Sont incompatibles aujourd'hui les fonctions de maire, de président de conseil général et de président de conseil régional ; sont compatibles les fonctions de député ou de sénateur avec une fonction exécutive locale. Si la loi que l'Assemblée nationale a examinée est votée, les choses changeront. Mais le présent texte n'aura pas d'incidence sur le cumul des mandats.

Pourtant, il prévoit que le maire de Lyon pourra être président d'une nouvelle métropole. Celle-ci ne sera pas un EPCI mais une collectivité locale sui generis. Je m'interroge donc sur la conformité de cette disposition à la Constitution.

Dans l'état actuel des choses, l'intercommunalité n'est pas une collectivité locale. Il est donc possible d'être maire et président d'une intercommunalité. Nous en avons d'éminents exemples ici même. L'intercommunalité n'entre pas en ligne de compte dans la loi sur les cumuls. S'agissant du cas de Lyon, quand la ville deviendra une collectivité locale d'un nouveau type, il reviendra au législateur de statuer, car il y aurait une incohérence à ce que Lyon demeure le seul cas de cumul autorisé.

Merci de ces explications embarrassées, que ne manquera pas d'examiner le Conseil constitutionnel.

M M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - Dès que la loi sera applicable, il sera cohérent de prévoir une modification.

Je suis désolé de rompre une aussi belle unanimité, mais j'indique que je ne pourrai pas voter ce texte : ce serait aller à l'encontre de ce que j'ai proposé sur le Grand Paris. Je dis ma forte opposition à ce texte qui est un recul grave de la démocratie et je regrette que ce soit la gauche qui le porte.