Séance en hémicycle du 9 novembre 2017 à 15h00
Sommaire
- Questions d'actualité au gouvernement (voir le dossier)
- Candidatures à une commission mixte paritaire et à une éventuelle commission mixte paritaire
- Mise au point au sujet d'un vote (voir le dossier)
- Programmation des finances publiques de 2018 à 2022 (voir le dossier)
- Projet de loi de finances rectificative pour 2017 (voir le dossier)
La séance
La séance, suspendue à treize heures vingt, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Gérard Larcher.
La séance est reprise.
L’ordre du jour appelle les réponses à des questions d’actualité au Gouvernement.
Je vous rappelle que la séance est retransmise en direct sur France 3, Public Sénat, sur le site internet du Sénat et sur Facebook.
Au nom du Bureau du Sénat, comme à chaque fois, je vous appelle au respect des uns et des autres, ainsi qu’au respect des temps de parole.
La parole est à Mme Maryse Carrère, pour le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.
Ma question s'adresse à M. le ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire.
Monsieur le ministre d’État, nous savons tous que le changement climatique est un enjeu majeur pour votre ministère.
Dans le bassin Adour-Garonne, qui est certainement le plus exposé au réchauffement climatique, le manque d’eau pour remplir les débits d’objectifs des rivières est de 220 millions de mètres cubes aujourd'hui. En 2050, il sera de plus de 1 milliard. C’est 50 % d’eau en moins dans les rivières l’été.
Cela va rapidement entraîner des difficultés d’alimentation en eau potable de qualité et par conséquent une incapacité des agences à remplir l’objectif de bon état des eaux en 2027, prévu dans le cadre de la directive-cadre sur l’eau, la DCE. Des travaux importants d’investissement ont été engagés pour traiter les rejets dans les rivières et les nappes. Il reste encore à traiter à la source les pollutions diffuses qui sont encore très impactantes.
Les nouvelles orientations des agences de l’eau vont dans la bonne direction, car l’eau et la biodiversité sont intimement liées. Il n’est cependant pas envisageable de leur octroyer de nouveaux objectifs et dans le même temps de baisser leurs moyens financiers de 25 %.
Il faut agir pour préserver la qualité des cours d’eau et maintenir un niveau de débit minimal, sinon la préservation de la biodiversité sera rendue impossible, l’alimentation en eau potable ne pourra pas être assurée pour tous et l’impact des pénuries d’eau pour les activités économiques des territoires ruraux sera important.
Il est prévu une ponction de 200 millions d’euros dans la trésorerie des agences de l’eau. Il faut savoir que les budgets sont pluriannuels sur six ans. La trésorerie sera nécessaire au financement des projets dans les prochains mois et les agences vont se retrouver dès 2019 dans l’incapacité de financer les investissements et de respecter leurs engagements.
Aussi, monsieur le ministre d’État, les décisions en cours dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018 ne seront-elles pas irréversibles pour la préservation qualitative et quantitative de l’eau en France ainsi que pour la préservation de la biodiversité ?
La parole est à Mme la secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, madame la sénatrice Carrère, l’eau est une ressource essentielle qui est, comme vous le savez, très menacée par le réchauffement climatique.
La France connaît actuellement une période de sécheresse très rude. En plein cœur de l’automne, comme nous le sommes actuellement, on compte encore vingt-trois départements en restriction grave et trente-neuf arrêtés sont en cours pour répondre à cette crise.
Cette situation fait que nous devons entrer dans une nouvelle logique, celle de l’adaptation au changement climatique. Cela suppose de repenser les usages de l’eau, notamment un meilleur équilibre entre les agriculteurs, les industriels, mais aussi les particuliers.
La France est un modèle de gestion de l’eau qui est unique au monde et performant, notamment grâce au travail des élus, que vous connaissez bien, et des agences de l’eau. Ces agences disposent d’un budget important, qui est de plus de 12, 6 milliards d’euros sur six ans, comparable aux deux exercices précédents.
Cela nécessite aussi une évolution des méthodes de travail des agences de l’eau. Tous ceux qui travaillent dans le secteur doivent également voir leurs pratiques et leur façon de travailler évoluer. C’est pourquoi le Gouvernement fera des propositions de méthode dès le premier semestre 2018.
Ces ressources préservées et à la hauteur des enjeux doivent être mobilisées pour apporter de l’eau potable aux Français, permettre à l’économie et à l’agriculture d’intégrer ces nouveaux paramètres climatiques en faisant évoluer les modèles et les pratiques, mais aussi protéger la qualité de l’eau et la biodiversité qui en dépend fortement.
La biodiversité aquatique est au cœur de nos territoires et elle est un indicateur de bonne qualité de l’eau. Nous devons nous battre pour la maintenir.
Mme Brune Poirson, secrétaire d'État. Elle est aussi une solution face au changement climatique, et un enjeu qui est au cœur des priorités de notre ministère.
Applaudissementssur des travées du groupe La République En Marche et du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen. – Et la réponse ? sur plusieurs travées du groupe Les Républicains.
La parole est à Mme Éliane Assassi, pour le groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
Monsieur le Premier ministre, ma question porte sur votre action contre l’évasion fiscale.
Monsieur le Premier ministre, il est temps d’agir. Le constat est là : les marchés financiers ont pris le pouvoir ; c’était l’objectif premier de la mondialisation financière. L’optimisation fiscale, c’est le vol organisé de centaines de milliards, fruit du travail de l’humanité détourné de l’économie réelle. Alors que l’austérité est la règle, le système organise l’enrichissement indécent de quelques privilégiés.
C’est ainsi que 455 milliards d’euros sont mis à l’abri de l’impôt à Jersey, en Europe, les jets privés se reposent sur l’île de Man, les yachts défiscalisés voguent tranquillement autour de Malte…
Sommes-nous dans des îles paradisiaques sous les tropiques ? Non, nous sommes en Europe, monsieur le Premier ministre. Pays-Bas, Luxembourg, Autriche et d’autres sont des îlots de tranquillité fiscale au sein même d’une entité que vous êtes censé diriger. Mais ce n’est pas vous qui dirigez, puisque ce sont les marchés qui sont aux manettes.
Il faut agir vite, car c’est la démocratie qui est en jeu lorsqu’un tel pillage s’amplifie avec le consentement des gouvernements.
On nous dit que tout cela est légal… La bonne affaire ! Pourquoi alors tant d’opacité ? L’impunité doit cesser pour que des sanctions puissent être engagées contre les individus identifiés qui pratiquent l’évasion fiscale !
Allez-vous enfin faire sauter « le verrou de Bercy », ce mécanisme qui protège ces financiers voyous ? Allez-vous demander des sanctions, des vraies, contre les États qui, en Europe, organisent l’évasion fiscale ? Allez-vous, enfin, monsieur le Premier ministre, soutenir la proposition pour la tenue d’une COP fiscale dans les plus brefs délais ?
Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste et sur plusieurs travées du groupe socialiste et républicain. – M. Joël Labbé applaudit également.
Madame la présidente Assassi, je ne partage pas tous les termes que vous employez dans la question que vous posez, mais je vous rejoins volontiers sur trois points.
Le premier, c’est que nous ne pouvons pas accepter la fraude fiscale. La fraude fiscale remet en cause, aussi sûrement que ceux qui contournaient les obligations du service national lorsqu’il existait, le pacte républicain. Donc, nous ne devons pas l’accepter, et nous devons lutter contre la fraude fiscale, j’en suis convaincu.
Je vous rejoins également sur le point suivant, à savoir que pour lutter efficacement contre la fraude fiscale, nous devons mettre en place une coopération internationale.
Enfin, je vous rejoins sur le point sur lequel, pour être efficaces, nous devons avoir les instruments nationaux au service d’une coopération internationale.
Une volonté, une administration compétente, une coopération internationale : je crois, madame la présidente, que nous avons cette volonté, que nous avons cette administration et que nous mettons en œuvre cette coopération internationale, et je voudrais vous en donner quelques illustrations.
S’agissant de la volonté, la France est le pays qui, après la publication des « Panama papers », qui était le premier épisode, si j’ose dire, de ces révélations, a déclenché le plus grand nombre de contrôles. Si l’on compare aux autres États, c’est la France qui a déclenché le plus grand nombre de contrôles et de demandes de renseignements.
Sur les instruments, nous avons une administration, l’administration fiscale, dont je veux souligner la très grande compétence et le très grand souci d’être à la fois dans le contrôle et dans le respect de la loi. C’est bien la moindre des choses pour une administration, me direz-vous. C’est vrai, mais j’y insiste. L’administration fiscale n’est pas une justicière. Elle ne doit pas dénoncer l’immoralité. Elle doit faire respecter la loi fiscale, toute la loi fiscale, mais rien que la loi fiscale.
Cette administration est compétente et nous contribuons à lui donner de plus en plus d’instruments. Sous l’autorité du ministre de l’économie et des finances et du ministre de l’action et des comptes publics, nous veillons à ce que les moyens soient donnés à l’administration fiscale pour qu’elle puisse remplir sa mission. C’est le sens de toute une série de mesures qui a été prise récemment, notamment la fermeture, à la fin de l’année, du bureau qui avait été ouvert pour permettre les rapatriements - vous voyez parfaitement de quoi il s’agit.
Troisième point : la coopération internationale. Là encore, la France est engagée en matière de coopération internationale pour lutter contre la fraude fiscale. J’en veux pour preuve les initiatives prises en 2012 dans le cadre du G20 et de l’OCDE. J’en veux pour preuve l’élaboration de la norme de 2014 dans le cadre de l’OCDE, norme internationale d’échange d’informations. J’en veux encore pour preuve les initiatives prises par la France, plus récemment, pour mettre en place un cadre fiscal adapté aux géants du numérique.
Cette coopération internationale doit se poursuivre ; nous y sommes déterminés. Vous avez évoqué un certain nombre d’instruments pour mettre en œuvre cette coopération internationale. En réalité, elle existe déjà et s’inscrit dans le cadre de l’OCDE. Je pense que c’est le bon cadre.
Faut-il aller plus loin ? Sans doute. Faut-il faire preuve d’encore plus de volonté ? Sans doute. Encore une fois, je veux le dire, l’objectif du Gouvernement est de faire en sorte que la loi fiscale soit respectée, que ceux qui veulent enfreindre la loi ou aller tutoyer sa limite en passant du mauvais côté soient sanctionnés, mais ce n’est pas autre chose que cela.
Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche et du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, ainsi que sur des travées du groupe Union Centriste.
Mme Éliane Assassi. Monsieur le Premier ministre, aujourd'hui, tout le monde sait. Donc vous nous dites votre volonté, mais, au-delà de la volonté, il faut des actes. C’est ce que nous attendons de vous !
Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
La parole est à Mme Laurence Rossignol, pour le groupe socialiste et républicain.
Monsieur le Premier ministre, de nouveau, si tant est que cela ait cessé un jour, le journal Charlie hebdo est victime de menaces et d’attaques, aussi bien à l’égard de sa rédaction que dans son esprit. Ces menaces sont physiques à l’encontre des journalistes ; elles sont aussi idéologiques.
Alors que Charlie Hebdo n’épargne aucun intégrisme, qu’il se réclame du Coran, de la Torah ou de la Bible, alors que Charlie Hebdo traite avec la même férocité les prêtres pédophiles et les prédicateurs prédateurs, la même injonction au silence, le même procès en prétendue « islamophobie » se poursuit.
Comme après la publication des caricatures danoises, nous entendons les mêmes phrases : « Charlie en fait trop », « Charlie provoque », « Charlie ne respecte rien ».
« Je ne suis pas Charlie » revendiquaient, après la tuerie de janvier 2015, ceux qui considéraient que par leurs excès, somme toute, les journalistes de Charlie l’avaient sans doute un peu cherché.
Face à la confusion, nous devons réaffirmer plus que jamais : « Nous sommes Charlie, nous restons toujours Charlie ».
Nous devons répéter que la France ne tolère ni le racisme, ni l’antisémitisme, ni l’homophobie, ni la misogynie.
Et nous devons rappeler aux intellectuels égarés que combattre le fanatisme islamiste est la première responsabilité que nous ayons à l’égard des musulmans de France. Nous devons rappeler aussi que le plus intolérable des amalgames est celui qui, au prétexte de les défendre, assimile les musulmans aux islamistes.
Monsieur le Premier ministre, vos prédécesseurs Manuel Valls et Bernard Cazeneuve, avec le Président François Hollande, ont inscrit la laïcité dans le combat moderne de la République.
Comment entendez-vous poursuivre cette action et mobiliser les Français contre la haine, contre l’antisémitisme et contre l’obscurantisme ?
Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, du groupe La République En Marche et du groupe Les Indépendants – République et Territoires, ainsi que sur des travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.
Madame la sénatrice, si j’osais, je vous dirais que je ne sais pas si je suis Charlie. Mais je sais que je suis Français, et je sais que je suis républicain, …
M. Édouard Philippe, Premier ministre. … au sens le plus noble du terme
Applaudissements
L’article XI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, que j’ai déjà eu l’occasion de citer - mais je le fais de nouveau avec plaisir, car on ne le répète jamais assez –, dispose : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi. »
Nous sommes, parce que nous sommes attachés à la République, libres de penser, libres de nous exprimer, libres de publier et libres de caricaturer. Et Charlie Hebdo s’est fait une spécialité de la caricature.
Vous avez dit, madame la sénatrice, à juste titre, que cet hebdomadaire satirique était féroce. Il l’est, avec tout le monde. De ce point de vue, personne n’est épargné. On peut ne pas trouver drôles les caricatures publiées dans cet hebdomadaire satirique. On peut les trouver parfois savoureuses, mais on peut ne pas les trouver drôles. On peut même les trouver choquantes ; il m’arrive de les trouver choquantes. Cependant, ce sont des caricatures : elles sont donc l’expression d’une liberté fondamentale, et il faut défendre cette liberté, et la défendre à tout prix.
Les journalistes, les caricaturistes, les personnels qui travaillent à Charlie Hebdo ont payé un tribut très lourd à ce droit à caricaturer. Vous étiez sans doute, madame la sénatrice
Un sénateur s’exclame.
Aujourd'hui, ces menaces recommencent. Des mesures de protection extrêmement fermes et importantes ont été prises pour préserver la sécurité des lieux et des personnes qui concourent à la publication de cet hebdomadaire satirique. Elles sont d'ailleurs prises depuis longtemps, comme vous le savez.
Au-delà de ces mesures de protection, je voudrais insister sur un point que j’ai eu l’occasion d’évoquer avec Mme la garde des sceaux et que je crois indispensable : non seulement nous devons être fermes face à ces menaces, mais nous ne devons pas accepter l’impunité ou la prétendue impunité qui se cache derrière l’anonymat que permet trop souvent l’utilisation des réseaux sociaux. Je suis frappé comme vous du nombre de menaces, d’insultes qui sont publiées sur les réseaux sociaux par ceux qui font preuve d’un courage considérable en se cachant derrière des pseudonymes, pensant qu’ils ne seront jamais démasqués et peuvent donc dire tout ce qu’ils veulent.
(Exclamations sur plusieurs travées du groupe socialiste et républicain.) –, sans polémique, continuer à nous engager dans ce domaine sans aucune faiblesse, avec beaucoup de détermination.
Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, du groupe La République En Marche, du groupe Les Indépendants – République et Territoires, du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen et du groupe Union Centriste, ainsi que sur des travées du groupe socialiste et républicain.
Il faut combattre l’expression de ces menaces sous couvert d’anonymat. Nous y sommes déterminés. Et je veux dire avec vous, madame la sénatrice, combien je suis attaché à la liberté d’expression, combien celle-ci est consubstantielle de ce que nous sommes, un élément de la démocratie, un élément de la République. Nous devons tous ensemble, dans la lignée de ce qui a été engagé précédemment - vous avez cité le Premier ministre Manuel Valls, je lui rends bien volontiers hommage ; vous avez cité l’action de Bernard Cazeneuve, je lui rends bien volontiers hommage ; vous auriez pu citer l’action du Président Nicolas Sarkozy, je lui rends bien volontiers hommage §
Monsieur le Premier ministre, pour ma part, je n’ai aucune hésitation, justement parce que je suis républicaine et française, à dire que je suis Charlie…
Mme Laurence Rossignol. … et que les caricatures de Charlie sont indispensables à la liberté d’opinion en France.
Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.
La parole est à M. Alain Fouché, pour le groupe Les Indépendants – République et Territoires.
Monsieur le président, madame la ministre des solidarités et de la santé, mes chers collègues, ma question porte sur le financement de la recherche sur les cancers pédiatriques.
Avec 2 500 nouveaux cas diagnostiqués et 500 décès chaque année, le cancer est la première cause de mortalité par maladie chez l’enfant.
Malgré le plan cancer 2014–2019, seuls 3 % des budgets annuels consacrés au cancer sont alloués à la recherche en oncologie pédiatrique. Les chercheurs passent plus de 50 % de leur temps à trouver des fonds, et les associations ne peuvent pas tout.
Sans engagement de l’État, aucune chance de découvrir de nouvelles cibles thérapeutiques et, donc, de développer des traitements adaptés à l’enfant.
Pour la première fois, la sécurité sociale va financer un traitement contre une leucémie aux États-Unis, à hauteur de 390 000 euros, qui offre 90 % de chances de réussite ! En France, on propose aux jeunes des soins palliatifs.
À ce jour, aucun gouvernement n’a voulu s’engager. Récemment encore, un amendement d’un député de La République en Marche, de la commission des finances, affectant à la recherche l’excédent de 20 millions d’euros de la contribution de solidarité sur les billets d’avion a été refusé.
Que le Gouvernement ne souhaite pas investir ces 20 millions d’euros dans la recherche sur le cancer pédiatrique, soit, mais qu’il s’engage alors sur une autre manière de la financer ! On ne peut plus tolérer qu’un enfant souffrant d’une leucémie ou d’un cancer soit obligé d’aller aux États-Unis pour avoir une chance de guérir.
Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants – République et Territoires. – Mme Sophie Primas et M. Bernard Fournier applaudissent également.
Monsieur le sénateur Fouché, vous parlez de deux sujets qui n’ont rien à voir.
Le premier sujet est celui de la recherche sur les cancers pédiatriques. La recherche sur les cancers pédiatriques était une des priorités du plan cancer 2014–2019 que j’ai rédigé. Nous avons investi 10 % de l’ensemble des budgets de recherche sur la recherche sur les cancers pédiatriques. Les essais cliniques les plus innovants au monde ont notamment pu être négociés avec les industriels sur la base du séquençage du génome de tous les enfants atteints de tumeur réfractaire ou en rechute, l’essai ESMART, qui est maintenant déployé sur l’ensemble de la communauté européenne. J’ai réussi à agréger, autour de cet essai clinique, la totalité des big pharma internationales pour qu’elles nous donnent les médicaments les plus innovants afin que les enfants français y accèdent bien avant l’ensemble des pays du monde.
Ensuite, vous parlez d’un médicament de thérapie cellulaire et génique, extrêmement cher, les CAR-T cells, qui vient d’obtenir l’autorisation de mise sur le marché par la Food and Drug Administration, la FDA, américaine. Il est en cours d’examen par l’Agence européenne des médicaments, l’EMA. Il sera évidemment accessible en Europe dès qu’il aura reçu l’autorisation de mise sur le marché. Son prix sera alors négocié.
Aucun enfant français nécessitant un CAR-T cells dans le cas d’une leucémie aiguë réfractaire n’échappera à la chance de la guérison pour des raisons budgétaires, je m’y engage aujourd'hui devant la communauté nationale. Nous avons évidemment anticipé les coûts que représenteraient ces traitements et la prise en charge particulière de ces enfants.
Par ailleurs, il n’y a pas, aujourd'hui, d’impossibilité pour les enfants d’accéder à ces traitements qui peuvent entrer dans des essais cliniques américains. Les transports de ces enfants et les prises en charge peuvent être assurés par la solidarité nationale, par la sécurité sociale en tant que de besoin.
Donc, ne mélangeons pas les sujets ! Monsieur le sénateur, aujourd'hui, tout est fait en France, et j’en fais ma priorité, pour qu’aucun enfant français n’ait une perte de chance quand il souffre d’un cancer.
Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche, du groupe socialiste et républicain, du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, du groupe Les Indépendants – République et Territoires, du groupe Union Centriste et du groupe Les Républicains.
Madame la ministre, je vous remercie de votre réponse.
Cependant, il y a toujours 500 enfants qui continuent à mourir. Vous ne m’avez pas dit de quelle manière vous alliez financer ces médicaments, mais vous pourrez prendre l’argent attendu de l’augmentation du prix des paquets de cigarettes.
Par ailleurs, une quarantaine d’associations souhaitent la création d’un fonds de recherche, notamment Eva pour la vie, Laurette Fugain, et les 200 000 signataires de la pétition…
Des gens sont très soucieux et je souhaite que les engagements que vous avez évoqués soient pris, parce qu’il y a encore beaucoup de retard dans notre pays. C’est pour cette raison…
La parole est à M. Jean-François Rapin, pour le groupe Les Républicains.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, j’aurais souhaité ne plus jamais évoquer le sujet, j’aurais, pourquoi pas, aimé prendre ce micro pour vous dire que la ville de Calais et son agglomération avaient retrouvé le calme et la sérénité, mais, malheureusement, je m’exprime aujourd’hui pour vous dire qu’il y a encore des problèmes sur ce territoire.
Oui, les moyens ont été mis pour démanteler la Lande, en octobre 2016, à la demande de Xavier Bertrand et de Natacha Bouchart ! Oui, les moyens sont mis pour protéger le tunnel sous la manche, ainsi que le terminal portuaire, et je peux saluer ici le travail des forces de l’ordre attachées à ces missions et celui des services déconcentrés de l’État.
Mais un événement grave survenu la semaine dernière nous fait penser que rien n’est fini, que la sécurité des Calaisiens, plus que jamais, doit être préservée, et, bien sûr, c’est avec émotion que nous pensons à la victime.
Il est de mon devoir de parlementaire de rappeler au Gouvernement, avec force, qu’il ne faut pas se reposer sur ce que l’on croit acquis.
Madame la ministre, Mme Bouchart, maire de Calais, a demandé encore du soutien. Comptez-vous le lui accorder et quelles mesures de fond comptez-vous mettre en place pour que des migrants qui attendent l’eldorado britannique ne stagnent plus sur les terres calaisiennes, mais aussi pour que ce phénomène ne s’étende pas, comme c’est le cas actuellement, sur toute la façade Manche-mer du Nord, en particulier aux communes de Ouistreham et Caen, qui nous ont alertés ?
Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur quelques travées du groupe Union Centriste.
La parole est à Mme la ministre auprès du ministre d'État, ministre de l’intérieur.
Monsieur le sénateur Jean-François Rapin, vous avez rappelé la situation de Calais et fait allusion au tragique acte de viol qui s’est produit la semaine dernière.
Je voudrais, tout d’abord, exprimer toute ma compassion à la victime et à ses proches.
Ce viol appelle à une action toujours plus résolue de l’État en matière de lutte contre la criminalité. Vous le savez, vous l’avez rappelé, il y a une nombreuse présence des forces de l’ordre à Calais puisque 1 100 gendarmes et policiers y sont déployés en permanence. Cette forte implication ne résout pas tous les problèmes, la preuve, mais nous essayons de lutter sur tous les fronts.
Tout d’abord, nous améliorons le contrôle et la sécurité sur la frontière. C’est un point qui doit d’ailleurs faire l’objet d’une coopération étroite avec les Britanniques, car la question de la charge des accords du Touquet reste ouverte. Le ministre de l’intérieur se rendra à Londres prochainement pour en parler avec Mme Rudd, son homologue britannique.
Ensuite, il faut lutter avec une vigilance accrue contre les passeurs, qui s’enrichissent en manipulant les espoirs des migrants. Les démantèlements des filières s’accroissent, et je tiens à dire que ces agissements seront sévèrement punis.
Enfin, nous devons offrir aux migrants que nous dissuadons de passer en Angleterre des possibilités d’accéder à un hébergement digne. C’est ce que nous faisons avec les CAES déployés dans les Hauts-de-France qui permettent d’héberger les personnes et d’examiner leur situation.
Alors, oui, monsieur le sénateur, nous comptons tout faire pour aider Calais, y compris par des soutiens financiers qui sont déjà engagés, comme vous le savez, et qui seront pérennisés, afin d’aider au maximum cette ville qui a besoin, effectivement, de revivre dans la sérénité.
Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche et sur quelques travées du groupe Union Centriste. – M. Franck Menonville applaudit également.
M. Jean-François Rapin. Je vous remercie de votre réponse, madame la ministre, et j’en comprends le fond. Toutefois, parmi les requêtes formulées par Mme Bouchard, l’une est très récente : elle a demandé au Président de la République de se rendre sur le site de Calais, lequel se situe à quelques encablures du Touquet
Plusieurs sénateurs du groupe Les Républicains rient.
: une demi-heure d’autoroute seulement ! Cette visite serait un geste fort que, bien évidemment, je saluerais.
Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur des travées du groupe Union Centriste.
M. le président. La parole est à M. Philippe Bonnecarrère, pour le groupe Union Centriste.
Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste.
Ma question s’adresse à M. le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement, porte-parole du Gouvernement.
Le Président de la République et le Gouvernement ont engagé une action réformatrice et veulent aussi une Europe qui protège.
Nos concitoyens et leurs élus sont choqués, après les « Panama papers », par le contenu des « Paradise papers ».
L’évasion fiscale, même à travers des schémas dits légaux ou optimisés, comme la fraude, sape la démocratie.
Nous ne doutons pas de la volonté d’action du Gouvernement, et vous venez d’ailleurs, monsieur le Premier ministre, de l’exprimer avec force à travers trois grands points.
Pour nous, ce n’est pas un sujet franco-français. C’est un défi à l’Europe, et la réponse doit être européenne.
Le passage de la règle de l’unanimité à celle de la majorité s’impose pour la prise de décision fiscale au niveau européen.
C’est, à notre sens, la clef de la convergence fiscale, d’une meilleure transparence et d’un assainissement de pratiques inacceptables.
Comment ? Avec quelles méthodes ? Avec quels partenaires ? Selon quel échéancier ? Pouvez-vous nous confirmer l’engagement du Gouvernement et, à l’exemple de son implication dans la révision de la directive sur les salariés détachés, celui du Président de la République pour réformer la règle européenne et convaincre les autres États membres ?
Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement, porte-parole du Gouvernement. Monsieur Bonnecarrère, je voudrais tout d’abord vous remercier d’avoir donné acte aux propos du Premier ministre et d’avoir souligné la détermination dont nous devons tous faire preuve dans la lutte contre la fraude et le détournement fiscal, quelle que soit la place que nous occupons dans cet hémicycle. Il faut aussi faire crédit au gouvernement précédent qui, sous l’autorité de François Hollande
Exclamations sur plusieurs travées du groupe Les Républicains.
, avait mobilisé activement la diplomatie française et européenne dans ce combat
Même mouvement.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. Vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, en la matière, il ne faut pas rechercher la polémique, mais l’efficacité.
Applaudissementssur quelques travées du groupe La République En Marche et du groupe socialiste et républicain.
Or, pour être efficace, il ne faut pas agir seulement à l’échelle franco-française, mais rechercher systématiquement le bon échelon. En l’occurrence, vous avez raison, monsieur Bonnecarrère, c’est l’échelon européen qui est pertinent.
Le Président de la République, dans son discours du 26 septembre dernier à la Sorbonne, a justement rappelé ces exigences qui doivent tous nous mobiliser.
En réalité, ce système organisé d’optimisation fiscale, qui peut parfois avoir un paravent légal, nécessite de s’interroger sur la moralité et la fierté de payer ses impôts en France quand on est chef d’entreprise, acteur ou, tout simplement, citoyen.
C’est bien la volonté de trouver le bon niveau d’intervention qui a conduit le ministre de l’économie et des finances à réaffirmer, lors du dernier conseil ECOFIN, la volonté de la France de progresser vers des mesures effectives et ambitieuses.
C’est aussi dans cet esprit qu’il a agi et qu’il mobilise actuellement l’ensemble des pays européens pour taxer de façon efficace ce qui engendre du profit dans l’activité numérique, et nous savons les incidents que cela porte.
Il est nécessaire que nous nous mobilisions tous, quelles que soient nos origines politiques, autour des deux propositions de modification de la directive présentée à la Commission en 2016 pour concrétiser le projet d’assiette commune consolidée de l’impôt sur les sociétés, justement pour éviter les fraudes.
Afin de favoriser leur bon aboutissement, la France et l’Allemagne ont acté ainsi de travailler ensemble.
Enfin, vous avez raison, monsieur le sénateur, il est nécessaire, compte tenu des enjeux, d’amplifier notre effort et d’aller vers le principe de la majorité qualifiée, lequel est indispensable pour conduire des politiques adaptées à ces systèmes qui détournent l’essence même de la fiscalité qui doit tous nous rassembler.
Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche, ainsi que sur quelques travées du groupe socialiste et républicain et du groupe Union Centriste.
M. Philippe Bonnecarrère. Au-delà de la conviction européenne que nous partageons, monsieur le secrétaire d’État, autorisez-moi à formuler une demande : il conviendrait d’associer mieux et plus le Parlement au travail de lutte contre l’évasion fiscale.
Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste et sur quelques travées du groupe Les Républicains et du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.
La parole est à Mme Patricia Schillinger, pour le groupe La République En Marche.
Ma question s’adresse à Mme la ministre des solidarités et de la santé.
Madame la ministre, vous avez lancé officiellement cette semaine la consultation publique en ligne sur la stratégie nationale de santé. Cette stratégie constituera le cadre de la politique menée par le Gouvernement en matière de santé pour les cinq prochaines années, avec pour thèmes prioritaires la prévention, la qualité et la pertinence des soins, l’innovation et la lutte contre les inégalités sociales et territoriales.
À la croisée de ces priorités, la prise en charge de la dépendance est aujourd’hui une question cruciale en termes de santé et de solidarité. Outre les personnes âgées en perte d’autonomie et leurs familles, tout un secteur s’inquiète pour l’avenir, notamment les personnels des EHPAD – établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes – et ceux de l’aide à domicile, épuisés, à la limite du burn-out et qui sont en demande de reconnaissance, y compris salariale.
Un grand chantier s’ouvre devant nous ! En 2050, la population de plus de 65 ans aura doublé et les dépenses pour la prise en charge de la dépendance pourraient elles aussi doubler en part de PIB.
Madame la ministre, au-delà du grand plan que vous avez lancé pour la création de 4 500 places supplémentaires en EHPAD, quelles orientations le Gouvernement souhaite-t-il prendre pour aborder résolument le chantier prioritaire de la prévention et de la prise en charge de la perte d’autonomie ?
Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche. – M. Jean-Pierre Sueur applaudit également.
Vous avez raison, madame la sénatrice Schillinger, et je tiens à mon tour à saluer devant vous le formidable travail des personnels des EHPAD, qui sont effectivement, chacun à leur niveau, extrêmement engagés pour soutenir nos personnes âgées et qui donnent leur place tout entière à l’humanité au sein de ces établissements.
Vous avez également raison : aujourd’hui, il y a 1, 5 million de personnes âgées de plus de 85 ans, il y en aura 4 millions en 2050 et nous devons donc réfléchir, sur le moyen et le long terme, à la place donnée à la dépendance dans notre société.
En ce qui concerne les personnels des EHPAD, la loi de décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement a mis en œuvre un plan des métiers de l’autonomie, qui a pour but de rendre les métiers de ce secteur plus attractifs et d’offrir aux salariés des perspectives de carrière et un véritable parcours professionnel.
S’agissant maintenant de leurs conditions de travail, j’ai lancé une mission sur la qualité de vie au travail afin de leur permettre d’assurer dans les meilleures conditions possible leur mission au chevet des personnes âgées.
Par ailleurs, vous l’avez dit, nous avons travaillé sur la part de la dépendance et des soins au sein des EHPAD et nous avons augmenté de 100 millions d’euros dans le PLFSS pour 2018 la part destinée aux soins pour l’année prochaine, de façon à aider les établissements à s’organiser. Nous avons également créé des postes d’infirmières de nuit, 4 500 places d’hébergement en EHPAD et plus de 1 500 places d’hébergement temporaire.
Toutefois, il faut réfléchir à l’avenir et, sur le long terme, j’ai demandé au Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge, ainsi qu’au Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie, le HCAAM, de réfléchir à ce que pourrait être la place de la dépendance dans notre société et aux besoins quantitatifs et qualitatifs de prise en charge médico-sociale et sanitaire à l’horizon 2030. Cette mission est engagée depuis le mois dernier et j’attends leurs conclusions.
Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche.
Mme Patricia Schillinger. Je remercie Mme la ministre pour sa détermination. Les personnels et les familles attendent des avancées rapides.
Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche.
M. le président. La parole est à M. Franck Menonville, pour le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.
Applaudissements sur les travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.
Ma question s’adresse à M. le Premier ministre et concerne l’implantation dans le département de la Meuse du projet Cigéo, centre de stockage géologique des déchets radioactifs à vie longue.
Monsieur le Premier ministre, vous connaissez parfaitement bien ce dossier. Le sénateur Christian Namy vous avait déjà interpellé il y a quelques semaines sur ces problèmes d’ordre public et je tiens d’ailleurs à saluer votre engagement et votre efficacité dans le suivi de ce dossier.
Lors du choix de l’implantation de ce centre dans le département de la Meuse, les perspectives de développement économique étaient radieuses. Après trois années sans réunion, le Comité de haut niveau chargé du suivi de l’impulsion des actions d’accompagnement et de développement économique de notre territoire, qui regroupe donc l’ensemble des opérateurs – l’ANDRA, EDF, le CEA et AREVA – s’est réuni voilà bientôt un an, sans résultat probant.
Je tiens d’ailleurs à préciser que l’État s’était initialement engagé à programmer deux réunions par an.
Je constate aujourd’hui que les Meusiens sont désabusés, compte tenu des promesses non tenues et du risque élevé de désaffection pour ce projet. Il est donc nécessaire de redonner des perspectives claires aux élus et aux acteurs de notre territoire.
Ma question est simple : monsieur le Premier ministre, êtes-vous déterminé, sur ce sujet aussi sensible, à faire respecter les engagements de l’État sur ce dossier ? Vous engagez-vous à faire réunir régulièrement le Comité de haut niveau et, surtout, à en exiger des résultats en matière d’emploi et de développement économique ?
Croyez-moi, monsieur le Premier ministre, la situation devient critique. Je compte sur vous et vous remercie pour votre engagement.
MM. Gérard Longuet, Alain Chatillon et Charles Guené applaudissent.
La parole est à M. le ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, monsieur Menonville, décidément, le nucléaire soulève des passions cette semaine !
Il est pourtant nécessaire d’en finir avec les passions sur ce sujet, car on ne peut pas laisser l’irrationnel guider nos choix énergétiques, surtout quand ils sont aussi déterminants que la question du nucléaire.
C’est bien parce que cette industrie, qui, je me permets de le préciser, n’est pas aussi vertueuse qu’on veut bien le dire, nous laisse un tragique héritage de déchets à très haute intensité de radioactivité et à durée de vie très longue que nous devons nous poser la question de la gestion de ces déchets. Que cela me plaise ou pas, ces déchets sont là et il va bien falloir s’en occuper !
Je veux placer ce débat à la hauteur des enjeux. Vous en avez conscience : c’est un choix de société, une question éthique et morale que celle de laisser des déchets enfouis, ou gérer autrement, à des générations futures, dont nous ignorons tout.
La France a fait le choix de l’enfouissement en site géologique profond, avec d’importants travaux de recherche et de longues discussions.
Pour être très sincère avec vous, cette solution n’est pas entièrement satisfaisante, mais disons que c’est la moins mauvaise. Il n’y a malheureusement pas de solution miracle à un problème aussi complexe.
Mon choix, sur la question des déchets, n’est en aucun cas celui de la brutalité. C’est pourquoi la concertation et le dialogue est la clef. L’autorisation du projet de Cigéo n’interviendra pas avant 2022, après une enquête publique, un avis des collectivités locales concernées, un avis du Parlement, un avis de la Commission nationale d’évaluation et, bien entendu, une instruction conduite par l’Autorité de sûreté nucléaire.
Ces procédures étant pour moi essentielles – sur un choix société, c’est à la société de décider ! –, le Gouvernement nommera un garant des procédures de concertation. Nous utiliserons toutes les structures de dialogue et de concertation et nous écouterons tous les avis dans le respect des règles de l’État.
D’ici là, je m’y engage, nous travaillerons avec les collectivités et les acteurs locaux pour préparer le territoire à l’accueil de ce projet et je vous confirme donc que nous tiendrons un Comité de haut niveau d’ici à la fin de l’année.
Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche. – Mme Marie Mercier ainsi que MM. Gérard Longuet et Jean-François Husson applaudissent également.
La parole est à M. Claude Bérit-Débat, pour le groupe socialiste et républicain.
Ma question s'adresse à M. Nicolas Hulot, ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire.
Monsieur le ministre d’État, voilà deux ans, la COP21 s’achevait sur un grand succès diplomatique, salué et reconnu par tous.
Lundi s’est ouverte à Bonn la COP23, dans un contexte préoccupant, renforcé ces derniers jours par la publication de plusieurs rapports alarmistes.
Aujourd’hui, le constat est suffisamment clair sur l’ampleur du réchauffement climatique. Agir est désormais une urgence vitale, quand on sait que 83, 5 millions de réfugiés climatiques ont été recensés entre 2011 et 2014.
La feuille de route tracée par l’accord de Paris sur le climat est simple : maintenir la hausse du mercure en dessous de 2 degrés d’ici la fin du siècle, à défaut de quoi le scénario du pire se confirmerait, avec une hausse de 1 mètre des océans dès 2100, impactant des centaines de millions de personnes et provoquant une disparition de 30 % de la biodiversité.
Pour éviter ce scénario, les États signataires doivent respecter leurs engagements, et en premier lieu la France, qui doit montrer l’exemple sur la scène internationale pour prolonger la dynamique de l’accord historique de Paris.
Or la contribution de notre pays, comme celle de nombreux autres signataires malheureusement, est pour le moment insuffisante.
Pourtant, les instruments politiques existent, notamment la loi sur la transition énergétique votée en 2015 et le plan climat que vous avez récemment présenté, monsieur le ministre d’État.
Ma question est simple : que comptez-vous mettre en œuvre pour garantir la juste contribution de la France au regard de ses engagements ?
Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et sur quelques travées du groupe La République En Marche.
La parole est à M. le ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, monsieur Bérit-Débat, nous avons mis vingt-cinq ans pour nous accorder sur un constat et le traduire dans l’accord de Paris. Si nous attendons aussi longtemps pour mettre en œuvre cet accord, que ce soit en France ou dans d’autres pays, l’avenir ne sera pas très rose.
La COP23 s’est ouverte lundi à Bonn, sous la présidence des îles Fidji. Pour la première fois, un petit État insulaire préside une telle conférence, ce n’est pas anodin, et cette COP est, de fait, placée sous le signe de la solidarité avec les victimes du dérèglement climatique, qui n’ont pas nécessairement la même notion du temps que la nôtre.
Vous posez la question de la juste contribution de la France à cette négociation. Nous avons en effet une responsabilité particulière, car nous sommes, et vous l’avez rappelé, les gardiens de l’accord de Paris. Il y a peu de temps, je me suis rendu aux îles Fidji pour leur dire que nous soutenions totalement leur présidence.
Celle-ci a fixé trois priorités.
Premièrement, engager les débats sur l’ambition – comme l’a rappelé un ultime rapport, nous sommes encore très loin d’une trajectoire permettant de rester sous les 2° C. La France soutient les îles Fidji et montre l’exemple, avec notamment l’annonce du plan climat cet été qui vient compléter la loi relative à la transition énergétique.
Nous allons encore plus loin puisque nous avons rehaussé de 25 % notre ambition de réduction des émissions pour viser la neutralité carbone à l’horizon 2050.
Deuxièmement, mettre en œuvre l’accord de Paris. C’est ce que le Gouvernement souhaite faire avec le projet de loi visant à interdire l’exploitation des hydrocarbures, que seuls certains sénateurs ont soutenu, je tiens à le rappeler. Nous avons besoin du courage de l’Assemblée nationale et du Sénat sur cette ambition portée par le Gouvernement.
Troisièmement, répondre aux attentes des victimes de catastrophes climatiques. C’est un devoir d’humanité auquel nous ne pouvons pas nous soustraire. Nous n’avons pas le droit à l’indifférence. La France prendra toute sa part à la solidarité et à la justice climatique et le Président de la République a d’ailleurs rappelé que notre contribution pour le climat se chiffrera à 5 milliards d’euros en 2020, dont plus de 1 milliard dédié à protéger les populations les plus vulnérables.
M. Nicolas Hulot, ministre d'État. Je me rendrai à Bonn dès mardi prochain avec le Président de la République pour soutenir ces objectifs.
Applaudissementssur les travées du groupe La République En Marche et sur des travées du groupe socialiste et républicain.
M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Panunzi, pour le groupe Les Républicains.
Applaudissements sur des travées du groupe Les Républicains.
Ma question s’adresse à M. le Premier ministre.
L’article 30 de la loi NOTRe du 7 août 2015 a institué en Corse une nouvelle entité à statut particulier, la collectivité de Corse, qui sera portée sur les fonts baptismaux le 1er janvier 2018.
Si, en 1982, 1991 et 2002, l’évolution du statut de la Corse s’est fait par l’adoption de textes spécifiques à notre île, à la suite de débats riches et variés, on nous a cette fois imposé une réforme à marche forcée et au rabais, par l’adoption d’un amendement à la loi NOTRe que le Gouvernement, par la voix de Marylise Lebranchu, a souhaité solder rapidement, sans bénéfice de discussion ni de division, oserais-je dire, pour que les votes soient conformes dans les deux assemblées.
Dans l’urgence, le Gouvernement s’était alors inscrit dans une démarche convergente avec celle des nationalistes, pour qui la priorité était de supprimer les conseils départementaux dans les plus brefs délais, le reste important peu.
Pourtant, quid de l’organisation des services, des personnels, de l’opérationnalité institutionnelle, et surtout de la fiscalité et des moyens financiers ?
Contrairement aux réformes antérieures, l’avènement de la collectivité dite « unique » n’est pas assorti d’un soutien financier exceptionnel ou durable pour faire face aux contraintes nouvelles qu’engendre toujours, dans un premier temps, la réforme.
À côté des douze autres régions françaises, qui comptent toutes plusieurs millions d’habitants, la Corse ne peut pas rester à la traîne en matière d’équipements publics et de modernisation, d’autant que le PEI, institué pour rattraper le retard de notre île en matière d’infrastructures, arrive à son terme. Le PIB insulaire s’élève à 8 milliards d’euros, le plus faible de l’ensemble des régions métropolitaines, quand celui de la région Centre-Val de Loire, l’avant-dernière région la plus pauvre, dispose d’un PIB de 69 milliards d’euros.
Viscéralement attaché à l’épanouissement de la Corse au sein de la République, je forge l’espoir et même l’exigence que cette même République soit naturellement à l’écoute des territoires qui la constituent lorsqu’ils ont besoin d’elle pour avancer.
Ma question est simple : monsieur le Premier ministre, êtes-vous prêt, d’une part, à envisager un soutien financier pérenne de la future collectivité de Corse pour permettre son opérationnalité et, d’autre part, à accepter l’élaboration et l’adoption d’une loi spécifique à la Corse…
M. Jean-Jacques Panunzi. … s’inscrivant dans une démarche globale, tant statutaire qu’économique, qui puisse constituer le cadre optimal d’exercice des compétences attribuées, et surtout le cadre optimal d’épanouissement de la Corse au sein de la République ?
Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.
La parole est à Mme la ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur.
Monsieur Panunzi, vous avez rappelé la mise en place de la collectivité unique au 1er janvier 2018, issue en effet de la fusion des deux départements et de la collectivité territoriale de Corse. Les élections auront lieu les 3 et 10 décembre prochains en Corse.
J’insisterai sur la question financière que vous avez posée, puisque, naturellement, comme vous le savez, de nombreux échanges politiques puis techniques ont eu lieu sur le sujet.
Je voudrais m’arrêter sur trois points.
Premièrement, le calcul des dotations de fonctionnement, les DGF, sera formé par l’addition des dotations des trois collectivités précédentes, à égalité.
Deuxièmement, un mécanisme de garantie sur trois ans des fonds de péréquation des départements sera institué.
Troisièmement, en Corse, la dotation globale de décentralisation sera convertie en fraction de TVA, comme dans les autres régions. La TVA étant un impôt extrêmement dynamique, il s’agit de sommes très importantes.
Enfin, je ne peux pas ne pas citer la dotation de continuité territoriale spécifique à la Corse, qui demeurera pour le secteur des transports.
M. le président. La parole est à M. Jean-Marie Bockel, pour le groupe Union Centriste.
Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste.
Ma question au Gouvernement porte sur la situation dans le Golfe, qui nous interpelle, car elle concerne notre sécurité, avec la lutte contre le terrorisme, mais aussi notre économie, et pas seulement sous l’angle de nos approvisionnements énergétiques.
Samedi dernier, le prince héritier d’Arabie Saoudite, Mohammed ben Salmane, a lancé une purge sans précédent, avec l’arrestation d’une cinquantaine de hautes personnalités, dont onze princes et quatre ministres en exercice, déférés devant la justice pour corruption.
Il s’agit bien sûr d’un enjeu interne de pouvoir et de modernisation du royaume, notamment pour réaliser la mutation de son économie et certaines évolutions sociétales – je pense notamment aux droits des femmes, même s’il reste encore beaucoup de chemin à parcourir.
C’est aussi un message au monde : à un moment où la guerre au Yémen s’enlise, où l’Iran est de retour sur la scène internationale, les tensions sont croissantes entre les deux puissances. Le tir, samedi, d’un missile sur l’aéroport de Riyad en provenance du Yémen en est une parfaite illustration. De même, la démission, à Riyad, du Premier ministre libanais Saad Hariri, chef d’un gouvernement qui inclut le Hezbollah, souligne cet antagonisme. Et je n’oublie pas, bien sûr, les tensions internes aux pays du Golfe, avec le boycott du Qatar.
Dans cet « Orient compliqué » – le général de Gaulle disait : « Je pars avec des idées simples dans l’Orient compliqué ! » – où tout s’accélère, quel rôle la France compte-t-elle jouer pour la paix du monde et la défense de ses intérêts ?
La France, amie de l’Arabie Saoudite, du Qatar, du Liban et de l’Iran, n’a-t-elle pas un rôle essentiel de médiation à jouer – je le dis à un moment où le Président de la République est aux Émirats Arabes Unis et où il envisage, nous dit-on, de se rendre bientôt en Iran ?
Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste. – Mme Patricia Schillinger et M. Richard Yung applaudissent également.
La parole est à M. le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement, porte-parole du Gouvernement.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, monsieur Bockel, si je ne devais employer qu’un seul mot pour répondre, je parlerais de dialogue.
Au sujet des tensions que vous évoquez, monsieur le sénateur, la France est évidemment favorable au dialogue. Le Président la République, accompagné du ministre de l’Europe et des affaires étrangères – et c’est pourquoi je le représente en vous répondant –, est actuellement présent sur ce territoire pour l’inauguration du Louvre d’Abu Dhabi.
Il a eu l’occasion de multiplier les échanges et il le fera encore pour rappeler la nécessité du rassemblement. Il l’a fait hier avec les plus hautes autorités émiriennes, avec lesquelles nous avons une relation de confiance.
Mais, vous avez raison, nous vivons un moment de tension extrêmement forte.
Permettez-moi d’évoquer cinq sujets.
Premièrement, la France a été extrêmement ferme dans sa condamnation du tir d’un missile balistique qui visait, depuis le Yémen, la capitale de l’Arabie Saoudite. Cette situation n’est pas acceptable et il faut évidemment s’engager fortement pour empêcher qu’elle ne se renouvelle.
Deuxièmement, la démission du Premier ministre libanais, M. Hariri, ouvre une période d’incertitude, car il jouait un rôle majeur. Il est essentiel que la France se tienne aux côtés du Liban et soutienne l’unité, la souveraineté et la stabilité de ce pays, ami historique de la France, avec lequel nous partageons beaucoup.
Troisièmement, les tensions internes au sein du Conseil de coopération du Golfe doivent très vite trouver une solution dans le cadre du dialogue entre ces pays, sans interférence extérieure.
Nous soutenons évidemment les efforts de médiation du Koweït, qui, selon moi, permettent d’incarner cette exigence de dialogue.
Quatrièmement, nous estimons, comme l’AIEA et l’Union européenne, que l’Iran a jusqu’à présent respecté l’accord sur la dénucléarisation. Nous appelons l’Iran à continuer à respecter strictement ses engagements.
Cinquièmement, la France suit évidemment avec intérêt le mouvement de réformes profondes engagées en Arabie Saoudite et souhaite soutenir la génération qui assume cette responsabilité, incarnée par le prince héritier Mohammed ben Salmane.
M. Christophe Castaner, secrétaire d'État. Soyez assuré, monsieur le sénateur, que nous sommes pleinement engagés dans cette région cruciale pour notre sécurité, notre économie, nos intérêts et ceux de l’Europe.
Applaudissementssur les travées du groupe La République En Marche. – Mme Sophie Joissains applaudit également.
M. Jean-Marie Bockel. Les parlementaires que nous sommes, parties prenantes de la diplomatie parlementaire à travers les groupes d’amitié et notre commission des affaires étrangères, se retrouvent pleinement dans cette feuille de route claire. Il n’y a plus qu’à faire, maintenant !
Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste.
Ma question s’adresse à Mme la ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur.
Au cours de ces dernières années, à plusieurs reprises à cette tribune, j’ai fait part de mon inquiétude sur l’avenir des conseils départementaux. Malheureusement, cette inquiétude reste d’une grande actualité.
En effet, plusieurs travaux concomitants sur l’ensemble des départements montrent combien leur situation financière est de plus en plus fragile. Transfert de plus de la moitié de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, diminution du produit de la taxe sur les conventions d’assurances, gonflement du reste à charge des allocations individuelles de solidarité, prise en charge de l’arrivée de mineurs non accompagnés de plus en plus nombreux : autant de facteurs qui renforcent la tension budgétaire, faute de compensation juste et équitable de l’État et d’une meilleure péréquation.
Pour une vingtaine de départements, qui ont vu une forte augmentation du nombre de bénéficiaires de l’APA et du RSA, les difficultés sont devenues si grandes qu’ils sont au bord de l’asphyxie.
Au Congrès des départements de France, qui vient de se tenir à Marseille, M. le Premier ministre a reconnu ces difficultés et annoncé la mise en place d’un fonds d’urgence, absolument nécessaire pour rétablir les comptes des départements les plus en difficulté.
C’est évidemment une bonne nouvelle, qui constitue une bouffée d’oxygène à court terme, sans préjuger les réflexions qui vont s’ouvrir, ou se poursuivre, sur un financement pérenne des allocations individuelles de solidarité ou le financement de l’accueil des mineurs non accompagnés.
Madame la ministre, pourriez-vous nous en dire plus sur le montant de ce fonds, qui était de 200 millions d’euros l’année passée, les départements éligibles et les modalités de répartition des sommes allouées ?
Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Bernard Delcros applaudit également.
La parole est à Mme la ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur.
Monsieur le sénateur, nous connaissons tous la situation des départements, vous venez de la rappeler. Les dépenses liées aux allocations individuelles de solidarité demeurent, pour l’ensemble d’entre eux, un facteur de rigidité – pour le dire simplement… –, certains connaissant des situations plus graves que les autres. Une quinzaine de départements présentent des taux d’épargne faibles, qui révèlent une situation financière fragile.
Vous avez également cité la question de la prise en charge des mineurs isolés, qui présente aussi des différences entre départements.
D’une manière générale, et malgré quelques signes d’amélioration, tels que la remontée des taux d’épargne brute qui atteignent 11, 8 % en 2016, nous savons bien que la situation des départements demeure très fragile.
Je suis allé à Marseille assister au congrès des départements, la veille du jour où le Premier ministre était présent – vous l’avez mentionné –, et j’avais déjà indiqué que le Gouvernement avait pleinement conscience de ces difficultés. Le Président de la République l’avait lui-même dit, au Sénat, le 17 juillet, lors de la Conférence nationale des territoires.
Hier, le Premier ministre a reçu, à Matignon, l’Assemblée des départements de France. Il est évident que le Gouvernement travaille en lien très étroit avec cette association pour définir la forme et les contours que va prendre – je dis bien : va prendre – le fonds d’aide aux départements en difficulté en 2017.
Les négociations – plus exactement, les discussions – ne sont pas tout à fait terminées. Je ne vais donc pas vous donner de chiffre précis et aller plus loin, mais soyez assuré, monsieur le sénateur, que le gouvernement de la République sera présent aux côtés des départements !
Applaudissements sur quelques travées du groupe Union Centriste et du groupe La République En Marche.
M. Benoît Huré. Madame la ministre, votre réponse nous importe au plus haut point. Je vous remercie de votre engagement. Mais – dois-je le rappeler devant la représentation nationale ? – les départements, par les missions qu’ils assument pour le compte de l’État, mettent en œuvre l’unité républicaine. La solidarité est inscrite dans leurs gènes. Merci de nous aider à poursuivre dans cette voie !
Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – Mme Nadia Sollogoub et M. Gérard Poadja applaudissent également.
Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.
Ma question s’adresse à M. le ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire.
Le plan Loup 2018–2022, actuellement en cours de négociation, doit concilier, « la cohabitation entre une espèce protégée, le canis lupus, et l’élevage dans les départements où le prédateur est présent ».
Une concertation est actuellement organisée, dont les modalités ont été dénoncées par de nombreuses organisations agricoles, tant le parti pris en faveur du loup est avéré.
Protégé au niveau européen par la convention de Berne, le loup est une espèce prioritaire, conformément à la directive Habitats, et la France doit donc veiller à sa totale conservation.
Compte tenu du nombre d’attaques en constante augmentation, peut-on encore s’interroger sur la viabilité du loup en France ?
Malgré des mesures de protection coûteuses et contraignantes, ces dommages sont les conséquences de l’inefficacité des dispositifs et doivent conduire à tout remettre à plat.
Dans mon département, les Hautes-Alpes, les alpages de haute montagne sont désertés, comme en zone centrale du parc national des Écrins, où les élus poussent un cri d’alarme.
À vouloir fermer les yeux sur la prolifération du loup, c’est la biodiversité qui est en danger, c’est l’érosion qui menace les populations, ce sont les milieux qui se referment et les risques d’incendie qui augmentent, c’est le tourisme qui est compromis, c’est la pérennité du pastoralisme et de notre agriculture qui n’est plus assurée.
Monsieur le ministre d’État, merci de bien vouloir m’indiquer dans quel état d’esprit vous abordez le prochain plan Loup et en préciser les mesures.
Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Jean-Claude Luche applaudit également.
M. Stéphane Travert, ministre de l’agriculture et de l’alimentation. Madame la sénatrice, il n’y a pas de « y’a qu’à, faut qu’on » dans ce dossier depuis que nous l’avons pris à bras-le-corps dès notre arrivée aux responsabilités, en mai dernier.
Protestations sur les travées du groupe Les Républicains.
Nous entendons parfaitement la détresse des éleveurs…
… et, avec mon collègue du ministère de la transition écologique et solidaire, nous souhaitons porter un plan Loup pluriannuel, qui puisse à la fois protéger les éleveurs, entendre leur détresse, et respecter la biodiversité.
Comme vous, madame la sénatrice, je suis attaché à l’agropastoralisme et je sais ce qu’il représente localement en termes d’aménagement du territoire ou paysager.
C’est uniquement par la concertation que nous aboutirons, ensemble, à la mise en place d’un plan pluriannuel…
M. Stéphane Travert, ministre. … qui puisse respecter, à la fois, la pression de la prédation et les engagements pris par la France les années précédentes en matière de biodiversité.
Exclamations sur les travées du groupe Les Républicains.
Nous restons bien évidemment à la disposition des élus, …
… que nous rencontrons d’ailleurs régulièrement. Je me suis déplacé en Aveyron il y a quelques semaines, j’ai pu constater de visu la détresse des éleveurs confrontés à la prédation du loup de manière très importante. Certains départements sont touchés de manière très forte, comme le vôtre, et les attaques atteignent parfois le nombre de 110 par an.
Nous devons trouver les solutions à même de répondre à la prédation, en travaillant sur la pression qu’elle exerce sur les territoires.
Pour résoudre toutes ces questions, nous devons tous travailler ensemble – préfets, acteurs locaux, etc. – et donner la main aux territoires. §Nous sommes bien évidemment à l’écoute des territoires.
Nous souhaitons trouver des solutions pérennes…
… afin de sortir d’un débat public qui s’électrise chaque fois que ces questions sont abordées.
M. Stéphane Travert, ministre. Il nous faut retrouver de la cohérence, de la concertation et de la sérénité. Voilà la méthode avec laquelle nous travaillons, madame la sénatrice !
M. François Patriat applaudit. – Ouh ! sur plusieurs travées du groupe Les Républicains.
Mme Patricia Morhet-Richaud. En 2020, la population lupine pourrait concerner beaucoup plus de départements français. Si, pour l’économie des territoires ruraux tournés vers l’élevage, la situation est déjà très préoccupante, la progression du loup dans les zones plus urbaines ne sera pas sans conséquence. Des problèmes de sécurité publique se poseront et les Français désigneront alors les responsables !
Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Jean-Claude Luche applaudit également.
Nous en avons terminé avec les questions d’actualité au Gouvernement.
Je rappelle que les prochaines questions d’actualité au Gouvernement auront lieu le mardi 14 novembre 2017 et seront retransmises sur Public Sénat, sur le site internet du Sénat et sur Facebook.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux quelques instants.
La séance est suspendue.
La séance, suspendue à seize heures cinq, est reprise à seize heures quinze, sous la présidence de M. Philippe Dallier.
J’informe le Sénat que des candidatures pour siéger au sein, d’une part, de la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur le projet de loi mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l’énergie et à l’environnement et, d’autre part, de l’éventuelle commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur le projet de loi de finances rectificative pour 2017 ont été publiées.
Ces candidatures seront ratifiées, si la présidence n’a pas reçu d’opposition dans le délai d’une heure prévu par notre règlement.
Monsieur le président, lors du scrutin public n° 6 qui a eu lieu le 8 novembre 2017 et qui portait sur l’ensemble du projet de loi mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l’énergie et à l’environnement, j’ai été inscrit comme ayant voté pour, alors que je souhaitais voter contre le texte tel qu’issu des travaux du Sénat.
Acte est donné de cette mise au point, mon cher collègue. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin.
Nous reprenons la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
Mes chers collègues, je vous rappelle que la discussion générale a été close.
Nous passons à la discussion du texte de la commission.
TITRE Ier
ORIENTATIONS PLURIANNUELLES DES FINANCES PUBLIQUES
(Non modifié)
Est approuvé le rapport annexé à la présente loi, prévu à l’article 5 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
TABLE DES MATIÈRES
I. Le contexte macroéconomique s’améliore, mais les finances publiques restent structurellement dégradées
A. Les perspectives à court terme (2017-2018)
B. Les perspectives à moyen terme (2019-2022)
II. Dès 2018 et tout au long du quinquennat, le Gouvernement engage une transformation profonde des structures de l’action publique qui permettra le respect de nos engagements de finances publiques
A. Conformément à nos engagements européens, la politique du Gouvernement vise un retour vers l’équilibre structurel et une réduction du ratio de dette publique
B. Le taux de prélèvements obligatoires sera abaissé de 1 point sur le quinquennat pour favoriser la croissance et l’emploi
C. Une baisse de plus de 3 points de la dépense publique à horizon 2022
D. À l’horizon du quinquennat, l’effort structurel portera sur la dépense et permettra la diminution du ratio de dette publique
E. Une transformation de l’action et de la gestion publique
III. L’effort sera équitablement réparti entre les sous-secteurs des administrations publiques
A. La trajectoire de l’État
B. La trajectoire des organismes divers d’administration centrale
C. La trajectoire des administrations de sécurité sociale
D. La trajectoire des administrations publiques locales
E. Si la législation et les politiques de finances publiques n’étaient pas réformées, le déficit public se résorberait plus lentement et la dette ne décroîtrait pas sur le quinquennat
Annexes :
Annexe 1 : Principales définitions.
Annexe 2 : Mode de calcul du solde structurel.
Annexe 3 : Périmètre des mesures ponctuelles et temporaires à exclure de la mesure du solde structurel.
Annexe 4 : Précisions méthodologiques concernant le budget quinquennal.
Annexe 5 : Précisions méthodologiques concernant la mesure de la croissance des dépenses au sein de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (Ondam).
Annexe 6 : Table de passage entre les dispositions de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et le présent rapport annexé.
I. LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE S’AMÉLIORE, MAIS LES FINANCES PUBLIQUES RESTENT STRUCTURELLEMENT DÉGRADÉES
A. LES PERSPECTIVES À COURT TERME (2017-2018)
L’économie française est sur une trajectoire de reprise plus vigoureuse depuis fin 2016 : la croissance s’établirait à +1, 7 % en 2017 et en 2018
en données CVS-CJO ; les données brutes pourraient être 0, 15 pt en-dessous d’après l’Insee en 2017
L’activité serait aussi soutenue par une plus forte croissance dans les pays avancés et émergents. La demande mondiale adressée à la France accélèrerait fortement en 2017 et progresserait encore nettement en 2018 mais sans accélérer, car l’accélération de l’activité aux États-Unis et de l’investissement privé en Allemagne serait compensée par le ralentissement économique attendu en Chine et au Royaume-Uni. Ce regain de dynamisme extérieur se traduirait par des exportations qui croîtraient en 2017-2018 de manière plus vigoureuse qu’en 2016.
La demande intérieure marquerait le pas en 2017 puis accélérerait en 2018 : en particulier, après un dynamisme marqué en 2016, la consommation des ménages ralentirait en 2017, en partie en raison d’un 1e trimestre décevant, lié à de faibles dépenses en énergie. L’investissement des entreprises resterait allant à horizon de la prévision, soutenu par la demande tant extérieure qu’intérieure et les mesures fiscales de Gouvernement, tandis que l’investissement des ménages serait soutenu par un contexte économique (dynamisme du pouvoir d’achat et de l’emploi) et financier favorable en dépit de la remontée des taux d’intérêt.
Ce scénario de croissance est proche des dernières anticipations des autres prévisionnistes : l’OCDE anticipe une croissance de +1, 7 % en 2017 puis +1, 6 % en 2018 dans le rapport EDR France publié le 14 septembre. Le consensus des économistes de marché s’établit en septembre à +1, 6 % en 2017 comme en 2018. L’Insee attendait +1, 6 % pour 2017 dans sa note de conjoncture de juin, le FMI prévoyait +1, 5 % en 2017 et +1, 7 % en 2018 dans ses prévisions de juillet, et la Banque de France tablait sur +1, 6 % les deux années en juillet. Pour sa part, la Commission européenne n’a pas encore revu sa prévision publiée au printemps dernier : +1, 4 % en 2017 puis +1, 7 % en 2018.
Cette prévision est soumise à de nombreux aléas. L’environnement international est incertain, en particulier en ce qui concerne les négociations sur la sortie du Royaume-Uni de l’UE et l’orientation de la politique budgétaire américaine. Les évolutions du pétrole et du change sont également sources d’incertitudes. L’investissement des entreprises pourrait être moins dynamique qu’attendu, si celles-ci souhaitaient réduire leur endettement. À l’inverse, il pourrait être plus dynamique si la reprise économique était plus marquée. Le dynamisme de l’emploi et le regain de confiance des ménages pourraient soutenir la consommation plus qu’escompté. Toutefois, l’investissement des ménages pourrait être moins élevé si le ralentissement des mises en chantier observé depuis quelques mois s’accentuait.
B. LES PERSPECTIVES À MOYEN TERME (2019-2022)
À moyen-terme, les projections de finances publiques reposent sur une hypothèse de stabilisation de la croissance à +1, 7 % de 2019 à 2021, puis à +1, 8 % en 2022.
Cette projection s’appuie sur des hypothèses prudentes de croissance potentielle et d’écarts de production.
La croissance potentielle s’établirait à 1, 25 % sur 2017-2020, 1, 3 % en 2021 et 1, 35 % en 2022. Cette estimation est proche de celle de la Commission (voir encadré) et repose sur une tendance de la productivité plus faible qu’avant-crise, en raison notamment du ralentissement des effets du progrès technique au niveau mondial.
La croissance potentielle augmenterait à l’horizon 2022 grâce aux effets positifs des réformes structurelles qui seront mises en œuvre lors du quinquennat, notamment pour favoriser la formation et l’apprentissage, réformer l’indemnisation du chômage, baisser le coin socio-fiscal (bascule des cotisations salariales sur la CSG), moderniser le code du travail, et soutenir l’investissement productif (abaissement de l’impôt sur les sociétés (IS) à 25 %, mise en place du prélèvement forfaitaire unique, réforme de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) qui ne pèsera plus sur les valeurs mobilières) et l’innovation (pérennisation du crédit d’impôt-recherche).
Le scénario de moyen-terme est celui d’un redressement progressif de l’écart de production, de −1, 5 % en 2016 à +1, 1 % en 2022. Après huit années d’écart de production négatif (entre 2012 et 2019), il serait positif à partir de 2020 mais resterait inférieur aux niveaux observés avant la crise de 2008-2009 ou au début des années 2000.
Le scénario macroéconomique retenu pour la programmation pluriannuelle fait en outre l’hypothèse d’un retour progressif des prix vers des niveaux cohérents avec la cible de la Banque centrale européenne.
Tableau : principales hypothèses du scénario macroéconomique 2018-2022 (*)
PIB (**)
Déflateur de PIB
Indice des prix à la consommation hors tabac
Masse salariale privée
Croissance potentielle
PIB potentiel (en Md€ 2010)
Écart de production (en % du PIB)
Note : (*) Données exprimées en taux d’évolution annuelle, sauf précision contraire. (**) Données corrigées des jours ouvrables.
Encadré : Explication des écarts entre la croissance potentielle de la LPFP et celle de la Commission européenne
Le scénario de croissance potentielle retenu – 1, 25 % sur 2018-2020 – est proche de celui de la Commission, qui est de 1, 2 % en moyenne sur la même période dans ses prévisions de printemps 2017. L’écart de production retenu en 2016 (−1, 5 %) est également proche de l’estimation de la Commission Européenne (−1, 3 %).
Les hypothèses de population active sont différentes car la Commission utilise l’exercice européen de projection de population à moyen terme (« Europop »), tandis que les estimations du Gouvernement s’appuient sur les projections les plus récentes de l’Insee pour la France, publiées le 9 mai 2017, moins dynamiques en fin de période. En revanche, le chômage structurel retenu est celui de la Commission européenne (estimé comme un NAWRU, c’est-à-dire un taux de chômage ne faisant pas accélérer les coûts salariaux unitaires réels).
Les prévisions d’investissement sous-jacentes à l’accumulation du capital sont proches entre le scénario du Gouvernement et celui de la Commission ; le scénario de capital retenu repose sur un taux d’investissement par rapport au capital existant égal à sa moyenne 2010-2016.
En revanche, la Commission retient une progression de la productivité tendancielle moins allante que le Gouvernement. Cela s’explique notamment par le traitement de la crise : malgré la prise en compte de la partie cyclique du ralentissement de la productivité liée à la sous-utilisation des capacités de production, la Commission ne retient pas de choc en niveau. Cependant, la Commission retient un effet durable sur la progression de la productivité tendancielle et donc sur la croissance potentielle.
Le Gouvernement a opéré un choix différent et retenu un choc en niveau sur la productivité pendant la crise et un ralentissement de tendance post-crise. En raison de l’introduction de ce choc en niveau sur la période 2008-2010, le ralentissement de la productivité est moins marqué dans les estimations du Gouvernement que dans celles de la Commission (0, 6/0, 7 % par an sur la période 2018-2022 contre 0, 4/0, 5 % pour la Commission). La croissance de la productivité globale des facteurs (PGF) tendancielle retenue est proche et légèrement supérieure à celle observée sur la période 2011-2016. Les réformes structurelles mises en œuvre en fin de quinquennat précédent, en particulier les réformes pro-concurrentielles et de simplification, ainsi que les réformes sur le marché du travail et le dialogue social sont favorables à la productivité. Mais, du fait d’un phasage tardif au cours du précédent quinquennat, en seconde moitié voire en toute fin, leurs pleins effets ne se sont pas encore totalement matérialisés. Par ailleurs le rattrapage en cours sur l’intégration des technologies numériques par les entreprises, ainsi que la remontée des dépenses privées de R&D avec la montée en puissance du CIR sont également des facteurs de soutien.
Le choix de ne pas retenir le scénario de la Commission européenne s’explique donc d’une part par la volonté de prendre en compte les dernières projections de population active de l’Insee et d’autre part par le choix de calcul de la tendance de la PGF.
II. DÈS 2018 ET TOUT AU LONG DU QUINQUENNAT, LE GOUVERNEMENT ENGAGE UNE TRANSFORMATION PROFONDE DES STRUCTURES DE L’ACTION PUBLIQUE QUI PERMETTRA LE RESPECT DE NOS ENGAGEMENTS DE FINANCES PUBLIQUES
A. CONFORMÉMENT À NOS ENGAGEMENTS EUROPÉENS, LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT VISE UN RETOUR VERS L’ÉQUILIBRE STRUCTUREL ET UNE RÉDUCTION DU RATIO DE DETTE PUBLIQUE
Le Gouvernement a pris des mesures fortes de maîtrise des dépenses publiques dès son arrivée, afin de respecter l’objectif de 3, 0 % de déficit, de sorte à permettre la sortie de la procédure pour déficit public excessif ouverte à l’encontre de la France depuis 2009. Le Conseil européen du 5 mars 2015 a recommandé à la France de corriger son déficit excessif en 2017 au plus tard. La chronique de déficits publics prévue par la LPFP, présentant un retour durable du déficit public sous 3, 0 % du PIB à partir de 2017, permet de préparer une sortie de la procédure en 2018. Celle-ci pourrait être proposée par la Commission et décidée par le Conseil, sur la base des données d’exécution de l’année 2017, qui seront notifiées par Eurostat en avril 2018, et des prévisions de printemps de la Commission pour les déficits publics des années 2018 et 2019.
Pour la suite de la trajectoire, et comme prévu dans le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG), l’objectif à moyen terme d’équilibre structurel des finances publiques (OMT) est fixé de manière spécifique par chaque État, avec une limite inférieure de -0, 5 % de PIB potentiel. Conformément à l’article 1er de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, il revient à la loi de programmation des finances publiques de fixer l’OMT visé par le gouvernement. L’article 2 de la présente loi de programmation fixe l’OMT à - 0, 4 % du PIB potentiel. L’OMT est inchangé par rapport à la précédente LPFP.
Une nouvelle estimation menée à l’occasion du débat d’orientation des finances publiques 2017 a conduit à revoir le niveau de l’écart de production par rapport au cadrage macroéconomique retenu par le précédent Gouvernement. Ainsi, pour l’année 2016, le niveau du solde structurel a été dégradé, passant de -1, 5 % à -2, 5 %. Cela signifie que le déficit public est en réalité moins dû à la situation conjoncturelle, qu’à un niveau de dépenses structurellement élevé. Cette révision a pour effet, toutes choses égales par ailleurs, d’allonger la durée de consolidation budgétaire permettant d’atteindre l’OMT. La trajectoire de la présente loi de programmation permet une amélioration continue du solde structurel jusqu’en 2022, où il s’établira à -0, 8 % PIB potentiel, ce qui permettra d’atteindre l’OMT en 2023.
Une telle trajectoire tient compte de la nécessité de soutenir la reprise en cours, alors que la France est l’un des pays de la zone euro dont l’écart de production est le plus creusé, d’après les dernières estimations de la Commission européenne. En outre, cette trajectoire de consolidation progressive des finances publiques permettra de soutenir le déploiement des réformes structurelles engagées par le Gouvernement, qui généreront des effets positifs à moyen terme sur la soutenabilité des finances publiques et le potentiel d’activité. Le rythme de réduction du déficit public prévu sur la durée du quinquennat s’inscrit donc dans la stratégie globale de politique économique du Gouvernement et permettra de combler la plus large partie de l’écart entre le déficit structurel actuel et l’objectif de moyen terme au cours du quinquennat.
Dans le même temps, les efforts consentis permettront de réduire la dette publique de manière significative dans les cinq années à venir. Ainsi, le ratio de dette sur PIB, qui atteint 96, 3 % en 2016 s’établira à 91, 4 % en 2022 et sera inscrit à cet horizon sur une pente décroissante.
La conformité de cette trajectoire aux règles budgétaires européennes sera évaluée chaque année sur la base des données notifiées, dans le cadre d’une analyse d’ensemble de la Commission, qui tient compte de la situation économique de chaque pays. Pour l’année 2018, cette dernière a précisé que l’évaluation du respect de l’ajustement recommandé sera faite à la lumière de la position des États membres dans le cycle économique, afin de tenir compte notamment de la nécessité relative de soutenir la reprise économique en cours. L’ajustement structurel 2018 serait de 0, 1 pt de PIB, dans un contexte d’écart de production encore creusé et de mise en œuvre de réformes structurelles majeures (marché du travail, fiscalité, investissement, logement, climat, …). L’ensemble de ces facteurs sont pris en compte dans les règles budgétaires européennes pour évaluer le caractère approprié de l’ajustement structurel par rapport à la réalité économique et aux réformes de chaque pays. L’ajustement prévu par la France pour 2018 permettrait de ne pas dévier significativement de la recommandation qui lui a été adressée par le Conseil. À partir de 2019, l’ajustement structurel sera en moyenne de 0, 35 point de PIB potentiel par an, conformément à nos engagements européens
recommandation du Conseil, 22 mai 2017
B. LE TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES SERA ABAISSÉ DE 1 POINT SUR LE QUINQUENNAT POUR FAVORISER LA CROISSANCE ET L’EMPLOI
La pression fiscale qui pèse sur les entreprises et les ménages français, entravant la demande et l’initiative privées, sera relâchée. La baisse des prélèvements obligatoires se poursuivra avec une baisse d’un point de PIB d’ici 2022, dont plus de 10 milliards d’euros de baisse d’ici à fin 2018, bénéficiant à la fois aux ménages et aux entreprises. Sur la période de programmation, le taux de prélèvements obligatoires sera ramené de 44, 7 % en 2017 à 43, 6 % en 2022. Cette baisse répond à trois choix stratégiques du Gouvernement. Le premier est de soutenir immédiatement la croissance et de favoriser l’emploi et le pouvoir d’achat en récompensant le travail, en engageant ces baisses dès le 1er janvier 2018, le deuxième d’améliorer la compétitivité et de libérer l’activité des entreprises, et le troisième de soutenir l’investissement privé dans les entreprises qui prennent des risques, qui innovent et qui créent les emplois de demain.
Cette baisse de la fiscalité portera en grande partie sur les ménages et bénéficiera en priorité aux actifs des classes moyennes et aux ménages modestes. Pour cela, les cotisations salariales maladie et chômage des salariés du secteur privé seront supprimées et financée par une hausse partielle de CSG dont l’assiette est plus large, permettant ainsi d’élargir les bases fiscales notamment s’agissant du financement de la protection sociale afin qu’il ne pèse pas uniquement sur le coût du travail. Outre le gain net de pouvoir d’achat que représentent ces baisses pour les actifs, elles stimuleront à la fois la demande et l’offre de travail en réduisant le coin fiscalo-social sur les salaires, en complément de la revalorisation de la prime d’activité. Par ailleurs, 80 % des ménages seront progressivement exonérés d’ici 2020 de la taxe d’habitation, avec un premier allègement de 3 milliards d’euros dès 2018, pour un gain de pouvoir d’achat et une plus grande équité fiscale
recommandation du Conseil, 22 mai 2017
Afin de renforcer la compétitivité des entreprises, l’activité et l’attractivité de notre économie, la fiscalité des entreprises sera allégée et simplifiée. Le taux facial de l’impôt sur les sociétés sera réduit, par étapes, à 25 % d’ici 2022. Cette baisse permettra de converger vers la moyenne européenne et de réduire le coût du capital, stimulant ainsi l’investissement à long terme. Par ailleurs, le CICE sera transformé en allègement pérenne de cotisations patronales dès 2019 – date privilégiée afin de garantir, dans un premier temps, un retour durable du déficit public sous 3 % du PIB – afin de simplifier le dispositif existant et de soutenir dans la durée l’emploi et la compétitivité des entreprises françaises. Cette transformation du CICE est également un gage de stabilité pour les entreprises, en particulier pour les plus petites d’entre elles. Cette baisse de cotisations sécurisera non seulement l’effort entrepris jusqu’ici pour aider les entreprises à restaurer leurs marges, mais elle soutiendra aussi la demande de travail peu qualifié du fait d’un ciblage plus important qu’aujourd’hui au niveau du salaire minimum.
Pour stimuler l’investissement productif, risqué et innovant, l’Impôt de solidarité sur la fortune (ISF) sera transformé en Impôt sur la Fortune Immobilière (IFI) dès 2018 et un taux de prélèvement unique de 30 % sur les revenus de l’épargne sera également instauré en 2018, incluant les prélèvements sociaux. Dans un contexte de transition technologique profonde, le besoin en capital est encore plus important qu’hier et alléger sa fiscalité est devenu indispensable. Ces différentes mesures s’inscrivent également dans une logique de convergence européenne, puisque les taxes sur le capital ont, en France, un poids particulièrement élevé par rapport à nos partenaires européens. Outre le fait que ces mesures participent à l’effort de réduction du coût du capital, elles réorienteront l’épargne nationale vers le financement des entreprises.
Afin d’accélérer la conversion écologique de notre économie, la hausse de la fiscalité du carbone sera amplifiée et la convergence de la fiscalité du diesel sur celle de l’essence sera pleinement effective à l’horizon du quinquennat. Ceci permettra aux acteurs économiques d’internaliser le coût social généré par l’usage des énergies fossiles, réduisant ainsi nos émissions de CO2. La France progressera ainsi en matière de poids des recettes reposant sur la fiscalité environnementale. Des mesures budgétaires comme la généralisation du chèque-énergie et la mise en place d’une prime à la conversion pour les véhicules anciens sont prévues pour accompagner les plus fragiles dans la transition écologique.
Tableau : principales mesures nouvelles en prélèvements obligatoires à fin 2018
Dégrèvement de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages
Création de l’Impôt sur la Fortune Immobilière (IFI)
Mise en place d’un prélèvement forfaitaire unique
Baisse du taux d’IS de 33 % à 25 %
Suppression de la 4e tranche de la taxe sur les salaires
Hausse de la fiscalité énergétique
Fiscalité du tabac
CICE - Montée en charge et hausse de taux de 6 à 7 % en 2018
Crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires
Élargissement du crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à domicile
Total
Note : ce tableau n’intègre pas la mesure nouvelle de gain de pouvoir d’achat pour les actifs liée à la baisse des charges en basculement de la CSG dont la première étape aura lieu le 1 er janvier et dont l’effet plein interviendra à compter d’octobre 2018
C. UNE BAISSE DE PLUS DE 3 POINTS DE LA DÉPENSE PUBLIQUE À HORIZON 2022
La trajectoire de la loi de programmation 2018-2022 prévoit une baisse du poids de la dépense publique hors crédits d’impôts dans le PIB de plus de 3 points à horizon 2022.
La dépense publique devrait ralentir lors des cinq prochaines années : sur la période 2018-2022, sa croissance en volume sera en moyenne de +0, 4 %, contre +1, 3 % sur les 10 dernières années. Cette croissance contenue sera rendue possible grâce aux importants efforts d’économies que l’ensemble des administrations publiques fourniront. Le rythme des dépenses s’infléchira au fur et à mesure de la mise en œuvre des économies structurelles identifiées par le processus “Action publique 2022“ (cf. infra).
Ainsi, sur le périmètre de la norme pilotable, l’évolution de la dépense de l’État en 2018 s’élèvera à +0, 6 % en volume, puis à -0, 4 % en volume en 2019, soit +1, 7 Md€ par rapport à 2018. Sur la période 2020-2022, alors que la charge de la dette augmentera de l’ordre de 0, 1 point de PIB par an, le taux d’évolution en volume de la dépense sous norme pilotable sera de -1 % par an et reposera notamment sur les réformes documentées dans le cadre du processus « Action Publique 2022 ».
De même, les collectivités locales maîtriseront leurs dépenses de fonctionnement dans le cadre du nouveau pacte financier avec l’État : en comptabilité nationale, les dépenses finales de fonctionnement ne progresseront que de 1, 2 % en valeur en moyenne sur le quinquennat, en cohérence avec l’objectif fixé dans la loi de programmation. Ceci correspond à un effort de 13 Md€ par rapport à une trajectoire spontanée de dépenses.
Enfin, les dépenses sociales seront maitrisées : en dépit d’une reprise de l’inflation, l’ONDAM sera maintenu à 2, 3 % sur la période 2018-2020 (cf. infra).
D. À L’HORIZON DU QUINQUENNAT, L’EFFORT STRUCTUREL PORTERA SUR LA DÉPENSE ET PERMETTRA LA DIMINUTION DU RATIO DE DETTE PUBLIQUE
Les tableaux suivants sont exprimés en comptabilité nationale et non en comptabilité budgétaire ou en comptabilité générale comme les objectifs d’économie ci-dessus. Ces différentes comptabilités peuvent ainsi présenter des écarts significatifs.
Solde public (en point de PIB)
Solde structurel (en points de PIB potentiel)
Ajustement structurel
Tableau : dépenses et recettes (exprimés suivant les conventions de la comptabilité nationale)
Ratio de dépenses publiques (*)
Ratio de prélèvements obligatoires
Ratio de recettes hors prélèvements obligatoires
Clé de crédits d’impôts
Note : (*) hors crédits d’impôts
Tableau : croissance de la dépense publique hors crédits d’impôt
Taux de croissance en valeur
Taux de croissance en volume
Inflation hors tabac
Tableau : dépense publique par sous-secteur, hors transferts, hors crédits d’impôts
Croissance en volume
APU
APUC
APUL
ASSO
Note : * Dépense en volume hors crédits d’impôts et hors transferts entre sous -secteurs des administrations publiques, exprimée à champ courant sauf mention contraire (**)
** Mesures retraitées :
En 2017, la budgétisation du financement des ESAT augmente la dépense des ASSO et diminue la dépense des APUC (+1, 5 Md€).
En 2018, les prestations auparavant versées par le fonds social chômage, classé en APUC, sont transférées vers Pôle Emploi en ASSO (2, 5 Md€).
1. L’effort structurel portera exclusivement sur la dépense publique
L’écart de production persistant en 2017 serait résorbé à l’horizon 2020, grâce à une croissance effective du PIB supérieure à la croissance potentielle. Sur le quinquennat, l’écart de production, encore très négatif en 2017 (-1, 1 % PIB potentiel) deviendra positif en 2020 et s’établira en 2022 à +1, 1 % PIB potentiel. Ainsi, la variation conjoncturelle du solde public contribuera de manière significative au redressement des finances publiques entre 2017 et 2022.
Cependant, la stratégie de redressement des finances publiques ira bien au-delà de l’effet mécanique de la résorption des effets de la crise passée : la France doit tirer profit de l’amélioration de la conjoncture économique pour engager un ajustement pérenne de ses finances publiques et en recomposer la structure par des choix stratégiques. Ainsi, le solde structurel, qui s’établit à -2, 2 % de PIB potentiel en 2017, se redressera à -0, 8 % en 2022. Cela permettra d’atteindre l’OMT, fixé à -0, 4 % de PIB potentiel, en 2023. À partir de 2019, l’ajustement structurel sera en moyenne de 0, 3 point de PIB potentiel par an. Au total, il sera de 1, 4 point de PIB potentiel entre 2017 et 2022.
Cet ajustement sera entièrement porté par un effort structurel en dépense : ce dernier sera de 2, 4 points de PIB potentiel sur la période, grâce à une progression des dépenses publiques en volume nettement inférieure à la croissance potentielle de l’économie française. À l’inverse, les mesures nouvelles en prélèvement obligatoires visant à la simplification, la recomposition et la réorientation de nos recettes fiscales, pèseront sur l’ajustement structurel pour près de 1 point de PIB potentiel sur la période. Cette stratégie permettra de libérer l’activité, le pouvoir d’achat, et de stimuler l’investissement productif, risqué et innovant. Enfin, plus spécifiquement, compte tenu du traitement en comptabilité nationale du CICE comme une dépense, la disparition de ce crédit d’impôt en 2019 pour être remplacé par une baisse pérenne des cotisations sociales jouera favorablement sur l’ajustement structurel entre 2017 et 2022 (+0, 3 point de PIB potentiel) : la créance en comptabilité nationale sera quasiment éteinte dès 2020, alors qu’un coût budgétaire persistera tout au long des restitutions. Au total, l’effort structurel, c’est-à-dire l’effet des mesures discrétionnaires, permettra d’améliorer le solde structurel de 1, 9 point de PIB potentiel sur la période considérée.
Enfin, les mesures exceptionnelles et temporaires prévisibles dans le cadre du présent rapport perturberont la chronique de solde public de manière transitoire. En particulier, la transformation du CICE en allègement pérenne de cotisations sociales patronales entraînera en 2019 une double dépense qui pèsera lourdement (20, 6 Md€) sur le déficit nominal.
Tableau : mesures exceptionnelles et temporaires - Hypothèses retenues dans la programmation
(écart au compte central, en Md€)
Mesures en recettes
dont :
Contentieux OPCVM
De Ruyter
Stéria
3 % dividendes
CVAE
Double coût bascule CITE
Double coût bascule CICE
Mesures en dépense
dont :
Intérêts des contentieux
Tableau : variation du solde structurel des administrations publiques
Variation du solde structurel (ajustement structurel)
Effort structurel
Mesures nouvelles en recettes (net des CI) et hors one-offs
Effort en dépense
Clé en crédits d’impôt
Composante non discrétionnaire
Tableau : élasticité des prélèvements obligatoires
Élasticité des prélèvements obligatoires (hors UE)
Tableau : décomposition structurelle par sous-secteur
En % PIB
APU
Solde effectif
Solde conjoncturel
Solde structurel
Solde des one-offs
APUC
Solde effectif
Solde conjoncturel
Solde structurel
Solde des one-offs
ASSO
Solde effectif
Solde conjoncturel
Solde structurel
Solde des one-offs
APUL
Solde effectif
Solde conjoncturel
Solde structurel
Solde des one-offs
Tableau : effort structurel par sous-secteur
En % PIB
APU
Variation du solde structurel
dont effort structurel
Effort en recettes
-0, 1
-0, 3
-0, 1
-0, 5
0, 0
0, 1
Effort en dépense
0, 1
0, 4
0, 4
0, 5
0, 5
0, 6
Clé de crédits d’impôts
0, 1
0, 0
0, 0
0, 4
0, 0
-0, 2
APUC
Variation du solde structurel
dont effort structurel
Effort en recettes
-0, 1
-0, 5
0, 3
0, 5
0, 0
0, 0
Effort en dépense
0, 0
0, 2
0, 1
0, 0
0, 1
0, 2
Clé de crédits d’impôts
0, 1
0, 0
0, 0
0, 4
0, 0
-0, 2
ASSO
Variation du solde structurel
dont effort structurel
Effort en recettes
0, 0
-0, 1
-0, 1
-0, 1
0, 0
0, 0
Effort en dépense
0, 0
0, 1
0, 1
0, 2
0, 3
0, 2
Clé de crédits d’impôts
0, 0
0, 0
0, 0
0, 0
0, 0
0, 0
APUL
Variation du solde structurel
dont effort structurel
Effort en recettes
0, 0
0, 3
-0, 2
-0, 9
0, 0
0, 0
Effort en dépense
0, 1
0, 1
0, 2
0, 3
0, 1
0, 2
Clé de crédits d’impôts
0, 0
0, 0
0, 0
0, 0
0, 0
0, 0
2. Le ratio de dette des administrations publiques sera réduit de 5 points pendant le quinquennat
La trajectoire de réduction des dépenses publiques de plus de 3 points de PIB et l’augmentation de la croissance, stimulée par les réformes prévues pendant le quinquennat, permettront à horizon 2022 de réduire le ratio de dette publique de 5 points. Cette baisse du ratio d’endettement permettra de renforcer la résilience et de dégager des marges de manœuvre budgétaires, en cas de nouvelle crise, améliorant ainsi la soutenabilité des finances publiques.
Le ratio d’endettement devrait ainsi diminuer à partir de 2020 après avoir atteint un pic en 2019. Cette augmentation en 2019 serait due au « double coût » exceptionnel lié à la transformation du CICE en baisse pérenne de cotisations. À partir de 2020, la baisse du déficit liée à la poursuite des efforts de consolidation et à la disparition de ce surcoût temporaire permettrait de commencer à faire décroître le ratio de dette. Des flux de créance viendraient cependant compenser en partie les effets de la baisse du déficit et de la croissance sur le ratio de dette. L’effet principal serait lié à l’extinction du CICE entre 2020 et 2022. En effet, à partir de 2019 aucun nouveau droit au CICE ne serait acquis mais il resterait un stock de créances fiscales acquises les années précédentes à restituer aux entreprises. Cet effet de trésorerie, neutre sur le solde public à partir de 2019, a néanmoins un impact sur le ratio de dette. Il s’estompe au fur et à mesure que le stock de restitution diminue. Malgré ces flux de créances pesant sur la dette, le ratio dette sur PIB diminuerait ainsi de plus de 5 points entre fin 2019 et 2022.
Tableau : la trajectoire de dette publique des administrations publiques, et détail par sous-secteur
(En points de PIB)
Ratio d’endettement au sens de Maastricht
Contribution des administrations publiques centrales (APUC)
Contribution des administrations publiques locales (APUL)
Contribution des administrations de sécurité sociale (ASSO)
Tableau : l’écart au solde stabilisant, le flux de créances et la variation du ratio d’endettement
Variation du ratio d’endettement (1+2)
Écart au solde stabilisant (1) = (a -b)
Solde stabilisant la dette (a)
Pm. Croissance nominale
Solde public au sens de Maastricht (b)
Flux de créances (2)
Encadré – Coût de financement de l’État et hypothèses de taux d’intérêt
En 2017 la France continue de bénéficier de conditions de financement très favorables, grâce au maintien de la confiance des investisseurs et aux effets de la politique monétaire accommodante menée par la Banque centrale européenne (BCE). À mi-septembre 2017 le taux moyen à l’émission des titres à court terme (BTF) s’établit à -0, 60 % après -0, 53 % en 2016, celui des titres à moyen-long terme à 0, 71 % après 0, 37 % en 2016. Du fait de l’affermissement de la croissance en Europe et du retour graduel de l’inflation enclenché depuis mi 2016, la perspective d’un resserrement progressif de la politique monétaire de la BCE se confirme.
Le profil de taux sous-jacent à la prévision de la charge de la dette repose sur l’hypothèse d’un resserrement graduel de la politique monétaire européenne à partir de 2018, en cohérence avec le scénario macroéconomique global de consolidation de la croissance et de l’inflation. Il table sur une poursuite du redressement des taux de moyen-long terme au rythme moyen de 75 points de base par an. Le taux à dix ans s’établirait à 1, 85 % fin 2018, puis 2, 60 % fin 2019 et 3, 75 % fin 2021.
Niveaux en fin d’année (hypothèses)
Taux courts (BTF 3 mois)
Taux longs (OAT à 10 ans)
Tableau : charge d’intérêts et solde primaire
Solde public
Charge d’intérêt
Solde primaire
E. UNE TRANSFORMATION DE L’ACTION ET DE LA GESTION PUBLIQUE
1. Action publique 2022
Lancé dès 2017, le processus “Action publique 2022” permettra de dégager des économies structurelles à moyen terme. La trajectoire fixée par la présente loi prévoit une baisse de plus de trois points de PIB de la dépense publique. Le Gouvernement entend atteindre cet objectif, en examinant le périmètre de l’action publique d’un point de vue stratégique et en impliquant les usagers et les agents, afin d’améliorer l’efficience des politiques publiques : meilleure qualité de service pour les usagers, meilleur environnement de travail pour les agents, et meilleure utilisation des impôts des contribuables. Cela suppose de mettre en œuvre un processus ambitieux de réforme de l’action publique. S’appuyant sur une démarche de revue des missions et de la dépense publique dans une approche par politique publique, le programme « Action publique 2022 » portera sur la définition et la mise en œuvre de réformes structurelles qui se déploieront au cours du quinquennat.
Constatant que les exercices de réforme de l’État et des administrations publiques qui se succèdent depuis dix ans (« Révision générale des politiques », de 2007 à 2012 et « Modernisation de l’action publique » de 2012 à 2017), et plus généralement les approches par le rabot, n’ont pas été à la hauteur des enjeux de redressement des finances publiques et de modernisation de l’action publique, le Gouvernement souhaite lancer un processus de réforme d’un type nouveau, placé sous l’autorité du Premier ministre, avec l’appui du ministre de l’action et des comptes publics.
Il couvre l’ensemble des administrations publiques et de la dépense publique, dans la mesure où le champ de l’État ne représente qu’une part minoritaire de la dépense publique et dans la mesure où les usagers du service public portent une appréciation sur sa qualité sans distinguer la collectivité qui les porte. Toutefois, afin de garantir une responsabilisation accrue, chaque ministère sera chef de file des politiques publique qui le concernent.
Un Comité Action Publique 2022 (CAP22), composé de personnalités qualifiées françaises ou étrangères issues de la société civile, de hauts fonctionnaires et d’élus locaux, sera chargé d’identifier des réformes structurelles et des économies significatives et durables, sur l’ensemble du champ des administrations publiques, en faisant émerger des idées et des méthodes nouvelles. Pour ce faire, plusieurs chantiers viendront alimenter les travaux du comité. Les propositions des ministères seront examinées dans le cadre de travaux itératifs. Cinq chantiers transversaux seront conduits en parallèle sur les thématiques suivantes : la simplification administrative, la transformation numérique, la rénovation du cadre des ressources humaines, l’organisation territoriale des services publics et la modernisation de la gestion budgétaire et comptable. En parallèle, un grand forum de l’action publique permettra d’associer les usagers et les agents à la rénovation de l’action publique.
Les conclusions du Comité Action Publique 2022, dévoilées au premier trimestre 2018, feront l’objet d’arbitrages sur la base desquels des plans de transformation ministériels seront élaborés et mis en place.
2. La maîtrise des dépenses de l’État
Le budget pluriannuel présenté à l’occasion de la présente LPFP 2018-2022 reposera sur un double système de norme : une norme recentrée sur les dépenses pilotables de l’État et un objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) telles que définies à l’article 8 du projet de loi.
a) Un principe directeur de sincérité de la budgétisation initiale
Les crédits nécessaires à la couverture des sous-budgétisations identifiés par la Cour des comptes dans son rapport d’audit seront en effet ouverts dans le projet de loi de finances pour 2018, permettant ainsi une plus grande transparence vis-à-vis de la représentation nationale. Un tel effort de remise à niveau doit permettre une plus grande responsabilisation des gestionnaires qui devront donc gérer aléas ou priorités nouvelles au sein de leur plafond limitatif de crédits.
Le principe d’auto-assurance est un corollaire indispensable de la visibilité donnée sur les enveloppes triennales. Il est le pendant de la sincérisation des budgets opérée à l’occasion du PLF 2018. En construction budgétaire (pour les budgets à venir au-delà de celui de 2018) comme en gestion, ce principe implique que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d’une mission soient gérés dans la limite du plafond de ses crédits, soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation d’économies complémentaires. Ces redéploiements ou économies doivent être mis en œuvre prioritairement au sein du programme qui supporte les aléas ou les priorités nouvelles. À défaut, ils doivent être réalisés entre les programmes de la même mission.
Sous-budgétisations sous-jacentes à la LFI 2017 identifiées par la Cour des comptes
Mission
Sous-budgétisation
Montant (Md€)
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
Refus d’apurements communautaires
Agriculture
Crises : Influenza aviaire
Travail et emploi
Prime à l’embauche
Travail et emploi
Rémunération de fin de formation
Travail et emploi
Plan de formation
Travail et emploi
Contrats aidés
Défense
Opérations extérieures, opérations intérieures et masse salariale
Solidarités et santé
Allocation aux adultes handicapés (AAH) et Prime d’activité
Enseignement scolaire
Masse salariale de l’éducation nationale
Immigration, asile et intégration
Allocation pour demandeurs d’asile (ADA)
Cohésion des territoires
Hébergement d’urgence
Cohésion des territoires
Aides personnalisées au logement
Autres
Service civique, Aide médicale d’État, contribution aux organismes scientifiques internationaux, etc.
Total (Md€)
Source : Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques (juin 2017)
La mise en œuvre du principe d’auto-assurance permet ainsi de limiter aux seules situations exceptionnelles les ajustements susceptibles d’affecter en cours d’année les plafonds définis par mission ou leur révision dans le cadre des projets de lois de finances, selon les modalités précisées ci-après.
b) Réserve de budgétisation et de précaution
L’incapacité de prévoir la totalité des événements susceptibles d’intervenir et la nécessité de pouvoir initier des actions nouvelles en cours de programmation justifient l’existence de marges de manœuvre tant pour la budgétisation au sein d’une période pluriannuelle, qu’en gestion.
Concernant la budgétisation, la programmation triennale prévoit une réserve centrale de budgétisation d’un montant de 500 M€ en 2019 et 1 Md€ en 2020. La mise en place d’une telle réserve, objectif qui n’avait pu être atteint depuis le triennal 2009-2011, doit permettre de répondre aux situations nouvelles qui ne pouvaient être anticipées au stade de la programmation pluriannuelle. En priorité, la réserve de budgétisation permettra en 2019 et 2020, de rehausser le cas échéant les plafonds de mission soumis à des dépenses plus dynamiques que prévues ou imprévisibles, qui ne pourraient être absorbées au sein de la mission après application du principe d’ « auto-assurance » décrit supra.
Concernant l’exécution, le Gouvernement s’engage à revenir à une pratique plus raisonnée des outils de régulation et de redéploiement en gestion. Pour cela, l’accent a été mis sur la sincérité de la budgétisation initiale (cf. supra). Les enveloppes de couverture des risques en gestion sont par ailleurs majorées : la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) est reconstituée à hauteur de 124 M€ afin de permettre de faire face à des événements imprévisibles nécessitant une intervention rapide de l’État (catastrophe naturelle par exemple), la provision pour opérations extérieures de la défense sera progressivement rebasée, avec une première marche de +200 M€ en 2018, et pour la première fois une provision pour risques est inscrite au sein du budget de l’agriculture, à hauteur de 300 M€.
Ces mesures, accompagnées de la réaffirmation du principe d’auto-assurance, permettent d’abaisser fortement le niveau de la réserve de précaution – dont le principe est posé au 4° bis de l’article 51 de la LOLF et qui vise à bloquer une partie des crédits en début de gestion – en le ramenant de 8 % à 3 % des crédits initiaux.
c) Doctrine d’affectation de taxes
À l’inverse des dotations versées par le budget général de l’État, l’affectation directe d’impositions de toute nature fait échapper ce financement public au contrôle annuel du Parlement dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances. L’affectation constitue par ailleurs une dérogation au principe d’universalité budgétaire. Enfin, la plupart des taxes affectées connaissent une évolution dynamique, ce qui, en l’absence de mécanisme de limitation, conduit à une progression de la dépense moins bien contrôlée – et donc moins en adéquation avec les besoins des politiques visées – pour les organismes concernés que pour les dépenses de l’État ou des organismes financés sur subvention budgétaire incluse dans la norme de dépenses pilotables de l’État.
Le recours à l’affectation d’imposition de toutes natures à des tiers autres que les organismes de sécurité sociale, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale fait l’objet d’un encadrement précis à l’article 15 de la présente LPFP qui exclut expressément l’affectation de taxes, à trois exceptions près :
- la première exception est celle des ressources présentant une logique de « quasi-redevance » ;
- la seconde exception concerne les prélèvements finançant des actions de mutualisation ou de solidarités sectorielles au sein d’un secteur d’activité ;
- enfin, la troisième exception est celle des fonds d’assurance ou d’indemnisation et présentant une logique de mutualisation du risque.
Le même article indique que l’ensemble des taxes affectées doivent faire l’objet d’un plafonnement. Les éventuelles affectations dérogeant à ce principe de plafonnement sont justifiées dans l’annexe « Voies et moyens » du projet de loi de finances de l’année.
3. L’effort des collectivités locales fera l’objet d’une contractualisation avec l’État
Sur la durée du quinquennat, la maîtrise des dépenses publiques nécessitera la participation de chacun des sous-secteurs des administrations publiques. Les collectivités territoriales seront associées à cet effort avec une réduction de leurs dépenses à hauteur de 13 Md€ par rapport au tendanciel.
Cet objectif fera l’objet d’un contrat de mandature entre l’État et les collectivités locales qui permettra de définir leurs engagements réciproques. Un pacte financier, dont le contenu sera concerté dans le cadre de la conférence nationale des territoires, précisera à cet effet la trajectoire pluriannuelle de dépenses et de désendettement associée, les modalités de mise en œuvre des procédures visant à vérifier le respect des engagements ainsi que le mécanisme de correction applicable dans le cas d’une déviation des dépenses et de la trajectoire de désendettement à la trajectoire prévue.
La loi de programmation des finances publiques s’inscrit dans cette démarche en précisant qu’un mécanisme de correction sera appliqué sur les concours financiers de l’État, dont la trajectoire est prévue dans la LPFP jusqu’en 2022, ou les ressources fiscales des collectivités, en cas de déviation par rapport à la trajectoire d’économies prévue. Les objectifs de finances publiques locales feront l’objet soit d’une contractualisation pour les 300 plus grandes collectivités, autour de références cohérentes avec la trajectoire de finances publiques, soit d’une simple information suivie d’un débat autour de ces mêmes références pour les autres.
L’objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL) sera à nouveau utilisé sur la période de programmation. Il constituera un outil qui permettra de vérifier, en concertation avec les collectivités, le respect de leur trajectoire de dépenses de fonctionnement.
En complément de l’objectif de maîtrise des dépenses des collectivités, un mécanisme prudentiel utilisant comme indicateur le ratio d’endettement rapporté à la capacité d’autofinancement sera introduit pour contribuer à la maîtrise de la dette publique. Cette « règle d’or » renforcée, déclinée au niveau de chaque catégorie de collectivités pour tenir compte de leurs spécificités, permettra de s’assurer de la soutenabilité financière de leurs politiques d’investissement.
4. Les dépenses fiscales et les niches sociales feront l’objet d’un suivi renforcé
La LPFP 2018-2022 prévoit un mécanisme d’encadrement de la part des dépenses fiscales dans l’ensemble des recettes fiscales du budget général, combiné à un mécanisme similaire de mesure de la part des niches sociales dans les recettes sociales, afin que dépenses fiscales et niches sociales ne puissent excéder un plafond exprimé en pourcentage des recettes totales inscrit en LPFP.
En parallèle, la LPFP 2018-2022 pose le principe d’une limitation dans le temps des dépenses fiscales et des niches sociales : tout nouveau texte instituant une dépense fiscale ou sociale doit prévoir un délai limité d’application maximal de quatre ans pour la niche fiscale et trois ans pour la niche sociale ainsi créée. Une telle disposition permet de fixer une échéance d’évaluation, à l’approche de la date d’extinction du dispositif, afin de justifier sa pertinence avant d’en proposer la reconduction au Parlement.
5. Le Grand plan d’investissement sera lancé dès 2018
a) Grand plan d’investissement
Initiative majeure des cinq prochaines années, le grand plan d’investissement (GPI) a pour ambition d’accélérer l’émergence d’un nouveau modèle de croissance en poursuivant trois objectifs : augmenter son potentiel de croissance et d’emplois, privilégier la dépense publique favorable à l’investissement et l’innovation et accélérer la transition écologique. Ce plan, constitué de dépenses non pérennes, améliorera nettement les performances économiques et sociales du pays. Il contribuera à déployer le plein potentiel des réformes structurelles qui seront mises en œuvre en parallèle, et accompagnera les réformes budgétaires.
Les investissements prévus par le plan couvriront un champ très large de dépenses dépassant largement l’investissement public au strict sens comptable (formation brute de capital fixe), en englobant toute mobilisation temporaire de ressources ayant un effet à long terme, par exemple les actions de formation ou subventions destinées à orienter le comportement des acteurs dans la transition énergétique). Le plan sera ainsi centré autour de trois priorités : augmenter le potentiel de production, accélérer la transition énergétique et réduire structurellement la dépense publique en modernisant l’action publique. Il interviendra sur sept axes de politiques publiques : la formation et les compétences, la transition écologique et énergétique, la santé, l’agriculture, la modernisation des administrations publiques notamment grâce à la numérisation, les transports et équipements collectifs locaux, et l’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation. Afin d’engager la transformation de notre modèle de croissance dès 2018, le Grand plan d’investissement montera en charge à partir de l’an prochain. Conformément au principe de responsabilisation voulu par le Gouvernement, afin de donner aux ministres une pleine visibilité et responsabilité sur l’ensemble de leurs moyens, et contrairement aux ressources des programmes successifs d’investissements d’avenir, les crédits du GPI ne constitueront pas un budget distinct des programmes ministériels. Il s’agit donc de dépenses d’avenir et d’investissements temporaires qui seront retracées par les ministères eux-mêmes au sein de leurs budgets. En contrepartie, un suivi transversal sera effectué par une structure légère centralisée afin d’évaluer l’atteinte des objectifs et soutenir les ministères dans la mise en œuvre de ces actions de transformation.
Le plan sera composé de crédits à impact maastrichtien hors investissements d’avenir à hauteur de 36 Md€ sur le budget de l’État, de ses opérateurs, et de l’assurance maladie (ces dernières dépenses seront très largement financés au sein de l’objectif national d’assurance maladie – Ondam), de crédits du troisième PIA pour 10 Md€ (dont 6 Md€ de dépenses maastrichtiennes) et d’instruments financiers innovants non maastrichtiens (mobilisant des fonds propres et des prêts, notamment de la Caisse des dépôts et Consignations) pour 11 Md€ environ.
b) Gouvernance des investissements
En valeur absolue, et depuis de nombreuses années, la France est le premier investisseur de l’Union européenne, avec 78, 6 Md€ d’investissements publics au sens comptable
formation brute de capital fixe et acquisition moins cession d’actifs non financiers non produits
Le Gouvernement a pour objectif d’améliorer cet état de fait, via i) la définition d’une méthodologie harmonisée, partagée et utilisée par tous les porteurs de projets et ii) une réforme du processus d’instruction et de décision des projets d’investissements. Un comité d’experts mis en place sous l’égide de France Stratégie devra préciser et harmoniser les règles de l’évaluation socio-économique pour l’ensemble des secteurs, avec notamment la publication d’un guide d’ici la fin de l’année. De plus le Gouvernement mettra en place un comité interministériel de sélection des investissements placé sous l’autorité du Premier ministre et qui sera chargé de valider ou non les étapes clefs de la vie d’un projet : approbation du principe du projet après notamment analyse socio-économique et analyse de soutenabilité budgétaire, validation du mode de réalisation et du plan de financement, autorisation d’engagement juridique et financier. Ces mesures contribueront à renforcer durablement la qualité de l’investissement public et la visibilité collective sur l’avancement des projets.
III.– L’EFFORT SERA ÉQUITABLEMENT RÉPARTI ENTRE LES SOUS-SECTEURS DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
A. LA TRAJECTOIRE DE L’ÉTAT
Sur la période de la programmation, la trajectoire de finances publiques de l’État connaîtrait l’évolution suivante :
Tableau : variation du solde structurel des administrations publiques
Solde en comptabilité nationale (en Md€)
Solde en comptabilité nationale (en pt de PIB)
Dépenses (en pt de PIB)
Recettes (en pt de PIB)
1. La trajectoire des dépenses et des recettes de l’État
LFI 2017
LFI 2017 Format 2018
PFL 2018
Crédits ministériels
Taxes affectées
Budgets annexes et compte spéciaux pilotables
Retraitements des flux internes au budget de l’État
Économies complémentaires Action publique 2022
Norme de dépenses pilotables
Évolution annuelle en volume
0, 6 %
-0, 4 %
-1, 0 %
Transferts aux collectivités territoriales
Dépenses du CAS Pensions (hors programme 743)
Autres dépenses de comptes d’affectation générale
Charge de la dette
Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne
Investissements d’avenir
Objectif de dépenses totales de l’État
Évolution annuelle en volume
0, 7 %
0, 6 %
0, 0 %
Sur le champ de la norme de dépenses pilotables de l’État (cf. définition en annexe 3), les dépenses augmenteront de 4, 1 Md€ en 2018, puis de 1, 7 Md€ en 2019 et de 1, 0 Md€ en 2020 soit une décélération très nette du rythme d’accroissement de la dépense sous norme. Cette hausse des crédits sous norme de dépenses pilotables de 6, 9 Md€ en trois ans est à comparer à la hausse de 10, 4 Md€ des crédits inscrits en LFI pour 2017 sur ce périmètre par rapport à la LFI pour 2016. En outre la croissance des dépenses en 2018 s’explique en grande partie par le rebasage des impasses de budgétisation de la LFI pour 2017 mises en lumière par l’audit de la Cour des comptes de juin 2017. Les impasses documentées par la Cour des comptes au titre de la LFI 2017 s’élèvent à 4, 2 Md€ (cf. tableau p.37) soit un montant proche de l’augmentation des dépenses entre les LFI 2017 et 2018.
Sur la période 2020-2022 le taux d’évolution en volume de la dépense sous norme pilotable sera de -1 % par an. Cette évolution sera rendue possible notamment par les réformes documentées dans le cadre du processus « Action Publique 2022 ».
Sur le champ de l’objectif de dépenses totales de l’État (cf. annexe 3), l’évolution de la dépense serait de 20 Md€ entre 2017 et 2020. Le prélèvement sur recettes à destination de l’Union européenne, compris dans le champ de cet objectif, augmenterait de 5 Md€ environ entre 2017 et 2020, avec une chronique de dépenses estimée pour les années 2018, 2019 et 2020 de 20, 23 et 24 Md€.
2. Un budget de transformation pour libérer les acteurs et les initiatives, protéger le pays et les plus vulnérables et investir dans l’avenir
a) Libérer
Les transformations fiscales et budgétaires portées par les textes financiers sont menées en cohérence avec les réformes en matière de travail ou de logement, dans une logique de simplification et de modernisation des contraintes normatives et de libération des acteurs.
La transformation économique de la France et le soutien à l’activité et la création d’emploi passera par un soutien accru aux entreprises, notamment fiscal, avec la transformation en 2019 du CICE en allègements de charges sociales pérennes, mesure permettant à la fois une plus grande simplicité et lisibilité pour les entreprises et qui améliorera leur trésorerie dans la mesure où elles bénéficieront de l’allègement immédiatement (et non plus a posteriori comme dans le cas d’un crédit d’impôt). En parallèle la poursuite de la baisse de l’IS de 28 % à 25 % en 2022 et la suppression de la contribution de 3 % sur les dividendes viendront accroître les marges de manœuvre des entreprises et donc leur capacité à investir et à se développer.
La baisse de la pression fiscale redonnera aussi du pouvoir d’achat avec le dégrèvement de la taxe d’habitation pour 80 % des foyers, la suppression des cotisations salariales, et l’activation de dépenses sociales comme la revalorisation de la prime d’activité.
b) Protéger
La programmation budgétaire présentée intègre le financement des priorités du Gouvernement en matière de justice, de sécurité et de défense. Ainsi la progression annuelle du budget des armées sera de +1, 7 Md€ par an tandis que 10 000 postes de policiers et de gendarmes seront créés d’ici 2022 (dont 2 000 en 2018). En outre, 6 500 postes seront créés à la justice sur la durée du quinquennat, dont 1 000 dès 2018.
La fiscalité sera aussi mise au service de la transition écologique pour protéger contre le risque climatique, avec l’alignement progressif de la fiscalité du gazole sur celle de l’essence et l’accélération de la trajectoire carbone. Des mesures budgétaires comme la généralisation du chèque-énergie et la prime à la conversion pour les véhicules anciens sont incluses pour accompagner les plus fragiles dans la transition écologique.
La trajectoire budgétaire concrétise aussi l’objectif du Gouvernement d’inventer de nouvelles protections pour mieux aider les plus fragiles. Le budget intègre ainsi les mesures de justice sociale et de soutien au pouvoir d’achat du Gouvernement que sont la revalorisation de la prime d’activité, la hausse de l’allocation aux adultes handicapés et la hausse de l’allocation de solidarité aux personnes âgées.
c) Investir
Au-delà du soutien aux entreprises, les mesures fiscales de la trajectoire sur l’État visent à orienter l’épargne française vers l’investissement des entreprises qui prennent des risques, qui innovent et qui créent les emplois de demain. Ainsi un prélèvement forfaitaire unique de 30 % sur les revenus du capital sera introduit. En parallèle l’impôt sur la fortune sera supprimé et remplacé par un impôt sur la fortune immobilière. Enfin des mesures spécifiques sont prévues pour améliorer l’attractivité du territoire vis-à-vis des investissements étrangers, et notamment le développement de la place de Paris dans le contexte du Brexit.
Les crédits prévus au titre du GPI pour la période 2018-2020 sont aussi intégrés dans les plafonds de chaque mission. Ces crédits seront dotés d’une gouvernance et d’un suivi spécifique. Sera notamment créé au sein d’une nouvelle mission du budget général un fonds pour la transformation de l’action publique, doté de 700 M€ de crédits sur le quinquennat et qui financera, sur la base d’appels à projet, les coûts d’investissement nécessaires à la mise en œuvre de réformes structurelles.
3. Un budget qui opère des choix stratégiques pour financer les priorités du Gouvernement
Des économies d’ampleur seront mises en œuvre sur l’ensemble des missions du budget pour financer les priorités exposées supra. Deux secteurs pour lesquels les résultats obtenus ne sont pas à la hauteur des moyens publics engagés seront particulièrement mis à contribution :
En matière d’emploi le choix est fait, en parallèle de la réforme du code du travail, de diminuer le volume de contrats aidés, dont l’efficacité en matière de retour à l’emploi et d’insertion professionnelle n’est pas démontrée pour investir de manière prioritaire dans la formation professionnelle. Cette dépense s’inscrira dans le cadre du Grand plan d’investissement (GPI) destiné à augmenter le potentiel de croissance de l’économie française, à accélérer la transition écologique et à financer la transformation de l’action publique.
En matière de logement la baisse des aides personnelles au logement (APL) se fera dans le cadre d’une série de réformes structurelles mises en œuvre entre 2018 et 2020 qui visent à sortir de la logique inflationniste induite par le soutien à la demande de logements et à soutenir l’offre de logement.
D’autres économies seront mises en œuvre comme la rationalisation de l’intervention économique en matière de transition énergétique et le recentrage du crédit d’impôt transition énergétique sur les actions les plus efficaces.
Au-delà des économies structurelles engagées dès 2018, « Action Publique 2022 » viendra prendre le relais en initiant un processus de réforme et de modernisation des administrations,
L’évolution de la masse salariale de l’État et de ses opérateurs fera l’objet d’une maitrise stricte. En particulier le point d’indice est stabilisé en 2018 et un jour de carence est introduit pour réduire le micro-absentéisme. Par ailleurs, les effectifs de l’État et des opérateurs s’inscriront en baisse sur le quinquennat. Les créations d’emplois prévues dans les ministères stratégiques comme les armées, l’intérieur ou la justice seront ainsi compensées par des réductions d’effectifs plus importantes dans les autres domaines, selon les capacités d’optimisation et de gains de productivité identifiées.
4. Trajectoire triennale 2018 -2020
La programmation d’ensemble des finances publiques couvre cinq années (2018-2022). Au cours de cette période, les moyens de l’État font l’objet d’une programmation plus précise qui détaille, dans le cadre du budget triennal 2018-2020, les crédits alloués à chaque mission. Les plafonds de l’année 2018 sont ceux inscrits dans le PLF. Les plafonds de l’année 2018 coïncident avec ceux qui seront présentés dans le cadre du PLF. Les plafonds de l’année 2019 sont fermes ; ceux de 2020 seront actualisés pour intégrer notamment les économies complémentaires issues du processus Action publique 2022 nécessaires au respect de la trajectoire globale.
Évolution des plafonds de crédits de paiements par mission 2017-2020
Crédits de paiement
LFI 2017
LFI 2017 Format 2018
Action et transformation publiques
Action extérieure de l’État
Administration générale et territoriale de l’État
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
Aide publique au développement
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation
Cohésion des territoires
Conseil et contrôle de l’État
Crédits non répartis
Culture
Défense
Direction de l’action du Gouvernement
Écologie, développement et mobilité durables
Économie
Engagements financiers de l’État (hors dette)
Enseignement scolaire
Gestion des finances publiques et des ressources humaines
Immigration, asile et intégration
Investissements d’avenir
Justice
Médias, livre et industries culturelles
Outre-mer
Pouvoirs publics
Recherche et enseignement supérieur
Régimes sociaux et de retraite
Relations avec les collectivités territoriales
Santé
Sécurités
Solidarité, insertion et égalité des chances
Sport, jeunesse et vie associative
Travail et emploi
Le respect de ce budget triennal est garanti par deux mécanismes fondamentaux : un principe d’auto-assurance et la constitution d’une réserve de précaution.
B. LA TRAJECTOIRE DES ORGANISMES DIVERS D’ADMINISTRATION CENTRALE
Eu égard à la règle posée à l’article 12 de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 interdisant aux ODAC de s’endetter auprès d’un établissement de crédit pour une période allant au-delà d’une année les ODAC sont globalement à l’équilibre. La poursuite des décaissements au titre des PIA 1 et 2 explique le solde déficitaire des ODAC sur la période.
Tableau : trajectoire des organismes divers d’administration centrale
Dépense
Recette
Solde
C. LA TRAJECTOIRE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE
Le tableau ci-dessous présente la trajectoire des administrations de sécurité sociale pour les années 2016-2022.
(En points de PIB sauf indication contraire)
Dépenses
Recettes
Solde
Solde (Md€)
Le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) se redresserait sur la période 2019-2022, du fait de la dynamique modérée des dépenses des branches vieillesse et famille et de la maîtrise des dépenses d’assurance maladie. Proche de l’équilibre dans le compte provisoire de 2016, le solde des ASSO deviendrait positif dès 2017. Au-delà, sous le double impact de dépenses maîtrisées et de recettes favorables dans un contexte de croissance solide et de nette amélioration en termes d’emploi, le solde des ASSO deviendrait très excédentaire.
Aussi, dans cette trajectoire, il est fait l’hypothèse conventionnelle d’une contribution du secteur ASSO à la réduction du déficit de l’État, sous forme de transfert, dès 2019. Ce transfert stabilise l’excédent ASSO hors Cades et FRR sur toute la période à un niveau légèrement supérieur à l’équilibre. Ce choix, neutre sur l’ensemble des APU, reflète aussi le fait qu’une contribution des sous-secteurs revenus à l’équilibre reste nécessaire.
Les comptes présentés dans la loi de financement de la sécurité sociale et dans la loi de programmation des finances publiques relèvent de périmètres et de conventions comptables distinctes à double titre. D’une part, le champ des ASSO couvert par la LPFP est plus étendu que celui couvert par la LFSS car il inclut notamment le régime d’indemnisation du chômage, les régimes complémentaires de retraite des salariés et les organismes dépendant des assurances sociales (principalement les hôpitaux et Pôle Emploi). D’autre part, les conventions comptables utilisées par la comptabilité nationale diffèrent du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale. Elles excluent en particulier les dotations nettes des reprises sur provisions, les dotations aux amortissements et les plus-values sur cessions d’immobilisations financières ou opérations de change.
1. Maîtriser dans un cadre pluriannuel les dépenses d’assurance -maladie tout en garantissant la qualité des soins et l’accès à l’innovation
La gouvernance de l’ONDAM mise en place depuis plusieurs années (abaissement du seuil d’alerte, mise en place du comité de pilotage, augmentation du nombre des interventions du comité d’alerte) ainsi que la mise en œuvre du plan d’économies 2015-2017 ont contribué au respect de l’objectif en 2016 pour la septième année consécutive. S’agissant de 2017, les données d’exécution à fin mai sur les soins de ville ne laissent pas, à ce stade, craindre un dépassement de l’objectif pour 2017, constat qui avait déjà été celui du comité d’alerte de l’ONDAM en juin. Ce dernier se réunira au plus tard le 15 octobre pour rendre un avis qui portera à la fois sur la construction de l’objectif pour 2018 et sur les risques éventuels quant à la réalisation de l’objectif de l’année en cours.
Dans le cadre de la stratégie globale des finances publiques, l’ONDAM connaîtra un taux d’évolution en moyenne annuelle de +2, 3 % sur la période 2018-2020, soit un effort d’économies de 4, 2 Md€ dès 2018 afin de compenser une évolution tendancielle des dépenses de +4, 5 %.
Pour assurer le respect de cette trajectoire, assurer une amélioration continue de la qualité de soins et garantir l’accès de tous aux soins innovants, le système de soins poursuivra sa transformation dans le cadre de la stratégie nationale de santé (SNS). La prévention, la lutte contre les inégalités d’accès sociales et territoriales aux soins, la pertinence et la qualité des soins et le soutien à l’innovation en constitueront les axes prioritaires d’action.
L’ensemble des acteurs en ville et à l’hôpital seront mobilisés durant la période 2018-2022 pour renforcer l’efficience de l’offre de soins avec comme leviers la structuration de parcours de soins efficients, l’amélioration de la performance des établissements de santé et médico-sociaux, la pertinence des actes, des prestations et des produits de santé.
Les efforts sur les prix des médicaments seront poursuivis pour rémunérer l’innovation à son juste prix et développer l’usage des génériques et des biosimilaires avec pour objectif de maintenir un haut niveau d’accès aux soins innovants tout en assurant la soutenabilité de la dépense.
2. La modération des dépenses des branches vieillesse et famille contribuera à l’objectif global de redressement des finances publiques
Le tableau ci-dessous présente les dépenses prévisionnelles d’assurance vieillesse et d’allocations familiales des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour les années 2018-2020 :
Charges nettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
En évolution
Branche vieillesse
Branche famille
ONDAM
L’évolution des dépenses d’assurance vieillesse des régimes de base serait de +2, 7 % en moyenne sur la période 2018-2022. La reprise progressive de l’inflation entraîne une accélération très progressive des pensions. Toutefois celle-ci resterait assez modérée, du fait de la montée en charge jusqu’en 2022 de la réforme des retraites de 2010.
Comme pour les retraites, les dépenses indexées de la branche famille devraient subir l’effet de la reprise de l’inflation. Toutefois, la trajectoire des dépenses comporte un volet d’économies conformément aux dispositions qui sont proposées au vote du Parlement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018. Ces dispositions permettront d’infléchir les dépenses de la branche via, notamment, une meilleure priorisation au sein des dépenses du Fonds national d’action sociale (FNAS) de la CNAF. Ainsi, les dépenses connaîtraient une évolution moyenne sur la trajectoire de 0, 8 %.
3. Le dynamisme de la masse salariale et les accords conclus par les partenaires sociaux permettront de garantir la pérennité des régimes complémentaires de retraite
Le solde des régimes complémentaires se redresserait de 7, 1 Md€ entre 2016 et 2022. Cette amélioration s’explique notamment par les efforts entrepris par les régimes Agirc et Arrco dans le cadre de l’accord signé en 2015. Sa mise en œuvre soutiendrait les recettes (augmentation du taux d’appel à 127 %, fusion de la tranche T2 et de la tranche TB, unification des deux régimes) et permettrait aux dépenses de ralentir (via les coefficients de solidarité et les coefficients majorants notamment).
Dépenses, recettes et soldes des régimes complémentaires de retraite
En Md€ en comptabilité nationale
Solde
Recettes
Dépenses
4. La baisse du chômage, associée aux effets de la convention de mars 2017, permettra le retour à l’équilibre de l’UNEDIC
Le solde du régime d’indemnisation du chômage se redresserait significativement entre 2016 et 2022 sous l’effet de l’amélioration progressive de l’emploi et des mesures prises par les partenaires sociaux lors des accords professionnels du 28 mars 2017. Ceux-ci permettraient des économies progressives en dépenses sur la période, allant de 260 M€ en 2018 jusqu’à un peu plus de 900 M€ en 2022. Par ailleurs, des mesures temporaires en recettes soutiendraient l’amélioration du solde en début de période (pour environ 300 M€ en 2018 et 2019) avant de s’éteindre progressivement.
Dans le cadre de la mesure de baisse des cotisations pour les actifs en 2018, les cotisations salariales à l’assurance chômage seront supprimées (baisse de 2, 4 points). Cette mesure sera intégralement compensée pour l’UNEDIC.
Afin de rendre le marché du travail plus fluide, l’assurance chômage deviendra universelle progressivement à partir de 2018 : elle couvrira tous les actifs (salariés, travailleurs indépendants) et facilitera les transitions d’un statut à un autre. En contrepartie de ces droits nouveaux, le contrôle de la recherche d’emploi sera accru avec le recrutement de mille conseillers de contrôle. Le Gouvernement engagera dès l’automne 2017 une concertation avec les partenaires sociaux gestionnaires de l’assurance chômage sur l’ensemble de ces mesures qui devront également permettre de garantir la soutenabilité financière du régime.
Dépenses, recettes et soldes de l’assurance chômage
Md€ en comptabilité nationale
Solde
Recettes
Dépenses
D. LA TRAJECTOIRE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES
Comme les autres secteurs publics, les administrations publiques locales contribueront à l’effort de maîtrise des dépenses publiques : leurs dépenses diminueront d’environ 1 point de PIB sur l’ensemble du quinquennat, passant de 11, 1 % en 2017 à 10, 0 % en 2022, tandis que leurs recettes diminueront dans des proportions moindres (de 11, 2 % PIB en 2017 à 10, 8 % en 2022). Ainsi, leur solde s’améliorera fortement au cours des prochaines années, passant de 0, 1 % PIB en 2017 (soit 3, 3 Md€) à 0, 8 % PIB en 2022 (soit 21, 4 Md€).
Cette trajectoire est une conséquence directe du nouveau pacte financier entre l’État et les collectivités locales : celles-ci s’engageront à baisser leurs dépenses de 13 Md€ sur la durée du quinquennat par rapport à leur évolution tendancielle mais ne verront pas leurs dotations réduites. Ce contrat de mandature traduit la volonté du Président de la République de modifier en profondeur le rapport de l’État et des collectivités territoriales : ce dernier sera fondé sur la confiance et la responsabilité et non plus sur la contrainte. La contractualisation sera assortie de mécanismes renforcés de gouvernance reposant notamment sur l’instauration d’une nouvelle règle prudentielle qui doit permettre de mesurer la soutenabilité financière du recours à l’emprunt par les collectivités territoriales pour garantir l’atteinte de l’objectif d’économies. Au-delà de cette dynamique d’ensemble, le solde des collectivités locales sera marqué de manière usuelle par le cycle électoral communal qui affecte habituellement leurs dépenses d’investissement. L’investissement local devrait ainsi connaitre une hausse marquée jusqu’en 2019 puis une baisse à partir de 2020, année d’élection municipale.
Tableau : trajectoire des administrations publiques locales
% PIB
Dépenses
Recettes
Solde
Solde (Md€)
E. SI LA LÉGISLATION ET LES POLITIQUES DE FINANCES PUBLIQUES N’ÉTAIENT PAS RÉFORMÉES, LE DÉFICIT PUBLIC SE RÉSORBERAIT PLUS LENTEMENT ET LA DETTE NE DÉCROÎTRAIT PAS SUR LE QUINQUENNAT
La trajectoire de solde public à législation et pratique inchangées, présentée ici conformément à la loi organique de programmation et de gouvernance des finances publiques de 2012 et à la directive de 2011 sur les cadres budgétaires, s’appuie sur les résultats obtenus ces dernières années en termes de maîtrise de la dépense publique, et prend pour hypothèse une croissance des dépenses égale à la moyenne sur les 10 dernières années de la croissance publique en volume hors crédits d’impôt (soit +1, 3 % par an). En recettes, elle se place dans un cadre dans lequel aucune mesure nouvelle n’aurait été prise depuis le début de la nouvelle législature (été 2017). Dans un tel scénario, le déficit se résorberait lentement : en 2022, il serait toujours de 2, 3 % de PIB contre 0, 2 % dans la trajectoire de la LPFP. De ce fait, le ratio de dette publique sur PIB serait beaucoup plus dynamique : la dette culminerait à 98, 2 % point de PIB en 2020, puis commencerait à refluer lentement pour atteindre 97, 3 % de PIB en 2022. Sur le quinquennat, la dette serait quasi-inchangée. À l’inverse, dans la trajectoire de la LPFP, la dette atteint 97, 1 % de PIB en 2019 et décroît ensuite, pour s’établir à 91, 4 % en 2022.
En % PIB
Solde public et législation et pratique inchangées
Dette publique à législation et pratique inchangées
Dépenses hors CI
Mesures annoncées en recettes (*)
Solde public de la LPFP
Dette publique de la LPFP
(*) yc contribution nette des crédits d’impôts en recettes et en dépenses
Annexe 1. Principales définitions
La notion d’administrations publiques (APU) est celle définie à l’article 2 du protocole n° 12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, annexé aux traités européens, c’est-à-dire « les administrations centrales, les autorités régionales ou locales et les fonds de sécurité sociale, à l’exclusion des opérations commerciales, telles que définies dans le système européen de comptes économiques intégrés ». La méthodologie en vigueur actuellement est celle du système européen des comptes 2010 (SEC 2010) publié dans le règlement n° 549/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.
La notion de prélèvements obligatoires (PO) a été initialement proposée par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et repose sur trois critères : les flux doivent correspondre à des versements effectifs, les destinataires de ces flux doivent être les APU et, enfin, ces versements doivent avoir un caractère « non volontaire » (absence de choix du montant et des conditions de versement, inexistence de contreparties immédiates). Au sein de l’Union européenne, les notions d’impôts et de cotisations sociales sont définies selon des critères précis et contraignants pour les États membres. En France, c’est l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) qui est en charge du classement d’un prélèvement dans la catégorie des PO. La notion de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires, qui correspond à l’effort en recettes, s’entend comme les mesures sociales et fiscales nouvelles décidées ou mises en œuvre par les APU, votées par le Parlement ou prises par voie réglementaire, qui font évoluer les prélèvements obligatoires (y compris impact des crédits d’impôt).
Afin de se prémunir des effets du cycle économique, et d’éviter les effets procycliques d’un pilotage par le solde public nominal (c’est-à-dire éviter une politique budgétaire expansionniste lorsque la conjoncture est favorable et que les recettes fiscales sont dynamiques, et inversement une politique restrictive en bas de cycle), les États de l’Union signataires du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) ont mis en place des règles ancrées sur le solde structurel par sous-secteur (c’est-à-dire le solde public corrigé des variations conjoncturelles et net des mesures ponctuelles et temporaires - cf. infra)
La règle d’équilibre est considérée comme respectée si le solde structurel annuel correspond à l’objectif à moyen terme (OMT). Chaque État membre fixe dans son programme de stabilité cet OMT, qui doit respecter une limite supérieure de déficit structurel de 0, 5 %, ou de 1 % pour les États dont le ratio d’endettement est sensiblement inférieur à la valeur de référence de 60 % du produit intérieur brut (PIB) et dont les risques sur la soutenabilité des finances publiques sont faibles. En droit interne français, l’OMT est fixé par la loi de programmation des finances publiques (LPFP). Le Conseil examine l’OMT dans le cadre de l’examen du programme de stabilité ainsi que la trajectoire d’ajustement vers cet objectif. Par ailleurs, conformément à l’article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/1997 du Conseil, du 7 juillet 1997, précité, l’OMT est fixé à un niveau de solde structurel qui garantit « la soutenabilité des finances publiques ou une progression rapide vers leur soutenabilité, tout en autorisant une marge de manœuvre budgétaire, en tenant compte notamment des besoins en investissements publics ». Le code de conduite pour l’application du pacte de stabilité et de croissance précise que l’objectif de moyen terme est différencié selon les États membres pour prendre en compte la diversité des situations économiques (notamment la volatilité de l’écart de production) et de finances publiques et les risques liés à la soutenabilité (en particulier le niveau de la dette et l’évolution des dépenses futures liées au vieillissement). L’OMT fixé par la France dans la présente loi de programmation est défini à l’article 2 de cette même loi.
Le solde structurel vise à séparer la partie du solde public qui dépend directement de la conjoncture de celle qui en est indépendante. Ainsi, le calcul du solde structurel repose sur la définition du cycle économique, et donc de l’écart du PIB effectif au PIB potentiel, appelé écart de production. Chaque année, le solde public peut se décomposer en : (1) une composante conjoncturelle qui reflète donc l’impact de la position dans le cycle sur les postes de recettes et de dépenses qui en sont affectés ; (2) des mesures ponctuelles et temporaires (one-offs), qui, parce qu’elles n’affectent pas le déficit durablement, sont exclues de l’évaluation du solde structurel (cf. annexe 5) ; et (3) de la composante structurelle (cf. encadré infra).
Les évaluations du solde structurel et des efforts structurels nécessitent l’estimation de l’« activité potentielle » (ou PIB potentiel) de l’économie française : il s’agit du niveau d’activité qui serait observée en l’absence de tensions sur l’utilisation des capacités de production, et qui correspond par conséquent à une croissance tendancielle qui n’est pas sujette aux fluctuations du cycle économique. Elle est estimée à partir d’une projection des gains tendanciels de productivité et de l’offre potentielle de travail, cette dernière dépendant de la démographie, des taux d’activité et du chômage structurel. Le terme « croissance potentielle » désigne l’évolution de l’activité potentielle.
L’ajustement structurel (défini comme la variation du solde structurel) n’est cependant pas entièrement de nature discrétionnaire. Certains éléments échappent en effet au contrôle direct du Gouvernement et du Parlement comme les sur-réactions des recettes à l’évolution du PIB ainsi que l’évolution des recettes non fiscales (comme les dividendes). Dans le détail, l’ajustement structurel se décompose en un effort en recettes, un effort en dépense, la contribution de la clé en crédits d’impôt et une composante non discrétionnaire.
L’effort en recettes est défini comme le montant des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires (hors mesures ponctuelles et temporaires). La définition de l’effort en recettes est inchangée par rapport à la précédente loi de programmation.
L’effort en dépense est défini comme la contribution de l’écart entre la croissance de la dépense publique réelle (hors crédits d’impôt, mesures ponctuelles et temporaires et effets de la conjoncture sur les dépenses chômage) et la croissance potentielle de l’économie.
Les crédits d’impôts réduisent les prélèvements obligatoires du montant de leur impact sur les recettes fiscales (c’est-à-dire des imputations et restitutions effectivement consenties aux entreprises et aux ménages), mais contribuent au solde public au niveau de la créance acquise par les contribuables, suivant une logique de « droits constatés ». Dès lors, afin de maintenir inchangé l’effort en recettes et sa cohérence avec le concept de taux de prélèvements obligatoires et de mesures nouvelles, ainsi que l’effort en dépense hors crédits d’impôts, un terme supplémentaire apparaît dans cette décomposition : c’est le terme de variation de l’écart entre le coût budgétaire et le coût en comptabilité nationale des crédits d’impôt restituables et reportables, c’est-à-dire en pratique le CICE et le CIR. Contrairement à la programmation précédente, la clé en crédits d’impôts est intégrée au sein de la ligne d’effort structurel dans la décomposition de l’ajustement structurel.
La composante non discrétionnaire, hors de contrôle du Gouvernement, est définie comme l’effet du décalage observé entre les élasticités spontanées des recettes et les élasticités usuelles auquel s’ajoute l’évolution des recettes hors prélèvements obligatoires. La définition est inchangée par rapport à la précédente loi de programmation.
L’actuelle méthodologie de calcul du solde structurel ne diffère de celle utilisée pour la précédente LPFP que par l’organisation des différents éléments dans la décomposition de l’ajustement structurel : au lieu de faire l’objet d’une ligne séparée, la clé en crédits d’impôts est maintenant intégrée dans l’effort structurel.
Annexe 2. Mode de calcul du solde structurel
Le solde structurel est le solde qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Il correspond au solde public corrigé des effets du cycle économique et son calcul repose donc sur l’écart entre le PIB effectif noté Y et le PIB potentiel noté Y*.
Côté dépense, seules les dépenses de chômage sont supposées cycliques. Le reste des dépenses sont supposées être structurelles, soit parce qu’elles sont de nature discrétionnaire, soit parce que leur lien avec la conjoncture est difficile à mesurer. Côté recettes, on suppose que tous les prélèvements obligatoires (impôt sur le revenu [IR] et contribution sociale généralisée [CSG], impôt sur les sociétés [IS], cotisations sociales et les autres prélèvements obligatoires) dépendent de la conjoncture tandis que le reste des recettes est supposé être indépendant à la position de l’économie dans le cycle.
Élasticités
plus précisément semi-élasticité à l’écart de production
Retenues depuis 2014
Impôt sur le revenu
CSG
Impôt sur les sociétés
Cotisations sociales
Autres prélèvements obligatoires (dont TVA)
Dépenses chômage
Pour chaque catégorie de prélèvements obligatoires R, la composante structurelle Rs peut s’écrire en fonction de l’élasticité conventionnelle θ à l’écart de production OG :
Rs = R(Y*/Y)θ
Le total des recettes structurelles est donc obtenu comme la somme des recettes structurelles, calculées Rs (pour les quatre catégories de prélèvements obligatoires cycliques : IR et CSG, IS, cotisations sociales et autres prélèvements obligatoires), additionnée au reste des recettes. Les dépenses structurelles s’obtiennent comme la différence entre les dépenses effectives et les dépenses structurelles liées au chômage, Dscho. Celles-ci sont déterminées de la même manière que pour les recettes structurelles, en fonction de l’élasticité conventionnelle ν des dépenses de chômage à l’écart de production.
Dscho = Dcho(Y*/Y)ν
La différence entre les dépenses structurelles et les recettes structurelles constitue le solde structurel Ss. Enfin, le ratio du solde structurel au PIB potentiel en valeur retient le déflateur du PIB.
Annexe 3. Périmètre des mesures ponctuelles et temporaires à exclure de la mesure du solde structurel
Afin de traiter des mesures ponctuelles qui modifient de manière temporaire les soldes publics, le Pacte de stabilité et de croissance a introduit, dès sa révision de 2005, la notion de mesures « ponctuelles et temporaires » (one-off en anglais) qui n’ont pas d’impact pérenne sur le déficit public. Ce concept vise à couvrir des événements de très grande ampleur qui brouillent la lecture de l’équilibre des finances publiques. Le solde structurel est ainsi défini comme le solde public corrigé des effets du cycle économique et de ces mesures ponctuelles et temporaires.
I. - La définition générale des mesures ponctuelles et temporaires doit être complétée par une analyse au cas par cas
L’évolution des finances publiques résulte d’une multitude d’événements temporaires et exceptionnels. Il est donc malaisé de distinguer ce qui peut être considéré comme un élément exceptionnel et ce qui relève du domaine de l’ordinaire. Par exemple, beaucoup d’investissements publics sont par nature des dépenses « uniques » : la construction d’une route, d’une école ou d’une ligne à grande vitesse. Pour autant, il ne serait pas envisageable d’exclure les investissements du solde structurel. Cette problématique est générale en termes de finances publiques : les coûts des opérations extérieures (guerre, opération à l’étranger), les dépenses en cas de catastrophes naturelles, le déclenchement de garanties, peuvent représenter des montants importants, parfois temporaires, qu’il est difficile de caractériser.
La Commission Européenne a développé dans le rapport « Public Finance in the EMU 2015 » une doctrine concernant la classification de mesures en mesures ponctuelles et temporaires, reprise ensuite dans le « Vade Mecum on the Stability and Growth Pact » (édition 2016). La Commission Européenne donne 5 principes pour exclure une mesure du solde structurel (mesure dite one -off) :
1 La mesure est intrinsèquement non récurrente ;
2. Le caractère de one -off ne peut pas être décrété par la loi ou par une décision du gouvernement ;
3. Les composantes volatiles des recettes ou des dépenses ne doivent pas être considérées comme one -offs ;
4. Les mesures discrétionnaires conduisant à creuser le déficit public ne sont pas, sauf exception, des one -offs ;
5. Seules les mesures ayant un impact significatif sur le solde public (i.e. supérieur à 0, 1 % du PIB) peuvent être traitées en one -off.
Le principe n°4 introduit une asymétrie dans l’appréciation de la Commission sur les mesures one -off. En effet, la Commission présume que les mesures qui creusent le solde public ont plus souvent un caractère permanent que celles qui l’améliorent, et donc ne peuvent être exclues sauf exception de la mesure du solde structurel, sans apporter de justification de fond à cette différence. À partir de ces principes, la Commission dresse une liste non-exhaustive de mesures pouvant être classés en one -off, parmi lesquelles :
- Des recettes fiscales exceptionnelles liées à une mesure temporaire d’amnistie fiscale ;
- Des décisions consistant à décaler de manière permanente le calendrier d’encaissement de recettes fiscales, ou de manière temporaire certaines dépenses ;
- Des cessions importantes d’actifs non financiers (immobilier par exemple) ;
- Des coûts temporaires associés à la réponse à des désastres naturels majeurs ou d’autres événements exceptionnels.
En tout état de cause, la Commission adopte cependant une approche au cas par cas et se réserve la décision de classer ou non une mesure donnée comme « ponctuelle et temporaire ».
II. - La doctrine proposée par le Gouvernement pour la LPFP 2018-2022
Tout en reconnaissant que le caractère ponctuel et temporaire des mesures doit être apprécié au cas par cas, le Gouvernement propose un ensemble de critères permettant de mieux appréhender la notion de one -offs, regroupés en trois ensembles.
A. - Premier ensemble : les mesures définies comme one -off en amont de la programmation, au regard de leur effet ponctuel et temporaire sur les finances publiques : seule la réforme du CICE entre dans cette catégorie.
Ces mesures sont sélectionnées à la lumière de 4 principes.
(1) L’événement concerné ne doit pas être récurrent
Aucune catégorie d’événements récurrents ne peut être exclue par principe de la mesure du solde structurel. Par exemple, les remises de dette aux États étrangers sont fréquentes en France, notamment dans le cadre du Club de Paris et de sa politique d’aide au développement. Exclure systématiquement de telles opérations viendrait biaiser la mesure du déficit. De même, les dépenses liées aux catastrophes naturelles ou aux opérations militaires extérieures, bien qu’irrégulières, sont récurrentes. Enfin, des opérations qui relèvent de la gestion habituelle du patrimoine non financier de l’État (investissement public, cessions d’immeubles, gestion du patrimoine immatériel comme les fréquences hertziennes) n’ont pas non plus vocation à être systématiquement corrigées en one -off. Seule une analyse au cas par cas permettrait de retirer celles dont l’ampleur complique la lecture du déficit public.
(2) Une année donnée, le nombre de one-offs doit être limité pour éviter de biaiser la mesure du déficit public
Ce principe pose un garde-fou face au grand nombre de mesures ponctuelles qui rythment en pratique l’évolution du solde des administrations publiques (investissements exceptionnels par exemple), pour éviter un recours trop systématique à la classification en one -off qui biaiserait le calcul du solde structurel.
(3) L’événement concerné doit entraîner un impact budgétaire significatif
Il convient ainsi de n’envisager que des facteurs qui peuvent potentiellement représenter un impact budgétaire positif ou négatif important.
(4) Toute mesure qui améliore le solde public aujourd’hui pour le dégrader systématiquement dans le futur doit être considérée comme un one-off
Suivant les règles du Système Européen des Comptes 1995 (SEC 95), c’était le cas des soultes liées à la reprise des obligations futures de paiement de retraite (les administrations récupèrent en une fois une compensation correspondant à la valeur actualisée des déséquilibres futurs). Néanmoins, depuis la publication des comptes suivant les règles du SEC 2010, les soultes reçues en contrepartie d’engagement de retraites n’améliorent plus le déficit en une seule fois mais sur de nombreuses années, ce qui supprime la nécessité de les classer en one -off.
Au total, suivant ces critères, seules les réformes du CICE et du CITE prévues toutes les deux en 2019 doivent être qualifiées ex-ante de one-off.
Le CICE est un avantage accordé sur la masse salariale versée par les entreprises. La réforme proposée n’en modifie ni le niveau, ni le fait générateur économique. La transformation du CICE en baisse de cotisations sociales au 1er janvier 2019 permet de conserver inchangé l’avantage auxquelles les entreprises ont droit sur leur masse salariale. Alors que la masse salariale versée courant 2018 permet d’obtenir un droit au CICE (6 % de la MS < 2, 5 SMIC), la masse salariale versée courant 2019 est soumise à des réductions de cotisations équivalentes : il n’y a donc ni interruption ni modulation de la réduction du coût du travail entre 2018 et 2019. Seule la date de paiement est avancée, avec un changement de calendrier aboutissant à un double coût en 2019.
La fraction de la baisse de cotisation venant en plus de l’ancien CICE (qui correspond à une extension de champ) constitue une mesure supplémentaire, indépendante de la problématique de la bascule.
Le double coût en 2019 est dû à une modification pérenne du calendrier de versement de l’avantage équivalent au CICE. En comptabilité nationale, des modifications non-pérennes du calendrier de paiement de certains impôts ou de dépenses de subventions doivent être corrigées, afin de ne pas perturber la mesure du solde public pour des raisons purement budgétaires
cf. “
II.3 pp.93 et 94). En revanche, dans le cas de transferts dont le montant final n’est établi avec certitude que dans une période comptable ultérieure à leur fait générateur économique, comme c’est le cas des crédits d’impôts
cf. MGDD 2016, §II.2.26 p.90 “The time of recording of the expenditure should be when government recognizes the claim for its whole amount […]”
Le double coût en 2019 doit être exclu de la mesure sur solde structurel, car il est ponctuel et temporaire. Le changement de date de versement du CICE intervient en effet en une seule fois et son effet sur le solde public ne porte que sur une année.
Ensemble 1 : Mesures considérées comme one-off en amont de la programmation au regard de leur impact ponctuel et temporaire
LPFP 2014-2017 (SEC 2010) : Aucune.
LPFP 2018-2022 : Réforme du CICE.
B. - Deuxième ensemble : les événements dont l’impact budgétaire est substantiel mais dont la temporalité est incertaine
Au moment de la programmation pluriannuelle, il convient de traiter de manière spécifique les éléments connus ex ante, pour lesquels l’incertitude entourant les montants concernés ou les dates d’occurrence ou d’imputation est importante. Cette logique prévaut dans le traitement en one -off des contentieux fiscaux de série (ou « de masse ») dont l’instruction est en cours. Cette incertitude ne vient pas biaiser la mesure du solde structurel, puisque les montants sont déjà provisionnés dans la trajectoire initiale.
Ensemble 2 : Événements importants financièrement mais incertains en termes de temporalité, considérées comme one-off en amont des lois de programmation.
LPFP 2014-2017 : contentieux fiscaux de masse.
LPFP 2018-2022 : contentieux fiscaux de masse.
C. - Troisième ensemble : dans le cadre du contrôle ex post, des événements imprévus ayant un impact unique sur le solde public peuvent être traités en one -off
Le traitement des événements imprévus dans le cadre du contrôle ex post doit être apprécié au regard des règles organiques relatives au mécanisme de correction des écarts.
Si, en cours de mise en œuvre de la programmation, des événements d’impact très important apparaissent, qui n’avaient pu être anticipés ex ante et qui ne modifient pas la trajectoire de moyen terme, il serait inutile de prendre des mesures pour corriger la déviation compte tenu de leur caractère temporaire. Du point de vue des règles organiques, il est alors pragmatique de les traiter en one -off pour éviter de déclencher inutilement le mécanisme de correction. Les critères de taille et de non pérennité sont essentiels pour juger des mesures à inclure dans cette catégorie.
Ensemble 3 : Événements imprévus à intégrer en tant que one-offs ex post :
LPFP 2014-2017 : Changement de temporalité dans l’enregistrement en comptabilité nationale des budgets rectificatifs de l’Union Européenne fin 2014.
LPFP 2018-2022 : Aucune information à ce stade. Exceptionnel et non anticipé par nature.
Annexe 4. Précisions méthodologiques concernant le budget quinquennal
1. Définition des périmètres et objectifs des normes des dépenses sur l’État
a. La nécessité de rénover les instruments de maîtrise des dépenses de l’État
La présente LPFP définit un système rénové de norme à deux niveaux : une norme sur les dépenses pilotables de l’État et un objectif de dépenses totales de l’État.
Les normes de dépenses fixées sur les périmètres hors dette et pensions et « zéro volume » ont été globalement utiles pour maîtriser la dépense de l’État. Ces instruments sont cependant d’autant plus efficaces qu’ils portent sur des dépenses sur lesquelles il est possible d’agir. Plusieurs ajustements sont donc apparus souhaitables pour renforcer l’effectivité du pilotage de la dépense :
- Le prélèvement sur recettes à destination de l’Union européenne, qui était décompté au sein de la norme hors dette et pensions, est une dépense contrainte i) en pluriannuel par les cadres financiers pluriannuels européens négociés tous les six ans et ii) annuellement, par la budgétisation initiale de l’UE et le taux d’exécution effectif du budget de l’UE qui connaît de forte variations à la fois d’année en année (rattrapage par exemple de la sous-exécution des plafonds du cadre financier pluriannuel) et au cours de l’année (à la suite de l’adoption de budgets rectificatifs par exemple). Selon les années, les variations du PSR UE ont pu constituer des effets d’aubaine pour les autres dépenses ou au contraire des contraintes insurmontables. En raison de ces aléas et de son caractère non pilotable, ce prélèvement n’est donc pas intégré à la nouvelle norme de dépenses pilotables de l’État ;
- S’agissant du prélèvement sur recettes à destination des collectivités locales, son inclusion dans la norme « hors dette et pensions » a pesé dans les choix de limitation des concours à l’inflation, puis à la stabilisation en valeur, enfin à une baisse dans le cadre du plan d’économies adopté en 2014. Le Gouvernement a fait le choix d’un nouveau mode de relation avec les collectivités locales, fondé sur une approche contractuelle. Il est ainsi assumé de demander un effort aux collectivités locales en contrepartie de la stabilité de leurs dotations, indépendamment des choix faits sur les autres dépenses de l’État ;
- En crédits, n’étaient à ce stade pris en compte que les crédits ouverts sur le budget général. L’analyse fine des comptes spéciaux amène à considérer que certains portent des dépenses assimilables à de la dépense budgétaire (à l’exception des comptes d’opérations financières et des comptes prévus par la LOLF pour les opérations patrimoniales et les dépenses de pensions). Il en va de même pour les budgets annexes. Afin d’en renforcer la maîtrise, il est proposé de les intégrer dans le périmètre de la norme des dépenses pilotables de l’État ;
- Les prélèvements sur fonds de roulement ne se traduisent par ailleurs pas par une baisse automatique de la dépense finale des opérateurs. Le principe d’une limitation des réserves de certains établissements demeure un objectif pertinent de maitrise des finances publiques. Toutefois, compte tenu de la complexité induite par le décompte des prélèvements sur fonds de roulement au sein de la norme de dépense, il est proposé de ne plus les retraiter des plafonds de taxes affectées au sens de l’article 46 de la LFI 2012.
b. Périmètre de la norme de dépenses pilotables de l’État
La norme de dépenses pilotables de l’État comprend les dépenses du budget général, des budgets annexes hors mission « Remboursements et dégrèvements » et « Investissements d’avenir », hors charge de la dette et hors contributions « Pensions », les plafonds de taxes affectées à des tiers autres que les collectivités locales et la sécurité sociale, les dépenses des comptes d’affectation spéciale (hors comptes d’affectation spéciale « Pensions », « Participations financières de l’État », et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) et le compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public ». Ces modifications mettent en œuvre certaines des recommandations de la Cour des comptes dans son rapport sur le budget de l’État 2015 et représentent sur la base du projet de loi de finances pour 2018, 256, 9 Md€.
Tableau : Programme des comptes spéciaux et budgets annexes portant des dépenses pilotables intégrés à la norme de dépenses pilotables de l’État
Libellé mission
Numéro programme
Libellé programme
Aides à l’acquisition de véhicules propres
Contribution au financement de l’attribution d’aides à l’acquisition de véhicules propres
Aides à l’acquisition de véhicules propres
Contribution au financement de l’attribution d’aides au retrait de véhicules polluants
Contrôle de la circulation et du stationnement routiers
Structures et dispositifs de sécurité routière
Contrôle de la circulation et du stationnement routiers
Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers
Développement agricole et rural
Développement et transfert en agriculture
Développement agricole et rural
Recherche appliquée et innovation en agriculture
Gestion du patrimoine immobilier de l’État
Opérations immobilières nationales et des administrations centrales
Gestion du patrimoine immobilier de l’État
Opérations immobilières déconcentrées
Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs
Exploitation des services nationaux de transport conventionnés
Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs
Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnées
Transition énergétique
Soutien à la transition énergétique
Avances à l’audiovisuel public
France Télévisions
Avances à l’audiovisuel public
ARTE France
Avances à l’audiovisuel public
Radio France
Avances à l’audiovisuel public
France Médias Monde
Avances à l’audiovisuel public
Institut national de l’audiovisuel
Avances à l’audiovisuel public
TV5 Monde
Contrôle et exploitation aériens
Navigation aérienne
Contrôle et exploitation aériens
Soutien aux prestations de l’aviation civile
Contrôle et exploitation aériens
Transports aériens, surveillance et certification
Publications officielles et information administrative
Édition et diffusion
Publications officielles et information administrative
Pilotage et ressources humaines
c. Périmètre de l’objectif de dépenses totales de l’État
L’objectif de dépenses totales de l’État ajoute au périmètre de la norme de dépense pilotable la charge de la dette, les pensions et les prélèvements sur recettes et autres concours financiers en faveur des collectivités locales ainsi que les dépenses d’investissement d’avenir et les dépenses de certains comptes d’affectation spéciale. Il comprend ainsi les dépenses du budget général et budgets annexes hors mission « Remboursements et dégrèvements » et hors contributions « Pensions », les plafonds de taxes affectées à des tiers autres que les collectivités locales et la sécurité sociale, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions, au Département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane telle que définie à l’article 149 de la LFI pour 2017, les dépenses des comptes d’affectation spéciale (hors compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » et programmes de désendettement) et le compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public ». Les éventuels flux financiers entre ces différents agrégats sont retraités.
2. Champ constant et charte de budgétisation
a. Le principe du champ constant
La réalité de la dynamique de la dépense s’apprécie entre deux lois de finances consécutives, à périmètre (ou champ) constant. En effet, le périmètre des dépenses de l’État peut être amené à évoluer d’une année sur l’autre, des dépenses ou recettes étant nouvellement inscrites au budget de l’État, d’autres à l’inverse étant sorties du périmètre du budget de l’État. Pour apprécier la dynamique réelle de la dépense de l’État sur un champ identique (champ « constant ») entre deux exercices, le budget doit donc être retraité de ces modifications de périmètre. À cette fin, seuls sont intégrés au calcul de l’évolution de la norme de dépenses pilotables de l’État prévue par l’article 8 de la loi de programmation les mouvements de dépenses et les affectations de recettes ayant pour effet d’accroître ou de diminuer le niveau de la dépense publique.
A contrario, les mouvements constituant une simple réimputation au sein du périmètre de la norme (par exemple, entre budget général et comptes spéciaux) ou les mouvements équilibrés en recettes et en dépenses, entre ce périmètre et une autre entité (par exemple, les collectivités locales), ne doivent pas être comptabilisés dans ce calcul. Ces mouvements, équilibrés en recettes et en dépenses, sont appelés mesures de transfert quand ils ont lieu au sein du périmètre de la norme ou mesures de périmètre quand ils ont lieu entre ce même périmètre et une autre entité. Leur prise en compte permet de passer du champ constant au champ courant, sur lequel est présenté le projet de loi de finances de l’année, mais ils sont sans influence sur l’appréciation de la dynamique du budget.
b. La charte de budgétisation
L’ensemble des règles qui suivent constituent la charte de budgétisation de l’État, qui permet, en précisant les modalités de prise en compte des modifications de champ dans le calcul de la norme, de déterminer l’évolution de la dépense à champ constant. Cette charte tient compte de l’intégration dans la norme de dépense de certaines taxes affectées, réalisée depuis 2012 et des dépenses pilotables des comptes spéciaux et budgets annexes réalisée cette année.
(i) Les mesures de périmètre, qui donnent lieu à des inscriptions ou à l’inverse à des suppressions de crédits qui n’ont pas à être intégrées dans l’évolution des dépenses à champ constant, recouvrent les situations dans lesquelles l’État :
- transfère à une autre entité une dépense qu’il assumait auparavant, en transférant parallèlement les ressources d’un même montant permettant de la financer ;
- inscrit à son budget au sein de la norme de dépenses pilotables une dépense nouvelle auparavant financée par une autre entité, ainsi que des recettes d’un même montant ;
- prend en charge une dépense financée auparavant par dotations en capital ou par une entité supprimée.
Les mouvements liés à la décentralisation illustrent le premier cas de figure. Le deuxième correspond à des mesures de rebudgétisation, par exemple la réintégration concomitante et équilibrée au sein du budget général d’une recette affectée non plafonnée à un opérateur et des dépenses qu’elle finance, ou à la création d’un compte spécial avec intégration au sein de la norme d’une recette et de la dépense qu’elle finance. En revanche, dans le cas d’une recette affectée plafonnée et donc déjà comptabilisée dans la norme de dépenses pilotables, il s’agit d’une mesure de transfert au sein du périmètre de la norme (cf. infra). Le troisième cas de figure, enfin, n’accroît ni la dépense publique ni le déficit public, puisque la dépense existait déjà auparavant et était financée par une recette non prise en compte dans le solde public selon les règles de la comptabilité nationale.
(ii) Les mesures de transfert, parce qu’elles concernent des mouvements de crédits à l’intérieur du périmètre de la norme de dépense pilotable.
Les mouvements de transferts les plus fréquents sont réalisés entre missions du budget général ; néanmoins, ils peuvent également être effectués entre crédits du budget général ou comptes spéciaux intégrés dans la norme par exemple.
De même, la baisse du plafond d’une taxe affectée à un organisme accompagnée de la création ou d’une hausse à due concurrence d’une subvention à ce même organisme constitue une mesure de transfert (cf. infra).
(iii) Les modifications du plafonnement des taxes et autres recettes affectées peuvent recouvrir quatre situations différentes :
- modification du plafond d’une taxe ou autre recette existante et déjà plafonnée en loi de finances.
La modification du plafond se traduit par une variation des ressources allouées par l’État à l’entité. La modification de plafond dans la loi de finances a le même effet que l’évolution à la baisse (ou à la hausse) d’une subvention pour charge de service public inscrite en dépense et est donc prise en compte dans la norme de dépenses pilotables. Ainsi, si le plafond est relevé, on comptabilise une mesure nouvelle au sein de la norme de dépense. Si, à l’inverse, le plafond est abaissé, on comptabilise une économie dès lors que le niveau du plafond est inférieur ou égal au rendement prévisionnel de la taxe présenté dans l’annexe « Voies et moyens » du projet de loi de finances (PLF), pour un montant correspondant à la baisse effective des ressources de l’organisme. Si le plafond est abaissé mais qu’il demeure supérieur au rendement prévisionnel de la taxe, une mesure de périmètre est comptabilisée. De la même façon, la suppression d’une taxe affectée, qui peut être assimilée à la suppression de tout ou partie des ressources allouées par l’État à l’entité si elle n’est pas remplacée par une dotation budgétaire équivalente, est comptabilisée comme une économie au sein de la norme de dépense ;
- ajout dans l’article de plafonnement d’une taxe ou autre recette déjà existante mais qui n’était pas jusqu’alors plafonnée ;
La mesure de plafonnement est alors traitée comme une mesure de périmètre pour le montant correspondant au plafond si celui-ci est supérieur ou égal à l’évaluation du produit de la recette. L’économie liée, le cas échéant, à la fixation du plafond à un niveau inférieur à celui de l’évaluation de recette est quant à elle décomptée dans la norme de dépenses pilotables. Il s’agit bien d’une évolution des ressources allouées à l’entité ;
- nouvelle affectation de recette ;
Toute nouvelle affectation de recetteà un organisme public autre que les administrations de sécurité sociale, les collectivités territoriales, et les établissements publics de coopération intercommunale est prise en compte intégralement dans la norme de dépenses pilotables, pour un montant égal au niveau du plafonnement. Cette mesure est en effet assimilable à l’attribution d’une subvention à un organisme.
- rebudgétisation d’une recette affectée plafonnée ;
En cas de rebudgétisation d’une recette affectée à un organisme, qui fait déjà l’objet d’un plafonnement en loi de finances et qui est donc prise en compte au sein de la norme de dépenses, le versement d’une subvention à cet organisme constitue une mesure de transfert dès lors que le montant de cette subvention est identique au rendement prévisionnel de la recette effectivement perçue par l’organisme. Dans ce cas, l’écart entre la subvention versée et le plafond de la recette est pris en compte au sein de la norme et constitue ainsi une économie (subvention inférieure à l’ancien plafond) ou une dépense nouvelle (subvention supérieure à l’ancien plafond). Si le rendement prévisionnel de la recette est supérieur ou égal au plafond de celle-ci, la rebudgétisation constitue une mesure de transfert. A l’inverse, si le rendement prévisionnel est inférieur au plafond, la rebudgétisation donne lieu, d’une part, à une mesure de périmètre diminuant le niveau de la norme de dépense pour un montant égal à l’écart entre le plafond de la recette et son rendement prévisionnel et, d’autre part, à une mesure de transfert, du montant prévisionnel de la recette. La hausse des crédits budgétaires par transfert est ainsi limitée au niveau du rendement prévisionnel de la recette qui est rebudgétisée, toute hausse supplémentaire étant comptabilisée comme une mesure nouvelle.
(iv) Flux financiers entre les agrégats constitutifs de la norme :
En cas de flux financiers entre les différents agrégats constitutifs de la norme (par exemple dans les conditions prévues au I de l’article 21 de la loi organique sur les lois de finances), la dépense initiale est retraitée, afin d’éviter un compte double au sein de la norme de dépenses pilotables ou de l’objectif de dépenses totales de l’État.
Les mouvements de dépenses et de recettes considérés comme des mesures de périmètre, les propositions d’extension du champ du plafonnement des taxes affectées sont présentés dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances de l’année.
3. Nature et portée des autorisations du budget pluriannuel
Le budget pluriannuel détermine deux niveaux de plafonds de crédits de paiement à respecter en construction de loi de finances initiale (LFI) chaque année de la période de programmation.
(i) Il comporte d’abord, pour les deux premières années de la programmation, un plafond global de crédits de paiement pour la norme de dépenses pilotables de l’État conformément à l’article 8 de la présente loi. Ce plafond est indépendant de l’hypothèse d’inflation et correspond, à champ constant, au niveau des crédits fixé en loi de finances initiale pour 2018. Pour les années 2020 à 2022, les dépenses sur ce champ devront baisser de 1 % en volume chaque année.
(ii) Le budget pluriannuel comporte par ailleurs les plafonds 2018, 2019 et 2020 de chacune des missions du budget général (cf. article 12 de la loi de programmation). Ces derniers sont exprimés en crédits de paiement.
Pour l’année 2018, les plafonds de dépenses établis au niveau des missions et la répartition par programme correspondent à ceux du PLF pour 2018.
Pour l’année 2019, les crédits par missions sont des plafonds limitatifs et définitifs, hors répartition éventuelle de la réserve de budgétisation pour financer des aléas imprévisibles et incompressibles. Ils feront l’objet d’une déclinaison au niveau prévu par la loi organique (programmes, actions, titres et catégories) dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019.
Pour 2020, les crédits par mission pourront faire l’objet d’ajustements, dans le respect du plafond global de dépenses. La troisième année de la programmation (2020) constituera en effet le point de départ d’un nouveau budget pluriannuel. Des ajustements dans la répartition des crédits par mission seront possibles pour la première année de la nouvelle programmation (2020), tout en respectant le montant global des dépenses sous norme de dépenses pilotables prévu dans le budget pluriannuel initial pour les années 2020 à 2022 qui est inférieur à la programmation initiale des missions pour l’année 2020.
Chaque année, le Gouvernement établit et transmet au Parlement, au plus tard avant le débat d’orientation des finances publiques prévu par l’article 48 de la LOLF, un bilan des ajustements opérés par rapport aux plafonds fixés dans le budget pluriannuel, tant en ce qui concerne le plafond global de dépenses sous norme de dépenses pilotables que les plafonds par mission, conformément à l’article 27 de la présente loi.
Annexe 5. Précisions méthodologiques concernant la mesure de la croissance des dépenses au sein de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (Ondam)
1. Le principe du champ constant
La réalité de la dynamique de la dépense au sein de l’Ondam s’apprécie entre deux lois de financement de la sécurité sociale consécutives, à périmètre (ou champ) constant. En effet, le périmètre de l’Ondam peut être amené à évoluer d’une année sur l’autre, des dépenses ou recettes étant nouvellement intégrées dans le champ de l’objectif, d’autres à l’inverse en étant sorties. Pour apprécier la dynamique réelle de la dépense au sein de l’Ondam sur un champ identique (champ constant) entre deux exercices, l’Ondam doit en conséquence être retraité de ces modifications de périmètre, selon les règles décrites ci –après. Les mouvements constituant une simple réimputation entre les sous-objectifs de l’Ondam, les mouvements d’intégration ou de sortie du périmètre de l’Ondam de dépenses demeurant financées par les régimes d’assurance maladie, maternité, invalidité, décès ou les mouvements qui traduisent une évolution entre le champ des dépenses de ces régimes d’assurance et celui d’autres entités (par exemple, l’État) équilibrée par un mouvement similaire en recettes, ne doivent pas être comptabilisés dans ce calcul. Ces mouvements sont appelés mesures de transfert quand ils ont lieu entre sous-objectifs ou mesures de périmètre quand ils ont lieu entre le périmètre de l’Ondam et une autre entité (qui peut être la sécurité sociale). Leur prise en compte permet de passer du champ constant au champ courant, sur lequel est présenté l’Ondam de l’année, mais ils sont sans influence sur l’appréciation de la dynamique de ces dépenses.
2. La charte relative à la détermination de l’évolution de l’Ondam
L’ensemble des règles qui suivent constituent la charte relative à la détermination de l’évolution de l’Ondam, qui permet, en précisant les modalités de prise en compte des modifications de champ dans le calcul de la norme, de déterminer l’évolution de la dépense au sein de l’Ondam à champ constant.
a) Les mesures de périmètre, qui intègrent au sein de l’Ondam, ou à l’inverse sortent de son champ, des dépenses, qui n’ont pas à être prises en compte dans le calcul du taux d’évolution de l’Ondam à champ constant, recouvrent les situations dans lesquelles :
- la sécurité sociale transfère à une autre entité une dépense qu’elle assumait auparavant au sein de l’Ondam, en transférant parallèlement des recettes d’un même montant permettant de la financer ;
- la sécurité sociale prend en charge au sein de l’Ondam une dépense auparavant financée par une autre entité et reçoit des recettes d’un même montant permettant de la financer ;
– est intégrée dans le périmètre de l’Ondam, ou à l’inverse sortie de son champ, une dépense déjà prise en charge par la sécurité sociale dès lors que cette opération n’a pas d’impact sur son solde ;
- est intégrée dans le périmètre de l’Ondam une nouvelle dépense de la sécurité sociale qui reçoit en contrepartie une recette nouvelle d’un même montant.
Les deux premiers cas de figure correspondent essentiellement à des transferts de dépenses entre l’État et la sécurité sociale, compensés par des transferts de recettes équivalents, visant à rationaliser les financements compte tenu de la nature des dépenses. L’élargissement du champ de l’Ondam pour y intégrer des dépenses d’assurance maladie que l’on souhaite soumettre à la norme illustre le troisième cas de figure. Enfin le quatrième cas de figure comprend la création de prestations financées par un prélèvement entièrement nouveau (et non un transfert)
Ces opérations sont intégralement neutralisées dans le calcul de l’évolution de l’Ondam à périmètre constant. Dans le cas où le montant de la dépense diffère de celui de la recette perçue ou transférée en contrepartie, la différence est prise en compte dans l’Ondam en tant qu’économie dans le cas d’une diminution des dépenses nettes de la sécurité sociale (recette perçue supérieure à la dépense intégrée à l’Ondam, ou recette rendue inférieure à la dépense transférée à une autre entité) ou en tant que dépense supplémentaire dans le cas d’une augmentation.
b) Les mesures de transfert, parce qu’elles concernent des réimputations de dépense entre sous-objectifs de l’ONDAM, n’ont pas d’impact sur le niveau de celle-ci.
Les mouvements de transferts les plus fréquents concernent les opérations de fongibilité entre les crédits hospitaliers et médico-sociaux.
c) Dès lors que l’évolution de l’ONDAM est présentée en PLFSS, les éventuelles mesures d’annulation de crédits décidées au sein des enveloppes fermées listées ci-après et intervenant en fin de gestion [postérieurement au vote de la loi de financement de la sécurité sociale] ne sont pas prises en compte dans le calcul du taux d’évolution des dépenses de l’ONDAM dans la limite du montant de la sous-consommation de l’ONDAM constatée, le cas échéant.
Les crédits concernés portent sur les missions d’intérêt général, les aides à la contractualisation, la dotation annuelle de financement, les mises en réserve au titre du coefficient prudentiel et la dotation au fonds d’intervention régional.
Annexe 6. Table de passage entre les dispositions de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et le présent rapport annexé
Table de passage entre les dispositions de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et le présent rapport annexé
La loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (article 5) prévoit que le rapport annexé contienne les éléments suivants :
Parties correspondantes du rapport annexé
1° Les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation
Ensemble du rapport, notamment partie I sur le contexte macroéconomique
2° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d’endettement des administrations publiques et de chacun de leurs sous-secteurs, exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale
Parties II et III : La trajectoire des finances publiques et analyse par sous-secteur
3° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, l’estimation des dépenses d’assurance vieillesse et l’estimation des dépenses d’allocations familiales
Partie III C : Dépenses d’assurance vieillesse et d’allocations familiales
4° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, les perspectives de recettes, de dépenses et de solde des régimes complémentaires de retraite et de l’assurance chômage, exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale
Partie III C : Dépenses des régimes complémentaires de retraite et de l’assurance chômage
5° Les mesures de nature à garantir le respect de la programmation
Partie III (la trajectoire des finances publiques par sous-secteur)
6° Toute autre information utile au contrôle du respect des plafonds et objectifs mentionnés aux 1° et 2° de l’article 2, notamment les principes permettant de comparer les montants que la loi de programmation des finances publiques prévoit avec les montants figurant dans les lois de finances de l’année et les lois de financement de la sécurité sociale de l’année
Partie III (la trajectoire des finances publiques par sous-secteur)
7° Les projections de finances publiques à politiques inchangées, au sens de la directive 2011/85/UE du Conseil, du 8 novembre 2011, sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres, et la description des politiques envisagées pour réaliser l’objectif à moyen terme au regard de ces projections
Partie III.C
8° Le montant et la date d’échéance des engagements financiers significatifs de l’État en cours n’ayant pas d’implication immédiate sur le solde structurel
Partie II 5 Encadré « Mesures exceptionnelles et temporaires - Hypothèses retenues dans la programmation »
9° Les modalités de calcul de l’effort structurel mentionné à l’article 1er, la répartition de cet effort entre chacun des sous-secteurs des administrations publiques et les éléments permettant d’établir la correspondance entre la notion d’effort structurel et celle de solde structurel
Partie II D : Évolution du solde structurel et de l’effort structurel des administrations publiques.)
10° Les hypothèses de produit intérieur brut potentiel retenues pour la programmation des finances publiques. Le rapport présente et justifie les différences éventuelles par rapport aux estimations de la Commission européenne
Partie I (les hypothèses de produit intérieur brut potentiel et la justification des écarts par rapport aux estimations de la Commission européenne)
11° Les hypothèses ayant permis l’estimation des effets de la conjoncture sur les dépenses et les recettes publiques, et notamment les hypothèses d’élasticité à la conjoncture des différentes catégories de prélèvements obligatoires et des dépenses d’indemnisation du chômage. Le rapport présente et justifie les différences éventuelles par rapport aux estimations de la Commission européenne
Annexe 2
12° Les modalités de calcul du solde structurel annuel mentionné à l’article 1er
Annexe 2
Ce rapport présente également la situation de la France au regard des objectifs stratégiques européens
Partie II A
L’amendement n° 9 rectifié, présenté par MM. Raynal, Éblé, Botrel et Carcenac, Mme Espagnac, MM. Féraud, Jeansannetas, P. Joly, Lalande et Lurel, Mme Taillé-Polian et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
Remplacer les mots :
Est approuvé le
par les mots :
Il est donné acte du
La parole est à M. Thierry Carcenac.
Ce matin, lors de la discussion générale, j’ai évoqué l’objet de cet amendement. L’article 1er du projet de loi vise à « approuver » un rapport annexé, qui fait notamment état des engagements de la France. Nous proposons de substituer l’expression donner acte à ce terme d’approuver.
Néanmoins, lorsque cet amendement a été étudié en commission des finances, j’ai compris que la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques emploie bien le terme d’approbation.
C’est pourquoi, à ce stade, je maintiens cet amendement, mais après les explications du rapporteur, je crois que je serai amené à le retirer.
La commission des finances invite en effet les auteurs de cet amendement à le retirer, puisque la loi organique parle bien d’une « approbation » du rapport annexé. « Donner acte » serait contraire à cette disposition, c’est la raison pour laquelle la commission a souhaité le retrait de cet amendement. Je vois M. Carcenac hocher la tête, ce qui semble vouloir dire qu’il me donne acte de cette explication et qu’il va retirer cet amendement, et je l’en remercie.
L’amendement n° 9 rectifié est retiré.
Je mets aux voix l’ensemble constitué par l’article 1er et le rapport annexé.
L’article 1 er et le rapport annexé sont adoptés.
L’objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné au b du 1 de l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, est fixé à -0, 4 % du produit intérieur brut potentiel.
Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation, décrits dans le rapport mentionné à l’article 1er de la présente loi, l’objectif d’évolution du solde structurel des administrations publiques, défini au rapport annexé à la présente loi, s’établit, conformément aux engagements européens de la France, comme suit :
En points de produit intérieur brut potentiel
Solde structurel
Ajustement structurel
L’amendement n° 17, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, n’est pas soutenu.
L’amendement n° 43, présenté par M. Patriat et les membres du groupe La République En Marche, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 2
1° Remplacer les mots :
l’objectif d’évolution
par les mots :
l’évolution
2° Supprimer les mots :
, conformément aux engagements européens de la France,
III. – Alinéa 3, tableau, cinq dernières colonnes
Rédiger ainsi ces colonnes :
La parole est à M. Alain Richard.
Cet amendement tend à revenir au texte initial du projet de loi, il est donc contraire à la position de la commission. Un tel retour n’est pas souhaitable, c’est la raison pour laquelle la commission des finances a émis un avis défavorable.
M. Gérald Darmanin, ministre. Après la brillante argumentation de M. le sénateur Richard
Sourires.
Pas du tout ! Le droit d’amendement est une liberté des parlementaires, monsieur le rapporteur…
En tout cas, cet amendement vise à revenir à la prospective voulue par le Gouvernement, et j’y suis donc favorable.
L’amendement n’est pas adopté.
La parole est à M. Thierry Carcenac, pour explication de vote sur l’article 2.
L’article 2 prévoit notamment une trajectoire des finances publiques atteignant un solde structurel à moyen terme de 0, 4 % du PIB en 2023. La majorité de la commission des finances a modifié cette trajectoire, afin que celle-ci soit conforme à nos engagements européens, ce qui signifie, en langage clair, une lourde aggravation de la baisse des dépenses publiques.
Pourtant, l’effort demandé par le texte initial nous semble déjà très significatif. En outre, comme la majorité sénatoriale le sait fort bien, le volet préventif du pacte de stabilité offre des souplesses, dont la France a déjà bénéficié.
Surtout, nous aimerions connaître la nature des économies que cette proposition de la majorité sénatoriale entraîne. Faut-il rappeler qu’un ajustement structurel annuel de 0, 6 % de PIB représente plus de 2 milliards d’euros d’économies à réaliser par an ?
Pour ces raisons, de forme comme de fond, nous ne voterons pas cet article.
L’article 2 est adopté.
Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation mentionnée à l’article 2 :
1° L’évolution du solde public effectif, du solde conjoncturel, des mesures ponctuelles et temporaires, du solde structurel et de la dette publique s’établit comme suit :
En points de produit intérieur brut
Solde public effectif (1 + 2 + 3)
Solde conjoncturel (1)
Mesures ponctuelles et temporaires (2)
Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3)
Dette des administrations publiques
2° L’évolution du solde public effectif, décliné par sous-secteur des administrations publiques, s’établit comme suit :
En points de produit intérieur brut
Solde public effectif
Dont : (ligne supprimée)
- administrations publiques centrales (ligne supprimée)
- administrations publiques locales (ligne supprimée)
- administrations de sécurité sociale (ligne supprimée)
L’amendement n° 18, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet article :
Les différents secteurs et sous-secteurs des administrations publiques concourent, à raison de leurs besoins et capacités, à l’atteinte des objectifs fixés à l’article 2.
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
S’il fallait trouver une inspiration à notre amendement sur cet article 3, nul doute qu’elle trouverait sa place dans une certaine sécheresse statistique… On nous parle d’un effort structurel d’un dixième de point de PIB – c’est peu mais représente quelque chose comme plus ou moins 2 milliards d’euros –, puis de deux dixièmes, soit 4 milliards d’euros. Et quand on arrive à huit dixièmes, on se retrouve alors avec un effort de 16 milliards à 17 milliards d’euros !
Je dois rappeler que l’hôpital public et la sécurité sociale, qui vont largement contribuer, vont atteindre l’objectif à moyen terme.
Sur la période sous revue, ce sont donc 2, 1 % de PIB qui vont être extorqués aux budgets locaux et rien de moins que 3, 9 % aux finances sociales, c’est-à-dire au total 6 % de PIB. Quelque chose comme 120 milliards d’euros de dépenses publiques va ainsi être économisé.
Vous avez déjà entendu mon point de vue sur la question de la dépense publique. Et pourquoi faites-vous tout cela ? Pour prendre en charge les 16 milliards d’euros – en valeur 2018 – de la suppression de l’ISF et de la déflagration de la bombe à retardement que constitue le prélèvement forfaitaire unique.
Pour supporter, en 2019, le poids de la transformation du CICE en allégements de cotisations sociales pérennes, on vient préempter dangereusement les quelques recettes supplémentaires escomptées de la croissance, que je qualifierais de molle, inscrite dans le cadre macroéconomique du projet de loi.
Enfin, pour s’acquitter du tribut de notre pays, on ne manquera pas de payer les marchés financiers, notamment si les taux d’intérêt à moyen et long termes connaissent une petite poussée de fièvre.
Au total, l’article 3 signifie moins de service public local et quelques déserts médicaux en plus, en échange de superbes cours de bourses et de juteux dividendes.
Tel est, dans les grandes lignes, le sens de l’amendement que nous avons déposé.
Cet amendement est bien sûr contraire à la position adoptée par la commission des finances.
Il est vrai que nous avons souhaité supprimer la déclinaison par sous-secteurs. En effet, nous avons estimé que l’effort demandé aux collectivités et la contribution des administrations de sécurité sociale au budget de l’État étaient excessifs.
Néanmoins, supprimer complètement la trajectoire de redressement du solde de l’ensemble des administrations publiques, comme le prévoit cet amendement, serait inacceptable et ôterait tout intérêt à la loi de programmation.
C’est la raison pour laquelle la commission est défavorable à cet amendement.
Si le raisonnement développé par M. Savoldelli peut être entendu in abstracto, il n’a finalement pas beaucoup de sens, puisque c’est l’État qui supporte l’essentiel du déficit. En fait, les transferts entre secteurs – État, sécurité sociale et collectivités locales – sont très importants.
Je n’ai pas encore entendu de critique sur le fait que le déficit de l’État augmente, alors que toutes APU le déficit de notre pays diminue, mais il faut bien comprendre que l’État supporte ce déficit à plus de 80 %.
Il ne serait donc ni juste ni logique que votre assemblée adopte cet amendement.
Je prends la parole sur cet amendement, mais je vais m’exprimer sur l’ensemble de la problématique.
Monsieur le ministre, vous disiez en introduction que beaucoup souhaitent ici que vous fassiez plus de restrictions, mais pour ma part, je vous appelle, avec d’autres collègues, à en faire moins !
La société du risque que vous appelez de vos vœux est déjà là. Pour les classes populaires et les classes moyennes, le risque est permanent, omniprésent, qu’il soit lié au déclassement ou à la précarité ; il peut être fatal pour ces populations, mais celui que vous appelez de vos vœux pour les plus aisés est faible : perdre un peu quand on a beaucoup !
En comparaison, pour nombre de Français, le seul amortisseur du risque, ce sont les services publics. Pour les solidifier, puisque nous sommes sortis du déficit excessif, il faut actionner tous les leviers à notre disposition, mais il ne faut évidemment pas réduire l’ISF ou, comme vous le faites, accorder des cadeaux.
Il faut, au contraire, remettre en cause le calcul du déficit structurel, qui nous est défavorable – contrairement à celui du FMI, qui l’est moins – et actionner les clauses de flexibilité, telles que celle qui concerne la non-prise en compte des dépenses de défense. Je rappelle que ces dépenses comptent pour 15 % des crédits de paiement du projet de loi de finances pour 2018.
Si nous retirions du calcul le budget de la défense et si nous n’appliquions pas une politique fiscale si injuste, alors il serait beaucoup plus aisé de rentrer dans les objectifs du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, le TSCG.
Vous allez me dire que je veux dépenser de l’argent que nous n’avons pas.
C’est pourtant ce qui a été fait entre 2007 et 2012, période où le déficit de la France a dérapé jusqu’à 5 % et où le taux d’endettement a grimpé de 25 %.
Je crains, en outre, que vous-mêmes ne dépensiez un argent que vous n’avez pas, puisque, à ma connaissance, il n’a pas été répondu aux inquiétudes soulevées par l’économiste Gabriel Zucman, qui estime à environ 10 milliards d’euros supplémentaires par an le coût du prélèvement forfaitaire unique que vous proposez. Évidemment, ce coût n’a pas été intégré à votre prospective.
Des réponses seront peut-être apportées à toutes ces questions durant le débat et, en ce qui concerne l’amendement, notre groupe s’abstiendra.
L’amendement n’est pas adopté.
L'amendement n° 44, présenté par M. Patriat et les membres du groupe La République En Marche, est ainsi libellé :
Alinéa 5, tableau, quatre dernières lignes
Rétablir ces lignes dans la rédaction suivante :
Dont :
– administrations publiques centrales
– administrations publiques locales
– administrations de sécurité sociale
La parole est à M. Alain Richard.
On le voit bien, le désaccord entre la majorité de la commission, d’une part, et le Gouvernement et nous-mêmes qui le soutenons, d’autre part, porte en réalité sur la crédibilité de l’exercice.
La France est en situation de déficit excessif au sein de l’Union européenne depuis plus d’une décennie. Le consensus est tout de même assez large, parmi les responsables politiques, pour faire en sorte que nous sortions vraiment de cette situation, c’est-à-dire que nos engagements publics pris par voie législative soient clairs pour tous nos partenaires et pour la Commission européenne.
Brouiller le tableau macroéconomique, en ne souhaitant plus préciser qui assume quelle part de la modération des dépenses et de la lutte contre les déficits, ce n’est évidemment pas faciliter cette négociation de sortie du déficit excessif, dont, me semble-t-il, nous souhaitons tous l’aboutissement.
Bien entendu, et en particulier dans cette assemblée, le wishful thinking – pardonnez-moi l’incursion dans le franglais – consiste à dire que le maximum d’économies doit être réalisé par l’État et le minimum par les collectivités territoriales. Mais toutes nos expériences, dont certaines sont récentes et déplaisantes, montrent que les politiques d’économies menées par l’État ont généralement une répercussion – plutôt incommode – défavorable aux collectivités territoriales.
Par conséquent, l’idée selon laquelle l’État disposerait de marges énormes et pourrait, en appuyant sur un bouton, dégager des économies considérables alors que les collectivités territoriales sont à l’os – je me rends compte qu’en disant cela, je risque d’apparaître comme un sénateur pas tout à fait digne de l’appellation contrôlée – me paraît tout simplement inexacte !
La commission des finances, qui approuve globalement la trajectoire retenue, a choisi de supprimer la déclinaison par sous-secteurs, et ce pour deux raisons.
D’une part, j’ai bien entendu l’appel à la clarté que M. Alain Richard vient de lancer, mais le montant des transferts entre l’État et la sécurité sociale n’est absolument pas documenté. Nous ne disposons d’aucune précision à ce sujet !
D’autre part, si l’on peut souscrire à l’exercice s’agissant des collectivités territoriales, celui-ci doit être honnête. Or le même tendanciel n’est pas pris pour l’État et pour les collectivités locales, comme cela sera démontré au moment de l’examen de l’article 10. En corrigeant le tendanciel, nous obtenons un effort demandé aux collectivités bien supérieur à ce que la loi exige.
Voilà pourquoi la commission des finances a, en quelque sorte, corrigé l’exercice et supprimé la déclinaison par sous-secteurs.
Cet amendement, tendant à rétablir le texte dans sa rédaction initiale, est évidemment contraire à sa position, et l’avis est donc défavorable.
Je voudrais compléter les propos que j’ai pu tenir, ce matin, lors de la discussion générale.
Je n’ai pas insisté, à cette occasion, sur la répartition des efforts entre l’État, la sécurité sociale et les collectivités locales, mais nous savons tous, ici, que celles-ci ont été extrêmement sollicitées au cours des dernières années.
L’examen du tableau qu’il nous est proposé, à travers cet amendement, de rétablir montre que l’on essaie, grâce à la sécurité sociale et aux collectivités locales, d’atteindre en cinq ans une situation d’équilibre, objectif au demeurant totalement illusoire. Nous pouvons prendre rendez-vous pour dans quatre ans, afin de dresser le bilan avant l’achèvement du quinquennat, mais, pour ma part, je pense que cette échéance ne sera pas respectée. Elle devrait être plus longue.
Il faut tout de même rappeler que les collectivités territoriales ont une règle d’or. J’aimerais bien que celle-ci s’applique aussi à l’État !
Les collectivités locales doivent avoir plus de recettes que de dépenses et l’excédent qui en découle doit permettre de rembourser le capital de la dette. Il s’agit là, déjà, d’une règle d’or que je qualifierais de majeure.
En définitive, ce que l’on appelle le déficit des collectivités territoriales, c’est ce que ces dernières doivent emprunter. La seule contrainte qu’on devrait leur imposer devrait donc porter sur l’endettement, et pas forcément sur la réduction des dépenses.
Que l’État limite ses dotations aux collectivités en fonction de l’évolution de ses propres dépenses, cela me semble justifié. Le reste ne l’est pas vraiment !
Je souhaiterais donc que l’État réalise des efforts bien plus importants que ceux qui sont aujourd’hui proposés.
J’ai bien conscience que nous sommes en début de quinquennat et que des réformes sont annoncées, dont on ne connaît pas encore le résultat. Mais s’il peut être concevable que les efforts en termes d’économies ne soient pas encore traduits dans le projet de loi de finances pour 2018, ils devraient être mentionnés beaucoup plus clairement dans les perspectives à plus long terme. Or aujourd’hui, ils ne sont pas documentés.
Prévoir une répartition telle que, en définitive, le budget de l’État se retrouve équilibré grâce aux collectivités locales et à la sécurité sociale me semble anormal. Ce n’est pas juste, et absolument pas équilibré.
Je préfère donc en rester à la version de la commission.
M. Jackie Pierre applaudit.
La question soulevée par l’amendement de M. Alain Richard – et à travers votre intervention, monsieur Delahaye – est tout à fait intéressante.
Elle appelle quelques brefs commentaires de ma part.
Premier point, je suis toujours un peu étonné par certaines distinctions, qui laisseraient penser qu’il existe une nette et profonde différence entre l’État, les collectivités locales et la sécurité sociale.
Certes il y a des transferts, et l’on peut se poser la question, comme M. le rapporteur l’a fait, de l’exactitude de ces transferts.
D’ailleurs, à la demande de certains membres de l’Assemblée nationale – Mme Valérie Rabault et M. François Pupponi, notamment –, j’ai donné mon accord, et je suis le premier ministre des comptes publics à l’avoir fait, à l’élaboration d’un rapport portant sur l’exact montant des transferts entre l’État et les collectivités locales. Si vous le souhaitez, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous le ferai parvenir.
Désormais, un rapport est donc établi en toute objectivité par le Gouvernement – il met en lumière un certain nombre de problèmes, mais permet aussi de mettre fin à certains fantasmes – et je suis parfaitement prêt à mener de telles « opérations vérité ».
Cela étant, le fait qu’il existe un transfert entre la sécurité sociale et l’État n’a rien d’anormal et in fine ce sont les Français qui payent ou qui font des économies.
C’est bien le même budget, toutes administrations publiques confondues, qui est examiné par la Cour des comptes ou encore par la Commission européenne et qui, en définitive, est soumis à l’opinion publique.
Il convient donc d’éviter d’établir des distinctions un peu trop politiques et de nous rejeter mutuellement la faute.
Deuxième point, le sénateur Alain Richard a, me semble-t-il, parlé d’or lorsqu’il a évoqué les conséquences, pour les territoires, des efforts menés par l’État afin de dégager des économies ou tenter de diminuer la dépense publique.
Ces mêmes territoires, alors que leurs représentants demandent à l’État de faire plus d’économies, se plaignent de devoir faire ce que l’État ne fait plus. Avouons-le, nous sommes parfois confrontés à une difficulté de compréhension de la complexité du monde.
Troisième point, monsieur Delahaye, je n’ai pas bien compris quelles pistes vous proposiez pour dégager des économies…
J’entends bien, monsieur le rapporteur, et je ne voudrais pas vous provoquer inutilement, mais il faudra qu’il y ait correspondance avec les baisses envisagées de dépenses publiques.
D’ailleurs, il me semble avoir constaté une légère contradiction entre ce que vous avez très courageusement évoqué, à l’instar, d’ailleurs, de M. Gilles Carrez à l’Assemblée nationale – honneur lui en soit rendu –, et les demandes sectorielles. On va être pour la baisse de la dépense publique en général, et ne plus l’être du tout dès lors qu’on va considérer la question thématique par thématique. C’est un peu étonnant !
Ainsi, le sénateur Jean-François Rapin, pour qui j’ai beaucoup d’estime et d’amitié, a expliqué qu’aucune réforme structurelle n’était menée, en particulier dans le secteur du logement. Il me semble pourtant qu’il y en a une en cours, qu’elle est même d’ampleur et contestée, en partie, par cette assemblée !
Quatrième point, il n’est pas juste de dire que les collectivités locales ont freiné leurs dépenses. Sur une période longue, de 1983 jusqu’à ce jour, leurs dépenses ont très fortement augmenté.
La politique consiste non pas à décrire une opinion, mais à essayer de décrire une vérité, que l’on pourra, ensuite, discuter et interpréter.
Depuis 1983, 60 % des augmentations de dépenses publiques sont dues à la décentralisation, contre 40 % qui n’ont rien à voir avec cette évolution. On pourrait d’ailleurs porter ces augmentations au crédit de l’État puisque c’est lui qui décentralise… Cela signifie non pas que les collectivités locales dépensent mal, mais simplement qu’elles dépensent aussi !
La baisse de 1, 7 % des dépenses mentionnée dans le dernier rapport de la Cour des comptes s’inscrit, vous le savez très bien, mesdames, messieurs les sénateurs, dans un cycle électoral tout à fait compréhensible. Mais il est vrai que l’on a pu assister, par le passé, à une baisse des dotations aveugle et, selon moi, un peu absurde, qui a découragé l’investissement local et n’a favorisé ni la discussion ni le bon ordre de nos finances publiques.
Je ne cherche pas de responsables ! Il vient un moment où lorsqu’on n’est plus ministre, on est parlementaire et lorsqu’on n’est plus parlementaire, on est élu local… Chacun a donc peut-être, dans cette histoire, une petite part de responsabilité.
Il n’empêche que nous dépensons beaucoup trop et que chacun doit apporter sa contribution, à proportion de sa part dans la dépense publique. C’est ce que nous proposons.
Il faut donc raisonner en sous-secteurs et, en même temps, ne pas considérer ces sous-secteurs comme disjoints les uns des autres.
L’État doit continuer à faire des économies, mais il n’est pas le seul à devoir en faire : la sécurité sociale et les collectivités locales sont aussi concernées car, en définitive, il s’agit de l’argent public, de l’argent des Français.
L'amendement n'est pas adopté.
L'article 3 est adopté.
I. – L’objectif d’évolution des dépenses des administrations publiques, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, mentionné au b du 1 de l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, s’établit comme suit :
Dépenses pilotables nettes (en valeur)
Dépenses pilotables nettes (en volume)
II. – L’évolution du ratio d’endettement des administrations publiques corrigé des effets de la conjoncture s’établit comme suit :
En points de PIB potentiel
Variation du ratio d’endettement corrigé des effets de la conjoncture
Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 19 est présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
L'amendement n° 45 est présenté par M. Patriat et les membres du groupe La République En Marche.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour présenter l’amendement n° 19.
Nous souhaitons la suppression de l’article 3 bis, non pas du fait de la portée normative limitée de cet ajout au texte du projet de loi, mais parce que les mouvements affectant la dette publique peuvent être d’une importance autrement plus significative que ce qui est inscrit dans cet article.
Permettez-moi, mes chers collègues, de revenir sur cette dette publique : depuis une bonne dizaine d’années, elle est devenue une sorte d’épouvantail à moineaux, destiné à paralyser par avance toute proposition économique qui sortirait de l’ordinaire des politiques libérales et austéritaires en vigueur dans la zone euro.
S’agissant de la dette sociale, nous avons pu constater que nous risquions de nous retrouver, aux alentours de 2024, en situation de fermer la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la CADES, après rien de moins que vingt-huit années de bons et loyaux services, pendant lesquelles, pour effacer les dettes d’Édouard Balladur et de quelques-uns de ses émules, les assurés sociaux français auront payé aux alentours de… 100 milliards d’euros d’intérêts !
S’agissant de la dette locale, qui tend à décroître sous les effets conjugués de la baisse des taux, de la hausse des impositions locales et de la réduction des investissements, n’oublions jamais l’essentiel : un, les collectivités locales sont aujourd’hui en situation d’autofinancer une bonne partie de leurs équipements ; deux, face à une dette maîtrisée, elles ont engendrées en trente-cinq années de décentralisation plus de 1 000 milliards d’euros de patrimoine collectif.
Les rapports entre l’État et les collectivités territoriales doivent donc être extrêmement respectueux, parce que, indépendamment de leur couleur politique, les exécutifs nationaux sont bien contents de pouvoir compter sur les collectivités territoriales : je le répète, celles-ci ont créé plus de 1 000 milliards d’euros de patrimoine collectif, ce qui les met largement en situation d’actif net.
Ajoutons que, depuis 2011, la dette locale a progressé de 30 milliards d’euros, environ, quand les collectivités se voyaient priver de 66 milliards d’euros de dotation globale de fonctionnement – DGF. Vous nous demandez la vérité, monsieur le ministre… Si mes chiffres sont erronés, je les corrigerai ! Mais, dans ce cas, il faudra bien évidemment m’en fournir d’autres !
M. le ministre sourit.
Il me semble donc, mes chers collègues, que l’on peut nettement améliorer la situation.
Les taux de la dette publique locale et de la dette sociale sont généralement plus élevés que celui de la dette de l’État. Une démarche de restructuration de ces dettes, comme de celles de certains opérateurs de l’État, nous apparaît nécessaire.
On peut penser qu’une partie des facilités de paiement généreusement distribuées sous forme de liquidités nouvelles depuis plus de 30 mois par la Banque centrale européenne ont déjà été mobilisées pour cela.
Mais il convient, d’après nous, d’aller plus loin dans le sens des collectivités territoriales.
Autant je peux comprendre la position du groupe communiste, autant je suis quelque peu étonné par celle du groupe La République En Marche, qui a très brièvement défendu son amendement.
En effet, qu’a fait la commission des finances dans cet article 3 bis ? Elle a tout simplement repris les chiffres du Gouvernement et les a présentés selon le format retenu pour les engagements européens de la France, et ce afin que les parlementaires puissent apprécier la cohérence de la trajectoire pluriannuelle des finances publiques avec l’ensemble de ces engagements.
J’y insiste, nous avons simplement traduit les données qui nous ont été communiquées par le Gouvernement dans le format propre aux règles européennes pour les dépenses et la dette.
Cet article nous paraît donc tout à fait cohérent. Il est sans portée normative et permet de compléter l’information du Parlement.
Quant à ces amendements, dont je ne comprends pas très bien l’utilité, ils recueillent bien évidemment un avis défavorable de la commission.
Je soutiens la position de la commission et sa volonté de mettre notre programmation en conformité avec nos engagements européens en matière de dette.
J’ai ainsi l’occasion de souligner à quel point la dette constitue un vrai problème, contrairement à ce que certains pensent ou expriment.
Oui, que nous puissions vivre au-dessus de nos moyens depuis si longtemps cause souci ! §Il ne faut pas oublier que le déficit prévu pour 2018 atteint 83 milliards d’euros, soit 28 % de nos recettes. C’est donc une préoccupation qu’il faut garder en tête lorsque l’on parle de finances publiques.
Pour répondre à la précédente intervention de M. le ministre, je ne trouve pas très normal que les efforts soient uniquement répartis en fonction des dépenses.
Il faut tout de même tenir compte du déficit et de l’endettement : c’est ce que l’on cherche à réduire ! Il n’y a pas, en tant que tel, d’objectif de réduction des dépenses ; il y a un objectif de réduction des déficits et de l’endettement, que la contraction des dépenses doit nous aider à atteindre.
Si l’on s’en tient aux propositions que le Gouvernement avance sur la durée, ce sont les contribuables locaux qui vont payer pour les dépenses de l’État.
Il faut en outre savoir que les reversements par l’État correspondent à l’obligation faite aux collectivités locales, à un moment donné, de remplir un certain nombre de missions à la place de l’État. Ils n’ont en rien été gratuits.
L’État nous oblige également à accroître les rémunérations, revaloriser certains personnels, augmenter les cotisations de retraite, etc. Ce sont autant d’obligations qui nous sont imposées de l’extérieur.
Il ne me semble pas sain qu’il revienne à terme au contribuable local de contribuer au budget de l’État. Je voterai donc, conformément à la position de la commission, contre ces amendements.
Mme Sylvie Vermeillet ainsi que MM. Pierre Louault et François Bonhomme applaudissent.
Personne ici ne défend la dette publique pour la dette publique ! Mais, je le répète, il faut faire attention : dans nos mairies, dans nos départements, toutes sensibilités confondues, que l’on soit de droite ou de gauche, la dépense publique a permis d’offrir à notre pays un patrimoine collectif de 1 000 milliards d’euros. Tout n’est pas noir ou blanc en matière de dépenses publiques ! Nous avons tous subi les baisses, notamment celle de la DGF, et ce indépendamment de notre couleur politique ou de notre expérience. Les collectivités territoriales doivent être mieux reconnues et soutenues par l’État !
Les amendements ne sont pas adoptés.
L'article 3 bis est adopté.
(Non modifié)
L’objectif d’effort structurel des administrations publiques s’établit comme suit :
En points de produit intérieur brut potentiel
Effort structurel
Dont :
- mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires (hors crédits d’impôts)
-0, 1
-0, 3
-0, 1
-0, 5
0, 0
0, 1
- effort en dépense (hors crédits d’impôts)
0, 1
0, 4
0, 4
0, 5
0, 5
0, 6
- clé de crédits d’impôts
0, 1
0, 0
0, 0
0, 4
0, 0
-0, 2
L'amendement n° 20, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
Cet amendement vise tout simplement à supprimer l’effort structurel, donc à refuser par principe tout effort de redressement des comptes publics. Vous comprendrez, mes chers collègues, que la commission ne peut qu’y être défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'article 4 est adopté.
Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation mentionnée à l’article 2, les objectifs d’évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires s’établissent comme suit :
En points de produit intérieur brut
Dépense publique, hors crédits d’impôts
Taux de prélèvements obligatoires
Dépenses publiques, y compris crédits d’impôts
L'amendement n° 21, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
Je me souviens avoir lu quelque part que le solde budgétaire structurel procédait de la soustraction du solde conjoncturel au montant du solde global… Cela a sans doute l’avantage de la logique, mais le défaut de l’imprécision !
Toujours est-il que l’objectif de ce projet de loi de programmation est de réduire le déficit public, en insistant singulièrement sur la dépense publique, qui perdrait 3, 7 points de PIB à l’horizon de 2022 et, sans doute, par la grâce des effets miraculeux des allégements fiscaux de 2018, de la réforme de l’assurance chômage, de la réforme de la formation et de l’apprentissage, ou encore de la mise en œuvre du licenciement abusif à moindre coût.
Une perte de 3, 7 points de PIB, quelque chose comme 70 à 75 milliards d’euros… Le montant n’est pas insignifiant et nous promet de belles aventures dans la définition des coupes claires !
Pour les prélèvements, nous irions apparemment vers la consolidation du « paquet lourd » livré en 2018, c’est-à-dire une fiscalisation croissante de la sécurité sociale, avec la crainte de futurs ajustements budgétaires – je vous renvoie à la question des APL, mes chers collègues, sur laquelle beaucoup d’entre vous se sont exprimés aujourd’hui –, la mise en déclin de la participation des entreprises aux dépenses publiques et la montée en charge d’une fiscalité écologique punitive qui, hélas, viendra compenser la disparition des prélèvements directs dans l’entreprise, notamment en matière sociale.
Malgré le patriotique appel du collectif que nous examinerons plus tard dans la journée, ou plutôt dans la soirée, le processus de déresponsabilisation des entreprises se poursuit, avec la baisse des cotisations sociales et du taux de l’impôt sur les sociétés.
S’agissant des couches populaires et moyennes – il n’est pas forcément nécessaire de les dissocier puisque l’une et l’autre vont être frappées –, la baisse de la taxe d’habitation ne servira pas longtemps de trompe-l’œil. Outre les 20 points de TVA, je citerai la hausse des prix des carburants et du chauffage, sans parler de celle, probable, des tarifs publics, du niveau des loyers et de bien d’autres choses encore.
Il n’est d’ailleurs pas interdit, en fonction du principe de remplacement d’un prélèvement par un autre, que la contribution sociale généralisée, la CSG, ou la TVA ne soient pas à nouveau sollicitées pour réduire certaines cotisations ou impositions. Nous verrons, dans la durée, si nous nous sommes totalement trompés…
S’il est positif de supprimer les cotisations de chômage pour les salariés, leur maintien pour les entreprises ne sera pas longtemps admissible aux yeux de celles et ceux qui payent, et il est possible que l’étape suivante fasse de l’indemnisation chômage une charge budgétaire comme une autre, financée et prise en charge par l’État seul.
Mais la question qui nous vient à cet instant est encore plus précise, monsieur le ministre : comment croyez-vous, avec les orientations de gestion budgétaire inscrites dans ce projet de loi de programmation, dégager une croissance suffisamment élevée pour atteindre les objectifs affichés ?
La réduction de la dépense publique est votre leitmotiv !
Regardez donc s’il n’y a pas quelques gisements d’économies au milieu des 200 milliards d’euros d’aides diverses aux entreprises ! Il faut se préoccuper des dépenses, mais aussi des recettes !
Merci de respecter vos temps de parole, monsieur Savoldelli. En l’occurrence, vous avez dépassé de 33 secondes ; c’est beaucoup trop !
Quel est l’avis de la commission ?
L’article 5, que cet amendement vise à supprimer, tend à fixer les objectifs d’évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires. Cela nous paraît indispensable dans un projet de loi de programmation des finances publiques… Sans article 5, celui-ci n’a plus lieu d’être !
L’avis est évidemment défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
La parole est à M. Claude Raynal, pour explication de vote sur l'article 5.
Nous sommes ici dans le même cas de figure qu’à l’article 2. La commission des finances a aggravé la baisse des dépenses publiques, ce qui ne paraît pas très raisonnable. La réduction proposée par le Gouvernement est déjà suffisamment importante et nous verrons plus tard que pour les collectivités locales au moins – je rejoins Vincent Delahaye sur le sujet –, elle sera difficile à tenir. Par conséquent, nous voterons contre cet article 5.
L'article 5 est adopté.
(Non modifié)
I. – Lorsque des écarts importants, au sens de l’article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, sont constatés entre l’exécution de l’année écoulée et la trajectoire de solde structurel décrite à l’article 2 de la présente loi, le Gouvernement, conformément à ses engagements tels qu’ils résultent du traité mentionné au même article 2 :
1° Explique les raisons de ces écarts lors de l’examen du projet de loi de règlement par chaque assemblée. Ces écarts sont appréciés dans le cadre d’une évaluation prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse de l’effort structurel sous-jacent défini dans le rapport mentionné à l’article 1er ;
2° Propose des mesures de correction dans le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques mentionné à l’article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances dont il est tenu compte dans le prochain projet de loi de finances de l’année ou projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année. Ces mesures de correction permettent de retourner à la trajectoire de solde structurel décrite à l’article 2 de la présente loi dans un délai maximal de deux ans à compter de la fin de l’année au cours de laquelle les écarts ont été constatés. Elles portent sur l’ensemble des administrations publiques.
II. – Les obligations prévues au 2° du I du présent article ne s’appliquent pas en cas de circonstances exceptionnelles de nature à justifier les écarts constatés, définies au b du 3 de l’article 3 du traité mentionné à l’article 2.
III. – Lorsque les circonstances exceptionnelles ont disparu, le Gouvernement présente un projet de loi de programmation des finances publiques en cohérence avec les obligations européennes de la France, au plus tard lors de l’examen du prochain projet de loi de finances de l’année. –
Adopté.
I. – À compter de l’exercice 2017 et pour les deux exercices suivants, lorsque le solde des administrations publiques est constaté à un niveau plus favorable que la prévision mentionnée à l’article 3, l’intégralité de l’écart est affectée à la réduction du déficit.
II. – À compter de l’exercice 2020 et tant que l’objectif à moyen terme, fixé à l’article 2, n’est pas atteint :
1° Lorsque le solde conjoncturel des administrations publiques est constaté à un niveau plus favorable que la prévision mentionnée à l’article 3, l’intégralité de l’écart est affectée à la réduction du déficit ;
2° Lorsque le solde structurel des administrations publiques est constaté à un niveau plus favorable que la programmation mentionnée au même article 3, au moins la moitié de l’écart constaté est durablement affectée à la réduction du déficit. La part qui n’est pas affectée à la réduction du déficit est allouée à des baisses de prélèvements obligatoires ou à des dépenses d’investissement.
L'amendement n° 22, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
La commission des finances a adopté, sur cet article 6 bis, une position qui paraît équilibrée, en prévoyant le dispositif suivant : les surplus budgétaires seront affectés à la réduction du déficit jusqu’en 2019 et à compter de 2020, une fois que le déficit sera ramené à un niveau compatible avec nos seuils européens, c'est-à-dire 3 % du PIB, il sera possible d’envisager de nouvelles baisses d’impôts.
Revenir sur cette position, qui nous paraît cohérente, n’est pas acceptable. L’avis ne peut donc qu’être défavorable.
La problématique a été tout à fait bien évoquée par M. le rapporteur. Je préciserai simplement que cet article a été introduit lors des discussions à l’Assemblée nationale, à travers un amendement du Gouvernement.
Nous savons tous que, dans une trajectoire financière, il peut aussi y avoir, ici ou là, des bonnes nouvelles, et c’est ce qui justifie de prévoir cette répartition d’avance. La priorité sera donnée à la réduction du déficit.
C’est une bonne chose, car l’on peut considérer – je l’ai déjà entendu dans certains discours – que, parce que la situation s’améliore un peu, que les recettes fiscales progressent un peu, que la croissance est plus forte, on peut en profiter pour ne pas se réformer. Nous pensons exactement l’inverse, d’où l’article 6 bis.
Je remercie donc M. le rapporteur et la commission des finances d’avoir repoussé cet amendement n° 22.
La proposition de la commission est conforme à une formulation ayant déjà été utilisée dans une précédente loi de programmation. Nous y serons, en toute logique, favorables.
À l’époque, il n’y avait pas de recettes supplémentaires !
L'amendement n'est pas adopté.
L'article 6 bis est adopté.
Dans le contexte macroéconomique mentionné à l’article 2, les objectifs d’évolution de la dépense publique des sous-secteurs des administrations publiques s’établissent comme suit :
Taux de croissance des dépenses publiques en volume, hors transferts, corrigées des changements de périmètre
En %
Administrations publiques, hors crédits d’impôt
Dont :(ligne supprimée)
- administrations publiques centrales (ligne supprimée)
- administrations publiques locales (ligne supprimée)
- administrations de sécurité sociale (ligne supprimée)
Administrations publiques, y compris crédits d’impôt
Dont administrations publiques centrales (ligne supprimée)
–
Adopté.
(Non modifié)
I. – L’agrégat composé des dépenses du budget général et des budgets annexes, hors missions « Remboursements et dégrèvements » et « Investissements d’avenir », hors charge de la dette et hors contributions au compte d’affectation spéciale « Pensions », des plafonds des impositions de toutes natures mentionnées au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 dans sa rédaction résultant de la loi n° … du … de finances pour 2018, des dépenses des comptes d’affectation spéciale (hors comptes d’affectation spéciale « Pensions » et « Participations financières de l’État » et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) et du compte de concours financier « Avances à l’audiovisuel public » est dénommé norme de dépenses pilotables de l’État et ne peut dépasser, en euros courants, 256, 9 milliards d’euros en 2018, 258, 6 milliards d’euros en 2019, 259, 7 milliards d’euros en 2020, 261, 6 milliards d’euros en 2021 et 263, 6 milliards d’euros en 2022, correspondant à une cible de diminution de 1 % en volume à compter de 2020.
II. – L’agrégat mentionné au I, augmenté des dépenses d’investissement d’avenir, de la charge de la dette, des prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions, au Département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane telle que définie au II de l’article 149 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, du compte d’affectation spéciale « Pensions » et des programmes des comptes spéciaux portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers, est dénommé objectif de dépenses totales de l’État et est fixé, en euros courants, à 424, 7 milliards d’euros en 2018, 431, 8 milliards d’euros en 2019, 437, 8 milliards d’euros en 2020, 442, 0 milliards d’euros en 2021 et 450, 1 milliards d’euros en 2022. –
Adopté.
L’incidence, en 2022, des schémas d’emplois exécutés de 2018 à 2022 pour l’État et ses opérateurs est inférieure ou égale à – 50 000 emplois exprimés en équivalents temps plein travaillé.
L'amendement n° 23, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
Au titre de cet article, 50 000 emplois en équivalents temps plein, parmi les fonctionnaires de l’État, seront supprimés, ainsi que 400 000 agents mis à disposition des opérateurs ou recrutés par eux. C’est donc un schéma de disparition d’environ 2 % des emplois publics.
Excusez-moi d’être cohérent, mais j’ai ma cohérence, d’où cet amendement, qui tire les conséquences des choix qui traversent l’ensemble de la programmation de la loi de finances.
Dans la précédente loi de programmation, il y avait des objectifs chiffrés de réduction de la masse salariale. Nous ne faisons ici que reprendre le chiffre du Gouvernement, lequel fixe un objectif de 50 000 emplois. Il nous paraît tout à fait essentiel de l’inscrire dans le projet de loi de programmation.
Je vous rappelle que la masse salariale, avec le compte d’affectation spéciale « Pensions », ou CAS « Pensions », représente 40 % des dépenses de l’État ; c’est donc évidemment un levier essentiel de maîtrise de la dépense publique. C’est la raison pour laquelle nous ne faisons que remettre dans le projet de loi de programmation l’objectif annoncé par le Gouvernement, celui d’une baisse de 50 000 emplois. Tel est l’objet de l’article 8 bis, et supprimer celui-ci au travers de l’amendement que vous proposez serait évidemment tout à fait contradictoire avec l’objectif d’inscrire dans le marbre ce levier de maîtrise de la dépense.
Avis défavorable.
On aura sans doute l’occasion d’en reparler, monsieur le président, lors de l’examen du projet de loi de finances, mais je veux, en donnant un avis défavorable à l’amendement de M. le sénateur Savoldelli, évoquer aussi le texte de la commission.
On peut inscrire le nombre de non-remplacements d’agents publics dans le texte, mais, monsieur le rapporteur, il faut tout de même mettre, mutatis mutandis, les choses à leur place, car on pourrait croire que le fait de ne pas supprimer des équivalents temps plein, même s’il s’agit des promesses de la majorité parlementaire, au cours de la première ou de la deuxième année signifierait que le quinquennat se résume à un an ou deux, ce qui n’est évidemment pas le cas.
En outre, deuxième point, je veux souligner que la suppression de 50 000 emplois représente à peu près 1 milliard d’euros d’économies, ce qui ne garantira pas la cohérence avec la baisse de la dépense publique que vous nous proposez. Une nouvelle fois, on attend encore les baisses précises de la dépense publique que vous souhaiteriez, puisque, quand on vous en propose, vous y êtes plutôt défavorable.
D’ailleurs le Gouvernement souhaiterait, pour le prochain projet de loi de finances et pour les trois ans qui viennent, préciser si une mesure engendre une augmentation ou une baisse des effectifs ; et je serais assez curieux de connaître les baisses des effectifs que vous proposerez, puisque, quand on touche ici ou là, un certain nombre de personnes réagissent toujours.
Eh bien, proposez un amendement tendant à supprimer les agents des DREAL !
Si le rapporteur parle au nom du groupe Les Républicains pour supprimer un certain nombre de fonctionnaires de l’ARS ou des DREAL, j’attends les amendements correspondants ; je suis sûr que l’on aura alors une discussion avec la majorité et que personne ne m’écrira pour me dire qu’il ne faut pas toucher à telle trésorerie, à telle antenne douanière ou à telle ARS de sa région. En effet, la dépense publique, c’est facile d’en parler en général, mais c’est très compliqué d’en parler en particulier.
C’est un peu comme les régimes ; et je n’oserais pas parler d’amour, puisque l’on évoquait tout à l’heure les sentiments…
La troisième chose que je veux dire à M. le rapporteur est qu’il faut surtout se poser la question de la revue des missions. Nous avons tous pensé, moi le premier, qu’il fallait faire la RGPP, puis la MAP. Néanmoins, nous sommes tout de même conscients que la RGPP a commis quelques erreurs, notamment dans la police nationale.
Peut-être fallait-il regarder, ici ou là, où l’on commence, où l’on arrête, où l’on fait différemment des missions.
Ainsi, avant d’avoir une vision comptable, ayons une vision des missions du service public.
Enfin, dernière chose, je pense que la masse salariale ne se résume pas seulement à un nombre d’agents ; c’est aussi la façon dont ces derniers sont rémunérés, …
… dont ils travaillent, dont ils voient leur évolution de carrière et les passerelles entre le public et le privé. La masse salariale ne consiste donc pas simplement en des agents.
En effet, pour obtenir la suppression symbolique d’un nombre de postes, on accepte parfois des dépenses catégorielles de personnel, et l’on s’aperçoit en fin de compte que la masse salariale augmente. Donc on n’a pas réglé le problème de la dépense publique, on a fait de beaux discours et on se retrouve, après la RGPP et la MAP, avec une augmentation toujours importante de la masse salariale. Il ne faut donc pas toujours voir les choses par le petit bout de la lorgnette.
Avis défavorable sur l’article 8 bis de la commission ainsi que, malheureusement, sur l’amendement n° 23.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, quelques remarques sur les propositions de la commission, que je trouve tout à fait justifiées.
On propose de traduire, au travers du projet de loi de finances et du projet de loi de programmation des finances publiques, un certain nombre d’engagements du Président de la République ; les Français n’ont d’ailleurs pas voté particulièrement pour telle ou telle mesure ni pour tel ou tel engagement. En ce qui concerne la réduction de 120 000 emplois publics durant le quinquennat, sachant que la loi de programmation des finances publiques n’est pas contraignante du tout – c’est d’ailleurs peut-être un défaut –, je ne trouve pas anormal que l’on puisse préciser dans la loi les engagements du Président de la République sur ce sujet.
J’ai été surpris tout à l’heure ; je n’avais pas perçu la répartition entre l’État et les collectivités territoriales, à hauteur respectivement de 50 000 et 70 000 équivalents temps plein. Je ne sais pas comment cela a été décidé, je ne sais pas pourquoi on affecte des réductions de 50 000 postes à l’État et de 70 000 aux collectivités territoriales. Je veux bien admettre que certaines collectivités ont été un peu dépensières, mais il faut tout de même savoir que beaucoup d’entre elles font très attention à leurs dépenses, et vous le savez très bien, monsieur le ministre ; on n’est pas là pour embaucher beaucoup de fonctionnaires.
Que s’est-il passé au cours des dernières années, depuis la décentralisation et depuis un certain nombre de réformes décidées par le Parlement sur proposition du Gouvernement ? On a augmenté les structures locales. On a créé des intercommunalités et plein de structures nouvelles, et, finalement, on s’aperçoit – la Cour des comptes l’a largement démontré – que c’est la création de ces structures supplémentaires qui a engendré des emplois supplémentaires. Pour autant, sommes-nous mieux administrés aujourd'hui qu’il y a dix ou quinze ans ? Je ne le crois pas.
Bref, je ne comprends pas très bien la répartition entre les 50 000 et les 70 000 postes. Pourrait-on avoir des précisions sur ce sujet ?
Par ailleurs, je trouve normal d’inscrire ces objectifs dans un projet de loi de programmation des finances publiques ayant vocation à maîtriser, et même, selon moi, à réduire, la dépense publique.
Certes, je sais bien que, chaque fois que l’on est touché, on réagit ; mais c’est pour cela que je souhaite que les efforts soient faits en début plutôt qu’en fin de mandat. C’est sans doute difficile en début de mandat, mais c’est réalisable et ça l’est moins qu’en fin de mandat.
En tout cas, je défends la position de la commission sur l’inscription de ces 50 000 emplois en moins.
En ce qui concerne l’amendement n° 23 et l’article 8 bis, je respecterai la position de la commission et voterai en faveur de l’article. Néanmoins, les moyens humains sont un sujet, c’est vrai, extrêmement sensible, à l’échelon de l’État et des opérateurs ; quels opérateurs, d’ailleurs ? C’est un sujet de réflexion également.
On le voit, il y a malheureusement des suppressions d’emplois, souvent sur le terrain ; on le constate dans nos départements respectifs et dans certains services de l’État.
Est-ce à l’administration centrale, aux administrations locales, aux collectivités territoriales de supporter l’effort ? On parle souvent de doublons.
D’un autre côté, il y a des emplois créés dans certains ministères, notamment pour la sécurité intérieure et au ministère de la défense ; vous l’avez rappelé, monsieur le ministre, il y aura une augmentation de 1, 8 milliard d’euros sur cette mission.
Où réduire les emplois ? Ce n’est pas simple, mais je ne pense pas qu’il faille les supprimer aussi à la base. On constate, dans nos départements, la disparition de beaucoup de services et ce n’est pas simple du tout. Nous défendons aussi nos territoires ruraux, même si les emplois d’État sont importants.
Je voterai donc l’article 8 bis, mais il faut être particulièrement vigilant en la matière et ne pas tout supprimer.
Je comprends votre intervention, monsieur le sénateur. Il faut être intelligent et ne pas faire de comptabilité, surtout en équivalents temps plein, car, derrière cette notion, il y a des hommes, des femmes et des services attendus par nos concitoyens. C’est pour cela qu’il faut prendre le temps de la réflexion.
Je suis d’accord avec ce qui a été dit à propos du début du mandat, mais la deuxième année du mandat, c’est encore le début du mandat, monsieur le sénateur. Cela dit, heureusement que l’on n’applique pas la diminution de 500 000 emplois publics
Exclamations amusées sur des travées du groupe La République En Marche.
Sur ces 120 000 emplois, il y en a effectivement, selon le programme présidentiel et législatif, 70 000 dans les collectivités locales, cela a été dit ; on peut tout à fait justifier pourquoi ils se répartissent ainsi. Le mouvement de décentralisation a tout de même été accompagné d’un mouvement de fusions. Or qui peut penser que, à la fin, dans les régions fusionnées, on gardera le même nombre d’agents publics ? Ce serait totalement contre-intuitif, notamment au regard des déclarations du ministre Vallini du précédent gouvernement, relatives aux économies possibles lors d’une fusion.
Je l’ai fait dans la région des Hauts-de-France, on peut supprimer un certain nombre d’emplois publics à cause des doublons.
Prenons l’exemple de ma propre commune et de ma propre métropole ; est-il normal qu’il y ait un service « Logement » et un service « Économie » dans l’une et l’autre structures ? Les collectivités locales ont en effet connu, contrairement à l’État, un mouvement de fusion.
Cela ne veut pas dire, je vous rejoins tout à fait, monsieur Laménie, qu’il ne faut pas parfois remettre, là où il faut, notamment dans les territoires ruraux et dans les quartiers de la politique de la ville, la présence de l’État et de ses services publics. C’est pourquoi il faut réfléchir aux missions et aux mutualisations de moyens.
Je vous le dis avec le sourire, mais j’ai reçu, depuis que je suis ministre, 317 lettres émanant de parlementaires, tant de l’Assemblée nationale que du Sénat, visant à me demander des baisses d’emplois publics mais indiquant, pas toujours d’ailleurs en cohérence avec leurs propos habituels, qu’il ne faut pas fermer, dans leur territoire, tel ou tel service.
On peut tout fermer dans votre département, monsieur le rapporteur, mais cela risque de devenir un peu compliqué…
Ce qui est en revanche important, c’est de trouver les moyens de mutualiser. C’est ainsi ce que j’ai proposé pour l’Aisne, où je me suis déplacé à la demande des sénateurs Lefèvre et Gruny et du président du conseil régional Xavier Bertrand. Pourquoi ne pas mettre en place une permanence, avec la présence, le lundi, des services fiscaux et de douane, le mardi, d’autres services, et ainsi de suite ? Il peut y avoir des permanences dans certains territoires, du fait de la numérisation et des regroupements.
Il y a par exemple eu une fusion dans l’agglomération de Saint-Quentin. La trésorerie avait été transférée, assez logiquement, à Saint-Quentin car les dix-sept communes, qui avaient toutes, sauf deux, numérisé leur budget, n’en avaient plus besoin. En effet, il ne restait plus qu’un agent et la régie était tenue par une dame de soixante ans, qui récupérait de l’argent liquide dans une trésorerie à Saint-Simon. Cela posait la question, légitimement soulevée par les syndicats interpellant le ministre, de sa sécurité, outre le fait que travailler seul dans une trésorerie n’est pas évident. On peut donc trouver des moyens plus intelligents de mutualisation.
Je remarque tout de même une différence entre le discours général sur les suppressions de postes et la réalité de terrain, mais c’est sans doute à cela que tient la grandeur de faire de la politique dans ce pays…
Juste une réflexion à ce sujet, monsieur le ministre. La trajectoire annoncée par le Président de la République concernait effectivement la suppression de 120 000 emplois. La répartition entre les collectivités et l’État peut être discutée, parce que cette perspective a sans doute été faite de manière macroéconomique, sans faire l’objet d’une évaluation précise pour déterminer où l’on peut faire des économies et supprimer des emplois.
Pour ma part, je crois qu’il ne peut s’agir d’emplois de proximité, de services directs à nos concitoyens que nous avons dans nos communes. En effet, ce serait très facile : on privatise le restaurant scolaire, l’école de musique et le centre de loisirs et, facialement, on supprime ainsi 20 % des emplois des communes comme celle dont j’ai eu la charge au cours des dernières années. Toutefois, on reporte ainsi la prestation vers le secteur privé, avec un rapport qualité-prix qui n’est pas forcément le même. C’est donc très artificiel.
En revanche, je reconnais que, dans les collectivités territoriales, il est possible d’économiser des emplois, pas dans les communes ni dans les communautés de communes, mais probablement dans toutes les grandes structures. En effet, les mesures prises au cours de la dernière décennie y ont engendré plus de coûts et d’emplois supplémentaires en technostructure que d’économies liées à la mutualisation et aux gains d’échelle. C’est quelque chose qu’il faudrait étudier de très près.
Prenons l’exemple du transfert du transport scolaire à la région. On a, sur le terrain, les mêmes moyens pour organiser le transport scolaire – c’est du cousu main, qui doit se faire à proximité –, mais, en plus, comme c’est à la région, il y a un service de technostructure avec un statisticien, un formateur, un évaluateur, un chargé de communication, et ainsi de suite, qui sont totalement inutiles.
Par ailleurs, sur le terrain des collectivités locales, j’ai fait ici des propositions que j’assume. J’ai même expliqué au conseil économique, social et environnemental régional, le CESER, de ma région pourquoi je voulais le supprimer. Je suis chef d’entreprise, je suis socioprofessionnel et je peux affirmer que les CESER ne servent à rien et n’ont jamais servi à rien, car les avis qu’ils ont émis n’ont jamais été suivis, écoutés ni pris en compte par les conseils régionaux. Donc je le dis : supprimons tous les CESER, je l’ai moi-même expliqué à celui de ma région. Il y a donc une marge dans les collectivités locales.
L’État aussi a, en ce qui le concerne, des marges de réduction, contrairement à ce que l’on dit, et c’est très bien que l’on puisse l’inscrire dans ce texte, parce qu’il faut rappeler que c’est une nécessité, l’effort ne pouvant se faire sur les deux dernières années du mandat. C’est dans l’organisation des services de l’État qu’il y a des possibilités de réduction. Je ne prendrai qu’un exemple.
Je termine, monsieur le président. Voilà quelques années, le service de reprographie d’un grand ministère avait une charge de travail équivalant à un mois et demi de travail à temps plein par an, et il s’est installé, avec un matériel ne tournant qu’un mois et demi sur douze, place Vendôme… Réfléchissez donc à tout cela, il y a encore beaucoup d’autres exemples ; il y a des économies de fonctionnement à faire.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en ce qui concerne cet article 8 bis, ce que l’on peut reprocher à la majorité sénatoriale, c’est d’annoncer un chiffre – c’est une grande habitude dans cette maison – pour supprimer 50 000 postes dans la fonction publique d’État, en se référant d’ailleurs, de manière assez amusante, aux annonces du Président de la République, comme si la paternité de cette mesure avec quelque intérêt dans le débat.
Ce qui importe en réalité, c’est plutôt de sortir de cette vision comptable ; c’est de cela que l’on meurt, d’une certaine façon. M. le ministre l’a d’ailleurs bien exprimé, il faut partir de la réalité, des besoins, d’une analyse fine du fonctionnement des services publics. Il n’y a que cela qui peut mener à une position sur l’emploi public, c’est cela qui nous intéresse. Dans certains secteurs, il faudra plus d’emplois publics, et dans d’autres, on pourra peut-être en gagner.
Cette vision budgétaire, cela a été également évoqué, a été à l’honneur au cours d’un mandat que l’on a bien connu, sous la forme de la RGPP. Comme le ministre l’a rappelé, cela n’a pas été glorieux dans tous les domaines. On a pu observer, au cours du mandat qui vient de se terminer, combien il était compliqué, une fois que les services étaient détruits, de les remettre en place. Et que dire des questions de sécurité et de défense ? Il a fallu intervenir de manière massive au cours du dernier mandat pour remettre en route des services qui avaient été supprimés d’un trait de plume ou, du moins, amoindris dans des proportions trop importantes, tout le monde l’a finalement reconnu.
Par conséquent, nous voterons en faveur de l’amendement n° 23 et puis, si, par extraordinaire, il ne prospérait pas, nous voterons contre l’article 8 bis.
Je veux m’exprimer sur le sujet de la destruction des emplois publics, notamment des 70 000 emplois dans la fonction publique territoriale. Il ne faut pas méconnaître ce qui a déjà été fait au cours des dernières années à propos des emplois territoriaux. Dans bien des communes, on a déjà entrepris de ne pas remplacer des départs à la retraite, et, quelque part, on est à l’os. Ainsi, envisager d’autres destructions d’emplois n’est guère possible au regard du service que doivent rendre les communes.
Monsieur le ministre, je m’interroge sur la cohérence du discours gouvernemental.
Vous nous expliquez, de façon honnête et responsable, que votre objectif, sur la durée, est de supprimer l’emploi public. On vous entend, au moins, vous assumez un acte politique fort, et la discussion est plus facile. Cela dit, « en même temps » nous auditionnons en ce moment les ministres de votre gouvernement – je pense par exemple à la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche –, qui nous expliquent avec force rhétorique et la main sur le cœur que, bien évidemment, jamais il ne sera question de supprimer de l’emploi public.
Aussi, s’il vous plaît, assumez vos responsabilités, y compris pour le budget de 2018, cela nous fera gagner du temps !
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis quelques mois, on assiste à un concours Lépine pour supprimer des emplois dans la fonction publique. Je veux bien, l’État est peut-être lourd, mais dites-moi où les supprimer. De notre côté, dans les territoires ruraux, nous n’avons pratiquement plus de fonctionnaires.
Monsieur le ministre, pour répondre à votre intervention précédente, j’ai été percepteur, j’ai travaillé dans une perception où nous étions deux, et j’estime que j’ai fait du bon travail.
Supprimer les fonctionnaires, d’accord, mais, si l’on ne veut pas les supprimer dans l’enseignement ni dans la sécurité, alors où ? Il y a quelques doublons entre l’État et les collectivités.
Dans la fonction publique territoriale, les petites communes que je connais ne recrutent pas exagérément, mais on a deux problèmes. Quand on a regroupé trois communautés de communes près de chez moi, dans un milieu rural, pour atteindre 5 000 habitants, on a été obligé de garder tout le monde, on s’est retrouvé avec trois directeurs. Comment fait-on ? La masse salariale est importante.
Deuxième cas, dans ma commune de 800 habitants, l’État a supprimé, à juste titre, une classe. J’avais une agente territoriale spécialisée des écoles maternelles, une ATSEM, titulaire. Je l’ai gardée mais je n’ai pas la surface pour la mettre dans un autre emploi. À un moment ou à un autre, il faudra peut-être s’interroger sur la mutualisation, lorsque les emplois sont supprimés non par la faute de la collectivité mais par un autre organisme.
Enfin, je crois, monsieur le ministre, qu’il faut ouvrir les yeux. La fonction publique territoriale, c’est bien, mais il est à mon avis deux secteurs où il y a énormément à gagner : les ministères – il y a de plus en plus de hauts fonctionnaires – et les agences. À quoi servent aujourd'hui l’ARS, les agences de bassin, l’ADEME, la DREAL, où les employés sont surpayés par rapport aux autres fonctionnaires ? L’État ne pourrait-il reprendre ses activités ? Tout le monde s’y retrouverait et, au moins, on saurait qui commande.
Applaudissements sur quelques travées du groupe Les Républicains et du groupe Union Centriste.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat est extrêmement intéressant, mais il faut faire preuve de responsabilité. Nous examinons le projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période quinquennale et il me semble tout à fait légitime que nous fixions des objectifs dans ce texte.
Nous sommes un certain nombre, je pense, à déplorer l’état des finances publiques dans notre pays. Pourquoi ? Parce que nous sommes le pays à avoir le niveau de dépenses publiques le plus élevé d’Europe. Nous sommes aussi le pays dont le déficit est parmi les plus élevés d’Europe, et je ne vois pas comment nous allons pouvoir continuer à vivre à crédit, ce n’est pas possible.
Il importe donc que nous prenions nos responsabilités, en réduisant absolument le déficit public auquel est confronté notre pays. Cela ne peut se faire, vous le savez tous pertinemment, par des recettes supplémentaires. Cela veut donc dire qu’il faut que l’on réduise les dépenses ; je ne vois pas comment on pourra le faire si le chapitre principal des dépenses de l’État, les dépenses de personnel, n’est pas affecté.
Aussi, se fixer l’objectif de réduire de 50 000 postes, sur cinq ans, les effectifs de l’État ne me semble pas insurmontable, loin de là. Au contraire, je crois qu’il est absolument nécessaire que, dès à présent, dès 2017, nous fixions le cap que nous voulons prendre. Nous n’allons pas demander à des opérateurs au service de l’État de faire, chaque année, des efforts ; il faut que nous disions dès à présent à quel niveau de dépense et d’effectif nous voulons arriver, et que nous trouvions ensemble les solutions pour que ces évolutions se fassent sans déshabiller les territoires, en permettant aux services de continuer à fonctionner dans les meilleures conditions. Tout cela doit être fait dès maintenant.
J’approuve donc totalement, pour ma part, cet objectif qui figure dans l’article 8 bis.
L'amendement n'est pas adopté.
L'article 8 bis est adopté.
Le plafond des autorisations d’emplois prévu en loi de finances initiale, spécialisé par ministère, conformément à l’article 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, ne peut excéder de plus de 2 % le plafond d’emplois exécuté corrigé de l’incidence des schémas d’emplois intervenus ou prévus depuis l’année d’exécution du plafond précité.
L'amendement n° 24, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
L’article 8 ter est très bien parce qu’il fixe tout simplement les plafonds d’emplois, en veillant à ce qu’ils soient conformes à l’exécution réelle des emplois. Tout cela contribue à la bonne information du Parlement et la suppression de cet article serait contraire à l’objectif de lisibilité pour le Parlement. Donc, avis défavorable.
Il y a un lien entre les deux articles, et, M. le rapporteur a raison, cet article instaure un plafonnement à 2 % du plafond exécuté.
Je veux revenir sur ce que disait notre collègue Claude Raynal. On ne peut pas être dogmatique sur la dépense publique. Il y a quelques instants, lors des questions d’actualité au Gouvernement, nous parlions des « Panama papers », de la fraude, de l’évasion fiscale. On parle de coopération internationale ; tout à fait d’accord, mais il faut aussi apporter une réponse nationale à ces questions !
J’ai étudié ce qui concerne les impôts, les opérations, les cessations de baux, les fonds de commerce, les donations ou encore les transactions immobilières. Vous allez me dire que c’est hors sujet. Ah bon ? La Direction générale des finances publiques est passée, par la création de la direction et par la fusion des Impôts et du Trésor, de 126 586 agents à un plafond de 103 388 agents.
Ils ont tous mal travaillé ? Ils n’ont pas bien fait leur travail, ces agents du trésor public ?
Ne croyez-vous pas que, pour faire face aux phénomènes complexes de fraude, d’évasion fiscale et de l’ensemble des dispositions d’imposition, on a besoin d’avoir des agents qui contrôlent ?
On ne peut pas dire « Transparence ! Transparence ! Transparence ! », et continuer de diminuer de manière excessivement importante le nombre d’agents du trésor. On a besoin des agents du trésor public, on a besoin qu’ils contrôlent et qu’ils soient vigilants.
M. Gérald Darmanin, ministre. On a évidemment besoin d’agents des finances publiques, mais votre démonstration s’apparente tout de même à la pièce de Molière, « Voilà ce qui fait que votre fille est muette ».
Marques d’assentiment sur les travées du groupe La République En Marche.
Mais oui ! Il y a des Français dans les « Panama papers », monsieur le ministre !
Si j’étais à votre place, je fonderais mes interventions sur la réalité des choses. L’immunité parlementaire vous permet peut-être d’affirmer certaines choses ; moi, je suis ministre des comptes publics et je ne dis que ce qui correspond exactement à la vérité des faits. S’il s’avérait que des contribuables français ou des entreprises françaises étaient concernés par l’affaire des « Paradise papers », nous ferions, comme le gouvernement précédent l’avait fait pour les « Panama papers », les contrôles qui s’imposent et, en cas de problème, nous les transmettrions à la justice.
Sous le gouvernement précédent, la France a été le pays qui a fait le plus grand nombre de ces interventions et, quand je suis devenu ministre des comptes publics, nous avons achevé la convention fiscale avec la Suisse, qui était en déshérence depuis un certain temps et qui nous permet aujourd'hui d’intervenir.
Vous faites semblant d’ignorer qu’il y a eu un énorme mouvement de modernisation à la DGFiP et que, désormais, plus de 60 % des Français paient leurs impôts en ligne. Vous faites semblant d’ignorer que ce qui nous permet de lutter contre la grande fraude fiscale et la grosse évasion fiscale, ce sont les data, les données, qui nous permettent d’aller beaucoup plus vite, et la signature de la convention internationale de l’OCDE conclue avec 160 pays.
Vous pouvez multiplier les agents, si vous n’avez pas les moyens informatiques et les moyens de contrôle adéquats, vous ne pourrez pas lutter efficacement contre la fraude.
Pensez-vous qu’il y ait une personne ici qui ne sait pas qu’il y a eu l’informatisation des impôts ? C’est un manque de respect !
C’est votre intervention qui me semble manquer de respect pour les agents de la fonction publique de la DGFiP, qui travaillent très bien. La question n’est pas le nombre de personnes mais les moyens qu’on leur donne pour travailler. Vous remarquerez d’ailleurs que, dans le projet de loi de finances que nous présentons, les moyens de renforcement informatiques et matériels pour les agents de la fonction publique, notamment de la DGFiP, sont renforcés.
C’est ainsi que l’on travaille bien, et non en tenant des discours comme les vôtres.
L'amendement n’est pas adopté.
L'article 8 ter est adopté.
I. – L’objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ne peut, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en pourcentage du produit intérieur brut et en milliards d’euros courants :
En % du PIB
En milliards d’euros courants (ligne nouvelle)
II. –
Non modifié
L'amendement n° 25, présenté par MM. Watrin, Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Fabien Gay.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j’ai une question, qui peut paraître anodine, mais que je veux partager avec vous : est-ce un problème, pour la société dans son ensemble, de voir progresser les dépenses sociales et singulièrement, parmi elles, les dépenses de santé ?
Est-ce un problème que les retraités d’aujourd’hui vivent mieux que nos retraités d’il y a cinquante ou soixante ans ?
En quoi est-ce un problème que l’allongement global de la vie, au-delà des inégalités au demeurant insupportables que l’on peut encore observer au sein des générations pour ce qui est de l’espérance de vie en bonne santé, soit devenu une réalité ? C’est là la résultante du choix historique et novateur que la France a fait à la Libération en créant la sécurité sociale.
Mes chers collègues, le fait est – et c’est tant mieux ! – que le niveau de vie des retraités s’est amélioré depuis l’époque où devenir retraité était synonyme de devenir pauvre. Mais, le vrai problème, c’est bel et bien que des années de flexibilité et de précarité aient détérioré la situation des salariés aujourd’hui en activité.
En effet, on ne peut que s’insurger, pour ne pas dire autre chose, en découvrant, au détour des débats et, notamment, des discussions budgétaires, que la progression des salaires est aujourd’hui inférieure à celle des retraites dans bien des régions du pays.
J’ai d’ailleurs l’impression que certains s’en sont parfaitement rendu compte. Il faut sans doute voir là la base des choix opérés dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 : si l’on décide d’augmenter la CSG des retraités, au risque de mettre en question leur pouvoir d’achat, c’est bel et bien parce que le revenu des retraités présente une dynamique qui n’est pas celle des salaires.
Pourtant, la situation est loin d’être idéale : n’oublions pas que, depuis la réforme Balladur de 1993, les retraites sont indexées sur l’indice des prix à la consommation, et non plus sur l’évolution des rémunérations du secteur privé.
Ce constat étant fait, jetons un regard, en trente secondes, sur l’objectif national des dépenses d’assurance maladie, l’ONDAM.
Avec ce projet de loi de programmation, ce sont cinq ans de budget contraint que l’on annonce pour nos hôpitaux publics : cinq ans de disette, de surchauffe pour les agents hospitaliers, de temps perdu aux urgences pour les patients ; cinq ans de promotion de la médecine ambulatoire et de paris sur la qualité des soins de suite ; cinq ans d’autorisation de mise sur le marché de spécialités officinales sans service médical rendu ; cinq ans pendant lesquels on versera quelques larmes de crocodile sur les déserts médicaux qui s’étendent dans nos campagnes verdoyantes et vieillissantes comme dans nos banlieues vivantes, mais déshéritées.
Je conclus, monsieur le président.
C’est pour ces raisons que j’appelle le Sénat à voter cet amendement.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. Cher collègue, vous proposez de supprimer l’ONDAM : pourquoi pas ? Mais, très concrètement, avec ce projet de loi, il ne s’agit pas de baisser les dépenses sociales : il s’agit simplement de les maîtriser.
M. Fabien Gay hausse les épaules.
Vous connaissez les chiffres : quand on compile ceux de l’Organisation internationale du travail, l’OIT, du Fonds monétaire international, le FMI, et de la Banque mondiale, on constate que la France représente à peu près 1 % de la population mondiale, 4 % du PIB mondial et, selon l’OIT, 15 % des dépenses sociales du monde.
Sans doute ces chiffres sont-ils plus ou moins discutables. Mais, selon toute vraisemblance, pour ce qui concerne la part des dépenses sociales dans le PIB, la France est le premier ou l’un des deux premiers pays au monde.
J’insiste : il ne s’agit pas de réduire les dépenses sociales. Simplement, l’ONDAM a vocation à contenir ces charges. En ce sens, il participe de la maîtrise des dépenses publiques.
C’est la raison pour laquelle on ne peut qu’être défavorable au présent amendement, qui tend à supprimer un outil de pilotage de la dépense.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 1, présenté par M. Vanlerenberghe, au nom de la commission des affaires sociales, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Après le mot :
loi,
insérer les mots :
complétée par une décomposition de l’évolution tendancielle des dépenses,
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
Le présent article fixe le montant de l’ONDAM et précise que le périmètre de cet indicateur est défini conformément à une méthodologie, qui est d’ailleurs décrite en annexe de ce projet de loi.
Les questions de périmètre sont importantes. Au demeurant, elles sont exposées à l’annexe 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
En revanche, cette même annexe ne précise pas comment l’évolution tendancielle des dépenses a été estimée pour chacun des sous-objectifs de l’ONDAM. Aussi, à travers le présent amendement, nous demandons au Gouvernement de préciser la méthodologie de construction pour cette évolution tendancielle.
Monsieur le rapporteur pour avis, la précision que vous sollicitez peut être intéressante. Toutefois, il me semble que cette demande est contraire à notre discussion institutionnelle. C’est en effet dans l’une des annexes du projet de loi de financement de la sécurité sociale qu’il faudrait inscrire de telles dispositions, pour respecter les dispositions de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale et, en particulier, l’article L.O. 111–4 du code de la sécurité sociale.
Le Gouvernement demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, il émettra un avis défavorable. Je le répète, nous pourrons débattre de nouveau de ce sujet lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Si M. le ministre nous assure qu’il nous donnera les informations nécessaires au titre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, dont le Sénat examinera les dispositions la semaine prochaine, j’accepte de retirer mon amendement.
Toutefois, je souhaiterais obtenir un engagement précis, d’autant que je ne comprends pas très bien l’argument qui m’est opposé. L’ONDAM figure dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il n’y a pas de raison qu’il ne soit pas également inscrit dans le projet de loi de programmation des finances publiques.
Je vous l’assure, nous aurons ce débat lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Avec Mme la ministre de la santé, je fournirai à M. le rapporteur général de la commission des affaires sociales le maximum des informations qui sont à notre disposition. Je me réfère, à ce titre, aux dispositions de la loi organique. Je suis bien évidemment favorable aux transmissions d’information.
Monsieur le rapporteur pour avis, qu’en est-il, en définitive, de l’amendement n° 1 ?
L'article 9 est adopté.
I. –
Non modifié
II. –
Non modifié
1° L’évolution des dépenses réelles de fonctionnement, exprimées en valeur, en comptabilité générale de la section de fonctionnement ;
2° L’évolution du besoin de financement annuel calculé comme les emprunts minorés des remboursements de dette.
Ces éléments prennent en compte les budgets principaux et l’ensemble des budgets annexes.
III. – Au niveau national, les objectifs prévus au II s’établissent comme suit :
1° Pour l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement, exprimée en pourcentage, en valeur et à périmètre constant :
Collectivités territoriales et groupements à fiscalité propre
Dépenses de fonctionnement
2° Pour l’évolution du besoin de financement :
En milliards d’euros
Collectivités territoriales et groupements à fiscalité propre
Réduction annuelle du besoin de financement
Réduction cumulée du besoin de financement
Dans le cadre d’un dialogue entre l’État et les collectivités territoriales, les objectifs d’évolution des dépenses de fonctionnement et du besoin de financement sont déclinés par catégorie de collectivités territoriales et par catégorie d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Ces objectifs tiennent compte de la situation financière de chacune de ces catégories de collectivités territoriales ou d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.
IV. – Des contrats conclus entre le représentant de l’État et les régions, les collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane, les départements, la métropole de Lyon ainsi que les communes de plus de 50 000 habitants et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants ont pour objet de déterminer les objectifs d’évolution des dépenses de fonctionnement et du besoin de financement de la collectivité ou de l’établissement concerné et les modalités selon lesquelles est assuré le respect de ces objectifs.
Les lignes directrices de ces contrats sont définies par la loi. Ils sont établis en tenant compte des catégories de collectivités territoriales et d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquelles ces collectivités territoriales appartiennent ainsi que des caractéristiques économiques, financières et sociales des territoires reconnues par la loi. Ils stipulent les engagements pris par l’État vis-à-vis de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale concerné, s’agissant notamment de l’évolution de ses ressources et des dépenses contraintes que l’État lui impose.
Les collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale ne correspondant pas aux critères définis au premier alinéa du présent IV peuvent, par dérogation et à leur demande, conclure un contrat avec l’État afin de déterminer les objectifs d’évolution de leurs dépenses de fonctionnement et de leur besoin de financement et les modalités selon lesquelles est assuré le respect de ces objectifs. Leur intégration à cette démarche se fait de manière progressive.
V. – Un mécanisme visant à assurer le respect des objectifs fixés au présent article, dont les modalités sont mises au point dans le cadre d’un dialogue entre l’État et les collectivités territoriales, est défini par la loi. Il comprend deux volets :
1°
La baisse des ressources d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale résultant de ces mesures de correction ne peut représenter un montant supérieur à une fraction, définie par la loi, de l’écart à leur objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement, ni dépasser un pourcentage, défini par la loi, de leurs recettes réelles de fonctionnement. Les mesures de correction ne peuvent avoir pour effet de diminuer globalement le montant des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales définis au même article 13.
2°
Le présent article suscite énormément d’interrogations et d’inquiétudes.
Monsieur le ministre, le Gouvernement présente un certain nombre de changements de forme comme des garanties de négociation ou de dialogue. Mais, selon nous, malgré l’incitation qu’il exprime, l’État n’engage pas réellement un dialogue. On sait très bien comment finissent les contractualisations de cette nature, à savoir par des logiques uniquement comptables.
D’un côté, vous dites qu’une contractualisation sera engagée ; de l’autre, vous certifiez que l’on va s’interroger sur la situation des uns et des autres. Mais, si les contrats sont définis de manière si fine, comment pourrez-vous instaurer une véritable politique de baisse des dépenses publiques ? Un jour, ce sont les départements qui seront dans une situation délicate ; une autre fois, ce sont les communes qui auront les difficultés. Mais peut-être est-ce une manière de pousser tout le monde vers une diminution radicale des dépenses publiques, sans prise en compte des spécificités !
On l’a souvent rappelé : des configurations extrêmement différentes s’observent selon les niveaux de collectivités territoriales. Je pense notamment aux communes, qui ne peuvent pas être comparées aux départements ou aux régions. Je songe en particulier aux quarante-quatre communes d’Île-de-France qui seront touchées par cette contractualisation et qui, par leur diversité, représentent un déséquilibre territorial général. Il s’agit là d’une réalité incontournable de cette région.
L’État demande à ces communes de zones denses de maîtriser du foncier, d’accueillir de nouvelles populations, lesquelles vont susciter des dépenses supplémentaires. Et, en même temps, vous souhaitez que ces communes limitent l’évolution de leurs dépenses : cela n’est pas sérieux, cela n’est pas possible ! Et je n’aborde même pas les déséquilibres territoriaux de cette zone, qui, malheureusement, ne sont pas suffisamment compensés par les mécanismes de péréquation.
À nos yeux, l’article 10 va conduire à une mise sous tutelle des collectivités et, ainsi, remettre en cause le principe de libre administration. Nous sommes donc extrêmement inquiets face à une dynamique qui, sur votre initiative, nous paraît conduire à la recentralisation.
Plutôt que d’apporter des éléments d’analyse et de critique, je fais une proposition au Gouvernement : pourquoi l’État ne pourrait-il pas, sous certaines conditions, mettre en œuvre une politique de bonification de prêts ? Ainsi, les taux d’intérêt nominaux, ou du moins les taux d’intérêt réels, tendraient vers zéro. Selon moi, il s’agit d’un sujet qui mérite d’être travaillé, en faveur des collectivités territoriales.
Bien sûr, c’est là une proposition qui mérite d’être examinée…
C’était une bonne idée il y a quinze ans ! Avec les taux que l’on connaît aujourd’hui…
M. Pascal Savoldelli. Monsieur le président, vous voyez bien que je suis un homme d’écoute !
Sourires.
J’en viens aux 13 milliards d’euros de financement. À ce titre, on observe la cohérence de nos débats depuis le début de cette discussion.
Il faut être clair : on est en train de demander aux collectivités territoriales de rembourser six annuités de dette en cinq ans. Je le résume très brièvement, car nous n’avons que des temps de parole très courts. J’ai fait le total : en la matière également, on peut contester les chiffres. Mais c’est ce qui va se passer du point de vue des collectivités territoriales. Bien sûr, dans ce cadre, on observera des disparités entre les communes, les départements et les régions, selon leur niveau d’endettement.
Je tiens à dire, en deux mots, pourquoi ce partenariat financier entre l’État et les collectivités territoriales est à mes yeux un dispositif logique, qui respecte, de plus, le cadre fixé par les principes de la décentralisation.
Je ne suis pas le plus mal placé pour parler de cette question : il y a trente-cinq ans, j’étais, à l’Assemblée nationale, rapporteur du projet de loi de décentralisation. Je me souviens que, au cours d’un débat, Michel Debré, qui se trouvait en face de moi, a déclaré : « N’oubliez pas que les collectivités locales font partie de l’État. » On a parfois un peu tendance à l’oublier.
Nous connaissons tous les termes de la Constitution : « Les collectivités locales s’administrent librement – il n’est pas dit qu’elles se gouvernent librement – par des conseils élus ». Cette disposition, je crois, n’a pas changé depuis 1958. Et les droits d’auteur reviennent à Charles de Gaulle et Michel Debré.
D’ailleurs, cette discussion n’est pas finie : nous y reviendrons dans quelques instants, puis sans doute en nouvelle lecture. La loi fixe un cadre financier permettant malgré tout aux collectivités territoriales de s’administrer avec « une marge de liberté » : le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de répéter ces termes dix fois ! Ce dispositif paraît à la fois raisonnable et adapté à la période actuelle.
Avant que je ne revienne en séance, il a, sauf erreur de ma part, été question de la mission que le Gouvernement m’a confiée, ainsi qu’à quelques autres personnalités. Il s’agit d’une mission pluraliste, en ce sens qu’elle compte à la fois des élus locaux ou d’anciens élus locaux et des hauts fonctionnaires, présents en qualité d’experts.
Ce que demande le Gouvernement laisse des marges de manœuvre et des marges d’appréciation importantes. Le rapport que nous lui remettrons dans quelques jours présentera plusieurs options.
Au reste, alors qu’il était encore candidat, le Président de la République a insisté sur ce point : il faut une relation de partenariat entre l’État et les collectivités territoriales. Cette idée suppose effectivement des points d’appui. Que le Gouvernement donne des assurances quant aux conséquences positives des contrats conclus, qu’il donne de la visibilité sur le reste du paysage financier des collectivités territoriales, c’est, à mon sens, une bonne politique.
Mes chers collègues, au sein de cette mission, nous avons déjà entendu plusieurs d’entre vous. Nous serons évidemment à l’écoute de celles et ceux qui, parmi les sénateurs, veulent nous aider dans l’élargissement des marges de choix données aux collectivités territoriales. Ce ne sera pas un carcan. Mais il est vrai que, à la fin, les collectivités territoriales doivent assumer une part de l’effort de rigueur engagé pour une bonne utilisation de l’argent public.
Je suis saisi de douze amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 46, présenté par M. Patriat et les membres du groupe La République En Marche, est ainsi libellé :
A. – Alinéa 8, tableau, seconde ligne
Rédiger ainsi cette ligne :
Dépenses de fonctionnement
B. – Alinéas 11 à 18
Remplacer ces alinéas par trois alinéas ainsi rédigés :
Les objectifs d’évolution des dépenses de fonctionnement et du besoin de financement sont déclinés par catégorie de collectivités territoriales et par catégorie d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.
IV. – Des contrats conclus entre le représentant de l’État et les régions, les collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane, les départements, la métropole de Lyon ainsi que les communes de plus de 50 000 habitants et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants ont pour objet de déterminer les objectifs d’évolution des dépenses de fonctionnement et du besoin de financement de la collectivité ou de l’établissement concerné et les modalités selon lesquelles est assuré le respect de ces objectifs. Ces contrats sont établis en tenant compte des catégories de collectivités territoriales et d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquelles ces collectivités territoriales appartiennent ainsi que des caractéristiques économiques, financières et sociales des territoires reconnues par la loi. Les autres collectivités territoriales peuvent, par dérogation et sur le mode du volontariat, conclure un contrat avec l’État afin de déterminer les objectifs d’évolution des dépenses de fonctionnement et du besoin de financement de la commune et les modalités selon lesquelles est assuré le respect de ces objectifs. Leur intégration à cette démarche se fait de manière progressive.
V. – Un mécanisme de correction, dont les modalités sont mises au point dans le cadre d’un dialogue entre l’État et les collectivités territoriales, est défini par la loi et appliqué dans le cas où il est constaté un écart dans la réalisation de l’effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique mentionné au III. Les mesures de correction prévues peuvent porter sur les concours financiers mentionnés à l’article 13 de la présente loi ou sur les ressources fiscales affectées aux collectivités territoriales ou à leurs établissements publics. La trajectoire de dépenses correspondant à l’effort demandé est déterminée notamment sur la base des objectifs nationaux établis au 1° du III.
La parole est à M. Alain Richard.
Ces dispositions portent sur le taux.
Le Gouvernement part de l’idée que le « taux directeur », en quelque sorte, serait de 1, 2 %. Il l’indique parce que c’est l’un des outils – on en a parlé un peu plus tôt – qui rendent le dispositif de programmation crédible à la fois pour les experts de notre propre marché financier, mais aussi pour l’Union européenne.
Toutefois, ce taux peut connaître des variations selon les situations particulières.
Pour sa part, la commission aboutit à un taux de 1, 9 %. Mais sa manière de calculer ne nous paraît pas nécessairement plus solide que la méthode suivie par le Gouvernement.
À ce sujet, je rappelle que la préoccupation, pour l’État, a été exprimée très clairement par le Président de la République : c’est un plafonnement de l’évolution de la dépense publique de l’État par rapport à l’évolution du PIB.
On peut apprécier de plusieurs manières le tendanciel vis-à-vis des collectivités territoriales, notamment pour ce qui concerne le nombre d’années prises en compte pour apprécier la courbe de dépenses des collectivités. Néanmoins, que les collectivités territoriales suivent un rythme qui ralentit leur niveau de dépense par rapport au PIB, c’est, je crois, l’objectif principal que nous devons atteindre. C’est pourquoi nous préférons la formulation du Gouvernement.
L'amendement n° 48 rectifié, présenté par MM. Gabouty et Requier, Mme M. Carrère, MM. Castelli et Collin, Mme Costes et MM. Léonhardt et Menonville, est ainsi libellé :
Alinéa 12
Remplacer les mots :
les communes de plus de 50 000 habitants et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants
par les mots :
les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants
La parole est à M. Jean-Marc Gabouty.
En la matière, on fixe les références non en masses financières, mais en nombre d’habitants : admettons, même si ce choix est éventuellement contestable.
Lorsqu’un processus de contractualisation est engagé, le seuil est fixé à 50 000 habitants pour les communes et à 150 000 habitants pour les établissements publics de coopération intercommunale, les EPCI. Or cela me paraît curieux.
Si l’on regarde les budgets respectifs des communes et des EPCI, qui, dans ce cadre, sont généralement au minimum des communautés d’agglomération, on dresse le constat suivant : compte tenu du niveau de compétences obligatoires transférées et de celles qui risquent de devenir obligatoires, dans bien des cas, à population équivalente, le budget et les recettes propres des EPCI sont supérieurs au budget et aux recettes propres des communes.
Voilà pourquoi je ne comprends pas l’ampleur de la différenciation effectuée, entre 50 000 et 150 000 habitants. Pour ma part, je fixerais un seul et même seuil de 100 000 habitants pour les communes et les intercommunalités.
Peut-être m’opposera-t-on des raisons justifiant cette absence d’égalité ; au moins faudrait-il réduire cet écart. Un rapport de un à trois me paraît tout à fait excessif.
L'amendement n° 50 rectifié, présenté par MM. Gabouty et Requier, Mme M. Carrère, MM. Castelli et Collin, Mme Costes et MM. Léonhardt, Menonville et Vall, est ainsi libellé :
Alinéa 12
Remplacer le nombre :
par le nombre :
et le nombre :
par le nombre :
La parole est à M. Jean-Marc Gabouty.
L'amendement n° 55, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 12
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Ces contrats prévoient, en cas de respect des objectifs mentionnés au présent et au dernier alinéas du présent IV, une contrepartie en matière de dotation globale de fonctionnement ou d’affectation de taxe sur la valeur ajoutée prévue à l’article 149 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 dont elles bénéficieront.
II. – Alinéas 15 à 17
Remplacer ces alinéas par sept alinéas ainsi rédigés :
Un dispositif visant à assurer le respect des objectifs fixés au présent article s’applique aux collectivités et aux établissements mentionnés au IV. Ses modalités seront définies dans le cadre d’un dialogue entre l’État et les collectivités territoriales.
Pour les collectivités ou les établissements ayant signé un contrat et ne respectant pas ses objectifs pris en application du même IV, un mécanisme de reprise financière sera mis en œuvre.
Pour celles n’ayant pas signé de contrat, un mécanisme de correction sera mis en œuvre.
Ces mécanismes s’appliquent aux concours financiers mentionnés à l’article 13 ou sur les ressources fiscales affectées aux collectivités territoriales ou à leurs établissements. Dans les deux cas, les montants de la reprise ou de la correction seront plafonnés à un pourcentage des recettes réelles de fonctionnement.
Pour les collectivités signataires respectant leurs objectifs, un mécanisme de bonification sera également mis en œuvre.
Ce dispositif sera mis en œuvre à partir de l’année 2019 et reconduit les années suivantes sur la base des comptes définitifs de chaque collectivité pour l’année précédente et selon des modalités définies chaque année en loi de finances.
Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du présent article.
La parole est à M. le ministre.
Avant de présenter cet amendement, je tiens à revenir sur les dispositions précédemment exposées dans cette discussion commune.
Tout d’abord, je remercie M. Richard du travail très important qu’il mène avec un certain nombre de personnalités élues et non élues pour éclairer le Parlement et le Gouvernement sur cet important sujet : la création d’une relation nouvelle entre les collectivités territoriales et l’État.
En ouvrant la discussion générale, j’ai longuement parlé du dispositif dont il s’agit plus précisément.
À ce titre, madame Taillé-Polian, si l’on observe un mouvement de recentralisation, un non-respect des collectivités territoriales, c’est bien dans la baisse uniforme et aveugle des dotations qui a été opérée, non seulement par l’ancien gouvernement, mais aussi, un peu, par celui qui l’a précédé : ces mesures ont été décidées sans aucune discussion avec les collectivités territoriales.
On peut entendre les interrogations de M. Gabouty au sujet des seuils en nombre d’habitants, au sujet des masses financières respectives. Mais, pour le Gouvernement, l’essentiel est d’atteindre une cible de non-dépense publique : il ne s’agit pas de 13 milliards d’euros de baisse des dotations, mais bien de 13 milliards d’euros de non-dépenses. Quiconque a géré une collectivité locale sait combien ces deux réalités sont différentes.
J’en viens à l’amendement n° 55.
Monsieur le rapporteur, ces dispositions vous ont été communiquées tardivement, et je vous prie de m’en excuser.
Cet amendement vise à laisser aux parlementaires les mains les plus libres possible. Les mesures en question ont été élaborées après avoir entendu les représentants des collectivités territoriales et les associations d’élus, ainsi que les membres de la Conférence nationale des territoires, dont la première séance s’est déroulée dans vos murs.
À cet égard, le présent amendement a pour objet de clarifier les intentions du Gouvernement et d’instaurer, pour les collectivités territoriales, un mécanisme de correction et de bonification.
Là est l’un des grands intérêts du contrat : aider ceux qui ont la vertu de bien gérer leurs finances publiques – c’est le cas de la plupart de nos collectivités territoriales – et, en même temps, freiner la dépense publique lorsqu’elle est trop élevée. Parallèlement, le Parlement et le Gouvernement doivent rester aussi libres que possible lors des secondes lectures et lors de l’examen du projet de loi de finances.
Ce mécanisme est nouveau. Il est de nature contractuelle, et le contrat dont il s’agit doit être fondé sur les faits les plus objectifs possible. Il doit prendre en compte la situation de chacune des collectivités territoriales concernées. Les régions ont l’équivalent d’un point de TVA ; les départements éprouvent des difficultés sociales que le Gouvernement n’ignore pas et qu’il faut bien régler ; des disparités se font jour entre les communes elles-mêmes, selon leur taux de pauvreté, leur nombre d’habitants et leur dynamique démographique.
Monsieur le rapporteur, il serait de bon ton que la Haute Assemblée adopte cet amendement. Ainsi, je le répète, le Sénat et l’Assemblée nationale garderaient les mains libres pour continuer à discuter de cette question extrêmement importante. On le voit bien, la baisse des dotations n’est en aucun cas une bonne méthode pour gérer correctement les finances publiques locales.
Les trois amendements suivants sont identiques.
L'amendement n° 7 rectifié est présenté par MM. Savary et Bizet, Mme Bruguière, MM. Cambon, Cardoux, Chaize, Chatillon, Courtial, Darnaud, Dallier, Daubresse et de Legge, Mmes Deroche, Deromedi et Deseyne, MM. Détraigne et Dufaut, Mmes Estrosi Sassone et Férat, M. B. Fournier, Mme Garriaud-Maylam, M. Genest, Mme Giudicelli, M. Gremillet, Mme Gruny, MM. Guené, Huré et Husson, Mme Imbert, MM. Joyandet et Laménie, Mme Lamure, MM. D. Laurent, Lefèvre et Leroux, Mme Lopez, M. Mandelli, Mme Micouleau, M. Milon, Mme Morhet-Richaud, MM. Morisset, Mouiller, Paccaud, Paul, Pointereau, Retailleau, Revet, Saury et Schmitz, Mme Troendlé et M. Vaspart.
L'amendement n° 15 est présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
L'amendement n° 40 rectifié est présenté par MM. Requier, Gabouty et Collin, Mme M. Carrère, M. Castelli, Mme Costes, M. Dantec, Mme Jouve et MM. Labbé, Léonhardt, Menonville et Vall.
Ces trois amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 13, deuxième phrase
Après le mot :
économiques,
insérer le mot :
démographiques,
La parole est à M. Dominique de Legge, pour présenter l’amendement n° 7 rectifié.
M. Dominique de Legge. Les collectivités territoriales et les territoires, c’est aussi, et même avant tout, des habitants et une population : il est donc nécessaire d’introduire ici le critère démographique.
M. Alain Richard opine.
La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour présenter l’amendement n° 15.
Mes chers collègues, il faut effectivement prendre en considération les réalités démographiques. Les départements dont certains d’entre vous sont élus – je le dis sans exclusive – ne sont pas du tout confrontés aux mêmes problèmes que le Val-de-Marne, notamment pour ce qui concerne les personnes âgées.
Voilà pourquoi il faut tenir compte de la démographie, qu’il s’agisse du nombre d’habitants ou des réalités sociales du territoire : pour faire du commun, il est nécessaire de se fonder sur les données respectives de nos départements.
La parole est à M. Jean-Marc Gabouty, pour présenter l'amendement n° 40 rectifié.
L'amendement n° 49 rectifié, présenté par MM. Gabouty et Requier, Mme M. Carrère, MM. Castelli et Collin, Mme Costes et MM. Dantec, Guérini, Léonhardt, Menonville et Vall, est ainsi libellé :
Alinéa 13, dernière phrase
Remplacer les mots :
contraintes que l’État lui impose
par les mots suivants :
engagées dans le cadre de leurs relations contractuelles
La parole est à M. Jean-Marc Gabouty.
À travers cet amendement, nous proposons une précision purement rédactionnelle. Au demeurant, peut-être le Gouvernement sera-t-il heureux de voir son texte ainsi adouci.
Pour rester dans l’esprit de contrat qu’a exposé M. le ministre, je propose de remplacer l’expression « contraintes que l’État lui impose » par les termes « engagées dans le cadre de leurs relations contractuelles ». Cette formulation me semble plus fidèle à l’esprit du présent texte, et elle ne changerait en rien son sens. Je ne veux pas croire qu’il s’agit là, de la part du Gouvernement, d’un écart de langage révélateur !
Sourires.
L'amendement n° 56, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 13
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Ils prévoient qu’en cas de respect de ses objectifs, la collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunale concerné bénéficie d’une contrepartie sur ses ressources et notamment sur la dotation globale de fonctionnement, lorsqu'il la perçoit.
II. – Alinéa 15, première phrase
Remplacer les mots :
au présent
par les mots :
aux collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale en application du premier alinéa du IV du présent
III. – Alinéa 16, première phrase
Remplacer les mots :
du III ou, le cas échéant, du
par les mots :
du premier alinéa du
IV. – Alinéa 18
Remplacer les mots :
du III ou, le cas échéant, du
par les mots :
du premier alinéa du
V. – Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :
Ce dispositif sera mis en œuvre à partir de l’année 2019 et reconduit les années suivantes sur la base des comptes définitifs de chaque collectivité pour l’année précédente et selon des modalités définies chaque année en loi de finances.
Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du présent article.
La parole est à M. le rapporteur.
Il y a quelques instants, M. le ministre a défendu l’amendement n° 55 en nous invitant à nous y rallier.
Je remercie le Gouvernement d’avoir proposé cet amendement, même si celui-ci a été déposé très tardivement et que la commission n’a pas eu beaucoup de temps pour l’examiner.
À travers ces dispositions, le Gouvernement reprend un certain nombre d’avancées que nous avons proposées en commission, …
Je le reconnais volontiers. Néanmoins, le Gouvernement omet un certain nombre d’éléments qui figuraient dans l’amendement initial de la commission.
Ainsi, avec l’amendement n° 56, on fait la synthèse entre la position initiale de la commission et les avancées d’ores et déjà retenues par le Gouvernement.
En conséquence, l’amendement n° 56 vise à reprendre les avancées contenues dans l’amendement n° 55, tout en conservant les propositions de la commission sur trois points.
Premièrement, ces dispositions excluent les petites communes et les petits EPCI du mécanisme de correction. Ceux qui auront contractualisé de manière volontaire seront également exclus de ce mécanisme.
Nous n’avons pas reçu le texte de cet amendement !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. Il n’a donc pas été distribué ? C’est une discrimination à l’égard du Gouvernement !
Sourires.
Deuxièmement, le présent amendement vise à reprendre la contrepartie au respect des objectifs que le Gouvernement a introduits, en la faisant porter sur diverses ressources, notamment sur la dotation globale de fonctionnement, la DGF, mais sans faire référence à la TVA des régions, la TVA n’étant pas un concours financier pilotable.
Troisièmement, la commission renvoie la précision du calendrier à un décret en Conseil d’État.
Mes chers collègues, vous le constatez, il s’agit là d’une question quelque peu technique et complexe. La commission avait proposé un certain nombre d’avancées. Je remercie le Gouvernement d’avoir repris un certain nombre d’entre elles dans l’amendement n° 55, que M. le ministre a défendu. Nous tenons compte de ces dispositions, et nous améliorons encore la rédaction en reprenant les mesures que nous avons votées hier en commission. Je regrette que le texte du présent amendement n’ait pas été donné plus tôt au Gouvernement.
Monsieur le ministre, il semble que l’amendement n° 56 était dans la liasse, mais pas dans le dérouleur.
Vous avez la parole.
Monsieur le président, vous comprendrez que je demande une brève suspension de séance pour étudier l’amendement n° 56.
La séance, suspendue à dix-sept heures cinquante-cinq, est reprise à dix-sept heures cinquante-sept.
Monsieur le rapporteur, par respect pour la Haute Assemblée, et pour le travail constructif que nous pouvons mener ensemble sur cette question importante, je tiens à apporter les précisions suivantes.
Le Gouvernement pourrait donner un avis favorable à l’amendement n° 56 et, ainsi, retirer l’amendement n° 55. Toutefois, peut-être manque-t-il, dans les dispositions que vous venez de présenter, un petit point que j’ai fait ajouter moi-même dans l’amendement du Gouvernement, et auquel je tiens : il s’agit du mécanisme de bonification.
Le mécanisme de correction, qui figure d’ores et déjà dans votre amendement, peut constituer un symbole un peu négatif. Pour que le contrat soit vertueux, et que chacun ait intérêt à l’encourager, il faut donc y ajouter le système de bonification à l’intention des acteurs vertueux.
Sur la base du rapport que M. Richard et d’autres personnalités nous fourniront, les deux chambres du Parlement auront certainement l’occasion de revenir sur ce sujet. Toutefois, si vous acceptez de compléter en ce sens les dispositions que vous venez de présenter, le Gouvernement émettra un avis favorable sur l’amendement n° 56 et retirera l’amendement n° 55.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, pour la plus grande clarté de nos débats, je préfère que nous allions au terme de la présentation des douze amendements qui sont en discussion commune. Ensuite, la commission nous donnera son avis sur chacun de ces amendements, et le Gouvernement fera de même : si nous commençons à commenter tel ou tel amendement alors que la présentation d’ensemble n’est pas terminée, plus personne ne s’y retrouvera.
L’amendement n° 27, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Alinéas 15 à 18
Supprimer ces alinéas.
La parole est à M. Pierre Ouzoulias.
L'amendement n° 10 rectifié bis, présenté par MM. Raynal, Éblé, Botrel et Carcenac, Mme Espagnac, MM. Féraud, Jeansannetas, P. Joly, Lalande et Lurel, Mme Taillé-Polian, M. Guillaume et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
I. - Alinéa 15, première phrase
Après les mots :
fixés au
insérer les mots :
IV du
II. – Alinéa 16, première phrase
Supprimer les mots :
en application du III ou, le cas échéant, du IV
III. – Alinéa 18
Supprimer les mots :
en application du III ou, le cas échéant, du IV
La parole est à M. Claude Raynal.
Le présent amendement tend à revenir à la rédaction initialement adoptée par la commission des finances.
L’enjeu était de préciser à qui le mécanisme de correction devait s’appliquer. Toutefois – nous traitons toujours du même sujet ! –, si le dernier amendement présenté par la commission était adopté, l’amendement n° 10 rectifié bis deviendrait sans objet, puisque le nouveau texte de la commission répond au problème posé.
Cela étant, monsieur le rapporteur, à l’avenir, peut-être ne donnerez-vous pas un avis défavorable sur l’un de nos amendements, avant de le reprendre mot pour mot…
M. le président de la commission des finances sourit.
L'amendement n° 47 rectifié, présenté par MM. Gabouty et Requier, Mme M. Carrère, MM. Castelli et Collin, Mme Costes, M. Dantec, Mme N. Delattre, M. Guérini, Mme Jouve et MM. Léonhardt, Menonville et Vall, n'est pas soutenu.
Quel est l’avis de la commission ?
Dans les longues discussions communes, les débats sont parfois un peu compliqués à suivre, mais chacun, dans cet hémicycle, est parfaitement au fait de cette procédure.
L’amendement n° 46, présenté par Alain Richard, tend à revenir à un objectif de 1, 2 %, conformément au texte adopté par l’Assemblée nationale.
La commission a corrigé ce chiffre, en optant pour un taux de 1, 9 %, pour une simple et bonne raison : selon nous, compte tenu de la période de référence passée qui a été retenue, le référentiel calculé est largement sous-évalué. Il ne tient pas compte des efforts déjà accomplis par les collectivités territoriales.
On peut consacrer des discussions très longues au tendanciel dont il s’agit. De mémoire, on a retenu comme référence les années 2009 à 2014. Or c’est une période pendant laquelle les dépenses des collectivités sont restées relativement faibles.
Il convient évidemment de prendre le même thermomètre pour l’État et pour les collectivités.
Il y a quelques instants, j’ai évoqué cette question avec M. le président du Sénat, qui a employé une expression à mon sens assez juste : si l’on parle d’un côté en degrés Celsius et de l’autre en degrés Fahrenheit, le calcul ne pourra évidemment pas fonctionner.
En analysant ces dispositions, c’est peu ou prou ce qui nous est apparu : en la matière, on n’utilise pas le même tendanciel, d’une part, pour les dépenses de l’État et, d’autre part, pour les dépenses des collectivités territoriales.
C’est la raison pour laquelle la commission a considéré que l’effort demandé aux collectivités était plus proche de 21 milliards que du montant initialement prévu et a corrigé en conséquence. Nous ne souhaitons pas revenir sur ces dépenses de fonctionnement en fixant le seuil à 1, 2 %, comme le prévoit l’amendement n° 46, sur lequel la commission a émis un avis défavorable. Mais on pourrait évidemment discuter très longuement du tendanciel.
L’adoption de l’amendement n° 48 rectifié aboutirait à traiter les territoires de manière moins cohérente, semble-t-il. La commission est donc défavorable à cet amendement.
Concernant l’amendement n° 50 rectifié, il est extrêmement difficile d’en mesurer les conséquences s’il était adopté : il limiterait sans doute le nombre de collectivités qui contractualiseront. C'est la raison pour laquelle la commission y est défavorable, sachant que je suis, à titre personnel, favorable à la démarche de contractualisation – je l’ai dit au ministre –, qui me paraît en effet, j’en suis d’accord avec lui, bien plus intelligente que la méthode du rabot aveugle…
… que l’on a connue par le passé. Cette méthode est sans doute plus responsabilisante, mais à la condition qu’il s’agisse d’une contractualisation honnête.
… ce sont des engagements de part et d’autre. L’État doit respecter ses engagements, tout comme les collectivités, avec, éventuellement, un malus et un bonus ; on en reparlera tout à l’heure. En tout cas, ce dispositif me semble être intéressant, novateur, et il mérite d’être encouragé. C’est pourquoi la commission est défavorable à l’amendement n° 50 rectifié.
J’ai eu l’occasion de m’exprimer sur l’amendement n° 55 du Gouvernement. Je crois que nous sommes à peu près d’accord. L’amendement n° 56 de la commission reprend les avancées proposées par le Gouvernement ; le ministre regrette le mécanisme de bonification auquel il tient, mais nous y tenons aussi. Il nous semblait que l’alinéa 18 de l’article 10 dans la rédaction proposée par la commission y répondait. Je vais faire plaisir au ministre, nous allons rectifier l’amendement 56 de la commission en indiquant que le volet incitatif prévoit un mécanisme de bonification. Nous reprendrons les termes exacts.
Je remercie le ministre qui a dit par avance qu’il était prêt à retirer l’amendement du Gouvernement au profit de celui de la commission dès lors que celui-ci inclurait un mécanisme de bonification, auquel nous pouvons tous souscrire. Encore une fois, un bon contrat, c’est un contrat équilibré : il est normal de prévoir un bonus pour les collectivités qui vont au-delà des objectifs et un malus pour celles qui ne respecteraient pas les termes du contrat. De ce point de vue, nous sommes tout à fait d’accord.
Les amendements identiques n° 7 rectifié, 15 et 40 rectifié tendent à ajouter un critère démographique aux critères pris en compte pour la contractualisation. Cela vise notamment la situation des départements. On en discutera avec Alain Richard et d’autres, mais il paraît tout à fait évident que le critère démographique joue, avec le vieillissement, l’APA notamment qui représente des dépenses pour les collectivités. La commission estime normal que ce critère fasse partie de ceux qui sont pris en compte pour une contractualisation honnête et équilibrée avec les collectivités. Aussi, la commission a émis un avis favorable sur ces trois amendements identiques.
L’amendement n° 49 rectifié, qui vise à modifier les engagements pris par l’État dans les contrats, serait sans doute moins protecteur pour les collectivités. Remplacer les mots « contraintes que l’État lui impose » par les mots « engagées dans le cadre de leurs relations contractuelles » paraît beaucoup moins précis. C'est la raison pour laquelle la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.
Je le répète, nous rectifions l’amendement n° 56 de la commission pour donner toute satisfaction au Gouvernement.
La commission est évidemment défavorable à l’amendement n° 27, car il vise à supprimer ce que je considère comme une avancée pour les collectivités, à savoir le mécanisme de contractualisation et son corollaire le mécanisme de correction ou de soutien. Cela reviendrait à enlever un outil de pilotage à la dépense publique.
Je l’ai dit clairement, le contrat constitue une avancée par rapport au système de rabot aveugle. Avec un contrat, il est normal de prévoir un mécanisme de correction.
Enfin, l’amendement n° 10 rectifié bis – je rends hommage à Claude Raynal et je m’incline – me semble pleinement satisfait par l’amendement n° 56 tel que rectifié par la commission, qui pourrait être adopté.
Je le redis encore une fois, avec la rectification de l’amendement de la commission, le mot « bonification » apparaît clairement : le Gouvernement y tient, mais nous y tenons aussi comme responsables et représentants de collectivités. Il me semble normal de prévoir une bonification pour les collectivités qui respectent leurs engagements.
Je suis donc saisi d’un amendement n° 56 rectifié, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, et ainsi libellé :
I. – Alinéa 13
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Ils prévoient qu’en cas de respect de ses objectifs, la collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunale concerné bénéficie d’une contrepartie sur ses ressources et notamment sur la dotation globale de fonctionnement, lorsqu'il la perçoit.
II. – Alinéa 15, première phrase
Remplacer les mots :
au présent
par les mots :
aux collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale en application du premier alinéa du IV du présent
III. – Alinéa 16, première phrase
Remplacer les mots :
Du III ou, le cas échéant, du
par les mots :
du premier alinéa du
IV. – Alinéa 18
1° Remplacer les mots :
des mesures de soutien à l'investissement local appliquées
par les mots :
un mécanisme de bonification appliqué
2° Remplacer les mots :
Du III ou, le cas échéant, du
par les mots :
du premier alinéa du
V. – Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :
Ce dispositif sera mis en œuvre à partir de l’année 2019 et reconduit les années suivantes sur la base des comptes définitifs de chaque collectivité pour l’année précédente et selon des modalités définies chaque année en loi de finances.
Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du présent article.
Quel est l’avis du Gouvernement sur l’ensemble des amendements restant en discussion ?
M. Gérald Darmanin, ministre. Permettez-moi de résumer le spectacle, comme dirait Pierre Desproges
Mme Fabienne Keller rit.
L'amendement n° 55 est retiré.
Veuillez poursuivre, monsieur le ministre.
J’ai écouté avec attention les propos du rapporteur : la commission prévoyait des mesures de soutien à l’investissement local, ce qui n’est pas tout à fait un mécanisme de bonification. Il peut s’agit de la DSIL, la dotation de soutien à l’investissement local, de la DETR, la dotation d’équipement des territoires ruraux. Je suis d’accord avec le texte tel qu’il a été rectifié.
À cet égard, permettez-moi de souligner l’esprit constructif du Gouvernement, si M. le rapporteur le permet, …
… pour trouver un compromis avec la Haute Assemblée, dont nous reconnaissons évidemment la totale légitimité pour ce qui concerne la question des collectivités locales. Ainsi, la mission et la Conférence nationale des territoires auront le temps de travailler d’ici à une seconde lecture et à l’examen du projet de loi de finances.
J’indique que le Gouvernement émettra, par définition, un avis défavorable sur l’ensemble des autres amendements déposés à l’article 10, considérant que nous avons déjà bien avancé avec l’amendement de la commission.
L’avis est défavorable sur l’amendement n° 46 de M. Patriat ; je crains que cet amendement ne soit rejeté, monsieur Richard…
L'amendement n° 46 est retiré.
La parole est à M. Jean-Marc Gabouty, pour explication de vote.
Pour le principe, je maintiens l’amendement n° 48 rectifié. La distorsion est importante et je n’ai entendu aucun argument plaidant pour les seuils choisis. Que l’on me dise que l’on va prendre des seuils financiers, je veux bien l’entendre, et ce serait effectivement beaucoup plus équitable. Faire confiance à l’État sur ce point… La récente réforme des rentrées et des sorties dans les zones ZRR, les zones de revitalisation rurale, voilà qui parlera à l’un de nos collègues.
Lorsqu’il y a communes et intercommunalités, la question est forcément complexe. Les situations sont très différentes en Île-de-France et dans un certain nombre d’agglomérations de province. Dans mon agglomération, je suis désolé de le dire, l’EPCI, qui est une communauté d’agglomération, a un budget supérieur à celui de la ville de Limoges, même si cette ville représente les deux tiers de l’EPCI. Les transferts de compétences sont tels que l’EPCI est financièrement plus puissant que la ville. Dans ce cas, qui doit exister ailleurs, il est inadapté d’avoir ce seuil. Un retour vers des seuils financiers plutôt que des seuils démographiques serait probablement plus opportun.
Si l’on me donnait l’assurance que l’on ne conservera pas de manière systématique l’échelle de 1 à 3, j’accepterais de retirer les amendements n° 48 rectifié et 50 rectifié.
Je peux comprendre votre position, monsieur le sénateur. La contractualisation telle que l’imagine le Gouvernement passe par le seuil d’habitants – il faut bien prendre un seuil. J’en conviens avec vous, il n’est pas très heureux : il correspond aux deux tiers de la dépense publique si l’on considère les régions, les départements et les communes.
Les recettes réelles de fonctionnement – le rapport de M. Richard et autres le précisera – sont sans doute le seuil le plus acceptable ou, en tout cas, le plus objectif ; nous nous y rallierons.
Toutefois, en attendant, il faut bien que quelque chose permette de faire comprendre à tout un chacun qu’il n’y a pas de baisse de dotation et que la contractualisation ne concerne que les grandes collectivités. Je remarque que le rapporteur a parlé dans l’objet de son amendement de « petites communes », ce que ne se permettrait pas de dire quelqu’un qui n’est pas sénateur, pour éviter toute susceptibilité bien compréhensible.
Il n’y a pas de loup derrière la proposition du Gouvernement ; nous avons la volonté de distinguer les très grandes collectivités de celles qui le sont moins. On est tous d’accord ici, me semble-t-il, pour dire que le monde rural – où s’arrête le monde rural ? Cette discussion peut nous conduire assez loin – ne doit pas être concerné par des efforts d’économie qu’il a déjà largement réalisés ; les sénateurs ont déjà relevé le peu de charges qui leur incombe. Cela ne signifie pas qu’il ne faille pas considérer les recettes réelles de fonctionnement. Des communes plus modestes ont des moyens plus importants que des communes plus importantes qui, du fait de leur taux de pauvreté, ont des dépenses sociales plus fortes.
On est en première lecture ; le système est assez compliqué. Je vous propose de retirer votre amendement. Vous comprenez l’esprit constructif dans lequel est le Gouvernement pour choisir le critère de la contractualisation.
Je les retire, monsieur le président, mais je serai vigilant lors de la seconde lecture.
Les amendements n° 48 rectifié et 50 rectifié sont retirés.
La parole est à M. Vincent Delahaye, pour explication de vote.
Je profite de cette explication de vote pour dire qu’il me semble tout à fait justifié de prendre en compte le critère de la démographie. Lorsque la démographie évolue fortement dans certaines collectivités, il est compliqué de dire que le seuil est de 1, 2 ou 1, 9 %.
Dans ma circonscription, une commune a vu sa population augmenter de 12 % en trois ans. On est obligé de suivre pour les écoles, les crèches, les services. Il est donc un peu compliqué de fixer le même seuil pour tout le monde.
Je veux dire à mon collègue Jean-Marc Gabouty qui ne comprenait pas trop pourquoi il y avait autant de différence de population entre les communes et les intercommunalités que ces dernières ont, il faut le savoir, beaucoup de recettes de fonctionnement, mais aussi des attributions de compensation, avec des reversements importants en faveur des communes. Le budget réel est donc après attributions de compensation. Il s’agit d’une écriture financière. Il faut tenir compte de cet élément et, dès lors, on retrouve une proportion qui n’est pas très éloignée de la proportion de 1 à 3 dont on a parlé précédemment.
M. Jean-Marc Gabouty hoche la tête en signe de doute.
Pour ce qui me concerne, je voterai bien volontiers les trois amendements identiques prévoyant l’intégration du critère démographique.
J’avoue que j’ai du mal à comprendre la position du Gouvernement. Refuser la notion démographique, c’est tout simplement accepter que nos territoires et nos collectivités territoriales soient gérés indépendamment d’une réalité humaine et d’une évolution démographique ! C’est le b.a.-ba, un territoire, c’est d’abord une population.
C’est la raison pour laquelle je voterai bien évidemment ces trois amendements identiques.
J’ajouterai un bref commentaire sur la question de la prise en compte de la démographie.
Il est assez vraisemblable que, parmi les propositions que formulera notre mission, nous mentionnerons ce critère. Cependant, une grande majorité de communes ont une croissance démographique. Si l’on veut que cela ait un impact, il faudra, à mon avis, raffiner le critère de telle sorte que la mesure ne joue qu’en faveur des collectivités connaissant une croissance substantiellement supérieure à la moyenne.
Je veux faire observer à mes collègues – la discussion approfondie aura lieu en fait lors de la nouvelle lecture – que cette question est à examiner avec une certaine vigilance constitutionnelle. Quand on parle de collectivités territoriales, tout est dans la loi.
Et si l’on commence à fixer des critères de différenciation, il ne faut pas que l’on aille chatouiller, si vous me permettez cette expression, le principe d’égalité. Il importe que chacune des différences soit objectivable et justifiable.
L’appréciation démographique, vous le savez tous – on entend tous dans les départements des récriminations –, se fait toujours à partir de périodes assez éloignées. Aujourd'hui, fin 2017, les données locales au 1er janvier 2014 sont les plus récentes disponibles. Par suite, la croissance démographique constatée remontera à six, huit ou neuf ans par rapport à la date où on veut prendre en compte le phénomène.
Nous pensons qu’il faudra aussi prendre en compte – c’est, par ailleurs, un message utile – la production de logements en cours au moment du contrat, c’est-à-dire les logements livrés au cours des deux dernières années, qui, par définition, ne sont pas dans le recensement, ainsi que les logements autorisés, etc.
Nous préconiserons que ces critères figurent dans la loi et que la marge de négociation, d’appréciation, pour individualiser les contrats ne soit pas infinie, sauf à buter sur le principe d’égalité. Nous demanderons aussi qu’ils soient à chaque fois aisément chiffrables, de manière à éviter tout arbitraire.
Il me semble tout simplement que ces trois amendements identiques, comme peut-être d’autres, sont des amendements d’appel. On demande tout simplement à la commission de réfléchir à cette question en tenant compte de cette donnée. C’est d’ailleurs ce que vous avez dit, et c’est une bonne chose. Il ne faut pas leur donner plus d’importance que cela. Nous attendrons une nouvelle lecture pour avoir une rédaction plus fine.
Nous voterons bien entendu en faveur de ces trois amendements identiques.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 7 rectifié, 15 et 40 rectifié.
Les amendements sont adoptés.
L'amendement n’est pas adopté.
L'amendement est adopté.
En conséquence, les amendements n° 27 et 10 rectifié bis n’ont plus d'objet.
Par ailleurs, je constate que cet amendement a été adopté à l’unanimité des sénateurs présents.
Je suis saisi de trois amendements identiques.
L'amendement n° 5 rectifié est présenté par MM. Savary et Bizet, Mme Bruguière, MM. Cambon, Cardoux, Chaize, Chatillon, Courtial, Dallier, Daubresse et de Legge, Mmes Deroche, Deromedi et Deseyne, MM. Détraigne et Dufaut, Mmes Estrosi Sassone, Férat et Garriaud-Maylam, M. Genest, Mme Giudicelli, M. Gremillet, Mme Gruny, MM. Guené, Huré et Husson, Mme Imbert, M. Laménie, Mme Lamure, MM. D. Laurent, Lefèvre et Leroux, Mme Lopez, M. Mandelli, Mme Micouleau, M. Milon, Mme Morhet-Richaud, MM. Morisset, Mouiller, Paccaud, Paul, Perrin, Pointereau, Raison, Retailleau, Revet, Saury, Savin et Schmitz, Mme Troendlé et M. Vaspart.
L'amendement n° 13 est présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
L'amendement n° 38 rectifié est présenté par MM. Requier, Gabouty et Collin, Mme M. Carrère, M. Castelli, Mme Costes, MM. Dantec et Guérini, Mme Jouve et MM. Labbé, Léonhardt, Menonville et Vall.
Ces trois amendements sont ainsi libellés :
Après l’alinéa 8
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
Les dépenses des conseils départementaux liées au financement des allocations individuelles de solidarité et à l’accueil des mineurs non accompagnés sont exclues des objectifs d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement.
La parole est à M. Dominique de Legge, pour présenter l’amendement n° 5 rectifié.
Cet amendement s’inscrit dans la logique du débat que nous venons d’avoir : les dépenses sociales des départements sont des dépenses obligatoires. Elles sont la traduction de l’application d’une loi nationale à laquelle le département ne peut se soustraire. En l’occurrence, le département est non pas décisionnaire, mais simplement gestionnaire.
C'est la raison pour laquelle nous proposons cet amendement visant à préciser que les allocations individuelles de solidarité, les AIS, et l’accueil des mineurs non accompagnés sont exclus des objectifs d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement.
La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour présenter l'amendement n° 13.
La relation entre l’État et les départements concernant les trois allocations nationales de solidarité est un sujet très sérieux. On a un problème de crédibilité.
Pour ma part, je souhaite que l’État soit crédible. Aussi, il faut qu’on avance sur la question de la compensation de l’État. Il faut d’ailleurs ouvrir le débat sur toutes les questions.
À une époque – on ne me jugeait pas si ringard que cela ! –, j’estimais que la question de l’autonomie devait être assurée via le cinquième risque. Ouvrons le débat et ne restons pas dans une situation conflictuelle.
Dans un département comme le mien, avec 1, 4 million habitants, l’équivalent de mon endettement correspond – ce n’est pas de votre seule responsabilité ni de celle du Gouvernement – au désengagement de l’État pour ce qui concerne les trois allocations de solidarité depuis très longtemps, qu’il s’agisse de la gauche ou de la droite : on n’est pas loin du milliard d’euros. Il s’agit donc d’un sujet important.
On n’est pas obligé de polémiquer, mais il faut vraiment avancer de manière rapide sur ces questions. Derrière, il y a les dépenses publiques, mais aussi les populations.
La parole est à M. Jean-Marc Gabouty, pour présenter l'amendement n° 38 rectifié.
Cet amendement procède du même raisonnement. Il s’agit effectivement de dépenses très significatives pour les départements.
En dehors de la gestion de l’opération, le département n’a quasiment aucune prise sur les allocations elles-mêmes. On voit mal comment on pourrait contractualiser les trajectoires par rapport à ces dispositifs. On pourrait me rétorquer que l’État va en tenir compte dans la négociation de contractualisation avec les départements. Mais il vaut mieux inscrire ce principe dans la loi plutôt que d’avoir une mesure à géométrie variable, ce qui ne serait pas très sain.
J’estime qu’une telle disposition est raisonnable eu égard aux relations déjà très tendues financièrement depuis un certain nombre d’années entre l’État et les départements.
Je comprends assez bien l’intention des auteurs de cet amendement, à savoir tenir compte notamment de la spécificité des départements, qui ont des dépenses sociales contraintes. Cela a été dit précédemment et rappelé par un collègue qui a posé une question d’actualité au Gouvernement. Dans sa réponse, le Gouvernement – vous étiez présent, monsieur le ministre – a reconnu très honnêtement la spécificité des dépenses sociales des départements, qui assurent parfois pour le compte de l’État un certain nombre de missions de solidarité, avec des recettes parfois décorrélées de ces dépenses.
Ces amendements identiques vont dans le bon sens. Mais nous n’irons pas jusqu’à émettre un avis totalement favorable ; nous nous en remettons à la sagesse du Sénat pour la bonne raison que ceux-ci nous semblent déjà satisfaits par la rédaction proposée par la commission.
En effet, l’alinéa 11 de l’article 10 précise que les objectifs d’évolution des dépenses de fonctionnement et du besoin de financement sont déclinés par catégorie de collectivités territoriales en tenant compte de la situation financière de chacune de ces catégories.
Quand on tient compte de la situation financière d’une collectivité, on tient compte, par définition, de ses dépenses, y compris des dépenses contraintes. En conséquence, la proposition me semble un peu surabondante. Mais, comme la rédaction n’est pas encore totalement aboutie, il est peut-être utile de mettre un focus particulier sur les dépenses sociales des départements. J’ai compris que le Gouvernement était en train d’avoir un débat sur les financements des allocations individuelles de solidarité au titre de la solidarité nationale.
C'est la raison pour laquelle je m’en suis remis à la sagesse du Sénat.
Je crains que ma position ne convainque pas totalement la majorité sénatoriale.
Pour répondre aux interrogations légitimes des sénateurs, je pense qu’il ne faut pas traiter ce sujet au détour d’amendements. Il s’agit d’une question extrêmement compliquée, extrêmement coûteuse, très ancienne, vous avez eu raison de le préciser. Il faut considérer trois points.
Premièrement, M. le rapporteur a raison, la rédaction proposée prend en compte la spécificité évoquée.
Deuxièmement, les choses ont changé un petit peu, y compris à l’égard des départements. Certes, il y a encore beaucoup de difficultés. Mais certains départements ont des droits de mutation en forte augmentation – ce n’est pas le cas partout –, tandis que d’autres connaissent des baisses. Le nombre d’allocataires du RSA, le revenu de solidarité active, diminue. Vous avez pris l’exemple du Val-de-Marne, mais, dans le Nord, le président Lecerf considère que même avec une diminution de 4 % du nombre d’allocataires du RSA – sans doute a-t-il raison – le compte n’y est pas. Il en est de même pour l’ASE, l’aide sociale à l’enfance, ou la prise en charge des mineurs isolés.
On n’a pas toujours compris – on a cette discussion avec le président Bussereau et de nombreux présidents de département – s’il y a une volonté de recentralisation du RSA, de refinancement du RSA ou de donner des moyens de contrôle. Il y a parfois des demandes quelque peu contradictoires entre les présidents de département parce qu’ils ne vivent pas toujours les mêmes réalités.
J’émets un avis défavorable sur ces trois amendements identiques, ce qui ne signifie pas que le Gouvernement ne prend pas en compte les difficultés très fortes que peuvent rencontrer certains départements face à l’explosion de certaines demandes sociales. Ce qui était valable pour le RSA est sans doute encore plus valable pour les mineurs isolés et l’ASE dans certains départements. L’avis défavorable du Gouvernement ne veut pas dire qu’il n’y a pas discussion et cette question sera traitée dans le cadre de la Conférence nationale des territoires et même un peu en dehors.
On comprend très bien l’argumentation de départ de nos collègues selon laquelle il faut traiter à part le cas des allocations individuelles de solidarité. Mais si l’on entre dans la logique de sortie du déficit excessif de notre pays, sur laquelle, inévitablement, la Commission et tous nos partenaires seront vigilants – malheureusement, le parcours de la France en termes de prise d’engagements et de manque de réussite dans la réalisation de ses engagements à l’intérieur de l’Union européenne en fait un cas unique –, nous avons un problème – je préfère le dire avec un peu de dureté – de crédibilité.
Si nous introduisons trop d’exceptions dans la présente loi, qui représente l’engagement du pays et sera la base de travail de nos représentants à l’Union européenne, cela ne facilitera pas la tâche de nos négociateurs, sachant que nous allons finir l’exercice 2017 avec un déficit de 2, 8 % du PIB, et quelques chiffres probablement derrière la virgule. Compte tenu des divers épisodes dont on parle aujourd'hui, on risque à la fin de l’année 2018 de rester à peu près dans les mêmes eaux, et bien sûr tout le monde le sait au sein de l’Union européenne.
Certes, il faut prendre en compte la spécificité des AIS comme facteurs de dépenses des départements, mais exclure une dépense de plus de 30 milliards, soit un point et demi de PIB, de notre présentation des dépenses locales ne me paraît pas prudent par rapport à l’objectif qui nous est commun. Il faudra travailler – on commence à avoir des idées – sur la façon de neutraliser la surcroissance que les AIS provoquent certaines années et pas d’autres, dans certains départements et pas dans d’autres. Il faut prendre en compte ce facteur sur des bases objectives dans les contrats individuels des départements, plutôt que de sortir une masse qui ne correspond pas à la finalité de l’exercice.
J’apprécie les propos du ministre, sans en partager totalement la teneur, qui a compris la question. Elle est de deux ordres.
Se pose la question financière, à laquelle le rapporteur a apporté une réponse. Vous connaissez l’avis de notre groupe sur le cap et la visée du projet de loi de finances. Mais se pose également une autre question, soulevée par des collègues de sensibilité différente : il ne s’agit pas seulement de la question des finances des départements, monsieur le rapporteur, monsieur le ministre, il s’agit aussi de la question de l’anticipation. Nous, les collectivités, nous ne pouvons pas anticiper ces dépenses, que l’on soit de droite ou de gauche. Un président ou une présidente de département ne peut pas les anticiper. Vous le savez tous, l’ensemble des indicateurs annoncent des dépenses croissantes, qu’il s’agisse des dépenses liées au handicap, à l’allongement de la vie.
Pourquoi posons-nous ces questions ? Les montants de ces allocations nationales sont décidés par l’État, ce qui, pour ma part, ne me choque pas. Je pense qu’il est normal que le RSA, par exemple, soit le même pour tous, quel que soit le lieu de résidence. Mais c’est l’État qui en fixe le montant.
Vous avez pris l’exemple du conseil départemental du Nord – d’autres ici peuvent en témoigner dans la mesure où ils ont été ou sont encore des élus départementaux –, mais certains départements sont en cessation de paiement. Certains départements ne paient pas leur part à la CAF, la Caisse d’allocations familiales.
Se pose certes la question purement financière, avec les désaccords que l’on peut avoir, mais il faut avoir l’esprit ouvert sur les difficultés que rencontrent des départements en la matière.
On a parlé précédemment de ce qui était objectivable et de ce qui ne l’était pas. La démographie des territoires, excusez-moi de vous le dire, monsieur Richard, est objectivable, avec l’INSEE. On peut le discuter, mais je ne vois pas comment, constitutionnellement, on pourrait remettre en cause l’objectivité de la démographie de notre pays. Ce sont nos habitants, les habitants de notre nation. Ce n’est pas quelque chose que l’on peut manipuler et qui peut être sujet à polémique. Nous sommes là pour les servir.
Il y a, certes, une approche financière, mais il y a aussi la réelle difficulté à laquelle les départements font face pour anticiper les dépenses liées à des allocations dont les montants sont fixés non pas par eux-mêmes, mais par l’État.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 5 rectifié, 13 et 38 rectifié.
Les amendements sont adoptés.
Je suis saisi de trois amendements identiques.
L'amendement n° 6 rectifié est présenté par MM. Savary et Bizet, Mme Bruguière, MM. Cambon, Cardoux, Chaize, Chatillon, Courtial, Darnaud, Dallier, Daubresse et de Legge, Mmes Deroche, Deromedi et Deseyne, MM. Détraigne et Dufaut, Mmes Estrosi Sassone et Férat, M. B. Fournier, Mme Garriaud-Maylam, M. Genest, Mme Giudicelli, M. Gremillet, Mme Gruny, MM. Guené, Huré et Husson, Mme Imbert, MM. Joyandet et Laménie, Mme Lamure, MM. D. Laurent, Lefèvre et Leroux, Mme Lopez, M. Mandelli, Mme Micouleau, M. Milon, Mme Morhet-Richaud, MM. Morisset, Mouiller, Paccaud, Paul, Perrin, Pointereau, Raison, Retailleau, Revet, Saury, Savin et Schmitz, Mme Troendlé et M. Vaspart.
L'amendement n° 14 est présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
L'amendement n° 39 rectifié est présenté par MM. Requier, Gabouty et Collin, Mme M. Carrère, M. Castelli, Mme Costes, MM. Dantec et Guérini, Mme Jouve et MM. Labbé, Léonhardt, Menonville et Vall.
Ces trois amendements sont ainsi libellés :
Après l’alinéa 8
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
Le taux d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales est défini hors évolution de la valeur du point d’indice salarial des fonctionnaires.
La parole est à M. Dominique de Legge, pour présenter l’amendement n° 6 rectifié.
Nous défendons la même logique, s’agissant cette fois de l’évolution du point d’indice des fonctionnaires. Cette décision est prise au plan national par le Gouvernement, après quoi la facture est envoyée aux collectivités territoriales. Nous souhaitons donc que l’évolution du point d’indice soit retirée de l’évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales.
La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour présenter l'amendement n° 14.
La parole est à M. Jean-Marc Gabouty, pour présenter l'amendement n° 39 rectifié.
Ces amendements ne tiennent pas compte de la modification apportée par la commission des finances à l’article 10.
Nous avons en effet révisé l’objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales pour le porter de 1, 2 à 1, 9 %. L’adoption de ces amendements conduirait à une situation moins favorable pour les collectivités territoriales…
Compte tenu du changement que nous avons opéré, je sollicite donc le retrait des amendements ; j’y serais défavorable s’ils étaient maintenus.
Les amendements n° 6 rectifié et 39 rectifié sont retirés.
Monsieur Savoldelli, l’amendement n° 14 est-il maintenu ?
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 26, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Alinéas 9 et 10
Supprimer ces alinéas.
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
Cet amendement étant en cohérence avec les précédents, qui n’ont pas été adoptés, je le retire.
L’amendement n° 26 est retiré.
La parole est à M. Marc Laménie, pour explication de vote sur l'article.
L’article 10 est important, comme en témoigne le nombre d’amendements qui ont été présentés. Mes collègues ont pris des positions tout à fait légitimes sur un sujet qui peut à juste titre nous inspirer des inquiétudes.
Les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements représentent une somme très élevée – d’après les graphiques présentés dans le rapport, environ 200 milliards d’euros –, mais, ces dernières années, du fait notamment des baisses de dotations de l’État, des économies de l’ordre de 12 milliards d’euros ont été réalisées.
Nous sommes conscients qu’il faut faire des économies à tous les niveaux, État et collectivités territoriales, étant entendu que l’État est le premier contributeur aux budgets locaux, à hauteur de 45 milliards d’euros environ.
Si les dépenses de fonctionnement sont élevées, il ne faut pas oublier l’investissement, car nos collectivités territoriales sont aussi des donneurs d’ordre importants et doivent donc avoir les moyens. Nous comptons sur le contrat de confiance avec l’État pour qu’elles puissent le demeurer. Je voterai l’article 10.
La parole est à M. Claude Raynal, pour explication de vote sur l'article.
Nous prenons acte des améliorations importantes que la commission des finances a apportées à l’article 10, et que nous avons pour partie soutenues ; toutefois, nous voterons contre l’article, dont nous n’approuvons pas le principe.
M. le ministre a commencé par rappeler – ce qu’il fait avec une grande régularité – que, dans la période passée, les choses avaient été faites de façon beaucoup plus brutale. Je veux lui faire observer qu’à chaque période correspondent des solutions différentes. En 2012, on partait avec 0, 2 % de croissance et 5, 1 % de déficit public… C’est une période que vous avez dû connaître, monsieur le ministre, peut-être en tant que député.
Quand en plus les taux d’intérêt montent et qu’on commence à s’inquiéter parce qu’on n’est pas sûr de trouver les prêts nécessaires, on est obligé de travailler à la hache plutôt qu’en finesse.
Il faut donc toujours se souvenir d’où l’on vient.
Aujourd’hui, vous travaillez moins à la hache, mais il faut distinguer deux phases : la première, dans laquelle nous sommes, intéressante et ouverte – chercher les termes de la contractualisation, cela sonne bien à nos oreilles –, puis la dure réalité qui, j’en ai peur, suivra.
Que la pente soit de 1, 2 % ou de 1, 9 %, comme nous le proposons, le problème, c’est finalement la baisse des dépenses, c’est-à-dire les 13 milliards d’euros. Nous, sénateurs, qui sommes au courant de l’état de nos collectivités territoriales, savons bien que cela va être extrêmement dur, tout autant que le système de la hache dont j’ai parlé.
Dans un premier temps, donc, tout va bien ; mais quand on va entrer dans la contractualisation, je pense que nous allons beaucoup souffrir !
À mon sens, le débat devrait porter principalement sur le montant d’économies réellement accessible pour les collectivités territoriales ; nous allons vite nous en rendre compte collectivement…
L'article 10 est adopté.
L'amendement n° 11 rectifié bis, présenté par M. Savary, Mme Berthet, MM. Bizet, Buffet et Cambon, Mme Canayer, M. Cardoux, Mme Chain-Larché, MM. Chaize, Chatillon, Courtial, Cuypers, Darnaud, Dallier, Daubresse et de Nicolaÿ, Mmes Deroche et Deseyne, M. Détraigne, Mme Di Folco, M. Dufaut, Mmes Estrosi Sassone et Férat, M. B. Fournier, Mmes Garriaud-Maylam et Giudicelli, M. Gremillet, Mme Gruny, MM. Huré, Husson, Kennel, Joyandet, Laménie, D. Laurent, Lefèvre et Leroux, Mme Lopez, M. Mandelli, Mme Micouleau, MM. Milon, Morisset, Mouiller, Paccaud, Panunzi, Paul, Pointereau et Priou, Mmes Procaccia et Puissat, MM. Reichardt, Retailleau, Revet, Saury et Schmitz, Mme Troendlé et M. Vaspart, est ainsi libellé :
Après l’article 10
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre, mentionné au 1° du III de l’article 10, tient compte des efforts d’économies déjà réalisées, calculés en fonction de leurs dépenses réelles de fonctionnement par habitant, par rapport à la moyenne nationale.
La parole est à M. Jean-François Husson.
Cet amendement nous paraît satisfait par la rédaction actuelle de l’article 10, qui intègre le relèvement du tendanciel à 1, 9 %. Je suggère donc à ses auteurs de le retirer.
(Non modifié)
Les dépenses de gestion administrative exécutées dans le cadre des conventions d’objectifs et de gestion signées à compter du 1er janvier 2018 entre l’État et les régimes obligatoires de sécurité sociale doivent diminuer globalement d’au moins 1, 5 % en moyenne annuelle sur la période 2018-2022, à périmètre constant. Les dépenses de gestion administrative exécutées par l’établissement de retraite additionnelle de la fonction publique sont également soumises à cette contrainte.
L'amendement n° 28, présenté par MM. Watrin, Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
Le présent article inflige à la sécurité sociale une obligation supplémentaire, sous la forme d’un engagement à réduire les coûts de gestion administrative des différentes branches des régimes obligatoires. Le montant est estimé aujourd’hui à 12, 4 milliards d’euros, ce qui est important.
La cinquième génération des conventions d’objectifs et de gestion, qui régissent les relations entre les caisses des branches de la sécurité sociale – la Caisse nationale des allocations familiales, la Caisse nationale d’assurance vieillesse, la Caisse nationale d’assurance maladie et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale – et l’État, arrive à échéance, et une nouvelle génération lui succédera à compter de 2018. Dans ce contexte, je ne comprends pas qu’on introduise dans la programmation pluriannuelle des finances publiques la diminution annuelle moyenne des charges de gestion courante observée entre 2014 et 2015 pour les régimes concernés.
Parlons clair : il s’agit de faire saigner la sécurité sociale et toutes ses branches…
Cet amendement vise à supprimer un objectif de diminution des dépenses de gestion des régimes obligatoires de sécurité sociale. Or la maîtrise de la dépense passe aussi par celle de la gestion administrative de ces régimes. L’avis de la commission est donc évidemment défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 2, présenté par M. Vanlerenberghe, au nom de la commission des affaires sociales, est ainsi libellé :
Première et seconde phrases
Remplacer les mots :
gestion administrative
par les mots :
fonctionnement à caractère limitatif
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
Cet amendement a pour objet de préciser que l’objectif de diminution des dépenses de gestion administrative des caisses ne s’applique pas aux dépenses d’investissement. En effet, alors que les caisses font face à des besoins de modernisation, notamment de leurs systèmes d’information, il me paraît nécessaire de préserver leurs capacités d’investissement.
L'amendement est adopté.
L'article 11 est adopté.
En 2018, 2019 et 2020, les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État, hors contribution du budget général au compte d’affectation spéciale « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements, ne peuvent, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en milliards d’euros courants :
Crédits de paiement
Loi de finances pour 2017
Loi de finances pour 2017 (format 2018)
Action et transformation publiques
Action extérieure de l’État
Administration générale et territoriale de l’État
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
Aide publique au développement
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation
Cohésion des territoires
Conseil et contrôle de l’État
Crédits non répartis
Culture
Défense
Direction de l’action du Gouvernement
Écologie, développement et mobilité durables
Économie
Engagements financiers de l’État (hors dette)
Enseignement scolaire
Gestion des finances publiques et des ressources humaines
Immigration, asile et intégration
Investissements d’avenir
Justice
Médias, livre et industries culturelles
Outre-mer
Pouvoirs publics
Recherche et enseignement supérieur
Régimes sociaux et de retraite
Relations avec les collectivités territoriales
Santé
Sécurités
Solidarité, insertion et égalité des chances
Sport, jeunesse et vie associative
Travail et emploi
Les projets annuels de performances prévus à l’article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances et les rapports annuels de performances prévus à l’article 54 de la loi précitée font apparaître pour chaque mission une comparaison à périmètre constant entre le plafond de crédits prévu par le présent article et la prévision ou l’exécution des crédits de la mission pour l’année à laquelle se rapporte le projet ou rapport annuel de performances.
L’amendement n° 29, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 1
Remplacer les mots :
excéder les
par les mots :
être inférieurs aux
II. – Alinéa 2
Rédiger ainsi ce tableau :
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
Je retire cet amendement, car il s’inscrit dans la même logique que les précédents, qui n’ont pas été adoptés.
L'article 12 est adopté.
I. – L’ensemble des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales ne peut, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en milliards d’euros courants :
II. – Cet ensemble est constitué par :
1° Les prélèvements sur recettes de l’État établis au profit des collectivités territoriales, à l’exception du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ;
2° Les crédits du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ;
3°
Supprimé
III. – Pour la durée de la programmation, le montant du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, exprimé en milliards d’euros courants, est évalué comme suit, à périmètre constant :
L’amendement n° 30, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 1
Remplacer le mot :
courants
par le mot :
constants
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
Il est défavorable, car l’adoption de cet amendement aurait pour effet d’augmenter le montant des concours financiers de l’État. Nous souscrivons à la démarche de contractualisation, qui ne prévoit aucune baisse cette année. Mais prévoir une augmentation de 5 milliards d’euros, ce serait aller un peu loin…
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 31, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 5
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
L'amendement n'est pas adopté.
La parole est à M. Marc Laménie, pour explication de vote sur l’article.
L’article 13 concerne un sujet très important : les concours financiers aux collectivités territoriales, qui s’élèvent à environ 48 milliards d’euros.
Le rapport évoque la disparition de la réserve parlementaire, une mesure qu’on peut regretter. Nombre d’entre nous se sont battus pour le maintien de ces crédits, qui constituaient une aide, totalement transparente, pour les collectivités territoriales, en particulier pour les petites communes.
Monsieur le ministre, je voudrais aussi attirer votre attention sur le devenir des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle – il ne figure plus dans la programmation des finances publiques –, qui, voilà quelques années, étaient fortement menacés. Aujourd’hui, on est un peu dans le flou, alors que, dans certains départements, qui disposent d’un établissement important comme une centrale nucléaire, des sommes non négligeables sont en jeu – dans mon département, les Ardennes, ce sont tout de même 12 millions d’euros qui bénéficient aux communes et intercommunalités dites défavorisées.
L'article 13 est adopté.
(Non modifié)
Le montant de restes à payer, tel que retracé annuellement dans le compte général de l’État annexé au projet de loi de règlement, hors impact des changements de règles de comptabilisation des engagements, ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017.
L'amendement n° 37 rectifié, présenté par M. Delahaye, est ainsi libellé :
Remplacer les mots :
le niveau atteint fin 2017
par les mots :
le niveau atteint fin 2016
La parole est à M. Vincent Delahaye.
Je me réjouis, d’abord, que l’article 14 existe, car il permettra de prévenir une dérive des restes à payer. Au cours des dernières années, ceux-ci ont augmenté de 98 à 106 milliards d’euros. Il est donc bon de les plafonner.
Le sommet de 106 milliards d’euros a été atteint à la fin de 2016. Je propose que le plafond soit fixé à ce niveau-là plutôt qu’au niveau qui sera atteint à la fin de cette année, comme il est proposé dans le présent projet de loi. En effet, fixer un plafond à un montant inconnu, cela me gêne beaucoup…
Vincent Delahaye soulève à juste titre un réel problème : la dérive des restes à payer, qui, de 98, 828 milliards d’euros en 2010, 95 milliards d’euros en 2011, 97 milliards d’euros en 2013, un peu moins en 2014, 98 milliards d’euros en 2015, sont passés à 106, 816 milliards d’euros l’année dernière.
Il est à craindre que le montant soit encore supérieur à la fin de cette année – la commission pense qu’il sera supérieur à 111 milliards d’euros –, du fait notamment du programme d’investissements d’avenir lancé par le gouvernement précédent, une invention assez fantastique puisque ce programme était doté de zéro crédit de paiement… Ce bel affichage conduit en pratique à une dérive en matière de restes à payer.
Cette dérive est considérable, et il faut absolument la contenir. C’est un élément essentiel de la sincérité des comptes.
Le présent amendement vise à fixer le plafond des restes à payer au niveau atteint à la fin de 2016. Il faudra évidemment trouver les crédits de paiement nécessaires, mais ce plafond, déjà élevé, me paraît raisonnable. À titre personnel, j’émets donc un avis plutôt favorable, mais j’aimerais entendre le Gouvernement, s’agissant notamment du montant estimé des restes à payer pour 2017.
Je peux comprendre la proposition de M. Delahaye, mais, si l’on veut être sérieux, ce qui est, je crois, le cas de chacun d’entre nous, il convient d’écouter le rapporteur général.
Les restes à charge seront élevés en 2017, comme il l’a dit ; nous pensons même que c’est en 2017 qu’ils seront les plus élevés, du fait notamment du programme d’investissements d’avenir, mais aussi d’autres raisons, liées par exemple à la fonction publique.
Certaines dépenses liées à la fonction publique pourraient jouer, mais nous en discuterons, si vous le voulez bien, lors de l’examen du projet de loi de règlement.
Je ne connais pas le montant exact des restes à payer, qui sera inscrit dans le projet de loi de règlement, mais il sera de l’ordre de 115 à 120 milliards d’euros.
Nous proposons le principe d’un plafond, fixé au niveau atteint cette année. Je comprends pourquoi M. Delahaye propose de le fixer au niveau de 2016, mais, si son amendement était adopté, nous devrions dès l’année prochaine vous expliquer que nous ne pouvons pas l’appliquer, ce qui serait un peu fâcheux… Essayons d’être sincères dans une loi de programmation des finances publiques.
Nous aurions aimé être aussi vertueux que vous le souhaitez, monsieur le sénateur, mais votre proposition n’est malheureusement pas réaliste. Le niveau de 2017 est un plafond sur lequel, il me semble, nous pouvons tous nous entendre. Je sollicite donc le retrait de votre amendement ; j’y serai défavorable si vous le maintenez.
J’entends les explications qui me sont données et je peux comprendre que des engagements ont été pris sur lesquels le gouvernement actuel ne peut pas revenir.
Le chiffre de 120 milliards d’euros a été évoqué. La commission avance celui de 111 milliards d’euros.
Dix milliards d’euros, c’est tout de même un peu plus que l’épaisseur du trait… Vous me faites penser à mes services techniques qui, chaque fois que je leur demande quelque chose, me répondent : ça coûte au moins 100 000 euros. Là, on n’a rien à moins, non pas de 100 000 euros, mais de 10 milliards d’euros !
Néanmoins, monsieur le ministre, je suis prêt à retirer l’amendement si vous prenez l’engagement que, lors de l’examen du projet de loi de règlement, sur lequel vous souhaitez que nous passions davantage de temps, ce qui serait en effet une très bonne chose, nous aurons un débat particulier sur la séparation des exercices, les restes à payer dont il est question ici et aussi les charges à payer, qui ont atteint un sommet à la fin de l’année dernière. Du point de vue de la sincérité des comptes, en effet, il y a beaucoup d’efforts à faire !
M. le président. Encore un effort pour le retrait, monsieur le ministre…
Sourires.
Je prends cet engagement, dans la mesure où l’organisation de la séance le permettra et si le Président de la République et le Premier ministre me prêtent vie politique jusque-là – mais à travers moi, c’est l’État qui s’engage, et celui qui pourrait me succéder en cas d’accident… Je le prends d’autant plus volontiers, monsieur le sénateur, que cela aidera le ministre des comptes publics à tenir un discours vis-à-vis de ses collègues, si vous voyez ce que je veux dire…
L’amendement n° 37 rectifié est retiré.
Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 12 rectifié ter est présenté par M. Perrin, Mme Conway-Mouret et MM. Cambon, Bockel, Guerriau, Roger, Allizard, Boutant et Guené.
L'amendement n° 51 rectifié ter est présenté par M. de Legge.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :
Le présent article ne s’applique pas aux dépenses du ministère des armées, à l’exclusion de celles portées par la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».
La parole est à M. Cédric Perrin, pour présenter l’amendement n° 12 rectifié ter.
Cet amendement a été cosigné par le président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, ainsi que par la quasi-totalité des rapporteurs pour avis de cette commission. C’est vous dire l’importance que nous attachons à cette initiative, qui vise à préserver la capacité de notre outil de défense et à assurer l’indispensable et urgente remontée en puissance qu’exigent à la fois l’ampleur des engagements de nos armées, à l’extérieur comme sur le territoire national, et le contexte géostratégique de plus en plus menaçant, qu’a bien décrit la récente revue stratégique.
Plus précisément, il s’agit de soustraire à la règle du plafonnement des restes à payer de l’État, introduite par l’article 14, les investissements prévus dans la loi de programmation militaire actuelle, qui court jusqu’en 2018, mais surtout dans la suivante. On sécurisera ainsi la trajectoire prévisionnelle des investissements de la défense en ce qui concerne les équipements, le maintien en condition opérationnelle et les infrastructures, sans préempter les choix qui seront faits dans la loi de programmation militaire actuellement en préparation.
L’instauration d’un objectif annuel de stabilisation des restes à payer de l’État tendra de fait à limiter le montant des engagements d’une année à celui des crédits de paiement ouverts pour cette même année. Or les investissements de la défense sont effectués sur des marchés d’équipements pluriannuels par nature, qui impliquent nécessairement un décalage entre les engagements requis par les commandes et le paiement des livraisons correspondantes.
J’ajoute que cet enjeu de défense s’accompagne d’enjeux économiques et technologiques majeurs, puisque notre industrie de défense – ce n’est pas à vous que je l’apprendrai – représente plus de 1 000 entreprises et 200 000 emplois directs et indirects à forte valeur ajoutée et non délocalisables. Elle est aussi l’un de nos rares secteurs industriels dont le solde commercial s’avère très nettement positif, ainsi que le laboratoire d’une innovation de pointe aux nombreuses retombées dans le domaine civil.
Or cette industrie, parce qu’elle répond à des besoins de souveraineté, dépend directement de la commande publique : les investissements de la défense représentent en effet 80 % des investissements financés sur le budget général de l’État, soit plus de 18 milliards d’euros pour l’année prochaine.
Pour toutes ces raisons, nous souhaitons vivement que le Sénat adopte cet amendement, afin de préserver nos capacités militaires et notre industrie de défense, mais également nos emplois.
La parole est à M. Dominique de Legge, pour présenter l'amendement n° 51 rectifié ter.
Cédric Perrin ayant fort bien défendu son amendement identique, j’insisterai simplement sur trois éléments.
D’abord, le budget de la défense est pratiquement le seul budget d’investissement de l’État. La règle générale fixée à l’article 14, à laquelle nous souscrivons, doit prendre en considération cette particularité.
Ensuite, le budget des armées est marqué, hélas, par d’importants reports. Il ne faudrait pas que nous nous retrouvions dans l’impossibilité de l’exécuter.
Enfin, comme l’a bien expliqué Cédric Perrin, les programmes dont nous parlons sont pluriannuels.
Compte tenu de toutes ces spécificités, une dérogation devrait être accordée au ministère chargé de la défense, du moins en ce qui concerne les forces armées.
Je peux comprendre la position de vos collègues, monsieur le rapporteur général, mais un peu moins la vôtre, s’agissant d’un projet de loi de programmation des finances publiques.
C’est une affaire de bonne gestion : on calcule l’intégralité de ce que nous pourrions dépenser et recevoir, sans qu’il s’agisse d’un cadre contraint. D’un point de vue de bon gestionnaire, et indépendamment de ce que l’on peut penser sur l’évolution du budget des armées, il serait un peu anormal de ne pas retracer l’ensemble de nos dépenses.
Par ailleurs, le Gouvernement prévoit une augmentation extrêmement forte du budget de la défense nationale, comme le lui demandent à juste titre, notamment, les députés de votre groupe politique, et certaines dépenses militaires sont interministérielles, ce qui ne permet pas la bonne observation par le Parlement des crédits. Les OPEX, par exemple, sont fortement interministérielles, ce qui pose certains problèmes de gestion, notamment dans les décrets d’avance. Ce qui ne signifie pas qu’il ne faille pas augmenter le budget des armées – d’ailleurs, nous l’augmentons.
Enfin, s’agissant des restes à payer, la ministre des armées elle-même s’est engagée, à raison, à les limiter, ce qui est un objectif extrêmement ambitieux et fort.
Les amendements sont donc sans rapport avec une loi de programmation des finances publiques. Il n’est pas question de contrainte qui serait imposée à certains ministères. De même, l’idée d’exclure certaines dépenses du calcul du déficit parce que la France les fait compte tenu de son rang et de sa place en Europe et que d’autres ne les font pas est sans rapport avec le présent texte, même si nous pourrions avoir ce débat par ailleurs sur une demande particulière de notre pays. Dans une loi de programmation des finances publiques, ce serait une mauvaise gestion que de ne pas comptabiliser clairement les dépenses.
L’avis du Gouvernement est donc défavorable.
J’ai cosigné l’amendement n° 12 rectifié ter, avec le président et plusieurs autres collègues de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, tous rapporteurs pour avis du budget de la défense. Il faut voir dans cette démarche commune un signe politique fort, que l’enjeu justifie pleinement.
En effet, l’article 14 du projet de loi, en introduisant un nouvel objectif de stabilisation des restes à payer de l’État, risque d’affecter d’une manière très particulière et très négative la marge de manœuvre du ministère des armées et, par voie de conséquence, notre outil de défense.
Nos armées sont aujourd’hui très sollicitées, en opérations extérieures comme sur le territoire national, et ces engagements usent les forces à un rythme accéléré. Une remontée en puissance capacitaire est indispensable ; elle concerne les équipements, mais aussi le maintien en condition opérationnelle et, bien sûr, les infrastructures, alors que la revue stratégique, dont la Haute Assemblée a récemment débattu, vient de décrire l’ampleur et la diversité des menaces qui pèsent sur notre pays.
Il reviendra essentiellement à la prochaine loi de programmation militaire, pour l’heure en préparation, d’organiser la trajectoire qui permettra cette remontée en puissance dans les toutes prochaines années.
Comme cela a été rappelé, les marchés d’équipement de la défense sont pluriannuels par nature et impliquent par nécessité un décalage entre les engagements pour les commandes et le paiement pour les livraisons.
En pratique, la règle posée par l’article 14 empêcherait ou du moins briderait fortement la remontée en puissance capacitaire dont je parlais.
Les masses financières en cause sont considérables : dans le projet de loi de finances pour 2018, le budget d’investissement de la défense représente plus de 18 milliards d’euros, soit 80 % des investissements inscrits au budget général de l’État. Toute une industrie dont on connaît les succès à l’exportation et une recherche technologique de premier plan en dépendent, ainsi bien sûr que 200 000 emplois, comme l’a rappelé mon collègue.
On ne peut donc pas risquer de mettre en péril autant d’intérêts, que ce soient ceux de notre défense ou ceux de notre économie. On ne peut pas non plus accepter que la loi de programmation des finances publiques préempte les choix que doit traduire la future loi de programmation militaire que nous devrions être appelés à examiner au premier semestre de l’année prochaine.
Voilà en synthèse les raisons pour lesquelles je voterai cet amendement.
Monsieur le ministre, j’ai bien entendu vos arguments mais, en pratique, le ministère des armées ne pourra pas respecter la règle fixée par l’article 14. Il doit en effet couvrir ses engagements passés non encore payés, soit plus de 35 milliards d’euros, avant de prendre les nouveaux engagements qu’exige aujourd'hui de façon urgente la remontée en puissance capacitaire de nos forces.
Or c’est structurellement impossible compte tenu non seulement des contraintes budgétaires – les enveloppes annuelles de crédits de paiement ne sont pas extensibles –, mais aussi, tout simplement, du fonctionnement des marchés d’armement. En effet, comme je l’ai rappelé, ces marchés sont pluriannuels et impliquent par nature un décalage entre les engagements pour les commandes et les paiements pour les livraisons.
Aujourd'hui, il est donc vital pour la défense et pour toute l’industrie et les emplois qui s’y rattachent de pouvoir déroger à cette règle. C’est absolument capital ! C’est pourquoi je pense, monsieur le ministre, que vous faites une erreur en considérant que cet amendement n’est pas très important. S’il n’était pas adopté, nous aurions l’occasion de nous en rendre compte très rapidement, tout comme nos soldats, malheureusement.
Après avoir écouté M. Perrin, je me dis tout d’abord que M. le ministre pourrait peut-être nous donner une nouvelle réponse plus précise.
Surtout, j’aurais une proposition à faire. Après tout, nous examinons un projet de loi de programmation des finances publiques qui, pour rappel, n’a pas de caractère contraignant.
Monsieur le ministre, vous nous avez dit tout à l’heure que votre choix s’était arrêté sur 2017, parce que c’est une année où le montant des restes à payer est considérable, plus important en tout cas qu’en 2016.
Vous dites considérer que le seuil maximal à fixer pour l’avenir en termes de restes à payer doit correspondre au niveau le plus élevé atteint ces dernières années : j’ai le sentiment que l’enjeu n’est pas si considérable.
En écoutant mes collègues de la commission de la défense, je me demande même si le Gouvernement ne devrait pas tout simplement proposer la suppression de cette disposition.
Se fixer une règle pour morale personnelle, c’est louable de la part du Gouvernement, mais faut-il pour autant fixer une limite qui pourrait malgré tout poser quelques difficultés en termes de gestion d’une année sur l’autre ? Il suffirait de supprimer l’article 14, mais personne n’est en mesure de le faire en dehors du Gouvernement.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 12 rectifié ter et 51 rectifié ter.
Les amendements sont adoptés.
L'article 14 est adopté.
I. –
Non modifié
1° La ressource résulte d’un service rendu par l’affectataire à un usager et son montant doit pouvoir s’apprécier sur des bases objectives ;
2° La ressource finance, au sein d’un secteur d’activité ou d’une profession, des actions d’intérêt commun ;
3° La ressource finance des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières.
La doctrine de recours aux affectations d’impositions de toutes natures est détaillée en annexe au rapport annexé à la présente loi.
II. –
Non modifié
III
L'amendement n° 52, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Alinéa 5
Remplacer les mots :
en annexe au
par les mots :
dans le
La parole est à M. le rapporteur.
L'amendement est adopté.
L'amendement n° 32, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Alinéas 6 et 7
Supprimer ces alinéas.
La parole est à M. Pierre Ouzoulias.
Cet article pose un problème d’orthodoxie budgétaire.
Monsieur le ministre, nous avons du mal à comprendre le dispositif que vous nous proposez : à quoi correspondent ces prélèvements sur les ressources affectées à des opérateurs chargés d’une mission de service public ? Si vous estimez que ces ressources affectées sont supérieures aux besoins constatés, le plus simple serait de modifier la quotité de la taxe et d’adapter ainsi son rendement.
Dans ce projet de loi de programmation des finances publiques, le Gouvernement propose par facilité des mécanismes extrêmement complexes, afin d’éviter d’avoir à adapter la fiscalité aux besoins. Notre amendement va à l’encontre de cette tendance.
L'amendement n'est pas adopté.
L'article 15 est adopté.
Chapitre IV
Les recettes publiques et le pilotage des niches fiscales et sociales
(Non modifié)
L’incidence des mesures afférentes aux prélèvements obligatoires adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire à compter du 1er juillet 2017 ne peut être inférieure aux montants suivants, exprimés en milliards d’euros courants :
L’incidence mentionnée au premier alinéa est appréciée, une année, donnée, au regard de la situation de l’année précédente. –
Adopté.
I. –
Non modifié
II. – Les créations ou extensions de dépenses fiscales instaurées par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2018 ne sont applicables que pour une durée maximale de trois ans, précisée par le texte qui les institue.
III
IV
L'amendement n° 33, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 1
Rédiger ainsi cet alinéa :
I. – Dans le courant de l’année 2018, une loi d’orientation procède à la révision générale des dépenses fiscales, à l’évaluation de leur efficacité et à la mise en question des mesures de faible effet de levier.
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
L'article 17 est adopté.
(Non modifié)
I. – Chaque année, le rapport entre, d’une part, le montant annuel des exonérations ou abattements d’assiette et réductions de taux s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et, d’autre part, la somme des recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement et des exonérations de cotisations sociales non compensées par crédit budgétaire ne peut excéder 14 %.
II. – Les créations ou extensions d’exonérations ou abattements d’assiette et de réductions de taux s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, instaurées par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2018 ne sont applicables que pour une durée maximale de trois ans, précisée par le texte qui les institue.
L'amendement n° 34, présenté par MM. Watrin, Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 1
Remplacer le taux :
par les mots :
5 % au 31 décembre 2022
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
Cet amendement vise à assurer la couverture intégrale des niches sociales, tel que le prévoit la loi organique.
L'amendement n'est pas adopté.
L'article 18 est adopté.
TITRE IER bis
DISPOSITIONS RELATIVES À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET À L’INFORMATION ET AU CONTRÔLE DU PARLEMENT
Chapitre Ier A
Rapport sur la conformité des projets de loi de programmation à la loi de programmation des finances publiques
(Non modifié)
Lors du dépôt au Parlement d’un projet de loi de programmation autre qu’un projet de loi de programmation des finances publiques, le Gouvernement remet au Parlement un rapport permettant de s’assurer de la cohérence du projet de loi avec la trajectoire de finances publiques figurant dans la loi de programmation des finances publiques en vigueur. –
Adopté.
TITRE II
(Suppression maintenue)
Chapitre Ier
État et opérateurs de l’État
(Non modifié)
I. – L’article 34 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 est ainsi rédigé :
« Art. 34. – L’État et les organismes relevant de la catégorie des administrations publiques centrales dont la liste est établie par l’arrêté mentionné au I de l’article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ne peuvent conclure, en qualité de crédit-preneur, des contrats de crédit-bail, au sens des articles L. 313-7 à L. 313-11 du code monétaire et financier, qui ont pour objet la réalisation, la modification ou la rénovation d’ouvrages, d’équipements ou de biens immatériels répondant à un besoin précisé par la collectivité publique et destinés à être mis à sa disposition ou à devenir sa propriété. »
II. – L’article 34 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, dans sa rédaction résultant de la présente loi, s’applique aux contrats dont l’avis d’appel public à la concurrence est publié à compter du 1er janvier 2018. –
Adopté.
Au premier alinéa du I de l’article 12 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, les mots : « au moins 6 % » sont remplacés par les mots : « entre 3 % et 6 % ».
L'amendement n° 35, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet article :
L’article 12 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 est abrogé.
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
L'article 19 bis est adopté.
Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement, avant le 1er juin, un rapport sur l’exécution des autorisations de garanties accordées en loi de finances, en application du 5° du II de l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui recense les garanties octroyées au cours de l’année précédente dans ce cadre.
Ce rapport présente l’encours des garanties et le montant des appels en garantie sur les trois derniers exercices et la prévision d’exécution pour l’exercice en cours ainsi que la liste des garanties dont l’octroi a été autorisé par le Parlement mais qui n’ont pas encore donné lieu à l’engagement juridique de l’État.
Sur la base d’un indice synthétique d’évaluation du risque dont la méthodologie de calcul est précisée en annexe au rapport précité, les garanties sont réparties selon leur niveau de risque pour les finances publiques. –
Adopté.
Les données présentées dans le compte général de l’État joint au projet de loi de règlement des comptes et d’approbation du budget, en application du 7° de l’article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, sont mises à la disposition du public sur internet au plus tard quatorze jours francs après la publication du rapport, dans un document unique, sous une forme susceptible d’être exploitée grâce à des logiciels de traitement de base de données. –
Adopté.
(Non modifié)
I. – Le premier alinéa du I de l’article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 est ainsi modifié :
1° À la première phrase, après les mots : « dette publique », sont insérés les mots : «, le fonds de garantie des dépôts et de résolution » ;
2° À la seconde phrase, les mots : « conjoint du ministre chargé de l’économie et » sont supprimés.
II. – Après le 15° de l’article L. 312-16 du code monétaire et financier, il est inséré un 16° ainsi rédigé :
« 16° Les conditions et limites dans lesquelles le fonds de garantie des dépôts et de résolution peut contracter auprès d’un établissement de crédit ou d’une société de financement un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois ou émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée. » –
Adopté.
Chapitre II
Administrations de sécurité sociale
(Non modifié)
Le Gouvernement remet chaque année au Parlement, au plus tard le 15 octobre, un rapport sur la situation financière des établissements publics de santé pour le dernier exercice clos. Ce rapport fait état de l’évolution des charges et des produits par titre, de l’endettement et des dépenses d’investissement. –
Adopté.
(Non modifié)
Avant la fin du premier trimestre 2018, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la rénovation des relations financières entre l’État et la sécurité sociale. Ce rapport détaille l’ensemble des compensations par type de mesure, en précisant s’il s’agit de compensation totale ou partielle. –
Adopté.
L'amendement n° 3, présenté par M. Vanlerenberghe, au nom de la commission des affaires sociales, n’est pas soutenu.
Je le reprends, au nom de la commission des finances, monsieur le président.
Je suis donc saisi d’un amendement n° 57, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, et ainsi libellé :
Après l’article 23
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le Gouvernement présente chaque année au Parlement, avant le 15 octobre, une décomposition du solde du sous-secteur des administrations de sécurité sociale entre les régimes obligatoires de base et les organismes concourant à leur financement, les organismes concourant à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, les autres régimes d’assurance sociale et les organismes divers de sécurité sociale.
Il présente les prévisions pour l’année à venir, de solde structurel, de solde conjoncturel et de solde effectif des administrations de sécurité sociale et indique les écarts aux prévisions détaillées par le rapport annexé à la présente loi.
Vous avez la parole pour le défendre, monsieur le rapporteur.
Cet amendement vise à faire apparaître plus clairement la contribution au solde des différentes administrations de sécurité sociale, en particulier celles qui sont dans le champ du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
L'amendement est adopté.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 23.
Chapitre III
Administrations publiques locales
(Supprimé)
Le Gouvernement présente chaque année au comité des finances locales, avant la présentation du rapport prévu à l’article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, un bilan de l’exécution lors de l’année précédente de l’objectif d’évolution de la dépense locale fixé par l’article 10 de la présente loi. Ce rapport est transmis aux commissions chargées des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat.
En outre, le Gouvernement présente chaque année à ce comité une décomposition des objectifs mentionnés au III du même article 10 pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et pour chacune des trois catégories de collectivités suivantes : régions, départements et communes. Il recueille à cette occasion l’avis du comité.
Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
Les deux premiers sont identiques.
L'amendement n° 8 rectifié est présenté par MM. Savary et Bizet, Mme Bruguière, MM. Cambon, Cardoux, Chaize, Chatillon, Courtial, Darnaud, Dallier, Daubresse et de Legge, Mmes Deroche, Deromedi et Deseyne, MM. Détraigne et Dufaut, Mmes Estrosi Sassone et Férat, M. B. Fournier, Mme Garriaud-Maylam, M. Genest, Mme Giudicelli, M. Gremillet, Mme Gruny, MM. Guené, Huré et Husson, Mme Imbert, M. Laménie, Mme Lamure, MM. D. Laurent, Lefèvre et Leroux, Mme Lopez, M. Mandelli, Mme Micouleau, M. Milon, Mme Morhet-Richaud, MM. Morisset, Mouiller, Paccaud, Paul, Perrin, Pointereau, Raison, Retailleau, Revet, Saury, Savin et Schmitz, Mme Troendlé et M. Vaspart.
L'amendement n° 16 est présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 1, après la première phrase
Insérer une phrase ainsi rédigée :
Il évalue l’impact des évolutions législatives sur l’objectif d’évolution de la dépense locale.
La parole est à M. Dominique de Legge, pour présenter l’amendement n° 8 rectifié.
Cet amendement vise à compléter ou, plus exactement, à préciser le dispositif de l’article 25.
Le Sénat n’est pas toujours très favorable aux demandes de rapports mais, quitte à en élaborer, autant qu’ils soient complets : dans le cas présent, il serait bon que le rapport intègre les éventuelles évolutions législatives qui pourraient avoir une incidence sur la dépense locale.
La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour présenter l'amendement n° 16.
L'amendement n° 41 rectifié, présenté par MM. Requier, Gabouty et Collin, Mme M. Carrère, M. Castelli, Mme Costes, MM. Dantec et Guérini, Mme Jouve et MM. Labbé, Léonhardt et Menonville, n’est pas soutenu.
Quel est l’avis de la commission ?
Il existe déjà un certain nombre d’informations disponibles sur les normes grâce notamment au Conseil national d'évaluation des normes.
Cela étant, les évolutions législatives ont effectivement une incidence spécifique sur les dépenses locales. C'est la raison pour laquelle la commission s’en remet à la sagesse du Sénat.
Les amendements sont adoptés.
L'article 25 est adopté.
I. – Les critères utilisés pour calculer les attributions et prélèvements dont font l’objet les collectivités territoriales, leurs groupements et les ensembles intercommunaux sont mis à la disposition du public.
La publication prévue au premier alinéa porte sur chaque concours financier de l’État mentionné à l’article 13 de la présente loi ainsi que sur chaque dispositif de péréquation.
Elle porte sur le montant attribué ou prélevé ainsi que sur chaque critère individuel utilisé pour calculer l’attribution ou le prélèvement ainsi que, le cas échéant, chaque indice, fraction ou critère intermédiaire utilisé.
II. – Les données individuelles relatives à la base, au taux, au produit et au nombre d’assujettis de chaque imposition directe ou indirecte locale versée à chaque collectivité territoriale ou groupement sont également publiées. Il en est de même pour le montant et le nombre de bénéficiaires de chaque dégrèvement d’impôt local.
III. – Ces données sont mises à la disposition du public sur internet, avant le 1er septembre de l’année de répartition, dans un document unique par échelon de collectivité territoriale et par année, sous une forme susceptible d’être exploitée grâce à des logiciels de traitement de base de données. –
Adopté.
Chapitre IV
Autres dispositions
Le Gouvernement présente au Parlement, en annexe au projet de loi de finances de l’année, un rapport relatif au « Grand plan d’investissement », jusqu’à la consommation de l’ensemble des crédits inscrits pour ces investissements, et qui comprend :
– la récapitulation des crédits consacrés au plan, par mission, programme et action, au cours des trois précédents exercices, de la prévision d’exécution pour l’exercice en cours et de la prévision pour les trois années à venir, en distinguant les crédits redéployés des crédits nouveaux ainsi que les moyens de financement, suivant qu’il s’agit de crédits budgétaires ou d’instruments financiers ;
– un bilan détaillé des mesures financées au titre de ce plan pour l’ensemble des administrations publiques ;
– une présentation exhaustive et par année des modifications apportées à la répartition initiale des crédits ;
– une présentation, pour les trois exercices précédents, en cours et à venir, des conséquences sur les finances publiques des investissements financés par les crédits relevant du plan, en particulier leurs conséquences sur le montant des dépenses publiques, des recettes publiques, du déficit public et de la dette publique, en précisant les administrations publiques concernées ;
– les résultats attendus et obtenus, mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié ;
– une présentation des dispositifs de sélection des projets et programmes financés dans le cadre de ce plan ainsi que des méthodes d’évaluation retenues pour mesurer les résultats obtenus.
Ce rapport est déposé sur le bureau des assemblées parlementaires et distribué au moins cinq jours francs avant l’examen par l’Assemblée nationale, en première lecture, des crédits de la première des missions concernées. –
Adopté.
(Non modifié)
Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement un bilan de la mise en œuvre de la présente loi et des articles en vigueur des précédentes lois de programmation des finances publiques. Ce bilan indique en particulier les données d’exécution, le cas échéant à périmètre constant, des objectifs et orientations prévus aux articles 2 à 5 et 7 à 18 de la présente loi. Il présente également une justification des éventuels écarts constatés entre les engagements pris dans le dernier programme de stabilité transmis à la Commission européenne et les prévisions de la présente loi.
Ce bilan est rendu public en même temps que le rapport prévu à l’article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
L'amendement n° 4, présenté par M. Vanlerenberghe, au nom de la commission des affaires sociales, n’est pas soutenu.
Je le reprends, au nom de la commission des finances, monsieur le président.
Je suis donc saisi d’un amendement n° 58, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, et ainsi libellé :
Alinéa 1, deuxième phrase
Après le mot :
bilan
insérer les mots :
, décliné par sous-secteurs des administrations publiques,
La parole est à M. le rapporteur.
L'amendement est adopté.
L'article 27 est adopté.
Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement une présentation précise et détaillée des deux agrégats de dépenses de l’État, prévus à l’article 8 de la présente loi. Cette présentation décompose, à périmètre constant, les différents éléments de ces deux agrégats, pour l’exercice antérieur, l’exercice en cours et l’exercice à venir.
Elle précise le montant :
1° Des crédits du budget général hors charge de la dette, pensions, investissements d’avenir et remboursements et dégrèvements ;
2° Des impositions de toutes natures plafonnées en application de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ;
3° Des dépenses des comptes d’affectation spéciale prises en compte dans la norme de dépenses pilotables ;
4° Des dépenses du compte de concours financier « Avances à l’audiovisuel public » ;
5° Du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne ;
6° Du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales ;
7° Des dépenses des comptes d’affectation spéciale prises en compte dans le seul objectif de dépenses totales de l’État ;
8° Des dépenses d’investissements d’avenir ;
9° De la charge de la dette ;
10° De la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions, au Département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane telle que définie à l’article 149 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 ;
11° Des retraitements de flux internes au budget de l’État.
Cette présentation est rendue publique en même temps que le rapport prévu à l’article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
La liste des retraitements de flux internes au budget de l’État ainsi que l’inventaire des programmes des comptes spéciaux intégrés à la norme de dépenses pilotable d’une part et à l’objectif de dépenses totales de l’État d’autre part sont indiqués chaque année en annexe au projet de loi de finances de l’année et en annexe au projet de loi de règlement des comptes et d’approbation du budget.
En cas d’exclusion de certaines dépenses du périmètre de la norme en raison de leur caractère exceptionnel, les critères ayant conduit le Gouvernement à retenir le caractère exceptionnel des dépenses considérées sont précisés en annexe au projet de loi de finances de l’année. –
Adopté.
(Supprimé)
L'amendement n° 42 rectifié, présenté par MM. Requier, Gabouty et Collin, Mme M. Carrère, M. Castelli, Mme Costes, MM. Dantec et Guérini, Mme Jouve et MM. Léonhardt, Menonville et Vall, n’est pas soutenu.
En conséquence, l’article 27 ter demeure supprimé.
L’article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005 est ainsi modifié :
1° La deuxième phrase du premier alinéa est supprimée ;
2° Les cinq derniers alinéas sont remplacés par neuf alinéas ainsi rédigés :
« Cette annexe présente également les données d’exécution, portant sur les trois derniers exercices, relatives :
« 1° Aux crédits ou impositions affectées aux opérateurs ;
« 2° À leurs ressources propres ;
« 3° Aux emplois rémunérés par eux ainsi qu’aux emplois sous plafond ;
« 4° À leur masse salariale ;
« 5° À leur trésorerie ;
« 6° À la surface utile brute de leur parc immobilier ainsi qu’au rapport entre le nombre de postes de travail et la surface utile nette du parc.
« Cette annexe donne la liste des opérateurs supprimés ou créés au cours de l’année précédant le dépôt du projet de loi de finances de l’année. Elle comporte également, pour chaque opérateur dont les effectifs sont supérieurs à dix personnes, la somme des dix plus importantes rémunérations brutes totales.
« Les données présentées dans cette annexe sont mises à la disposition du public sur internet au plus tard quatorze jours francs après la publication de l’annexe, dans un document unique, sous une forme susceptible d’être exploitée grâce à des logiciels de traitement de base de données. » –
Adopté.
À l’exception de l’article 12, des articles 26 et 28, du II de l’article 30 et des articles 31, 32 et 34, la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 est abrogée.
L'amendement n° 36, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Supprimer les mots :
de l’article 12,
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
L'amendement n° 36 est retiré.
L'amendement n° 53, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Supprimer les mots :
, du II de l’article 30
La parole est à M. le rapporteur.
L'amendement est adopté.
L'article 29 est adopté.
Personne ne demande la parole ?…
Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l'ensemble du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
Le projet de loi est adopté.
La séance, suspendue à dix-neuf heures quinze, est reprise à dix-neuf heures vingt.
Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai l’honneur de vous présenter un projet de loi de finances rectificative qui vise à trouver les recettes nécessaires à la suite de l’annulation de la taxe sur les dividendes qui avait été instaurée en 2012 à un taux de 3 %.
Cette taxe a fait l’objet d’un premier rappel à l’ordre de la Commission européenne en 2015. Elle a ensuite été annulée par la Cour de justice de l'Union européenne, annulation confirmée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 octobre dernier. J’aurai l’occasion, si vous le souhaitez, de revenir sur ces différentes décisions de justice qui expliquent certains des choix que le Gouvernement a faits.
Sur le fondement des décisions de la Cour de justice de l'Union européenne, il semblait que seule une partie du dispositif de la taxe sur les dividendes serait annulée. C’est pourquoi le ministre de l’action et des comptes publics, Gérald Darmanin, et moi-même avions provisionné 5, 7 milliards d’euros sur la durée du quinquennat.
Le 6 octobre dernier, le Conseil constitutionnel a pris une décision plus dure que celle de la Cour de justice en estimant que l’État devait rembourser l’intégralité des sommes qu’il avait perçues, intérêts moratoires compris, soit environ 10 milliards d’euros. C’est donc cette somme qu’il faut aujourd'hui trouver.
Depuis plusieurs semaines, mes services et moi-même avons examiné toutes les options possibles. Nous en avons discuté avec toutes les entreprises concernées et avons fait avec le Président de la République et le Premier ministre un choix politique majeur, celui de rembourser les 10 milliards d’euros sans délai, afin de maintenir l’équilibre de nos finances publiques et de respecter nos engagements européens.
Pour vous parler avec une grande sincérité, il aurait été beaucoup plus facile pour le Gouvernement de reporter ou d’étaler ce remboursement, quitte à accroître la charge pesant sur les finances publiques de notre pays avec des intérêts moratoires au taux de 4, 8 %. Même avec des intérêts moratoires réduits, cette charge aurait été très élevée. Aussi le choix d’étaler les remboursements et d’accroître de fait la charge pesant sur les finances publiques aurait été irresponsable.
Nous aurions également pu estimer que la situation ne relevait pas de notre responsabilité – car ce n’est pas notre responsabilité ! –, qu’elle était le fruit du passé, un héritage de nos prédécesseurs et que, en conséquence nous n’y pouvions rien et pouvions laisser filer les déficits. Cela aurait été plus simple pour nous de nous rendre devant la Commission européenne pour lui annoncer, comme on le fait depuis dix ans, que nous sommes désolés et que ce n’est pas notre faute, mais qu’une nouvelle fois, la France ne respectera pas ses engagements européens.
Cela aurait plus facile et nous aurait épargné des discussions compliquées avec les entreprises. Je comprends d’ailleurs parfaitement qu’elles puissent s’étonner de la contribution exceptionnelle que nous avons décidée. Cela nous aurait également évité des débats politiques forcément difficiles.
Nous avons fait un choix différent et je pense que ce choix est à l’honneur du Gouvernement : c’est celui d’assumer toutes nos responsabilités, y compris celles de nos prédécesseurs ! En effet, il y a plus important que l’affiliation politique des uns et des autres, il y a l’intérêt général et l’intérêt national. Or l’intérêt de la nation française, c’est d’avoir des comptes publics bien tenus et de respecter ses engagements européens !
Nous avons finalement fait le choix d’une contribution exceptionnelle, perçue immédiatement, de façon à respecter nos engagements européens et à maintenir l’équilibre budgétaire de notre pays.
Nous avons souhaité que cette contribution exceptionnelle n’affecte que les entreprises dont le chiffre d’affaires est très élevé, en l’occurrence celles dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 milliard d’euros. Elle concernera au total 320 entreprises environ.
Pour éviter que les entreprises concernées par ce seuil ne soient trop lourdement pénalisées, nous avons décidé de créer un second seuil pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 3 milliards d’euros.
Pour les entreprises dépassant le premier seuil, nous porterons exceptionnellement le taux de l’impôt sur les sociétés de 33, 3 % à 38, 33 %, et ce pour la seule année 2017. Pour celles dont le chiffre d’affaires excède 3 milliards d’euros, soit 110 entreprises au total, ce taux sera porté de 33, 3 % à plus de 40 %.
Je mesure parfaitement l’effort demandé à ces entreprises. Je rappelle simplement que les entreprises concernées sont au nombre de 320, dont 110 avec un chiffre d’affaires supérieur à 3 milliards d’euros, total à comparer aux centaines de milliers de ces autres entreprises, PME, TPE, ETI qui, je le répète, ne seront pas visées par cette contribution exceptionnelle. Je le répète également : cette contribution n’existe que pour l’année 2017. Ensuite, on oublie !
Par souci de transparence, nous établirons un rapport sur les contributeurs à cette taxe en distinguant les perdants des gagnants. Sur le sujet, j’ai toujours fait preuve de la plus grande transparence : je n’ai jamais caché qu’il y aurait des perdants, ni que cette contribution exceptionnelle se concentrerait sur un petit nombre, et même un très petit nombre de très grosses entreprises.
Nous aurons probablement un débat tout à l’heure sur les banques mutualistes, qui, malgré tous nos efforts, seront effectivement pénalisées. Nous en avons conscience, mais, je le répète, nous assumons ce choix au nom de la bonne maîtrise de nos finances publiques et du respect de nos engagements européens. Nous donnerons, je le redis, dans le rapport qui sera élaboré toutes les informations sur les perdants et les gagnants de cette contribution exceptionnelle.
En outre, je tiens à dire que ce choix ne modifie en rien les grandes orientations du Gouvernement en matière de finances publiques et de fiscalité : nous avons décidé de baisser l’impôt sur les sociétés dès 2018 et nous le ferons ! Nous avons en effet décidé de ramener son taux de 33, 3 % à 25 % d’ici à 2022, ce qui placerait la France dans la moyenne européenne en la matière. Ce cap-là sera tenu !
Si l’on compare chiffre contre chiffre, il y a, d’un côté, une contribution exceptionnelle de 5 milliards d'euros, mais il y a, de l’autre côté, près de 11 milliards d’euros de dépenses publiques supplémentaires pour alléger l’impôt sur les sociétés des entreprises, donc notre orientation favorable aux entrepreneurs, à ceux qui créent des richesses, à ceux qui créent des emplois, reste inchangée ; le prélèvement forfaitaire unique à 30 % sur les revenus du capital reste inchangé ; nous ne reviendrons pas sur la suppression de l’impôt sur la fortune sur les valeurs mobilières. Toutes les grandes orientations fiscales de notre gouvernement restent les mêmes et nous visons justement cette stabilité fiscale, qui crée la confiance pour les entrepreneurs et pour les investisseurs.
Enfin, ce dispositif nous permet, comme l’a indiqué la Commission européenne hier dans son rapport, de respecter pour la première fois depuis dix ans nos engagements européens en parvenant à un déficit public qui sera enfin en dessous des 3 % – 2, 9 % très exactement –, dès 2017. Et il doit nous permettre, comme l’a précisé le commissaire européen hier, de sortir de la procédure pour déficit public excessif dans laquelle la France se trouve depuis 2009.
L’enjeu est considérable, parce que si nous voulons que la France puisse défendre la modification de la directive sur les travailleurs détachés, comme elle l’a fait, si nous voulons qu’elle puisse défendre la taxation des géants du numérique, si nous voulons qu’elle puisse défendre un commerce équitable fondé sur des règles de réciprocité, si nous voulons qu’elle puisse défendre l’harmonisation fiscale au sein de la zone euro, il faut qu’elle retrouve sa crédibilité économique et sa crédibilité fiscale.
Une nation qui ne tient pas ses engagements européens ne peut pas être respectée par les autres partenaires européens.
Voyez-vous, dans toute cette histoire, où le Gouvernement doit assumer la responsabilité de décisions qu'il n’a pas prises voilà quelques années, l’enjeu dépasse selon moi de très loin celui de cette contribution exceptionnelle. Les entreprises avec qui j’en parle régulièrement en ont conscience. L’enjeu, c’est la bonne tenue des comptes publics de la Nation, ainsi que le respect de nos engagements européens, et, partant, la crédibilité de la voix française sur la scène européenne.
J’ai suivi évidemment de près vos débats et vos propositions. J’entends monter la petite musique : finalement, cela irait beaucoup mieux que ce que l’on pense, et la croissance serait largement supérieure au 1, 7 % que nous avons inscrit dans les prévisions budgétaires pour le PLF. Par conséquent, nous aurions des recettes exceptionnelles, si bien que nous n’aurions pas besoin de cette contribution exceptionnelle.
Je ne partage pas cette appréciation. Je suis un ministre sincère et rigoureux, et je tiens à cette sincérité, comme au caractère rigoureux de nos estimations On me dit que la croissance sera de 1, 8 % et que les rentrées fiscales seront bien meilleures. Oui, mais il peut aussi y avoir des dépenses exceptionnelles. Regardons les chiffres avancés par les uns ou par les autres : nous, nous disons 1, 7 % ; l’INSEE dit 1, 8 %, mais la Commission européenne dit 1, 6 %. Je crois donc que 1, 7 %, comme l’a retenu le Haut Conseil des finances publiques, c’est une estimation qui est sincère, et je ne trouverais pas raisonnable pour les finances publiques de parier sur un subit rebond de la croissance et sur des recettes fiscales absolument miraculeuses.
Je me méfie de Perrette et du pot au lait, …
… lorsque l’on fait des plans sur la comète ou des châteaux en Espagne, pour, au bout du compte, trébucher une nouvelle fois sur une mauvaise nouvelle. Et là, adieu veaux, vaches, cochons ! Adieu le respect des engagements européens ! Adieu les 3 % ! Adieu la réduction des déficits et adieu la sortie de la procédure pour déficit public excessif !
Je ne prendrai pas ce risque-là. Dans toutes les décisions que je vous présente aujourd’hui, je revendique de ne pas faire prendre de risques aux contribuables français et aux finances publiques françaises.
Nous avons étudié la possibilité d'un plafonnement de cette taxe pour que les entreprises qui contribuent le plus voient leurs charges allégées, et quand nous avons soumis notre proposition de texte au Conseil d’État, avec le montant de la contribution, avec les seuils à 1 milliard d’euros et à 3 milliards d’euros de chiffre d’affaires, nous avons rajouté le plafonnement intervenant à 300 millions d’euros. Nous étions prêts à baisser ce plafonnement, mais le Conseil d’État a disjoint le plafonnement du reste de notre proposition, estimant que cette proposition ne posait pas de difficulté, était juridiquement solide, mais qu’il avait un doute sur le plafond.
Je ne veux pas faire prendre, dans cette affaire où il y a déjà eu trop d’amateurisme, le moindre risque juridique à la solidité de la décision qui vous est présentée, et je ne prendrai pas davantage de risques sur les évaluations de croissance, parce que je pense qu’il ne serait pas raisonnable de parier sur une croissance, qui, tout d’un coup, atteindrait des sommets, sur des recettes fiscales, qui, tout d’un coup, seraient exceptionnelles. Je préfère rester sincère et rigoureux de bout en bout, tant dans la construction du budget pour 2018 que dans l’élaboration des trajectoires budgétaires pour l’ensemble du quinquennat ou du projet de loi de finances rectificative qui est soumis aujourd’hui à votre examen et à votre vote.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances, mes chers collègues, je vais commencer par un aveu : j’ai beaucoup de plaisir à voir M. le ministre, mais, ce soir, nous nous serions tous bien passés de ce projet de loi de finances rectificative. C’est un point dont nous pouvons tous convenir, quelles que soient les travées sur lesquelles nous siégeons, alors que nous examinons un texte déposé en urgence à la suite de la décision du Conseil constitutionnel relative à la contribution de 3 %.
Le projet de loi ajuste le montant des dépenses de contentieux et prévoit la création de deux contributions exceptionnelles visant l’impôt sur les sociétés dû au titre de 2017. Au total, ses dispositions entraînent une dégradation nette du solde budgétaire de l’État de 400 millions d’euros, le portant à 76, 9 milliards d’euros en 2017.
Concernant les éléments qui dégradent le solde budgétaire, sur un plan technique, c’est la mission « Remboursements et dégrèvements » qui va supporter le montant de ces remboursements à hauteur de 5 milliards d’euros. En outre, la censure intégrale du dispositif conduit à une perte de recettes d’environ 200 millions d’euros, puisqu’il y a abrogation anticipée d’un dispositif, qui, initialement, devait aller jusqu’au 31 décembre.
Concernant le volet « recettes », le Gouvernement prévoit la création de deux contributions « exceptionnelles et ponctuelles » sur l’impôt sur les sociétés au titre de 2017, dont le rendement attendu s’élève à 4, 8 milliards d’euros en 2017 et à 600 millions d’euros en 2018. En volume, c’est à peu près 10 % du montant brut de l’impôt sur les sociétés.
Vous l’avez rappelé, monsieur le ministre, le Gouvernement n’avait provisionné que 5, 7 milliards d’euros sur la période 2018-202, dont seulement 300 millions d’euros en 2018 et 1, 8 milliard d’euros pour les exercices suivants. Or la décision du Conseil constitutionnel étant une abrogation complète de la taxe, il s’ensuit que l’ensemble des contributions peut faire l’objet d’une réclamation dans les deux ans suivant leur versement, c’est-à-dire que l’on peut supporter des remboursements jusqu’à la fin de l’année 2019 au plus tard.
Le coût des contentieux est donc revu à la hausse de 4, 3 milliards d’euros, totalisant 10 milliards d’euros, qui seraient répartis à égalité sur 2017 et 2018.
Je vais aller vite, puisque le dispositif est désormais connu. L’État prendrait à sa charge la moitié seulement des remboursements qu’il doit acquitter et en ferait supporter l’autre moitié par les grandes entreprises à travers cette taxe. Le Gouvernement propose ainsi une majoration du taux de l’impôt sur les sociétés, avec une première majoration de 15 % pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 milliard d’euros, et une seconde majoration pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 3 milliards d’euros.
Ces contributions permettraient d’éviter que le solde public effectif s’élève en 2017 à 3, 1 % du PIB, et on peut souscrire à cette volonté de ne pas dégrader le solde. Le Gouvernement veut, comme nous tous, que la France sorte du volet correctif du pacte de stabilité. S’il s’agit d’un objectif sur lequel chacun peut s’accorder, la mesure de rendement qui nous est soumise pose néanmoins un certain nombre de difficultés.
D’une part, elle est proposée dans l’urgence, et vous nous avez expliqué pourquoi. Pour être tout à fait précis, il convient pourtant de rappeler que la fragilité constitutionnelle de la taxe était connue depuis longtemps : si vous lisez le rapport sur le collectif 2016, signé par mes soins, vous constaterez que je jugeais alors les aménagements prévus insuffisants. Si le projet de loi de finances déposé en 2017 inclut bien la suppression de la taxe, il est pour le moins étonnant que la question du remboursement des entreprises surgisse en fin d’année. Référez-vous donc aux travaux du Sénat sur le collectif 2016.
D’autre part, la mesure fiscale proposée s’accompagne d’importants biais, ce que vous avez eu l’honnêteté de reconnaître, monsieur le ministre, puisque 223 sociétés sur les 318 redevables seront perdantes. Pour détailler, les entreprises de l’industrie, du commerce, des services financiers, comme les banques mutualistes, sont particulièrement concernées, et le produit est fortement concentré, puisque 30 sociétés représentent 71 % des recettes prévues.
Face à cette situation, ma tentation, et la vôtre sans doute également, auraient été naturellement de rééquilibrer les montants acquittés entre les sociétés, notamment pour mieux les faire correspondre aux montants remboursés. Cependant, je reconnais volontiers qu’une telle initiative conduirait sans doute à reproduire des modalités de taxation déjà censurées par le Conseil constitutionnel. Par ailleurs, le choix d’une contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés nous empêche d’en modifier les paramètres sans prendre d’importants risques juridiques. C’est pourquoi, je le reconnais honnêtement, il y avait très peu de possibilités de faire autrement. Le Gouvernement a bien tenté de moduler les effets de la surtaxe grâce à un mécanisme de plafonnement individuel : le Conseil d’État a jugé ces dispositions contraires à la Constitution.
Malheureusement, la solution retenue est peut-être la moins mauvaise. Je dis malheureusement, parce que c’est une surtaxe. Pour autant, nous aurions souhaité faire mieux correspondre les montants remboursés aux montants acquittés, ce qui n’est malheureusement pas possible.
Si l’on peut regretter cette absence de marges de manœuvre sur les modalités de la taxation, il faut néanmoins souligner que le montant que les entreprises devront acquitter est particulièrement élevé, qui plus est dans un calendrier très contraint. C’est un signal très négatif donné aux entreprises et sans doute un potentiel frein à la croissance économique.
Surtout, et c’est là où nous allons avoir un différend, le Gouvernement a calculé le montant de sa mesure de rendement au regard du respect de la règle des 3 %, sans procéder à une actualisation de l’hypothèse de croissance. J’ai bien entendu ce que vous avez dit sur la prudence, monsieur le ministre, mais je pense que vous auriez pu établir votre calcul dans le cadre de ce projet de loi de finances rectificative en revoyant les hypothèses d’élasticité des recettes à la hausse. Le Gouvernement a simplement pris en compte des prévisions qui datent de septembre dernier.
Pour notre part, nous considérons qu’il y a une meilleure élasticité. Pour parvenir à cette conclusion, nous nous sommes appuyés sur vos propres termes figurant dans la lettre que vous avez adressée à la Commission européenne le 31 octobre 2017 en réponse au vice-président et au commissaire européen, MM. Dombrovskis et Moscovici : « les recettes tirées des prélèvements obligatoires en 2017 pourraient être supérieures à ce qui est attendu dans le PLF ». Vous ajoutez que « la prévision des recettes tirées des prélèvements obligatoires est prudente » pour l’année 2018.
Vous avez donc considéré qu’il y avait une meilleure élasticité des recettes. Ce surcroît de recettes ajouté à l’acquis de croissance de 2017 aurait dû vous convaincre de moins solliciter les entreprises.
À l’instant, je vois que le consensus des économistes a révisé sa prévision de croissance pour 2017. Celle-ci s’établirait plutôt à 1, 8 % en fin d’année, alors que vous avez dit 1, 6 % pour la Commission. En tout cas, il est à peu près certain, je le répète, que nous avons une meilleure élasticité des prélèvements obligatoires au PIB, lequel sera supérieur au montant retenu. Il ne s’agit pas d’une hypothèse farfelue, puisque vous en faisiez état dans votre propre lettre à la Commission européenne.
Nous vous croyons et nous en tirons les conséquences : une meilleure élasticité des recettes contribue tout simplement à accroître les rentrées fiscales, une variation de 0, 1 point de l’hypothèse d’élasticité pouvant aboutir spontanément, c’est-à-dire sans révision de l’hypothèse de croissance et en restant prudent, à 2, 5 milliards d’euros de recettes supplémentaires. Aussi, la commission des finances vous propose, à défaut, et elle le regrette, de pouvoir réviser les paramètres de la nouvelle contribution comme elle l’aurait souhaité, d’ajuster la contribution des grandes entreprises au montant strictement nécessaire au respect de nos engagements européens. C’est la raison pour laquelle je présenterai tout à l’heure un amendement tendant à réduire de moitié la contribution exceptionnelle demandée aux entreprises.
Encore une fois, monsieur le ministre, vous n’êtes pas responsable de cette situation. Nous regrettons de devoir nous réunir ce soir. Nous savons que les marges de manœuvre sont très réduites et nous souscrivons plutôt à l’idée de cette surtaxe, qui présente le moins de risques juridiques. Néanmoins, nous souhaitons tenir compte de la meilleure élasticité des recettes pour moins solliciter les entreprises.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, ce projet de loi de finances rectificative prévoit la création, pour l’exercice 2017, d’une contribution exceptionnelle à l’impôt sur les bénéfices des sociétés applicable aux sociétés réalisant plus d’un milliard d’euros de chiffre d’affaires, ainsi que d’une contribution additionnelle pour les sociétés réalisant plus de trois milliards d’euros de chiffre d’affaires.
Décidé dans l’urgence, ce collectif budgétaire est présenté comme une réponse législative à l’invalidation par le Conseil constitutionnel, le 6 octobre dernier, de la taxe additionnelle de 3 % sur les dividendes instituée en 2012. Cette décision se fonde sur la « méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques », en particulier la « différence de traitement entre les sociétés mères, selon que les dividendes qu’elles distribuent proviennent ou non de filiales établies dans un État membre de l’Union européenne autre que la France ».
Le 17 mai dernier, la Cour de justice de l’Union européenne avait d’ores et déjà jugé la contribution de 3 % sur les revenus distribués incompatible avec le régime fiscal européen commun applicable aux sociétés mères et filiales.
À la suite de ces décisions, l’État est donc tenu de rembourser les sommes perçues aux entreprises concernées, soit près de 10 milliards d’euros. Eu égard aux montants en jeu, le Gouvernement risque de se trouver dans l’impossibilité d’atteindre l’objectif qu’il s’est fixé d’un déficit inférieur à 3 % dès 2017.
Dans ce projet de loi de finances rectificative pour 2017, le Gouvernement propose la mise en œuvre d’une contribution exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés. Celle-ci, qui n’a vocation à s’appliquer qu’une fois, contient deux surtaxes dont le taux dépend du chiffre d’affaires de l’entreprise.
D’après les estimations données par le Gouvernement, ces dispositions concerneront environ 320 entreprises au total, dont 110 seront assujetties au taux de 30 %. Le rendement est estimé à 5, 4 milliards d’euros, dont 4, 8 milliards d’euros versés en 2017 au titre d’un acompte payé avant le 20 décembre de cette année.
Le solde public 2017 serait inchangé par rapport à l’estimation réalisée lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2018, soit 2, 9 %.
Au-delà de 2017, le coût lié au contentieux serait intégré à la trajectoire des finances publiques sans compromettre le respect par la France de ses engagements européens. La prévision de solde pour 2018, établie dans le projet de loi de finances à 2, 6 %, serait réévaluée à 2, 8 %.
Ce dispositif ressemble quand même à un bricolage et peut brouiller le message du Gouvernement, qui souhaite, et qui va, diminuer le taux de l’impôt sur les sociétés dans l’optique d’une harmonisation européenne.
Il présente l’inconvénient de faire supporter un impôt exceptionnel à des entreprises pour compenser l’annulation d’une taxe qui n’était pas perçue sur le même périmètre ni dans les mêmes proportions pour les mêmes ou d’autres entreprises : plus de 200 d’entre elles vont être perdantes et 90 environ seront gagnantes.
Il ne s’agit donc pas d’une démarche très équitable ni même très cohérente, mais y avait-il une solution alternative qui n’aurait pas lourdement pénalisé nos finances publiques ? À l’évidence non !
Il convient à ce stade de rappeler que, dans ce processus, l’État prend à sa charge 5 milliards d’euros, soit environ la moitié du remboursement de la taxe sur les dividendes décidée en 2012. Une augmentation de cette part, demandée par la commission des finances du Sénat, semble s’écarter de la rigueur à laquelle celle-ci nous a habitués, nonobstant la théorie de l’élasticité développée par le rapporteur. Si l’on doit ne récupérer, sur cette opération, que 2, 5 milliards d’euros sur les 10 milliards d’euros que nous devons, je me demande si cela vaut le coup. Si l’élasticité nous permet d’avoir des recettes supplémentaires, compte tenu de la bonne orientation constatée actuellement, ces recettes pourraient être autrement employées à des fins utiles.
En conclusion, c’est sans enthousiasme, mais consciente des nécessités budgétaires, qu’une large majorité du groupe du RDSE est prête à soutenir les propositions du Gouvernement.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, le premier collectif budgétaire pour 2017, dont nous entamons l’examen, m’inspire évidemment des sentiments partagés. Il ne contribue pas à redorer l’image de l’action publique, au moment où nous visons à réconcilier la société française avec la confiance.
Le contentieux en cause, au-delà de son impact budgétaire, qui est évidemment essentiel, est une invitation collective, pour le Gouvernement et pour les parlementaires, à repenser un certain nombre de nos méthodes de travail. Nous payons aujourd’hui, à hauteur de 10 milliards d’euros, ce que le sociologue Christian Morel classe parmi les décisions absurdes, c’est-à-dire les erreurs persistantes.
Les alertes de 2015 n’ont pas été suivies d’effet. De ce fait, précipitation dans l’élaboration d’une solution et retard dans la réaction conduisent aujourd’hui l’État, après la double décision de la Cour de justice de l’Union européenne et du Conseil constitutionnel, à devoir rembourser l’intégralité de cette taxe sur les dividendes.
Le deuxième sentiment qui m’habite ce soir est la satisfaction. Je ne me réjouis pas, comme tout un chacun dans cet hémicycle, de cette situation, mais je me félicite de l’action responsable du Gouvernement pour gérer au mieux cette crise. L’urgence, c’est tout d’abord de sécuriser la trajectoire pluriannuelle de nos comptes publics, en particulier pour permettre à notre pays de sortir, enfin, de la procédure pour déficit excessif.
Dans un souci de sincérité budgétaire et à l’aune des informations alors disponibles, le Gouvernement avait provisionné 5, 7 milliards d’euros pour le contentieux lié à la première décision, l’issue de la décision sur saisine par question prioritaire de constitutionnalité, ou QPC, rendue le 6 octobre dernier par le Conseil constitutionnel n’étant pas prévisible.
En présentant sans tarder ce collectif budgétaire, le Gouvernement montre qu’il a pris la mesure de l’enjeu : il ne s’agit pas que d’une question de fiscalité des entreprises ; il y va de l’intérêt général de la Nation.
La solution proposée, à savoir une contribution exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés avec deux seuils, est à la fois juridiquement solide – d’autres majorités ont eu recours à ce mécanisme –, budgétairement viable, puisqu’une très grande partie des sommes peut être recouverte tout de suite, et économiquement juste, les entreprises bénéficiaires étant seules concernées par cette contribution. D’ailleurs, tout le monde reconnaît à demi-mot qu’il n’y a pas d’autre solution viable. Il faut éviter les bricolages risqués qui multiplient les exceptions.
Le Gouvernement a d’ailleurs choisi de concentrer la contribution et d’éviter de la diluer, ce qui aurait eu un impact négatif sur les petites et moyennes entreprises. Il n’y a, de plus, aucune volonté de brusquer les entreprises concernées, puisqu’un mécanisme de lissage a été mis en place par amendement du rapporteur général Joël Giraud à l’Assemblée nationale.
Satisfaction également de soutenir un gouvernement qui ne cède pas à la facilité de la procrastination. Vous avez parlé de Perrette, monsieur le ministre, mais on pourrait aussi évoquer le héron de la fable qui attend encore et toujours, pour se retrouver in fine dans une situation difficile.
Ce besoin d’agir en faveur de nos entreprises n’est en aucun cas remis en cause, comme le montrent les nombreuses dispositions favorables et très attendues : je pense à la réduction de l’impôt sur les sociétés de 33 % à 25 %, pour le mettre dans la moyenne de l’Union européenne ; je pense aussi à la fiscalité du capital au service du financement de l’économie ; je pense enfin à la transformation, dès 2019, du CICE en allégement pérenne de charges.
Force est de constater que le Gouvernement envoie des signaux forts et durables aux entreprises pour qu’elles investissent, se développent et, surtout, créent de l’emploi.
Mon troisième sentiment, c’est la volonté de faire évoluer nos méthodes de travail, ici, au Sénat. Cette maison a su, tout au long de sa riche histoire, et contrairement aux idées reçues, se réinventer, innover. Nous le voyons avec ce collectif, nous – derrière ce nous, je fais référence au Gouvernement et au Parlement – ne pouvons légiférer sans évaluation préalable, sans filet. Il est politiquement et techniquement nécessaire de fiabiliser les initiatives parlementaires, comme les initiatives gouvernementales, qui sont introduites par voie d’amendement en matière fiscale. C’est d’autant plus vrai avec le développement de la QPC. C’est parce que la loi fiscale est d’ores et déjà plus contestée qu’elle doit, demain, devenir incontestable.
À cela doivent s’ajouter des initiatives parlementaires, pourquoi pas sous forme de mission, visant à suivre les contentieux fiscaux de l’État, au niveau à la fois européen et national.
Enfin, et il ne s’agit pas d’un vœu pieux, je souhaite que la transmission des informations des services du ministère de l’économie et des finances au Parlement, notamment à la commission des finances, soit fluidifiée. C’est pourquoi je pense que l’examen d’un projet de loi de finances rectificative n’est pas le moment opportun pour revoir les hypothèses de croissance considérées comme fiables.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, en livrant ces impressions mitigées, mais sincères, j’espère avoir montré quel était l’état d’esprit du groupe La République en marche, que je résumerai en trois adjectifs : pragmatique dans l’analyse ; déterminé pour rétablir nos comptes publics et notre compétitivité ; imaginatif dans les propositions, afin d’éviter à l’avenir d’avoir à inscrire encore à notre ordre du jour l’examen de ce type de texte.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, ainsi donc, parce que les services juridiques de quelques grandes entreprises, après avoir tenté, par la voie de quelques parlementaires, de faire censurer constitutionnellement une mesure de caractère fiscal, ont choisi de s’en remettre à l’avis du juge européen, nous voici aujourd’hui face à un collectif budgétaire devant être examiné en urgence.
Si cela vous fait sourire qu’on enlève quelques dizaines de milliards d’euros à l’État, je suis un peu étonné.
En vérité, il est évident que c’est quelque peu contraint et forcé que le Gouvernement s’est trouvé dans l’obligation de nous proposer ce collectif.
Au moment même où l’on supprime l’impôt sur la fortune, ou ISF, pour pas moins de 3, 2 milliards d’euros et où l’on réinvente le prélèvement libératoire sur les revenus financiers pour 1, 3 milliard d’euros, et sans doute bien plus dans les années à venir, cela fait un peu désordre !
Je comprends que M. le ministre ait voulu éviter toute critique émise à l’encontre des gouvernements précédents sur ce sujet. En effet, on ne peut pas oublier que la contribution sociale sur les bénéfices a été codifiée à l’article 235 ter ZCA du code général des impôts, à l’issue de l’adoption du collectif budgétaire d’août 2012.
Vous avez raison, monsieur le ministre, il faut sans doute faire la lumière sur le travail de conception-réalisation de cette disposition à l’été 2012. Cela nous évitera une seconde déconvenue.
Toujours est-il que nous sommes aujourd’hui dans une situation où nous devons rembourser 9 milliards d’euros en principal et 1 milliard d’euros de plus d’intérêts de retard aux contribuables injustement sollicités.
La solution trouvée par le Gouvernement est peut-être l’une des moins mauvaises, mais elle offre une palette de situations pour le moins variée. Ainsi, nous avons probablement des entreprises qui vont récupérer le montant des impôts indûment perçus sans contribuer, si leur chiffre d’affaires ne dépasse pas la limite du milliard d’euros, et d’autres qui vont payer la contribution, alors que, parfois, elles ne distribuent pas ou n’ont pas distribué de bénéfices.
Au demeurant, je dois l’avouer, le dispositif a un gros défaut, monsieur le ministre : il favorise les entreprises à distributions importantes au détriment de celles qui auront fait le choix prioritaire du réinvestissement.
Nous aurons même probablement des entreprises pour lesquelles le télérèglement du 20 décembre prochain sera le plus important de l’année, vu qu’il ne peut être corrigé par les niches, variations saisonnières et crédits d’impôt potentiellement applicables à l’impôt sur les sociétés.
Pas de créance CICE à mobiliser, pas de « retour en arrière » ou de « report en avant », pas d’imputation d’excédents d’acomptes provisionnels. L’article 1er, c’est l’impôt brut de décoffrage !
Cela va-t-il poser un problème insurmontable à la situation de nos entreprises, mettant en cause leur compétitivité ou je ne sais quelle position dans la mondialisation des affaires et des échanges ?
Je rappelle, par exemple, que le projet Salmon mis en œuvre par la direction d’Engie pour faire échapper environ 1 milliard d’euros à l’impôt semble nous montrer que l’optimisation fiscale est un jeu fort pratiqué au niveau auquel frappe l’article 1er. Je veux vous citer, monsieur le ministre, et je peux vous assurer que ma citation est tout à fait fidèle à vos propos : « Sur les 320 entreprises redevables, 80 % clôturent leur exercice le 31 décembre, et cela représente 94 % du produit de l’impôt sur les sociétés. Le problème ne serait donc que marginal.
« Le nombre d’entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 3 milliards d’euros est de 143, dont 109 sont bénéficiaires au titre des exercices clos en 2016. Ces 109 sociétés ont déclaré au total un chiffre d’affaires de 1 620 milliards d’euros, soit un chiffre d’affaires moyen de 14, 9 milliards d’euros au titre des exercices clos en 2016. Le montant moyen de bénéfices est estimé, sur la base de ces chiffres, à 412 millions d’euros.
« Quelques remarques sur ces chiffres. […] il y a effectivement une très forte concentration de l’IS sur les entreprises au chiffre d’affaires le plus élevé, puisque le ticket moyen est estimé à 412 millions d’euros ; cela explique que le produit de la taxe soit concentré sur les entreprises qui ont un chiffre d’affaires supérieur à 3 milliards d’euros. » Je voudrais partager avec vous un petit calcul : j’ai pris une entreprise moyenne, mais assez costaude, qui a fait près de 15 milliards d’euros de chiffre d’affaires – ce n’est pas mal, monsieur le ministre ! – et qui présente un bénéfice fiscal moyen de 412 millions d’euros.
Cela nous donne un impôt moyen sur les sociétés d’environ 140 millions d’euros, au taux facial de 33, 33 % et au taux réel d’environ 1 % du chiffre d’affaires.
Cela situe donc, en moyenne, la surtaxe à 30 % – deux fois 15 %, multipliés par 1 %, soit 0, 3 % du chiffre d’affaires.
Dans cet exemple, cela représentera environ 40 à 45 millions d’euros de surtaxe pour une entreprise moyenne.
Je vous invite, mes chers collègues, à méditer ces quelques données chiffrées au moment même où les contribuables assujettis à la taxe d’habitation vont, pour certains, laisser l’équivalent d’au moins un mois de salaire dans le paiement de celle-ci, sans parler des retraités !
Si l’on veut appeler au patriotisme des entreprises ainsi mises à contribution, pour ma part et pour le groupe CRCE, nous ne pouvons accepter la structure globale de ce collectif, qui valide, entre autres, un décret d’annulation de crédits responsable de quelques dégâts du côté des emplois aidés, qu’ils soient un peu ou tout à fait aidés ! Nous ne voterons donc pas ce collectif.
Mes chers collègues, il est un peu plus de vingt heures.
Il y a deux options : soit nous tentons une séance prolongée, qui pourrait durer jusqu’aux alentours de vingt et une heures quinze, vingt et une heures trente, à la condition expresse que chacun soit le plus concis possible dans son expression ; soit je suspends la séance.
Je consulte le Sénat du regard, comme le disait Jean-Claude Gaudin…
Sourires.
Il me semble distinguer plutôt une approbation pour une séance prolongée.
Il en est ainsi décidé.
La parole est donc à M. Bernard Delcros.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, monsieur le président de la commission des finances, chers collègues, le projet de loi de finances rectificative pour 2017 que nous examinons aujourd’hui présente un caractère tout à fait exceptionnel.
Il propose d’apporter une réponse aux conséquences financières de la décision du Conseil constitutionnel intervenue le 6 octobre dernier, une décision qui censure intégralement la contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés introduite par la loi de finances rectificative de 2012.
Cette contribution additionnelle de 3 % sur les montants distribués a généré, depuis 2013, une recette annuelle d’environ 2 milliards d’euros.
Je sais que cette décision de censurer le dispositif a suscité de vives critiques à l’encontre des auteurs de cette taxe.
Pour ma part, je considère que ce qui compte, c’est avant tout de trouver une solution pour résoudre le problème posé. Ce n’est d’ailleurs pas la première fois que l’État français se trouve en difficulté dans ce type de contentieux.
Nous sommes donc aujourd’hui face à un problème budgétaire important et nous devons y apporter une réponse pragmatique et efficace.
Quel est le problème ? Il a été largement rappelé. Je passerai par conséquent rapidement sur ce sujet.
Dans un premier temps, en mai 2017, la Cour de justice de l’Union européenne a fait savoir que cette contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés de 3 % au titre des montants distribués était contraire à la directive « mère-fille » de 2011.
Conséquence directe de cette décision : 5, 7 milliards d’euros à trouver pour rembourser les entreprises visées par l’arrêt de la Cour.
Afin d’y parvenir, vous avez inscrit, monsieur le ministre, dans la loi de programmation des finances publiques, un remboursement échelonné sur quatre exercices budgétaires : d’abord, 300 millions d’euros en 2018, puis 1, 8 milliard d’euros par an jusqu’en 2021. Ces dépenses étaient évidemment sans incidence sur l’exercice 2017.
Par ailleurs, à l’article 13 du projet de loi de finances pour 2018, le Gouvernement a inscrit la suppression de cette contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés à compter du 1er janvier 2018. Or le 6 octobre dernier, donc après le dépôt du projet de loi de finances à l’Assemblée nationale, le Conseil constitutionnel a rendu une décision qui censure l’intégralité de la contribution additionnelle votée en 2012.
La censure intégrale du dispositif impose le remboursement de cette taxe sur les dividendes pour toutes les sociétés ayant effectué une demande de restitution dans les délais de réclamation.
Et cette fois-ci, il s’agit de trouver non plus 5, 7 milliards d’euros, mais 10 milliards d’euros, dont près de 1 milliard pour les intérêts, dont je pense d’ailleurs qu’ils méritent discussion ! Bien sûr, l’annonce du Conseil constitutionnel a changé considérablement la donne et vous avez dû, monsieur le ministre, trouver dans l’urgence une solution nouvelle pour faire face à cette situation nouvelle.
Vous nous proposez une réponse à travers le présent projet de loi de finances rectificative, qui vise à instaurer, pour une année – vous l’avez rappelé, une seule année, l’année 2017 –, une contribution exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 milliard d’euros, à laquelle s’ajouterait une contribution additionnelle pour celles dont le chiffre d’affaires est supérieur ou égal à 3 milliards d’euros.
Pour les premières, le taux de l’impôt sur les sociétés passerait de 33, 3 % à 38, 3 % sous l’effet de la contribution exceptionnelle. Pour les secondes, le taux s’établirait à 43, 33 %, sous l’effet de la contribution dite « additionnelle ».
Le rendement attendu de ces contributions s’élève à 5, 4 milliards d’euros, ce qui permettrait de couvrir environ la moitié des 10 milliards d'euros induits par la censure du Conseil constitutionnel.
Ce mode opératoire n’est pas nouveau. En effet, en 2011, pour faire face à la crise, le Gouvernement avait instauré une contribution exceptionnelle sur l’impôt sur les sociétés.
L’autre moitié serait assurée par l’État, à hauteur de 400 millions d’euros en 2017 et de 4, 4 milliards d'euros en 2018.
Alors, bien sûr – vous le disiez, il y a quelques instants –, d’autres solutions auraient pu être envisagées. Vous les avez rappelées : échelonner le remboursement, créer un prélèvement plus important, qui aurait permis de couvrir l’ensemble du remboursement, 10 milliards d'euros, ou encore laisser filer les déficits. On mesure bien les limites de chacune de ces solutions.
La réponse que vous donnez nous semble pragmatique et raisonnable. En effet, d’une part, elle apporte, dans l’urgence, une solution réaliste à une situation tout à fait exceptionnelle. D’autre part, elle évite une dégradation importante du déficit public.
Ainsi, pour 2017, la solution proposée permet de ne pas accroître notre déficit, qui s’établira toujours à 2, 9 % du PIB.
En revanche, pour 2018, cette situation nouvelle conduira à une légère dégradation du déficit. Alors qu’il devait s’établir à 2, 6 % du PIB, il sera finalement, sous l’effet de ce remboursement, à 2, 8 % du PIB.
Au-delà de l’année 2018, les prévisions budgétaires ne devraient pas être impactées par cette décision.
C’est, me semble-t-il, un point particulièrement important. En effet, laisser courir le déficit public aurait forcément malmené nos engagements européens et aurait pu remettre en cause la sortie de la France de la procédure pour déficit excessif dont elle fait l’objet depuis 2009. Prendre un tel risque n’aurait évidemment pas été raisonnable.
Bien sûr, M. le rapporteur général l’a rappelé, nous aurions préféré ne pas avoir à voter cette contribution…
Sourires.
… qui touchera un peu plus de 300 entreprises.
Ce n’est pas une décision facile, mais c’est une décision, je le crois, responsable. À situation exceptionnelle, réponse exceptionnelle !
Mes chers collègues, vous l’aurez compris, je soutiens le projet de loi de finances rectificative pour 2017 tel qu’il nous est présenté. Le groupe Union centriste adoptera ce texte dans un vote unanime.
MM. Michel Canevet et Julien Bargeton applaudissent.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, monsieur le président de la commission des finances, mes chers collègues, le texte que nous examinons ce soir en urgence a des origines anciennes puisqu’il trouve sa source dans le contentieux relatif aux retenues sur les organismes de placement collectif en valeurs mobilières, les OPCVM.
Cette retenue était appliquée depuis 1979. Pourtant, en mai 2012 – après plusieurs alertes jurisprudentielles qui pouvaient laisser présager cette décision –, la Cour de justice de l’Union européenne retoquait déjà cette taxe en considérant qu’en s’appliquant aux non-résidents, elle était contraire au principe de liberté de circulation des capitaux.
À l’époque, le coût de ce contentieux était estimé à 5 milliards d’euros par la Cour des comptes. Son coût final sera plutôt réévalué à 6, 5 milliards d’euros.
Une solution de compensation a donc été préparée par les services du ministère de l’économie et des finances à l’automne 2012. L’idée était de mettre en place une contribution de 3 % sur les dividendes, qui présentait également l’avantage d’inciter les entreprises à réinvestir leurs bénéfices plutôt que de les distribuer à leurs actionnaires.
Le texte, discuté rapidement, a été adopté sans que la question de la compatibilité européenne du dispositif ne soit évoquée.
Comme le rappelle le rapporteur général de l’Assemblée nationale, « si la contrariété avec la directive mère-fille apparaît aujourd’hui manifeste, […] cette contrariété n’était pas évidente à l’époque et les évocations d’un doute quant à la compatibilité européenne du dispositif adopté relevaient plus d’une interprétation prospective du droit alors en vigueur que d’une certitude assise sur des précédents juridiques ». Bref, toutes les analyses étaient rassurantes.
À l’époque, le Conseil constitutionnel n’a pas été saisi de la constitutionnalité de la contribution de 3 %.
Pourtant, par la suite, cette taxe a subi le revers juridique que l’on sait et le Conseil a censuré l’intégralité du dispositif, avec un effet immédiat.
À l’issue de cet ultime épisode, le Gouvernement – en urgence, comme il y a cinq ans – est aujourd’hui amené à rechercher une autre forme de recettes, laquelle, nous l’espérons, passera sans encombre sous la possible censure du Conseil constitutionnel, à court, comme à long terme.
Il serait en effet dommageable, monsieur le ministre, au bout du compte, de considérer comme un scandale d’État une action que vous auriez vous-même engagée. D’ailleurs, dans le même ordre d’idée, la réforme de la taxe d’habitation que vous proposez a de bonnes chances, nous le savons tous, d’être invalidée si le Conseil constitutionnel en est saisi. Pour parer cette éventualité, le Premier ministre évoque lui-même, dès aujourd’hui, une réforme globale de la fiscalité locale.
Là encore, si le Conseil venait à se prononcer en votre défaveur, aimeriez-vous, monsieur le ministre, que votre action soit demain qualifiée d’amateurisme juridique ?
En tout état de cause, puisque vous avez saisi l’Inspection générale des finances, c’est avec intérêt que nous lirons les conclusions du rapport à venir et les responsabilités qu’il relèvera.
Sur le fond, vous nous proposez de remplacer une taxe sur les dividendes par une surtaxe sur l’impôt sur les sociétés. Sous la réserve préalable de sa constitutionnalité, nous ne nous opposerons pas à cette proposition, même s’il est clair que les entreprises concernées ne seront pas exactement les mêmes que celles qui étaient initialement contributrices à la taxe sur les dividendes.
En effet, la situation a ceci de paradoxal que les entreprises qui ont le moins redistribué de dividendes et qui ont donc été les moins touchées par la taxe précédente seront les plus grandes perdantes de la contribution proposée.
Nous regrettons également de ne pas avoir une vue plus complète sur les entreprises gagnantes et perdantes de cette contribution à l’impôt sur les sociétés. Vous vous êtes engagé à donner quelques éléments.
Un point a fait tout particulièrement débat, celui des groupes mutualistes. Ceux-ci n’étaient pas soumis à cette taxe puisqu’ils ne distribuaient pas de dividendes, mais ils deviennent contributeurs à la nouvelle taxe pour un montant très important : 1, 2 milliard d’euros devront ainsi être acquittés par trois groupes bancaires mutualistes.
Vous avez fait part devant les députés, monsieur le ministre, de votre volonté de trouver une solution à ce dossier. Nous avons déposé un amendement pour vous interroger en ce sens.
En même temps, tout à l’heure, vous nous avez laissé peu d’espoir.
Notons cependant que d’autres solutions pouvaient être envisagées, par exemple, le report d’un ou deux ans de la réforme de l’impôt sur la fortune et de la mise en place du prélèvement forfaitaire unique, le PFU.
Je crois que ce gain aurait été suffisant. D’ailleurs, pour ma part, je ne verrai même pas d’inconvénient à ce que vous mettiez un terme définitif à cette réforme.
Plus généralement, le présent texte nous conduit à nous interroger sur les enjeux liés aux différents contentieux communautaires qui sont toujours en cours. Dans le cadre de son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2017, la rapporteure spéciale de la mission « Remboursements et dégrèvements » du Sénat s’inquiétait de la capacité des services de Bercy à instruire ces dossiers complexes en augmentation constante. Avez-vous des propositions particulières à nous faire sur ce point, monsieur le ministre ?
Enfin, notre position ne vaut pas approbation de l’article 5, qui ratifie le décret d’avance du 20 juillet 2017.
Pour conclure, sous les réserves évoquées et en ayant à l’esprit l’intérêt général de notre pays, je vous confirme que mon groupe s’abstiendra sur cette proposition.
Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui un collectif budgétaire tout à fait « singulier », selon le terme employé par le Haut Conseil des finances publiques. Malheureusement, cette singularité n’a rien d’une bonne surprise. C’est même tout le contraire : 318 entreprises françaises vont être taxées pour réparer les erreurs d’un précédent gouvernement.
Les conséquences de la politique fiscale punitive et instable du précédent quinquennat se font donc encore sentir maintenant. Ce cadeau empoisonné menaçait de dégrader le solde budgétaire de l’année et de sérieusement compromettre notre sortie de la procédure pour déficit excessif.
Le groupe Les Indépendants – République et Territoires partage la volonté du Gouvernement et du Président de la République de mettre fin le plus tôt possible à cette procédure. Nous souhaitons que soit restauré sans délai le crédit de la France en Europe.
Nous admettons que, dans cette situation exceptionnelle, des mesures exceptionnelles sont nécessaires pour respecter nos engagements.
Pour toutes ces raisons, nous ne nous opposerons pas à ce texte, présenté en l’état.
Néanmoins, je voudrais souligner plusieurs points.
Je passerai sur la forme du dépôt et de l’examen de ce projet de loi, que nos collègues à l’Assemblée nationale et ici même ont dénoncée avec raison. Je passerai sur la conformité de cette mesure avec notre droit budgétaire et avec les principes constitutionnels d’égalité et de non-rétroactivité.
Je veux simplement souligner que, comme souvent, les lois de la raison d’État nous laissent un désagréable arrière-goût d’injustice. En effet, non content de faire payer aux entreprises les erreurs de l’État, ce projet de loi pénalise les entreprises qui investissent et créent des emplois.
Effectivement, une entreprise qui n’a pas distribué de dividendes depuis 2013 pour investir sera pénalisée : elle devra s’acquitter de la contribution exceptionnelle, mais ne sera pas ou peu remboursée. À l’inverse, une entreprise dont le résultat est minoré par une distribution généreuse de dividendes pourra échapper à la nouvelle contribution et se voir rembourser en intégralité. Ainsi, sur 318 entreprises, 95 seront gagnantes et 223 seront perdantes, dont une dizaine « très perdantes », selon vos propres mots, monsieur le ministre. J’attire en particulier votre attention, comme les orateurs précédents, sur la situation des mutuelles.
Certaines seront lourdement affectées par ces contributions sans avoir acquitté un euro de la taxe à 3 %. Nous regrettons ainsi que la créativité proverbiale de Bercy en matière fiscale n’ait pas été mise au service d’une mesure plus fine, qui répartisse plus justement l’effort entre les entreprises.
Vous héritez, il est vrai, monsieur le ministre, d’une situation budgétaire ubuesque. Nous le comprenons. Dans une optique de responsabilité, nous ne nous opposerons pas à une mesure nécessaire à la restauration de notre crédibilité en Europe.
Nous demandons toutefois que les causes institutionnelles qui ont mené à ce fiasco fiscal soient clairement établies. Le processus d’élaboration de la loi fiscale doit être amélioré tout au long de la chaîne législative, de Bercy au Parlement.
Cette malheureuse affaire peut ainsi être l’occasion d’une réflexion nationale sur le « mieux légiférer » en matière fiscale.
Nous ne pouvons pas accepter qu’une telle malfaçon se reproduise.
De plus, il nous semble que les questions prioritaires de constitutionnalité à fort enjeu budgétaire, qui se multiplient et menacent la stabilité de la loi fiscale, doivent également faire l’objet d’un suivi renforcé.
Pour entrer enfin dans l’ère de sincérité et de responsabilité budgétaire promise par le Président de la République, nous devrons tirer collectivement les leçons de cette affaire.
Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants – République et Territoires et du groupe La République en marche.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, notre débat de ce soir fait suite à une décision du Conseil constitutionnel concernant l’annulation d’une taxe sur les dividendes des entreprises. Il faut simplement se rappeler dans quel contexte la décision de créer cette taxe avait été prise. C’était au moment où un nouveau Président de la République qui avait déclaré « mon ennemi, c’est la finance » présentait son premier collectif budgétaire C’est parce que le texte s’inscrivait dans cette logique que le groupe auquel j’appartiens avait voté contre le principe même de cette taxe sur les entreprises.
Depuis, le monde politique semble avoir changé et le nouveau gouvernement paraît plus ouvert au monde de l’entreprise, utilisant de nouvelles méthodes, pratiquant une écoute nouvelle au nom de la compétitivité et du pragmatisme – j’ai entendu ce mot tout à l’heure. Or, en réalité, depuis cette décision du 6 octobre, nous avons assisté à plusieurs réactions du Gouvernement.
Peut-être cette attitude s’explique-t-elle par une solidarité vis-à-vis du précédent gouvernement et de l’ancien Président de la République, qui était l’instigateur de cette taxe sur les dividendes. Au nom de cette solidarité, sans doute le Gouvernement se sentait-il un peu obligé de respecter, d’une manière ou d’une autre, une volonté affichée voilà cinq ans. En fait, nous avons assisté à ce qui fut sans doute la plus courte conversion d’un gouvernement à l’écoute des entreprises. En effet, on annonçait une baisse de l’impôt sur les sociétés, une réduction des prélèvements sur un certain nombre d’acteurs économiques de la société française, une ouverture sur le libéralisme. Si on avait voulu démontrer que ce gouvernement n’avait pas de vision libérale de l’économie, on n’aurait pas mieux fait ! En effet, en l’espace de quelques semaines, à l’évidence, tout cela a été abandonné !
À vous entendre, monsieur le ministre, ce gouvernement ferait preuve d’une certaine innovation. En l’occurrence, je suis désolé de vous le dire, ce que vous faites est d’un classicisme absolu. C’est dans l’improvisation – tout à l’heure, quelqu’un a parlé de « bricolage » – que Bercy a ressorti les recettes usuelles déjà vendues à quelques reprises à plusieurs Premiers ministres, aussi bien de gauche que de droite, pour faire face à une situation prétendument exceptionnelle. En réalité, il n’y a rien d’innovant dans ce que vous proposez ! Le dispositif est d’un classicisme absolu et demandait simplement de trouver une cible ! J’imagine que vous avez envisagé de vous en prendre aux footballeurs et aux kinésithérapeutes. Et vous vous êtes arrêté sur les grandes entreprises ! C’est à peu près ainsi que cela a été fait, dans une prétendue urgence.
On n’a pas fait dans la nuance ! Pour déterminer celles des grandes entreprises qui seraient retenues, on ne s’est pas demandé si elles n’étaient pas en train de sortir d’une période déficitaire ou de plans de restructuration douloureux. On n’a pas davantage pris en considération les efforts faits par ces entreprises depuis un certain nombre d’années pour s’adapter à la réalité du marché. Sans tenir aucun compte du passé, on a fait un bloc, un package, procédant à une sorte de coup de rabot pour choisir une cible dans l’urgence, en quelques semaines. C’est cela, la méthode du Gouvernement !
Monsieur le ministre, vous mettez en avant votre sincérité. Je veux bien l’admettre, mais elle ne justifie malheureusement pas tout, elle n’excuse pas tout !
Il s’agit, dites-vous, d’une mesure d’exception. Parlons-en, de l’exception ! Nombreux sont ceux qui ont évoqué la stabilité en matière fiscale, en se demandant comment des investisseurs pourraient faire confiance à la France si les règles fiscales y changent tous les six mois. Le Premier ministre a parlé il y a peu de temps de la stabilité, qui est nécessaire pour les opérateurs. Et en guise d’exemple, le Gouvernement prend, comme première mesure, une disposition qui prolonge l’instabilité fiscale au nom d’une exception !
Certes, l’exception est réelle. Elle réside dans le fait que, en France, sur le territoire national, le taux d’imposition de certaines sociétés est de 43, 3 %. Vous connaissez la situation en Europe. Avant la mesure, le taux réel d’imposition aurait été en France de 38, 4 %, alors qu’il s’établit à 28, 6 % en Allemagne, à 23, 6 % en Italie et à 21, 5 % au Royaume-Uni. Alors, elle est là, l’exception ! Elle est illustrée par le fait que dans le monde compétitif où nous vivons nous appliquons le plus fort taux jamais pratiqué en matière d’impôt sur les sociétés en Europe !
Je veux maintenant parler du moment où intervient cette décision. Entre octobre et novembre, c'est-à-dire à une période où les entreprises ont établi leur programme d’investissement et arrêté la manière selon laquelle elles vont donner ou faire la répartition de leurs éventuels profits entre les actionnaires, l’investissement et les salariés. À cette époque de l’année, le budget prévisionnel des entreprises est normalement adopté. Et c’est à ce moment-là que l’État, comme d’habitude, jacobin, comme d’habitude, autoritaire, fait totalement fi du monde économique pour résoudre ces problèmes ! Et il procède à la louche, parce qu’il fallait répondre à une injonction de Bruxelles et se situer impérativement sous la barre des 3 %. Et là, la sincérité ne joue plus ! On utilise un artifice !
La sincérité aurait voulu que l’on en convienne, pendant cinq ans, le précédent gouvernement avait donné des résultats iniques à Bruxelles pour prétendre tenir des engagements à la louche, qui, en fait, ne l’étaient pas ; il s’en fallait de 0, 2 % environ. Il aurait mieux valu faire preuve de sincérité vis-à-vis de Bruxelles. Je pense que l’urgence aurait été comprise.
Et la sincérité, on la retrouverait surtout, monsieur le ministre, si cet engagement, qui est de court terme, avait été retranscrit dans le budget pour 2018. Certes, une ponction exceptionnelle est opérée sur 300 entreprises en France. Ces entreprises, on aurait pu les rassurer en leur expliquant qu’on leur proposerait six mois plus tard des mesures de compensation pour ne pas compromettre leur activité, leur compétitivité et l’équilibre même de leurs comptes. Or là, aucune mesure de ce type n’est annoncée. On se contente de raser gratis et de renvoyer les efforts à demain. En attendant, la France est aujourd'hui championne d’Europe s’agissant du taux appliqué à l’impôt sur les sociétés.
Enfin, monsieur le ministre, en tant qu’élu parisien, j’ai un troisième sujet à évoquer. Il y a eu le Brexit, ce qui pose normalement le problème de la place financière de Paris, en rivalité avec Francfort. On a longtemps taxé un Premier ministre britannique de dérouler le tapis rouge. Le Gouvernement avait, paraît-il, fait quelques efforts pour présenter sous son meilleur jour la place financière de Paris. Nous allions nous prévaloir de stabilité auprès des investisseurs internationaux auxquels nous allions faire comprendre que nous avions changé. À la continuité avec le gouvernement précédent s’était substituée une rupture par rapport à ses pratiques. Et vous faites totalement l’inverse ! Je sais bien que vous n’agissez pas en tant que tel. Je connais la solidarité à laquelle se doit le membre d’un gouvernement qui s’efforce d’appliquer une politique. Si vous vous en étiez tenu au caractère exceptionnel de la mesure, vous auriez rassuré d’emblée tous les entrepreneurs en leur annonçant que cette injustice serait corrigée dès 2018. Car il s’agit évidemment d’une injustice ! Le problème relève peut-être plus de l’éthique que de la finance. Ce qui est en cause, c’est un problème d’approche du monde économique. Et la première mesure de ce gouvernement, qui fait malheureusement seulement semblant d’entendre la sphère économique, n’est pas à la hauteur de l’attente de cette dernière !
Alors, c’est une faute politique, et même peut-être une double faute, parce qu’elle a déjà été commise par un Président de la République il y a cinq ans. Lorsqu’on ne tient pas compte de ce qui s’est passé voilà cinq ans, il s’agit automatiquement d’une double faute politique.
Par ailleurs, cette mesure est inspirée d’un gouvernement socialiste qui était quand même particulièrement orthodoxe dans sa vision de l’économie. Vous reprenez pleinement et totalement, monsieur le ministre, cette mesure de nature socialiste. Je comprends bien que, sur certaines travées de cet hémicycle, on considère que l’exception justifie les moyens ; pour notre part, membres du groupe Les Républicains, nous n’accepterons pas cette vision des choses pour des raisons d’éthique.
Enfin, lorsqu’on dit que des entreprises seront perdantes et que d’autres seront gagnantes, en réalité, il existe 318 entreprises qui seront toutes perdantes, parce que toutes auront un problème de compétitivité ou d’adaptation au marché.
C’est pourquoi le groupe Les Républicains a déposé un amendement visant à supprimer cette taxe exceptionnelle. Faute de son adoption, nous voterons évidemment contre ces dispositions.
Applaudissements sur des travées du groupe Les Républicains.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, l’État doit 10 milliards d’euros à 5 000 entreprises. Voilà l’objet du collectif budgétaire que nous examinons aujourd’hui.
Un projet de loi présenté en conseil des ministres le jeudi 2 novembre, en commission des finances à l’Assemblée nationale le vendredi 3, adopté par les députés le lundi 6, examiné par la commission des finances du Sénat le mercredi 8 et en séance aujourd’hui, jeudi 9 : voilà ce que j’appelle un examen au pas de charge, dans un temps record ! Et ce pour 10 milliards d’euros, excusez du peu, presque un demi-point de PIB !
Pourtant, du temps, nous en avions. L’illégalité de la perception de ces 10 milliards d’euros avait été identifiée par notre rapporteur général, il y a un an, lors de l’examen du collectif budgétaire de fin d’année. Avant même l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne de mai 2017, M. de Montgolfier évoquait, en décembre 2016, « la fragilité de cette contribution de 3 % sur le plan du droit de l’Union européenne et, à rebours, sur le plan de sa constitutionnalité ».
La taxe sur les dividendes des entreprises ayant rapporté 2 milliards d’euros par an au budget de l’État depuis 2013, le total de 10 milliards d’euros est assez simple à calculer.
M. Macron aurait donc pu percevoir le problème plus tôt. Il ne peut pas rejeter totalement la responsabilité sur son prédécesseur, et ce d’autant plus qu’au moment du vote de la mesure, en 2012, il était conseiller de François Hollande à l’Élysée, chargé des affaires économiques et financières. Selon Christian Eckert, qui était alors rapporteur général du budget à l’Assemblée nationale, « Emmanuel Macron ne peut pas dire qu’il ne connaissait pas le dossier. À l’époque, en 2012, il était à l’Élysée et le surveillait comme le lait sur le feu. »
De surcroît, M. Macron était ministre de l’économie en 2015, quand M. Eckert, devenu secrétaire d’État chargé du budget et des comptes publics, avait déclaré lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2016 au Sénat, le 23 novembre 2015 : « Il est vrai que le dispositif de cette contribution additionnelle a fait l’objet d’une mise en demeure de la Commission européenne. » Il reconnaissait donc ainsi, dès 2015, l’incompatibilité de la taxe sur les dividendes avec le droit européen.
En réalité, dès qu’un recours fut porté devant le Conseil d’État, en 2016, l’issue ne faisait plus guère de doute, la rupture d’égalité étant manifeste et la mesure de rendement ne constituant habituellement pas un motif d’intérêt général suffisant.
Vous aviez par conséquent la possibilité, monsieur le ministre, de rectifier le tir dès cet été, dans un collectif budgétaire, d’anticiper, de provisionner des économies suffisantes ou même de vendre des participations de l’État, plutôt que d’attendre une décision certes dure et de mettre des entreprises au pied du mur.
Autant, comme nous l’avons rappelé, nous approuvons votre effort de sincérité dans le projet de loi de finances pour 2018, qui repose sur des hypothèses raisonnables et met un terme aux sous-budgétisations, autant nous considérons qu’il aurait été possible d’anticiper ce problème. Vouloir se payer sur le dos des entreprises a d’autant moins de sens que l’objectif de ne pas dégrader le déficit public en dessous de 3 % en 2017 pourrait être mis à mal par la décision d’Eurostat.
Il n’est en effet pas certain qu’il soit possible de comptabiliser sur 2018 la moitié de la facture, même si l’INSEE a donné son accord au niveau national.
Ainsi, selon l’article 20.189 du système européen des comptes, « le moment d’enregistrement de la dépense ou de la recette correspond au moment où les bénéficiaires disposent d’un droit automatique et incontestable au versement d’un montant pouvant être déterminé individuellement, et qu’il est improbable que ces derniers ne réclament pas ce qui leur est dû. » C’est bien le cas en l’espèce, puisque l’impôt a été invalidé par le Conseil constitutionnel en 2017. Nous verrons ce que décidera Eurostat.
Pour autant, nous voyons bien que tout cela est très artificiel et pour le moins assez instable. Taxer des entreprises est une solution de facilité, injuste et prise dans la précipitation au détriment de l’intérêt économique pourtant défendu par le Président de la République et votre gouvernement, monsieur le ministre. Nous nous retrouvons dans la situation de taxer des entreprises pour rembourser une taxe illégale prélevée sur d’autres entreprises. Certaines entreprises vont être redevables pour d’autres alors même qu’il y a dix jours elles n’étaient au courant de rien.
L’exemple le plus flagrant a déjà été cité : c’est celui des banques mutualistes, qui ne versent aucun dividende, investissent, créent de l’emploi et financent l’économie réelle et l’accession à la propriété. Elles vont payer près d’un milliard d’euros, soit 20 % de la facture, pour le compte de l’État, alors qu’elles font le choix d’investir plutôt que de verser des dividendes. Comprenez que cette situation est non seulement injuste, mais aussi inacceptable !
C’est pourquoi ces contributions, qui font, par ailleurs, peser une charge excessive sur quelques entreprises, peuvent constituer une atteinte disproportionnée et injustifiée à leur droit de propriété et à leur liberté d’entreprendre.
Pour toutes ces raisons, nous voterons contre ce texte.
Applaudissements sur des travées du groupe Les Républicains.
Je répondrai rapidement pour que chacun prenne la mesure de ce qui se joue ce soir. J’entends parfaitement les remarques qui ont été faites par les Républicains, mais je ne vois pas quelle solution alternative ils nous proposent.
Dans le fond, ils suggèrent de ne pas respecter nos engagements européens. Je veux juste que chacun, au moment de voter, ait conscience que l’amendement déposé par M. Retailleau tend à faire passer le déficit, en 2017, au-dessus de 3 % du PIB : supprimer l’article 1er, comme vous le proposez ce soir, placerait clairement le déficit très au-dessus de ce seuil, au moins à 3, 1 %.
Il est important que tous les Français qui nous regardent et qui nous écoutent sachent que vous êtes prêts, ce soir, à prendre le risque que la France ne respecte pas ses engagements européens en 2017 et ne sorte pas de la procédure pour déficit public excessif. C’est votre droit, mais que chacun prenne conscience de ce que cela signifie aux yeux de nos compatriotes et au regard de nos engagements européens.
Je ne m’étendrai pas beaucoup plus longuement sur les remarques qui m’ont été faites selon lesquelles nous n’aimerions pas les entreprises. Demandez donc aux entreprises si elles apprécient, oui ou non, la baisse de l’impôt sur les sociétés que nous avons fait adopter. La décision que nous prenons ce soir, monsieur Dominati, n’est pas la première que nous ayons prise : la première a été de baisser le taux de l’impôt sur les sociétés de 33, 3 % à 25 % sur cinq ans.
Une telle décision était attendue depuis des décennies par les entreprises ; il se trouve que c’est nous qui la prenons. Vous avez affirmé que cette contribution exceptionnelle était notre première décision, cela est faux : nos premières décisions sont favorables aux entreprises et répondent à des demandes qui remontent à plusieurs décennies.
S’agissant de l’attractivité de la place financière de Paris, je vous y sais sensible, monsieur Dominati, mais peut-être aurait-il mieux valu supprimer plus tôt la surtaxe sur les salaires ou créer un prélèvement forfaitaire unique.
En effet, monsieur le rapporteur général. Une telle réforme était attendue par tous les investisseurs ; ils me le disent. Les grandes banques anglo-saxonnes attachent de l’importance au prélèvement forfaitaire unique que nous avons mis en place.
Enfin, monsieur Dominati, vous nous reprochez de faire la politique du gouvernement socialiste qui nous a précédés. Mais enfin, si tel était le cas, nous n’aurions pas voté la suppression de la taxe sur les transactions intrajournalières, qui avait été adoptée par la précédente majorité. Nous avons eu le courage de la supprimer pour rendre la place financière de Paris plus attractive, faire venir de grandes institutions financières et créer des emplois à Paris. Comme je sais que vous y êtes sensible et que vous êtes honnête, vous reconnaîtrez que c’est une bonne décision qui favorise l’arrivée de nouveaux emplois à Paris.
S’agissant de la remarque très importante faite par M. le rapporteur général sur la meilleure élasticité des recettes, ce que j’ai écrit à la Commission européenne est que nous tablions sur une meilleure élasticité des recettes pour 2018. En effet, pour cette année, nous pouvons espérer que la conjoncture économique produira cette meilleure élasticité des recettes. En revanche, en fin d’exercice budgétaire, alors que nous sommes presque mi-novembre, nous ne pouvons pas tabler sur une meilleure élasticité des recettes pour 2017.
Toutefois, là aussi par le souci de sincérité qui nous caractérise, nous avons tenu compte de la possibilité que le rendement de l’impôt sur les sociétés soit plus élevé en 2017 qu’en 2016 du fait d’une meilleure croissance. Nous avons donc tablé sur une augmentation de 8 % du rendement du taux d’impôt sur les sociétés. En revanche, nous prenons en compte une élasticité macroéconomique non pas dès 2017, mais uniquement en 2018.
Sur les risques de contentieux, je tiens à dire que la direction générale des finances publiques est pleinement mobilisée, en fin d’année, pour gérer ce risque qui existe effectivement.
Quant à qualifier notre démarche de « bricolage » ou d’« improvisation », je le conteste formellement. Il y a eu décision du Conseil constitutionnel. Nous prenons les décisions rapides et responsables qui s’imposent. L’alternative serait de laisser filer, comme certains le proposent ici ce soir.
Nous prenons pour notre part des décisions responsables. J’ajouterai que, là encore, on ne peut pas nous reprocher de faire la politique de nos prédécesseurs. Combien de personnes m’ont proposé de rétablir la taxe censurée ? On me dit : « C’est très simple, la solution, monsieur Le Maire ! On va vous la donner, monsieur le ministre. » Il y avait eu un conflit autour des organismes de placement collectif en valeurs mobilières, ou OPCVM, comme cela a été très bien rappelé. La taxe avait été jugée illégale. C’est pourquoi on a adopté, en 2012, une nouvelle taxe de nouveau illégale. Eh bien, certains viennent me dire qu’il n’y a pas de problème : il me suffit, comme ministre des finances, de faire de nouveau adopter une nouvelle taxe illégale. Je refuse cette solution !
Je préfère mettre en place cette contribution exceptionnelle, qui repose, je le rappelle, sur la suppression de la taxe sur les dividendes par l’article 13 du projet de loi de finances pour 2018. Cette taxe est supprimée sans être remplacée, alors que majorités de droite comme de gauche, jusqu’à présent, avaient choisi la solution de facilité consistant à faire preuve d’imagination fiscale et à remplacer une taxe illégale par une nouvelle taxe illégale. On pourrait continuer ainsi jusqu’aux calendes grecques ! Nous mettons pour notre part fin à ce processus infernal, nous supprimons la taxe sur les dividendes et nous ne la remplaçons pas, alors que d’autres auraient pu le faire. Nous instaurons simplement une contribution exceptionnelle sur les entreprises, limitée à 5 milliards d’euros.
Enfin, des remarques très intéressantes ont été faites sur les leçons à tirer de tout cela sur les procédures budgétaires. J’attendrai le rapport de l’Inspection générale des finances pour en tirer toutes les conclusions nécessaires, mais je partage totalement les analyses que j’ai entendues : il est évident qu’après des années de cafouillage fiscal il est temps d’en tirer les leçons sur nos procédures et sur nos décisions, au Parlement comme dans mon ministère.
M. Julien Bargeton applaudit.
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
La prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour 2017 s’établit comme suit :
En points de produit intérieur brut
Prévision 2017
Solde structurel (1)
Solde conjoncturel (2)
Mesures exceptionnelles et temporaires (3)
Solde effectif (1 + 2 + 3)
L'article liminaire est adopté.
PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE Ier
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
I. – Les redevables de l’impôt sur les sociétés prévu à l’article 205 du code général des impôts qui réalisent un chiffre d’affaires supérieur à 1 milliard d’euros sont assujettis à une contribution exceptionnelle égale à une fraction de cet impôt calculé sur leurs résultats imposables, aux taux mentionnés à l’article 219 du même code, des exercices clos à compter du 31 décembre 2017 et jusqu’au 30 décembre 2018.
Cette contribution exceptionnelle est égale à 15 % de l’impôt sur les sociétés dû, déterminé avant imputation des réductions et crédits d’impôt et des créances fiscales de toute nature.
Pour les redevables dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 milliard d’euros et inférieur à 1, 1 milliard d’euros, le taux de la contribution exceptionnelle est multiplié par le rapport entre, au numérateur, la différence entre le chiffre d’affaires du redevable et 1 milliard d’euros et, au dénominateur, 100 millions d’euros.
Le taux de la contribution exceptionnelle est exprimé avec deux décimales après la virgule. Le deuxième chiffre après la virgule est augmenté d’une unité si le chiffre suivant est égal ou supérieur à 5.
II. – Les redevables de l’impôt sur les sociétés qui réalisent un chiffre d’affaires égal ou supérieur à 3 milliards d’euros sont assujettis à une contribution additionnelle à la contribution prévue au I du présent article, égale à une fraction de l’impôt sur les sociétés calculé sur leurs résultats imposables, aux taux mentionnés à l’article 219 du code général des impôts, des exercices clos à compter du 31 décembre 2017 et jusqu’au 30 décembre 2018.
Cette contribution additionnelle est égale à 15 % de l’impôt sur les sociétés dû, déterminé avant imputation des réductions et crédits d’impôt et des créances fiscales de toute nature.
Pour les redevables dont le chiffre d’affaires est égal ou supérieur à 3 milliards d’euros et inférieur à 3, 1 milliards d’euros, le taux de la contribution additionnelle est multiplié par le rapport entre, au numérateur, la différence entre le chiffre d’affaires du redevable et 3 milliards d’euros et, au dénominateur, 100 millions d’euros.
Le taux de la contribution additionnelle est exprimé avec deux décimales après la virgule. Le deuxième chiffre après la virgule est augmenté d’une unité si le chiffre suivant est égal ou supérieur à 5.
III. – 1. Pour les redevables qui sont placés sous le régime prévu aux articles 223 A ou 223 A bis du code général des impôts, la contribution exceptionnelle et, le cas échéant, la contribution additionnelle sont dues par la société mère. Ces contributions sont assises sur l’impôt sur les sociétés afférent au résultat d’ensemble et à la plus-value nette d’ensemble définis aux articles 223 B, 223 B bis et 223 D du même code, déterminé avant imputation des réductions et crédits d’impôt et des créances fiscales de toute nature.
2. Le chiffre d’affaires mentionné aux I et II s’entend du chiffre d’affaires réalisé par le redevable au cours de l’exercice ou de la période d’imposition, ramené à douze mois le cas échéant et, pour la société mère d’un groupe mentionné aux articles 223 A ou 223 A bis du code général des impôts, de la somme des chiffres d’affaires de chacune des sociétés membres de ce groupe.
3. Les réductions et crédits d’impôt et les créances fiscales de toute nature ne sont imputables ni sur la contribution exceptionnelle ni sur la contribution additionnelle.
4. La contribution exceptionnelle et la contribution additionnelle sont établies, contrôlées et recouvrées comme l’impôt sur les sociétés et sous les mêmes garanties et sanctions. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à ce même impôt.
5. La contribution exceptionnelle et la contribution additionnelle sont payées spontanément au comptable public compétent, au plus tard à la date prévue au 2 de l’article 1668 du code général des impôts pour le versement du solde de liquidation de l’impôt sur les sociétés.
Elles donnent chacune lieu à un versement anticipé à la date prévue pour le paiement du dernier acompte d’impôt sur les sociétés de l’exercice ou de la période d’imposition. Par dérogation au troisième alinéa du 1 du même article 1668, les redevables clôturant leur exercice au plus tard le 19 février 2018 s’acquittent au plus tard le 20 décembre 2017 du versement anticipé de la contribution exceptionnelle et, le cas échéant, de la contribution additionnelle.
Les montants des versements anticipés sont fixés à 95 % des montants respectifs de la contribution exceptionnelle et de la contribution additionnelle estimés au titre de l’exercice ou de la période d’imposition en cours et déterminés selon les modalités prévues, respectivement, aux I, II et 1 à 3 du présent III.
Si les montants des versements anticipés sont supérieurs, respectivement, à la contribution exceptionnelle et à la contribution additionnelle dues, les excédents respectifs sont restitués dans un délai de trente jours à compter de la date mentionnée au premier alinéa du présent 5.
6. L’intérêt de retard prévu à l’article 1727 du code général des impôts et la majoration prévue à l’article 1731 du même code sont appliqués à la différence entre, d’une part, 95 % du montant de la contribution exceptionnelle sur l’impôt sur les sociétés due au titre d’un exercice et, d’autre part, 95 % du montant de cette contribution estimé au titre du même exercice servant de base au calcul du versement anticipé, sous réserve que cette différence soit supérieure à 20 % du montant de la contribution et à 1, 2 million d’euros.
Le premier alinéa du présent 6 s’applique également à l’insuffisance de versement anticipé de la contribution additionnelle mentionnée au II, déterminée selon les mêmes modalités.
Les premier et deuxième alinéas du présent 6 ne s’appliquent pas si le montant estimé de la contribution exceptionnelle et, le cas échéant, de la contribution additionnelle a été déterminé à partir de l’impôt sur les sociétés, lui-même estimé à partir du compte de résultat prévisionnel prévu à l’article L. 232-2 du code de commerce, révisé dans les quatre mois qui suivent l’ouverture du second semestre de l’exercice, avant déduction de l’impôt sur les sociétés. Pour la société mère d’un groupe mentionné aux articles 223 A ou 223 A bis du code général des impôts, le compte de résultat prévisionnel s’entend de la somme des comptes de résultat prévisionnels des sociétés membres du groupe.
IV
V
VI
L’amendement n° 11 rectifié, présenté par MM. Retailleau, P. Dominati, Husson, Allizard et Bazin, Mmes Berthet et A.M. Bertrand, M. Bonne, Mme Bories, MM. Calvet, Chaize, Charon et Chatillon, Mme Chauvin, M. Danesi, Mme L. Darcos, MM. Darnaud et Daubresse, Mmes Deroche, Deromedi, Deseyne et Di Folco, MM. Dufaut et Duplomb, Mmes Duranton et Eustache-Brinio, MM. Forissier et Frassa, Mme F. Gerbaud, MM. Gilles, Ginesta et Grosperrin, Mme Gruny, MM. Hugonet, Lefèvre et H. Leroy, Mme Malet, M. Mayet, Mme M. Mercier, MM. Mouiller, Nougein, Paccaud, Pemezec, Pierre et Pillet, Mmes Primas et Raimond-Pavero, MM. Reichardt, Revet, Savary et Schmitz, Mme Troendlé et M. Vaspart, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Jean-François Husson.
Vous avez déjà bien compris notre argumentation, monsieur le ministre, puisque nous l’avons exposée lors de la discussion générale : votre démarche est sincère, mais votre décision est injuste.
La franchise de votre propos et la sincérité de votre expression ne valent pas selon nous blanc-seing pour une décision dont nous répétons qu’elle est injuste pour les entreprises et qu’elle constitue un mauvais signe en début de quinquennat. Certes, comme vous l’avez rappelé, des mesures intéressantes de plus long terme sont prises. Néanmoins, comme l’a dit M. Benjamin Griveaux lors de son audition avant-hier par notre commission, dans les situations d’urgence, on prend souvent de mauvaises décisions. Il faisait référence à des lois d’urgence. Je me suis permis de lui répondre que, de la même manière, on pouvait estimer qu’une décision comme celle-ci, prise dans l’urgence, obéissait à la même logique.
Je vous laisse encore le bénéfice du doute, monsieur le ministre, mais je considère là encore que les entreprises ont besoin d’un cadre stabilisé. Or la première mesure que vous prenez est effectivement de rompre la trajectoire que vous avez proposée et que nous approuvons, c’est-à-dire l’allégement progressif de la charge pesant sur les entreprises, notamment la charge fiscale, de façon à permettre à notre économie et à nos entreprises de repartir, ce qui favorisera à la fois le développement économique, la croissance et l’emploi. C’est un très mauvais signe qui est donné à nos entreprises.
Vous nous avez également fait un procès d’intention, monsieur le ministre, en déclarant que vous ne nous entendez pas proposer d’alternative. Nous avions pourtant expliqué que d’autres solutions existaient. Le Gouvernement, sous l’autorité du Premier ministre, aurait pu rendre des arbitrages pour dégager ces 5 milliards d’euros par d’autres biais : vente de participations de l’État ou économies dans la dépense publique.
Certes, vous aviez peu de temps à la suite de la décision d’inconstitutionnalité rendue par le Conseil constitutionnel. Néanmoins, dès l’été, on savait déjà qu’un gros risque de censure existait. Simplement, nous ne connaissions pas l’ampleur de la somme à rembourser. C’est la raison pour laquelle, monsieur le ministre, nous avons déposé cet amendement.
Je partage bien évidemment le sentiment de Philippe Dominati et Jean-François Husson sur la charge qu’on fait peser sur les entreprises.
Fondamentalement, comme M. le ministre l’a reconnu très honnêtement, nous sommes tous, les uns et les autres, gênés par le fait que les contributeurs ne sont pas forcément ceux qui bénéficieront des remboursements. Dans un monde idéal, qui n’existe pas, nous aurions évidemment fait peser une taxe sur les entreprises concernées, mais ce n’est évidemment pas possible. Je pense en particulier aux groupes mutualistes, qui ont été cités, mais aussi à d’autres entreprises. Il y aura plus de perdants que de gagnants, même si je partage l’analyse de Philippe Dominati : au final, il y aura quand même en général des perdants.
Je conviens également que cette contribution représente un mauvais signal quant à la pente de baisse de l’impôt sur les sociétés qui a été annoncée.
Néanmoins, la commission des finances doit faire montre de responsabilité. Nous avons pris un engagement vis-à-vis de nos partenaires européens, celui de faire passer le déficit sous les 3 % de PIB. Or il faut avouer que les solutions techniques pour rester en dessous de ce seuil sont finalement très limitées.
C’est pourquoi j’ai déposé l’amendement n° 2, que j’ai déjà présenté au cours de la discussion générale, amendement qui tend à ramener l’effort à ce qui est strictement nécessaire en le divisant par deux. Par cohérence avec cet amendement, qui a été adopté par la commission, je demande le retrait du présent amendement au profit de celui de la commission.
J’ai bien entendu la réponse, voilà un instant, de M. le ministre ; nous ne révisons pas l’hypothèse de croissance, mais nous considérons qu’il y a une meilleure élasticité des recettes. Au final, selon nous, cela devrait permettre de demander moins aux entreprises tout en maintenant le déficit sous le seuil des 3 %. Je demande donc le retrait de cet amendement, tout en comprenant bien et en partageant largement l’intention de ses auteurs.
Il est défavorable pour les raisons que j’ai déjà explicitées. Je rappelle que l’adoption de cet amendement aurait pour conséquence que le déficit public serait, en 2017, au-dessus de 3 % du PIB. Par conséquent, il serait impossible pour la France de sortir durant les années à venir de la procédure pour déficit public excessif ; elle est le dernier pays dans cette situation.
Tout cela n’est pas fait de gaîté de cœur, que M. Husson le sache. Croyez-moi, je me serais bien passé d’avoir à porter le fardeau de décisions qui entraînent une charge supplémentaire de cette ampleur pour les finances publiques. C’est pourtant mon rôle de ministre de l’économie et des finances de prendre les décisions nécessaires pour que les comptes soient bien tenus et que nos engagements européens soient respectés. C’est aussi ma responsabilité de le faire rapidement. En effet, ce projet de loi de finances rectificative est nécessaire aujourd’hui parce que, si les sommes ne sont pas reçues avant le 20 décembre, elles ne seront pas comptabilisées pour l’exercice 2017.
J’ai exprimé tout à l’heure, lors de la discussion générale, la position de mon groupe : nous n’approuvons évidemment pas cet amendement.
On peut comprendre les difficultés de M. le ministre dans cette situation. Il est vrai que, lors de l’audition de M. Griveaux avant-hier, nous lui avons posé différentes questions tout à fait légitimes ; on peut difficilement comprendre comment on en est parvenu à une telle situation. Nous avons également évoqué la qualité de notre haute administration.
Cependant, lors de la réunion de la commission des finances, le rapporteur général a lui aussi donné sa position. Le monde économique est fortement concerné – 319 entreprises – et, en particulier, les groupes mutualistes. Nous sommes face à un dilemme.
À titre personnel, je partage d’une certaine manière les motivations de cet amendement. Néanmoins, par souci de cohérence avec la réduction du déficit public sous le seuil de 3 % du PIB, je m’abstiendrai.
Je mets aux voix l’amendement n° 11 rectifié.
J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe Les Républicains.
Je rappelle que l’avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
Le scrutin a lieu.
Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.
Il est procédé au dépouillement du scrutin.
Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 7 :
Le Sénat n’a pas adopté.
L’amendement n° 4, présenté par M. Longuet, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 1
Après le mot :
euros
insérer les mots :
et dont le résultat fiscal cumulé de 2012 à 2017 est bénéficiaire, soit en cumul à l’issue de la période couverte par la taxe instaurée par l’article 6 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012,
II. – Alinéa 5
Après le mot :
euros
insérer les mots :
et dont le résultat fiscal cumulé de 2012 à 2017 est bénéficiaire, soit en cumul à l’issue de la période couverte par la taxe instaurée par l’article 6 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012,
III. – Alinéa 9, après la première phrase
Insérer une phrase ainsi rédigée :
Le critère relatif aux résultats fiscaux positifs mentionné aux premiers alinéas des I et II s’applique au niveau du résultat fiscal d’ensemble sur la période de cinq ans concernée.
La parole est à M. Gérard Longuet.
Cet amendement a pour objet de rappeler que nous sommes dans une situation paradoxale. Les entreprises qui ont payé l’impôt censuré par le Conseil constitutionnel sont sollicitées de nouveau et ont, pour la plupart d’entre elles, accepté – on ne paye jamais l’impôt avec enthousiasme – qu’il fallait faire cet effort.
Vous avez, monsieur le ministre, engagé une négociation sur la base d’une répartition moitié-moitié. Seulement, s’il y a la moitié incombant à l’État, il y a aussi celle qui est imposée aux entreprises. Or vous ne reconstituez pas en son sein – sans doute était-ce difficile de le faire – la catégorie de celles qui, ayant payé, auront le bonheur d’être peu ou prou remboursées. Vous créez en revanche une nouvelle catégorie : celles des entreprises qui, se trouvant en situation économique difficile, n’ont pas distribué de dividendes et n’ont pas réalisé de bénéfices pour réinvestir, qui ont donc été, malgré elles, épargnées par cet impôt et qui sont aujourd’hui sollicitées pour concourir à cette contribution alors que, pour beaucoup d’entre elles, de 2012 à 2017, leurs résultats cumulés ne sont pas bénéficiaires. Seule l’année 2017 pourrait l’être.
Cet amendement a pour objet d’appeler votre attention sur cette injustice : certaines sociétés ne toucheront rien, mais sont sollicitées pour un effort qu’en tout état de cause elles n’auraient pas pu assumer. Je le fais en élu lorrain, puisque tel est particulièrement le cas des entreprises sidérurgiques, dont les activités sont fortement cycliques et qui ont traversé une période extraordinairement difficile pendant laquelle elles se sont efforcées de maintenir à la fois l’emploi et l’outil de production. Retrouvant aujourd’hui une petite prospérité, elles se trouvent frappées sans bénéficier d’aucun remboursement, puisque l’impôt ne les a pas touchées : elles n’étaient pas en mesure à l’époque de distribuer de dividendes puisqu’elles ne réalisaient aucun profit.
Je comprends très bien l’analyse de Gérard longuet, mais deux difficultés apparaissent.
Sur la forme d’abord, un problème de rédaction se pose.En effet, avec l’expression « en cumul à l’issue de la période couverte par la taxe instaurée par l’article 6… », on établit un lien avec la taxe qui a été censurée. Dès lors, on risque une nouvelle censure. La solution proposée par le Gouvernement a l’avantage de la simplicité : elle ne crée aucun lien avec l’ancienne taxe et évite ainsi le risque constitutionnel qui est maintenant très clairement identifié.
Sur le fond ensuite, ce que souhaite Gérard Longuet me semble déjà satisfait par le dispositif du Gouvernement. Les règles de droit commun apportent en effet une solution au problème qu’il a soulevé : peut-être le ministre nous apportera-t-il des éclaircissements sur ce point, mais les règles de report des résultats cumulés devraient s’appliquer.
Pour ces raisons, la commission demande le retrait de cet amendement.
Je veux saluer la volonté de Gérard Longuet de tenir compte de la situation économique des entreprises, ce sur plusieurs années.
Comme l’a très bien expliqué le rapporteur général, en créant un lien avec la précédente taxe, nous courons un risque fort d’inconstitutionnalité. Or je ne veux prendre aucun risque de cette nature. C’est d’ailleurs ce qui m’a amené à refuser le plafonnement, alors que, du point de vue de la justice fiscale, un tel élément aurait été efficace. Ce faisant, nous aurions encouru une annulation par le Conseil constitutionnel de toute la recette, ce qui aurait de nouveau mis les finances publiques dans une situation très difficile.
En revanche, pour ce qui est du report des exercices défavorables, je vous confirme que cette possibilité reste ouverte et permettra à des entreprises qui ont été déficitaires cette année de reporter ce déficit sur leurs exercices dans le cadre du droit fiscal commun.
L'amendement n° 4 est retiré.
Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 5, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 1
Supprimer les mots :
et jusqu'au 30 décembre 2018
L'amendement n° 6, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 1
Remplacer l’année :
par l’année :
La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour présenter ces deux amendements.
Ces deux amendements visent à prolonger la perception de la contribution exceptionnelle, eu égard à la situation des comptes publics. C’est une question de cohérence.
Nous souhaitons ainsi que soit pérennisée la majoration de l’impôt sur les sociétés. Je rappelle que l’on vient de demander 4, 5 milliards d’euros à des entreprises qui ont tout de même cumulé 1 620 milliards d’euros de chiffre d’affaires et 45 milliards d’euros de bénéfice fiscal !
Relativisons : elles ne sont tout de même pas sur la paille !
Par ailleurs, on a accordé aux entreprises près de 50 milliards d’euros d’allégements de cotisations sociales et 27 milliards d’euros dans le cadre du CICE.
Il va falloir un jour rendre des comptes au monde du travail. Le capital existe aussi parce que des millions de femmes, d’hommes, de jeunes travaillent ; il n’y a pas que le travail abstrait.
Ces deux amendements participent de la même philosophie : ils visent à étendre cette contribution exceptionnelle le premier jusqu’en 2018, le second jusqu’en 2020. Cela va totalement à l’encontre de ce prévoit le projet de loi de finances pour 2018, à savoir la baisse annoncée de l’impôt sur les sociétés.
La contribution que nous créons au cours de cette soirée un peu singulière est tout à fait exceptionnelle. En anglais, on dirait one shot. N’en parlons plus. Nous n’avons surtout pas envie de prolonger l’exercice et de maintenir en France un taux élevé d’impôt sur les sociétés, qui – les uns et les autres l’ont rappelé – est parmi les plus forts en Europe.
Par conséquent, la commission est très défavorable à ces amendements.
Je me suis exprimé à ce sujet en commission des finances, mais j’aimerais que celle-ci, avec le concours de vos services, monsieur le ministre, explore les mécanismes de la dette privée en France.
En effet, dans la mesure où l’on fait beaucoup de comparaisons entre les dettes publiques des États de l’Union européenne, il me semble opportun que l’on examine les mécanismes de la dette privée de chaque pays européen. J’ai commencé à le faire : les chiffres sont assez surprenants, surtout quand il s’agit de pays auxquels on compare souvent la France – je pense à l’Allemagne où, qu’on le veuille ou non, le patronat a été moins aventureux qu’ailleurs.
La dette privée, nous la payons ! L’État la paye, monsieur le ministre, vous le savez très bien. C’est une question importante, même si, à cette heure, c’est une digression.
Sourires.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 2, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 2
Remplacer le pourcentage :
par le pourcentage :
II. – Alinéa 6
Remplacer le pourcentage :
par le pourcentage :
La parole est à M. le rapporteur général.
Une élasticité des recettes de 0, 1 point supérieure à ce qui est prévu entraînerait 2, 5 milliards d’euros de recettes supplémentaires. Cela permettrait de diminuer d’autant la contribution et de la diviser par deux.
Monsieur le ministre, vous avez affirmé tout à l’heure que cette contribution porterait sur l’exercice 2018. Je ne lis pas de la même manière la lettre que vous avez adressée à la Commission européenne : vous y faites bien référence aux derniers encaissements comptables recueillis à la fin du mois de septembre, c'est-à-dire à l’actualité immédiate.
S’il y a de meilleurs encaissements, une meilleure élasticité des recettes, cela devrait se traduire par un surcroît des recettes. Une élasticité des prélèvements obligatoires de 0, 1 point représente 2, 5 milliards d’euros. Cela signifie que le taux de la contribution devrait passer de 15 % à 7, 5 % et que l’on demande aux entreprises non pas 5 milliards d'euros, mais 2, 5 milliards d'euros.
Ce qui nous est proposé là, c’est un pari. Connaissant le rapporteur général, c’est évidemment un pari raisonnable, réfléchi et sage, mais cela reste un pari. Or nous ne pouvons pas nous le permettre et considérer que l’élasticité sera suffisante pour passer sous les 3 %.
C’est pour cela que, tout en saluant le caractère imaginatif et réfléchi de cette proposition, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.
Il s’agit là d’un amendement de fond, important et intéressant, mais contre lequel nous voterons, et ce pour trois raisons.
Premièrement, si les prévisions de l’INSEE sont de 1, 8 %, celles de l’Union européenne restent à 1, 7 % et celles du FMI à 1, 6 %. Une prévision de 1, 7 % me paraît donc toujours raisonnable et prudente.
Deuxièmement, nous avons réfléchi à la façon dont nous élaborons la loi, lors de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques. Je trouve donc paradoxal de vouloir, à l’occasion d’un projet de loi de finances rectificative d’urgence, très particulier et avec un objet unique, revoir les hypothèses de croissance. Ce n’est vraiment pas le lieu !
Troisièmement, s’il y a de bonnes nouvelles, comme une meilleure croissance que prévu, elles peuvent être utilisées à meilleur escient.
Monsieur le rapporteur général, comme l’a bien rappelé M. le ministre, ce n’est pas une question d’équilibre ou de risque, ce n’est pas non plus une discussion de boutiquiers : c’est un problème d’éthique. Nous étions contre cette taxe il y a cinq ans, voilà la réalité. Je ne sais pas si cinq ans de socialisme ont fait évoluer la vision que vous pouvez avoir sur cette taxe.
Toujours est-il qu’il ne s’agit pas de ne prendre que la moitié de la pénalité qui frappe ces entreprises et le monde économique. Il ne s’agit pas non plus de savoir si, lorsque l’État est responsable d’une faute avérée, le financement de celle-ci est automatiquement assuré par moitié ou par tiers, que cela concerne les entreprises, les individus ou les familles.
Vous êtes là en train d’établir un principe comptable : à partir du moment où il y a faute et que l’État le reconnaît, le financement est assuré automatiquement par moitié. Ce n’est pas ainsi que le groupe Les Républicains analyse la situation et c'est la raison pour laquelle il votera contre cet amendement.
Nous voterons également contre cet amendement, assez antinomique avec le projet de loi de programmation des finances publiques qui vient d’être adopté. Sur votre initiative, monsieur le rapporteur général, nous avons adopté un amendement prévoyant que, si bonnes nouvelles il y avait, elles devaient être consacrées d’abord à la baisse de la dette. Or, à la première occasion, vous proposez une utilisation différente de cet argent !
M. Claude Raynal. Je veux être en phase avec ce que vous avez proposé, monsieur le rapporteur général…
Marques d’ironie sur les travées du groupe socialiste et républicain.
Comme je l’ai dit au cours de la discussion générale, nous sommes face à un problème de finances publiques. La solution qui est proposée n’est pas satisfaisante, brillante ou équitable, mais il nous faut être réalistes et, si l’élasticité permet de dégager 2, 5 milliards d’euros supplémentaires de recettes et que celles-ci sont affectées au désendettement de notre pays, cela me semble répondre à l’intérêt général.
Je défends très souvent les entreprises, non par principe, mais parce qu’elles sont à mon sens le moteur de notre économie et même de la solidarité nationale.
Dans le cas qui nous occupe, les entreprises payent plus d’un milliard d’euros d’impôt. Certaines – quelquefois même des grandes entreprises – peuvent être dans des situations difficiles, mais la base, c’est l’impôt sur les sociétés. Si les entreprises réalisent un résultat imposable moindre, leur contribution sera relativement faible, fût-elle majorée d’un certain nombre de points.
Pour la plupart de ces structures, contrairement à nombre de PME, le taux réel d’imposition sur les sociétés n’est pas de 33 % : il oscille très souvent entre 5 % et 20 %, à partir du moment où elles dégagent un chiffre d’affaires de 1 milliard ou de 3 milliards d’euros.
M. Philippe Dominati s’exclame.
De plus, certains crédits d’impôt permettent d’échapper à la base imposable. C’est le cas du CICE – une erreur du gouvernement précédent –, ce qui pose des problèmes dans sa transformation en charges sociales, ou du crédit d'impôt recherche.
D’une certaine manière, ce que l’on va reprendre aujourd’hui de façon ponctuelle a déjà été financé par des avantages fiscaux de l’État.
Même si, sur le principe, je comprends tout à fait les arguments développés par le rapporteur général, il nous faut nous en tenir à la proposition du Gouvernement et nous montrer pragmatiques, d’autant que le Gouvernement a pris l’engagement de baisser l’impôt sur les sociétés pour le ramener de 33 % à 25 % – j’espère qu’il s’y tiendra, sinon, nous le lui rappellerons. C’est tout de même le premier à prendre une telle initiative depuis une vingtaine d’années.
Essayons de lui faciliter les choses pour qu’il atteigne ses objectifs européens de passer sous la barre des 3 % de déficit public et de réduire la dette publique. C’est pourquoi nous devons le soutenir dans sa démarche de récupérer 5 milliards d’euros.
La disposition prévue par cet amendement ouvre un débat intéressant. Néanmoins, je tiens à rappeler à mon tour que l’une de nos priorités fortes, c’est de réduire les déficits et la dette publique.
Par ailleurs, cette contribution exceptionnelle s’adresse à des entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 milliard ou 3 milliards d’euros et l’essentiel de la recette est concentré sur des entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 14 milliards d’euros. En outre, cette contribution ne s’applique que sur les bénéfices et pour une année.
Par conséquent, il faut s’en tenir à la proposition du Gouvernement, si l’on veut être dans une logique de non-dégradation du déficit public.
Pour ma part, je défends la proposition du rapporteur général.
Vous affirmez, monsieur le ministre, que c’est un pari. Oui ! Mais vous avez une marge de manœuvre, ce sont les participations de l’État. L’État est un actionnaire extrêmement important dans notre pays et, comme pour tous les propriétaires, le rôle d’un patrimoine, c’est d’amortir les coups durs.
Nous vivons un coup dur, dont vous n’êtes pas responsable et dont la faute incombe au gouvernement précédent que – si ma mémoire est bonne –, comme moi, vous combattiez.
Aujourd'hui, il faut tirer un trait sur le passé. Jouons donc l’avenir avec les promesses de développement et de croissance que vous annoncez à travers un certain nombre de réformes qu’à titre personnel, et comme l’ensemble du groupe Les Républicains, je soutiens.
Le rapporteur général propose un compromis. C’est d’ailleurs bien cela qu’avec cette contribution exceptionnelle vous avez conclu avec les entreprises : le remboursement incombera pour moitié à elles, pour moitié à la dépense publique. Là, il s’agit d’un compromis de plus : pour ce qui concerne la dépense publique, une moitié serait financée par des allégements du patrimoine de l’État, qui est actionnaire dans des conditions parfaitement inutiles de toute une série de réussites industrielles. Cette réserve interviendra si le nouveau pourcentage que propose le rapporteur général n’est pas suffisant.
Je mets aux voix l'amendement n° 2.
J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.
Je rappelle que l'avis du Gouvernement est défavorable.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
Le scrutin a lieu.
Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.
Il est procédé au dépouillement du scrutin.
Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 8 :
Le Sénat n'a pas adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Il faut convaincre davantage !
Sourires.
L'amendement n° 3, présenté par M. Longuet, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 2
Compléter cet alinéa par les mots :
, et après abattement d’un montant de 40 millions d’euros
II. – Alinéa 6
Compléter cet alinéa par les mots :
, et après abattement d’un montant de 70 millions d’euros
La parole est à M. Gérard Longuet.
M. Gérard Longuet. Cet amendement a pour objet de conforter l’effet de lissage introduit par l’Assemblée nationale, en le complétant par un abattement. Je crois que son destin est désormais fixé…
Sourires.
L'amendement n'est pas adopté.
Je suis saisi de trois amendements identiques.
L'amendement n° 9 rectifié est présenté par MM. Raynal, Jeansannetas et Guillaume, Mme Lienemann, MM. Féraud, Lalande et les membres du groupe socialiste et républicain.
L'amendement n° 10 est présenté par M. Longeot.
L'amendement n° 12 rectifié ter est présenté par MM. Genest et Darnaud, Mmes Bories et Gruny et MM. Bonhomme, Joyandet, Rapin, Priou, Raison, Revet, Danesi, Paccaud, Gremillet, Perrin, Longuet, Cuypers et B. Fournier.
Ces trois amendements sont ainsi libellés :
I. – Alinéa 9, première phrase
Remplacer les références :
aux articles 223 A ou 223 A bis
par les références :
au premier alinéa ou au quatrième alinéa du I de l’article 223 A ou à l’article 223 A bis
II. – Après l’alinéa 9
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
… Pour les redevables qui sont placés sous le régime prévu au cinquième alinéa du I de l’article 223 A du code général des impôts, la contribution exceptionnelle et la contribution additionnelle sont dues par chaque banque, caisse et société membre du groupe aux conditions et selon les modalités prévues respectivement aux I et II.
La parole est à M. Rémi Féraud, pour présenter l’amendement n° 9 rectifié.
Cet amendement a pour objet de réduire la pénalisation subie par les groupes bancaires mutualistes du fait de la contribution exceptionnelle créée par ce projet de loi de finances rectificative. Cela a été évoqué au cours de la discussion générale, alors qu’ils ne versent pas de dividendes et n’étaient donc pas touchés par la précédente taxe, les trois grands groupes coopératifs et mutualistes français seront mis à contribution à hauteur d’un milliard d’euros, ce qui ne représente pas moins de 20 % de la recette totale attendue de la nouvelle contribution. Or les sommes que ces banques ne versent pas en dividendes servent à financer l’investissement, l’emploi, l’économie réelle en France, ce qui ne peut pas nous laisser indifférents.
Monsieur le ministre, vous avez vous-même reconnu le problème, sans proposer toutefois de dispositif particulier pour y remédier. Nous proposons par conséquent que, pour les groupes mutualistes, le chiffre d’affaires et le résultat au niveau des filiales, et non plus au niveau de la société mère, soient pris en compte.
Je tiens à rappeler que, avec cette mesure, les banques mutualistes continueraient de contribuer de façon tout à fait importante – de l’ordre de 650 millions d’euros – à l’effort demandé.
À l’argument du risque juridique qui sera certainement invoqué, je réponds qu’il nous revient aussi de trouver des dispositions pour prendre en compte une différence de situation manifeste, reconnue par tous.
Enfin, il ne s’agit pas de supprimer la contribution exceptionnelle proposée par le Gouvernement ; il convient plutôt de l’adapter à une situation très particulière.
L’amendement n° 10 n’est pas soutenu.
La parole est à M. Mathieu Darnaud, pour présenter l'amendement n° 12 rectifié ter.
Je ne répète pas les arguments qui viennent d’être avancés, mais rappelle que ces banques mutualistes, qui ont leur activité en France et sont présentes aussi dans nos territoires via leurs caisses régionales, financent l’économie réelle. À ce titre, la solution qui vient d’être exposée me semble aller dans le bon sens pour ne pas les pénaliser outre mesure.
Comme le ministre, j’ai reconnu que les groupes mutualistes contribuaient fortement à cette nouvelle mesure. Dans un monde idéal, qui n’existe pas, nous aurions pu proposer un dispositif plus ciblé excluant les entités ne bénéficiant pas de remboursement. La jurisprudence du Conseil constitutionnel nous en empêche et l’heure tardive ne se prête pas à une analyse juridique poussée.
Malheureusement, tout dispositif de bricolage juridique risque de nous soumettre de nouveau à la censure du Conseil constitutionnel. Reconnaissons que le mécanisme du Gouvernement a au moins le mérite de la simplicité : il crée une contribution exceptionnelle sur un impôt existant en conservant les mêmes bases fiscales et les mêmes règles de calcul. Cela paraît moins risqué, même si je regrette beaucoup son impact sur les groupes mutualistes.
Comprenez que la commission ne puisse que demander le retrait de ces amendements. Nous ne pouvons pas risquer une troisième censure : il est temps de mettre un terme à cette longue chronique !
Le Gouvernement partage l’avis de la commission.
Je reconnais la difficulté posée par la situation des groupes mutualistes, j’en parle très régulièrement avec leurs présidents. Nous n’avons pas encore trouvé de solution, nous y travaillons. Nous verrons dans les mois qui viennent quel type de réponse complémentaire nous pouvons envisager.
Malheureusement, l’adoption de ces amendements nous exposera – ce n’est pas un pari, c’est une certitude ! – à une rupture d’égalité devant l’impôt, donc à une annulation.
Je connais bien l’argument selon lequel on est obligé de traiter tout monde avec égalité. C’est tout à fait normal au regard de nos principes républicains.
Toutefois, plusieurs délibérations de la Cour de justice de l'Union européenne légitiment que les coopératives puissent bénéficier de dispositifs législatifs et fiscaux différenciés par rapport aux règles de la concurrence. En effet, dans la mesure où celles-ci n’ont pas accès au marché, elles sont privées d’outils les mettant à égalité de concurrence. Par conséquent, les États membres peuvent élaborer des outils fiscaux ou des dispositifs spécifiques pour le statut coopératif. C’est d’ailleurs ce qui a permis à notre pays de garder, dans certains secteurs, des taxations et des fiscalités propres.
À mon sens, la mesure proposée n’est ni anticonstitutionnelle ni même contraire au droit européen.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 9 rectifié et 12 rectifié ter.
Les amendements ne sont pas adoptés.
Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 1 rectifié est présenté par MM. Canevet, Morisset et Mouiller.
L'amendement n° 13 est présenté par M. Capus.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
A. – Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
VII. – Les I, II et III ne sont pas applicables aux redevables de l’impôt sur les sociétés qui ont acquitté la contribution prévue à l’article 235 ter ZCA du code général des impôts pour un montant cumulé inférieur à 500 000 € pour les années 2014 à 2017.
B. – Pour compenser la perte de recettes résultant du A, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
… – La perte de recettes résultant pour l’État du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
La parole est à M. Michel Canevet, pour présenter l’amendement n° 1 rectifié.
Cet amendement a également pour objet de proposer un dispositif particulier pour les entreprises du secteur de l’économie sociale.
Un consensus se dégage sur l’ensemble des travées pour considérer que les sociétés qui ne versent pas de dividendes ou qui en versent peu devraient être exclues de cette nouvelle contribution. J’entends qu’il puisse y avoir des difficultés juridiques à mettre en œuvre un tel dispositif et le temps qui nous a été imparti pour déposer nos amendements ne nous a pas permis d’examiner la pertinence juridique de cette mesure.
En revanche, nous nous accordons tous pour exclure ces sociétés sur un critère objectif, celui du taux de dividendes versés.
On ne peut que partager l’analyse des auteurs de ces amendements, mais le risque de rupture d’égalité est patent et je crois que la censure serait quasi inéluctable.
Par conséquent, la commission demande le retrait de ces amendements ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.
L'amendement n° 1 rectifié est retiré.
Monsieur Capus, l'amendement n° 13 est-il maintenu ?
L'amendement n° 13 est retiré.
Je mets aux voix l'article 1er.
J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe Union Centriste.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
Le scrutin a lieu.
Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.
Il est procédé au dépouillement du scrutin.
Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 9 :
Le Sénat n'a pas adopté.
TITRE II
RATIFICATION DE DÉCRETS RELATIFS À LA RÉMUNÉRATION DE SERVICES RENDUS
Est autorisée, au-delà de l’entrée en vigueur de la présente loi, la perception des rémunérations de services instituées par le décret n° 2017-1188 du 21 juillet 2017 relatif à la rémunération de certains services rendus par le service à compétence nationale dénommé « Agence pour l’informatique financière de l’État ». –
Adopté.
Je demande une suspension de séance de cinq minutes, monsieur le président, afin de permettre au Gouvernement de tirer les conséquences du rejet de l’article 1er.
Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.
La séance est suspendue.
La séance, suspendue à vingt-et-une heures trente, est reprise à vingt-et-une heures trente-cinq.
