Séance en hémicycle du 16 juillet 2008 à 21h30

La séance est reprise.

La conférence des présidents a établi comme suit l’ordre du jour des prochaines séances du Sénat :

Jeudi 17 juillet 2008

À 9 heures 30, à 15 heures et le soir :

Vendredi 18 juillet 2008

À 9 heures 30, à 15 heures et le soir :

Mardi 22 juillet 2008

À 10 heures, à 16 heures et le soir :

- Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après déclaration d’urgence, portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail (n° 448, 2007-2008) ;

Mercredi 23 juillet 2008

À 15 heures :

1°) Sous réserve de leur dépôt, conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de modernisation de l’économie ;

2°) Sous réserve de leur dépôt, conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques pendant le temps scolaire ;

À 21 heures 30 :

3°) Sous réserve de leur dépôt, conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d’emploi ;

4°) Sous réserve de leur dépôt, conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007.

Jeudi 24 juillet 2008

À 11 heures 30 :

- Sous réserve de leur dépôt, conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail.

Par ailleurs, la conférence des présidents a fixé les dates de séances de questions d’actualité au Gouvernement.

D’octobre à décembre 2008

- Jeudi 16 octobre 2008 - Jeudi 30 octobre 2008

- Jeudi 13 novembre 2008 - Jeudi 27 novembre 2008

- Jeudi 11 décembre 2008 - Jeudi 18 décembre 2008

Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents relatives à la tenue des séances ?...

Ces propositions sont adoptées.

Nous reprenons la discussion en deuxième lecture du projet de loi constitutionnelle, adopté avec modifications par l’Assemblée nationale en deuxième lecture, de modernisation des institutions de la Ve République.

Dans la discussion des articles, nous poursuivons l’examen de l’article 18.

Monsieur le président, je frémis tant le sujet est délicat !

Il s’agit du vote bloqué, prévu à l’article 44, alinéa 3, de la Constitution. Je ne ferai à personne l’offense d’expliquer cette procédure que nous connaissons tous puisque nous l’avons tous pratiquée.

Pour qu’il n’y ait pas la moindre ambiguïté, je rappelle que le principe du vote bloqué ne doit pas, à mes yeux, être remis en cause. Il peut être utile pour clarifier un débat, accélérer un débat enlisé, surmonter une obstruction. En seconde délibération, il peut servir à revenir sur des erreurs ou des accidents circonstanciels. Le Gouvernement doit pouvoir ainsi conserver la maîtrise du déroulement des débats.

En revanche, les amendements soumis au vote devraient, selon moi, être aussi agréés par la commission saisie au fond. Ce système aurait le mérite de prendre davantage en compte l’expression de la représentation nationale. En cas de désaccord sur un ou plusieurs amendements entre le Gouvernement et la commission saisie au fond, ceux-ci ne seraient pas soumis au vote bloqué et pourraient cependant, pris individuellement, faire l’objet d’une seconde délibération, de manière que les droits ultimes du Gouvernement soient préservés.

L’amendement n° 66, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Après le deuxième alinéa de l’article 44 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsqu’un amendement a été adopté par une assemblée, le gouvernement ne peut demander une nouvelle délibération de l’article amendé au cours de la même lecture devant ladite assemblée. »

Cet amendement a déjà été défendu.

L’amendement n° 122, présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Le même article est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le Gouvernement ne peut introduire, par amendement à un projet de loi ou une proposition de loi, de dispositions nouvelles autres que celles qui sont en relation directe avec une des dispositions du texte en discussion ou dont l’adoption est soit justifiée par des exigences de caractère constitutionnel soit nécessitée par la coordination avec d’autres textes en cours d’examen au Parlement. Ces dispositions ne s’appliquent pas aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. »

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Cet amendement a pour objet d’encadrer le pouvoir d’amendement du Gouvernement en proscrivant les cavaliers législatifs. Je pense que tout le monde sera d’accord sur cet objectif.

On pourrait nous demander pourquoi le Gouvernement, à la différence des parlementaires, ne pourrait pas, lui aussi, déposer tous les amendements qu’il souhaite : tout simplement parce qu’il peut les présenter n’importe quand et, notamment, sans qu’ils aient été examinés par la commission. Il peut ainsi déposer un amendement à la dernière minute, ce qui est tout à fait gênant parce qu’on risque de se trouver face à des dispositions dont il n’a jamais été question par ailleurs.

Quel est l’avis de la commission sur l’ensemble des amendements en discussion commune ?

Beaucoup de ces amendements ont déjà été déposés en première lecture et rejetés par notre assemblée. Je ne ferai donc pas de longs commentaires.

Je rappellerai qu’il peut être utile d’organiser des débats simplifiés en séance publique, comme le permettra la disposition ajoutée par l’article 18 au premier alinéa de l’article 44 de la Constitution, en particulier sur des textes à caractère technique qui ne recèlent pas de réels enjeux politiques. La commission est donc défavorable aux amendements identiques n° 62 et 121.

L’adoption de l’amendement n° 63 reviendrait à empêcher les commissions d’examiner les amendements avant leur examen en séance publique. C’est curieux ! Avis défavorable.

Il en va de même en ce qui concerne l’amendement n° 64. Le droit d’amendement du Gouvernement est soumis par la jurisprudence du Conseil constitutionnel aux mêmes conditions que celui des parlementaires. Les dispositions introduites par cet amendement ne lui sont actuellement applicables qu’à partir de la deuxième lecture d’un texte. Il n’y a aucune raison de les étendre à la première lecture.

L’amendement n° 65 tend à supprimer le vote bloqué, ce qui diminuerait l’une des garanties de l’efficacité de l’action gouvernementale. Il faut maintenir cette procédure, d’autant que le recours à la procédure dite du « 49-3 » sera très encadré. Avis défavorable.

Madame Boumediene-Thiery, l’Assemblée nationale a effectivement souhaité rétablir en deuxième lecture le renvoi à la loi organique, que le Sénat avait supprimé en première lecture. La position des députés se justifie par le souci de fixer un cadre commun aux conditions d’exercice du droit d’amendement par le Gouvernement et les parlementaires. Nous avions, quant à nous, estimé qu’il n’y avait pas de raison d’encadrer le droit d’amendement du Gouvernement.

Par souci de compromis, il est souhaitable d’en rester à cette rédaction, et la commission émet donc un avis défavorable sur l’amendement n° 8.

L’amendement n° 24 pose pour principe que le Gouvernement devrait obligatoirement retenir les amendements proposés ou acceptés par la commission saisie au fond, ce qui limiterait fortement la portée du vote bloqué. Dès lors que le Sénat se rallie à la limitation du recours au 49-3, il n’est pas souhaitable de restreindre, de surcroît, l’utilisation du vote bloqué qui, même si elle doit rester exceptionnelle, n’en constitue pas moins une garantie de l’efficacité de l’action de l’exécutif.

J’émettrai donc un avis défavorable sur cet amendement pour qu’on ne puisse pas m’accuser de ne demander le retrait de leurs amendements qu’à certains de nos collègues ! Au demeurant, je demande le retrait de tous les amendements, bien entendu ! Mais, dans le cas présent, la commission, comme en première lecture, a émis un avis défavorable.

L’amendement n° 66 vise non pas la nouvelle délibération, procédure qui relève de l’initiative du Président de la République, mais la seconde délibération, qui est demandée par le Gouvernement. Celle-ci garantit une certaine souplesse à la procédure législative. Avis défavorable.

L’amendement n° 122 appelle le même commentaire et recueille le même avis défavorable que l’amendement n° 64.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est naturellement défavorable aux amendements n° 62 et 121, qui tendent à la suppression de l’article 18.

Il ne s’agit nullement, avec cet article, de porter atteinte au droit d’amendement, qui continuera à s’exercer en commission et en séance publique. Évidemment, lorsque, pour quelques textes, tout le monde aura convenu – comme aujourd’hui pour certaines conventions internationales – qu’il n’est pas nécessaire de reprendre en séance publique un débat amplement mené en commission, l’intérêt de rediscuter en séance des amendements déjà examinés en commission sera… limité.

Quant à la loi organique, elle a pour objectif d’assurer que le traitement des amendements du Gouvernement s’effectuera de manière cohérente entre les deux assemblées, sans plus.

L’amendement n°63 du groupe CRC tend à introduire des dispositions qui seraient contradictoires avec le deuxième alinéa de l’article 44 de la Constitution, qui permet au Gouvernement de s’opposer, après l’ouverture du débat, à l’examen des amendements qui n’ont pas été soumis antérieurement à la commission. La clarté et la sincérité du débat parlementaire peuvent justifier une certaine organisation de nature à permettre à chacun de prendre connaissance des amendements déposés. Par conséquent, l’avis du Gouvernement est défavorable.

Les amendements n° 64 et 122 tendent à interdire au Gouvernement de déposer des amendements d’un certain type en première lecture. Il s’agit d’une proposition du comité Balladur que le Gouvernement n’a pas souhaité intégrer dans son projet de loi, et des amendements de même nature ont été précédemment rejetés. La jurisprudence sur les cavaliers législatifs permet déjà amplement de limiter toute dérive du droit d’amendement gouvernemental en première lecture. L’ajout de cette précision à l’article 44 ne s’impose donc pas.

L’amendement n°65 tend à la suppression du troisième alinéa de l’article 44 de la Constitution. Cet amendement recueille un avis défavorable. En effet, le vote bloqué doit bien entendu être utilisé avec parcimonie et modération, mais cet instrument reste utile pour assurer une certaine cohérence à un texte. Le projet de révision constitutionnelle renforce déjà très largement les pouvoirs du Parlement et réduit un certain nombre de prérogatives du Gouvernement, comme l’a dit M. le rapporteur, notamment en ce qui concerne le recours à la procédure de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

L’amendement n° 8 recueille également un avis défavorable, car le Gouvernement ne souhaite pas que le règlement de chaque assemblée puisse apporter des limitations à son droit d’amendement. Autant il est légitime que les règlements arrêtent les règles concernant le dépôt des amendements des membres de chaque assemblée, les modalités de leur examen, de leur discussion et de leur vote, autant il ne paraît pas souhaitable au Gouvernement que de telles règles puissent le contraindre, d’autant que ces règles pourraient être très différentes d’une assemblée à l’autre. C’est d’ailleurs le sens du renvoi à la loi organique qui a été réintroduit par l’Assemblée nationale.

Monsieur Lambert, le Gouvernement comprend bien qu’il faille accorder un droit de regard aux commissions saisies au fond sur la possibilité de recourir à la procédure de l’article 44, alinéa 3, de la Constitution.

Votre argumentation est très équilibrée puisque vous considérez que la procédure du 44-3 ne doit pas être remise en cause dans la mesure où elle peut, comme vous le dites, aider à clarifier le débat, à accélérer un débat enlisé, à surmonter une obstruction. C’est effectivement le point de vue du Gouvernement, qui n’a pas souhaité modifier cette procédure. Le comité Balladur lui-même, de composition pluraliste, ne l’avait pas proposé.

Le Gouvernement estime aussi que le vote bloqué doit être utilisé avec parcimonie, je l’ai dit à l’instant ; je crois que c’est plutôt le cas aujourd’hui.

Oh !

J’en viens à votre proposition selon laquelle les commissions pourraient codécider avec le Gouvernement des amendements faisant l’objet du vote bloqué.

Dans le cadre de l’équilibre général de cette réforme, le Gouvernement est attaché à ce que certains instruments soient maintenus qui lui permettent de faire valoir son point de vue. C’est pourquoi il estime qu’il doit pouvoir disposer de la procédure de l’article 44, alinéa 3, notamment en cas de désaccord profond avec la commission saisie au fond. C’est l’un des éléments de l’équilibre de la procédure législative.

En conséquence, monsieur le sénateur, je me permets de vous demander – c’est à peine si j’ose le faire, après les reproches qui ont été formulés tout à l'heure par M. Dreyfus-Schmidt ! – le retrait de votre amendement n° 24. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Enfin, l’amendement n° 66 tend à interdire au Gouvernement de demander, au cours d’une même lecture, une nouvelle délibération. Avis défavorable.

La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote sur les amendements identiques n° 62 et 121.

Nous avons demandé un scrutin public sur ces amendements de suppression, non pas pour multiplier les scrutins publics, auxquels nous savons nos collègues de l’UMP très attachés en cas de difficulté, mais simplement parce que l’article 18 nous semble essentiel.

Monsieur le secrétaire d’État, vos paroles, tant en première qu’en seconde lecture, ne nous ont pas rassurés. Vous avez utilisé la conjonction « et » – « en commission et en séance plénière » –- alors que le texte dit « ou ».

C’est pareil !

M. Bernard Frimat. Je ne pense pas, sauf si le Gouvernement présente un amendement de dernière minute, que nous soyons partis pour constitutionnaliser les pages d’un grand quotidien du soir !

Le Président de la République nous annonce qu’il se porte garant des droits de l’opposition. Vous me permettez de trouvez cela très injuste pour la majorité !

C’est l’arbitre !

Car nous avons, nous, une démarche beaucoup plus consensuelle – nous sommes d’ailleurs les seuls –, visant à ce que l’ensemble des parlementaires puisse en toute équité bénéficier du droit d’amendement.

Or il nous semble que, loin d’en accorder les garanties, vous renvoyez le droit d’amendement et la manière dont il sera exercé au règlement des assemblées parlementaires.

J’ai eu l’occasion d’expliquer hier que nous nous trouvions face à une dégradation, en termes de qualité juridique des instruments de référence. Nous souhaitons réellement que cet article fasse l’objet d’un scrutin public pour bien montrer que nous sommes là au cœur de l’explication et de la défense de ce qui est une démarche démocratique.

À qui fera-t-on croire que réglementer le droit d’amendement et ne garantir, par article du journal Le Monde interposé, que le droit d’amendement de l’opposition, en laissant en déshérence celui de la majorité – ce qui est insupportable –, constitue une avancée démocratique ?

Nous sommes simplement devant une diminution du droit du Parlement. C’est un recul supplémentaire que recèle ce texte cette loi, lequel en comporte de nombreux, et qui justifie notre position.

Mais nous ne désespérons pas de vous convaincre ! La nuit aidant, vous arriverez peut-être à comprendre qu’il était possible d’aller vers une révision plus intelligente. À ce moment-là, en deuxième lecture, monsieur le secrétaire d’État, saisi d’un élan démocratique que nous saluerions à sa juste valeur, vous nous proposeriez la constitutionnalisation des propositions du Président de la République ! §Cela aurait le mérite de les faire passer du statut de coup de communication à celui de progrès démocratique ! Cela dit, je pense que nous en sommes loin. La nuit nous apportera sans doute tout de même quelques précisions, sous votre houlette bienveillante, monsieur le président.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Vous avez fait toute votre communication, monsieur le secrétaire d’État, depuis des mois, sur le renforcement des pouvoirs du Parlement. Or nous avons constaté qu’en réalité il ne s’agissait aucunement de cela. En effet, malgré toutes les possibilités dont disposent déjà, dans la Constitution telle qu’elle est aujourd’hui, le Gouvernement et la majorité pour encadrer le débat parlementaire, cette révision ne va vous servir qu’à le contraindre encore davantage et, notamment, à réduire le droit d’amendement des parlementaires.

Nous avons tenté de contrecarrer la communication gouvernementale en expliquant que la vraie raison de cette révision constitutionnelle, une présidentialisation accrue du régime, n’était hélas pas contrebalancée par un renforcement des droits du Parlement.

Le Président de la République a lui-même voulu cette réforme depuis qu’il est élu, afin d’exercer sans entraves son rôle de chef absolu de l’exécutif, un rôle qu’il revendique, comme il le démontre aujourd’hui en venant s’immiscer, par le biais d’un entretien accordé au Monde, dans le débat entre le Gouvernement et le Parlement. Et, à cette occasion, il s’affirme garant du droit d’amendement ! Et vous n’en profitez pas ? Il y a là un léger dysfonctionnement ! Apparemment, il est le chef de l’exécutif, mais l’exécutif ne suit pas puisqu’il refuse toute modification de cet article 18 dans un sens qui permettrait d’asseoir le renforcement de ce droit d’amendement des parlementaires.

Nous sommes donc confortés dans l’idée qu’il ne s’agit donc en rien, avec ce texte, de renforcer les droits du Parlement. Le Président de la République fait des effets d’annonce, il parle dans la presse ! Peut-être qu’avec votre révision il en sera tout autrement, mais ça, nous ne pouvons pas le prévoir, car nous ne lisons pas dans le marc de café !

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. Nous vivons donc à l’heure de la juxtaposition des contraires. C’est l’apothéose de l’oxymore !

Tout à l’heure, il a été fait allusion à la première page du numéro du journal Le Monde paru aujourd’hui à midi. Mais il faut aussi lire en détail la page 6.

Ah oui ! Elle est encore mieux !

M. Jean-Pierre Sueur. Nous y voyons qu’au moment même où il nous dit qu’il est nécessaire et urgent de renforcer les pouvoirs du Parlement, M. le Président de la République se comporte comme un hyper-président.

Cet hyper-président, à lui seul, statue sur la Constitution, la loi et le règlement des assemblées parlementaires. C’est extraordinaire !

Ainsi, on fait le contraire de ce que l’on dit et l’on dit le contraire de ce que l’on fait !

Si l’on croyait tout ce qu’il dit !

Si vous le permettez, je vais m’en tenir à quelques lignes de propos du Président de la République :

« Les propositions de Bernard Accoyer sur les droits de l’opposition et des groupes parlementaires à l’Assemblée seront mises en œuvre. »

Donc, voilà que le Président décide de quelque chose qui relève tout de même, à l’évidence, de l’Assemblée nationale !

« Je suis pour que le seuil de constitution d’un groupe à l’Assemblée, qui est actuellement de vingt membres soit abaissé à quinze. »

Je pensais que c’était une prérogative du Parlement que de statuer en la matière… Mais c’est le Président qui décide !

« Je suis favorable à l’égalité du temps de parole entre majorité et opposition dans les débats. »

Ce n’est pas le cas aujourd’hui !

Mais je ne vous empêche pas de parler, chère collègue, en particulier lors des séances de questions d’actualité.

Je termine par cette citation, qui nous ramène à l’amendement n° 121 : « Lors du vote de la loi organique qui précisera les conditions et limites du droit d’amendement, je veillerai à ce que les droits de l’opposition soient garantis. »

Le Président dit bien que la loi organique précisera non seulement les « conditions » du droit d’amendement, mais aussi ses « limites ». Pensez-vous, mes chers collègues, qu’il soit nécessaire de faire une loi organique pour préciser les « limites » du droit d’amendement ?

Jusqu’à ce jour, nous vivons avec une Constitution qui garantit pleinement le droit d’amendement. Pourquoi faut-il que le Président de la République vienne nous dire qu’outre la Constitution il y aura une loi qui précisera naturellement le règlement mais qui aura pour finalité non seulement de préciser les conditions du droit d’amendement mais aussi ses limites ?

Il y a là quelque chose de très inquiétant : l’hyper-président fait tout, y compris ce qui n’est pas de son ressort. En vertu de la Constitution, le Président n’a pas les pouvoirs qu’il s’arroge dans la page 6 du journal Le Monde ! Voilà la vérité de la Constitution sous l’égide de laquelle nous vivons !

Et ce que dit explicitement le Président de la République renforce nos inquiétudes parce qu’il s’agit réellement, monsieur le président – je sais que cela doit vous préoccuper, comme tous les parlementaires –, de restreindre le droit d’amendement.

La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

J’aime beaucoup la dialectique, mais il y a quand même des limites à ne pas franchir !

Je crois que le sophisme est une de vos règles, monsieur Sueur, et c’est un peu dommage parce que vos interventions sont toujours très talentueuses.

Mais là, franchement, vous allez un peu loin !

D’abord, vous parlez des organes de presse dont il faut garantir la liberté. Or vous faites une publicité pour le moins curieuse pour un journal !

C’est une publicité de Sarkozy !

Et comme par hasard, ce n’est pas un journal de droite !

C’est le journal du Président !

Deuxième chose : vous n’avez pas cessé de réclamer un geste du Président de la République. Il le fait, vous le critiquez ! Il faudrait savoir ! Il répond à votre attente, et vous répondez que ce n’est pas ce que vous vouliez !

En réalité, vous êtes dans une situation où quoi qu’on fasse, quoi qu’on dise, quoi qu’on propose, vous n’en voulez pas l’accepter, même si c’est dans l’intérêt général. C’est bien regrettable !

Vous êtes le porte-parole de l’Élysée ?

Il y a des gestes, des avancées, on essaie de défendre l’intérêt général et l’intérêt du Parlement. C’est aussi à nous de prendre nos responsabilités ! Il est bien clair que le Président de la République ne va pas décider pour le Parlement ! C’est ridicule d’en arriver à soutenir une telle argumentation !

Le Président de la République est le garant de la Constitution, vous le savez tous : c’est dans son rôle. C’est pourquoi, très naturellement, il donne sa vision des choses. Cela peut nous éclairer. De plus, c’est une garantie qu’il vous apporte, un geste qu’il fait en votre direction.

Alors oui, vous l’avez dit, c’est un hyper-président. « Hyper », c’est mieux que « super » ! Finalement, vous adorez le Président, puisque c’est pour vous un super-homme !

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Moi aussi, j’apprécie d’ordinaire les interventions de notre collègue Cointat.

Quel est le problème qui est ici posé ? Quelle est notre inquiétude ? Elle tient à ce que le Président de la République est devenu le chef de l’opposition parlementaire.

Ah, non, vous allez trop loin ! C’est indigne !

C’était dans le journal : il n’avait pas besoin de raconter ça !

Le problème est là : à la différence d’un régime vraiment présidentiel, où il y a séparation des pouvoirs, en France, désormais, il n’y a plus séparation des pouvoirs. Le Président de la République est celui qui peut dissoudre l’Assemblée nationale, mais aussi celui qui, en lieu et place du Gouvernement, conduit maintenant directement les travaux parlementaires ! C’est ce qu’on a dit, et très bien dit, dans la presse.

Voilà ce qui est inquiétant ! Ce que vous ne voulez pas admettre clairement, c’est qu’on assiste à un glissement d’une majorité parlementaire, qui doit normalement faire la loi, à la majorité du Président : il n’y a plus de séparation des pouvoirs.

Vous imaginez-vous que le général de Gaulle se serait rendu devant des assemblées de partis, devant le parti majoritaire de l’époque ? C’est impensable !

Le Président de la République est devenu le chef de la majorité parlementaire.

Mais il a été élu, et bien élu !

Il n’y a plus de séparation des pouvoirs et, comme chacun sait, où il n’y a pas de séparation des pouvoirs, il n’y a pas de Constitution ! Voilà ce que nous craignons.

La Constitution que vous êtes en train de mettre en place non seulement ne rend pas plus de pouvoirs au Parlement, mais elle crée un régime de nature consulaire.

Oh !

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery, pour explication de vote.

Vous savez très bien que je n’ai pas pour habitude de me lancer dans de grands discours, je serai donc assez concise.

J’avoue que je suis un peu surprise : j’entends un discours qui n’est pas du tout en accord avec la réalité. Aujourd'hui, nous ne disposons d’aucun amendement qui nous permettrait d’avancer sur ce texte sur lequel nous sommes en train de travailler ensemble. Si les discours me semblent bons, ils ne se traduisent malheureusement pas dans la réalité par des propositions d’amendements.

S’il y avait véritablement une volonté politique du Gouvernement, en tout cas du Président de la République, les choses ne se passeraient pas de cette manière. Tous nos amendements sont balayés d’un revers de main et refusés.

Comme en première lecture !

Nous assistons à une certaine mascarade. Il est vraiment de la plus grande hypocrisie de faire un vote conforme qui ne dit pas son nom.

Si !

Nous le disons !

Alors, faites-le directement !

On aimerait bien !

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cela serait plus simple. Il est vraiment regrettable que sur les résolutions, pour lesquelles nous devrons obtenir un accord afin d’être certains qu’elles ne dérangeront pas, ou sur le droit d’amendement, notre République soit soumise au fait du prince.

Nicolas Sarkozy a été élu, et bien élu !

Je mets aux voix les amendements identiques n° 62 et 121.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 141 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Je mets aux voix l'amendement n° 63.

Je mets aux voix l'amendement n° 64.

Je mets aux voix l'amendement n° 65.

Je mets aux voix l'amendement n° 8.

Monsieur Lambert, l'amendement n° 24 est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L'amendement n° 24 est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 66.

Je mets aux voix l'amendement n° 122.

Je mets aux voix l'article 18.

Je suis saisi de six amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 68, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Les trois derniers alinéas de l'article 45 de la Constitution sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée, le gouvernement demande à l'Assemblée Nationale de statuer définitivement. »

La parole est à M. Robert Bret.

L’article 19 n’est pas plus satisfaisant en deuxième lecture qu’il ne l’était en première lecture. En effet, l’article 15 du projet de loi ayant été rétabli par les députés, ceux-ci ont également rétabli le 1° de l’article 19, entérinant de fait la règle qui permettra, à terme, de limiter rigoureusement la recevabilité des amendements.

Quant aux dispositions relatives à la procédure d’urgence, qui pourra être engagée à moins que les conférences des présidents ne s’y soient conjointement opposées, et à la possibilité pour les présidents des deux assemblées de convoquer une commission mixte paritaire, l’Assemblée nationale n’y a apporté que des modifications rédactionnelles, sans remettre en cause le fond.

Or l’article 19 fait partie des articles du projet de loi qui tendent à restreindre les pouvoirs du Parlement, puisqu’il limite le droit d’amendement et le débat en séance publique par un élargissement – injustifié – du régime des commissions mixtes paritaires aux propositions de loi.

Ces commissions mixtes paritaires sont l’antithèse du débat démocratique : elles sont opaques puisqu’elles ne sont pas publiques et elles ne sont pas représentatives des sensibilités politiques présentes dans l’hémicycle. De plus, elles interviennent au terme d’un débat expédié sur un projet de loi pour lequel l’urgence a été déclarée.

L’urgence et les commissions mixtes paritaires ne permettent donc pas de débattre dans de bonnes conditions. Or le Gouvernement et la majorité nous suggèrent aujourd’hui d’étendre les possibilités de convoquer des commissions mixtes paritaires.

Nous proposons par conséquent de mettre un terme à ce régime des commissions mixtes paritaires et de prévoir, afin de garantir un vrai débat public et démocratique, que quand, à la suite d’un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n’a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée, le Gouvernement demande à l’Assemblée nationale de statuer définitivement.

L'amendement n° 67, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer le 1° de cet article.

La parole est à M. Robert Bret.

L’Assemblée nationale a rétabli en deuxième lecture le premier alinéa de ce texte que le Sénat avait pourtant supprimé en première lecture. Aux termes de cet alinéa, peut être déposé en première lecture tout amendement qui, une fois les deux premiers obstacles des articles 40 et 41 de la Constitution franchis, présente un lien, même indirect, avec le texte en discussion.

Nous avons longuement débattu pour savoir si cette disposition était plus favorable au droit des parlementaires que la jurisprudence du Conseil Constitutionnel.

Le rapporteur de la commission des lois, notre collègue Hyest, ne semble pas lui-même totalement convaincu par le rétablissement de la rédaction initiale par l’Assemblée nationale.

Ainsi, dans son rapport, il indique : « Il n’est pas certain que cette formule soit plus favorable que la jurisprudence du Conseil constitutionnel exigeant que les amendements ne soient “pas dépourvus de tout lien” avec l’objet du projet ou de la proposition de loi déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. »

Comme à l’accoutumée, vous écrivez, monsieur le rapporteur, ce que tout le monde pense tout bas, en affirmant que « la proposition de l’Assemblée nationale aura le mérite de fixer dans la Constitution les conditions de recevabilité des amendements en première lecture ».

C’est bien cela le point important, au-delà des querelles d’interprétation de la jurisprudence du Conseil constitutionnel : le droit d’amendement dans cet article 19, comme dans l’article 18, est, pour la première fois, encadré, limité, réduit dans le texte même de la Constitution.

Cet alinéa est à l’image de la démarche qui est à la fois celle du Gouvernement, de l’UMP et du Président de la République M. Sarkozy : on affiche un objectif et on fait exactement le contraire.

En feignant d’accepter largement les amendements en première lecture, vous offrez en fait un cadre constitutionnel à la réduction future de ce droit d’amendement.

Aussi, nous vous proposons, mes chers collègues, de mettre un terme à cette duplicité en supprimant de nouveau cette disposition.

L'amendement n° 123, présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Repentin, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le second alinéa du 1° de cet article :

« Tout amendement est recevable dès lorsqu'il présente un lien avec le texte déposé ou transmis. »

La parole est à M. Thierry Repentin.

En première lecture, sur l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a précisé que, sous réserve de l'application des articles 40 et 41, « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».

Le Sénat, sans doute trop timoré pour défendre les droits des parlementaires

Bien que la première ait une influence mécanique sur la seconde, on ne saurait confondre la théorie prohibant les cavaliers législatifs et celle dite de « l'entonnoir » selon laquelle, à la suite de la première lecture du texte de loi, les amendements présentés ne peuvent plus porter que sur les dispositions restant en discussion, sans qu'il soit possible d'en instaurer de nouvelles.

Nous pensons que l'application stricte de la règle dite de « l'entonnoir » conduit à une restriction excessive du droit d'amendement parlementaire.

En première lecture, le rapporteur de la commission des lois a considéré que notre proposition était moins favorable que celle de l'Assemblée nationale, qu'il a pourtant préalablement dénoncée, et surtout moins avantageuse que la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ce qui est un contresens complet.

Sous le prétexte d'une meilleure organisation de la discussion, la règle de « l'entonnoir » assèche le débat parlementaire. Selon nous, le dépôt d'amendement doit s'exercer pleinement. Il ne saurait être limité par une règle supplémentaire d'irrecevabilité fixée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et contraire à la volonté du constituant.

En revanche, afin de respecter les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, il nous paraît nécessaire de préciser qu'un amendement ne doit pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du projet ou de la proposition de loi. Ce droit doit donc pouvoir s'exercer dès lors que l'amendement a un lien avec le texte au cours de toutes les lectures ayant lieu avant commission mixte paritaire, y compris s'il traite d'un point qui n'a pas été abordé lors des lectures précédentes. S'il s'agit de revaloriser le rôle du Parlement, comme nous le lisons dans la presse, nous avons la possibilité de concrétiser ce souhait en adoptant notre proposition, qui est bien la mieux-disante.

L'amendement n° 61 rectifié, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Après le mot :

accélérée

rédiger comme suit la fin du a du 2° de cet article :

après un avis conforme des Conférences des Présidents à la majorité des trois cinquièmes » ;

La parole est à M. Robert Bret.

Par cet amendement, nous souhaitons nous opposer une nouvelle fois à l’aggravation du fait majoritaire, auquel il est procédé à l’occasion de cette révision constitutionnelle.

Ce 2° de l’article 19 prévoit les conditions de la déclaration d’urgence pour le Gouvernement, que l’on appelle dorénavant, de manière tout à fait hypocrite, « procédure accélérée ».

Il a été clamé haut et fort que l’urgence serait considérablement limitée et que l’accord du Parlement était acquis. En fait, si les conférences des présidents – c’est-à-dire la majorité de chaque assemblée – approuvent l’urgence, le Gouvernement aura la voie libre.

Qui peut imaginer, dans le contexte actuel, une majorité de l’Assemblée nationale ou du Sénat refuser l’urgence, cette procédure accélérée, au gouvernement de M. Sarkozy ?

La moindre des choses serait d’exiger l’accord des conférences des présidents à la majorité qualifiée des trois cinquièmes pour que l’opposition soit réellement associée à l’avis du Parlement. Tel est l’objet de notre amendement.

À l’heure actuelle, il n’est même pas sûr que cette majorité qualifiée satisfasse l’objectif que nous visons, tant la domination de l’UMP et de ses alliés est forte au sein des deux conférences des présidents.

Notre amendement peut cependant permettre une réelle limitation du fait majoritaire et donner un sens à cette référence au Parlement, dans le cadre de l’article 45 de la Constitution et de la procédure d’urgence qu’il impose.

L'amendement n° 124, présenté par MM. Frimat, Sueur, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

...° Le troisième alinéa est ainsi rédigé :

« Le texte élaboré par la commission mixte est soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées. Aucun amendement n'est recevable. »

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Nous avons déjà défendu cet amendement lors de la première lecture, mais il est très important pour nous : il s’agit de la faculté accordée au Gouvernement de déposer des amendements après la tenue de la commission mixte paritaire.

Il y a bien là un réel problème au regard des droits du Parlement. En effet, un accord intervenu en commission mixte paritaire témoigne de celui des représentants des deux assemblées, donc de l’ensemble du Parlement.

Il nous paraît tout à fait exorbitant que le Gouvernement puisse déposer des amendements après une CMP. Je sais, pour avoir déjà entendu cet argument, qu’il y voit une contrepartie au fait qu’il n’est pas représenté à la commission mixte paritaire.

Mais, je souhaite vous le faire observer, monsieur le secrétaire d’État, dès lors que le Gouvernement présente un amendement, dans un grand nombre de cas, il y a automaticité du vote bloqué, les parlementaires appartenant à la majorité, quelle qu’elle soit, se trouvant devant le dilemme suivant : accepter l’amendement du Gouvernement ou rejeter l’ensemble du texte.

Mais non !

Cela pose un réel problème pour la démocratie.

Nous nous permettons donc de formuler une telle suggestion, sur laquelle le Président de la République ne s’est pas encore penché à cette heure, et ce dans l’esprit qui est toujours le nôtre, à savoir améliorer ce texte. Nous craignons cependant, bien entendu, que le « mur » du vote conforme n’interdise tout progrès en ce sens.

L'amendement n° 125, présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

...° Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le Gouvernement ne peut engager la procédure accélérée plus de cinq fois par session ordinaire. »

La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Avec cet amendement, que nous avions aussi déposé en première lecture, nous vous proposons de limiter à cinq le nombre de procédures accélérées par session ordinaire. Certes, il n’est pas bon d’inscrire des chiffres dans la Constitution, mais vous nous avez donné le mauvais exemple avec 577 ou 348.

Je le reconnais, cet amendement est de médiocre qualité. L’urgence, qui a été rebaptisée « procédure accélérée », est faussement limitée, puisque, finalement, Robert Bret vient de le dire, chaque fois que le Gouvernement le voudra, il pourra recourir à cette procédure, sauf si les deux conférences des présidents s’y opposent. Or on imagine mal une opposition conjointe en cas de différence de majorité entre le Sénat et l’Assemblée nationale, et encore moins si les deux assemblées appartiennent à la même famille politique que le Gouvernement.

Là encore, en prévoyant la possibilité d’une opposition conjointe des conférences des présidents des deux assemblées à la procédure accélérée, vous introduisez – c’est presque un tour de force dans ce texte – un nouveau trompe-l’œil, une fausse limitation de cette procédure.

Nous en sommes conscients, un amendement visant à limiter le recours à cette procédure à cinq fois par session est loin d’être fantastique. Il nous semble cependant préférable à cette fausse limitation que vous proposez d’introduire. Au demeurant, je sais que votre goût pour le trompe-l’œil va vous engager à poursuivre dans la voie de la conformité, ce qui donne à ce débat tout son sens et remet à sa juste place les derniers artifices…

Un feu d’artifice !

…de supposées propositions. Ces lendemains de 14 juillet sont assez médiocres.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est défavorable à l’amendement n° 68.

En tout état de cause, il n’est pas indispensable de prolonger la navette après les deux lectures.

En outre, l’adoption de cet amendement ne favoriserait pas la recherche d’une solution de compromis entre le Sénat et l’Assemblée nationale.

La commission est également défavorable à l’amendement n° 67.

S’agissant de l’amendement n° 123, l’exercice du droit d’amendement a donné lieu à une difficulté d’interprétation entre l’Assemblée nationale et le Sénat. Nous avons considéré que la jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel, selon laquelle un amendement déposé en première lecture « ne doit pas être dépourvu de tout lien » avec l’objet du projet ou de la proposition de loi, paraissait plus favorable que la position adoptée par l’Assemblée nationale, aux termes de laquelle un amendement est recevable dès lors qu’il présente « un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».

Cette différence d’interprétation ne justifie pas que la navette se poursuive, dans la mesure où les deux assemblées visent le même objectif, à savoir l’exercice le plus libre possible du droit d’amendement en première lecture.

J’ai pu apprécier à sa juste valeur l’assertion selon laquelle « la règle de “l’entonnoir” assèche le débat parlementaire ». Vous avez inventé une nouvelle technique, celle de l’arrosoir §; elle n’enrichit cependant pas le travail parlementaire !

Cet amendement avait déjà été déposé en première lecture. Vous m’excuserez de vous le dire, monsieur Repentin, mais il est bien moins favorable que la rédaction retenue par l’Assemblée nationale, aux termes de laquelle « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».

Vous aviez voté contre !

Nous avons voté contre votre amendement parce qu’il est moins protecteur que ce qui a été adopté par l’Assemblée nationale.

Vous aviez dénoncé la position votée à l’Assemblée nationale !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Certes, mais le dialogue avec l’Assemblée nationale nous a permis de revenir sur notre position ! Vous ne savez pas dialoguer, monsieur Frimat !

Si nous n’adoptons pas vos amendements, vous n’êtes pas satisfaits ! L’Assemblée nationale n’a pas retenu tous les amendements que nous avions adoptés, et cependant, nous sommes contents !

Sur l’amendement n° 61 rectifié, la commission a émis un avis défavorable.

S’agissant de l’amendement n° 124, vous revenez, monsieur Sueur, sur la disposition selon laquelle aucun amendement n’est recevable, sauf accord du Gouvernement, sur le texte élaboré par la commission mixte paritaire. Or cette disposition est la contrepartie de l’absence du Gouvernement en commission mixte paritaire.

On a compris !

Proposez-vous que le Gouvernement soit présent lors de la CMP ?

Absolument pas !

Lorsque la première assemblée est saisie du texte élaboré en CMP, le Gouvernement peut déposer des amendements, mais l’assemblée saisie n’est pas obligée de les voter.

J’ai évoqué le cas de la seconde assemblée saisie !

Par ailleurs, des amendements peuvent être nécessaires, comme l’a d’ailleurs estimé le Conseil constitutionnel, pour assurer le respect de la Constitution, procéder à une coordination ou corriger une erreur matérielle.

Je tenais à vous apporter cette précision, monsieur Sueur, car, contrairement à ce que vous avez répété plusieurs fois, la première assemblée saisie du texte de la CMP n’a pas l’obligation de voter les amendements en question.

Bien sûr ! Mais si on est saisi en second ?

La commission a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.

Sur l’amendement n° 125, vous avez reconnu vous-même, monsieur Frimat, qu’il n’était pas très satisfaisant.

C’est tout de même mieux que la rédaction que vous avez retenue !

Vous comprendrez donc que la commission y soit défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

S’agissant de l’amendement n° 68 présenté par le groupe CRC, qui vise à supprimer la commission mixte paritaire tout en conservant le dernier mot à l’Assemblée nationale, il témoigne d’une certaine défiance à l’égard du bicamérisme. La CMP, n’est pas un organe contraire au pluralisme et à la transparence, c’est un organe de conciliation destiné à rapprocher les points de vue des deux assemblées, dans un système où l’adoption d’un texte identique par les deux chambres doit être la norme.

Le Gouvernement a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. C’est vrai qu’il y a un dialogue permanent !

L’amendement n° 67 vise à supprimer le 1° de l’article 19, lequel précise l’exercice du droit d’amendement en première lecture. Le Gouvernement ne partage naturellement pas vos craintes, monsieur Bret, sur le fait que la rédaction proposée n’aboutisse pas à l’objectif recherché ou, au contraire, ouvre excessivement le droit d’amendement. Avec cette disposition, il s’agit de reprendre différemment, de manière un peu plus ouverte, la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui sanctionne les amendements dépourvus de tout lien avec le texte en discussion. C’est aussi un signal que le constituant lui adresse, afin d’éviter une jurisprudence trop restrictive.

Le Gouvernement a donc émis un avis défavorable sur l’amendement n° 67.

Par l’amendement n° 123, il est proposé de mettre fin à la jurisprudence dite de « l’entonnoir », qui permet d’organiser le débat correctement, en évitant de rouvrir toujours la discussion sur des sujets nouveaux. Le Gouvernement n’est naturellement pas favorable à cette remise en cause, et il émet donc un avis défavorable.

Sur l’amendement n° 61 rectifié, le Gouvernement a également émis un avis défavorable, puisqu’il a fait le choix d’encadrer le recours à l’urgence en donnant un droit de veto aux conférences des présidents des deux assemblées en cas d’opposition conjointe.

Il s’agit, nous semble-t-il, d’une avancée importante par rapport à la pratique actuelle, qui nous paraît justifiée. Au demeurant, une disposition permettant à la majorité des trois cinquièmes d’une assemblée de s’opposer à la procédure accélérée serait-elle effective ?

Sur l’amendement n° 124, l’avis du Gouvernement est identique à celui de la commission : défavorable. Le Gouvernement ne siège pas à la commission mixte paritaire, mais, par définition, il faut qu’il puisse faire valoir son point de vue sur un texte élaboré en CMP.

Quant à l’amendement n° 125, le Gouvernement, à l’instar de la commission, a émis un avis défavorable. Vous l’avez dit vous-même, monsieur Frimat, pourquoi cinq ? L’urgence correspond à des circonstances et il est difficile de la quantifier à l’avance. Le texte présente déjà une solution, en instaurant un droit de regard des conférences des présidents des deux assemblées sur l’usage de la procédure accélérée. Nous souhaitons en rester là.

Je mets aux voix l'amendement n° 68.

Je mets aux voix l'amendement n° 67.

La parole est à M. Thierry Repentin, pour explication de vote sur l'amendement n° 123.

Je ne me laisse pas abuser, monsieur le secrétaire d’État, par votre argumentation sur la théorie dite de « l’entonnoir ».

Selon vous, l’organisation des débats devrait obéir à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle les discussions doivent porter « uniquement sur les dispositions restant en discussion ». Il ne faudrait donc pas évoquer de nouveaux sujets.

Pour ma part, je peux vous citer de nombreux exemples de textes de loi, à l’examen desquels j’ai participé au cours de ces quatre dernières années, et pour lesquels, entre la première et la deuxième lecture, nous avons eu des discussions constructives avec le Gouvernement, que nous appartenions d’ailleurs à la minorité ou à la majorité de l’assemblée.

En deuxième lecture, nous avons pu faire adopter des articles nouveaux qui découlaient de discussions qui étaient intervenues en première lecture, mais qui avaient des répercussions que nous n’avions pas forcément bien évaluées.

Sur le projet de loi portant engagement national pour le logement, les dispositions foncières ont été introduites en deuxième lecture. Sur le texte instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, la revalorisation des aides personnelles au logement au 1er janvier de chaque année est une mesure qui a été ajoutée par un amendement parlementaire en deuxième lecture, alors qu’il n’y avait pas eu de discussion sur ce sujet en première lecture.

Monsieur le secrétaire d’État, ceux qui mènent cette grande réforme de la Constitution sont, me semble-t-il, bien loin des soucis quotidiens que nous avons à gérer pour un certain nombre de textes de loi et de nos difficultés, en tant que parlementaires de terrain, à trouver des solutions aux problèmes qui nous sont soumis et auxquels nous essayons de répondre en déposant des amendements. Il y a vraiment une très grande distance entre le pouvoir qui discute, y compris dans la presse, et ceux qui s’efforcent de faire leur travail de parlementaire au quotidien !

En quatre ans, en tant que jeune parlementaire, j’ai pu mesurer le recul de nos droits en matière législative, avec la jurisprudence dite de « l’entonnoir », mais aussi avec l’interprétation nouvelle de l’article 40 de la Constitution.

Je mets aux voix l'amendement n° 123.

Je mets aux voix l'amendement n° 61 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 124.

Je mets aux voix l'amendement n° 125.

Je mets aux voix l'article 19.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 69 est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen.

L'amendement n° 126 est présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - L'avant-dernier alinéa du même article est supprimé.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour présenter l’amendement n° 69.

Nous demandons la suppression du droit de veto dont dispose le Sénat en matière de loi organique le concernant en vertu du quatrième alinéa de l’article 46 de la Constitution.

En prévoyant que « les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées », cette disposition donne à notre assemblée un droit de veto, alors même que sa légitimité démocratique est inférieure à celle de l’Assemblée nationale.

Ce droit de veto apparaît de plus en plus incompréhensible compte tenu du mode de désignation des sénateurs, qui entraîne un décalage flagrant entre la réalité des collectivités territoriales telle qu’elle ressort du suffrage universel et la composition politique de notre assemblée.

Dans ces conditions, il est inacceptable que le Sénat ait les mêmes pouvoirs que l’Assemblée nationale, et même des pouvoirs supérieurs, d’autant plus que le droit de veto du Sénat s’applique non seulement aux lois organiques le concernant, mais également en matière de révision constitutionnelle et lors des délibérations portant sur certains textes législatifs.

Sans compter que la large interprétation qui est faite des termes « lois organiques relatives au Sénat » conduit à considérer non seulement celles qui sont réservées exclusivement au Sénat, mais au-delà, également celles qui s’appliquent aux deux chambres.

Pour des considérations de légitimité démocratique, nous ne pouvons continuer dans cette voie.

Le dernier mot doit revenir aux députés, élus par le peuple au suffrage universel direct, et qui peuvent donc légitimement représenter le peuple.

La parole est à M. Bernard Frimat, pour présenter l'amendement n° 126.

Cet amendement ayant été excellemment défendu, je m’en tiendrai là.

Quel est l’avis de la commission ?

Comme en première lecture, la commission émet un avis défavorable sur les amendements identiques n° 69 et 126.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Naturellement, l’obligation de voter dans les mêmes termes les lois organiques relatives au Sénat correspond à la nécessité de respecter l’indépendance de chacune des assemblées.

Eh oui !

En aucun cas, le Sénat ne peut imposer ses vœux à l’Assemblée nationale en ce qui concerne les règles qui lui sont applicables ni d’ailleurs dans un autre domaine.

Il est normal que l’Assemblée nationale n’ait pas non plus le dernier mot quand sont en cause les dispositions qui intéressent le Sénat.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable.

La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.

Ce sont les propos de M. le secrétaire d'État qui m’amènent à intervenir.

Permettez-moi de vous rappeler un exemple, monsieur le secrétaire d'État, illustrant un cas où le veto du Sénat a limité le pouvoir de l’Assemblée nationale en raison de la conception très large de la notion de lois organiques relatives au Sénat.

Il s’agit du cumul des mandats – mais je sais que ce n’est pas votre tasse de thé ! Alors que l’Assemblée nationale avait limité à deux le cumul des mandats nationaux, le Sénat l’a porté à trois, à la condition que le troisième mandat soit celui de conseiller municipal d’une ville de moins de 3 000 habitants. Dans la mesure où la disposition touchait le Sénat, l’Assemblée nationale a dû revenir en arrière et l’accepter.

On le voit, il y a des cas où le droit de veto du Sénat bloque une initiative de l’Assemblée nationale, sans que cela touche la constitution même du Sénat.

Nous sommes hostiles à un droit de veto. C’est pourquoi nous voterons en faveur de ces amendements.

Je mets aux voix l'article 20.

L'amendement n° 25, présenté par M. Lambert, est ainsi libellé :

Avant l'article 21, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le cinquième alinéa de l'article 47 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Au début de la discussion générale en première lecture devant chaque assemblée, le ministre chargé du budget et le chef de l'administration en charge de la préparation du projet de loi de finances prêtent serment du respect par le projet de loi de finances du principe de sincérité. »

La parole est à M. Alain Lambert.

Un des cancers expliquant la situation très dégradée de nos comptes publics depuis trente-cinq ans est le mensonge budgétaire : les projets de loi de finances sont présentés avec quelques artifices – et aucune majorité ne peut dire qu’elle n’en a pas connu –, telles les sous-budgétisations, les débudgétisations. Bref, ces pratiques traduisent des manques de sincérité évidents.

Pour progresser vers la sincérité budgétaire, qui est un principe de nature constitutionnelle, il me paraît nécessaire d’en revenir à une solennité ayant beaucoup de poids.

Dans cet esprit, je propose d’introduire la prestation de serment, à l’image de celles auxquelles donnent lieu les commissions d’enquête.

Ceux d’entre vous qui ont participé à de telles commissions savent comment les choses s’y déroulent. Toute personne auditionnée est tenue de prêter serment, après avoir entendu la lecture, par le président de la commission, de quelques articles du code pénal et l’énumération des peines encourues en cas de témoignage mensonger. Je vous livre quelques ordres de grandeur des peines prévues : cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende.

Si nous instituions un serment de cette nature au moment de la présentation du projet de loi de finances, nous ferions largement réfléchir le ministre en charge du budget lors du travail de préparation budgétaire, ainsi qu’à ses côtés le chef de son administration, qui pourrait très utilement compléter et prolonger sur le plan technique le serment ainsi prononcé.

J’ai lu le compte rendu des débats de la première lecture, qui m’a quelque peu blessé, je ne vous le cache pas, car l’ironie était présente sur toutes les travées, me donnant l’impression que certains collègues n’avaient même jamais entendu parler de commissions d’enquête. Pour certains, je me référais à des époques anciennes. Or je combats le mensonge ! Il ne sert à rien de pleurer sur la situation de nos comptes publics, de nous accuser mutuellement, majorité et opposition, d’être responsables de la situation des comptes publics : nous sommes solidairement responsables de la situation des comptes publics vis-à-vis des générations à venir !

Comme il faut remédier à cette situation, prenons les moyens appropriés, par exemple en recourant à une telle prestation de serment.

Quel est l’avis de la commission ?

Il est vrai que si l’on imposait une prestation de serment aux ministres du budget, il n’y aurait plus beaucoup de volontaires pour occuper cette fonction ! Franchement, une telle pratique ne se situe pas tellement dans notre tradition.

Il n’en est pas de même des commissions d’enquête auxquelles il est obligatoire de communiquer tous les éléments d’information demandés, sous peine de sanctions pénales particulières.

Dans l’amendement, c’est le principe de sincérité budgétaire qui est visé. Or je rappelle que le respect de ce principe est soumis à la fois au contrôle du Conseil constitutionnel et à l’examen du Parlement lors de la discussion du projet de loi de finances. Par conséquent, la prestation de serment dans ce cadre ne me paraît pas cohérente avec nos principes institutionnels.

D’ailleurs, monsieur Lambert, vous le savez bien, une telle disposition impliquerait la nécessité de faire respecter le serment. S’il ne l’était pas, qui vérifierait la sincérité ?

La loi de règlement !

En effet, mais il conviendrait alors de prévoir des peines, puisque celles que vous avez citées pour les commissions d’enquête ne s’appliqueraient pas dans ce cas, sauf disposition particulière du code pénal. À l’heure actuelle, il n’existe aucune sanction pour non-respect du serment.

Au demeurant, je comprends bien votre préoccupation, d’autant que vous avez été ministre, qui plus est, chargé des comptes, vous aussi.

Il m’en reste des souvenirs !

Mais je n’ose imaginer que votre administration aurait pu vous mentir, c’est impossible !

N’en dites pas trop sur les comptes, monsieur le président, parce que je vais vous répondre !

Moi, je ne suis pas expert en matière de comptes !

Ça se voit !

Permettez-moi de vous rappeler aussi que la Cour des comptes est également chargée de vérifier et de certifier les comptes.

On va en reparler !

En effet, nous en avons déjà parlé, mais nous en reparlerons.

Pour toutes ces raisons, estimant que cet amendement n’est pas indispensable, la commission en demande le retrait.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur Lambert, le Gouvernement comprend les préoccupations fortes que vous exprimez par cet amendement.

Il est vrai que l’État doit respecter sa parole. C’est un élément essentiel dans le rapport de confiance qui doit s’instaurer entre les citoyens et l’État.

Vous avez plus raison encore concernant la sincérité du budget qui engage notre pays. C’est d’ailleurs une question que vous aviez abordée de manière très approfondie dans votre rapport sur la loi organique relative aux lois de finances en 2000.

Vous y indiquiez alors que l’application du principe de sincérité s’appréciait pleinement lors de la reddition des comptes plutôt que lors du dépôt du budget.

À la suite d’un premier débat au Sénat, le Gouvernement a pris en compte cette préoccupation et a ainsi proposé à l’Assemblée nationale une disposition relative à la sincérité des comptes des administrations publiques.

Cet amendement du Gouvernement réaffirme ce principe important, qui est le corollaire direct de l’article XV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, lequel dispose que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Concernant la sincérité budgétaire stricto sensu, votre idée de serment serait sans doute un moyen très solennel de donner tout son poids à ce principe. Cela marquerait évidemment les esprits.

Néanmoins, le Gouvernement est réservé pour une raison de fond importante. Il estime que la responsabilité du budget incombe au Gouvernement dans son ensemble, sous l’autorité du Premier ministre, comme d’ailleurs toute la politique de la nation – c’est l’article 20 de la Constitution.

Le Gouvernement s’interroge sur la possibilité de faire supporter cette responsabilité au seul ministre du budget, ou plus encore au directeur du budget, même si leur rôle est essentiel dans la procédure budgétaire.

Si nous allions dans cette direction, nous risquerions d’introduire une forme de responsabilité individuelle indirecte des ministres, ce qui serait probablement contraire à l’esprit de la Constitution de 1958.

Cette raison de fond, qui n’est pas l’une des moins importantes, me conduit à vous suggérer, monsieur le sénateur, le retrait de l’amendement, même si, je le réaffirme, nous partageons amplement votre souci tout à fait justifié concernant la sincérité du budget et des comptes.

Le Gouvernement demande donc le retrait de cet amendement, faute de quoi il émettra malheureusement un avis défavorable.

Monsieur Lambert, l'amendement n° 69 est-il maintenu ?

Monsieur le président de la commission des lois, quelle que soit l’amitié bien ancienne qui nous unit, vos réponses m’incitent à maintenir mon amendement.

J’aurais pu dire simplement « avis défavorable » !

D’abord, vous commencez par me dire qu’avec une telle disposition il n’y aura pas beaucoup de ministres qui accepteront la responsabilité du budget.

C’est vrai !

C’est ce que j’ai compris.

Ce sont les comptes qui sont insincères ! Les budgets sont sincères au moment où ils sont déposés ! Ce n’est pas pareil ! Les budgets sont des prévisions !

Qu’il s’agisse du budget ou des comptes, tout cela me paraît se ressembler !

Ensuite, vous essayez de me donner un motif juridique, expliquant que la disposition serait contraire aux grands principes de la République.

Votre première affirmation comme les explications que vous m’avez données me conduisent à maintenir mon amendement pour que chacun prenne ses responsabilités au regard de l’essentiel, que nous avons jusqu’alors oublié, à savoir les conséquences que le mensonge budgétaire peut avoir sur la situation de nos comptes publics et sur ce que nous allons laisser aux générations de nos enfants.

Monsieur le secrétaire d’État, j’ai bien écouté votre réponse qui est beaucoup plus équilibrée, et même finement ciselée.

Merci !

Moi, je ne suis pas aussi doué que M. le secrétaire d'État ! C’est pourquoi je ne suis que rapporteur !

Monsieur le président de la commission des lois, vous êtes absolument irremplaçable dans la spécialité des lois, mais, en matière budgétaire, vous pouvez encore progresser, …

Peut mieux faire !

…comme tout un chacun, car nous avons tous une marge de progrès dans la vie !

C’est ce que je vous ai dit ! D’ailleurs, je vais peut-être aller aux finances !

Cela étant, je ne veux pas vous froisser, mais je ne souhaite pas non plus être froissé. Donc, vous le voyez, chacun doit rester à sa place.

Je n’ai été froissé à aucun moment !

Si vous voulez m’interrompre, je vous en prie, monsieur le président de la commission…

Je reviens à votre réponse, monsieur le secrétaire d'État. Vous craignez que je ne fasse commettre une erreur à la Haute Assemblée en focalisant la responsabilité sur un seul des ministres et vous me rappelez la responsabilité ministérielle, principe que j’avais intégré dans ma réflexion, même si cette dernière n’était pas aussi aboutie, naturellement, que la vôtre. Là encore, chacun sa place !

En tout état de cause, si mon amendement est imparfait, je ne vois aucun inconvénient à ce que vous le rectifiiez.

De deux choses l’une : soit le Gouvernement estime mon idée juste et suggère une rectification que je m’empresserai d’accepter ; soit il considère que ma démarche est inutile, ce dont je prends acte, mais cela signifie que la sincérité budgétaire est un principe qu’on pose mais que l’on n’a pas l’intention de respecter.

Dans ces conditions, je n’ai pas eu la réponse me permettant de retirer mon amendement, monsieur le président.

Je mets aux voix l'amendement n° 25.

L'amendement n° 127, présenté par M. Frimat, Mme Bricq, MM. Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Massion, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

I. Après la deuxième phrase du premier alinéa du texte proposé par le II de cet article pour l'article 47-2 de la Constitution, insérer une phrase ainsi rédigée :

Elle exprime son opinion sur la sincérité des comptes de l'État et de la sécurité sociale.

II. Supprimer le second alinéa du même texte.

La parole est à Mme Nicole Bricq.

Nous allons continuer à parler de sincérité budgétaire.

Mes chers collègues, l’Assemblée nationale a supprimé la disposition introduite par le Sénat aux termes de laquelle la Cour des comptes « exprime son opinion sur la sincérité des comptes de l'État et de la sécurité sociale ». Elle a adopté un amendement du Gouvernement lui substituant le texte suivant : « Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». Cet amendement, qui s’inspire directement des dispositions de l'article 27 de la LOLF, a été adopté – et cela doit être noté – sans qu'aucune explication ait été donnée en séance publique.

Notre amendement vise à rétablir le texte proposé pour l'article 47-2 dans sa rédaction adoptée par le Sénat en première lecture. Nous souhaitons donner au régime de certification des comptes prévu par la loi organique du 1er août 2001 un fondement constitutionnel en y introduisant la notion essentielle de sincérité des comptes.

Cette démarche conditionne la valeur de l'autorisation budgétaire ainsi que la bonne information du citoyen, et elle conforte les acquis des lois organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale en liant, conformément à l'interprétation du Conseil constitutionnel, la notion de sincérité des comptes et leur nécessaire certification.

L’introduction de la notion de sincérité est essentielle, d’une part, parce que le vote de la loi de règlement est amené à prendre de plus en plus d’importance, d’autre part, parce que le Conseil constitutionnel a considéré, dans la décision qu’il a rendue sur la LOLF, que « la sincérité de la loi de règlement s’entend en outre comme imposant l’exactitude des comptes ».

En votant cet amendement en première lecture, nous savions parfaitement ce que nous faisions. Il est absolument inadmissible de voter des dispositions sans que le Parlement en ait débattu. Même si nous avons bien compris que vous voulez un vote conforme, il n’en demeure pas moins qu’une disposition de cette importance mérite un débat.

À l’Assemblée nationale, la majorité s’est rangée à l’avis du Gouvernement en votant son amendement. Nous considérons que ce n’est pas ainsi que le Parlement sera mieux à même de contrôler l’action du Gouvernement ou d’évaluer les politiques publiques. On ne peut prétendre vouloir revaloriser les droits du Parlement et, s’agissant d’un point aussi important, lui demander de voter les yeux fermés une disposition dont il n’a pu préalablement mesurer les enjeux.

Mes chers collègues, en première lecture, vous avez voté la disposition que nous vous proposons à travers cet amendement. Si vous êtes sincères et honnêtes intellectuellement, vous aurez à cœur de la voter en deuxième lecture afin de ne pas vous déjuger.

Quel est l’avis de la commission ?

Ainsi que je l’ai rappelé au cours de la discussion générale, le Sénat, lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle en première lecture, avait effectivement modifié son article 21 en disposant que la Cour des comptes « exprime son opinion sur la sincérité des comptes de l’État et de la sécurité sociale – et, par conséquent, les certifie ». Bien entendu, M. le Premier ministre et Mme le garde des sceaux ont tous deux confirmé qu’il ne s’agissait absolument pas de remettre en cause la mission de certification des comptes de la Cour des comptes.

Les députés, s’ils sont revenus sur ces dispositions, se sont cependant efforcés de répondre aux préoccupations exprimées par le Sénat en prévoyant que « les comptes des administrations publiques sont équilibrés et sincères » et qu’ils « donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

Cette disposition, inspirée de l’article 27 de la loi organique relative aux lois de finances, a pour objet d’affirmer dans la Constitution un principe de fond applicable à toutes les administrations publiques et cohérent avec l’article XV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, selon lequel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Compte tenu de ces éléments et des efforts faits par l’Assemblée nationale pour prendre en considération les préoccupations du Sénat, la commission considère qu’il n’y a pas lieu de revenir sur cet article et, par conséquent, émet un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Comme vous l’avez rappelé, le Sénat avait adopté, en première lecture, l’amendement que vous lui soumettez de nouveau.

Je le répète, le Gouvernement est favorable à ce que figure dans la Constitution le principe de la sincérité des comptes, dont le Conseil constitutionnel a d’ailleurs déjà fait mention dans sa jurisprudence.

À l’Assemblée nationale, c’est à l’article 21 du projet de loi qu’a été introduite une disposition qui, me semble-t-il, devrait vous donner satisfaction. Le principe est clairement affirmé que les comptes des administrations publiques, et donc pas seulement ceux de l’État, doivent être sincères et réguliers. Cette règle de fond ainsi inscrite dans notre Constitution va au-delà de la règle de compétence que vous proposez d’introduire au profit de la Cour des comptes.

Cette disposition, d’ailleurs, ne porte évidemment pas atteinte aux prérogatives actuelles de la Cour des comptes. La rédaction que vous proposez, en vertu de laquelle la Cour « exprime son opinion », manque un peu de précision. La Cour constate et certifie ; elle n’exprime pas, me semble-t-il, une opinion sur de tels sujets.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur votre amendement.

La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

Je déduis du refus du Gouvernement, qui a introduit cette modification, de se prononcer favorablement sur notre amendement qu’il se défie de l’opinion de la Cour des comptes. C’est cela qui le gêne.

Pas à moi, madame Bricq !

Je mets aux voix l'amendement n° 127.

Je mets aux voix l'article 21.

L'amendement n° 70, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Après le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Les règlements des assemblées garantissent une juste représentation de l'ensemble des groupes parlementaires au sein de la conférence des présidents, dont les travaux sont publics.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

L’article 22 du projet de loi constitutionnelle traite d’une question importante, mise en avant par la communication gouvernementale, à savoir la fixation de l’ordre du jour des assemblées parlementaires.

Initialement, l’Assemblée nationale avait retenu que l’ordre du jour serait fixé dans chaque assemblée par la conférence des présidents.

Au Sénat, lors de la première lecture, la commission a fait adopter un amendement précisant que l’ordre du jour serait fixé par chaque assemblée. L’Assemblée nationale s’est finalement rangée à l’avis du Sénat.

Ce faisant, vous voulez faire croire que l’ordre du jour sera à l’avenir fixé par chaque assemblée, ce qui marquerait un renforcement des pouvoirs du Parlement, puisqu’il aurait désormais la maîtrise de son ordre du jour.

En réalité, même si la référence explicite à la conférence des présidents a disparu de cet article 22, on sait bien que celle-ci jouera un rôle dans la fixation de l’ordre du jour.

Le texte constitutionnalise, ce qui est nouveau, la conférence des présidents, laquelle est mentionnée dans la nouvelle rédaction de l’article 45.

Nous considérons, pour notre part, que ce n’est pas une avancée, puisque les règles de composition des conférences des présidents, en particulier celle du Sénat, amplifient considérablement le fait majoritaire et écartent tout droit réel des groupes parlementaires de l’opposition.

Au Sénat, le rapport de force entre l’opposition et la majorité est de 40-60 ; au sein de la conférence des présidents, ce rapport est de 25-75. C’est pourquoi nous proposons de changer radicalement sa composition et son mode de fonctionnement et de l’inscrire dans notre loi fondamentale.

Concernant, en premier lieu, sa composition, il apparaît de plus en plus inconcevable de conserver une telle amplification du fait majoritaire au sein de cette instance.

Pourquoi ne pas mettre en place, ce qui serait la moindre des choses, une représentation proportionnelle de la majorité et de l’opposition ?

Compte tenu du rôle essentiel qu’elle aura, vous ne pouvez pas vous contenter de « constitutionnaliser » la conférence des présidents sans la démocratiser, en tout cas sans la rendre conforme au rapport de force dans chacune des assemblées.

Concernant, en second lieu, le fonctionnement de la conférence des présidents, nous considérons qu’il doit lui aussi changer. Les débats doivent y être organisés et, surtout, la transparence doit y être instaurée. Personne ne sait ce qui se dit au sein de la conférence des présidents. C’est encore plus vrai aujourd’hui.

Demain, aux termes de la présente réforme, cette instance devra prendre un certain nombre de décisions. Il est donc inacceptable que ses travaux ne soient pas publics, à tout le moins qu’ils ne fassent pas l’objet d’un compte rendu public.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable.

Vous entendez constitutionnaliser la conférence des présidents telle qu’elle est !

Je mets aux voix l'amendement n° 70.

Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 71, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer les deuxième et troisième alinéas du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Le Gouvernement prétend donner de nouveaux droits au Parlement. Ce qui nous est présenté comme un bouleversement et un risque très important est en réalité très maîtrisé. En effet, en contrepartie d’une distribution de l’ordre du jour entre le Premier ministre et le Parlement, au profit, rappelons-le, de la majorité, le Gouvernement s’assure une maîtrise quasi totale du déroulement des débats législatifs.

Désormais, si ce texte est adopté, seront actés dans la Constitution tous les cas de figure, et ils sont nombreux, où le Gouvernement pourra fixer l’ordre du jour : au moins deux semaines par mois ainsi que lors de l’examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets de loi relatifs aux états de crise, etc.

Bref, une fois que ce texte sera adopté, il sera impossible aux deux chambres de modifier leur propre règlement intérieur.

Il nous paraît paradoxal de prétendre renforcer les droits des deux assemblées et, dans le même temps, d’exercer toujours plus de contraintes sur les parlementaires.

C’est pourquoi nous demandons la suppression de ces nouvelles mesures.

L'amendement n° 72, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Dans le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution, supprimer les mots :

, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé,

et remplacer le mot :

il

par les mots :

le Gouvernement

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Nous revenons encore une fois sur la manière savante dont il est prévu de fixer l’ordre du jour.

Évidemment, il serait difficile de reculer par rapport à la situation actuelle, car, en l’occurrence, les droits des parlementaires sont réduits à leur plus simple expression. En effet, l’ordre du jour est exclusivement fixé par le Premier ministre. Seule une séance est réservée à l’initiative parlementaire, séance dont nous avons pu mesurer toutes les limites au Sénat depuis longtemps.

Le groupe CRC bénéficie d’une initiative parlementaire par an. Cependant, il faut le savoir, les propositions parlementaires doivent être courtes et porter sur un sujet très limité.

En théorie, le projet de loi constitutionnelle prévoit de partager l’ordre du jour entre le Premier ministre et les présidents des groupes parlementaires. Toutefois, la rédaction particulièrement floue de cet article 22 modifie considérablement le discours.

Le dispositif dédié à l’organisation de l’ordre du jour inclut aussi les « débats ». Cela nous semble inquiétant compte tenu de l’évolution globale qui se dessine : moins de séances publiques et plus de travail en commission. Combien de jours seront vraiment consacrés au travail législatif en séance publique ? Mystère ! Ne prépare-t-on pas une organisation mensuelle favorisant à l’extrême le travail de la commission pour limiter le débat en séance sur les projets ou propositions de loi ?

Par ailleurs, vous limitez d’emblée le travail législatif des parlementaires à trois semaines par mois, dont une sera laissée facultativement à la disposition des assemblées.

Enfin, sous couvert d’ouverture de nouveaux droits pour les assemblées, le projet de loi constitutionnelle conférera encore plus de pouvoirs au parti du Président.

Si la réforme est votée, l’ordre du jour sera fixé à hauteur de quinze jours par le Premier ministre, de quatorze jours par le chef des députés UMP, et seulement de un jour par celui des députés de l’opposition. Il s’agit non pas d’un pouvoir gagné par le Parlement, mais d’un pouvoir supplémentaire pour le parti du Président !

Pour ces raisons, nous vous proposons, mes chers collègues, d’adopter notre amendement qui vise à rendre la maîtrise de leur ordre du jour aux assemblées, sans ambiguïté ni ambivalence.

L'amendement n° 73, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Dans le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution, supprimer les mots :

et aux débats

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Les véritables pouvoirs des parlementaires ne représenteront pas grand-chose puisque leur droit d’amendement et de débattre seront réduits.

La preuve en est cet alinéa de l’article 22 du projet de loi constitutionnelle, aux termes duquel deux semaines de séance sur quatre seront réservées, par priorité et dans l’ordre que le Gouvernement aura fixé, à l’examen des textes mais aussi aux débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour.

Le temps du débat public est réduit et, de surcroît, le Gouvernement nous propose d’inclure, dans les deux petites semaines qui y seront consacrées, les débats – on ne sait d’ailleurs pas très bien de quels débats il s’agira. Nous ne pouvons que nous en inquiéter.

Le risque n’est-il pas que le Parlement devienne une chambre où se multiplieront les débats non législatifs. Il y aura les résolutions, à condition que le Gouvernement estime qu’elles ne le dérangent pas, et des débats non législatifs dont on ne connaît pas exactement l’utilité. Cela viendrait en tout cas conforter les dispositions du projet de loi renforçant le travail en commission et la restriction du droit d’amendement et du débat public.

Deux semaines consacrées aux projets de loi, c’est très court. Mais y inclure les débats dépourvus de portée politique relève de la provocation à l’égard des parlementaires. C’est la raison pour laquelle nous proposons la suppression de ces débats des deux semaines de séance publique.

Quel est l’avis de la commission ?

Nous avons déjà longuement débattu de toutes ces propositions sur lesquelles je réitère l’avis défavorable de la commission.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 71.

Je mets aux voix l'amendement n° 72.

Je mets aux voix l'amendement n° 73.

L'amendement n° 17, présenté par M. Vasselle, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution :

« Le Parlement consacre au moins le quart du temps de la session ordinaire au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques.

Cet amendement n’est pas soutenu.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 128, présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit l'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution :

« Une semaine de séance sur quatre est réservée à l'initiative des groupes parlementaires et répartie conformément à la règle de la proportionnalité.

La parole est à M. Bernard Frimat.

Nous avons déjà présenté cet amendement en première lecture. M. le président de la commission des lois nous avait alors proposé une construction ingénieuse.

Je vous remercie.

Elle n’a pas survécu !

Hélas !

L’Assemblée nationale est peu ou prou revenue à sa position initiale.

Là encore, le progrès est plus apparent que réel. En effet, il sera loisible au Gouvernement de déborder de son ordre du jour, sachant que le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale seront inscrits à l’ordre du jour par priorité.

La partie restante de l’ordre du jour sera dans les mains de la majorité de l’assemblée. Les droits de l’opposition, qui, à l’origine, étaient censés animer et magnifier cette révision constitutionnelle, sont aujourd’hui passés par pertes et profits. En effet, nous y reviendrons lors de l’examen de l’article 24, une malheureuse journée par mois est réservée à un ordre du jour arrêté par tous les groupes, y compris les groupes minoritaires, mais à l’exception du groupe majoritaire de la majorité.

C’est la portion congrue, mais cela colle assez bien avec cette fausse revalorisation des droits du Parlement que vous vous ingéniez à faire passer pour vraie.

Nous voulons véritablement que le Parlement joue son rôle, dans le pluralisme et la diversité si chers à M. Michel Mercier. Aussi, et afin de marquer notre différence, nous proposons qu’une semaine sur quatre soit réservée à l’initiative des groupes parlementaires et répartie à la proportionnelle. Ainsi, chaque groupe, qu’il soit minoritaire ou majoritaire, pourra véritablement s’exprimer dans un temps qui sera raisonnable.

Mes chers collègues, je suis persuadé que mon argumentation vous aura convaincus. Si j’ai raison, cela va nous poser de nombreux problèmes pour l’organisation de la suite de nos travaux.

L'amendement n° 74, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Dans le cinquième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution, remplacer les mots :

Un jour de séance par mois est réservé

par les mots :

Trois jours de séance par mois sont réservés

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Nous avons déjà présenté cet amendement en première lecture, mais je suis persuadée que, compte tenu des propos du Président de la République parus dans la presse, vous allez le considérer différemment. En effet, le Président de la République a déclaré qu’il était favorable à un temps de parole égal entre la majorité et l’opposition. Nous n’en demandions pas tant !

Il est trop généreux !

C’est un cadeau !

Certes, ce propos n’engage que lui-même, mais mon amendement va désormais vous paraître bien timoré.

Le projet de loi initial prévoyait de réserver une séance par mois à un ordre du jour arrêté par la conférence des présidents à l’initiative des groupes parlementaires qui ne déclarent pas soutenir le Gouvernement.

En première lecture, l’Assemblée nationale a souhaité préciser que cette séance serait réservée aux groupes parlementaires qui ne disposent pas de la majorité au sein de cette dernière. Cela devient compliqué, car ici même, aucun groupe n’a la majorité.

Le Sénat, sur l’initiative de notre rapporteur, a quant à lui décidé d’introduire les notions de groupes d’opposition et de groupes minoritaires – en l’occurrence, on peut penser qu’il s’agit de groupes minoritaires au sein de la majorité – sans pour autant revenir sur le nombre de jours réservés à l’initiative parlementaire de l’opposition. C’est la portion congrue pour l’opposition. Nous en restons quasiment à la situation actuelle, c’est-à-dire un jour par mois.

Notre amendement vise donc à renforcer l’initiative parlementaire des groupes n’appartenant pas à la majorité, c’est-à-dire – c’est clair – de ceux qui sont dans l’opposition, qui expriment un vote d’opposition.

Le projet de loi ne comporte en effet aucune révolution majeure par rapport à la situation actuelle. Pire, avec la rédaction retenue par la majorité, le temps réservé à l’opposition pourrait encore être amputé par les droits accordés aux groupes minoritaires.

Rien ne garantit non plus qu’il s’agisse des groupes minoritaires par rapport à la majorité. Tout cela est très confus.

Ce qui est réel, c’est que nous n’avons aucun droit nouveau par rapport à la situation actuelle. Il me semble donc que, à la lumière des propos du Président de la République, vous pourriez voter en faveur de cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

Certains parlementaires de la majorité considèrent que seuls les parlementaires de l’opposition minoritaire ont vraiment une garantie. Ils peuvent en effet arrêter l’ordre du jour d’une journée sans que le Gouvernement puisse intervenir.

Cela s’applique aussi aux centristes !

Pour l’instant, une journée est réservée à l’ensemble des groupes et il convient d’y ajouter les travaux des commissions. L’initiative parlementaire n’est pas seulement celle des groupes, c’est aussi celle des commissions, les propositions de loi qui seront déposées.

C’est un paradoxe. Vous trouvez que ce n’est pas bien alors que nous, nous voulions aller plus loin et réserver au Parlement la maîtrise d’une plus grande part de son ordre du jour.

Il faudra travailler dans le dialogue. Les initiatives parlementaires intéressantes doivent pouvoir prospérer avec l’accord du Gouvernement sur son ordre du jour réservé.

Vos réserves m’étonnent. Nous considérons qu’il s’agit d’un progrès considérable pour l’opposition par rapport à la situation actuelle.

Absolument !

Un jour pour tous les groupes de l’opposition !

Rendez-vous compte : un jour par mois, monsieur Sueur !

Avec les centristes !

Ils sont minoritaires et vous aussi !

Il ne faut pas se moquer de nous. Une semaine par mois répartie à la proportionnelle de tous les groupes du Parlement, ce serait raisonnable. Là, vous nous faites l’aumône ; c’est une misère !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je ne reprendrai pas l’argumentation de M. le rapporteur. Observons le fonctionnement actuel du Parlement. À la conférence des présidents, que ce soit au Sénat ou à l’Assemblée nationale, j’ai la maîtrise absolue et totale de l’ordre du jour.

Nous faisons des propositions pour changer cette situation. Vous nous répondez que c’est une misère. Nous verrons à l’usage. Je ne sais pas si cela fonctionnera à merveille, mais ce que je sais, en revanche, c’est qu’il s’agit d’un vrai partage. Outre la semaine de contrôle, il y aura des temps d’initiative qui ne dépendront plus du Gouvernement.

Il s’agit d’une avancée considérable. Que vous la trouviez insuffisante, je le comprends. Si vous le pouviez, vous prendriez la maîtrise de la totalité de l’ordre du jour et le Gouvernement n’aurait plus grand-chose.

Pas du tout ! Personne n’a proposé ça !

Vous n’avez pas imaginé cela, madame Borvo, et je vous en remercie.

Je considère que cet article constitue une avancée considérable. Je m’en tiens donc à la proposition du Gouvernement et, par voie de conséquence, j’émets un avis défavorable sur ces amendements.

Vous êtes contredit par le Président de la République !

Je mets aux voix l'amendement n° 128.

Je mets aux voix l'amendement n° 74.

Je mets aux voix l'article 22.

Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 75, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution est supprimé.

La parole est à M. Robert Bret.

L’article 49-3 est pourtant le symbole de la soumission totale du Parlement au Gouvernement. Lorsqu’il y a recours sur le vote d’un texte, le Gouvernement force la main des députés

Il constitue ainsi une arme absolue pour le Gouvernement contre les députés, en particulier ceux de l’opposition. C’est d’ailleurs pour cette raison que le Gouvernement n’a pas hésité à l’utiliser chaque fois que l’opposition a déposé un nombre important d’amendements, sur des textes pourtant fondamentaux qui auraient nécessité un débat approfondi.

Le recours à l’article 49-3 est une des anomalies de notre Constitution tant il constitue une atteinte aux droits du Parlement, puisqu’il prive les députés, y compris ceux de la majorité, de toutdroit de parole.

À l’origine destinée à être exceptionnelle, cette procédure a eu tendance, au fil des années, à se banaliser en raison de son efficacité, du point de vue du Gouvernement biensûr.

De nombreuses propositions ont été faites dans le passé pour limiter l’utilisation de l’article 49-3, qui empêche toute expression parlementaire. La Constitution n’avait toutefois jamais été modifiée sur ce point.procédure.

Mais la proposition de nouvelle rédaction du troisième alinéa de l’article 49, prétendument destinée à restreindre le possible usage aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale et, pour le surplus, à un texte par session, nous laisse sans voix.

En effet, elle ne modifie quasiment pas la pratique actuelle. Avec l’article 23, leGouvernement donne l’impression de faire un pas en avant en faveur du Parlement : en réalité, il nous propose le statu quo.

Maintenir le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution, quels que soient les aménagements que vous y apportez, constitue une atteinte aux droits du Parlement. L’article 49-3 est une arme sans égal dans la Constitution puisqu’il permet, à la limite, de faire adopter un texte sans débat et sans vote en vingt-quatre heures, si l’opposition ne dépose pas de motion de censure.

Nous souhaitons par conséquent y mettre un terme définitif et supprimer le troisième alinéa de l’article 49. Tel est le sens de notre amendement que nous vous proposons bien

Les deux amendements suivants sont identiques.

L'amendement n° 2 est présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.

L'amendement n° 129 est présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste et apparentés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer le 3° de cet article.

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery, pour présenter l’amendement n° 2.

Cet amendement concerne également la limitation de l’utilisation de l’article 49-3.

Je souhaite souligner à mon tour l’hypocrisie de l’article 23 du projet de loi constitutionnelle. Sous le prétexte de limiter le recours à la procédure du 49-3, on ne fait en réalité que constitutionnaliser une pratique éprouvée.

Cette limitation de façade n’apporte rien à la pratique actuelle. Cette disposition est en réalité un argument supplémentaire – peut-être un argument spécieux – qui nous est à nouveau servi pour vendre cette réforme comme renforçant les droits du Parlement sans rien changer au fond. Quelle hypocrisie !

Si cette réforme est adoptée, le Gouvernement va presque se sentir obligé de recourir à la procédure du 49-3 une fois par session.

Alors, soit on tire toutes les conséquences du fait majoritaire et la confiance légitime du Gouvernement en sa majorité devrait l’inciter à renoncer à cette procédure, soit la confiance ne règne pas et rien ne justifie la limitation du recours à l’article 49-3.

Avec l’article 23, c’est un faux compromis qui nous est soumis. C’est la raison pour laquelle nous proposons, par cet amendement, de limiter strictement le recours à l’article 49-3 au vote des projets de loi finances et projets de loi de financement sécurité sociale et, par conséquent, de supprimer le 3°de l’article 23.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour présenter l'amendement n° 129.

Je ferai simplement remarquer que l’existence de l’article 49-3 s’explique par le fait qu’il s’agissait à l’origine de constituer des coalitions pour gouverner avec des majorités fluctuantes.

Le 49-3 était fait pour donner de la cohésion là où il n’y en avait pas. Or tout le monde sait bien que ce n’est pas du tout ainsi que les choses se passent. Le 49-3 est donc une survivance, un outil de confort pour le Gouvernement, car il n’en a pas véritablement besoin.

Que l’on conserve des garanties s’agissant de textes aussi importants et aussi complexes que les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, pourquoi pas ? Mais pour tous les autres textes, cela n’a rigoureusement aucun sens.

De plus, la rédaction qui nous est proposée ne rime à rien. Pourquoi « une fois » ? Pourquoi pas deux fois ou deux fois et demie ? Soit le 49-3 est utile parce qu’on n’a pas de majorité solide et il faut le maintenir en l’état, soit on ne le réserve qu’aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.

Si le Gouvernement voulait vraiment donner le signe que le Parlement se voit attribués des droits supplémentaires, c’est vraiment un des articles sur lesquels il pourrait le faire.

Quel est l’avis de la commission ?

C’est tout de même extraordinaire ! Aujourd’hui, le Gouvernement peut utiliser le 49-3 sur chaque texte. Il propose une limitation, ce qui a inquiété – à juste titre, d’ailleurs – un certain nombre de nos collègues. Or on vient maintenant nous dire : « C’est encore trop ! ».

On reconnaît cependant son utilité pour les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, et on limite le recours à cette procédure à une fois par session pour un autre projet de loi ou proposition de loi. On a dit, d’ailleurs, que c’est « un fusil à un coup ». Tel n’est pas le cas.

Certains pensent que c’est trop limité, d’autres que cela ne l’est pas assez. En vérité, il faut en rester au texte du Gouvernement – ce que nous avons accepté en définitive car, si l’on regarde l’équilibre général, il existe par ailleurs un certain nombre d’outils, notamment le vote bloqué, pour empêcher une obstruction parlementaire persistante. C’est de cela qu’il s’agit.

On ne peut empêcher de légiférer quand un Président de la République est élu avec un programme et qu’il dispose d’une majorité parlementaire. Il est bien normal que cette majorité puisse aller jusqu’au bout de ses réformes.

S’il y a une majorité, elle vote les textes !

Certes, monsieur Collombat, mais nous ne faisons pas la Constitution pour cinq ou dix ans. Il faut vous rappeler que dans l’histoire de la Ve République il y a eu deux périodes où l’on a utilisé le 49-3 parce qu’il n’y avait pas de majorité ou une majorité très juste. Monsieur Mercier, vous vous en souvenez.

Et vous, monsieur le président de la commission, bien plus que moi !

C’est pourquoi le 49-3 peut être utile. Aussi, nous souhaitons maintenir l’article tel qu’il a été voté par l’Assemblée nationale. Cela fait partie des équilibres et du dialogue entre l’Assemblée nationale et le Sénat.

Par conséquent, la commission émet un avis défavorable sur ces trois amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Nous avons déjà eu en première lecture un long débat sur le 49-3. La rédaction qui est retenue à l’article 23 est une solution de compromis et de raison entre celles et ceux qui – ils étaient majoritaires ici – en première lecture disaient : « Ne touchez pas au 49-3, faites en sorte que le Gouvernement puisse en faire une application aussi fréquente qu’il le souhaite, et sur chaque texte s’il le veut ».

Je rappelle, comme l’a dit le président Hyest, que, par exemple, pendant la période du gouvernement Rocard on avait utilisé le 49-3 plus d’une vingtaine de fois en deux ans et demi. Par conséquent, il est vrai que le 49-3 peut avoir son utilité. Mais il est également vrai qu’avec le quinquennat et l’inversion du calendrier électoral, le fait majoritaire est plus établi qu’il y a une quinzaine d’années. C’est pour cela que nous voulons une solution de raison, c’est-à-dire une utilisation moins large.

Pour autant, le 49-3 peut être utile pour le Gouvernement, pas forcément contre l’opposition mais dans certains cas où il y aurait des débats internes dans la majorité sur un texte particulier.

Dans l’équilibre que nous recherchons entre l’exécutif et le législatif, encadrer le 49-3 est un élément de progrès. Le supprimer complètement serait probablement un élément de déstabilisation de l’exécutif.

Je mets aux voix l'amendement n° 75.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 2 et 129.

Je mets aux voix l'article 23.

L'amendement n° 130, présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Cet article vise à créer la possibilité pour le Gouvernement de faire des déclarations thématiques suivies de débats. Comme le Gouvernement dispose d’ores et déjà de cette possibilité, cet article est tout à fait superfétatoire. Nous en proposons donc la suppression dans un sens d’économie.

Quel est l’avis de la commission ?

Dans la mesure où la procédure des questions orales avec débat, qui est régulièrement pratiquée au Sénat, est peu utilisée à l’Assemblée nationale où elle est presque tombée en désuétude, la disposition prévue à l’article 50-1 peut intéresser les députés. C’est la raison pour laquelle nous l’avons maintenue. Aussi, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 130.

Je mets aux voix l'article 23 bis.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 131 rectifié, présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le texte proposé par cet article pour l'article 51-1 de la Constitution :

« Art. 51 -1. - Le règlement de chaque assemblée est adopté à la majorité des trois cinquièmes de ses membres. Il détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. »

La parole est à M. Bernard Frimat.

L’article 24 correspond à l’article 51-1 de la Constitution. Si j’ai bien compris, c’est l’article de tous les bonheurs pour certains membres de cette assemblée…

C’est déjà une évidence !

La caractéristique de cet article, – mais cela n’est pas surprenant dans ce texte – c’est de ne rien garantir et de renvoyer au règlement de chaque assemblée. Si ce sont les règlements des assemblées qui doivent déterminer les droits des groupes, ce qui peut se concevoir, il faut donner des garanties.

La seule garantie que nous pouvons obtenir, ce n’est pas la lecture du journal Le Monde. Vous vous êtes exprimé, monsieur le président, dans des termes tellement précis en début d’après-midi qu’il n’est pas nécessaire de revenir sur ce point. La garantie, ce serait que les règlements des assemblées soient adoptés dans des conditions de majorité qualifiée, qui exprimeraient la volonté de trouver un accord au sein de chaque assemblée.

À partir du moment où la garantie est donnée que les règlements des assemblées sont adoptés à la majorité des trois cinquièmes, les groupes autres que les groupes majoritaires pourront se satisfaire d’un règlement où chacun sera respecté. Ce ne serait finalement pas une mauvaise idée de respecter chacun des groupes. Certes cela nécessiterait de prendre de nouvelles habitudes. Toutefois, le débat n’étant pas terminé, il est encore possible d’intégrer dans la révision constitutionnelle des éléments positifs si nous voulons donner corps à ce qui s’est passé très récemment, et ne pas considérer qu’il y a, d’un côté, un texte intangible et, de l’autre, des éléments qui viennent décorer ce texte par média interposé mais qui ne dureront que l’espace d’une édition d’un grand quotidien du soir.

Nous vous proposons donc de prévoir que le règlement de chaque assemblée est adopté à la majorité des trois cinquièmes.

L'amendement n° 76, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Dans la première phrase du texte proposé par cet article pour l'article 51-1 de la Constitution, après le mot :

détermine

insérer les mots :

à la majorité des trois cinquièmes

La parole est à M. Ivan Renar.

L'article 24 tend à prévoir la définition, dans le règlement de chacune des deux assemblées, des droits des groupes politiques. Si vous suivez notre amendement, ainsi que celui qui vient d’être présenté par Bernard Frimat, ces dispositions devront être adoptées à la majorité qualifiée des trois cinquièmes.

Monsieur le secrétaire d’État, vous aviez refusé cette disposition en invoquant notamment le fait qu'en général la réforme du règlement fait l'objet d'un consensus, et qu’une majorité qualifiée n’est donc pas nécessaire. Soit ! Mais on nous avait aussi annoncé un statut de l'opposition ; or nous en sommes bien loin !

Depuis l'ouverture du débat, on entend de toutes parts l'affirmation de l'exigence que soient reconnus et respectés les droits des groupes et la diversité politique dans les deux hémicycles. Mais malgré cela, le projet de loi n'emprunte pas, loin s'en faut, la voie d'un renforcement des droits et des pouvoirs de l'opposition. Dans ces conditions, permettez-nous d'exprimer en amont un peu de l'inquiétude qui sera forcément la nôtre quand il s'agira de définir ces droits.

Vous comprendrez que nous demandions un certain nombre de garanties ; et justement l'adoption des dispositions du règlement à la majorité qualifiée serait une garantie. D'une part, il serait illogique que la majorité soit en mesure de décider seule des droits qu'elle entend conférer à l'opposition. D'autre part, si on veut réellement que tous les groupes parlementaires bénéficient de droits identiques, il faut commencer par donner à tous le droit de décider.

Sur le contenu des droits des divers groupes parlementaires, comme sur les autres questions, il est nécessaire qu'il y ait un débat contradictoire lors de leur définition. Une simple décision issue du fait majoritaire ne saurait venir balayer d'un revers de main toute proposition émanant de l'opposition, ou favoriser la seule logique du bipartisme.

C’est pour cela qu’on a inscrit « les groupes minoritaires ».

Si on veut réellement une revalorisation des pouvoirs du Parlement, il faut également s'attacher à permettre le débat dans les meilleures conditions en valorisant aussi le travail des groupes, y compris quand ils sont dans l'opposition. Comme nous avons eu l'occasion de l'exprimer, se fonder sur l'appartenance ou non à la majorité pour déterminer des droits, c'est renforcer le bipartisme dans notre vie politique. C’est en soi très restrictif.

Le règlement de chacune des deux assemblées doit donc être rédigé d'une manière respectueuse pour les droits de chaque groupe, et le vote à la majorité des trois cinquièmes y contribuerait.

Quel est l’avis de la commission ?

Comme je l’ai indiqué en première lecture, il n’est pas souhaitable de fixer une majorité qui en fait aboutirait souvent à un blocage, alors qu’il faut rechercher le consensus, comme cela a toujours été fait au Sénat s’agissant du règlement. Aussi, la commission émet un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Supprimer la mention des groupes minoritaires ou d’opposition dans la Constitution ne permettra pas d’atteindre le but souhaité, qui est de permettre aux règlements des assemblées de reconnaître des droits au profit de ces groupes parlementaires.

En 2006, l’Assemblée nationale avait entendu introduire dans son règlement des dispositions réservant certaines fonctions, notamment celles de président et de rapporteur des commissions d’enquête, à des membres des groupes de l’opposition. Or le Conseil constitutionnel a annulé ces dispositions en considérant notamment qu’elles instauraient entre les groupes une différence de traitement injustifiée.

C’est pour cette raison que le comité présidé par Édouard Balladur avait préconisé une modification de la Constitution destinée à permettre la reconnaissance de droits nouveaux à l’opposition. Le Gouvernement est très attaché à cette mesure qui permettra de créer de nouveaux droits pour les groupes d’opposition ou minoritaires.

Quant à l’adoption du règlement de chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, elle n’est pas justifiée. Traditionnellement, les réformes des règlements se font dans le consensus. Introduire un tel verrou risquerait de conduire à des blocages en cristallisant des positions purement politiques. C’est pourquoi je souhaite le rejet de ces deux amendements.

La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote sur l'amendement n° 131 rectifié.

Je ne pense pas, monsieur le secrétaire d’État, que nous ayons la même vision du consensus : pour nous, un consensus concerne l’ensemble des groupes ; j’ai compris que, pour vous, le consensus était interne à la majorité.

Mais pas du tout !

Quelle mauvaise foi !

J’essaie d’être à votre hauteur, mon cher collègue !

Le deuxième élément sur lequel je voudrais attirer votre attention, monsieur le secrétaire d’État, c’est que le rapport Balladur, auquel vous faites allusion, constitutionnalisait ces droits à l’article 1er. Or vous les en avez fait disparaître pour, effectivement, les renvoyer au règlement des assemblées.

Pas du tout !

Mauvaise foi !

J’ai eu hier l’occasion d’expliquer en quoi cela représentait une régression dans la norme juridique.

C’est n’importe quoi !

Nous ne pouvons que constater – mais ce n’est pas une surprise – notre désaccord.

C’est de la mauvaise foi ! Cela figure bien à l’article 1er !

Je mets aux voix l'amendement n° 131 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 76.

Je suis saisi de quatre amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 132, présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Supprimer le texte proposé par cet article pour l'article 51-2 de la Constitution.

La parole est à M. Bernard Frimat.

L’article 51-2 de la Constitution a été introduit en deuxième lecture à l’Assemblée nationale. Nous n’avons donc pas pu en débattre.

C’est bien ce que nous sommes en train de faire !

Tout à fait !

Cet article semble effectivement s’inscrire dans la stratégie de révision, et son adoption a sans doute une importance capitale. Tous ceux qui, ici, sont un tant soit peu attachés à la révision savent les raisons de cette importance, je dirais presque de son importance radicale. Il faut essayer de comprendre un peu.

Je suis étonné, mes chers collègues, de la définition que vous donnez des commissions d’enquête. Vous voulez les constitutionnaliser. Pourquoi pas ! Jusqu’à présent, elles ne l’étaient pas, et cela n’a pas empêché d’en créer : on faisait référence à l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, qui prévoyait vraiment la commission d’enquête dans toute sa dimension, dans toute sa plénitude, avec non pas seulement la volonté de recueillir des éléments d’information, mais aussi celle de formuler un certain nombre de propositions. La lecture des travaux des commissions d’enquête du Sénat montre qu’elles ne se sont pas contentées de recueillir des éléments d’information mais qu’elles sont allées beaucoup plus loin que cela !

La rédaction qui nous est présentée à l’article 24 du projet de loi me semble donc maladroite, malhabile et restrictive. À la limite, le juge constitutionnel, demain, pourra s’appuyer sur la lettre de la Constitution pour limiter le champ d’investigation des commissions d’enquête ! Or je ne pense pas que ce soit dans la pensée de ceux qui sont à l’origine de ce texte, et c’est pour cette raison que nous vous en proposons la suppression.

La commission d’enquête existe déjà. Ce qui nous semble en revanche intéressant, – et nous avons reçu sur ce point un renfort solitaire mais important – c’est le droit qui serait reconnu à l’opposition, dans un monde meilleur et dans un futur idéal, de demander et, surtout, d’obtenir – car, le pouvoir de demander, nous l’avons déjà ! – la création de commissions d’enquête.

L’amendement n° 133 viendra merveilleusement illustrer la possibilité de consensus si chère à certains collègues ici présents puisqu’il précise simplement que, « à la demande de soixante députés ou soixante sénateurs, une commission d'enquête est constituée ». Mon ami Pierre-Yves Collombat le présentera dans un instant, je ne m’y attarderai donc pas plus longuement. Néanmoins, afin de pouvoir le présenter, il faut d’abord supprimer l’article 51-2 dans sa version actuelle : c’est ce à quoi tend l’amendement n° 132.

L'amendement n° 133, présenté par MM. Frimat, Badinter et Bel, Mme Bricq, MM. Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le texte proposé par cet article pour l'article 51-2 de la Constitution :

« Art. 51 -2. – À la demande de soixante députés ou soixante sénateurs, une commission d'enquête est constituée, dans la limite de deux par session. Elle est chargée de recueillir des éléments d'information sur des faits déterminés, y compris lorsque ces faits ont donné lieu à des poursuites judiciaires. »

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Bernard Frimat a dit l’essentiel, et je crois sincèrement que cet amendement devrait faire l’objet d’un consensus puisqu’il répond au vœu du chef de la majorité parlementaire. Celui-ci a en effet déclaré au journal Le Monde : « Je souhaite que, chaque année, un certain nombre de commissions d'enquête puissent être créées à la demande de l'opposition ».

Il n’y a qu’à demander !

C’est bien ce que nous proposons, par le biais d’une mesure très simple : que, deux fois par session, soixante députés ou sénateurs puissent obtenir la constitution d’une commission d’enquête.

Vraiment, mes chers collègues, si vous n’acceptez pas cela, c’est que nous ne comprenons plus rien ! §À moins qu’au contraire nous ne comprenions trop bien !

Tout le monde est d’accord, depuis le chef de la majorité parlementaire jusqu’à l’opposition, à l’exception peut-être des groupes qui n’appartiennent pas à la majorité mais qui votent avec elle.

L'amendement n° 6, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Après le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 51-2 de la Constitution insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Il ne peut être fait obstacle à la création d'une commission d'enquête lorsque celle-ci est demandée par soixante députés ou soixante sénateurs. Chaque député ou chaque sénateur ne peut être signataire d'une demande de commission d'enquête constituée en vertu du présent alinéa que deux fois par session ordinaire et une fois au cours d'une même session extraordinaire.

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Par un courrier parvenu le 9 juillet aux députés, le président de l’Assemblée nationale s’est engagé, en se fondant sur l’article 24 de ce projet de loi, à élaborer les éléments d’une charte de l’opposition et à mettre en place dès l’adoption de la révision constitutionnelle un groupe de travail pluraliste pour réfléchir à plusieurs pistes. L’une d’elles a retenu toute mon attention : un « droit de tirage pour les groupes parlementaires, permettant d’obtenir la création de commissions d’enquête parlementaires et de missions d’information, dans un nombre à déterminer par législature ».

Cette proposition a au moins le mérite d’avoir été formulée, à défaut de l’avoir été également devant la Haute Assemblée.

Il me semble que la disposition que nous discutons relève du « consensus mou » et ne vise qu’à constitutionnaliser les commissions d’enquête sans pour autant laisser un quelconque droit particulier à l’opposition. Il aurait pourtant été facile de préciser que les groupes parlementaires de l’opposition ou les groupes minoritaires peuvent, au cours de chaque session ordinaire ou extraordinaire, demander la création d’un certain nombre de commissions d’enquête. Tel n’est pas le cas.

Qu’il me soit également permis d’exprimer tout mon étonnement. Lorsque, en première lecture, nous avions évoqué la question des commissions d’enquête, le rapporteur nous avait objecté qu’elle ne relevait pas de la Constitution ; et voilà qu’aujourd’hui, en deuxième lecture, il en va différemment ! Que vous le vouliez ou non, les choses ont évolué. Que perdrions-nous à inscrire maintenant dans la Constitution le droit pour un groupe parlementaire de demander une commission d’enquête, hormis le temps d’une nouvelle navette ?

Je pense que le jeu en vaut la chandelle. C’est la raison pour laquelle j’ai déposé cet amendement.

Vous avez eu raison !

L'amendement n° 77, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Dans la seconde phrase du second alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 51-2 de la Constitution, après le mot :

création

insérer les mots :

à l'initiative d'au moins trente parlementaires ou d'un groupe parlementaire

La parole est à M. Ivan Renar.

Notre amendement vise à donner un sens réel à une disposition qui, en l’état, relève de l’affichage et n’a d’autre objet que de justifier le ralliement d’un certain nombre d’élus à un vote favorable au projet de loi constitutionnelle lors du Congrès du Parlement, le 21 juillet prochain.

À l’Assemblée nationale, il faut le rappeler, c’est l’amendement n° 260, émanant du parti radical de gauche et présenté par M. Giacobbi, qui a indiqué que les conditions d’organisation et de fonctionnement des commissions d’enquête relèveraient du domaine de la loi et la définition des conditions de leur création du domaine du règlement de chaque assemblée.

Tout à fait !

M. Hyest, président-rapporteur de la commission des lois du Sénat, indique que, « comme le relèvent les auteurs de l’amendement, la création des commissions d’enquête pourra, “le cas échéant, être une des prérogatives accordées [par le projet de révision] aux différents groupes parlementaires” ». Si les auteurs de l’amendement l’affirment, c’est que cela doit être vrai !

Trêve de plaisanterie ! Ou les groupes parlementaires sont habilités à créer des commissions d’enquête, et cela doit être précisé dès à présent dans la Constitution – rien ne l’empêche ! –, ou cela n’est pas inscrit dans la Constitution, et ce ne sont que promesses de couloirs en échange de tel ou tel bénéfice hypothétique, ce qui doit être fermement refusé.

Que ce soit clair : la rédaction proposée pour cet article 51-2 de la Constitution ne comporte aucune avancée, ni petite ni grande.

Le reste, réforme ou non du règlement, loi organique ou pas, dépendra du bon vouloir de la majorité, simple, de chaque assemblée, donc de l’UMP. L’amendement n° 260 de l’Assemblée nationale ne vise qu’à jeter un voile pudique sur des ententes qui ne peuvent pas être exposées sur la place publique tant elles heurteraient l’idéal démocratique, l’idéal républicain.

L’adoption de notre amendement n° 77, qui s’apparente aux deux précédents – la seule différence étant que nous proposons que la demande émane de trente parlementaires ou d’un groupe parlementaire –, permettrait de concrétiser ce qui, en l’état actuel, ne constitue en rien un progrès pour les groupes parlementaires existants ou à venir.

Quel est l’avis de la commission ?

Nous avions évoqué en première lecture cette question des commissions d’enquête et de la possibilité pour les groupes parlementaires d’avoir un droit de tirage, dans des conditions à déterminer par le règlement.

Il a semblé à l’Assemblée nationale – sur la proposition, c’est exact, de M. Giaccobi – qu’il valait mieux constitutionnaliser les commissions d’enquête, de façon que puissent être ensuite prévues dans les règlements des assemblées des dispositions concernant, justement, le droit de tirage, notamment pour les groupes parlementaires.

Je pense pour ma part que, contrairement à ce qui a été affirmé, la définition du champ de compétence des commissions d’enquête qui figure à l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 n’est en rien modifiée par la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale.

La constitutionnalisation des commissions d’enquête est assurément utile, car elle permettra de réunir dans le règlement de chaque assemblée toutes les dispositions concernant les droits des groupes parlementaires. Pour cette raison, j’émets un avis défavorable sur tous les amendements présentés, qui d’ailleurs se contredisent quelque peu.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’article de la Constitution qu’il est envisagé de supprimer a été introduit à l’Assemblée nationale en deuxième lecture. Il a pour objet d’inscrire dans la Constitution la possibilité pour le Parlement de créer des commissions d’enquête au titre de ses missions de contrôle et d’évaluation.

Cet article tel qu’il est rédigé par l’Assemblée nationale nous semble opportun et permettra de développer de nouveaux droits, comme le droit de tirage pour les groupes minoritaires ou d’opposition.

En revanche, comme il l’a indiqué à maintes reprises, le Gouvernement n’est pas favorable à ce que le détail de ce droit de tirage apparaisse dans la Constitution. M. Frimat le rappelait tout à l’heure, une telle disposition relève bien de la loi, en l’occurrence de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, et surtout, bien sûr, des règlements de nos deux assemblées.

Enfin, bien que le lieu ne soit pas forcément approprié pour le faire, je rappellerai d’un mot que, naturellement, la lettre que le président de l’Assemblée nationale, M. Accoyer, a adressée à l’ensemble des présidents des groupes de l’Assemblée nationale n’était que la conséquence et le développement liés à ces droits nouveaux rendus possibles par cet article 24 du projet de loi constitutionnelle.

Ah !

On ne peut pas tout mettre dans la Constitution. Il est clair que les développements envisagés par le président Accoyer s’appuient sur cette nouvelle rédaction. Par conséquent, c’est un élément important pour la suite.

Cela viendra… plus tard !

En conséquence, le Gouvernement est défavorable à ces quatre amendements.

La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote sur l'amendement n° 132.

Voici venu un court moment de vérité !

Court !

Court, car il ne faut jamais abuser des bonnes choses ; et puis, ce sera tellement saisissant pour certains d’entre nous d’être brutalement confronté à la vérité…

Sur ce point encore, la révision qui nous est présentée montre ses limites. On constitutionnalise les commissions d’enquête, très bien ; mais garantir aux parlementaires, dans la Constitution, le droit d’en obtenir la création, ah non ! surtout pas !

Ainsi est rendue sa juste valeur au discours qui nous est tenu : au-delà du discours, il y a ce que l’on inscrit dans la Constitution et ce que l’on n’y inscrit pas.

La Constitution n’est pas un règlement intérieur !

Vous y avez fait figurer tellement de choses que l’argument, à cette heure avancée de la soirée, est suffisamment dévalué pour que vous évitiez de l’utiliser !

C’est à géométrie variable !

Nous sommes, là encore, en désaccord. Vous tenez un discours, mais vous avez une pratique et une réalité qui le démentent.

Alors, vous pouvez vous gargariser de vos avancées démocratiques : nous vous les laissons, puisqu’elles n’en sont pas. Et si nous avons pris la position qui est la nôtre, si nous avons continué ce débat dont nous connaissons l’issue amendement par amendement, …

Vous l’aviez adoptée avant même le débat !

…c’est simplement afin de pouvoir effectuer une ultime démonstration de ce décalage entre un discours enjôleur et une pratique qui n’est pas démocratique.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Pourquoi faut-il constitutionnaliser cette disposition ? Pour les raisons que vous avez avancées tout à l’heure, monsieur le secrétaire d’État.

Le projet de donner des rôles un peu spécifiques à des membres de l’opposition a été retoqué par le Conseil constitutionnel parce que cela créait une inégalité, avez-vous dit.

Par conséquent, si vous n’inscrivez pas dans la Constitution qu’il y a des droits spécifiques pour l’opposition…

C’est inscrit dans la Constitution !

C’est écrit à l’article 51-1 !

…on se retrouvera avec les mêmes difficultés.

Rideau !

Vous mettez dans la Constitution ce qui vous arrange quand cela vous arrange et, quand c’est l’inverse, vous ne le faites pas.

Je mets aux voix l'amendement n° 132.

La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote sur l'amendement n° 133.

Monsieur le président, je vous remercie de me donner la parole en cet instant, et c’est d’ailleurs la seule fois que je m’exprimerai ce soir.

M. Pierre-Yves Collombat. C’est dommage !

Je voudrais expliquer pourquoi je suis tout à fait opposé à l’amendement n° 133 de nos collègues socialistes et je préfère l’amendement n° 77 présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

L’amendement n° 133 tend à conférer le droit à soixante députés ou à soixante sénateurs de créer une commission d’enquête.

Cet amendement va dans le sens du bipartisme absolu, au détriment – c’est son premier objectif – des groupes minoritaires, qu’ils votent ou non avec la majorité. À cet égard, monsieur Collombat, je vous remercie de votre condescendance un peu méprisante : nous votons comme nous l’entendons et vous, vous votez comme vous le souhaitez.

Qu’est-ce que cela avait de condescendant ?

Ça a été vécu ainsi !

Il s’agissait d’un constat !

Monsieur Collombat, je qualifie votre attitude comme je l’entends !

Cela n’avait rien de condescendant !

Alors, exprimez-vous autrement et ce sera bien !

Vous appartenez à la majorité, c’est tout !

Vous pouvez avoir un avis sur les positions que nous prenons. Mais ce n’est pas à vous de décider ce que nous devons faire.

Tout à fait !

Monsieur Collombat, occupez-vous de votre majorité et ce sera parfait !

J’aimerais bien…

Je vous rassure : vous n’êtes pas prêt de la récupérer !

Moi aussi, j’ai lu le journal ce soir – me l’étant fait prêter. Je suis donc amené à demander au Gouvernement de nous dire très clairement ce qu’il entend par « pluralisme ». Il fallait bien y arriver !

J’ai déposé un amendement qui a été voté à l’article 1er…

Oui !

…et qui dispose que la loi garantit les expressions pluralistes des opinions.

Oui !

J’ai pensé et je continue de penser que cet amendement veut dire quelque chose, qu’il n’impose pas au Gouvernement un système électoral, mais que dans l’expression des opinions, il y a forcément le vote, qu’il faut organiser de telle façon que le pluralisme de l’opinion puisse être bien pris en compte.

Je voudrais savoir, madame le garde des sceaux, monsieur le secrétaire d’État, si vous faites la même analyse que moi. Que dit M. le Président de la République dans le journal ce soir ? Il dit : « Je n’ai pas ″accordé aux centristes″ : cela s’est fait dans un dialogue républicain. Qui peut nier que le pluralisme existe ? La réalité est que la proportionnelle occupe déjà une grande place dans nos modes de scrutin. »

M. le Président de la République associe pluralisme et scrutin proportionnel, c’est ce qui est écrit en toutes lettres dans Le Monde.

J’attends très clairement de savoir si le Gouvernement pense, en effet, que sans imposer la proportionnelle intégrale, qui n’est en aucun cas ce que nous demandons, et sans traiter les questions de scrutin dans la Constitution – nous sommes tout à fait d’accord sur ce point – cet amendement ouvre des portes et n’en ferme pas sur des modes de scrutin où le pluralisme des opinions pourra s’exprimer librement et être pris en compte, comme c’est le cas dans le mode de scrutin proportionnel.

Comme l’amendement de M. Frimat vise à permettre à seulement soixante députés ou soixante sénateurs de créer une commission d’enquête, je ne peux pas y être favorable.

Monsieur Frimat, l'amendement n° 133 est-il maintenu ?

Je remercie Michel Mercier de son intervention fort intéressante et je dirai que le « traité de droit constitutionnel » Fressoz-Roger devient maintenant un élément essentiel de nos débats.

On fait comme on peut !

Je considère effectivement la très grande pertinence de sa remarque.

Mon cher collègue, nous avons rédigé cet amendement pour poser le problème et consacrer un droit. Nous avons pris le chiffre de soixante députés ou sénateurs simplement par similitude avec le Conseil constitutionnel. Mais si le Gouvernement me donne l’assurance que l’amendement n° 77 de Mme Borvo Cohen-Seat et des membres du groupe CRC qui évoque le chiffre de trente parlementaires ou un groupe parlementaire reçoit un accueil favorable, nous retirerons volontiers le nôtre.

Je vous rappelle, mon cher collègue, que nous avons soutenu ensemble un amendement sur la saisine du Conseil constitutionnel par un groupe.

Compte tenu de la qualité de l’intervention de Michel Mercier et parce que l’endroit d’où il l’a faite dans l’hémicycle a son importance, en signe de bonne volonté, je retire par avance mon amendement, ce qui est un signe avant-coureur de l’acceptation que Mme le garde des sceaux ne pourra que prononcer par fidélité à la pensée présidentielle à laquelle, nous le savons, elle est très attachée.

Il n’est pas interdit d’espérer !

L'amendement n° 133 est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 6.

Je mets aux voix l'amendement n° 77.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Même si ce n’est pas le lieu pour faire l’exégèse des paroles ou des écrits du Président de la République, je voudrais apporter une précision à M. Mercier.

S’agissant du pluralisme des opinions, monsieur Mercier, vous me demandez si c’est un signe de fermeture ou d’ouverture. Le fait d’inscrire le pluralisme des opinions dans la Constitution est un signe d’ouverture, ou c’est à n’y plus rien comprendre.

Les propos du chef de l’État, comme l’inscription dans la Constitution, ne ferment bien sûr aucune porte, c’est un signe d’ouverture. Nous l’avons dit tout au long des débats depuis plus d’un mois : il n’est pas question d’aborder les modes de scrutin dans la Constitution. Mais je vous le redis, monsieur Mercier : les propos du chef de l’État et le fait que nous ayons accepté, sur votre initiative, d’inscrire l’expression pluraliste dans la Constitution sont le signe que l’ensemble du Gouvernement, la majorité et le chef de l’État ne veulent pas fermer les portes. C’est donc un signe d’ouverture.

Heureusement que de temps en temps, il y a une expression pluraliste, sinon on ne serait pas en démocratie !

Je mets aux voix l'article 24.

L’article 24 bis a été supprimé par l’Assemblée nationale.

L'amendement n° 78, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Dans l'article 54 de la Constitution, après les mots : « soixante sénateurs » sont insérés les mots : « ou par un groupe parlementaire ».

La parole est à M. Robert Bret.

Avec cet amendement qui avait été adopté en première lecture et que nous reprenons maintenant, on mesure ce qu’il en est des promesses et même des votes de notre assemblée.

C’est avec une certaine amertume que nous pouvons constater le rejet par l’Assemblée nationale d’un amendement adopté à la quasi-unanimité par le Sénat en première lecture.

Mis à part Mme le garde des sceaux et, si mes souvenirs sont bons, M. Fourcade, M. Hyest, au nom de la commission des lois, et tous les groupes de notre assemblée, nous avions approuvé, chacun avec des raisons différentes mais complémentaires et convergentes, le fait qu’un groupe parlementaire puisse saisir le Conseil constitutionnel de la conformité d’un accord international à la Constitution de notre pays.

M. Hyest, au nom de la commission des lois, avait notamment précisé qu’au moment où l’exception d’inconstitutionnalité prévue par ce projet de loi allait permettre à tout citoyen de s’opposer à une loi, il serait étonnant de continuer à refuser la saisine par un groupe parlementaire.

M. Mercier avait, quant à lui, souligné l’intérêt de cette nouvelle prérogative pour les groupes parlementaires. M. Portelli avait approuvé cet amendement qu’il jugeait excellent, tout comme notre collègue Bernard Frimat.

Or le Gouvernement et la commission des lois de l’Assemblée nationale ont refusé cette proposition par opportunité politique, car leur argumentation ne peut résister à la contradiction, madame le garde des sceaux.

Premier argument avancé : il y aurait une inégalité entre parlementaires, étant donné la différence d’effectif des groupes selon les périodes. Cet argument néglige le fait que les autres modes de saisine, par soixante parlementaires de chaque assemblée, par exemple, permettent le respect du droit individuel de saisine de chacun. Cet argument n’apparaît donc pas très sérieux, voire pas très intelligible.

Ensuite, les mêmes indiquent que le droit de saisine est individuel. Mais de qui se moque-t-on ? Les recours émanent systématiquement des groupes politiques car ce sont eux qui constituent le Parlement. Imaginez un Parlement qui serait la simple addition d’individualités politiques ! Le droit de saisine du Président de la République est-il un droit individuel ou un droit résultant de la fonction ? La seconde hypothèse est la réponse évidente.

Nous demandons donc solennellement au Sénat de rétablir son vote de première lecture sur un projet important pour l’avenir du fonctionnement démocratique de nos assemblées.

Quel est l’avis de la commission ?

Tout à l’heure, M. Bret et ses collègues ont présenté un amendement visant à donner le dernier mot à l’Assemblée nationale, même en matière constitutionnelle.

J’ai regretté que l’Assemblée nationale n’ait pas accepté que l’on puisse ouvrir le recours au Conseil constitutionnel aux groupes.

Pour l’Assemblée nationale, le droit de saisine est non pas un droit collectif attaché à un groupe, mais un droit individuel que les parlementaires peuvent exercer sans considération de leur appartenance à un groupe. C’est un point de désaccord.

Quand il y a un débat, il faut bien à un moment ou à un autre retenir l’essentiel et céder sur ce qui ne paraît pas fondamental, et c’est le cas. J’en suis désolé. En effet, à partir du moment où était instaurée l’exception d’inconstitutionnalité, il paraissait naturel que le Conseil constitutionnel puisse être saisi par un nombre inférieur à soixante députés ou sénateurs.

Nous n’avons pas pu aboutir à un accord sur ce point avec l’Assemblée nationale. Pour autant, nous n’allons pas remettre en cause l’ensemble du dispositif. Aussi, la commission est obligée d’émettre un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Par cet amendement, vous souhaitez revenir à la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

Comme M. le rapporteur vient de dire, l'Assemblée nationale a considéré que la saisine du Conseil constitutionnel devait rester un droit individuel. Le droit de saisir le Conseil constitutionnel d’un engagement international est déjà reconnu par la Constitution, qui a fixé le nombre de parlementaires à soixante députés ou soixante sénateurs.

Compte tenu de ces éléments et de l’accord intervenu entre la majorité de l'Assemblée nationale et celle du Sénat, le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Quel accord ? Quand ? Comment ?

La CMP !

Il n’y a pas eu de commission mixte paritaire !

La deuxième lecture, voulais-je dire.

De qui se moque-t-on ? Du Parlement !

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Franchement, les arguments avancés ne sont pas du tout convaincants : le droit de saisir le Conseil constitutionnel serait un droit individuel.

Oui !

Si vous voulez dire que des parlementaires peuvent individuellement se regrouper, demeure alors la possibilité de constituer un groupe de soixante.

C’est cela !

Absolument ! Il s’agit non pas d’un droit individuel, mais d’un droit à se mettre individuellement dans un groupe de soixante, …

Alors l’article 1er n’a aucune valeur !

…ce qui est tout à fait différent ! Si la Constitution garantissait un droit individuel des parlementaires, nous ne demanderions pas la reconnaissance d’un droit pour les groupes. Ce serait tout à fait différent, puisque chaque parlementaire pourrait saisir le Conseil constitutionnel. D’ailleurs, les citoyens vont pouvoir le faire !

Par voie d’exception !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. En effet. Eh bien, chaque parlementaire pourrait aussi le saisir par voie d’exception !

Mais non ! C’est au cours d’un procès bien sûr !

Monsieur Gélard, vous, le constitutionnaliste, vous pouvez lever les bras au ciel, mais les arguments qui nous sont avancés ne tiennent pas ! Ce sont des aberrations ! Il s’agit non pas d’un droit individuel des parlementaires, mais d’un droit des parlementaires de se regrouper à soixante ! Donc, c’est un droit de soixante parlementaires ! Nous voulons qu’on octroie ce droit aux groupes pour affirmer la réalité du pluralisme du Parlement.

Monsieur Mercier, j’en suis désolée, mais l’inscription, sur votre initiative, à l’article 1er du projet de loi constitutionnelle du principe selon lequel la loi garantit les expressions pluralistes des opinions n’a aucune réalité, compte tenu du refus de l'Assemblée nationale de reconnaître l’existence autonome des groupes. D’ailleurs, pourquoi inscrire ce droit d’expression pluraliste au Parlement dans la Constitution, sauf à considérer qu’il y a un parti unique ? Il me semblait évident que ce droit était respecté dans une démocratie !

C’est pour cette raison que c’est inscrit !

L’article 1er introduit une lapalissade dans la Constitution, mais nous n’en tirons pas les conséquences sur le fonctionnement du Parlement, ni sur le pluralisme au sein des deux chambres.

Pour ma part, je constate que l'Assemblée nationale a refusé de reconnaître l’existence autonome des groupes.

Non, non !

Elle ne leur a pas reconnu non plus de droits spécifiques.

La parole est à M. le rapporteur.

Je vais tenir compte des arguments qui nous sont opposés.

Imaginez que, dans un groupe parlementaire, certains membres ne veuillent pas déposer un recours devant le Conseil constitutionnel. Il pourrait y avoir des problèmes car il n’y a pas de mandat impératif. Un groupe ne saurait se résumer au seul président ! C’est l’unanimité du groupe qui prévaut !

Absolument !

Et quand on vote pour les autres ?

Il nous avait semblé simple de reconnaître des droits spécifiques aux groupes d’opposition ainsi qu’aux groupes minoritaires dans l’article 24 du projet de loi pour l’article 51-1 de la Constitution, mais il n’en demeure pas moins que la question posée par l'Assemblée nationale n’est pas anodine.

Nous allons prévoir l’unanimité des membres du groupe, si ça vous fait plaisir !

Nous allons modifier notre amendement, si vous le souhaitez !

Que ferions-nous si un certain nombre de membres du groupe ne signaient pas le recours ?

Absolument !

Le groupe ne pourrait pas le déposer, parce qu’il s’agit d’un droit individuel. Le recours devrait être signé par tous les membres du groupe.

Bien sûr !

Nous modifions notre amendement !

La démocratie fonctionne peut-être de cette manière dans certains groupes, mais cela peut poser problème dans d’autres…

Où ça ? À quel endroit ? Quelle est la liberté de vote dans votre groupe ?

La parole est à M. Robert Badinter, pour explication de vote.

La question est, il est vrai, tout à fait intéressante.

Elle est révélatrice !

En termes de droit constitutionnel, nous ouvrons très largement la saisine du Conseil constitutionnel aux justiciables, qui peuvent ne pas être des citoyens, …

Tout à fait !

…dans le cadre de l’exception d’inconstitutionnalité.

Dès lors, il nous est apparu logique de nous interroger en commission des lois, puis en séance publique, sur le fait de savoir s’il ne fallait pas offrir également cette possibilité à un groupe parlementaire. L’inégalité qui existe en matière de droits des groupes parlementaires est profondément choquante dans la mesure où tous les groupes parlementaires ne comptent pas un minimum de soixante membres !

Monsieur le rapporteur, vous avez évoqué la question de l’unanimité. J’y répondrai très simplement : si nous songions à demander l’unanimité du groupe parlementaire pour saisir le Conseil constitutionnel, l’argument avancé par l'Assemblée nationale tomberait de facto. Mais, très franchement, même si j’admire l’énergie que vous avez déployée au cours de nos longs débats, c’est une bien mauvaise méthode parlementaire que de nous dire qu’il y a eu un accord. Entre qui et qui ? Il n’y a pas eu de commission mixte paritaire ?

Je n’ai jamais dit cela !

Si vous avez passé un accord avec le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, celui-ci ne nous est en rien opposable ! Les vraies questions doivent être discutées jusqu’au terme du débat !

Bien sûr !

Et s’il doit y avoir navette, il y aura navette ! Car telle est la réalité de la procédure parlementaire !

Mais ne venez pas nous dire que tel est le texte de la révision constitutionnelle et que l'Assemblée nationale n’en changera pas un mot, pas plus que le Sénat !

Ce n’est pas du tout cela !

Alors même que l’on nous parle de restaurer, voire d’accroître les droits du Parlement, qu’en est-il, si l’on nous dit, par avance, que l’accord passé par les présidents des commissions des lois des deux assemblées – parfaitement compétents d’ailleurs, mais appartenant tous deux à la même majorité – vaut droit constitutionnel ?

Je n’ai jamais parlé d’ « accord » !