Séance en hémicycle du 19 juin 2008 à 15h00

La séance est reprise.

Mes chers collègues, j’ai le plaisir et l’honneur de saluer la présence dans notre tribune officielle d’une délégation de parlementaires bulgares, membres du groupe d’amitié Bulgarie-France, reçue conjointement en France par le groupe interparlementaire d’amitié de l’Assemblée nationale et par celui du Sénat présidé par notre collègue M. Jean-François Picheral.

Cette visite confirme les excellentes relations existant entre nos parlements, et particulièrement avec le Sénat français. Je forme des vœux pour qu’elle contribue au renforcement des liens d’amitié qui unissent notre pays à un pays membre de l’Union européenne et de la francophonie. Soyez les bienvenus !

Nous reprenons la discussion du projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la Ve République.

La parole est à M. Bernard Frimat.

Monsieur le président, je souhaiterais un éclaircissement sur l’organisation de nos travaux.

M. le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement a proposé hier au Sénat l’examen par priorité, d’une part, de l’article 13 cet après-midi et, d’autre part, de l’article 11 et des amendements portant articles additionnels après l’article 11 ce soir, après la suspension de séance.

L’ordre de nos travaux a donc été modifié pour permettre au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique d’être présent ce soir pour la discussion des amendements financiers portant sur l’article 11. Cette démarche me semble saine : si nous pouvons faciliter l’organisation du travail des ministres, nous n’avons aucune raison de nous y opposer.

Je voudrais cependant faire remarquer que le président de la commission des lois avait proposé, au vu du nombre important d’amendements déposés, d’examiner l’article 11 par divisions, proposition qui avait recueilli l’assentiment de tous les groupes politiques.

Je souhaiterais donc obtenir des précisions quant au dérouleur de séance qui nous a été distribué. Je ne doute pas que le service de la séance ait fait remarquablement son travail, comme à son habitude.

Merci, mon cher collègue !

Les socialistes ont toujours défendu les travailleurs !

J’aimerais néanmoins m’assurer que seuls les amendements financiers, et non l’ensemble des amendements, déposés sur l’article 11 et nécessitant la présence de M. Éric Woerth seront examinés ce soir, et que le déroulement normal de l’examen des articles reprendra ensuite.

Autant il me semble sain de faciliter l’organisation du travail des ministres, autant il me paraît logique d’examiner le texte dans sa continuité afin d’éviter des allers et retours entre les articles, ce qui serait le cas si nous discutions de l’ensemble de l’article 11 avant les articles précédents.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le président, afin de répondre aux préoccupations légitimes qui portent sur l’examen groupé des amendements relatifs aux mêmes domaines, je voudrais apporter des précisions quant à la demande de priorité que j’ai formulée hier.

Le Gouvernement souhaite que les amendements portant articles additionnels après l’article 14 puissent être examinés avant l’article 11, et que, au sein de l’article 11, puissent être appelés prioritairement les amendements qui portent tous sur des questions financières et budgétaires : il s’agit des amendements n° 302 rectifié, 312 rectifié, 451, 301 rectifié, 447, 388 rectifié bis, 18 rectifié bis, 190, 449, 108 rectifié, 85, 309 rectifié, 277 rectifié, 401, 19 rectifié bis et 380 rectifié bis.

La parole est à M. le rapporteur.

C’est bien ce dont nous étions convenus, mais il était bon d’indiquer précisément les numéros des amendements qui seront examinés par priorité. En effet, à la lecture du dérouleur de séance, on aurait pu croire que tous les amendements portant sur l’article 11 seraient examinés ce soir. Nous reprendrons ensuite l’ordre normal de discussion du texte.

Mes chers collègues, un nouveau dérouleur de séance tenant compte des précisions apportées par M. le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement va vous être distribué.

Je vous rappelle que, dans la suite de la discussion des articles, nous avons décidé d’examiner par priorité l’article 13.

La parole est à M. Didier Boulaud, sur l'article.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’Etat, mes chers collègues, je souhaite vivement que cet article 13 contribue à figer dans le marbre de notre Constitution une véritable avancée en matière de droits du Parlement.

Depuis très longtemps, les parlementaires socialistes se sont élevés contre le véritable ostracisme dans lequel une certaine pratique de la Constitution de la Ve République place le Parlement dès qu’il s’agit de politique étrangère et de politique de défense.

J’ai en tête les propositions de loi déposées, notamment à l’Assemblée nationale, depuis 1999 et malheureusement abandonnées en chemin, qui étaient destinées à instaurer un contrôle parlementaire sur les opérations extérieures et sur les accords de défense.

Aujourd’hui, la donne est en train de changer. Un relatif consensus semble se dessiner. Il serait donc possible de briser au moins un coin du « domaine réservé ». Nous nous en réjouissons, mais nous ne souhaitons pas nous arrêter en si bon chemin : d’autres débats sur la politique étrangère et la politique de défense nous donneront l’occasion de vous proposer de nouvelles avancées législatives pour en finir avec ce domaine réservé si funeste à la vie politique nationale.

Nous voulons que ce projet de loi constitutionnelle apporte des changements significatifs au rôle du Parlement en matière de politique étrangère, ainsi que sur les questions de défense et de sécurité.

Il faut procéder à l’aggiornamento de nos politiques et de nos institutions qui sont, d’une part, trop marquées par les conséquences de la guerre froide et par les fantômes des confrontations disparues, et, d’autre part, caractérisées par une certaine méfiance, qui n’a pas lieu d’être, à l’égard du Parlement et des parlementaires.

Ainsi, nous avons été agréablement surpris d’entendre le Président de la République expliquer, le 17 juin 2008, qu’il a proposé « dans la révision constitutionnelle qui est en cours d’examen, d’associer de façon transparente le Parlement aux décisions sur les opérations extérieures ».

Mes chers collègues de la majorité sénatoriale, je vous invite à prêter attention aux termes qu’il a utilisés. Nous ne sommes plus là dans l’information, dans la communication, dans les messages adressés au Parlement. Nous devons être associés aux décisions. Nous répondons : « Chiche ! ». Nos amendements vont dans cette direction ; si vous suivez les vœux du Président, vous ne pouvez que les adopter.

Revenons donc à cet article 13 qui, sous sa forme actuelle, est perfectible.

L’article 13 tend à assurer un droit à « l’information » du Parlement. C’est bien, mais c’est peu. Nous demandons qu’un vote puisse suivre l’information et le débat sur l’intervention des forces armées à l’extérieur. J’y reviendrai au moment de la discussion de l’amendement n° 457.

Il est nécessaire aussi de réunir le Parlement en session extraordinaire si les circonstances l’exigent. On ne peut pas envisager que, en cas de crise grave nécessitant l’envoi des troupes, le Parlement n’ait pas l’occasion de s’exprimer parce qu’il n’est pas en session.

Lors de la guerre du Golfe, en 1991, le Parlement avait été convoqué en session extraordinaire et, après la lecture du message du Président de la République, il s’était prononcé par un vote, organisé selon les modalités propres à chaque chambre, sur une déclaration de politique générale relative à la participation de la France à ce conflit.

Par ailleurs, l’article 13 prévoit que « lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement ». C’est bien, mais nous souhaitons une précision supplémentaire : au-delà des quatre premiers mois, la poursuite des opérations doit également être régulièrement autorisée par le Parlement. Je reviendrai sur ce point dans quelques instants en présentant un amendement.

Je souhaite insister sur un autre point très important : il s’agit de la nécessaire information du Parlement sur le contenu des accords de défense et de coopération militaire.

Le 28 février dernier, le Président de la République, lors de son intervention devant le Parlement sud-africain, a affirmé que les accords de défense entre la France et les pays africains seraient intégralement publiés.

Puis, voilà quelques jours, à l’occasion de sa présentation du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, il est allé encore plus loin, en affirmant ceci : « J’ai décidé de rendre publics tous nos accords de défense. » Il a bien dit : « tous nos accords ». Aussi, nous prenons acte de cette promesse et allons lui donner – une fois n’est pas coutume – la possibilité de la tenir.

En effet, il nous semble opportun d’inscrire ce souhait présidentiel de transparence dans la Constitution, en permettant au Gouvernement de tenir le Parlement informé du contenu de tous les accords de défense et de coopération militaire. Bien entendu, cela n’interdit pas de prendre ensuite toutes les précautions nécessaires pour que l’information du Parlement se déroule dans des conditions respectueuses du principe de confidentialité. Là encore, je reviendrai sur le sujet en défendant un amendement.

Je suis saisi de seize amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 193 rectifié, présenté par Mme Demessine, MM. Bret, Hue et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

L'article 35 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 35. - Toute intervention des forces armées à l'extérieur du territoire de la République est autorisée par le Parlement, au besoin après convocation d'une session extraordinaire. »

La parole est à M. Robert Bret.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, cet amendement vise à donner au Parlement un réel pouvoir de décision pour toute intervention de nos forces armées à l’étranger.

Comme nous le savons, selon la Constitution de la Ve République, et en vertu de dispositions qui datent de la guerre froide, nos assemblées ne sauraient être concernées par de telles opérations, puisque le Parlement n’est amené à se prononcer qu’en cas de déclaration de guerre.

Si le sujet n’était pas aussi grave, l’idée de déclarer officiellement la guerre dans des conflits d’une complexité sans commune mesure avec ceux d’hier pourrait certainement prêter à sourire. Mais cette disposition obsolète crée une situation dans laquelle la décision finale d’envoi de nos troupes est du seul ressort du Président de la République, en sa qualité de chef des armées.

En vertu d’une telle pratique, qui tient d’ailleurs plus – il faut le souligner – de la coutume que de nos institutions proprement dites, les affaires étrangères et la défense constituent le « domaine réservé » du Président de la République. Cela ne correspond plus aux réalités et aux exigences de notre époque.

Nous souhaitons donc que le Parlement soit amené à se prononcer, par un débat suivi d’un vote, sur l’opportunité d’une intervention à l’étranger et qu’il autorise le Gouvernement à la mener. Pourquoi se limiter à solliciter l’autorisation du Parlement seulement quatre mois après le début d’une intervention ?

C’est d’ailleurs ce que demande, sans fixer le délai, un groupe d’officiers généraux et supérieurs des trois armées qui critique le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale dans Le Figaro d’aujourd'hui. Ces officiers regrettent notamment l’opacité des choix d’intervention, « ne donnant lieu à aucun débat, notamment parlementaire ».

Monsieur le ministre, c’est donc au nom de la France, et forte de l’adhésion des représentants du peuple, que la décision doit être prise.

Certes, il faut s’entendre sur le terme « intervention ». Il ne s’agit pas que le Parlement se prononce sur tous les types d’interventions, notamment les opérations humanitaires, celles qui auraient un caractère d’extrême urgence, comme la protection de nos ressortissants, celles qui nécessitent confidentialité et rapidité pour être efficaces ou encore celles qui entrent dans le cadre d’exercices à l’étranger. Nous excluons également les interventions d’urgence décidées en application de l’article 51 de la Charte des Nations unies, relatif à l’invasion d’un pays.

En revanche, lorsqu’il s’agit de l’envoi de militaires en corps constitués à des fins opérationnelles, qui peuvent donc comprendre des combats dans des situations politiques souvent complexes et dans un cadre international avec un mandat, nous pensons que les élus du peuple doivent prendre leurs responsabilités et se prononcer.

Vous prévoyez de consulter le Parlement au bout de six mois. N’est-il pas préférable de l’avoir associé à la décision initiale, plutôt que de le placer devant le fait accompli ?

Vous l’aurez compris, alors que l’Assemblée nationale a réduit à quatre mois le délai au terme duquel le Parlement autorise la prolongation d’une intervention de nos forces armées à l’étranger, nous souhaitons, pour notre part, que la représentation nationale soit associée dès le départ à la prise de décision.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 110 est présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

L'amendement n° 139 est présenté par M. de Rohan, au nom de la commission des affaires étrangères.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Rédiger comme suit la première phrase du deuxième alinéa de cet article :

Le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l'étranger, au plus tard trois jours après le début de l'intervention.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l’amendement n° 110.

Il existe une incertitude sur le point de départ du délai de trois jours mentionné à l’article 13.

Ce délai commence-t-il au moment où la décision d’intervenir est prise ? Mais, comme l’avait observé le chef d’état-major des armées, le général Jean-Louis Georgelin, lors de son audition par la commission, le processus de décision complexe, qui peut impliquer des autorités nationales et internationales, ne permet pas toujours d’arrêter précisément la date à laquelle la décision est prise.

S’agit-il de la date de début de l’intervention ? Dans la mesure où celle-ci peut être connue avec précision, votre commission vous propose de la prendre pour référence comme point de départ du délai de trois jours, tout en permettant que l’information puisse être donnée plus tôt si le Gouvernement le juge possible.

Ainsi, le Parlement serait informé au plus tard trois jours après le début de l’intervention.

La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour présenter l'amendement n° 139.

L’introduction dans la Constitution d’une procédure d’information et de contrôle du Parlement sur les interventions des forces armées à l’étranger constitue une importante nouveauté.

D’ailleurs, le Sénat avait joué un rôle précurseur dans ce domaine, puisque notre regretté collègue Jean Lecanuet avait déposé une proposition de loi constitutionnelle sur le sujet dès 1991.

C’est vrai !

Tel qu’il a été modifié par l’Assemblée nationale, le dispositif proposé me paraît satisfaisant.

En effet, il préserve l’équilibre entre la nécessité d’associer le Parlement et celle ne pas empiéter sur les prérogatives de l’exécutif, afin de ne pas nuire à l’efficacité des interventions de nos forces armées et à la sécurité de nos militaires.

Toutefois, le texte soulève encore quelques interrogations.

Ainsi, la notion d’« interventions des forces armées à l’étranger » reste à préciser. Cela comprend-il, par exemple, les officiers affectés dans les états-majors internationaux ou les interventions à caractère humanitaire ?

Par ailleurs, certaines opérations ne concernent que quelques militaires, comme la mission d’observation de l’ONU au Sinaï, alors que d’autres font appel à plusieurs centaines, voire à plusieurs milliers d’hommes, comme les opérations de l’OTAN au Kosovo ou en Afghanistan.

Monsieur le ministre, je voudrais donc vous interroger sur les critères qui permettent d’établir une distinction entre les interventions devant donner lieu à une information du Parlement et les autres.

D’ailleurs, si cela pouvait nous aider à mieux cerner le problème, nous pourrions éventuellement envisager la constitution d’un groupe de travail auquel participeraient les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des questions de défense, afin d’approfondir la question.

De même, le texte du projet de loi ne précise pas le point de départ du délai de trois jours pour l’information du Parlement. Est-ce la date de la décision prise par le pouvoir politique ou bien le jour à partir duquel les troupes sont engagées sur le terrain ?

Étant donné l’important décalage temporel qui est souvent constaté, par exemple pour l’opération EUFOR au Tchad et en République centrafricaine, une telle question n’est pas sans importance. Compte tenu de la complexité de la chaîne de décision, il est souvent difficile de définir précisément le point de départ d’une intervention. Peut-être pourriez-vous nous éclairer sur ce point, monsieur le ministre ?

L'amendement n° 257 rectifié, présenté par Mme Demessine, MM. Bret, Hue et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit la dernière phrase du deuxième alinéa de cet article :

Cette information donne lieu à un débat suivi d'un vote, dans les conditions fixées par le règlement des assemblées, dans les deux semaines suivant le début de l'intervention.

La parole est à M. Robert Bret.

Notre amendement porte sur un article particulièrement important, qui concerne les conditions d’engagement de nos troupes dans des opérations à l’étranger.

Nous sommes l’un des rares pays européens dans lesquels le Parlement n’est ni informé ni consulté en cas d’intervention des armées à l’extérieur des frontières.

Ce sont pourtant des décisions d’une grande importance, puisqu’elles sont menées au nom de la France et qu’elles engagent souvent la vie des hommes et des femmes qui servent dans nos forces armées.

Or ce type de décision est pris en cercle restreint et, in fine, par un seul homme, le Président de la République.

À notre époque, où l’information circule vite, il n’est plus possible que la représentation nationale soit tenue à l’écart de décisions aussi graves.

En outre, de telles opérations se sont multipliées ces dernières années. Elles sont dangereuses – en tout cas, elles exposent la vie de nos hommes de troupe –, puisque nous avons perdu plusieurs dizaines d’hommes et que nous déplorons plusieurs centaines de blessés. Elles sont également de plus en plus longues et de plus en plus coûteuses. Comme vous venez de le confirmer, leur coût total s’élève à 880 millions d’euros pour l’année 2008, et il est estimé à un milliard d’euros pour l’année 2009.

Dans ces conditions, il semble tout à fait logique et démocratique de proposer un contrôle du Parlement sur l’emploi de nos forces à l’étranger, et pas seulement une information dans un délai donné.

En ce sens, vous proposez de timides avancées, par exemple en modifiant le rapport entre le Parlement et l’exécutif sur un sujet essentiel. Si vous avez vraiment la volonté de renforcer les pouvoirs du Parlement, nous vous proposons de passer effectivement à l’acte !

Vous prévoyez une information rapide sur les conditions et les objectifs de ces opérations extérieures. À mon sens, c’est la moindre des choses.

Le débat est aussi nécessaire pour que le pays, par ses représentants, puisse connaître les tenants et les aboutissants de chaque situation.

Mais, vous l’aurez compris, nous ne pouvons nous satisfaire d’une simple information. Inscrire dans la Constitution l’autorisation du Parlement, accordée par un vote, serait tout simplement la marque du respect du peuple français.

Pour être légitimes, les interventions de nos troupes à l’étranger ne peuvent se réaliser qu’avec le soutien de la nation. Comment peut-on imaginer mener de telles opérations contre l’opinion publique ou contre les forces politiques du pays ? Si l’opération est clairement exposée, en toute transparence, pourquoi douter de l’adhésion du pays ?

Ce sont les raisons pour lesquelles nous proposons, avec cet amendement, que le Parlement puisse voter sur l’opportunité d’une opération extérieure quinze jours après le début de l’intervention. Il s’agit, me semble-t-il, d’un délai raisonnable avant que la mise en place de nos troupes soit difficilement réversible.

L'amendement n° 457, présenté par MM. Frimat, Boulaud, Badinter, Bel, Carrère, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit la dernière phrase du deuxième alinéa de cet article :

Cette information donne lieu à un débat qui peut être suivi d'un vote.

La parole est à M. Didier Boulaud.

Cet amendement a pour objet d’inscrire dans le texte même de la Constitution que l’information – elle sera donc désormais obligatoire – des assemblées parlementaires par le Gouvernement de l’intervention des forces armées à l’étranger peut donner lieu à un débat éventuellement suivi d’un vote.

À plusieurs reprises, l’engagement de la France dans des opérations militaires d’importance a fait l’objet de déclarations gouvernementales suivies d’un débat, mais le Parlement n’a pu s’exprimer qu’une seule fois, à l’occasion de l’intervention des forces françaises en Irak, au mois de janvier 1991.

Cet amendement tend donc à réparer une faille structurelle dans le dispositif adopté par l’Assemblée nationale. Selon nous, assurer un droit à « l’information » du Parlement, c’est un peu court quand il s’agit d’exercer un rôle de contrôle parlementaire un tant soit peu efficace.

Un tel contrôle doit s’exercer en prenant en compte les remarques effectuées par les responsables opérationnels des interventions extérieures, s’agissant notamment des aspects tactiques. Il doit également préserver l’équilibre entre deux nécessités : d’une part, celle d’associer le mieux possible le Parlement et, d’autre part, celle de ne pas empiéter sur les prérogatives de l’exécutif, sans recréer toutefois un « domaine réservé » rénové. En outre, et nous en sommes naturellement pleinement conscients, le dispositif que nous adopterons ne doit pas nuire à l’efficacité des interventions militaires.

Selon nous, la nécessaire information du Parlement sur les opérations extérieures peut être soumise à un vote dès l’engagement de nos troupes. Il faut considérer que, devant les graves matières concernant la guerre et la paix, le Parlement saura prendre ses responsabilités.

Le Parlement sera consulté et il devra donner son autorisation au bout de quelques mois. Dès lors, pourquoi ne pas l’associer à la décision initiale, plutôt que de le placer devant le fait accompli en le cantonnant à un débat sans vote ? De quoi a-t-on peur ? La légitimité politique des interventions en sortirait renforcée.

On ne peut plus nier la nécessité d’une consultation du Parlement sur l’engagement des opérations extérieures, de manière à permettre à la représentation nationale de s’exprimer sur une décision mettant en jeu non seulement les intérêts fondamentaux du pays, mais aussi, et surtout, la vie de ses soldats.

En outre, ces engagements ont des conséquences financières. Il suffit de voir le montant des opérations extérieures de l’année en cours, qui vont s’élever à environ un milliard d’euros. Je le rappelle, nous avons dû budgéter plus de 300 millions d’euros.

Chaque année, c’est pareil !

Et cela ira en augmentant.

Pourquoi donc le Parlement, qui est généralement compétent pour la définition des sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens, serait-il réduit au silence lorsqu’il s’agit d’exposer les militaires français au risque suprême ? Il faut pouvoir en débattre et voter dès le début de l’intervention.

Je reste persuadé du bien-fondé d’un débat en séance plénière quand des troupes sont envoyées à l’étranger.

Monsieur le ministre, lors du débat à l’Assemblée nationale, vous avez déclaré ceci : « Il importe que Parlement soit informé au moyen de formules souples adaptées à la nature de l’opération ». Il peut s’agir d’un courrier adressé aux parlementaires, aux présidents des commissions compétentes ou d’une déclaration devant ces commissions ou en séance publique. Manifestement, on a oublié les SMS et les pigeons voyageurs...

Toutefois, n’oublions pas l’essentiel : les parlementaires que nous sommes souhaitent être mieux armés pour pratiquer un contrôle parlementaire efficace. Informer le Parlement, c’est bien ; débattre et voter, c’est mieux !

L'amendement n° 20 rectifié bis, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet, MM. Fortassin et A. Boyer, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit la dernière phrase du deuxième alinéa de cet article :

Cette information peut donner lieu à la convocation du Parlement en session extraordinaire, dans les conditions prévues à l'article 29, et à un débat qui n'est suivi d'aucun vote sauf application de l'article 49.

La parole est à M. Michel Charasse.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes dans un domaine qui touche au régalien le plus sacré puisque, dans ce type de situation, on imagine bien que rien n’est facile pour personne. C’est un domaine qui touche à la défense du territoire et à sa sécurité et, ce qui est de plus en plus le cas – et c’est d’ailleurs plutôt ce cas qui est visé –, à l’application de nos engagements internationaux, que ce soit la Charte de l’ONU ou les accords particuliers de défense, par exemple, dont parlait M. Boulaud voilà un instant.

Je vous dis d’ailleurs par parenthèses, monsieur le ministre, que les accords signés au lendemain des indépendances des pays africains n’ont pas tous été ratifiés, tant s’en faut, mais passons !

Je me souviens d’une nuit à l’Élysée, où le Président de la République m’avait demandé, vers quatre heures du matin, de lui trouver l’accord de défense avec le Tchad ou la Centrafrique parce qu’il fallait le mettre en œuvre d’urgence. Ayant trouvé aussitôt cet accord, je lui ai dit : « Monsieur le Président, il est peut-être difficile de l’appliquer car il n’a jamais été ratifié, le Parlement n’en ayant pas été saisi ! »

Par conséquent, à l’occasion de ces dispositions, peut-être le ministère de la défense pourrait-il revoir la pile des accords de coopération – notamment ceux qui ont été signés par le général de Gaulle en matière militaire après les indépendances –, simplement pour que l’on ne se trouve pas un jour dans une situation délicate conduisant à mettre en cause les autorités exécutives qui auraient agi sans base légale.

Bien entendu, les représentants du peuple doivent être informés autant que se peut, de façon qu’ils puissent contrôler, dans les limites qu’impose l’intérêt national. On sait très bien que tout ne peut pas toujours être dit, même si, en 1991 – M. Boulaud l’a rappelé –, au moment de l’affaire de l’Irak, le Président Mitterrand a tenu, contre l’avis de certains dans les états-majors, à aller le plus loin possible dans sa communication parlementaire. Le Premier ministre M. Rocard était en plein accord avec le Président sur ce point. Cela veut dire aussi qu’il ne faudra pas exclure dans ce type d’affaire la réunion des Chambres en comité secret.

Un comité secret de 850 personnes !

Le secret sera bien gardé !

Après tout, certaines choses ne peuvent pas être rendues publiques mais peuvent être dites en comité secret, comme ce fut le cas notamment en 1914-1918 – comme en 1939-1945 –, et la Haute Cour et les tribunaux ont impitoyablement poursuivi et sanctionné les trahisons et les fuites, car Clemenceau n’était pas tendre en la matière !

De même, je le rappelle, les autorités parlementaires peuvent toujours contrôler les opérations sur place : c’est une décision du Président du Conseil Édouard Daladier en mars 1940, confirmée depuis, étant entendu que les parlementaires sont interdits de contrôler les questions qui touchent à la préparation des opérations. Ces points ont été rappelés très clairement par le rapporteur général du budget, M. Marini, puis par le Conseil constitutionnel, lorsque nous avons décidé fin 2001 un contrôle des fonds spéciaux de la DGSE par une commission spéciale constituée par les deux assemblées du Parlement et la Cour des comptes.

Donc, s’il faut que l’exécutif soit contrôlé et rende compte, il ne faut pas que le Parlement se substitue en quoi que ce soit aux autorités chargées de la conduite des opérations militaires.

Je rappellerai d’ailleurs ce que disait Clemenceau : « La guerre est une chose trop sérieuse pour être confiée à des militaires. » Par conséquent, il faut que la haute main reste toujours aux autorités civiles qui en sont chargées.

Pour en revenir à mon amendement, monsieur le président, il ne faut pas se trouver dans une situation où l’on s’interdit, notamment parce qu’on est hors session, de convoquer le Parlement en session extraordinaire. Il faut que cette faculté soit ouverte. Vous me direz peut-être qu’elle l’est : j’ai prévu dans mon amendement de rappeler qu’il en est ainsi.

Dès lors que le Parlement siège, c’est la Constitution de la Ve République qui s’applique, et on ne peut pas exclure la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale par le biais de l’article 49 de la Constitution, sur l’initiative de l’Assemblée nationale ou sur celle du Gouvernement lui-même, en vertu de l’article 49, alinéas 1er, 2 et 4, ce dernier concernant le Sénat.

C’est uniquement l’objet de mon amendement, qui rappelle que les droits du Parlement en matière de contrôle et de mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement ne peuvent jamais être prescrits dans ces circonstances.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 111 est présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

L'amendement n° 140 est présenté par M. de Rohan, au nom de la commission des affaires étrangères.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Rédiger comme suit l'avant-dernier alinéa de cet article :

« La prolongation de l'intervention au-delà de quatre mois est autorisée en vertu d'une loi. Aucun amendement n'est recevable.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l’amendement n° 111.

M. le rapporteur pour avis, qui a déposé un amendement identique, va le présenter.

La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour défendre l’amendement n° 140.

La formulation selon laquelle « en cas de refus du Sénat, le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement sur la prolongation de l’intervention » n’est pas la plus heureuse.

L’amendement n° 140 vise donc à prévoir que l’autorisation parlementaire est donnée « en vertu d’une loi », formulation qui me paraît à la fois plus élégante et plus respectueuse de la Haute Assemblée.

S’agissant d’un vote d’autorisation, le droit d’amendement n’aurait pas vocation à s’appliquer.

Le Parlement autorisera ou non la prolongation de l’intervention, mais il ne pourra pas la soumettre à des conditions tenant, par exemple, aux objectifs assignés, à l’ampleur des effectifs engagés ou à la durée de l’intervention.

L'amendement n° 258 rectifié, présenté par Mme Demessine, MM. Bret, Hue et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Après la première phrase du troisième alinéa de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :

L'autorisation de cette prolongation est renouvelée de quatre mois en quatre mois.

La parole est à M. Robert Bret.

Cet amendement tend à éviter les dangers d’enlisement d’une opération extérieure et de combler un vide juridique.

On voit bien que, quand une opération dure trop longtemps et que les raisons qui l’ont motivée ont évolué – je pense précisément à l’Afghanistan ou à la Côte d’Ivoire –, il convient de s’interroger sur l’opportunité de la présence de nos troupes dans le pays dans lequel ces dernières opèrent.

Quelle est la meilleure façon de le faire au bout de trois, quatre ou cinq ans, monsieur le ministre, comme c’est le cas pour certaines opérations aujourd’hui, sinon d’en saisir le Parlement ?

L’Assemblée nationale nous propose d’autoriser la prolongation d’une intervention à l’étranger si celle-ci excède quatre mois. Nous savons que ce délai de quatre mois correspond à la durée moyenne de séjour des unités envoyées à l’étranger. Fort bien ! Mais que se passera-t-il quatre mois après que les assemblées auront voté l’autorisation, si l’opération se poursuit ?

Si rien n’est prévu, comment les assemblées seront-elles informées de l’évolution de la situation, et surtout pourquoi n’auraient-elles pas à se prononcer à nouveau sur le maintien ou le retrait de nos troupes ?

C’est la raison pour laquelle nous proposons de renouveler ou non par un vote tous les quatre mois l’autorisation de prolonger une intervention militaire à l’étranger.

L'amendement n° 459, présenté par MM. Frimat, Boulaud, Badinter, Bel, Carrère, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Après la première phrase du troisième alinéa de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :

Au-delà de ce délai de quatre mois, la poursuite des opérations est soumise au vote des assemblées tous les six mois.

La parole est à M. Didier Boulaud.

La prolongation d’une intervention des forces armées à l’étranger au-delà de quatre mois doit être, de notre point de vue, soumise à l’autorisation du Parlement de six mois en six mois.

Dans notre esprit, la première autorisation donnée par le Parlement ne vaut pas pour une durée illimitée.

Il ne s’agit donc pas simplement d’informer le Parlement de la prolongation sine die d’une opération extérieure, dont on a du mal aujourd’hui à imaginer les contours et les objectifs. Toutefois, s’il est vrai que des opérations courtes – quelques semaines, quelques mois – peuvent avoir lieu, il est aussi certain que, si l’on regarde les cas extrêmes de l’intervention en Afghanistan ou, même si nous ne sommes pas directement concernés, de la guerre en Irak, on doit compter alors sur de très longues périodes, des années parfois.

En prévision de ces cas, il est souhaitable que nous prévoyions que la poursuite des opérations soit soumise au vote des assemblées de manière très régulière. Nous ne pourrions pas nous contenter de simples auditions menées par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, ou d’un débat purement budgétaire à l’occasion de la discussion annuelle de la loi de finances.

Un simple débat, selon nous, ne vaut pas autorisation, et c’est de cela justement qu’il s’agit si nous voulons donner au Parlement un rôle autre que celui de spectateur désengagé.

C’est la raison pour laquelle l’amendement présenté ici vise à instituer un renouvellement périodique de l’autorisation des opérations extérieures, avec un débat suivi d’un vote. C’est une question suffisamment importante et grave pour que cela le justifie.

L'amendement n° 279 rectifié, présenté par MM. Pozzo di Borgo, Amoudry, Badré et Biwer, Mme Dini, M. Fauchon, Mmes Férat et Payet, MM. Merceron, Nogrix, J.L. Dupont, Dubois, Jégou et les membres du groupe Union centriste-UDF, est ainsi libellé :

Supprimer la seconde phrase du troisième alinéa de cet article.

La parole est à M. Yves Pozzo di Borgo.

Cet amendement vise à supprimer le droit donné par le projet de loi constitutionnelle à l’Assemblée nationale de se prononcer en dernier ressort sur la prolongation d’une intervention des forces armées françaises à l’étranger.

En effet, l’article 13 du présent projet de loi porte une véritable avancée en matière de rééquilibrage institutionnel en faveur du Parlement.

J’en rappelle brièvement l’économie : il prévoit non seulement que le Gouvernement informe le Parlement des interventions des forces armées à l’étranger mais encore, et surtout, que, en cas d’intervention d’une durée supérieure à quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement. Il s’agit d’une réelle avancée constitutionnelle, eu égard à nombre de constitutions européennes.

C’est là reconnaître un droit de regard et même de décision en matière d’intervention armée de l’organe législatif, ce qui paraît bien légitime. Ce n’est pas d’une matière anodine qu’il est question : c’est de la guerre et de la paix, de la vie d’hommes et de femmes, de la vie des territoires français !

Au regard de ces enjeux, il paraît bien naturel, dans une république moderne, que le Parlement partage avec l’exécutif le pouvoir de décision. L’article 13 s’inscrit pleinement dans la logique générale de la révision.

Néanmoins, alors que l’article 13 modernise la Ve République, il laisse paradoxalement subsister en son sein un archaïsme que je trouve injustifiable, à savoir le membre de phrase prévoyant que, « en cas de refus du Sénat » de prolonger une intervention armée, « le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement sur la prolongation de l’intervention ».

Pourquoi, en la matière, une telle primauté serait-elle accordée à la représentation nationale sur la représentation territoriale ?

C’est aussi la représentation nationale !

Rien ne le justifie, et ce d’autant moins que cela entre directement en contradiction avec l’objet de la révision qui est de rééquilibrer les pouvoirs du Parlement face à l’exécutif.

Rééquilibrer les pouvoirs du Parlement, c’est renforcer le bicamérisme, et non soumettre arbitrairement l’une des deux chambres à l’autre. L’esprit de la révision, c’est de permettre au Parlement de peser dans ses deux composantes face à l’exécutif.

En l’occurrence, pour une question aussi grave que celle de la prolongation d’une intervention armée, il ne serait guère judicieux de ne pas imposer constitutionnellement la recherche d’un consensus des deux assemblées.

L'amendement n° 341, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

I - Après l'avant-dernier alinéa de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« À l'expiration d'un délai de six mois après la première autorisation de prolongation de l'intervention, le Gouvernement soumet toute nouvelle prolongation à l'autorisation du Parlement, dans les conditions fixées à l'alinéa précédent. Cette autorisation devra intervenir, pour toute prolongation ultérieure, tous les six mois dans les mêmes conditions.

II - Dans le dernier alinéa de cet article, remplacer les mots :

du délai de quatre mois

par les mots :

des délais mentionnés aux alinéas précédents

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Mes chers collègues, si nous décidons à travers cette réforme de mieux contrôler l’envoi de forces françaises à l’étranger, il faut alors les contrôler du début à la fin.

En effet, le contrôle doit commencer en amont, notamment sur la légalité en droit de notre intervention. Si j’ai bien compris M. Charasse, faute de ratification, on peut s’interroger sur la légalité de l’intervention. C’est donc un véritable problème en amont.

Par ailleurs, avec l’article 13 tel qu’il est rédigé, il s’agit purement et simplement d’accorder un blanc-seing au Gouvernement, une fois la prolongation de l’intervention votée, au bout de quatre mois de présence.

Notre rôle n’est pas seulement de contrôler l’envoi des troupes ; nous devons également contrôler l’évolution de ces troupes et leur maintien.

Or l’article 13 ne propose rien de ce point de vue : une fois les forces envoyées et la prolongation accordée, le Parlement fermera les yeux sur l’avenir de nos contingents ainsi que sur l’issue de cette intervention.

Pourtant, le véritable risque s'agissant des interventions à l’étranger tient non pas à l’envoi des troupes mais à l’enlisement éventuel dans des opérations militaires aussi coûteuses qu’inutiles, en termes tant financiers qu’humains. L’expérience américaine en Irak tout comme celle des troupes françaises en Afghanistan nous le prouvent.

Ce contrôle sera donc non seulement un contrôle d’opportunité mais aussi un contrôle d’efficacité. Il permettra au Gouvernement de justifier devant la représentation nationale l’utilité stratégique et politique d’une telle intervention.

C’est pourquoi je vous propose, par cet amendement, de mettre en place un contrôle régulier du maintien des troupes françaises à l’étranger. Puisque ce projet de loi vise à octroyer plus de pouvoirs au Parlement, notamment un pouvoir de contrôle, je suggère de donner corps à cette volonté en adoptant notre amendement.

Par ailleurs, notre proposition permettrait aussi aux Français de mieux comprendre l’intervention de nos troupes à l’étranger, car le peuple se pose parfois des questions sur certaines opérations militaires.

L'amendement n° 458, présenté par MM. Frimat, Boulaud, Badinter, Bel, Carrère, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le dernier alinéa de cet article :

Si besoin est, le Parlement est réuni en session extraordinaire.

La parole est à M. Didier Boulaud.

Afin que les dispositions de cet article soient réellement effectives, il est nécessaire de compléter le dispositif en précisant que « si besoin est, le Parlement est réuni en session extraordinaire » pour se prononcer sur la prorogation des interventions des forces françaises à l'extérieur. Dans cette hypothèse, il s'agit d'une demande d'autorisation qui engage le Gouvernement et non d'une simple consultation ; celle-ci ne saurait attendre.

Il me semble évident de réunir le Parlement en session extraordinaire si les circonstances l’exigent. En effet, on ne peut pas envisager que, en cas de crise grave nécessitant l’envoi de troupes, le Parlement n’ait pas l’occasion de s’exprimer parce qu’il ne serait pas en session. Personne ici ne souhaite entraver la capacité d’action et de défense de la France ni celle de l’exécutif à décider, mais, pour donner un rôle actif au Parlement en matière d’engagement des troupes françaises, un débat s’impose ainsi qu’un vote dans un délai raisonnable.

Concrètement, si le Parlement n’est pas en session et qu’un conflit débute un 15 juillet, que fait-on ? Doit-on sagement attendre le mois d’octobre ? Ce ne serait pas sérieux.

Pour mémoire, je l’ai dit tout à l’heure, il y a le précédent – il a été rappelé par M. Charasse – de la guerre du Golfe, en 1991. À cette occasion, le Parlement avait été convoqué en session extraordinaire par le Président de la République François Mitterrand et, j’y insiste, il s’était prononcé par un vote.

L'amendement n° 362, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Après les mots :

délai de quatre mois,

rédiger comme suit la fin du dernier alinéa de cet article :

il se réunit en session extraordinaire à cet effet. »

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Cet amendement va dans le même sens que celui que vient de défendre M Boulaud. Il vise en effet à réduire le laps de temps qui peut exister entre l’engagement effectif de troupes dans le cadre d’une intervention à l’étranger et l’autorisation de prolongation donnée par le Parlement.

Admettons que le délai de quatre mois tombe en plein mois de juillet : il faudra donc attendre le mois d’octobre, c’est-à-dire quatre mois de plus, avant que la prolongation ne soit autorisée par le Parlement. C’est donc seulement au bout de huit mois que l’intervention sera autorisée, ce qui semble excessif au regard de l’objectif poursuivi, à savoir l’amélioration du contrôle du Parlement.

L’autorisation de prolongation ne doit pas être une simple formalité prise à la légère. Il peut en effet s’agir de crises internationales extrêmement graves. Il est donc souhaitable que le Parlement puisse se réunir à cet effet.

Si l’avis du Parlement est requis, il doit alors l’être de manière efficace et utile, y compris à l’occasion d’une session extraordinaire. L’amendement concernant le contrôle de la prolongation des interventions à intervalles réguliers s’inscrit dans cette même logique.

Mes chers collègues, je vous demande d’adopter cet amendement afin de permettre une interruption de nos vacances parlementaires. Celle-ci paraît utile afin que le Parlement se prononce par un vote sur l’autorisation de prolongation de l’intervention.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 259 rectifié est présenté par Mme Demessine, MM. Bret, Hue et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen.

L'amendement n° 460 est présenté par MM. Frimat, Boulaud, Badinter, Bel, Carrère, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« Le Gouvernement informe le Parlement du contenu des accords de défense et de coopération militaire en vigueur, dans les conditions fixées par le règlement des assemblées. »

La parole est à M. Robert Bret, pour présenter l’amendement n° 259 rectifié.

Nos interventions militaires à l’étranger, hormis celles auxquelles nous participons en vertu d’un mandat international, se fondent souvent sur des accords de défense signés avec des pays tiers. Pour la plupart d’entre eux, ils l’ont été dans les années soixante, avec des pays africains, dans le contexte particulier de l’époque où ceux-ci accédaient à l’indépendance.

Ce sont ces accords de coopération militaire ou de défense qui légitiment juridiquement et politiquement l’engagement de nos troupes et qui déterminent le caractère de nos interventions.

Voilà plusieurs décennies, par exemple, nous étions brutalement intervenus au Gabon pour rétablir le régime du président M’Ba. En Côte d’Ivoire, en revanche, l’intervention de nos éléments prépositionnés a d’abord eu pour objectif de protéger nos concitoyens, puis d’appuyer l’opération de l’ONU. Plus récemment, au Tchad, nous nous sommes limités officiellement à un soutien logistique. Mais nous savons aussi que la présence de nos troupes a permis au président Idriss Déby de rester au pouvoir.

Pourtant, la caractéristique commune de ces accords est qu’ils n’ont jamais été soumis au Parlement, comme vient de le rappeler M. Charasse, et qu’ils restent donc secrets.

Pas tous !

En tout cas, un certain nombre d’entre eux !

Or si, comme vous le prévoyez, monsieur le ministre, les représentants de la nation sont informés par le Gouvernement du contexte et des objectifs d’une intervention, il devient alors nécessaire qu’ils disposent de tous les éléments de la situation. C’est la raison pour laquelle nous pensons décisif pour un fonctionnement démocratique de nos institutions que les documents relatifs à ces accords soient communiqués au Parlement, sous une forme restant à définir et prenant bien sûr en compte une certaine confidentialité.

C’est un principe de transparence démocratique – et même un engagement du Président de la République pris lors de son voyage en République sud-africaine – qui nous semble suffisamment fondamental pour figurer dans un texte constitutionnel.

La parole est à M. Didier Boulaud, pour présenter l'amendement n° 460.

Le Parlement n’est pas informé du contenu des accords de défense et de coopération militaire actuellement en vigueur. L’intention annoncée par le Gouvernement de mieux informer le Parlement dans ce domaine ne saurait suffire.

C’est souvent en vertu d’accords de coopération militaire ou de défense que le Gouvernement engage nos forces. Ce fut le cas au Rwanda, au Tchad, en Côte d’Ivoire, et l’on pourrait multiplier les exemples.

Or la plupart de ces accords, qui sont en vigueur depuis plus de quarante ans – il y en a encore un qui mentionne le Dahomey) –…

Oui !

… et qui fondent juridiquement et politiquement l’intervention militaire de la France, sont secrets et n’ont pas été transmis au Parlement. Ces documents ne sont pas publiés au Journal officiel, mais conservés dans la partie la plus impénétrable du ministère de la défense. Nous souhaitons donc que le Parlement en soit destinataire. Mais nous voulons disposer de l’accord complet et pas seulement de ce qui pourrait être publié au Journal officiel, car il existe parfois des clauses secrètes méritant d’être portées à la connaissance du Parlement.

Certaines opérations militaires sont justifiées par l’application de ces accords. L’affaire est sérieuse, puisque nos troupes sont ainsi engagées en fonction de conventions inconnues des parlementaires. L’histoire récente nous a donné de nombreux exemples nous incitant à demander plus qu’une simple information.

Il est indispensable que les termes desdits accords fassent l’objet d’une communication au Parlement, qui pourra ainsi les étudier. C’est d’ailleurs l’une des recommandations du président de la commission chargée de l’élaboration du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, qui a indiqué que « Les membres de la commission ont été unanimes » – même moi, voyez-vous ! – « pour considérer que les accords de défense devraient désormais être transparents et connus au Parlement ».

Nous savons par ailleurs que le Président de la République a pris des engagements dans ce sens lors de son intervention devant le Parlement sud-africain, le 28 février dernier : « […] les accords de défense entre la France et les pays africains seront intégralement publiés. J’associerai également étroitement le Parlement français aux grandes orientations de la politique de la France en Afrique ».

Il est donc temps, monsieur le ministre, de passer à l’acte. Notre amendement vise précisément à obtenir du Gouvernement que le Parlement soit informé de ces accords de défense dans les conditions fixées par le règlement des assemblées afin, bien sûr, d’en préserver la partie confidentielle.

La parole est à M. Yves Pozzo di Borgo.

Monsieur le président, j’ai prononcé tout à l’heure une phrase malheureuse. Évoquant l’archaïsme subsistant à l’article 13, avec la phrase prévoyant que, « en cas de refus du Sénat, le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement sur la prolongation de l’intervention », j’ai dit ceci : « Pourquoi une telle primauté serait-elle accordée à la représentation nationale sur la représentation territoriale ? » Je faisais bien évidemment référence à la représentation nationale territoriale du Sénat ! (Marques de satisfaction sur plusieurs travées de l ’ UMP.)

Merci de cette précision !

Quel est l’avis de la commission sur l’ensemble de ces amendements ?

L’amendement n° 193 rectifié ne distingue plus, contrairement au projet de loi constitutionnelle, un temps de l’information et un temps de l’autorisation. Il ne détermine pas davantage de délai. Il apparaît donc très éloigné du projet de loi initial et du texte approuvé par la commission.

Par ailleurs, si l’autorisation de prolongation d’une opération extérieure doit intervenir alors que le Parlement ne siège pas, le texte du projet de révision n’interdit pas, à notre sens, que les assemblées soient convoquées en session extraordinaire. Dans ce cas, la disposition proposée pour le dernier alinéa de l’article 35, selon laquelle le Parlement « se prononce à l’ouverture de la session suivante », ne jouerait pas.

La commission émet donc un avis défavorable.

La commission des lois émet un avis favorable sur l’amendement n° 139, qui est identique à l’amendement n° 110 qu’elle a présenté.

S’agissant de l’amendement n° 257 rectifié, qui prévoit un vote de la représentation nationale dans les deux semaines suivant le début de l’intervention, elle émet un avis défavorable.

L’amendement n° 457 vise à prévoir que le débat peut être suivi d’un vote. La commission estime que, comme l’amendement précédent, cette disposition permettrait au Parlement d’anticiper sur l’autorisation requise pour permettre la prolongation de l’intervention. Elle émet donc un avis défavorable.

L’amendement 20 rectifié bis comporte deux aspects.

Le premier aspect, c’est la possibilité de convoquer le Parlement en session extraordinaire afin de permettre l’information sur l’intervention des forces armées à l’étranger. Cette disposition n’est pas indispensable pour trois raisons.

Tout d’abord, dès lors que l’amendement ne prévoit qu’une simple faculté et non l’obligation de convoquer le Parlement en session extraordinaire, les dispositions actuelles de l’article 30 de la Constitution sont suffisantes ; l’initiative en appartient au Président de la République.

Ensuite, l’organisation d’un débat est une simple faculté et non une obligation ; l’information pourra donc toujours être donnée sous une forme souple, par exemple par la voie d’une audition devant les commissions compétentes du Sénat et de l’Assemblée nationale.

Cela veut dire qu’une motion de censure est recevable ?

Enfin, compte tenu des précisions apportées par l’amendement n° 110 de la commission, le Gouvernement disposera d’une certaine marge pour informer le Parlement. Par exemple, s’il sait que le Parlement ne siégera que lorsque commencera l’intervention, il a la possibilité d’informer les assemblées pendant les sessions ordinaires avant que cette intervention ne commence.

Le deuxième aspect, c’est que le débat sans vote peut faire suite à l’information et serait la procédure de droit commun. Cela n’interdit pas au Gouvernement, s’il le souhaite, d’engager sa responsabilité ou aux députés de déposer une motion de censure.

C’est ça !

L’article 49 de la Constitution peut donc s’appliquer sans qu’il soit nécessaire, comme le propose l’amendement, de le prévoir explicitement.

Compte tenu des précisions qu’elle vient d’apporter, la commission invite l’auteur de l’amendement à bien vouloir le retirer.

Monsieur Charasse, l’amendement n° 20 rectifié bis est-il maintenu ?

Non, monsieur le président, puisque j’ai l’assurance que l’on ne dira pas un jour aux députés qu’ils n’ont pas le droit de déposer une motion de censure.

L’amendement n° 20 rectifié bis est retiré.

Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.

L’amendement n° 140 étant identique à l’amendement n° 111, la commission a bien évidemment émis un avis favorable.

L’amendement n° 258 rectifié vise à renouveler l’autorisation du Parlement à intervalles réguliers. La commission a émis un avis défavorable, de même que sur l’amendement n° 459, qui a le même objet.

Le Parlement vote donc une autorisation à perpétuité ! Que fait-on en cas de nouvelle guerre de Cent Ans ?

Monsieur Boulaud, je vous ai écouté avec la plus grande attention. Veuillez en faire de même, s’il vous plaît.

M. Didier Boulaud. Je vous interromps si peu !

C’est parce que vous n’en avez pas encore eu l’occasion. Si vous restez longtemps, …

Cent ans !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … vous aurez peut-être beaucoup trop d’occasions. C’est la raison pour laquelle je prends des mesures préventives !

S’agissant de l’amendement n° 279 rectifié, la commission des lois a estimé qu’un différend entre les deux assemblées ne devait pas bloquer une intervention à l’étranger. Elle ne voit donc aucune objection à ce que le dernier mot revienne à l’Assemblée nationale.

En revanche, la formulation qu’elle propose à l’amendement n° 111 pour le troisième alinéa de l’article 13 est meilleure et susceptible de satisfaire en partie les auteurs du présent amendement. C’est pourquoi la commission invite ces derniers à un retrait du texte.

La commission émet un avis défavorable sur l’amendement n° 341, qui prévoit une autorisation du Parlement pour toute nouvelle prolongation de l’intervention.

En ce qui concerne l’amendement n° 458, comme je l’ai déjà indiqué, le Parlement pourra être réuni en session extraordinaire dans les conditions prévues par l’article 29. La commission invite donc les auteurs de cet amendement à bien vouloir le retirer. Elle formule la même demande aux auteurs de l’amendement n° 362, qui a le même objet.

Les amendements n° 259 rectifié et 460 visent à instaurer une disposition qui n’a pas à être inscrite dans la Constitution. Cependant, le Président de la République a annoncé, lors de son intervention devant le Parlement sud-africain, le 28 février dernier, que « les accords de défense entre la France et les pays africains seront intégralement publiés ». De même, M. Jean-Claude Mallet, président de la commission chargée de l’élaboration du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, s’est montré favorable au cours des auditions devant les commissions parlementaires à la communication des accords de défense au Parlement.

Il appartiendra aux règlements des assemblées de déterminer les conditions de cette communication. La commission invite donc les auteurs de ces deux amendements à bien vouloir les retirer.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Je souhaite répondre à l’ensemble des interventions.

Le dispositif qui est présenté par le Gouvernement constitue une avancée importante puisque, depuis assez longtemps déjà, des interventions sont réalisées sur des théâtres d’opérations extérieures sans que le Parlement ait eu à en connaître à un moment ou à un autre et sans que, dans la durée, il ait pu se prononcer, même lors de débats, sur l’opportunité de ces opérations. C’est donc une innovation qu’il convient de saluer.

Permettez-moi maintenant d’examiner le dispositif qui nous est présenté.

L’article 13 prévoit que, dans les trois jours – le délai part-il de la date d’engagement des troupes ou de la date de la décision prise par le pouvoir politique ? –, le Gouvernement informe le Parlement des interventions des forces armées à l’étranger.

Cette mesure est parfaitement satisfaisante.

Pourquoi sommes-nous hostiles à un débat préalable à cette intervention ?

Si une telle disposition avait été précédemment en vigueur, nous n’aurions jamais pu monter une opération comme celle de Kolwezi, …

Exactement !

… qui exigeait rapidité, discrétion, …

Tout à fait !

… et que nos troupes ne soient pas attendues au sol par un comité de réception !

C’est le simple bon sens !

On sait très bien ce qui se serait produit dans ces conditions.

Il est indispensable, lorsque l’on s’engage dans une véritable guerre, qu’il y ait une autorisation, un vote préalable du Parlement. La plupart des conflits dans lesquels nous intervenons ne sont pas des guerres au sens propre du terme. Les temps ont changé. Par conséquent, nous avons besoin d’une rapidité d’intervention, ce qui ne signifie pas pour autant que le Gouvernement ne doive pas rendre des comptes assez rapidement – au contraire – sur l’opération qu’il a engagée.

Tout à fait !

Cependant, le fait qu’il soit maître du temps est un préalable à l’efficacité de son action.

C’est exact !

Par conséquent, nous sommes hostiles à toute autre formulation.

Le Gouvernement informe le Parlement dans les trois jours. L’opération se déroule. Au-delà de quatre mois, il est absolument normal que l’on fasse un bilan de cette opération et, le cas échéant, que le Parlement se prononce sur l’opportunité de la prolonger ou de l’arrêter.

Pourquoi un délai de quatre mois ?

C’est un délai maximum, le Parlement peut le raccourcir !

Ce délai de quatre mois correspond à la durée naturelle de relève des troupes, et aller au-delà serait probablement excessif. Par conséquent, c’est une bonne chose.

Doit-on l’assortir d’autres conditions ? Je n’en vois pas la nécessité.

On a évoqué la convocation d’une session extraordinaire.

S’il se produit des événements d’une particulière gravité nécessitant un engagement très important des forces armées, on ne peut pas imaginer que le Gouvernement laisse le Parlement dans l’ignorance de la situation. Il convoquera une session extraordinaire, comme c’est bien normal.

Enfin, en ce qui concerne les accords de coopération qui ont été conclus avec les pays de l’ancienne communauté, il faut aujourd’hui revoir les conditions dans lesquelles ils s’exercent. Une publicité plus grande est absolument indispensable, et certains de ces accords sont manifestement obsolètes. Une information sera donnée sur tous ces points. Toutefois, je considère que le dispositif qui nous est présenté est particulièrement convenable.

Je formulerai maintenant une remarque à l’intention de M. le ministre.

Si les deux assemblées ont un point de vue différent sur la prolongation d’une opération, nous disons que le fondement de l’autorisation, c’est la loi. Or que dit la loi ? Que, conformément à la Constitution, c’est l’Assemblée nationale qui aura le dernier mot. C’est normal, l’Assemblée nationale doit avoir le dernier mot quand il s’agit de la loi.

Bien sûr !

C’est le suffrage universel !

S’il y a une opposition entre l’Assemblée nationale et le Sénat, c’est l’Assemblée nationale qui décidera.

Je ne peux pas être d’accord avec l’idée selon laquelle le Sénat et l’Assemblée nationale ont les mêmes pouvoirs puisque, en l’occurrence, la loi dispose le contraire.

C’est clair !

M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis. En revanche, je trouve singulièrement peu élégant de souligner à chaque fois que l’Assemblée nationale aura la primauté sur le Sénat !

Ce n’est pas la peine, c’est dans la loi !

M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis. On peut dire les mêmes choses sans être nécessairement inélégant ou lourdaud !

Cela s’appelle la classe !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je formulerai tout d’abord quelques remarques d’ordre général sur le dispositif qui, me semble-t-il, devrait permettre d’obtenir un consensus entre l’Assemblée nationale et le Sénat sur cette question, dans la mesure où il s’agit de propositions qui émanant depuis des années des groupes tant de la majorité que de l’opposition. De nombreuses propositions de loi ont en effet été déposées par le passé – l’une d’elles avait été présentée par Jean Lecanuet – et un rapport parlementaire avait été rédigé par un député socialiste.

Il s’agit d’une avancée démocratique majeure qui nous permet de nous ranger au même rang que les autres démocraties occidentales puisque, tout en ayant des régimes constitutionnels différents, l’Allemagne, l’Italie ou l’Espagne ont inventé des dispositifs qui permettent au Parlement à la fois d’être informé et de pouvoir contrôler la mise en œuvre des opérations.

J’observe que le Royaume-Uni est en train d’adopter un dispositif à peu près équivalent au nôtre.

Comme l’a très bien fait remarquer M. de Rohan, il faut un système équilibré entre la nécessité de l’efficacité des opérations militaires que nous devons mener, la nécessité – j’y insiste – de la protection des hommes et des femmes qui mènent ces opérations…

Bien sûr !

… et la nécessité naturelle du contrôle parlementaire sur des opérations engageant le pays.

L’équilibre proposé par le Gouvernement, avec les modifications présentées par l’Assemblée nationale et le Sénat, devrait, me semble-t-il, nous permettre d’obtenir un consensus sur le dispositif de l’article 13.

J’en viens maintenant aux amendements.

Comme l’a dit M. le rapporteur, l’amendement n° 193 rectifié est totalement contraire à l’économie générale et à l’esprit du dispositif. Le Gouvernement y est bien entendu défavorable.

Je répondrai, s’agissant des amendements ayant le même objet, que, s’il fallait un vote du Parlement dès le début de chaque intervention, d’une part, on lierait totalement la capacité d’initiative du Gouvernement et, d’autre part, on commettrait à mon sens une véritable erreur de lecture de ce que représente une démocratie, c’est-à-dire un système de séparation des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif. Le pouvoir exécutif est chargé d’exécuter, et le pouvoir législatif a pour mission d’élaborer la loi et de contrôler l’exécution de cette dernière par le Gouvernement. Il me semble donc nécessaire d’avoir cette vraie séparation entre les deux pouvoirs.

Par ailleurs, j’imagine le succès que pourrait avoir le débat dans l’hémicycle si l’on faisait voter le Parlement sur une opération comme celle du Libéria où nous avons en tout et pour tout un seul homme, celle de la MONUG en Géorgie où nous avons trois hommes au titre de l’observation, ou celle d’Haïti où nous avons trente gendarmes ! §Nous devons avoir un système mesuré. Le Gouvernement émet bien entendu un avis défavorable.

S’agissant des amendements identiques n° 110 et 139, le Gouvernement émet un avis favorable.

Permettez-moi ici de préciser la notion d’intervention des forces armées à l’étranger.

Bien entendu, il s’agit d’abord et avant tout de l’envoi de corps constitués – j’y insiste – à des fins opérationnelles. Cette définition, conformément à l’objectif, exclut donc les échanges de militaires d’états-majors internationaux, qui sont permanents, les exercices que nous menons toute l’année sur l’ensemble de la planète, les opérations confidentielles des services de renseignements – en effet, si nous mettons cela sur la place publique et même en comité secret avec 850 parlementaires, j’imagine la confidentialité et le succès de l’opération !

Ces accords de défense sont soumis aux mêmes règles que les traités internationaux et, conformément à l’engagement pris par le Président de la République, ils seront désormais connus du Parlement. Par ailleurs, le contenu de ces accords sera transmis aux commissions ou aux parlementaires afin que l’information du Parlement soit la plus complète possible. Il s’agit là aussi d’une innovation majeure.

Monsieur Boulaud, nous avons signé des accords de défense extrêmement contraignants à l’époque d’un Président de la République qui avait votre faveur : il en est ainsi de l’accord de défense nous liant à Abu Dhabi et aux Émirats arabes unis, qui est probablement l’accord de défense le plus contraignant pour la République française, beaucoup plus que ceux que nous avons avec les pays africains ; or, jusqu’à ces derniers jours, vous n’en réclamiez pas franchement la publicité !

Pas de polémique sur un sujet comme celui-là !

La guerre, c’est la guerre !

Je tenais à rappeler un certain nombre d’éléments qui sont exacts.

Personne ne le demande, monsieur le ministre !

Vous passez du temps à dire quelque chose que personne ne demande !

Les opérations spéciales ne peuvent non plus faire l’objet d’une telle procédure. Par exemple, l’opération que nous avons menée en Mauritanie pour récupérer les assassins de touristes français nécessite bien entendu une certaine confidentialité, les opérations humanitaires qui n’auraient absolument aucune fin militaire également. Si nous envoyons des produits alimentaires par bateau pour secourir des populations victimes d’un cataclysme ou d’un séisme, cela n’entre pas non plus, à notre avis, dans le cadre de l’article 13.

Enfin, sont également exclus du dispositif de cet article les déplacements de nos aéronefs dans les espaces internationaux, les déplacements des bâtiments de la marine nationale ainsi que les escales dans les ports lorsqu’ils sont obligés d’en effectuer.

En revanche, toutes les opérations menées à un titre ou un autre – au titre de l’ONU, de l’Union européenne, d’un accord international, d’une décision nationale – doivent, à mon sens, relever de l’article 13.

Enfin, quel est l’acte déclencheur à partir duquel courent les délais de la procédure ? Selon nous, il s’agit du lancement effectif de l’opération, et non des discussions internationales ou des résolutions des Nations unies. Le point de déclenchement est donc, pour nous, l’envoi des forces constituées et non pas les premières forces prépositionnées, telles que les forces spéciales qui viennent d’abord baliser le terrain.

Tels sont les éléments d’information que je souhaitais apporter et compte tenu desquels le Gouvernement émet un avis favorable sur les amendements n° 110 et 139.

J’ai répondu indirectement à l’amendement n° 257, ainsi qu’à l’amendement n° 457, qui prévoit un débat suivi d’un vote.

J’ai également répondu à M. Charasse sur les accords de défense.

J’ajoute que, comme l’a souligné M. le rapporteur, la mise en œuvre de l’article 49 de la Constitution peut intervenir à tout moment. L’Assemblée nationale peut donc déposer une motion de censure, et le Gouvernement engager sa responsabilité devant l'Assemblée nationale en vertu de l’alinéa 1er de cet article.

Très bien !

Les opérations en Irak avaient d’ailleurs fait l’objet d’un vote en 1991 en vertu de l’article 49, puisqu’il n’existait pas d’autre dispositif permettant au Parlement de se prononcer.

Monsieur le ministre, je vous rappelle que l’amendement n° 20 rectifié bis a été retiré.

Tout à fait, monsieur le président, mais ce point est important.

Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur le ministre, pour dire un mot sur les accords de défense ?

Je vous en prie.

La parole est à M. Michel Charasse, avec l’autorisation de M. le ministre.

Monsieur le ministre, il existe plusieurs catégories d’accords de défense, et tout ne relève pas de cette appellation.

C’est vrai !

Certains accords en bonne et due forme doivent être ratifiés ou approuvés conformément à l’article 53 de la Constitution. En revanche, certains textes que l’on nomme, par simplification, « accords » n’entrent pas dans le cadre de la ratification prévue par cet article. On a souvent pris l’habitude d’appeler « accords de défense » de simples échanges de lettres, qui ne sont d’ailleurs pas toujours publics pour des raisons de secret défense.

Monsieur le ministre, à la suite de ce débat, il serait souhaitable de clarifier la situation pour les commissions compétentes des deux assemblées.

Veuillez poursuivre, monsieur le ministre.

S’agissant des amendements identiques n° 111 et 140, j’ai bien entendu le plaidoyer de M. de Rohan en faveur de la navette parlementaire.

Pour sa part, le Gouvernement estime qu’il s’agit d’une procédure longue, qui débouchera éventuellement sur la constitution d’une commission mixte paritaire, et donc sur un nouvel examen du texte par les deux chambres. On peut d’ailleurs parfaitement imaginer qu’une proposition de loi vise à engager cette procédure. Même si j’ai cru comprendre que le Sénat avait décidé d’adopter cette disposition, je pense que son adoption risque de compliquer la situation à l’excès.

Et la déclaration d’urgence ?

J’y insiste, le fait de vouloir autoriser la prolongation de l’intervention militaire par le biais du vote d’un projet de loi ou d’une proposition de loi risque d’allonger les délais.

Enfin, vouloir soumettre tous les quatre mois la prolongation d’une intervention des forces armées à l’étranger à l’autorisation du Parlement risque de conduire ce dernier à avoir un ordre du jour surchargé. Cela signifie qu’il devra organiser de quinze à vingt débats sur les quinze ou vingt opérations dans lesquelles les troupes françaises sont engagées.

Si la révision de la Constitution est votée, il faudra bien s’occuper ! (Sourires.)

Ce matin, lors de mon audition devant les commissions parlementaires de l'Assemblée nationale, j’ai proposé que le Gouvernement fasse une présentation très claire des missions de toutes les opérations extérieures et de leur coût lors de l’examen du projet de loi portant règlement définitif ou du projet de loi de finances, pour que le Parlement puisse exercer son contrôle, légitime et normal, sur chaque opération.

Ce serait un vote bloqué ! Or les opérations ne sont pas traitées de la même manière !

Ce serait l’occasion pour lui d’approuver l’opération militaire en cours.

Très bien !

S’agissant des autres amendements, j’y ai déjà répondu.

La parole est à M. Robert Bret, pour explication de vote sur l'amendement n° 193 rectifié.

Mon explication de vote vaudra pour l’ensemble des amendements présentés sur cet article.

Monsieur le ministre, il n’est pire sourd que celui qui ne veut entendre. Mettons-nous d’accord, il ne s’agit pas pour nous de demander que le Parlement se prononce sur tous les types d’interventions, notamment sur celles qui présentent un caractère d’extrême urgence, comme la protection de nos ressortissants ou celles qui nécessitent confidentialité et rapidité d’action. À cet égard, vous avez évoqué l’intervention des forces spéciales ou encore les opérations qui entrent dans le cadre d’exercices à l’étranger.

De même, je l’ai indiqué tout à l'heure, nous excluons les interventions d’urgence décidées en application de l’article 51 de la charte des Nations unies relatif à l’invasion d’un pays.

En revanche – c’est tout le débat que nous avons avec vous –, lorsqu’il s’agit de l’envoi de militaires en corps constitués à des fins opérationnelles, …

Il faut que ce soit très clair !

… qui peuvent participer à des combats dans des situations politiques souvent complexes dans le cadre d’un mandat international, nous pensons, contrairement à vous, que les élus du peuple doivent prendre leurs responsabilités…

Absolument !

... et se prononcer par un vote dans un délai qui reste à fixer.

La parole est à M. Jean-Pierre Raffarin, pour explication de vote.

Je voudrais moi aussi, après M. Charasse, vous faire part de mon expérience personnelle.

Je me souviens de certaines interventions militaires décidées en comité restreint par le Président de la République avec le Premier ministre et un chef d’état-major des armées dans la salle du sous-sol de l’Élysée, pour n’être ni écouté ni repéré.

Le secret de la décision dans un monde où la guerre est d’abord celle du renseignement, puis de la technologie, est essentiel. Vouloir engager les forces de notre pays après un débat parlementaire, alors que les renseignements ennemis se trouvent au sein de la société française, …

Tout à fait !

… revient vraiment à se paralyser les bras et à s’empêcher d’agir.

Le secret peut être trahi !

Sur ce sujet, je soutiendrai la position du président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Nous devons conserver notre capacité d’action, car la guerre, nous le voyons bien, n’a plus rien à voir avec ce qu’elle était.

Monsieur le ministre, vous consentez des efforts importants en faveur des services de renseignement pour faire évoluer notre système de défense ; c’est bien là, mesurez-le, mes chers collègues, que sont les enjeux de l’avenir !

La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, pour explication de vote.

J’étais membre du gouvernement lors de l’opération Kolwesi, qui visait à protéger nos ressortissants. Une telle opération ne peut se prêter à un débat parlementaire. Nous ne pouvons donc voter l’amendement qui nous est proposé.

Je formulerai deux observations.

Premièrement, j’ai noté avec beaucoup d’intérêt que M. le ministre de la défense a proposé de nous présenter un tableau retraçant le coût des opérations extérieures lors de l’examen du projet de loi de finances ou du projet de loi de finances rectificative. Voilà une excellente idée. Mais je vous propose, monsieur le ministre, d’y ajouter le coût des opérations liées à nos accords de défense. Ainsi, le Parlement disposerait d’une information complète à la fois sur les opérations extérieures et sur les contrats extérieurs, lorsqu’ils entraînent vraiment des dépenses, telles nos bases situées en Afrique ou ailleurs.

Deuxièmement, les deux amendements identiques présentés par la commission des lois et la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées tendant à prévoir un délai de trois jours pour informer le Parlement en cas d’intervention de nos forces armées à l’étranger me semble excellent dans la mesure où seul le Gouvernement peut choisir le moment de l’information.

Je ne crois pas que, avec cette révision constitutionnelle, nous diminuions par trop les prérogatives du Gouvernement. Nous sommes dans un système équilibré des pouvoirs entre le Gouvernement et le Parlement. Le Gouvernement dispose de toute une série d’outils pour informer, outils qui vont de la réunion des commissions parlementaires à celle des chefs de groupes politiques, comme on l’a vu pour d’autres opérations. Le texte qui nous est proposé constitue donc une grande avancée. Il faut le voter sans regret, car il est essentiel pour l’information du Parlement et de ceux que nous représentons.

Je mets aux voix l'amendement n° 193 rectifié.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 110 et 139.

Je mets aux voix l'amendement n° 257 rectifié.

La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote sur l'amendement n° 457.

Mon intervention vaudra pour tous les amendements, monsieur le président.

Monsieur le ministre, nous vous avons écouté avec intérêt et saluons votre souci de ne pas engager de polémique.

Je veux simplement vous faire remarquer que les problèmes abordés sont difficiles à traiter. Nous nous réjouissons que l'Assemblée nationale ait maintenu les pouvoirs du Premier ministre ; nous aurons peut-être à en débattre à un autre moment.

Sur de nombreux points, nous ne sommes pas en désaccord avec vous, car le sens des responsabilités n’est l’apanage de personne !

Heureusement !

À des niveaux divers, les formations politiques ont montré, dans l’exercice des fonctions gouvernementales, qu’elles avaient ce sens des responsabilités.

Personne, au sein du groupe socialiste tout au moins, ne va demander que l’on prévienne par télex notre éventuel adversaire de notre arrivée ! Ne sombrons pas dans un débat de piètre qualité !

Je veux simplement vous faire remarquer, sans esprit polémique aucun, que vous êtes finalement d’accord avec vous-même.

C’est déjà pas mal !

M. Bernard Frimat. Ce n’est pas toujours chose aisée !

Par ailleurs, vous avez émis un avis favorable sur deux amendements identiques, l’un émanant de la commission des lois et l’autre de la commission des affaires étrangères. Vous avez donc réussi à être d’accord sur un point essentiel de ce texte avec votre majorité, ce qui est aussi un événement !

Toutefois, quand nous avons évoqué l’idée d’organiser un débat pouvant être suivi d’un vote, comme cela se fait ailleurs, vous avez écarté d’un revers de main, tout comme les présidents des deux commissions d’ailleurs, notre proposition. Vous manifestez votre esprit d’ouverture en nous répondant : non, pas question, circulez, il n’y a rien à voir !

Quant à la confirmation de l’engagement, nous nous rallions sans aucun problème à la proposition de M. de Rohan, soit un délai de quatre mois. Mais nous demandons que cet engagement soit ensuite renouvelé. Il n’est pas normal que le Parlement ne puisse plus en délibérer ; on ne peut donner au Gouvernement une autorisation pour l’éternité ! Comme l’a fait remarquer Didier Boulaud sous forme de boutade, que fera-t-on en cas de guerre de Trente Ans ou de Cent Ans ?

Je prends acte du souci que vous avez du travail parlementaire. Quant à la déclaration d’urgence, je sais avec quelle modération le Gouvernement en use pour apprécier tout le caractère sympathique de votre observation !

La confirmation que nous demandons n’a rien, selon nous, d’exorbitant. Pourtant, là encore, on nous oppose un refus.

Eh oui, parce que c’est logique !

Sur les accords de défense, que nous répondez-vous ? Que le président a promis ! Nous avons compris…

Dans ce débat, nous apprenons maintenant que des normes dépassent celles de la Constitution. En effet, votre collègue Mme Dati nous a répondu qu’il était inutile de discuter du problème puisque le Président de la République a chargé un comité de s’en occuper. Nous devons donc être sérieux et avoir conscience de la modestie de notre rôle de parlementaires ! À partir du moment où un comité, quelle que soit la sommité qui le préside – Mme Veil ou M. Mazeaud –, a été chargé de réfléchir sur un problème, le Parlement n’a plus, bien sûr, à s’en saisir ; ce serait discourtois ! Pourquoi tous les problèmes ne seraient-ils pas traités en comité ?

La promesse du Président de la République a certainement une très grande valeur, encore que, selon un Président dont vous étiez plus proche que nous et dont je ne citerai pas le nom, « les promesses n’engagent que ceux qui les reçoivent »…Nous, nous attachons plus de valeur au texte de la Constitution qu’aux promesses du Président. Mais, sur ce point encore, circulez, il n’y a rien à voir !

Monsieur le président, nous maintiendrons tous nos amendements. Dans un domaine sur lequel nous avons manifesté notre accord avec l’essentiel, vous nous avez montré votre capacité d’ouverture en refusant toutes nos propositions.

Ce n’est pas une question d’ouverture !

C’est sans doute la méthode que vous avez choisie pour faire évoluer notre position !

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le sénateur, le problème réside dans la confusion des genres.

Il existe un pouvoir exécutif, un pouvoir législatif et une autorité judiciaire. Les choses sont ainsi faites car, on le sait, une démocratie fonctionne avec un système de checks and balances, un pouvoir contrôlant un autre pouvoir. Le vote immédiat sur l’ensemble des opérations et des décisions de l’exécutif relève précisément, à mon sens, de la confusion des genres.

Comme je le disais tout à l’heure à M. Charasse, rien n’empêche, à un moment ou à un autre, un gouvernement qui le souhaite d’informer le Parlement…

Bien sûr !

…et de lui demander de se prononcer par un vote sur la décision qu’il a prise, estimant que celle-ci engage gravement et lourdement la nation. C’est ce qu’avait décidé le Président Mitterrand, en accord avec son Premier ministre, en 1991. On pourrait tout à fait imaginer la mise en œuvre d’une telle procédure, qui relève aussi de la Constitution.

Quant au renouvellement permanent de la décision, il existe honnêtement moult procédures !

D’abord, une partie de l’ordre du jour sera désormais aux mains du Parlement. Rien n’empêchera donc l’inscription d’une telle problématique.

Ensuite, si une loi est nécessaire à la suite de la révision définitive de la Constitution, rien n’empêchera non plus l’inscription à l’ordre du jour d’une proposition de loi, même si, personnellement, je pense que ce n’est pas la bonne solution.

Enfin, rien n’empêche le vote d’une réduction des crédits budgétaires.

Ces diverses procédures permettent à tout moment au Parlement de poursuivre sa mission de contrôle et de se prononcer au bout de quatre mois sur la décision qui a été mise en œuvre et votée par le Parlement.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Monsieur Frimat, si l’on était dans l’obligation de renouveler tous les quatre mois une demande d’autorisation dans une opération dure et complexe, l’adversaire le saurait. Il engagerait une offensive particulièrement meurtrière, justement dans l’espoir d’influer sur le Parlement, afin que celui-ci prenne peur et, redoutant ce qui pourrait advenir, émette un avis négatif.

Dans des cas de ce genre, vous ne pouvez pas donner un signal négatif à l’adversaire ; vous devez conserver la maîtrise du temps.

Ce sera vrai au bout de quatre mois ; l’argument se retourne !

La parole est à M. Robert Bret, pour explication de vote.

Il me semble que l’une des fonctions principales du Parlement est le contrôle de la dépense publique.

Tout à l’heure, monsieur le ministre, vous ne m’avez pas contredit lorsque j’ai cité le montant de 880 millions d'euros pour la trentaine d’opérations extérieures pour 2008. Quelle somme avait-elle été programmée dans la loi de finances ? Moins de 400 millions d'euros !

Précisément 475 millions d’euros !

Par conséquent, c’est le double qui a été dépensé !

Qui contrôle ? Qui prend la décision à un moment donné ? On voit bien que, de ce point de vue-là, le Parlement est tenu à l’écart, alors qu’il s’agit de l’une de ses fonctions essentielles ! Il est même mis devant le fait accompli.

C’est valable aussi pour ce type de situation, afin d’apprécier s’il faut s’engager et avec quels moyens financiers. Sinon, quel est le rôle du Parlement dans cette affaire ? Celui d’une simple chambre d’enregistrement, en lisant la presse le lendemain matin !

La parole est à M. Didier Boulaud, pour explication de vote.

S’agissant tout d’abord des opérations extérieures, j’ai bien entendu la proposition de notre collègue Jean-Pierre Fourcade, qui relaie d’ailleurs la proposition de M. le ministre, à savoir examiner globalement l’ensemble des opérations extérieures au moment de la discussion de la loi de finances rectificative ou de la loi de finances initiale.

Mais si quinze opérations extérieures ont lieu en même temps, elles ne sont pas toutes de même nature. On ne peut pas les juger globalement et faire un vote bloqué !

Pour combien de temps serons-nous en Afghanistan ? Personne ne le sait. L’opération dure depuis des années et elle continuera sans doute encore longtemps, …

Apparemment, oui !

…surtout qu’un renfort supplémentaire de 700 hommes vient d’être apporté, contre l’avis de l’opinion publique d’ailleurs. Tout cela n’a pas de sens !

Le Parlement a toujours la possibilité, avez-vous dit, de réduire les crédits budgétaires. Franchement, c’est faire porter aux parlementaires une sacrée responsabilité : ils deviendraient responsables du manque de moyens pour se battre !

Ah, c’est formidable, ça !

C’est à l’exécutif d’assumer ses responsabilités !

Monsieur le ministre, puisque vous n’avez pas engagé de polémique sur l’accord d’Abu Dhabi, permettez-moi de vous rappeler qu’il a été signé le 17 janvier 1995. Le Président de la République était François Mitterrand, et le Premier ministre d’alors s’appelait Edouard Balladur !

Oui, et alors ?

La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

À l’issue de ce débat, il est donc entendu – mais je préfère que cela ait été affirmé et confirmé ! – que le Parlement a toujours la faculté de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par l’article 49-2 de la Constitution, ou par l’article 49-3 s’il y a un texte.

Évidemment !

Le Gouvernement peut toujours solliciter la confiance par l’article 49-1 ou par l’article 49-4, ou encore les deux.

Mais oui !

Mais, au terme de tout cela – et c'est pourquoi les amendements n’étaient pas inutiles forcément –, seul le Sénat ne peut pas, sur son initiative, obtenir un vote.

Bien sûr !

Sauf sur une résolution !

Sauf sur une résolution, mais la résolution est sans vote !

Bref, pour le futur, je dis simplement que, lorsqu’on est engagé dans une opération militaire, surtout si celle-ci est difficile, le Gouvernement a toujours intérêt à s’appuyer sur la confiance et le soutien de la représentation nationale.

Absolument !

Je mets aux voix l'amendement n° 457.

Je vais mettre aux voix les amendements identiques n° 111 et 140.

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le ministre, puis-je me permettre de rappeler à vos honorables conseillers que nous avons repris la formulation de l’article 53 de la Constitution ?

J’ai entendu parler de proposition de loi. Franchement ! Ou alors il faut modifier rapidement l’article 53 de la Constitution, ou alors, si le Sénat refusait de ratifier un traité, le Gouvernement pourrait demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement, et celle-ci aurait le dernier mot !

Monsieur le ministre, vous avez évoqué la navette. Mais l’urgence sera déclarée !

En tout cas, nous ne voulons pas que le Sénat soit présenté explicitement comme une assemblée de second rang ! Notre formulation correspond à l’article 53 de la Constitution de 1958. Les termes et la procédure sont les mêmes. Aucun amendement n’est recevable.

J’ajoute, monsieur le ministre, que la brièveté dans la Constitution a infiniment plus d’élégance ! Cela devrait être aussi la règle pour les lois. Je sais que vous y êtes particulièrement attaché compte tenu de votre formation initiale.

La parole est à M. Yves Pozzo di Borgo, pour explication de vote.

Si ces amendements identiques sont adoptés, l’amendement n° 279 rectifié que j’ai déposé deviendra sans objet.

Je rejoins la position du président de la commission des lois et du président de la commission des affaires étrangères. La formulation initiale avait été jugée inélégante, d’où mon vœu, exprimé de façon quelque peu brutale, de rappeler le principe du bicamérisme.

La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

Dans ces affaires, les choses doivent être claires !

Le rapporteur de la commission des lois nous dit qu’il n’y aura pas d’amendement sur la loi d’autorisation. La Constitution est très précise. Le Parlement, en matière internationale, n’ayant pas le pouvoir de négociation, il ne peut pas voter d’amendements sur le contenu des traités et des accords.

En revanche, il peut toujours amender la loi d’autorisation, comme il l’a fait, je vous le rappelle, au moment de l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct : l’article 1er a été complété et un deuxième article a été ajouté. Je vous renvoie aux textes relatifs aux pouvoirs publics ; c’est dedans ! Par conséquent, on peut toujours amender la loi d’autorisation de ratification d’un traité ou d’un accord.

La loi d’autorisation visée dans votre amendement pourra toujours être amendée. Mais elle ne pourra l’être que pour préciser des conditions spécifiques liées par exemple au contrôle parlementaire – comptes rendus, obligations devant nos commissions, …

Il ne peut pas y avoir d’amendement sur l’autorisation elle-même. Mais la loi pourra toujours préciser que le Gouvernement s’expliquera, par exemple, devant la commission de la défense dans deux mois, dans trois mois, ou autre. Ce sont des amendements de contrôle.

L’interdiction des amendements est donc relative. Elle peut porter sur l’accessoire, mais pas sur l’essentiel.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 111 et 140.

En conséquence, les amendements n° 258 rectifié, 459 et 279 rectifié n'ont plus d'objet.

Je mets aux voix l'amendement n° 341.

Je mets aux voix l'amendement n° 458.

Je mets aux voix l'amendement n° 362.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 259 rectifié et 460.

Je mets aux voix l'article 13, modifié.

Nous en revenons à l’article 3 bis, dont le Sénat a commencé l’examen ce matin.

Je rappelle que, sur cet article, six amendements font l’objet d’une discussion commune. Les amendements identiques n° 255 rectifié et 263 rectifié, ainsi que les amendements n° 68 rectifié et 98 ont déjà été présentés.

Nous en sommes donc parvenus à l’examen des trois sous-amendements affectant l’amendement n° 98.

Le sous-amendement n° 264 rectifié, présenté par MM. Détraigne, Zocchetto, Dubois, Amoudry, Badré, Biwer et Fauchon, Mmes Férat et Payet et MM. Soulage, Merceron, Deneux et Nogrix, et ainsi libellé :

Dans la première phrase du deuxième alinéa du 2° de l'amendement n° 98, après les mots :

premier alinéa

insérer les mots :

, à l'exception de l'organisation des pouvoirs publics,

La parole est à M. Yves Détraigne.

Ce sous-amendement constitue en quelque sorte une position de repli par rapport à l’amendement n° 263 rectifié, identique à l’amendement n° 255 rectifié, que j’ai présenté ce matin. J’ai alors suffisamment expliqué à quel point nous étions défavorables à la mise en œuvre du référendum d’initiative mi-parlementaire mi-populaire.

Maintenir ce sous-amendement de repli pourrait donner le sentiment que, finalement, moyennant quelques ajustements, nous acceptons le principe de ce référendum. Or les signataires de l’amendement n° 263 rectifié– je l’ai dit clairement ce matin – y sont résolument opposés.

Je retire donc le sous-amendement n° 264 rectifié.

Le sous-amendement n° 264 rectifié est retiré.

Le sous-amendement n° 79 rectifié, présenté par MM. Gélard et Portelli, est ainsi libellé :

Compléter le 2° de l'amendement n° 98 par un alinéa ainsi rédigé :

« La proposition de loi soumise à référendum est adoptée si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au vote. »

Ce sous-amendement n’est pas soutenu.

La parole est à M. le rapporteur.

La commission étant favorable à ce sous-amendement, je rectifie l’amendement n° 98 pour y intégrer la disposition proposée. Il y a en effet lieu de mettre en place un système assurant la sincérité des élections référendaires. Un tel dispositif existe d’ailleurs dans la plupart des États qui utilisent le référendum.

Je suis donc saisi d’un amendement n° 98 rectifié, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, et ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

L'article 11 de la Constitution est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « ou sociale » sont remplacés par les mots : «, sociale ou environnementale » ;

2° Après le deuxième alinéa, sont ajoutés trois alinéas ainsi rédigés :

« Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d'une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an.

« Les conditions de sa présentation et celles dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions de l'alinéa précédent sont déterminées par une loi organique.

« Si la proposition de loi n'a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la soumet au référendum.

La proposition de loi soumise à référendum est adoptée si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au vote.

3° Au dernier alinéa, après le mot : « projet », sont insérés les mots : « ou de la proposition ».

Le sous-amendement n° 502, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et MM. Fortassin, Laffitte et Marsin, est ainsi libellé :

Compléter le 2° de l'amendement n° 98 rectifié par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque la proposition de loi n'est pas adoptée par le Peuple français, aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l'expiration d'un délai de deux ans suivant la date du scrutin. »

La parole est à M. Michel Charasse.

Il s’agit d’un amendement de bon sens, monsieur le président. Lorsque le peuple a rejeté une première proposition de loi qui lui a été soumise par référendum, on ne doit pas pouvoir le ressaisir du même sujet avant qu’un délai de deux ans ne se soit écoulé. Sinon, on pourrait, tous les quatre matins, consulter les Français jusqu’à ce qu’ils cèdent !

L'amendement n° 170, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

I. - Dans la première phrase du second alinéa de cet article, remplacer le mot :

un cinquième des membres du Parlement

par les mots :

un groupe parlementaire

et les mots :

un dixième des

par les mots :

un million d'

II. - Dans la deuxième phrase du même alinéa, supprimer les mots :

et qui

et les mots :

, est contrôlée par le Conseil Constitutionnel dans des conditions fixées par une loi organique

III. - Dans la dernière phrase du même alinéa, remplacer les mots :

fixé par la loi organique

par les mots :

d'un mois à compter de son dépôt

La parole est à M. Robert Bret.

La création par l’article 3 bis d’un référendum d’initiative parlementaire soutenue par des électeurs me paraît peu judicieuse.

Cette disposition pourrait être examinée de manière plus pertinente à l’occasion du débat sur les articles relatifs au titre V de la Constitution, qui traite précisément des procédures législatives. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle nous avons déposé un amendement visant à insérer un article additionnel après l’article 22 du projet de loi constitutionnelle.

Par précaution, nous avons cependant souhaité donner sans attendre à l’article 3 bis un peu plus de force. En effet, si la disposition contenue dans cet article constitue, sur le fond, une avancée face à la montée des aspirations des citoyens à intervenir dans les décisions qui les concernent, celle-ci demeure bien timide, madame le garde des sceaux !

Mes chers collègues, quand on se reporte au débat qui s’est déroulé sur cet article à l’Assemblée nationale, on s’aperçoit qu’il était manifestement empreint de la crainte de donner aux citoyens des pouvoirs susceptibles de concurrencer les nôtres. Tel est d’ailleurs le sentiment qui a habité la majorité sénatoriale lors du débat qui a eu lieu ici ce matin.

Cette crainte explique la double exigence prévue pour la mise en œuvre de ce référendum : son initiative revient à 180 députés, qui doivent être soutenus par 4, 5 millions d’électeurs. Ces seuils rendront la procédure prévue extrêmement difficile – pour ne pas dire impossible – à mettre en œuvre.

Aussi strictement encadré, ce référendum tient plus de l’initiative parlementaire que de l’initiative populaire. Un tel dispositif témoigne à quel point le concept de démocratie participative ne peut être associé, aux yeux de la majorité, qu’à ce que je qualifierai de « participation sans risque des citoyens ».

Dans ces conditions, il n’est pas étonnant que, dans une société hypermédiatisée où la réflexion se réduit à de petites phrases, comme l’a rappelé ce matin Mme Borvo Cohen-Seat, la démocratie d’opinion se substitue au nécessaire débat démocratique, une démocratie d’opinion légitimée en quelque sorte par la reconnaissance d’un fonctionnement lobbyiste ou communautariste de la vie publique, la substitution du contrat à la loi, bref toutes les formes de vie sociale qui organisent la domination des plus forts.

Il serait pourtant urgent que les parlementaires se posent enfin une question à nos yeux essentielle : par quelle avancée démocratique le peuple pourra-t-il intervenir de façon directe à tous les niveaux et s’approprier les règles institutionnelles, aujourd’hui éloignées de lui ?

En effet, ce n’est pas avec des compromis recherchés du côté de formes très limitées de participation des citoyens à la vie politique que nous répondrons au divorce éloignant ces derniers de leurs élus.

Dès lors, mes chers collègues, acceptez au moins de rendre l’article 3 bis applicable et donnez-lui un minimum de contenu démocratique ! Acceptez avec nous de prévoir, entre autres dispositions, que l’initiative référendaire puisse venir d’un groupe parlementaire et que le seuil des électeurs la soutenant puisse être abaissé à un million.

L'amendement n° 6 rectifié bis, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et MM. Fortassin, Laffitte, Marsin et A. Boyer, est ainsi libellé :

Compléter le second alinéa de cet article par une phrase ainsi rédigée :

Lorsque la proposition de loi n'est pas adoptée par le Peuple français, aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l'expiration d'un délai de deux ans suivant la date du scrutin.

La parole est à M. Michel Charasse.

Il a déjà été défendu, monsieur le président.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission ayant proposé une nouvelle rédaction de l’article 3 bis, elle est bien évidemment défavorable aux amendements identiques de suppression n° 255 rectifié et 263 rectifié.

S’agissant de l’amendement n° 68 rectifié, la proposition de M. Hugues Portelli est intéressante. Cependant, elle ne correspond pas du tout au système qui a été élaboré par l’Assemblée nationale et que nous soutenons. Par conséquent, nous ne pouvons qu’y être défavorables.

Quant au sous-amendement n° 502, il tend à limiter la possibilité d’organiser un référendum d’initiative parlementaire soutenu par une pétition populaire. Il est proposé qu’aucun référendum ne puisse être organisé dans les deux ans suivant le rejet d’un texte portant sur le même sujet.

Ce sous-amendement vise à apporter une garantie intéressante pour encadrer le recours à cette procédure, et la commission y est donc favorable.

En revanche, la commission a émis un avis défavorable sur l’amendement n° 170 dans la mesure où les seuils proposés sont extrêmement différents de ceux qui sont prévus dans le projet de loi constitutionnelle.

Par ailleurs, la commission demande le retrait de l’amendement n° 6 rectifié bis, qui sera satisfait par l’adoption du sous-amendement n° 502.

Je le retire, monsieur le président.

L’amendement n° 6 rectifié bis est retiré.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Les amendements identiques n° 255 rectifié et 263 rectifié visent à supprimer l’article 3 bis, qui introduit dans notre Constitution le référendum d’initiative populaire.

Cette disposition a été introduite par voie d’amendement à l’Assemblée nationale, avec l’accord du Gouvernement.

Vous redoutez, messieurs Gouteyron et Détraigne, des dérives démagogiques sur ce sujet. À mes yeux, ces craintes ne sont pas fondées, puisque le mécanisme retenu donne aux parlementaires une responsabilité qu’ils sauront exercer à bon escient.

En premier lieu, la mise en œuvre de ce référendum exige une initiative parlementaire et le soutien significatif des électeurs. L’accord d’au moins un cinquième des membres du Parlement, soit aujourd’hui 182 parlementaires, et bientôt 185, et le soutien d’environ 4, 4 millions d’électeurs seront nécessaires.

Ces seuils permettent à l’opposition d’être à l’origine d’une telle initiative. Au demeurant, il ne peut s’agir d’une idée isolée, et les modalités de mise en œuvre visent donc à éviter les dérives que vous avez évoquées, messieurs les sénateurs.

En second lieu, c’est au Parlement qu’il reviendra de se prononcer sur les suites données à une telle initiative. Si cette dernière n’a pas été examinée par les deux assemblées dans un certain délai, que l’on pourrait par exemple fixer à un an, un référendum sera organisé. C’est avant tout un moyen d’obliger le Parlement à se saisir de la question qui serait posée.

En outre, nous sommes favorables à ce que la disposition prévue soit complétée pour qu’il soit clair que le Conseil constitutionnel contrôle la constitutionnalité de la proposition de loi. Ce contrôle devra d’ailleurs intervenir dès la phase de recueil des signatures. Ce sera, encore une fois, un moyen d’éviter les dérives démagogiques auxquelles vous faisiez allusion tout à l’heure.

Au total, le Gouvernement considère que cette disposition est un bon moyen d’introduire un peu plus de démocratie directe dans le fonctionnement de nos institutions. Il est donc défavorable aux amendements identiques n° 255 rectifié et 263 rectifié visant à supprimer l’article 3 bis.

Certains considèrent au contraire que le projet de loi constitutionnelle ne va pas assez loin. Je pense notamment à l’amendement n° 68 rectifié de M. Portelli, qui tend à alléger considérablement les conditions posées pour permettre l’émergence d’une telle initiative populaire. Il suffirait de réunir un million d’électeurs, au lieu des 4, 4 millions prévus. Surtout, l’initiative pourrait venir uniquement du corps électoral, sans bénéficier d’aucun soutien parlementaire.

Le Gouvernement n’est pas favorable à un tel dispositif, au regard de l’équilibre du projet. Il s’agit en effet d’un mécanisme nouveau dans notre pays. En combinant l’exigence d’un certain nombre de parlementaires, qui peuvent appartenir à l’opposition, et celle d’un certain nombre d’électeurs, il s’agit d’apporter de fortes garanties pour éviter tout risque démagogique.

L’amendement n° 170 prévoit plusieurs modifications du texte issu des travaux de l’Assemblée nationale.

Tout d’abord, il vise à remplacer « un cinquième des membres du Parlement » et « un dixième des électeurs » par « un groupe parlementaire » et « un million d’électeurs », soit 2, 3 % du corps électoral.

Le Gouvernement n’est pas favorable à une telle modification, qui pourrait donner au référendum d’initiative populaire un caractère trop partisan. Les seuils prévus dans le projet de loi constitutionnelle qui vous est soumis sont beaucoup plus raisonnables, si je puis dire. Ils traduisent un équilibre entre l’exigence de sérieux de la démarche et le souci de faisabilité du dispositif pour que ce dernier soit réellement efficient et donc utilisé.

Ensuite, l’amendement tend à supprimer le contrôle du Conseil constitutionnel. Cela paraît dangereux : en effet, l’organisation d’une telle initiative populaire étant complexe, il faut bien qu’un organe soit chargé de son contrôle.

Enfin, l’amendement prévoit que la proposition de loi pourrait être soumise au référendum si elle n’a pas été examinée dans un délai d’un mois. C’est une condition impossible à satisfaire et totalement contradictoire avec le reste du projet de loi constitutionnelle, qui octroie un délai plus long au Parlement pour lui permettre d’effectuer un meilleur travail.

Le Gouvernement est favorable au référendum d’initiative populaire à condition que ce dernier soit raisonnablement encadré. Il ne peut donc suivre les propositions présentées par cet amendement, sur lequel il émet un avis défavorable.

L’amendement n° 98 rectifié vise à préciser et à améliorer la rédaction de l’article 3 issu des travaux de l’Assemblée nationale.

Il précise l’objet de la loi organique correspondante. Le législateur organique devra prévoir les conditions de présentation de l’initiative, ce qui est extrêmement important.

Il améliore la rédaction de l’article 3 en y regroupant, par souci de cohérence, toutes les dispositions visant à modifier l’article 11 de la Constitution.

Le Gouvernement est extrêmement favorable à cet amendement, tout en estimant que le champ de la loi organique pourrait être élargi, comme nous le verrons dans les débats ultérieurs.

En ce qui concerne le sous-amendement n° 79 rectifié, le Gouvernement est défavorable à la proposition d’exclure l’organisation des pouvoirs publics du champ du référendum d’initiative populaire, rien ne justifiant une telle exclusion. Un référendum d’initiative populaire pourrait être organisé, par exemple, pour consulter les Français sur une réforme administrative d’une grande ampleur.

Par ailleurs, le Gouvernement souhaite un contrôle a priori de la constitutionnalité de la proposition de loi soumise à référendum. Le référendum d’initiative populaire, y compris lorsqu’il portera sur l’organisation des pouvoirs publics, sera entouré de toutes les garanties de conformité à la Constitution.

Sur le sous-amendement n° 502 aux termes duquel, en cas d’échec d’une première initiative, aucune nouvelle proposition de référendum ne peut être présentée avant un délai de deux ans sur le sujet, à l’évidence, le Gouvernement émet un avis favorable, en précisant toutefois que le délai relève de la loi organique.

Le sous-amendement n° 79 rectifié, que M. le rapporteur a intégré dans l’amendement n° 98 rectifié, prévoyait qu’une proposition de loi soumise à référendum ne pourrait être adoptée que si 50 % au moins des électeurs inscrits participaient au vote.

La question est délicate. En effet, si une telle condition existe pour les référendums locaux, elle n’est pas prévue dans le cas des référendums nationaux mentionnés à l’article 11 de la Constitution.

Je rappelle que si la participation au référendum sur le statut de la Nouvelle-Calédonie n’a été que de 37 %, le « oui » a recueilli 80 %, et le référendum sur le quinquennat, tenu le 24 septembre 2000, avec 30 % de votants, a recueilli 73 % de « oui ». Il paraît difficile pour un gouvernement d’ignorer une telle majorité de « oui ».

Cela paraît difficile !

C’est la raison pour laquelle il convient de faire preuve d’une extrême prudence en la matière.

Une solution peut résider dans une pondération des deux critères. Par exemple, on pourrait prendre en compte une majorité de « oui » représentant au moins telle part du corps électoral.

En tout cas état de cause, il vaudrait mieux renvoyer ces dispositions à la loi organique pour les référendums locaux prévue à l’article 72-1 de la Constitution Il s’agit de la loi organique du 1er août 2003.

Telles sont les raisons pour lesquelles, à ce stade, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cette disposition.

Monsieur le rapporteur, l’avis du Gouvernement a-t-il une incidence sur la rédaction de l’amendement n° 98 rectifié ?

Je suis embarrassé, monsieur le président…

Si l’on retient un seuil, il faut l’inscrire dans la Constitution et pas seulement dans la loi organique. Je rappelle qu’il existe un seuil, par exemple, pour les élections municipales, où une liste ne remporte le premier tour que si elle obtient la majorité absolue des voix représentant au moins 25 % des électeurs inscrits.

Le fait de prévoir un seuil va sans doute donner des idées aux députés. Il me paraît donc souhaitable de voter l’amendement n° 98 rectifié en l’état, quitte à le corriger éventuellement par la suite.

Mme le garde des sceaux me dit que si les seuils ne figurent pas dans la Constitution, ils peuvent être inscrits dans la loi organique.

Comme pour les référendums locaux !

Ce n’est pas la même chose ! Nombre d’éléments concernant un référendum local peuvent être inscrits dans la loi organique. En l’occurrence, il s’agit d’un référendum national, qui vise tout de même à changer la Constitution, ce qui n’est pas tout à fait de même niveau.

Cela étant, pour ne pas compliquer les choses, et en espérant que nous aurons l’occasion de revenir sur ce point ultérieurement, je suis prêt à retirer le membre de phrase concerné, tout en soulignant que ce serait une erreur de ne pas prévoir un seuil.

C’était la condition pour que je vote le texte !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Dans ce cas, je maintiens l’amendement tel qu’il est rédigé, monsieur le président !

La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote sur les amendements identiques n° 255 rectifié et 263 rectifié.

Les députés ont pris l’initiative d’inscrire dans notre droit une forme de référendum d’initiative parlementaire avec un soutien populaire. Que ce soit le Sénat qui prenne l’initiative de supprimer un tel dispositif ne me paraîtrait pas très malin !

La raison en est simple : la révision constitutionnelle a aussi pour objet de reconnaître des droits nouveaux aux citoyens. Il ne s’agit pas de dire que le texte résultant des travaux de l’Assemblée nationale est parfait, mais on ne peut pas supprimer systématiquement toute nouveauté. Et les parlementaires ne doivent pas montrer de frilosité à l’égard des électeurs !

Pour ma part, je ne confonds pas peuple et populisme. Le référendum a joué un grand rôle dans notre histoire.

Je crois me souvenir que vous n’en avez pas toujours été partisan !

Je n’en ai pas toujours été un chaud partisan, mais je sais aussi qu’il a permis de faire avancer et changer bien des choses.

Très honnêtement, l’amendement prévoit déjà bon nombre de précautions pour l’organisation du référendum. Il exige que l’initiative soit appuyée par cent quatre-vingt-cinq parlementaires, qu’elle soit soutenue par un dixième du corps électoral, qu’elle prenne la forme d’une proposition de loi et prévoit la tenue du référendum uniquement dans le cas où le Parlement ne se serait pas prononcé.

Ce n’est pas une bonne chose !

Certes, il était nécessaire d’améliorer la rédaction de l’article. Notre rapporteur y a concouru.

Pour ma part, je voterai en l’état l’amendement n° 98 rectifié, qui est un amendement de clarification et de meilleure écriture juridique.

Enfin, je souligne qu’il serait dangereux pour le Sénat lui-même de supprimer une disposition accordant aux citoyens un pouvoir supplémentaire.

Très bien !

La parole est à M. Alain Gournac, pour explication de vote.

Je vous remercie, monsieur le président, de me donner la parole afin d’expliquer pourquoi nous allons retirer l’amendement n° 255 rectifié.

Je ne regrette aucunement d’avoir déposé cet amendement avec mon ami Adrien Gouteyron, car il était important d’attirer l’attention du Gouvernement sur la difficulté de mettre en place ce référendum populaire.

Je vous donnerai un exemple : j’ai reçu deux pétitions locales, au sujet de panneaux. L’une avait recueilli quatre-vingts signatures, l’autre, cinquante ou cinquante-deux. Vérification faite, il est apparu que dix-sept personnes seulement avaient apposé leur signature pour toutes les autres sur les deux pétitions !

Cet exemple illustre la raison pour laquelle il nous paraissait nécessaire d’expliquer, par le biais de cet amendement, pourquoi le dispositif introduit par un amendement de l’Assemblée nationale serait difficile à mettre en place. Pensez-donc ! Il va falloir vérifier les signatures de quatre millions de personnes ! Bon courage !

Mais je retire finalement cet amendement.

L’amendement n° 255 rectifié est retiré.

Monsieur Détraigne, l’amendement n° 263 rectifié est-il maintenu ?

Je veux d’abord remercier Michel Mercier d’avoir apporté la démonstration de la liberté d’opinion des membres du groupe de l’Union centriste-UDF.

J’ai écouté attentivement toutes les explications, mais, à la différence d’Alain Gournac, je maintiens mon amendement. Je reste solidaire des propos tenus par Alain Gournac ce matin vers douze heures trente, douze heures quarante-cinq, et fidèle à moi-même et aux explications que j’ai données au même moment.

La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

Je ne suis pas loin de partager l’opinion émise voilà un instant par M. Mercier et, en filigrane de leurs amendements, par les auteurs des deux amendements de suppression.

Cela étant, je souhaite poser trois questions précises à Mme le garde des sceaux.

En effet, le texte qui nous est soumis est, à mon point de vue, très mal rédigé.

Premièrement, la première phrase de l’article 3 dispose : « Un référendum […] peut être organisé… » ; par conséquent, il n’est pas obligatoirement organisé.

Absolument ! « Peut » n’est pas « doit » !

Mais la dernière phrase de ce même article prévoit : « le Président de la République soumet », ce qui est une obligation avec compétence liée.

J’aimerais comprendre comment on interprète la première phrase et la dernière phrase ensemble, « peut » signifiant que ce n’est pas obligatoire, « soumet », que c’est obligatoire.

Deuxièmement, dans le membre de phrase : « si la proposition n’a pas été examinée par les deux assemblées… », que signifie le terme : « examinée » ? Cela ne veut pas dire « votée ».

Cela ne veut rien dire ! C’est du bricolage !

Ou bien, simplement, on examine et, par exemple, on vote la question préalable ; dans ce cas, il n’y a pas d’examen, mais on examine tout de même, et il n’y a pas de vote. On fait la même chose dans les deux assemblées, et l’on considère que, dans ce cas-là, l’examen prévu à l’article 11 de la Constitution a été fait.

Madame le garde des sceaux, je souhaiterais avoir une réponse précise sur ces deux points.

En effet, vous imaginez bien que si l’on déclenche un jour la procédure – et l’on ne va pas le faire tous les jours –, cette dernière donnera lieu, parce que ce sera sans doute un sujet sensible, à un certain nombre d’oppositions entre ceux qui seront pour et ceux qui seront contre le référendum.

Il faut éviter une déchirure dans l’opinion et écarter la possibilité d’ergoter sur les textes.

En résumé, si un référendum « peut » être organisé, cela veut dire que ce n’est pas obligatoire, et si le Président de la République « soumet », cela signifie que c’est obligatoire ; enfin, « examiner », ce n’est pas « voter ».

Je souhaite dire à M. Hyest que, dans son amendement, il pourrait remplacer les mots : « si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au vote » par les mots : « sous réserve d’un seuil de participation des électeurs fixé par une loi organique ».

Ainsi, au lieu de définir nous-mêmes ce seuil – j’ai cru comprendre que c’est ce qui gênait le Gouvernement –, nous en renvoyons la fixation à une loi organique, comme nous l’avons fait pour le référendum local prévu à l’article 72-1 de la Constitution. En effet, mes chers collègues, vous vous rappelez que c’est le Sénat, sur le rapport de Daniel Hoeffel, qui a imposé que, pour que ce référendum soit valable, la participation devait être supérieure à 50 % des électeurs inscrits dans la commune.

Ainsi, le Parlement aura de nouveau la parole pour fixer un seuil lorsqu’il votera la loi organique.

La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

Dans le monde moderne, il est difficile, et parfois dangereux, de s’en remettre à la démocratie directe non organisée. En revanche, comme l’a fort bien dit Michel Mercier, il ne faudrait pas pour autant se priver de toute possibilité de disposer d’instruments nouveaux. Il est donc utile de pouvoir concilier une forme de démocratie directe et la démocratie représentative.

C’est précisément ce que prévoit l’article 3 bis. Je comprends que certains de nos collègues y soient rétifs, craignant que ce ne soit la porte ouverte à certaines dérives. Je leur répondrai que la commission des lois, en posant un certain nombre de garde-fous, a verrouillé tout risque de dérapage. L’amendement n° 98 rectifié de la commission des lois, avec le verbe « peut », précise bien que l’organisation d’un référendum sur l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement est une faculté soumise à l’appréciation de ce dernier, et non une obligation. Pour que le référendum soit obligatoire, il faudrait que la proposition de loi qui reprend l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement n’ait pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique. Mais si ces dernières se saisissent de cette proposition mais n’y sont pas favorables, le référendum n’est pas forcément organisé. C’est un premier garde-fou.

Ensuite, il est prévu la garantie du Conseil constitutionnel.

Il y a également la garantie des seuils pour la demande de référendum : un cinquième des membres du Parlement, un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales.

Enfin, si le référendum est organisé, il faut, pour que la proposition de loi soit adoptée, que la moitié au moins des électeurs inscrits ait pris part au vote. Voilà pourquoi je suis extrêmement attaché à la disposition qui figurait dans le sous-amendement n° 79 et qui a été reprise par M. le rapporteur dans son amendement n° 98 rectifié. En effet, si un référendum est organisé, il est très important de prévoir un seuil minimal de participation. Cela étant, je suis tout à fait d’accord avec la formulation proposée par notre collègue Michel Charasse : on peut discuter de la manière de fixer ce seuil du moment qu’on en conserve le principe.

Si je comprends que certains de nos collègues veuillent supprimer cet article 3 bis, je considère néanmoins qu’il nous faut faire confiance à la commission, et donc voter son amendement.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

À titre personnel, je m’abstiendrai sur cet article, qui nous pose problème.

Nous sommes partisans du référendum d’initiative populaire. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle nous avons déposé l’amendement n° 170, dont j’admets volontiers qu’il pouvait être discuté. Or, dans le cas d’espèce, c’est non pas un tel référendum qu’on nous propose, mais un référendum d’initiative parlementaire soutenu par une part considérable du corps électoral.

C’est probablement ce point qui nous différencie largement de certains d’entre vous. La possibilité pour les citoyens de proposer un référendum est encadrée, parce que le Parlement peut répondre par une proposition de loi.

Ensuite, le référendum donne évidemment lieu à un débat. Ce n’est pas un référendum-plébiscite, puisqu’il n’est pas proposé par une personne, en l’occurrence le chef de l’État.

En réalité, la procédure est analogue à celle de la motion référendaire prévue dans le règlement des deux assemblées.

Oui !

À l’Assemblée nationale, pour être valable, cette motion doit être signée par un dixième au moins de ses membres ; au Sénat, elle doit l’être par au moins trente sénateurs, présents en séance. Je vous rappelle d’ailleurs que, au nom du groupe CRC, j’ai récemment présenté une telle motion, que le Sénat a rejetée.

L’amendement n° 98 rectifié prévoit, pour qu’un référendum puisse être organisé, l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits. Dans ces conditions, l’initiative citoyenne est complètement noyée et superfétatoire.

Si vous votiez l’amendement de la commission, vous ne feriez pas preuve, pour autant, d’une audace citoyenne extraordinaire, mes chers collègues !

Néanmoins, si, par extraordinaire, le Sénat devait le rejeter et refuser ainsi la moindre initiative citoyenne, il produirait un effet très négatif, lui qui refuse de se démocratiser un tant soit peu.

Je propose que l’initiative citoyenne en soit réellement une. Ensuite, la majorité parlementaire est libre de réserver une suite favorable ou non à cette demande de référendum.

En tout cas, ne prétendez pas que vous mettez en place un référendum d’initiative citoyenne !

La parole est à M. Gérard Longuet, pour explication de vote.

Comme l’a rappelé Michel Mercier, cet article 3 bis a été introduit par l’Assemblée nationale. Je le remercie de son intervention, car lui seul m’a vraiment convaincu de ne pas être désobligeant à l’égard de nos collègues députés, que je me garderai bien de provoquer inutilement, ayant moi-même longtemps siégé à l’Assemblée nationale.

Néanmoins, force est de reconnaître que cet article est au mieux inapplicable, au pis parfaitement contradictoire. Surtout, il entretient l’une des faiblesses de la Ve République, à savoir la cohabitation.

Cet article aura en effet pour conséquence d’installer une nouvelle forme de cohabitation : en plus de la légitimité présidentielle et de la légitimité législative, issues l’une et l’autre de l’élection, il crée cette nouvelle légitimité référendaire, qui ne peut apparaître que grâce à la complicité tacite d’une assemblée qui serait « violée », si l’on peut dire, puisque, comme l’a fait remarquer Michel Charasse, la portée du mot « examinée » n’est pas claire du tout.

En effet, ce n’est pas très clair !

Ainsi, c’est une sorte de silence qui permettrait à ce texte d’être soumis à une légitimité référendaire. Il est donc à peu près inapplicable.

Madame le garde des sceaux, pour apaiser cette légitime tension entre l’Assemblée nationale et une fraction importante du Sénat, vous pourriez demander à nos collègues députés de préciser leurs intentions, étant entendu qu’il n’est pas dans notre dessein de les humilier. Naturellement, nous pourrions être tentés de voter les amendements de suppression de MM. Gouteyron et Gournac – mais ces derniers ont retiré le leur – ou de M. Détraigne. Néanmoins, ce serait très désobligeant vis-à-vis de nos collègues députés qui, j’en suis convaincu, ont dû passer des heures à rédiger un article exprimant sans doute une volonté qui, il faut bien l’admettre, n’est ni très bien assumée ni très bien formulée…

Madame le garde des sceaux, si vous vous engagez à demander ces précisions – je ne parle pas d’apaisements – sur l’article 3 bis lors de la deuxième lecture devant l’Assemblée nationale, nous vous faisons confiance. En revanche, si, d’aventure, vous considériez que la rédaction actuelle de cet article est pleinement satisfaisante, vous ne manqueriez pas de susciter l’inquiétude constitutionnaliste de nombreux collègues dans cette assemblée.

La parole est à M. Gérard Delfau, pour explication de vote.

La discussion de cet amendement de suppression de l’article 3 bis me donne l’occasion de faire connaître mon sentiment général sur ce texte et de vous faire part d’un certain nombre de considérations sur ce type de procédure.

Je ne suis pas favorable à la suppression de cet article. Comme notre collègue Michel Mercier, j’estime que le Sénat doit être attentif à l’évolution des mœurs et aux besoins de changements. Pour autant, cela ne doit pas nous empêcher de nous entourer d’un certain nombre de garanties. J’y reviendrai.

J’observe qu’il s’agit non pas d’un référendum d’initiative populaire, mais d’une procédure mixte, « semi-parlementaire semi-populaire », comme j’ai pu le lire dans l’exposé des motifs de l’amendement n° 263 rectifié de M. Détraigne. Cette procédure nouvelle, à la nature mal identifiée, rassure certains de nos collègues, cependant qu’elle en étonne d’autres.

La première réflexion qui vient à l’esprit est la suivante : on accepte de créer ce nouveau droit, mais on subordonne sa mise en œuvre à la réalisation de tant de conditions qu’on rend cette nouvelle forme de démocratie directe soit « inapplicable », pour reprendre l’expression de Gérard Longuet, soit « verrouillée », pour reprendre l’expression de Christian Cointat.

Vous connaissez le proverbe : « Donner et retenir ne vaut ». De deux choses l’une : ou bien l’on accepte de mettre en place cette forme nouvelle de démocratie, en l’entourant de toutes les garanties nécessaires, et l’on permet que ce type de procédure puisse un jour aller jusqu’à son terme ; ou bien l’on vote un texte rédigé de telle sorte qu’il soit strictement inapplicable et impossible à mettre en œuvre.

Je vous avoue bien volontiers ma perplexité. Depuis le début de ce débat, je suis particulièrement attentif à ne laisser passer aucune chance pour faire avancer cette idée. Aussi, si c’est la seule possibilité, je voterai l’amendement n° 98 rectifié de la commission. Toutefois, il est à craindre que bien des efforts soient nécessaires au cours de la navette de la part des deux assemblées, avec le concours du Gouvernement, pour aboutir à un dispositif garantissant la stabilité de nos institutions, car c’est bien de cela qu’il s’agit, …

Leur cohérence !

…– je fais mien ce terme, monsieur Longuet – tout en rendant notre démocratie plus ouverte, plus attentive à ce que pense la population, sans pour autant la mettre en danger ni affaiblir et défigurer les institutions de la ve République, mais en les enrichissant.

La parole est à M. le rapporteur.

Je remercie ceux de nos collègues qui ont fait remarquer que la rédaction de l’article 3 bis, qui vise à créer un référendum d’initiative parlementaire soutenu par une pétition – c’est bien de cela qu’il s’agit –, est améliorée par l’amendement n° 98 rectifié de la commission des lois, notamment en ce qui concerne le contrôle de constitutionnalité.

Un mot pose problème : « examinée ». Je comprends cette préoccupation. L’Assemblée nationale a longuement débattu de ce point. À cet égard, je vous renvoie au rapport du président de sa commission des lois, les rapports parlementaires étant parfois tout aussi intéressants que les projets de loi auxquels ils se rapportent.

Il y a donc une initiative parlementaire qui débouche sur une proposition de loi que le Parlement est obligé d’examiner. Elle peut être repoussée – dans ce cas, elle n’est pas soumise à référendum – amendée ou adoptée conforme. C’est pourquoi le terme « examinée » a été choisi.

On ne peut pas aller au-delà, sauf à rendre obligatoire la soumission à référendum d’un texte qui aurait par exemple été rejeté par une des deux assemblées du Parlement.

Ou adopté par les deux, ce qui serait pire !

Ce serait pire, en effet.

Le peuple pourrait désavouer le Parlement.

Non ! Si une proposition de loi est adoptée par les deux assemblées, elle devient la loi. Il n’y a plus besoin de référendum. En fait, c’est beaucoup plus clair qu’on ne le dit.

Tout à fait.

La procédure est enserrée dans des limites extrêmement précises.

Madame le garde des sceaux, dans un premier temps, j’étais favorable à la fixation d’un seuil dans le projet de loi constitutionnelle. Toutefois, après avoir entendu M. Charasse, il me paraît préférable de renvoyer la fixation du seuil à la loi organique.

Je rectifie donc mon amendement en remplaçant, au quatrième alinéa du 2°, après les mots : « La proposition de loi soumise à référendum est adoptée – c’est le sous-amendement de M. Gélard que j’ai intégré – les mots : « si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au vote » par les mots : « sous réserve d’un seuil de participation des électeurs fixé par la loi organique ».

Très bien !

Cette rédaction permet de trouver un équilibre.

Tout à fait.

On pose le principe et le seuil sera fixé non pas dans la loi constitutionnelle, mais dans une loi organique. Je remercie M. Charasse de sa contribution.

Je suis donc saisi d’un amendement n° 98 rectifié bis, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, et ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

L’article 11 de la Constitution est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « ou sociale » sont remplacés par les mots : «, sociale ou environnementale » ;

2° Après le deuxième alinéa, sont ajoutés quatre alinéas ainsi rédigés :

« Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an.

« Les conditions de sa présentation et celles dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions de l’alinéa précédent sont déterminées par une loi organique.

« Si la proposition de loi n’a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la soumet au référendum.

« La proposition de loi soumise à référendum est adoptée sous réserve d’un seuil de participation des électeurs fixé par la loi organique. »

3° Au dernier alinéa, après le mot : « projet », sont insérés les mots : « ou de la proposition ».

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement était favorable à l’amendement n° 98 rectifié. Il l’est plus encore à l’amendement n° 98 rectifié bis, qui intègre la proposition de M. Michel Charasse, que je remercie de sa contribution.

Le Président de la République doit soumettre la proposition de loi à référendum si le Parlement ne l’a pas examinée dans le délai d’un an. « Examinée », cela signifie que la proposition a été inscrite à l’ordre du jour d’une assemblée et qu’au moins une lecture a eu lieu dans le délai d’un an.

Monsieur Longuet, la rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale nous paraissait suffisante. Si des difficultés subsistent, le Gouvernement s’engage à les clarifier lors de la deuxième lecture du projet de loi constitutionnelle à l’Assemblée nationale.

La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.

Monsieur le rapporteur, notre débat ne me paraît pas être d’une si grande clarté.

Ma conviction est que d’aucuns s’embusquent, adoptent une position qui semble acceptable, mais qui en cache une autre.

Nos collègues de l’Assemblée nationale sont parvenus à un accord presque unanime en acceptant la création de ce qu’ils ont appelé un référendum d’initiative populaire. J’ai cru entendre le Premier ministre se réjouir, du haut de la tribune, de cette avancée des droits des citoyens.

Aujourd’hui où en sommes-nous ? Certains, comme MM. Gouteyron, Gournac et Détraigne, dont je respecte les opinions, exprimant le fond de leur pensée, nous disent qu’ils ne veulent pas de ce référendum. Ils souhaiteraient renouveler l’opération d’hier, supprimer une disposition qui a fait l’objet d’un consensus à l’Assemblée nationale, même si, d’un point de vue juridique, elle appelle de nombreuses remarques.

Sur le fond, ils veulent supprimer cette disposition. Sans doute me démentiront-ils, mais, lorsque l’on dépose un amendement visant à supprimer une disposition, c’est bien que l’on ne veut pas de ladite disposition.

Supprimer, cela veut bien dire ce que cela veut dire !

Mais, après réflexion, ils se disent : si l’amendement de suppression est voté, quelle image allons-nous encore donner de notre assemblée ?

La vérité !

Hier, nous avons supprimé une disposition ; aujourd’hui, nous en supprimons une autre. Or toutes deux, à tort ou à raison, étaient présentées comme des progrès. Nous ne pouvons donc pas faire cela.

Comme, au fond, ils ne veulent pas de cette disposition, ils se tournent vers M. le président de la commission des lois, qui a déjà montré en la matière son talent à de multiples reprises.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Et ce n’est pas fini !

Je n’en doute pas un seul instant.

Finalement, faisant preuve d’ingéniosité juridique, dans un premier temps, on propose la création d’un seuil. Nous assistons alors à un curieux dialogue : M. Cointat déclare qu’en l’absence de seuil il ne votera pas l’amendement ; à quoi il lui est répondu que, s’il en fait une condition, on lui donnera satisfaction. Il faudra que je demande à Christian Cointat le secret de sa méthode !

Dans un second temps, considérant qu’un seuil ne fait pas bon effet dans une Constitution, on supprime ledit seuil du projet de loi constitutionnelle pour le renvoyer à un projet de loi organique.

Ainsi, l’amendement n° 98 rectifié prévoyait que la proposition de loi soumise à référendum serait considérée comme adoptée si 50 % des électeurs inscrits avaient pris part au vote. Il s’agissait d’un verrou supplémentaire. Maintenant, on nous demande de voter un texte qui renvoie la fixation du seuil à un projet de loi organique, qui nous laisse donc dans un flou total.

Mes chers collègues, il n’est pas interdit d’être contre le référendum d’initiative populaire. Vous en avez le droit.

Merci !

Libérez-vous ! Que vous soyez soucieux de l’image du Sénat, que vous souhaitiez ne pas toujours le faire apparaître comme une chambre rétrograde, nous en sommes heureux et nous saluons ce progrès ! Mais soyez sincères : vous êtes contre, dites-le !

Nous ne nous associerons pas à ce petit jeu. Notre position est claire. Le groupe socialiste n’a pas déposé d’amendement sur le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale. Il était prêt à l’accepter, en dépit des critiques fondées auxquelles il donnait lieu, parce qu’il s’agissait d’un compromis. Mais la façon dont vous le tordez, le ravaudez, le videz de son sens ne nous convient pas.

Il n’y a rien de changé !

M. Bernard Frimat. Nous ne nous prêterons pas à vos faux-semblants, à vos techniques d’enfumage.

Le groupe socialiste, je le répète, soutient la rédaction de l’Assemblée nationale.

Nous ne l’avons pas changée !

Vous vous êtes alors donné beaucoup de mal pour rien.

Nous l’avons améliorée, et vous étiez d’accord en commission.

Non, monsieur le rapporteur ! C’est faux ! Je vous demande de me montrer, dans le procès-verbal de la commission, un seul de mes propos allant dans ce sens.

Monsieur le président de la commission, je ne mets jamais votre parole ni votre rigueur intellectuelle en doute.

En effet, vous n’avez rien dit !

M. Bernard Frimat. Bon ! Cela me semble plus exact. Je me permets donc de vous faire profiter des méandres de ma pensée.

M. Philippe Dallier. Pour ce qui est de méandres !

Nous voterons contre l’amendement de suppression, si M. Détraigne le maintient. Nous nous abstiendrons sur l’amendement n° 98 rectifié bis, parce que, je le répète, nous sommes favorables, en dépit de défauts juridiques importants et de limites dont nous aurions pu discuter, au compromis qui a été élaboré par l’Assemblée nationale.

La parole est à M. Robert Badinter, pour explication de vote.

J’ai écouté avec un grand intérêt tous les arguments qui ont été avancés, ceux de M. Longuet en particulier.

Mes chers collègues, en dehors de toute pensée politique, je considère que le texte qui vient de l’Assemblée nationale est tout simplement inutilisable. Nous nageons dans la confusion juridique la plus complète.

Soyons clairs, il n’est en aucun cas question d’un référendum d’initiative populaire !

Il s’agit d’une initiative ouverte aux parlementaires…

Aux parlementaires minoritaires !

… et, en aucun cas, de droits nouveaux donnés aux citoyens. Ne vous y trompez pas !

Pour user de ce droit, les parlementaires devraient être si nombreux que cette initiative ne pourrait qu’être le fait d’une des deux grandes formations du Parlement : soit la majorité, soit l’opposition. À mon sens, cela ne pouvait qu’être l’opposition.

Je développe ma pensée. Le Parlement aura donc une initiative de proposition de loi, laquelle fera l’objet – innovation, on le reconnaîtra, extraordinaire dans notre droit par rapport à la démocratie et aux pouvoirs du Parlement – d’une campagne de signatures. Les parlementaires mèneront ainsi une campagne non pas pour soutenir une initiative des citoyens, mais bien leur propre initiative. Comme cette démarche viendra nécessairement d’une des grandes formations du Parlement, je suis convaincu qu’ils obtiendront ces signatures.

Une fois les signatures recueillies, après que les parlementaires, c’est-à-dire le parti ou les partis politiques concernés, auront conduit une sorte de pré-campagne référendaire, la proposition sera, innovation dans notre droit, soumise au Conseil constitutionnel. Ce dernier ne statuera donc pas sur la constitutionnalité d’une loi qui aura passé les filtres et les discussions parlementaires. Il rendra un avis, a priori, sur une proposition de loi.

Monsieur le président de la commission, il n’est pas inutile d’analyser la mécanique que l’on a forgée et qui se présente devant vous sous des traits qui ne correspondent pas à la réalité.

Le Conseil constitutionnel vérifie donc que l’objet de la proposition entre dans le champ du référendum. Ensuite, que fait-on ? On revient tout simplement devant le Parlement ! Et voilà ce qu’il en est de ce référendum que l’on a agité et présenté comme un progrès des droits des citoyens !

Comme j’ai déjà eu l’occasion de l’indiquer en commission des lois, autant je suis favorable au développement et à la pratique du référendum, y compris d’initiative populaire, à l’échelon municipal, départemental ou régional, autant je combattrai toujours le référendum d’initiative populaire national.

Le référendum d’initiative populaire est l’instrument préféré des démagogues les plus extrêmes, de ceux qui, en toutes occasions, utilisent les passions pour énerver la démocratie : regardons autour de nous !

Je sais très bien, au premier crime atroce, quels sujets on verra fleurir, quelle démagogie anti-immigrés on verra prospérer… Mais ce n’est pas l’objet de notre débat.

J’en reviens à l’analyse de la mécanique qui nous préoccupe. Que se passe-t-il à ce point du processus ? En clair, l’opposition parlementaire, s’appuyant sur un certain nombre de signatures, reprend le texte pour le soumettre à nouveau au débat parlementaire.

Que l’on ne vienne pas me dire que c’est là un progrès quelconque des droits des citoyens ! C’est tout simplement une nouvelle forme d’initiative parlementaire : à côté de la proposition de loi classique apparaît une proposition de loi renforcée par une campagne de pétition.

Je me suis interrogé : qu’est-ce, au regard des droits du Parlement, que ce mélange bizarre qui nous est présenté ? Les parlementaires peuvent déjà déposer une proposition de loi – et j’espère que, grâce à l’amélioration de nos procédures, ils seront nombreux –, ils peuvent la faire inscrire à l’ordre du jour, et elle sera débattue. Si elle est votée, elle ira devant le Conseil constitutionnel ; si elle n’est pas votée, on en restera là… Véritablement, l’innovation que l’on nous dépeint comme un progrès de la démocratie directe n’est rien d’autre qu’une construction des plus étranges !

Giraudoux avait raison : l’imagination est la première forme du talent juridique. Ici, elle a simplement pris le tour que Clemenceau se plaisait à dénoncer sarcastiquement : « Vous savez ce que c’est qu’un chameau ? C’est un cheval dessiné par une commission parlementaire. »

Il ne me paraît pas possible que l’on puisse raisonnablement voter ce dispositif en l’état. Laissons-le en discussion, nous verrons bien dans la navette si nous pouvons en tirer quelque chose ; mais, pour l’heure, je ne concevrais pas que le Parlement s’inflige à lui-même cette extraordinaire innovation.

Je mets aux voix l’amendement n° 263 rectifié.

La parole est à M. Jean-René Lecerf, pour explication de vote sur l’amendement n° 68 rectifié.

Nous vivons des moments rares, à la fois intéressants et surprenants.

Il y a quelques instants, je me suis senti beaucoup plus proche de Mme Borvo Cohen-Seat que de mon collègue et ami Gérard Longuet.

Je reconnais parfaitement la légitimité présidentielle, je reconnais parfaitement la légitimité parlementaire, mais il me semble qu’il y a une première légitimité, une légitimité source : la légitimité populaire.

Selon l’article 3 de la Constitution, « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Aussi, je ne suis pas mécontent que, par l’intermédiaire de cet amendement n° 68 rectifié, quelques collègues de la majorité sénatoriale, plus précisément de l’Union pour un mouvement populaire – sans doute, au demeurant, de dangereux aventuriers : Hugues Portelli, Patrice Gélard, Laurent Béteille et moi-même –, non seulement aient approuvé l’initiative prise par nos collègues députés, mais, estimant qu’elle n’allait pas suffisamment loin, aient souhaité mettre en place un véritable, un authentique référendum d’initiative populaire. Peut-être tout cela permettra-t-il au moins à l’opinion de savoir que les clivages au sein de notre assemblée ne sont pas nécessairement aussi stéréotypés et aussi manichéens qu’on le présente généralement !

Cela étant, comme on peut être à la fois aventurier et pragmatique, je retirerai l’amendement n° 68 rectifié et, dans un premier temps, je considérerai que l’amendement présenté par M. le rapporteur, surtout tel qu’il a encore été amélioré en séance, marque déjà un progrès tout à fait considérable.

L’amendement n° 68 rectifié est retiré.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. C’est dommage ! Je l’aurais voté !

Je mets aux voix le sous-amendement n° 502.

Je mets aux voix l’amendement n° 98 rectifié bis, modifié.

En conséquence, l’article 3 bis est ainsi rédigé et l’amendement n° 170 n’a plus d’objet.

L’amendement n° 171, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Après l’article 3 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 11 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque le référendum a conclu au rejet d’un projet de loi, tout nouveau projet de loi contenant des dispositions analogues ou autorisant la ratification d’un traité contenant des dispositions similaires à celles du traité ayant fait l’objet de la consultation, doit être soumis au référendum. »

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Cet amendement vise à rendre obligatoire le recours au référendum pour l’adoption de tout projet de loi qui contiendrait des dispositions précédemment rejetées par le peuple consulté par référendum. Cela vous évoque certainement quelque chose…

Notre proposition est évidemment motivée par le souci que la parole du peuple soit respectée. En effet, nous considérons que, à partir du moment où le peuple a clairement signifié par référendum son refus d’un projet de loi, il ne peut pas être acceptable qu’un nouveau projet de loi contenant des dispositions similaires à celles que comportait le précédent puisse être adopté par voie parlementaire. Le parallélisme des formes et le respect de l’expression directe de la souveraineté nationale exigent donc d’encadrer le pouvoir législatif du Parlement sur les sujets ayant précédemment fait l’objet d’une consultation populaire.

Surtout, il convient de garder à l’esprit que ce qui fonde la légitimité de la démocratie parlementaire, c’est l’élection par le peuple au suffrage universel : les citoyens délèguent leur souveraineté à leurs représentants, non qu’ils soient incapables de décider eux-mêmes de leur avenir, mais essentiellement pour des raisons pratiques évidentes.

Dès lors, il est parfaitement injustifiable d’opposer la légitimité parlementaire à la légitimité populaire, la première n’existant que par délégation de la seconde.

Notre amendement tient compte, bien entendu, du cas spécifique des traités internationaux et prévoit, afin d’éviter un contournement de la disposition constitutionnelle envisagée, l’organisation obligatoire d’un référendum pour autoriser la ratification d’un traité contenant des clauses qui figuraient déjà dans un précédent traité rejeté par référendum. Vous avez bien compris ce qui est ici visé !

L’expérience que nous avons vécue avec le référendum de 2005 mériterait vraiment que les parlementaires fassent leur mea culpa et considèrent qu’ils ne peuvent pas revenir sur le vote du peuple.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission ne souhaite pas que l’on revienne sur le vote du peuple… à condition qu’on lui soumette la même chose !

C’était la même chose !

C’est vous qui l’affirmez !

L’amendement du groupe CRC prévoit que, dans l’hypothèse du rejet par référendum d’un projet de loi, tout nouveau projet de loi contenant des dispositions analogues ou autorisant la ratification d’un traité contenant des dispositions similaires doit être soumis à référendum.

Ce mécanisme est beaucoup trop rigide par rapport à la procédure de l’article 11 de la Constitution. Laissons de la souplesse au Président de la République, qui, en général, n’est pas porté à abuser des initiatives référendaires !

La commission a émis un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement tend à ce que, lorsqu’un référendum a conclu au rejet d’un projet de loi, tout nouveau projet concernant des dispositions analogues ne puisse être adopté que par voie référendaire.

Votre assemblée a eu l’occasion de conduire un débat approfondi sur cette question en janvier dernier, lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle destiné à permettre la ratification du traité de Lisbonne.

Le Gouvernement n’a pas changé de position depuis le mois de janvier et reste défavorable à une telle proposition, puisque la souveraineté nationale appartient au peuple, qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. La voie référendaire – nous vous avions déjà opposé cet argument au mois de janvier – n’est pas supérieure à la voie parlementaire : le Parlement a la même légitimité que le peuple se prononçant par référendum.

Avec le mécanisme qui nous est soumis, le Parlement n’aurait pas pu adopter, par exemple, la loi de décentralisation de 1982, puisque la révision de 1969, qui conférait aux régions le statut de collectivités territoriales, avait été rejetée par voie de référendum.

Ce qui avait été rejeté, à l’époque, c’était la suppression du Sénat !

Nous avons eu l’occasion, au mois de janvier, de vous citer plusieurs cas allant en ce sens, concernant notamment la décentralisation.

Nous sommes donc défavorables à cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 171.

L’amendement n° 99, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination avec les votes intervenus sur l’article précédent, monsieur le président.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 99.

En conséquence, l’article 3 ter est supprimé.

L’amendement n° 100, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le rapporteur.

Même situation !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 100.

En conséquence, l’article 3 quater est supprimé.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 383 rectifié, présenté par MM. Baylet, A. Boyer, Collin, Delfau, Fortassin et Vendasi, est ainsi libellé :

Après l’article 3 quater, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 12 de la Constitution est abrogé.

La parole est à M. Gérard Delfau.

L’objet principal de cet amendement est de rappeler notre insatisfaction quant à l’équilibre qui résulterait de la modification de la Constitution qui nous est proposée. Il nous semble en effet que ce texte est encore inachevé s’agissant des pouvoirs de l’exécutif et des prérogatives du législatif.

Nous réitérons donc, à l’occasion de l’examen de cet amendement – qui ne sera pas soumis au vote de nos collègues –, notre souhait que soit mise en place une véritable réflexion sur une évolution vers un régime de type présidentiel à la française. Le débat dans lequel nous sommes entrés ne nous permet sans doute pas d’aller jusque-là, mais nous voulions rappeler l’esprit qui avait présidé au dépôt d’une proposition de loi par les députés et sénateurs radicaux de gauche.

L’amendement n° 265 rectifié bis, présenté par MM. Fauchon, Zocchetto, Amoudry, J.-L. Dupont, Biwer et Détraigne, Mmes Férat et Payet et MM. Deneux, Nogrix et C. Gaudin, est ainsi libellé :

Après l’article 3 quater, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – L’article 12 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 12. – Dans les quinze jours suivant l’adoption ou le rejet d’un projet de loi par l’Assemblée nationale, le Président de la République peut demander à l’Assemblée nationale de statuer par une seconde délibération sur le texte du projet de loi modifié, le cas échéant, par les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement. En cas de rejet de ce texte, le Président de la République peut, après consultation du Premier ministre et des présidents des assemblées, prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale.

« Les élections générales ont lieu vingt jours au moins et quarante jours au plus après la dissolution.

« L’Assemblée nationale se réunit de plein droit le deuxième jeudi qui suit son élection. Si cette réunion a lieu en dehors de la période prévue pour la session ordinaire, une session est ouverte de droit pour une durée de quinze jours.

« Il ne peut être procédé à une nouvelle dissolution dans l’année qui suit ces élections. »

II. – En conséquence, les trois premiers alinéas de l’article 49 sont supprimés et les articles 50 et 51 de la Constitution sont abrogés.

La parole est à M. Pierre Fauchon.

Cet amendement procède du même souci de nous donner l’occasion de surmonter les questions particulières, d’ailleurs passionnantes et d’une importance majeure, que nous traitons les unes après les autres à travers des débats tout à fait intéressants.

Il s’agit d’élever notre regard au niveau d’une perspective plus générale et de poser, à la suite des propos de M. Delfau, le problème de savoir si, au point où nous en sommes, ce ne serait pas un progrès, une simplification et, peut-être, un certain choc dans notre vie politique que de mettre en place un régime présidentiel comme en connaissent les États-Unis. Il faut bien convenir que, ces dernières années, et cette année même, la vie politique américaine a montré à quel point ce régime était réellement démocratique, réellement vivant.

Il y a deux raisons à cela. La première relève d’une analyse juridique, la seconde est plus pratique – et c’est peut-être celle qui me motive le plus.

Je m’appuierai pour exposer la raison d’ordre juridique sur une citation dont je ne révélerai l’auteur qu’après vous en avoir donné lecture.

Je cite : « Le régime présidentiel me paraît ainsi être la meilleure voie pour concilier l’existence d’un président élu au suffrage universel direct et doté d’importantes prérogatives, et celle d’un parlement puissant. Ce serait aussi le chemin le plus sûr pour marier ces deux traditions qui se sont toujours affrontées dans notre histoire : la tradition de l’exécutif fort, monarchique, plébiscitaire par moments, et la tradition révolutionnaire de l’exercice du pouvoir législatif par la souveraineté nationale à travers ses représentants. Ainsi établirons-nous le compromis le plus démocratique, le plus à même de briser ce terrible cercle vicieux qui conduit continuellement depuis deux siècles de la domination sans partage des assemblées à l’hyperpuissance de l’exécutif. »

Qui est l’auteur de cette citation ? C’est Jack Lang !

C’est vrai !

Je pourrais également faire référence à Édouard Balladur. L’ancien Premier ministre, ici même, au Sénat, nous a formellement dit lors d’auditions devant la commission qu’il eût été, à titre personnel, partisan d’un régime présidentiel pur et simple.

Je me sens donc en quelque sorte conforté dans la réflexion que je vous propose ; je ne suis pas complètement isolé.

En ce qui me concerne, j’ai une approche plus concrète, car je n’ai pas la qualification de juriste de ces grands personnages, approche que j’ai exposée lors de mon intervention liminaire.

Le problème de notre démocratie est qu’il faut redonner un peu plus de pouvoir au Parlement, ce que nous sommes en train de faire. J’approuve entièrement cette démarche quasiment inespérée, il faut bien le dire. J’espère qu’elle aboutira, mais je ne suis pas sûr qu’elle suffise à réveiller la vie parlementaire.

Disons-le à mi-voix : dès lors que l’on n’a pas osé toucher au cumul des mandats, comment arriverons-nous à réanimer la vie parlementaire ? Je parle bien de réanimer la vie parlementaire, car, bien entendu, nous fonctionnons en réaction : nous examinons les textes qui nous sont soumis, nous avons des délibérations – ce débat est exemplaire de ce point de vue. Mais, chaque fois, nous agissons en réaction. En réalité, nous ne sommes pas créatifs.

Or le Parlement devrait être créatif. Pour cela, il faudrait un choc psychologique. Ce choc pourrait venir du passage au régime présidentiel. J’appelle ce choc de mes vœux, d’autant qu’il permettrait – je reviens un instant sur ce qui a été dit il y a quelques heures – une élection à la proportionnelle de l’Assemblée nationale. On aurait, en effet, beaucoup moins besoin de dégager une majorité.

En renouvelant le personnel politique, on donnerait également un choc à notre vie publique. C’est la raison pour laquelle il faudrait faire ce pas ou, à tout le moins, envisager de le faire.

Cela étant, on ne peut imiter purement et simplement le système américain. Avec l’autonomie du législatif d’un côté, puisque l’article 49 serait supprimé et que serait abrogé le droit de dissolution, et l’autonomie de l’exécutif de l’autre côté, les deux pouvoirs pourraient finir par se regarder en chien de faïence et aboutir à un blocage.

Nous sommes des Français. Dans les sociétés anglo-saxonnes, on trouve des terrains d’entente, des compromis, etc. Mais nous, dans notre tradition française, je ne suis pas sûr que nous évitions les blocages, avec un Parlement qui voudrait absolument imposer une loi au Président de la République, lequel la jugerait dangereuse, et, ce qui arriverait plus fréquemment, un Président de la République qui ne parviendrait pas à faire voter une loi qu’il jugerait, cette fois-ci indispensable.

Comment résoudre ce blocage ? Il faut trouver une solution. C’est ce qui ferait le caractère français du système.

En tout état de cause, je ne vois qu’une solution, qui nous est inspirée, d’ailleurs, par un vieux texte de Jules Ferry : dès lors qu’il y a une opposition insurmontable entre l’exécutif et le législatif, l’un et l’autre légitimes, il faut aller à la source du pouvoir. Or la source du pouvoir, c’est le souverain, c’est le peuple. Il faut donc rouvrir la possibilité de la dissolution, possibilité qui offre cet avantage d’être une arme à double tranchant.

On ne sait pas à l’avance qui sera le gagnant. C’est pourquoi cette arme est bonne. Le Président de la République peut gagner la partie comme il peut la perdre – on a vécu cela récemment. Dans ce cas, on reviendrait devant le souverain.

La méthode est simple. On peut en imaginer d’autres. M. Balladur, quand nous l’avons interrogé, a suggéré d’exiger que le texte concerné soit voté aux trois cinquièmes, mais comment une loi pourrait-elle être adoptée à la majorité des trois cinquièmes alors qu’elle n’a pu l’être à la majorité simple ? Je ne comprends pas bien l’intérêt d’une telle solution.

M. Balladur pensait également au référendum, mais cela ne me paraît pas non plus une bonne solution.

Monsieur le président, je suis désolé d’avoir parlé un peu longuement, mais la question méritait une petite exception.

C’était passionnant !

Je souhaite beaucoup qu’elle suscite des commentaires capables de répondre aux interrogations qui se posent.

Premièrement, sommes-nous, oui ou non, décidés à franchir ce pas, pour obtenir les effets de clarification et de réanimation de notre vie politique ?

Deuxièmement, si nous pensons qu’il faut franchir ce pas, quid du blocage que j’ai évoqué et quid de la solution à lui apporter ?

Telles sont les questions sur lesquelles je me permets d’attirer votre attention, mes chers collègues, en espérant qu’elles donneront lieu à un débat. Je déciderai ultérieurement de ce qu’il me restera à faire.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Devant l’ampleur des propositions faites par nos collègues, je reste pratiquement sans voix !

Si nous vous suivions, mes chers collègues, nous opérerions un bouleversement complet de nos institutions…

Rétablissons la monarchie, tant qu’on y est !

… nous irions vers un autre régime.

Je sais que des réflexions sont menées sur ce sujet, et je connais celles de Pierre Fauchon comme celles d’Édouard Balladur. Même le Premier ministre, à une certaine époque de sa vie politique, était favorable à un régime présidentiel.

Nous nous sommes d’ailleurs déjà tous demandé : pourquoi ne pas instaurer un régime présidentiel ? Surtout à partir du moment où le Président de la République a été élu au suffrage universel direct.

Même si j’admire toujours les analyses de Pierre Fauchon, je dois lui dire que la République qu’il propose pourrait être d’un fonctionnement extrêmement brutal. On pourrait peut-être trouver des solutions moins abruptes que celle de dissoudre le Parlement dès qu’il y a un désaccord entre ce dernier et le Président de la République.

En outre, mon cher collègue, si vous maintenez le principe de la dissolution, il ne s’agit plus d’un régime présidentiel tel qu’il existe dans un certain nombre de pays.

La dissolution interviendrait après une seconde lecture !

Certes, mais le Président de la République serait désavoué !

C’est génial !

Notre histoire constitutionnelle a connu à peu près tous les systèmes, des systèmes purs et des systèmes mélangés, qui avaient ou non leur cohérence. Certains, d’ailleurs, n’ont pas survécu longtemps. En tout cas, je me permets de vous rappeler que la Constitution de la Ve République, malgré toutes les difficultés, a offert à notre pays une stabilité politique que nous n’avions jamais connue auparavant et qui nous a permis de traverser de graves crises.

S’il n’y a pas toujours eu de consensus sur les problèmes économiques et sociaux – c’est bien naturel –, il y en a eu généralement sur la place de la France dans le monde, sur la politique étrangère et sur la politique de défense, ce qui a tout de même été extrêmement précieux pour notre pays. Je souhaite que nous poursuivions dans cette voie.

Par conséquent, mon cher collègue, à mon grand regret, je ne peux donner un avis favorable sur votre proposition. Néanmoins, je pense que nous devons continuer à réfléchir à ces grands sujets qui touchent à nos institutions. Il serait dommage que l’alacrité d’esprit qui vous caractérise ne puisse pas se développer dans ce domaine comme dans beaucoup d’autres !

Bravo!

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le droit de dissolution fait partie des dispositions essentielles aux équilibres de la Ve République.

Monsieur Fauchon, vous proposez que l’on change et d’équilibres et de régime. Or nous souhaitons maintenir les deux.

Le droit de dissolution permet d’éviter les blocages des institutions. C’est ainsi lorsque la majorité de l’Assemblée nationale ne correspond pas à la majorité exprimée lors de l’élection du Président de la République, comme ce fut le cas en 1981.

La dissolution est aussi un moyen de sortir d’une période de crise, comme cela a été le cas en 1962 et en 1968.

Le quinquennat et l’inversion du calendrier électoral réduisent, il est vrai, les risques de discordance entre la majorité de l’Assemblée nationale et la majorité exprimée lors de l’élection du Président de la République, mais ils ne les suppriment pas.

La dissolution n’est en aucun cas un instrument de dévalorisation du Parlement, bien au contraire !

Le Gouvernement est donc défavorable à l’amendement n° 383 rectifié, qui vise à abroger l’article 12 de la Constitution.

Quant à l’amendement n° 265 rectifié bis, il ne tend pas à supprimer le droit de dissolution, mais il en réduit tellement l’usage que cela reviendrait pratiquement au même. Le Gouvernement n’y est pas favorable non plus puisque la dissolution ne pourrait être utilisée que dans l’hypothèse d’une majorité divisée sur l’adoption d’un texte que le Président de la République jugerait essentiel. Ce n’est pas suffisant car cela ne peut pas couvrir toutes les hypothèses possibles de blocage, comme l’a rappelé M. le rapporteur.

Par ailleurs, monsieur Fauchon, vous souhaitez supprimer la possibilité pour l’Assemblée nationale de censurer le Gouvernement. Vous proposez donc purement et simplement un changement de régime, ce à quoi le Gouvernement n’est absolument pas favorable.

Je retire l’amendement n° 383 rectifié.

L’amendement n° 383 rectifié est retiré.

La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote sur l’amendement n° 265 rectifié bis.

Je souhaite insister sur l’actualité de la proposition que fait Pierre Fauchon en présentant cet amendement, avant d’autres qu’il exposera par la suite et qui bâtissent un système présidentiel.

Il y a un an ou deux, lors de la discussion d’un texte difficile – ce qui nous arrive souvent – j’ai cherché une définition de la démocratie. Comme je n’en trouvais pas de simple, j’ai eu l’idée lumineuse d’appeler Mme de Romilly et de lui demander quelle était la première définition de la démocratie. Elle m’a répondu : c’est tout simple, la démocratie, telle qu’elle a été définie à Athènes, c’est le régime de la loi écrite, c’est-à-dire le régime qui dispose d’une règle du jeu grâce à laquelle chacun sait ce qu’il peut faire ou ne pas faire.

La question que j’ai envie de poser est la suivante : la loi écrite, telle que nous l’avons aujourd’hui, fixe-t-elle véritablement les règles du jeu et tient-elle compte du vrai fonctionnement de notre régime républicain ?

Sommes-nous bien sûrs lorsque nous essayons de modifier telle ou telle disposition – l’article 20, l’article 21 – d’être bien près de la réalité des choses ? La réalité des choses, en l’occurrence, n’est-ce pas d’abord et avant tout ce qu’avait dit le général de Gaulle le 31 janvier 1964 sur l’autorité particulière du Président de la République ?

On essaye de sauver les apparences en disant que nous sommes non pas dans un régime présidentiel, mais dans un régime présidentialiste. En fait, il est bien difficile de distinguer les deux régimes.

Dès lors que le pouvoir exécutif est tout entier confié au Président de la République, il doit y avoir des contrepoids et des équilibres. Tout système démocratique est un système de contrepoids et d’équilibres entre les divers pouvoirs. Ne serait-il pas aujourd’hui plus clair, plus simple de reconnaître véritablement le pouvoir du Président de la République et de construire à côté, pour l’équilibrer, un pouvoir parlementaire aussi fort ?

Aller vers un régime présidentiel ne nous éviterait-il pas de nous disputer sur des lois électorales ? Il faudrait, alors, que le Président de la République trouve sa majorité. Plus il aurait de possibilités de négocier pour trouver sa majorité, plus il y aurait un Parlement représentatif et plus il pourrait gouverner correctement.

Le régime présidentiel n’est-il pas le plus adapté lorsque l’on veut que le Président de la République soit élu au suffrage universel, lorsque l’on veut que le Président de la République gouverne et lorsque l’on veut que le Parlement ait une véritable représentativité et un véritable pouvoir ?

Sommes-nous prêts à franchir le pas ? Je crois qu’il y a bien longtemps que nos compatriotes l’ont fait. Si on leur demande qui gouverne, la réponse sera claire et simple.

L’argent !

La presse ! Les journalistes de la télé !

Comme les Français ne sont pas tous aussi malins que vous, monsieur Charasse, il y a de fortes chances que beaucoup répondent que c’est le Président de la République qui gouverne, pour une raison simple : parce qu’ils l’ont élu. Il faudrait qu’on en tire toutes les conséquences.

L’idée même de régime présidentiel ne doit pas nous faire peur. Pierre Fauchon n’a pas eu peur. Il pose la question. On va probablement lui répondre que ce n’est pas le bon jour, pas le bon moment, encore que… et, en définitive, on ne le suivra pas.

Nous voyons bien les difficultés qu’il y a à trouver le bon équilibre. Cela fait déjà bientôt deux jours que nous le cherchons.

Nous nous sommes consacrés à beaucoup d’autres choses !

Peut-être, mais la recherche de l’équilibre est fondamentale, monsieur le rapporteur !

Pas seulement ! Nous travaillons sur les institutions !

M. Michel Mercier. C’est aussi l’équilibre social qu’il faut trouver parce que les institutions, cela ne sert qu’une société, vous le savez bien.

Pierre Fauchon a raison de poser la question et nous serions fondés à y réfléchir. Certains disent que cette solution n’est pas possible ; peut-être !…. Mais ce serait pourtant la condition nécessaire pour que nous ayons un vrai régime démocratique.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, n’ayant cessé d’écouter avec beaucoup d’attention ce débat, j’ai le sentiment que la succession de dissertations brillantes à laquelle nous assistons a quelque chose d’un peu surréaliste. Finalement, tout se passe comme si nous participions à un colloque où l’on disserterait du régime idéal.

Ce n’est pas le cas ici !

J’aime beaucoup ce travail intellectuel, c’est très intéressant.

On a le droit de réfléchir !

Monsieur Fauchon, vous avez tout à fait le droit et le devoir de réfléchir, et nous ne saurions trop vous en remercier.

Cela dit, mes chers collègues, de deux choses l’une.

Ou bien le Gouvernement nous propose une réforme de la Constitution afin d’instaurer un régime présidentiel. Cela aurait des avantages, notamment celui de la clarté, et ce serait un choix clair et assumé. On sait très bien ce qu’est un régime présidentiel : c’est un régime dans lequel le Parlement a plus de pouvoir que n’en a aujourd’hui le Parlement français. On le voit bien aux États-Unis, où le président doit négocier avec le Sénat, la chambre des représentants, pour faire passer le budget.

Cela, on le sait !

Mais, dans ce cas-là, il n’y a plus de dissolution, plus de motion de censure et il y a cohabitation entre un exécutif fort et un Parlement qui a beaucoup de pouvoir. Il n’est pas possible de faire cohabiter deux morceaux d’exécutif, comme cela se passe chez nous, ce qui n’est pas toujours la meilleure solution pour notre pays.

Ce choix, qui eût été très clair pour une réforme et une modernisation de nos institutions, vous ne l’avez pas fait. Dès lors quelle est l’utilité de faire des discours, comme s’il y avait des buttes témoins d’une logique qui a été refusée, en disant : « on aurait pu, on pourrait peut-être… » ? Le conditionnel a beaucoup d’avantages, mais il a aussi l’inconvénient d’être le conditionnel ! Le conditionnel passé, quant à lui, cumule les désavantages du conditionnel et du passé…

Il était possible de proposer une réforme forte et, dans ce cas, il eût fallu qu’elle fût vraiment claire. En effet, nous proposer un régime présidentiel dans lequel la dissolution est maintenue, c’est quand même très ambigu. Dans un régime présidentiel, le président doit accepter la cohabitation, à laquelle il ne peut finalement pas échapper, avec un pouvoir législatif.

Il y avait une autre possibilité qui consistait à conserver le système existant, avec le Président de la République tel qu’il est dans notre Constitution, mais en rééquilibrant fortement les pouvoirs en faveur du Parlement. Or, depuis le début de ce débat, nous constatons que, malheureusement, la plupart des mesures qui sont proposées afin de rééquilibrer les pouvoirs en faveur du Parlement sont des faux-semblants, des mesures formelles qui ne permettront en aucun cas d’aboutir à ce nécessaire rééquilibrage.

Donc, vous n’avez pas voulu une réforme claire dans le sens du régime présidentiel, avec les avantages et les inconvénients qu’il implique. Vous n’avez pas non plus voulu, dans le cadre actuel, donner au Parlement la plénitude des pouvoirs qu’il doit avoir, ce qui est pourtant indispensable. Comme vous n’avez fait ni l’un ni l’autre, vous nous délivrez un certain nombre de considérations, qui sont très intéressantes, mais qui n’ont aucun effet concret.

La parole est à M. Jean-René Lecerf, pour explication de vote.

Je souhaite tout d’abord dire à M. Fauchon que je suis d’accord avec lui sur bien des points de son argumentation.

Je suis en parfait accord avec lui sur le diagnostic, notamment lorsqu’il évoque, dans l’exposé des motifs de son amendement, le déséquilibre actuel des pouvoirs. Il souligne que ce déséquilibre est le fruit à la fois de l’élection du chef de l’État au suffrage universel direct, de la rationalisation du parlementarisme, de l’avènement du fait majoritaire, en rappelant que le fait majoritaire, malgré tout, est très lié au mode de scrutin et que ce fait majoritaire ne nous est peut-être pas acquis pour l’éternité, et que ce déséquilibre est également le fruit de l’inversion du calendrier électoral.

Cette inversion du calendrier électoral a, dans une certaine mesure, « satellisé » l’Assemblée nationale autour du Président de la République et a renforcé encore l’esprit d’indépendance du Sénat.

Je partage également l’opinion de Pierre Fauchon sur la pertinence et sur l’importance du rééquilibrage que ce projet de loi de révision constitutionnelle vise à mettre en place et sur le fait qu’il constitue une chance, sans doute unique pour longtemps, de rendre au Parlement toute sa place dans nos institutions.

J’admire, mais je ne suis pas le seul, l’imagination créatrice de notre collègue : il invente en fait une nouvelle forme de régime présidentiel par cet amendement qui prévoit qu’une demande de seconde délibération présentée par le Président de la République à l’Assemblée nationale pourrait, en cas d’échec, déboucher sur la dissolution et de nouvelles élections.

Réintroduire la dissolution dans le régime présidentiel, alors qu’il s’agit théoriquement d’un régime de séparation stricte des pouvoirs, permettrait effectivement de remédier à des situations de blocage entre exécutif et législatif qui sont, on le sait, le risque majeur du régime présidentiel. La France a d’ailleurs connu de tels blocages lorsqu’elle a pratiqué ce type de régime. Je ne rappellerai que pour mémoire le Directoire ou la Seconde République, qui ont débouché sur des blocages dont on n’est sorti que par les coups d’État du 18 Brumaire et du 2 décembre.

Napoléon III et la défaite de Sedan !

On pourrait aussi évoquer le régime de 1791, qui a mal fini pour le Président de la République de l’époque, si vous me permettez cette assimilation au sujet de Louis XVI !

Alors, sur quoi suis-je en désaccord, fort amicalement d’ailleurs, avec Pierre Fauchon ?

Je suis en désaccord sur le fait qu’il nous faille absolument choisir entre le régime parlementaire et le régime présidentiel, sur le fait que le régime parlementaire nous serait à tout jamais interdit en raison de l’élection au suffrage universel direct du chef de l’État, réforme sur laquelle on ne reviendra pas puisqu’elle fait partie des acquis sociaux de la République, si je peux m’exprimer ainsi.

La seule solution qui lui paraît efficace aujourd’hui serait l’évolution vers un régime présidentiel. Nous serions donc, avec cette réforme, en quelque sorte au milieu du gué, mais dans une évolution incontournable vers le régime présidentiel de type américain, que l’on baptise, pour se faire plaisir, « régime présidentiel à la française ». C’est sur ce point que ma conviction est un peu différente.

On doit pouvoir ne pas entrer dans les schémas préétablis et n’avoir ni régime parlementaire à la française ni régime présidentiel à la française. On peut imaginer un compromis entre les aspects positifs de l’un et de l’autre. Jusqu’à présent, et durant cinquante ans, ce compromis nous a permis de bénéficier d’une stabilité gouvernementale remarquable, même si c’est au prix d’un déséquilibre entre les pouvoirs.

On nous donne aujourd’hui l’opportunité avec cette réforme de renforcer le pouvoir législatif sans supprimer pour autant l’existence d’un gouvernement responsable.

Pour ma part, je parie pour un chef de l’État élu au suffrage universel direct, un gouvernement responsable devant l’Assemblée nationale - et parce qu’il est responsable et parce que le pouvoir suit la responsabilité, conservant une partie non négligeable du pouvoir - et un Parlement bicaméral tel qu’il existe aujourd’hui.

Le Gouvernement nous offre une opportunité de trouver un régime spécifique, sui generis, capable de nous donner à la fois la démocratie et l’efficacité. Je propose que nous répondions à ce pari de manière positive.

La parole est à M. Nicolas Alfonsi, pour explication de vote.

Permettez-moi de prolonger le colloque qu’évoquait notre collègue Jean-Pierre Sueur, pour vous livrer une réflexion personnelle.

S’il y a eu crise pendant trente ans et si la société française s’est trouvée déconnectée par rapport à la société politique pendant les quinze dernières années, cela est dû à la cohabitation, problème que Jean-Pierre Sueur a également évoqué.

Un régime bon est un régime qui fonctionne bien, et personne ne peut m’assurer que le dispositif actuel, avec l’inversion du calendrier, donnera, demain, une majorité. Par conséquent, nous pourrions nous retrouver dans des situations de crise.

Quand un Président de la République sera élu « au couteau », de façon extrêmement serrée et que la majorité parlementaire ne sera pas celle du Président de la République - c’est pour l’instant une hypothèse d’école mais cela pourrait se produire - la situation sera la suivante : ou il y aura crise ou il y aura cohabitation et, dans ce dernier cas, ce sera ingérable.

Il est certain que notre culture ne nous permet pas d’adopter le régime présidentiel à l’américaine. Les propos de Jean-René Lecerf tentent de concilier l’inconciliable, mais, pour l’instant, notre système ne permet pas un fonctionnement sain des pouvoirs publics. Il pourra y avoir, demain, des situations de crise.

La parole est à M. Robert Badinter, pour explication de vote.

Il était délicieux de se retrouver dans une atmosphère de colloque scientifique et non plus au cœur d’un débat sur une révision de la Constitution.

Je ferai tout d’abord remarquer à Jean-René Lecerf qu’il donne à l’entreprise de révision actuelle une dimension qu’elle ne comporte pas réellement.

Ainsi que j’ai eu l’occasion de m’en expliquer assez longuement lors de l’ouverture de ce débat, nous sommes dans un régime singulier qui, à partir du parlementarisme rationalisé à la faveur des deux modifications les plus importantes, l’élection du Président de la République au suffrage universel - sur laquelle on ne reviendra pas, il faut bien se le dire -, le quinquennat et l’inversion du calendrier électoral, a abouti à ce que l’on ne peut désigner que par un seul nom : la monocratie.

Il n’y a aucun doute, après l’élection démocratique, indiscutable, du Président de la République, c’est fini. Pour cinq ans, nous avons une majorité qui s’appelle elle-même « majorité présidentielle » et qui, à ce titre, ne peut pas répondre – hélas, dirai-je ! - aux exigences d’une véritable séparation des pouvoirs. La majorité présidentielle, c’est la majorité que dirige le Président de la République, patron du principal parti de la majorité.

Nous sommes dans un régime original, qui a le mérite de répondre à une exigence d’exécutif fort. Il a de grands inconvénients : c’est le pouvoir d’un seul, avec tout ce que cela signifie.

Je dirai ensuite à Pierre Fauchon que l’exposé des motifs de son amendement, d’une certaine manière, est plus prometteur que le dispositif qu’il propose, qui n’est pas, il faut le reconnaître, de nature à révolutionner nos institutions.

Cher Pierre Fauchon, l’exercice du droit de dissolution, en cas de rejet d’un texte après une seconde délibération, aboutit encore à renforcer le pouvoir du Président de la République sur l’Assemblée nationale.

Vous me direz que c’est un enjeu, celui qui est inhérent à la dissolution telle qu’elle est pratiquée actuellement. Si, après la dissolution, le Président de la République se retrouve avec une majorité politique qui lui est opposée, il aura le choix entre démissionner ou cohabiter. Je ne suis pas sûr que ce soit exactement ce que nous devons envisager comme le meilleur des régimes possibles.

Mais, mon cher collègue, tout ce que vous avez exposé sur ce mouvement, à mon avis irrésistible, qui nous entraînera, à la suite de l’élection du Président de la République au suffrage universel – sur laquelle on ne reviendra pas –, vers un régime présidentiel, assorti de nos spécificités nationales, me semble très juste.

Il faut accompagner ce mouvement ! La révision actuelle ne le fait pas, mais nous reprendrons certainement la question dans l’avenir. Aujourd’hui, nous procédons plus à un aggiornamento qu’à autre chose.

Je conclurai en disant que nous sommes un peuple admirable, et je ne résiste pas au plaisir de vous raconter une petite anecdote à ce sujet.

Lorsqu’a été célébré le deux centième anniversaire de la Constitution des États-Unis, en 1987, le président de la Cour suprême avait invité tous les présidents des cours constitutionnelles des démocraties. Comme j’avais le privilège d’être alors le plus jeune, mes collègues m’ont chargé de répondre en leur nom à tous. J’étais très honoré et j’ai travaillé pendant huit jours. Je suis parti avec la tenue du doyen Vedel : il en fallait une, et sa tenue me paraissait plus belle que la mienne, une simple robe de professeur ; je lui avais donc demandé de me prêter le costume de doyen. J’ai ainsi assisté à la cérémonie dans toute ma splendeur !

Le discours du Chief Justice Rehnquist a été une exaltation inouïe de la Constitution américaine. À la longue, le tempérament national a fini par se réveiller en moi et j’ai répondu en rappelant la contribution de l’Europe dans le domaine de l’invention constitutionnelle. J’ai fini en ces termes : « C’est vrai, vous avez eu depuis deux siècles la même Constitution et vingt-six amendements. Mais, franchement, pendant la même période, la France a usé trois monarchies, deux empires et elle en est à la Ve République, sans compter les innombrables amendements. En fait, comme la cuisine, le constitutionnalisme est chez nous un art national ! »

Monsieur Fauchon, l’amendement n° 265 rectifié bis est-il maintenu ?

Je suis conscient du caractère saugrenu de ma démarche, mais il faut bien saisir les occasions qui se présentent !

Je suis, je l’avoue, quelque peu désespéré par notre vie politique et extrêmement inquiet du devenir de notre pays. Je ne trouve pas que la France évolue de manière satisfaisante, je le dis depuis des lustres ! Je pense que notre régime politique n’y est pas pour rien et que nous sommes enfermés dans des routines qui nous ankylosent et dont nous ne parvenons pas à nous extraire. C’est une des raisons pour lesquelles j’estime qu’une réanimation politique exigerait un choc profond : un changement de régime, tel que je le propose, serait une manière de provoquer ce choc.

Je dois admettre aussi, même si mon pessimisme n’a pas totalement pris fin, qu’il se trouve un peu tempéré depuis un an, dans la mesure où le nouveau chef de l’État, en bousculant nos habitudes, nos modes de pensée, en mettant en œuvre une politique de réforme, en nous incitant à nous interroger sur ce que nous faisons et en nous proposant, par-dessus le marché, cette révision constitutionnelle – ce qui est un assez beau geste de sa part – nous donne une nouvelle chance.

Il a fait une partie du chemin !

Comme mon ami Lecerf, je l’observe avec confiance, une confiance non dépourvue d’une certaine inquiétude. Mais enfin, il faut toujours choisir l’espérance ! Le cardinal de Retz disait que « l’on est plus souvent dupe de sa défiance que de sa confiance ». J’opte donc pour la confiance et j’espère que cette réforme permettra cette réanimation de notre vie politique et, plus spécialement, du Parlement, que nous souhaitons de tout cœur !

Dans cet esprit – mais c’est peut-être reculer pour mieux sauter ! – je retire mon amendement.

L’amendement n° 265 rectifié bis est retiré.

L’amendement n° 384 rectifié, présenté par MM. Baylet, A. Boyer, Collin, Delfau, Fortassin et Vendasi, est ainsi libellé :

Au début de cet article, ajouter un paragraphe ainsi rédigé :

… - L’avant-dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution est complété par les mots et trois phrases ainsi rédigées :

« après avis conformes des commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Les règlements des assemblées parlementaires précisent les commissions permanentes qui ont compétence pour chacune des nominations mentionnées ci-dessus. Elles statuent à la majorité des trois cinquièmes, et si au moins l’une d’entre elles se prononce contre une nomination alors celle-ci ne peut avoir lieu. Leurs avis sont publics. »

La parole est à M. Gérard Delfau.

Nous sommes parvenus à l’article 4, relatif au pouvoir de nomination du Président de la République aux postes de haute responsabilité.

L’amendement n° 384 rectifié a pour objet de donner clairement au Parlement la capacité d’influer sur ces nominations ou de les refuser. Pour cela, nous estimons qu’il n’est pas nécessaire de constituer une commission ad hoc et qu’il convient de confier aux commissions permanentes des deux assemblées le pouvoir de vérifier si la proposition de nomination correspond à l’intérêt général de la nation.

Par exemple, les commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat pourraient se prononcer, à la majorité des trois cinquièmes, sur la nomination des conseillers d’État. Si l’une des deux commissions émettait un avis défavorable, la nomination en question ne pourrait avoir lieu.

Nous ne sommes pas les seuls à proposer des amendements en ce sens. Leur adoption permettrait un renforcement significatif du pouvoir du Parlement, puisque c’est lui qui, après avoir examiné la proposition du Président de la République, pourrait soit la confirmer soit, au contraire, la refuser. Nous ne proposons pas d’instaurer le système américain, mais nous nous sommes inspirés de son esprit et nous souhaitons que nos collègues accordent toute leur attention à cette proposition. J’ajoute que l’avis rendu par chacune des commissions devrait évidemment être public.

Quel est l’avis de la commission ?

Bien entendu, nous aurions le plus grand plaisir à donner notre avis sur la nomination des conseillers d’État, du grand chancelier de la Légion d’honneur, des ambassadeurs, des conseillers maîtres à la Cour des comptes, des préfets, des représentants de l’État dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, des officiers généraux, des recteurs d’académie et des directeurs d’administrations centrales… Mais, franchement, mes chers collègues, ce serait excessif !

Je suis favorable à un tel contrôle pour les autorités qui garantissent les droits fondamentaux ou les organismes qui régulent la vie économique, parce qu’il s’agit d’autorités indépendantes : il est donc normal que le Parlement émette un avis.

En revanche, il appartient à l’exécutif de nommer les représentants de l’État et les membres des grands corps : c’est ce qui se fait depuis toujours. La remise en cause de ce système serait une transformation considérable !

Certes, comme vous avez proposé, auparavant, l’instauration d’un régime présidentiel, votre amendement a sa logique. Mais, cher collègue, pouvez-vous imaginer que les commissions parlementaires émettent un avis sur la nomination des préfets, des officiers généraux, du chef d’état-major des armées, des procureurs généraux ? Croyez-vous vraiment que cela ferait progresser la République ? En réalité, il n’y aurait plus de séparation des pouvoirs ! Or, c’est un des principes fondamentaux de la démocratie et de la République.

Mon cher collègue, je souhaiterais donc vivement que vous retiriez cet amendement, sinon je me verrais dans l’obligation d’émettre un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le projet de loi renforce les garanties qui entourent l’exercice par le président de la République de son pouvoir de nomination aux postes les plus importants pour la vie de la nation. Le Parlement sera mieux associé, dans un souci de transparence et de démocratie irréprochable.

Deux catégories d’emplois sont visées.

La première l’est à raison de la garantie des droits et libertés. On peut penser au président du Conseil supérieur de l’audiovisuel, le CSA, ou à celui de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL.

La seconde catégorie l’est au titre de la vie économique et sociale de la nation. Il s’agit, là encore, de la présidence de certaines autorités administratives indépendantes, comme le Conseil de la concurrence ou l’Autorité des marchés financiers. II s’agira aussi de certains établissements ou certaines entreprises publiques qui, par l’importance des services publics qu’ils gèrent, exercent une influence déterminante sur les équilibres économiques et sociaux de notre pays. On peut penser à la Caisse des dépôts, à la Régie autonome des transports parisiens, la RATP, ou encore à la Société nationale des chemins de fer français, la SNCF.

Vous proposez l’extension de cet encadrement aux nominations auxquelles il est procédé en conseil des ministres en application de l’article 13 de la Constitution. Le Gouvernement estime que cette extension n’est pas justifiée puisque la plupart de ces emplois sont la traduction du lien qui unit l’exécutif à l’administration. Je pense en particulier aux préfets, aux ambassadeurs, aux recteurs, aux directeurs d’administration centrale ou encore aux procureurs généraux.

En vertu de l’article 20 de la Constitution, qui dit : le Gouvernement « dispose de l’administration et de la force armée », le comité présidé par M. Edouard Balladur proposait que les emplois que vous visez restent en dehors de la nouvelle procédure. Ils sont le lien qui permet au Gouvernement de mobiliser l’administration pour mettre en œuvre la politique sur laquelle sa majorité a été élue. Ces autorités sont là pour faire corps avec le pouvoir exécutif ; elles ne peuvent dépendre que de lui.

Par ailleurs, vous exigez des commissions des assemblées un avis conforme à la majorité des trois cinquièmes, ce qui leur attribue un pouvoir de codécision en la matière.

Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement.

Monsieur Delfau, l’amendement n° 384 rectifié est-il maintenu ?

Monsieur le président, j’avais conscience, en présentant cet amendement, qu’il s’écartait de la nature du régime institutionnel dans lequel nous vivons. Mais, comme je l’ai dit lors de la présentation de l’amendement n° 383 rectifié, je m’étais donné comme mission, au nom de mon groupe, de rappeler qu’un autre type de fonctionnement démocratique existait et que, peut-être, au fil des décennies, la France en emprunterait un certain nombre d’éléments.

Ça, c’est la Révolution !

Cette réflexion étant faite, je retire l’amendement n° 384 rectifié.

La même argumentation risquant de m’être opposée, je retirerai également l’amendement n° 385 rectifié, qui relève de la même inspiration.

L’amendement n° 384 rectifié est retiré.

Je suis saisi de huit amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 417, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le second alinéa de cet article :

« L’ensemble des emplois auxquels nomme le Président de la République est soumis à avis conforme d’une commission constituée des membres des deux assemblées du Parlement désignés à la proportionnelle des groupes parlementaires. Elle statue à la majorité des trois cinquièmes. »

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Le Président de la République tient de l’article 13 de la Constitution un pouvoir de nomination étendu qui participe d’ailleurs du caractère fondamentalement présidentiel de ce texte : « Il nomme aux emplois civils et militaires de l’État », et la plupart des très hauts fonctionnaires de l’État sont nommés lors du conseil des ministres qu’il préside.

La pratique institutionnelle a montré que les différents présidents qui se sont succédé, sans aucune exception, ont largement usé et abusé de ce pouvoir. Ils ont puisé dans le vivier de quelques milliers de managers publics et privés, souvent coupés des réalités vivantes du pays, formés selon les mêmes références idéologiques, sollicitant davantage leur allégeance que leur esprit de service public.

Or le clientélisme – pour ne pas dire le népotisme – gangrène trop souvent la vie publique, discrédite dangereusement les institutions et le personnel politique aux yeux de nos concitoyens.

Le projet de loi de modernisation des institutions reconnaît ces dérives et propose d’associer le Parlement à la procédure de nomination.

Les députés ont modifié le dispositif initial afin de confier le soin à la réunion des deux commissions permanentes compétentes de chaque assemblée de formuler l’avis sur ces nominations et de donner à une majorité représentant les trois cinquièmes des suffrages exprimés un pouvoir d’opposition dans le cas où la réunion de ces commissions aurait émis un avis négatif.

Cette procédure ne nous semble pas satisfaisante au regard de l’objectif affiché, qui est de renforcer les pouvoirs du Parlement. Elle ne saurait, en effet, garantir l’indépendance et la compétence des personnes auxquelles seraient attribués les postes concernés.

C’est pourquoi nous proposons, par cet amendement, d’adopter une autre procédure.

Nous considérons tout d’abord qu’il est nécessaire d’étendre le champ d’application de la nouvelle procédure à l’ensemble des emplois auxquels nomme le Président de la République, sans faire exception de ceux qui sont mentionnés au troisième alinéa de l’article 13. En effet, au-delà des connivences politiques et du fait que, aux termes de l’article 20 de la Constitution, le Gouvernement dispose de l’administration, l’intérêt général conduit toujours à privilégier la compétence et la qualité des personnalités. D’ailleurs, contrairement à ce qui ressort des travaux du comité Balladur, il ne nous semble pas que le fait d’associer le Parlement à la nomination à ces emplois méconnaîtrait l’article 20 de la Constitution.

Ensuite, alors que le projet prévoit deux commissions permanentes et renvoie à une loi simple la détermination des commissions compétentes selon les emplois ou fonctions concernées, nous proposons que les nominations soient soumises à l’avis conforme d’une seule commission constituée de membres des deux assemblées du Parlement désignés à la proportionnelle des groupes parlementaires. Cette composition assurerait une représentation de l’ensemble des tendances politiques présentes au sein des assemblées parlementaires.

Enfin, l’avis négatif voté à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, qui a pour effet d’interdire la nomination et d’obliger le Président à soumettre un autre candidat à l’examen du Parlement, constitue, selon nous, une contrainte excessive et empêche d’atteindre l’objectif recherché, c’est-à-dire le renforcement des droits du Parlement.

À ce titre, l’interprétation faite par M. le rapporteur des conditions qui doivent être réunies pour que le veto s’exerce semble encore diminuer les chances de réalisation d’une telle procédure. Ainsi, nous pouvons lire dans le rapport que « le principe d’un veto mérite d’être conservé et supposerait qu’il ait été exprimé par les trois cinquièmes des suffrages exprimés à la commission du Sénat et à celle de l’Assemblée nationale ». Est-ce à dire qu’il ne suffirait pas qu’une des deux commissions exprime son désaccord ? Nous pouvons le craindre.

Afin d’éviter de conférer un droit au Parlement dont l’exercice serait quasiment impossible, nous souhaitons que le Président ne puisse nommer une personnalité que si sa candidature recueille un avis positif de la commission statuant à la majorité des trois cinquièmes.