Séance en hémicycle du 2 février 2010 à 22h00

La séance est reprise.

Dans la discussion du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, nous poursuivons l’examen de l’article 7.

L'amendement n° 199, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Bernard Vera.

Cet amendement vise à la suppression de l’article 7 créant les pôles métropolitains.

Si nous formulons cette demande, c’est, d’abord, parce que cette proposition n’est apparue que très tardivement. Comme elle ne faisait pas partie des textes préparatoires, il n’y a pas eu, sur ce point, de véritable consultation des associations d’élus.

C’est, ensuite, parce que la création de cet échelon nous met en présence d’une nouvelle structure qui participe au démantèlement de nos départements, voire de nos régions.

Après les métropoles, ces pôles métropolitains viendront encore peser sur les territoires regroupés en une seule structure assumant des compétences d’aménagement et de développement pour leur territoire.

Ce faisant, le conseil général verra ses possibilités d’action dans ces domaines se réduire toujours plus et nos élus régionaux verront leurs compétences mises en cause, dans le domaine des transports, en particulier.

C’est, enfin, parce que, pour mettre en place cette nouvelle forme d’intercommunalité, ni les communes qui la composent ni les départements et régions concernés ne seront consultés. C’est une nouvelle fois le préfet qui, seul, pourra décider de la création de ces pôles métropolitains. Au mieux, l’accord des intercommunalités ainsi regroupées pourra être recherché sans que la moindre règle majoritaire soit prévue.

C’est donc le fait du prince qui risque de s’appliquer, et nous ne saurions l’accepter.

Aussi, nous vous demandons résolument de supprimer cet article 7. S’il devait cependant être adopté, nous appelons d’ores et déjà les élus communaux, départementaux et régionaux à se mobiliser à l’avenir pour que, sur le terrain, ces pôles métropolitains ne puissent se mettre en place sans que l’avis de ces élus soit pris et respecté.

Il y va du respect du principe de libre administration des collectivités locales, qui est reconnu par la Constitution.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement est contraire à la position générale de la commission. Cette dernière émet donc un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le texte est clair ; l’intention du Gouvernement ne l’est pas moins.

Je tiens à vous le préciser, monsieur Vera, la création du pôle métropolitain a bel et bien fait l’objet d’une négociation avec les élus. Ce n’est pas une création ex nihilo du Gouvernement.

Dans ces conditions, je suis, naturellement, défavorable à l’amendement n° 199.

Décidément, vous n’êtes pas avec nous !

La parole est à M. Gérard Collomb, pour explication de vote.

Il est vrai que nous avons été, avec quelques élus, à l’origine de la création de ce pôle métropolitain. De quoi s’agit-il ?

Il s’agit de rendre possible la création d’un espace pertinent sur un certain nombre de territoires qui n’ont pas vocation à se retrouver dans une seule et même métropole. J’imagine mal que la métropole de Saint-Étienne, par exemple, décide tout à coup d’adhérer au Grand Lyon.

La pertinence à laquelle je fais référence se déclinera à quatre niveaux, représentants quatre compétences.

Premièrement, la planification urbaine.

Nous avons un contre-exemple avec ce qui s’est passé jadis en Île-de-France. Nous voyons aujourd’hui nos agglomérations s’étendre progressivement. Faute de planification urbaine, nous aboutirons au même résultat, au même mitage, au même étalement urbain qu’en région parisienne il y a quinze ou vingt ans.

Je présenterai tout à l’heure un amendement visant à préciser que nous souhaitons un inter-SCOT. Notre objectif est de coordonner nos schémas de cohérence territoriale afin de développer le logement et les pôles économiques autour des grandes lignes de transport en commun.

Deuxièmement, l’organisation des réseaux de transport en commun.

Aujourd’hui, le SYTRAL dessert le territoire de l’agglomération lyonnaise, un autre réseau de transport en commun intervient sur Saint-Étienne, tandis que les habitants de Bourgoin-Jallieu en utilisent un troisième. Pour faciliter les déplacements, il vaut mieux interconnecter ces réseaux.

Troisièmement, le domaine économique. Nous souhaitons éviter que les décisions des uns n’empiètent sur celles des autres. Pour créer une ZAC de deux hectares, par exemple, chacun agit dans son territoire. Mais, quand il s’agit des universités, de la recherche, de l’innovation ou des pôles de compétitivité, il est préférable de mettre nos efforts en commun.

Enfin, quatrièmement, les grands événements culturels. Nous souhaitons faire en sorte que, par exemple, la biennale du design de Saint-Étienne soit agrandie et retaillée à la dimension métropolitaine afin de renforcer son rayonnement.

Ce que nous voulons pour l’agglomération lyonnaise avec Saint-Étienne, Bourgoin-Jallieu et un certain nombre de communes, d’autres le souhaitent ailleurs. C’est le cas du pôle Nancy-Metz-Thionville, qui se trouve en rivalité, de l’autre côté de la frontière, avec Luxembourg. S’il ne réagit pas pour gagner en dimension, demain, il perdra de l’énergie et de la vitalité.

De même, nos collègues de Nantes et de Rennes souhaitent, mais sous une autre forme, pouvoir articuler leur développement de manière à préserver un pôle breton de compétitivité qui puisse s’imposer à l’échelon international.

Pour répondre aux objections de M. Vera, dont certaines pourraient être justifiées, il faut que tout cela se fasse sur la base du libre volontariat.

Je défendrai donc tout à l’heure un amendement visant à éviter l’initiative préfectorale et la mise en place d’un processus où les décisions sont imposées d’en haut, afin que tout se déroule sur le mode de la libre coopération des EPCI opérationnels aujourd’hui dans ces territoires.

Ce n’est pas la même philosophie !

Je mets aux voix l'amendement n° 199.

Je suis saisie de douze amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 587, présenté par Mmes Voynet, Boumediene-Thiery et Blandin et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Alinéa 5 à 9

Remplacer ces alinéas par huit alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. ... - Le pôle métropolitain est un établissement public destiné à assurer la gouvernance d'un réseau de collectivités territoriales et d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sur un vaste territoire, éventuellement discontinu, pour des compétences de niveau stratégique : transport, développement économique et emploi, enseignement supérieur et recherche, logement, très grands événements culturels et sportifs.

« Le ou les Établissements Public Fonciers existant sur le territoire, sont membres du pôle métropolitain, quand les compétences de celui-ci comprennent le logement ou les équipements stratégiques.

« Constitué par accord entre les intéressés, il comprend obligatoirement la ou les Régions concernées, la ou les métropoles quand elles existent. Les départements et les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 100 000 habitants sont, à leur demande, de droit, membres du pôle métropolitain.

« Sa création peut-être décidée par arrêté du représentant de l'État du département chef-lieu de région ou de la région démographiquement la plus importante si le pôle métropolitain s'étend sur plusieurs régions.

« L'initiative de la création d'un pôle métropolitain relève des métropoles, des communautés urbaines, des communautés d'agglomération des communautés de communes et des régions.

« Le pôle métropolitain est soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes prévus à l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales, sous réserves des dispositions prévues par le présent titre.

« L'arrêté constitutif du pôle métropolitain mentionne obligatoirement les compétences qui lui sont confiées par les organismes membres et le niveau d'intervention de celui-ci.

« Le pôle métropolitain définit et arrête les axes stratégiques de développement de son territoire pour les compétences qui lui ont été déléguées. Il coordonne et hiérarchise l'action de ses membres. Il peut aussi se voir confier des missions de gestion. Il assume celles-ci directement ou, sous sa surveillance, par voie de délégation.

Cet amendement n'est pas soutenu.

L'amendement n° 389, présenté par MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéas 5 à 9

Remplacer ces alinéas par huit alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. ... - Le pôle métropolitain est un établissement public destiné à assurer la gouvernance d'un réseau de collectivités territoriales et d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, sur un vaste territoire, éventuellement discontinu, pour des compétences de niveau stratégique : transport, développement économique et emploi, enseignement supérieur et recherche, logement, très grands événements culturels et sportifs.

« Le ou les établissements public fonciers existant sur le territoire, sont membres du pôle métropolitain, quand les compétences de celui-ci comprennent le logement ou les équipements stratégiques.

« Constitué par accord entre les intéressés, il comprend obligatoirement la ou les Régions concernées, la ou les métropoles quand elles existent. Les départements et les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 100 000 habitants sont, à leur demande, de droit, membres du pôle métropolitain.

« L'initiative de création d'un pôle métropolitain relève des régions et des métropoles.

« Sa création peut-être décidée par arrêté du représentant de l'État du département chef-lieu de région ou de la région démographiquement la plus importante si le pôle métropolitain s'étend sur plusieurs régions.

« Le pôle métropolitain est soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes prévus à l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales, sous réserves des dispositions prévues par le présent titre.

« L'arrêté constitutif du pôle métropolitain mentionne obligatoirement les compétences qui lui sont confiées par les organismes membres et le niveau d'intervention de celui-ci.

« Le pôle métropolitain définit et arrête les axes stratégiques de développement de son territoire pour les compétences qui lui ont été déléguées. Il coordonne et hiérarchise l'action de ses membres. Il peut aussi se voir confier des missions de gestion. Il assume celles-ci directement ou, sous sa surveillance, par voie de délégation.

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

Cet amendement vise à proposer une définition du pôle métropolitain qui soit compatible avec l’existence des métropoles. Ce dispositif permettrait aux métropoles d’équilibre disséminées sur le territoire de faire vivre une vraie coopération institutionnelle.

Nous voulons clairement exprimer que le pôle métropolitain est non pas un EPCI, mais un outil de coopération à la disposition des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre qui souhaitent se fédérer et mettre en commun une partie de leurs moyens et de leurs compétences en vue d’actions spécifiques à l’échelle de grands territoires.

J’insiste vraiment sur la notion de « collectivités territoriales ». Nous précisons bien que l’initiative de création d’un pôle métropolitain relève non des préfets mais des régions et des métropoles. Doté du statut d’établissement public, le pôle métropolitain serait destiné à assurer la gouvernance d’un réseau de collectivités territoriales et d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sur un vaste territoire, éventuellement discontinu, pour des compétences de niveau stratégique telles que les transports, le développement économique et l’emploi, l’enseignement supérieur et la recherche, l’organisation de très grands événements culturels et sportifs…

Nous ne sommes pas en train de créer une nouvelle catégorie de collectivités ! Nous nous employons à mettre en place un dispositif fort, propre à faire émerger des projets solides, solides parce qu’ils seront issus de la concertation et solides parce qu’ils auront été portés par un établissement public fort.

L'amendement n° 391, présenté par MM. Collomb, Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 5731 -1. - Le pôle métropolitain est un établissement public constitué par accord entre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, en vue d'actions d'intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l'innovation, et de la recherche et de l'université, d'aménagement de l'espace à travers notamment la coordination des schémas de cohérence territoriale à l'échelle du pôle métropolitain, et de développement des infrastructures et des services de transport au sens de l'article 30-1 de la loi d'orientation des transports intérieurs, afin de promouvoir un modèle de développement du pôle métropolitain durable et d'améliorer la compétitivité et l'attractivité de son territoire.

« Les organes délibérants de chaque établissement public de coopération intercommunale se prononcent, par délibérations concordantes, sur l'intérêt métropolitain des compétences transférées au pôle métropolitain.

La parole est à M. Gérard Collomb.

Un pôle métropolitain, c’est, selon nous, un dispositif de coopération exclusivement destiné aux EPCI. Qu’elle prenne une dimension plus vaste, qu’elle intègre dans une sorte de melting pot, outre les EPCI, les régions et les départements, et la structure ainsi créée se prêterait sans doute à devenir un centre de colloques fort intéressants mais ne saurait être ce lieu de décision actif que nous souhaitons.

L’amendement que je défends vise à préciser ce qui se trouve déjà dans le texte. Je parlais tout à l’heure de planification urbaine. Il doit être dit clairement que, par exemple, les SCOT peuvent être complémentaires. Il faut donc faire figurer dans les compétences de ces pôles métropolitains la coordination des différents SCOT en vigueur sur leur territoire.

Peu suspect de m’exprimer pro domo puisque l’inter-SCOT existe déjà dans la métropole lyonno-stéphanoise, je pense que cette possibilité serait utile pour des pôles métropolitains aujourd’hui en cours de constitution.

Les deux amendements suivants sont identiques.

L'amendement n° 92 rectifié est présenté par MM. Collomb, Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe socialiste et apparentés.

L'amendement n° 465 rectifié, est présenté par Mme Gourault et MM. Jarlier, Deneux, Détraigne, Merceron, Saugey et Zocchetto.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 5

Après le mot :

éducatif

insérer le mot :

, culturel

La parole est à M. Gérard Collomb, pour présenter l’amendement n° 92 rectifié.

Le texte qui nous est soumis précise l’ensemble des compétences, à l’exception de la compétence culturelle. Or nous souhaitons pouvoir instituer une coopération pour les grands événements culturels de portée nationale ou internationale.

Quand nous avons créé cette notion de pôle métropolitain, nous aurions pu retenir la formule du syndicat mixte, mais celle-ci suppose que toutes les compétences qui sont adoptées le sont d’un bout à l’autre de l’échelle. Or, comme ici avec la compétence dont il s’agit, nous ne visons pas l’ensemble des compétences en matière culturelle. Nous envisageons un caractère supérieur.

Chacun reste chez soi, en somme, mais il faut pouvoir, à l’occasion, dépasser la dimension d’une seule ville ou d’une seule agglomération pour autoriser une subvention commune au titre d’un grand événement culturel.

C’est ainsi que Lyon pourrait venir en aide à la biennale du design de Saint-Étienne. Aujourd’hui, quand on parle de biennales européennes du design, on pense notamment à Stockholm. Si nous voulons pouvoir soutenir la comparaison et défendre l’image de notre ville, il nous faut être en capacité de donner à des manifestations de ce type une envergure encore plus importante.

La parole est à M. Yves Détraigne, pour défendre l’amendement n° 465 rectifié.

Il paraît nécessaire de compléter la sphère d’intervention du pôle métropolitain en y ajoutant le champ culturel.

L'amendement n° 529 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin et Baylet, Mmes Escoffier et Laborde et MM. Fortassin, Milhau, Vall, Tropeano et Plancade, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 5

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Sa création fait l'objet d'une consultation préalable avec les départements concernés.

La parole est à Mme Françoise Laborde.

Cet amendement est relatif à la consultation des conseils généraux et des conseils régionaux concernés et inclus dans le périmètre de création d’un pôle métropolitain.

Même si l’intégration des collectivités concernées est moins importante que lors de la constitution d’une métropole, il nous paraît peu pertinent, et même plutôt risqué, de permettre la création d’un pôle métropolitain sur le territoire du département et de la région sans l’accord de ces deux niveaux de collectivités.

En effet, le pôle métropolitain, en sus de la métropole, vient allonger la liste des structures administratives locales. Il sera encore un échelon supplémentaire qui complexifiera le « millefeuille » administratif tant décrié et constituera un obstacle au développement économique du territoire.

Il convient donc d’éviter, autant que faire se peut, le chevauchement et la concurrence, d’une part, entre pôle métropolitain et département, d’autre part, entre pôle métropolitain et région.

Cet amendement tend à permettre aux conseillers territoriaux concernés de juger de la pertinence et du bien-fondé de la création d’une métropole en leur laissant la possibilité de s’y opposer.

L'amendement n° 390, présenté par MM. Raoul, Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 6

1° Remplacer le nombre :

Par le nombre :

2° Remplacer le nombre :

par le nombre :

La parole est à M. Daniel Raoul.

M. Daniel Raoul. C’est en me fondant sur ma propre expérience du terrain que je vais présenter cet amendement, étant précisé d’emblée que ma conception de la notion de pôle métropolitain n’est pas tout à fait la même que celle de mon collègue Gérard Collomb.

En particulier, la définition que donne le projet de loi du pôle métropolitain me va très bien.

C’est cette volonté qui nous motive déjà à l’échelon du pays – pays au sens Voynet, conçu comme une association volontaire – qui s’est constitué à partir de quatre EPCI travaillant ensemble et dont le champ d’action couvre tous les domaines énoncés à l’alinéa 5 de l’article 7, et même plus.

D’ailleurs, après Mme Gourault, qui propose dans son amendement que soit ajouté à la liste donnée à cet alinéa le domaine culturel, je suggère pour ma part que l’on y mentionne aussi le domaine de la santé.

Pour en revenir à mon amendement, lorsque sur un bassin de vie sont rassemblés un CHU, deux universités et une technopole, il faut bien reconnaître – sans qu’il soit pour autant question de prétendre qu’il s’agit d’une métropole, au sens où Gérard Collomb l’entend – que la coordination des fonctions métropolitaines est assurée, le bassin de vie étant entendu au sens qu’en donne l’INSEE, c'est-à-dire comme le territoire sur lequel une population peut simultanément se loger, envoyer ses enfants à l’école, se faire soigner, etc.

C’est pourquoi il me semble qu’il y aurait une certaine cohérence à abaisser le seuil de création du pôle métropolitain de 450 000 à 300 000 habitants.

J’évoquais à l’instant le pays d’Angers - c’est celui que je connais le mieux, mais mon raisonnement pourrait s’appliquer à d’autres pays, par exemple au pays de Dijon –, où quatre EPCI ont établi un inter-SCOT sur le bassin de vie, et même avec les autres EPCI et pays de la région.

Or, à l’heure actuelle, nous sommes obligés de travailler dans le cadre tant d’un syndicat mixte pour élaborer le SCOT que d’une structure associative pour ce qui concerne le pays.

Puisque l’objectif est de diminuer les couches du « millefeuille », je souhaite que l’on rassemble les notions de pays – pays au sens Voynet, qui n’est pas le pays au sens Pasqua – et de syndicat mixte au sein du pôle métropolitain en abaissant le seuil à 300 000 habitants. Je puis d’ailleurs vous assurer, monsieur le ministre, mes chers collègues, que c’est aussi le souhait des quatre EPCI du pays d’Angers.

L'amendement n° 654 rectifié bis, présenté par MM. Amoudry, J. Boyer, J.L. Dupont et Merceron, Mmes N. Goulet et Morin-Desailly et M. Pozzo di Borgo, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 6

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation au premier alinéa, le pôle métropolitain peut être institué par un ensemble de collectivités qui, sans atteindre 450 000 habitants, se trouve inclus dans une agglomération dépassant ce seuil du fait de sa juxtaposition avec une ville d'un pays frontalier.

La parole est à M. Jean-Paul Amoudry.

Il peut arriver que des communes françaises et des groupements de communes soient situés à l’intérieur du périmètre d’une agglomération transfrontalière atteignant ou dépassant le seuil de population fixé pour la création d’un pôle métropolitain. Ces collectivités sont ainsi confrontées au défi du « développement économique, écologique, éducatif et universitaire, de promotion de l’innovation, d’aménagement de l’espace et de développement des infrastructures et des services de transport ».

Aussi, et même si la population totale de ces collectivités et EPCI français n’atteint pas le niveau démographique qui sera prévu par le projet de loi pour la création d’un pôle métropolitain, il semble utile à ces collectivités et EPCI de leur permettre de se constituer en de tels pôles afin de structurer leurs orientations, de rationaliser leurs partenariats avec la ville étrangère voisine à laquelle ils sont adossés et de résoudre ainsi les problématiques qui conduisent le législateur à créer des pôles métropolitains.

L’exemple des communes du Genevois français, qui viennent de se regrouper dans une association pour donner un cadre à leur coopération avec Genève, illustre parfaitement la réalité de cet aspect de la question.

L'amendement n° 200, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 7

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Isabelle Pasquet.

La création d’un pôle métropolitain est soumise aux mêmes règles que celles qui régissent la création des syndicats mixtes, lesquelles sont prévues par l’article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales.

L’article 7 prévoit que seul le préfet peut prendre l’initiative de la création d’un pôle métropolitain, ce qui interdirait aux EPCI souhaitant créer une superstructure de coopération d’en prendre eux-mêmes l’initiative.

Le préfet pourrait tout aussi bien créer un pôle métropolitain qui ne correspondrait pas au projet commun initial des EPCI souhaitant se constituer en pôle métropolitain. Ainsi, les EPCI pourraient être constitués en pôle métropolitain, mais pas sur la base d’une volonté locale puisque la création du pôle dépendrait de la seule appréciation du préfet.

Non seulement cela semble totalement incohérent, les EPCI étant les mieux à même de juger quels sont leurs intérêts communs, mais, surtout, cela révèle bien la volonté de l’État de reprendre en main, par le biais des préfets, des pouvoirs locaux qui ont démontré leur efficacité et même leur capacité de résistance à la politique gouvernementale.

Certes, le pôle métropolitain est constitué par accord entre EPCI, mais, s’il est destiné à regrouper des EPCI pour la mise en œuvre d’actions d’intérêt commun et stratégique, l’initiative de sa création doit appartenir aux EPCI qui en seront membres.

Tel est le sens de cet amendement qui, vous l’aurez compris, est un amendement de repli.

Les deux amendements suivants, n° 29 rectifié et 98 rectifié bis, sont identiques.

L'amendement n° 29 rectifié est présenté par Mme Gourault et MM. Jarlier, Deneux, Merceron, Saugey et Zocchetto.

L'amendement n° 98 rectifié bis est présenté par MM. Collomb, Krattinger et Besson et Mme Demontès.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 7

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

« Sur initiative exclusivement communautaire, sa création est décidée par arrêté du représentant de l'État dans le département siège de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre le plus important. L'arrêté préfectoral portant création du pôle métropolitain est strictement conforme au périmètre proposé par le ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dans leur délibération d'initiative de la création.

« Toute modification du périmètre du pôle métropolitain induite par l'adjonction, en qualité de membre, d'un nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, intervenant par voie d'arrêté préfectoral, relève de l'initiative commune et concordante de l'ensemble des membres du pôle métropolitain.

La parole est à M. Jean-Claude Merceron, pour présenter l’amendement n° 29 rectifié.

Sans remettre en cause le pouvoir discrétionnaire dont dispose le préfet en matière de création d’un établissement public de coopération intercommunale, nous proposons que la création du pôle métropolitain soit d’origine exclusivement communautaire.

Le pôle métropolitain traduisant une forte volonté des EPCI de se regrouper pour mettre en commun leurs moyens sur un vaste territoire, il apparaît cohérent que l’initiative de la création d’un tel outil, aux enjeux plus stratégiques encore que ne le sont ceux des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de premier niveau, ne relève que des seuls EPCI concernés.

L’amendement vise donc, par dérogation aux dispositions de l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, relatif à la création des EPCI de toute nature, à poser le principe selon lequel la création d’un pôle métropolitain relève de la seule initiative d’un EPCI appelé à faire partie dudit pôle.

Pour les mêmes raisons, il est également proposé que l’extension du périmètre du pôle métropolitain induite par l’adhésion d’un nouvel EPCI en qualité de membre relève d’une initiative commune de l’ensemble des membres de ce pôle.

La parole est à M. Gérard Collomb, pour défendre l’amendement n° 98 rectifié bis.

Je le répète, le pôle métropolitain ne pourra réussir que s’il est fondé sur la libre adhésion d’EPCI et sur leur volonté commune de constituer un ensemble plus cohérent permettant l’exercice effectif de toutes les compétences qui seront les leurs.

Tout à fait !

Si les pôles métropolitains sont créés par décret et sur ordre, ils ne fonctionneront pas !

Exactement !

Les EPCI devront d’abord décider, les uns et les autres, de leur contribution commune aux actions que le pôle engagera. Cela relève non de la loi, mais du consentement mutuel !

En conséquence, c’est aux EPCI, dans les statuts qu’ils déposeront, qu’il reviendra de prévoir leurs règles de fonctionnement et de déterminer sur quels points précisément ils entendent organiser, dans le cadre de la loi, leurs actions.

Je demande donc à M. le ministre, qui connaît bien ces problématiques, de retenir cet amendement afin de démontrer que le pôle métropolitain n’est pas une construction imposée « d’en haut », mais une construction libre et volontaire des différents EPCI.

L'amendement n° 392, présenté par MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 7

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

« Sur initiative d'un ou plusieurs collectivités territoriales ou établissements publics de coopération intercommunale intéressés, sa création est décidée par arrêté du représentant de l'État dans le département siège de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre le plus important. L'arrêté préfectoral portant création du pôle métropolitain est strictement conforme au périmètre proposé par le ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dans leur délibération d'initiative de la création.

« Toute modification du périmètre du pôle métropolitain induite par l'adjonction, en qualité de membre, d'un nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, intervenant par voie d'arrêté préfectoral, relève de l'initiative commune et concordante de l'ensemble des membres du pôle métropolitain.

La parole est à M. Yves Daudigny.

Il fut un temps où l’action des collectivités locales était saluée, la nécessité d’une nouvelle répartition des pouvoirs entre l’État et les collectivités comme d’une réforme de leurs relations affirmée par la droite elle-même.

« Qui pourrait défendre l’idée saugrenue de la liberté de choix pour l’individu et l’uniformité d’organisation pour les collectivités alors qu’elles éprouvent un besoin croissant de liberté, de responsabilité et d’autonomie ? La vision centralisatrice et jacobine appartient à un passé révolu. »

Ces mots ont été écrits…par Nicolas Sarkozy en 2001, en page 245 de son ouvrage Libre.

Quant à Patrick Devedjian, ministre du gouvernement actuel, il écrivait en 2002, dans la revue Pouvoirs locaux : « Nous ne voulons pas d’une simplification imposée d’en haut par un jacobinisme parisien. »

La place de l’État dans ce projet de loi, chers collègues, est donc à rebours de ce que votre majorité pouvait affirmer voilà moins de dix ans.

À défaut d’un mouvement continu vers plus de décentralisation, nous assistons au mouvement inverse, avec un État remis au cœur de la fiscalité locale, des collectivités qui perdent petit à petit leur autonomie fiscale et financière.

La confiance dans les élus locaux est largement remise en cause par le projet de loi en général et par son article 7 en particulier.

Le Gouvernement cherche ainsi, avec le renforcement du rôle du préfet notamment, à s’assurer une position dominante, voire dominatrice, face aux collectivités et à leurs élus, que le Président de la République juge maintenant « usés » et surtout « coûteux tout autant qu’insoumis ».

Je veux rappeler que, dans une certaine délibération, des élus ont été jusqu’à exprimer leur « désespoir » face au projet de réforme…

Les collectivités, au contraire de ce qui nous est actuellement ressassé, sont des acteurs de la croissance, et des acteurs majeurs. Pourtant, le Gouvernement continue de les priver de leurs moyens, de les affaiblir. Or, les affaiblir, c’est affaiblir la croissance. Les dépouiller de leurs prérogatives et de leurs moyens, c’est se priver de leurs expertises, de leur légitimité à agir aussi, de leur connaissance du terrain, de leur proximité et donc de leur lucidité.

Plusieurs tentatives ont été nécessaires pour mettre fin au centralisme qui, depuis Colbert, caractérisait notre pays ! Aujourd'hui, si plus personne, ou presque, ne remet en cause la décentralisation, ses principes fondateurs sont mis à mal.

L’État est toujours présent, sans que son rôle et ses rapports avec les collectivités aient été suffisamment définis ; il ne semble plus porter la cohérence dont il est pourtant le garant.

En aucun cas, mes chers collègues, il n’est question de parler du pouvoir central et de « contre-pouvoirs » locaux ; ce serait renier les mouvements décentralisateurs antérieurs et l’esprit dans lequel ils ont été menés. Les collectivités sont des partenaires locaux, des partenaires privilégiés d’une action publique renforcée et efficace. Les élus locaux qui les dirigent sont les mieux à même de lancer les partenariats nécessaires et de savoir quels regroupements peuvent fonctionner au service de l’intérêt général.

Le regroupement en pôle métropolitain doit être d’initiative locale. Il doit être un rapprochement naturel entre des partenaires naturels. Le préfet et l’État ne sauraient intervenir en ce domaine sans que soit remis en question l’esprit des liens qui se tissent et s’institutionnalisent progressivement sur nos territoires.

Quel est l’avis de la commission ?

Les auteurs de l’amendement n° 389 proposent une conception du pôle métropolitain différente de celle qui a été retenue par la commission : un outil souple pour une fédération de coopération entre EPCI à fiscalité propre. Par leur amendement, en effet, il serait transformé en un outil formalisé.

Premièrement, la composition du pôle métropolitain est profondément modifiée. Ainsi, l’amendement tend à élargir la composition obligatoirement aux régions d’implantation et aux métropoles qui pourraient y être créées ; il prévoit l’adhésion de droit, à leur demande, des départements et EPCI de plus de 100 000 habitants ; il prévoit l’adhésion des établissements publics fonciers lorsque le pôle intervient dans les domaines du logement et des équipements stratégiques.

Deuxièmement, l’initiative de création d’un pôle relève des régions et des métropoles. Le pôle est constitué par accord entre les intéressés.

Troisièmement, l’arrêté fige les domaines d’intervention du pôle en mentionnant ses compétences.

Quatrièmement, le pôle coordonne et hiérarchise l’action de ses membres.

En définitive, cette structure nous paraît bien lourde ; elle entrave la souplesse d’intervention du pôle conçue à l’origine et ne correspond pas à l’objectif pour lequel sa création est proposée par le projet de loi.

La commission émet un avis défavorable.

L’amendement n° 391 tend à modifier sur plusieurs points le texte de la commission. Il introduit ainsi la recherche dans le champ d’intervention du pôle ; il complète les objectifs assignés au pôle par celui de la promotion d’un modèle de développement durable ; il prévoit la détermination de l’intérêt métropolitain des compétences transférées au pôle par délibérations concordantes de ses membres.

Cette dernière précision nous paraît pouvoir être conservée. En revanche, la détermination du champ de compétences retenu par la commission est plus souple : elle permet notamment le modèle de développement durable promu par les auteurs de l’amendement.

La commission s’en remettra à l’avis du Gouvernement.

L’amendement n° 92 rectifié illustre les inconvénients des énumérations par les oublis qu’elles peuvent, par définition, receler.

Dans la logique du texte, cet ajout peut être retenu pour permettre notamment la mise en place d’équipements ou d’événements culturels.

La commission émet un avis favorable, ainsi que sur l’amendement n° 465 rectifié, identique au précédent.

J’en viens à l’amendement n° 529 rectifié.

La création d’un pôle n’est pas de même nature que celle d’une métropole appelée à exercer de plein droit certaines compétences départementales.

Si la consultation des départements devait être retenue, il conviendrait également de prévoir celle des régions d’implantation, qui peuvent se prévaloir du même intérêt que les départements pour la création de pôles.

Absolument !

La commission émettra un avis favorable sous réserve, madame Laborde, que vous acceptiez de rectifier votre amendement pour prévoir la consultation préalable non seulement avec les départements mais aussi avec les régions concernés.

Cela n’a pas de sens !

Madame Laborde, acceptez-vous de rectifier votre amendement dans le sens suggéré par M. le rapporteur ?

J’accepte volontiers de rectifier mon amendement en ce sens, madame la présidente.

Je suis donc saisie d’un amendement n° 529 rectifié bis, présenté par MM. Charasse, Collin et Baylet, Mmes Escoffier et Laborde et MM. Fortassin, Milhau, Vall, Tropeano et Plancade, et ainsi libellé :

Après l'alinéa 5

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Sa création fait l'objet d'une consultation préalable avec les régions et les départements concernés.

Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.

Nous passons à présent à l’amendement n° 390.

L’abaissement des seuils démographiques de création d’un pôle peut être envisagé.

En revanche, il convient de respecter une cohérence entre les deux seuils, population totale et population de l’EPCI le plus important, afin de répondre aux objectifs assignés aux pôles de mise en réseau de moyens pour développer les territoires concernés dans divers champs. La création d’un pôle suppose la réunion d’EPCI assez comparables et complémentaires.

L’avis de la commission est défavorable.

L’idée fondant l’amendement n° 654 rectifié bis est intéressante et correspond d’ailleurs à l’un des objectifs de ceux qui font la promotion de telles coopérations : le développement des zones frontalières pour bénéficier pleinement des atouts du voisinage.

Notre collègue Fabienne Keller venant d’être chargée par le Premier ministre d’une mission sur la politique transfrontalière, je vous propose d’attendre les conclusions de son rapport. Nous pourrons réexaminer cette question en deuxième lecture.

Tous les moyens sont bons pour éviter le débat !

La commission demande par conséquent le retrait de l’amendement n° 654 rectifié bis.

Concernant l’amendement n° 200, la commission a maintenu le pouvoir d’appréciation du préfet pour créer le pôle métropolitain, pour des motifs de cohérence du développement du territoire notamment.

La commission émet donc un avis défavorable.

Concernant les amendements identiques n° 29 rectifié et 98 rectifié bis, la commission s’en remettra à l’avis du Gouvernement.

L’amendement n° 392 diffère des amendements n° 29 rectifié et 98 rectifié bis sur un point : il prévoit que le pôle est créé sur l’initiative des collectivités territoriales ou EPCI concernés ; les mêmes auteurs ont prévu dans leur amendement n° 389 l’extension des pôles aux régions et départements notamment. Le pôle regroupant des EPCI, il revient logiquement à ces derniers d’en être à l’initiative.

La commission demande donc le retrait de l’amendement n° 392.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Comme l’a dit M. le rapporteur, l’amendement n° 389 consiste en une réécriture complète de ce que pourrait être le pôle métropolitain, lequel devrait obligatoirement comprendre la région et les métropoles existantes. Très honnêtement, par rapport au texte qui vous est soumis, mesdames, messieurs les sénateurs, cet amendement prévoit tout autre chose.

Le Gouvernement demande donc à M. Peyronnet de retirer son amendement. Dans le cas où il le maintiendrait, le Gouvernement émettrait un avis défavorable. Mais ce serait très bien qu’il soit retiré, et je vous laisse y réfléchir, monsieur Peyronnet…

M. Guy Fischer. Pas de pression !

M. Michel Mercier, ministre. Monsieur Fischer, je n’ai exercé aucune pression, pas même sur vous !

L’amendement n° 391 présenté par MM. Collomb et Peyronnet tend à ajouter simplement au texte du Gouvernement et de la commission la coordination des schémas de cohérence territoriale, les SCOT.

Il faudrait cependant apporter quelques précisions, parce qu’il peut y avoir des SCOT dont le périmètre dépasse celui des EPCI réunis au sein du pôle métropolitain.

Eh oui !

Cela peut arriver !

C’est plutôt l’inverse !

Il faudrait préciser le dispositif de telle sorte que l’on retrouve dans le pôle métropolitain les territoires de ce pôle, et eux seuls, le périmètre du pôle étant alors identique à celui des établissements publics de coopération intercommunale qui le composent.

Très bien !

M. Michel Mercier, ministre. Je demande à M. Collomb de préciser son amendement dans ce sens ; le Gouvernement suivra alors l’avis de la commission.

Monsieur Collomb, acceptez-vous de rectifier votre amendement dans le sens suggéré par M. le ministre ?

Oui, madame la présidente.

Je suis donc saisie d’un amendement n° 391 rectifié, présenté par MM. Collomb, Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe socialiste et apparentés, et ainsi libellé :

Alinéa 5

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 5731 -1. - Le pôle métropolitain est un établissement public constitué par accord entre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, en vue d'actions d'intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l'innovation, et de la recherche et de l'université, d'aménagement de l'espace à travers notamment la coordination des schémas de cohérence territoriale dont le périmètre est identique à celui des établissements publics de coopération intercommunale qui le composent, et de développement des infrastructures et des services de transport au sens de l'article 30-1 de la loi d'orientation des transports intérieurs, afin de promouvoir un modèle de développement du pôle métropolitain durable et d'améliorer la compétitivité et l'attractivité de son territoire.

« Les organes délibérants de chaque établissement public de coopération intercommunale se prononcent, par délibérations concordantes, sur l'intérêt métropolitain des compétences transférées au pôle métropolitain.

Veuillez poursuivre, monsieur le ministre.

S’agissant des amendements identiques n° 92 rectifié et 465 rectifié relatifs à l’extension du champ d’intervention des pôles métropolitains aux actions culturelles, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

Le Gouvernement s’en remet également à la sagesse de la Haute Assemblée sur l’amendement n° 529 rectifié bis.

S’agissant de l’amendement n° 390 visant à abaisser les seuils de création du pôle métropolitain, le Gouvernement a les mêmes arguments que le rapporteur et émet un avis défavorable.

En ce qui concerne l’amendement n° 654 rectifié bis présenté par MM. Boyer et Amoudry, la réponse du rapporteur me semble être la bonne. Aujourd'hui, il existe déjà des outils pour les États composant l’Union européenne et le Conseil de l’Europe vient de créer un dispositif qui pourrait être utilisé entre la France et la Suisse. Il faut probablement attendre l’issue de la mission dont a été chargée Mme Fabienne Keller pour reprendre cette question au cours de la deuxième lecture.

Si M. Amoudry en était d’accord, il serait préférable qu’il retire cet amendement.

L’amendement n° 200 présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a pour objet de supprimer la création d’un pôle métropolitain par décision du préfet.

Le Gouvernement émet un avis défavorable.

S’agissant des trois derniers amendements en discussion commune, les amendements identiques n° °29 rectifié et 98 rectifié bis ainsi que l’amendement n° 392, je voudrais, pour illustrer l’avis du Gouvernement, reprendre le texte issu des travaux de la commission qui fait actuellement l’objet des délibérations du Sénat.

Le texte proposé par l’article 7 pour l’article L. 5731-1 du code général des collectivités territoriales dispose que le pôle métropolitain est « un établissement public constitué par accord entre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ».

Je tiens à ce que ce point soit très clair pour tout le monde et je le mentionne ici afin qu’il figure au procès-verbal et donc dans les travaux préparatoires : s’il n’y a pas accord entre les établissements publics de coopération intercommunale, il n’y a pas de pôle métropolitain.

Il n’y a pas d’arrêté !

Le préfet n’a pas l’initiative de la création : il constate l’accord entre les EPCI et, s’il n’y a pas d’illégalité, prononce la création.

Il faut bien un arrêté du préfet, tout de même.

M. Michel Mercier, ministre. C’est bien l’accord entre les EPCI qui constitue la genèse du pôle métropolitain, et rien d’autre. Le texte de la commission est clair.

C’est le texte de la commission, chers collègues !

M. Michel Mercier, ministre. Le Gouvernement demande donc le retrait des amendements identiques n° °29 rectifié et 98 rectifié bis, ainsi que de l’amendement n° 392.

Je rappelle notamment à MM. Raoul et Sueur que, depuis l’an dernier, les délibérations du Sénat portent sur le texte issu des travaux de la commission saisie au fond, et le Gouvernement est extrêmement respectueux de ces travaux. Si le texte auquel parvient la commission est identique au contenu des amendements, il n’est pas utile d’aller contre la commission. En tous les cas, ce n’est pas la volonté du Gouvernement.

Le Gouvernement demande le retrait des trois amendements, puisque le texte de la commission donne satisfaction à leurs auteurs. Dans le cas contraire, le Gouvernement émettrait un avis défavorable.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote sur l'amendement n° 389.

J’avais déjà défendu un amendement similaire avant l’article 1er. On m’avait alors répondu que le moment n’était pas opportun pour aborder un tel point, et que l’on y viendrait en temps et en heure, à savoir lors de la discussion de l’article 7.

Cela ne voulait pas dire que nous y étions favorables !

Or nous sommes arrivés à l’article 7, avec quelque retard, certes, mais nous y sommes arrivés, et le problème n’est toujours pas évoqué.

Je constate simplement que notre proposition n’est pas exactement identique au texte du Gouvernement, même après modification de son contenu par la commission, ce dont chacun avait pu se rendre compte.

Il y a même plusieurs différences substantielles entre notre proposition et celle de la commission.

Qu’est-ce qu’un pôle métropolitain ? C’est la métropole du pauvre, la métropole des collectivités qui n’ont pas les moyens de se constituer en métropole pour des raisons démographiques.

Rien à voir !

Il leur est ainsi permis d’avoir sur leur carte de visite la mention « pôle métropolitain », faute de pouvoir y inscrire « métropole ». On leur concède de ce fait des unions d’EPCI.

Mais ce type d’organisation, auquel d’ailleurs nous ne sommes pas fondamentalement opposés, pose un certain nombre de problèmes.

Si l’objectif sur un territoire donné, par exemple sur une région, consiste à coordonner les politiques de développement – politique économique, politique de réseau –, il faut néanmoins organiser la coopération des différents acteurs impliqués : région, département, métropoles, intercommunalités ; je n’invente rien, ces éléments figurent dans le texte de la commission.

La notion de pôle métropolitain au sens où nous l’entendons dans notre amendement ouvre la possibilité d’organiser la coopération entre les politiques des métropoles, des départements et des régions, notamment en matière de développement, ce que ne permet pas le texte de la commission. Notez que notre conception n’est pas incompatible avec ce que l’on a appelé les métropoles.

En outre, ce que nous proposons permet de mieux organiser la coopération entre des acteurs dispersés sur un territoire discontinu, y compris pour les métropoles.

L’un des problèmes du texte de la commission tient justement au fait que ses promoteurs raisonnent visiblement comme si nous étions tous dans la Ruhr ou dans la zone urbaine Lille-Roubaix-Tourcoing, en faisant comme si ces situations correspondaient à ce qui se passe dans le reste du pays.

Ce n’est pas la réalité : la plupart du temps, les acteurs du développement sont dispersés sur un territoire discontinu.

Pour reprendre l’exemple que me donnait Gérard Collomb, l’un des problèmes de la région lyonnaise relève de la difficulté à organiser une coordination entre ce que fait Lyon, ce que fait Saint-Étienne, ce que fait le Nord-Isère, voire peut-être éventuellement Grenoble, s’agissant d’enseignement supérieur.

Nous proposons ici une façon de répondre à cet objectif, qui n’est pas peu ambitieux.

Une fois encore, si nous souhaitons jouer dans la cour des grands au plan européen, nous n’y parviendrons que par la coordination, y compris sur un territoire discontinu, des différents acteurs compétents pour le développement économique, l’enseignement supérieur, les grands événements. C’est bien ce type de coordination qu’il faut mettre en place. Or votre texte ne la permet pas, nous le regrettons et nous vous le disons.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Nos débats sont de plus en plus confus.

Non !

Pas du tout !

Il faudrait peut-être s’interroger sur ce que vont faire les régions, par exemple, étant donné les différentes strates de coordination entre des intercommunalités…

Oui, il y en a 390 !

… appelées métropoles, communautés urbaines ou portant d’autres dénominations encore, le tout se coordonnant par cercles concentriques.

Loin de la simplification du « millefeuille », nous allons bien au contraire vers sa complexification.

Franchement, avec cette complexité croissante, nous ne savons plus qui fait quoi !

Parce que nous sommes opposés aux pôles métropolitains, qu’ils soient ou non décidés par le préfet, nous nous abstiendrons sur tous ces amendements qui, certes, relativisent le rôle de l’État, mais qui complexifient également de façon considérable la mise en commun des différentes collectivités existantes.

La parole est à M. Gérard Longuet, pour explication de vote.

Le groupe UMP votera contre l’amendement n° 389. Les espaces métropolitains représentent une avancée significative, car ils répondent à une forte demande, émanant de l’ensemble de nos territoires, de coopération entre villes et systèmes urbains qui n’ont pas le bénéfice de la proximité et qui se sont souvent opposés durant des siècles.

Nous leur proposons une formule de coopération qui leur permettra de bâtir ensemble des projets collectifs répondant aux attentes du public d’aujourd’hui en matière de services de très haut niveau.

Nous devons absolument saisir cette opportunité, puis laisser aux membres de cet espace métropolitain et à ceux qui sont chargés de le gérer le soin d’organiser cette coopération avec les partenaires dont ils ont besoin.

Bien sûr, il faut de la souplesse !

Votre réaction m’étonne, chers collègues du groupe socialiste. Comme nous, vous représentez les territoires et vous avez une connaissance de terrain : vous savez donc que ce dispositif répond à un besoin immédiat. Alors, renoncez à la perfection, et choisissez la formule souple et vivante que nous propose la commission !

La parole est à M. le président de la commission.

Nous avions émis un avis défavorable sur l’amendement n° 390, car nous nous étions « calés » sur les métropoles. Mais, puisqu’il s’agit en fait d’un groupement de communautés d’agglomération...

Par accord !

Bien sûr ! Tout se fera par accord, et nous ne reviendrons pas sur ce principe.

Comme l’a dit Gérard Longuet – et c’est très important ! –, n’encadrons pas trop le dispositif, car nous sommes dans le domaine de la coopération volontaire. Cela vaut aussi pour tout ce qui relève de la compétence des EPCI.

Il nous semble cependant que le seuil de 200 000 habitants pour créer un pôle métropolitain est trop élevé. Dans un certain nombre de cas, le seuil de 150 000 habitants nous paraît plus réaliste. Nous pourrons d’ailleurs vérifier par la suite si cela pose problème. Il est également possible de retenir le seuil de 300 000 habitants. Ce dispositif sera d’un grand intérêt dans la mesure où il s’agit en fait de syndicats mixtes.

Nous devons donc nous garder de trop encadrer. De ce point de vue, l’amendement de M. Raoul me paraît en définitive pertinent. Dans certains cas, en effet, on ne pourra pas réunir autrement toutes les intercommunalités qui existent et qui couvrent parfois des territoires non négligeables.

Madame la présidente, je sollicite, au nom de mon groupe, une suspension de séance de cinq minutes.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, pour explication de vote.

Mon intervention portera en fait sur l’ensemble des amendements que nous avons déposés et qui font l’objet d’une discussion commune.

Nous avons entendu les explications du ministre sur le rôle du préfet, qui ne devra en aucun cas prendre l’initiative de la création des pôles métropolitains.

Je vous le confirme !

Il est vrai que l’on pouvait espérer plus, notamment que la coordination soit mieux assurée. S’agissant des métropoles, comme pour les régions et les départements, le dispositif n’est pas encore tout à fait calé. Mais, compte tenu de la position que la commission vient de défendre sur les seuils et sur l’amendement n° 390 présenté par notre ami Daniel Raoul, il nous semble que le dialogue s’est noué.

Dans ces conditions, si M. le ministre veut bien confirmer les propos qu’il a tenus tout à l’heure, nous sommes prêts à retirer certains des amendements que nous avons déposés sur l’article 7.

La parole est à M. le ministre.

Je confirme de nouveau, bien entendu, ce que j’ai déjà dit. En outre, je m’en remettrai à la sagesse du Sénat s’agissant des seuils, compte tenu de la nouvelle position de la commission.

M. Daniel Raoul. Vous êtes trop bon, monsieur le ministre !

Comme je l’avais annoncé, je retire l’amendement n° 389, madame la présidente.

L’amendement n° 389 est retiré.

La parole est à M. Patrice Gélard, pour explication de vote sur l’amendement n° 391 rectifié.

M. Patrice Gélard. Madame la présidente, je suggère aux auteurs de l’amendement n° 391 rectifié de le modifier, afin de supprimer l’adverbe « notamment ».

On vous reconnaît bien là, monsieur le doyen !

Monsieur Collomb, acceptez-vous de rectifier votre amendement dans le sens suggéré par M. Gélard ?

Volontiers, madame la présidente.

Je suis donc saisie d’un amendement n° 391 rectifié bis, présenté par MM. Collomb, Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe socialiste et apparentés, ainsi libellé :

Alinéa 5

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 5731 -1. - Le pôle métropolitain est un établissement public constitué par accord entre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, en vue d'actions d'intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l'innovation, et de la recherche et de l'université, d'aménagement de l'espace à travers la coordination des schémas de cohérence territoriale dont le périmètre est identique à celui des établissements publics de coopération intercommunale qui le composent, et de développement des infrastructures et des services de transport au sens de l'article 30-1 de la loi d'orientation des transports intérieurs, afin de promouvoir un modèle de développement du pôle métropolitain durable et d'améliorer la compétitivité et l'attractivité de son territoire.

« Les organes délibérants de chaque établissement public de coopération intercommunale se prononcent, par délibérations concordantes, sur l'intérêt métropolitain des compétences transférées au pôle métropolitain.

Mes chers collègues, à ce stade du débat, il convient de transformer en sous-amendements à l’amendement n° 391 rectifié bis les amendements identiques n° 92 rectifié et 465 rectifié, qui ont reçu un avis favorable de la commission et sur lesquels le Gouvernement s’en est remis à la sagesse de la Haute Assemblée.

Le sous-amendement n° 92 rectifié bis est présenté par MM. Collomb, Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Le sous-amendement n° 465 rectifié bis est présenté par Mme Gourault et MM. Jarlier, Deneux, Détraigne, Merceron, Saugey et Zocchetto.

Ces deux sous-amendements sont ainsi libellés :

Amendement n° 391 rectifié bis, alinéa 3

Après le mot :

université

insérer les mots :

, de la culture

Je mets aux voix ces sous-amendements identiques n° 92 rectifié bis et 465 rectifié bis.

Je mets aux voix l’amendement n° 391 rectifié bis, modifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 529 rectifié bis.

Je mets aux voix l'amendement n° 390.

Monsieur Amoudry, l'amendement n° 654 rectifié bis est-il maintenu ?

J’ai bien entendu les explications et l’appel tant de M. le ministre que de M. le rapporteur. À partir du moment où, d’ici à la deuxième lecture, engagement est pris de revenir sur ce sujet, nous pourrons alors tirer parti des travaux de notre collègue Fabienne Keller. Par conséquent, je retire cet amendement.

L'amendement n° 654 rectifié bis est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 200.

Monsieur Merceron, l'amendement n° 29 rectifié est-il maintenu ?

Compte tenu des explications fournies, je le retire, madame la présidente.

Monsieur Collomb, l’amendement n° 98 rectifié bis est-il maintenu ?

Non, je le retire également, madame la présidente.

Les amendements identiques n° 29 rectifié et 98 rectifié bis sont retirés.

Monsieur Daudigny, l'amendement n° 392 est-il maintenu ?

Dans la suite logique de la position exprimée par M. Peyronnet, je le retire, madame la présidente.

L'amendement n° 392 est retiré.

La parole est à Mme Dominique Voynet, pour explication de vote sur l'article 7.

Mme Dominique Voynet. En intégrant dans cet article des dispositions proposées par Daniel Raoul, nous sommes peut-être en train d’inventer une formule qui pourrait permettre de remédier à l’un des néfastes projets du Gouvernement qui veut « torpiller » les pays et mettre un terme à la belle aventure qu’ils représentent.

En raison de l’abaissement des seuils, on peut imaginer que des communautés de communes, unissant leur sort autour de projets ambitieux, pourraient ainsi trouver les voies de leur existence. Évidemment, ce même argument pourrait m’être opposé lors de l’examen de l’article 25. Quoi qu’il en soit, ce dispositif pourrait alléger les difficultés de ceux qui, aujourd’hui, cherchent à pérenniser les projets portés jusqu’ici par les pays.

Je mets aux voix l'article 7, modifié.

Chapitre III

Communes nouvelles

L'amendement n° 202, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

Avant l'article 8, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - L'article 1447-0 du code général des impôts est ainsi rédigé :

« La contribution économique territoriale des entreprises comprend une contribution provisoire, une contribution fondée sur la valeur ajoutée et une contribution assise sur les actifs financiers. »

II. - Après l'article 1586 nonies, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :

« Art. ... - La contribution assise sur les actifs financiers porte sur l'ensemble des titres de placement et de participation, les titres de créances négociables, les prêts à court, moyen et long terme. Ces éléments sont pris en compte pour la moitié de leur montant figurant à l'actif du bilan des entreprises assujetties. Pour les établissements de crédits et les sociétés d'assurances, le montant net de ses actifs est pris en compte après réfaction du montant des actifs représentatifs de la couverture des risques, contrepartie et obligations comptables de ces établissements.

III. - L'article 1636 du même code est ainsi rétabli :

« Art. 1636. - Le taux grevant les actifs financiers est fixé à 0, 3 %. Il évolue chaque année, pour chaque entreprise assujettie, à proportion d'un coefficient issu du rapport entre la valeur relative des actifs définis et la valeur ajoutée de l'entreprise. »

IV. - L'article 1648 du code général des impôts est ainsi rétabli :

« Art. 1648 - Il est créé un fonds de péréquation de la taxe professionnelle, alimenté par le produit de l'imposition des actifs financiers.

« Les ressources du fonds sont réparties suivant les règles fixées pour la dotation globale de fonctionnement par les articles L. 2334-1 à L. 2334-23 du code général des collectivités territoriales. »

V. - Le premier alinéa du 4° du 1 de l'article 39 du même code est complété in fine par les mots : « et de l'imposition résultant de la prise en compte des actifs financiers selon les règles fixées par l'article 1636. »

VI. - Pour compenser la perte de recettes découlant pour l'État des dispositions ci-dessus, il est créé une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Bernard Vera.

Si les simulations opérées à la suite de la réforme des finances locales, engagée avec la suppression de la taxe professionnelle, révèlent une réalité, c’est bien le fait que, en raison des modes d’organisation de nos entreprises, la richesse créée par le travail des salariés connaît quelques déplacements.

En résumé, disons que la valeur ajoutée, c’est-à-dire la richesse réelle, est, d’un point de vue fiscal, très largement captée par les sièges sociaux de la plupart de nos grands groupes ; par conséquent, elle quitte le plus souvent l’endroit où elle se constitue, c’est-à-dire les unités de production.

En raison de la faiblesse du tissu économique, un certain nombre d’EPCI et de communes faiblement dotés en taxe professionnelle subissent les effets de l’écrêtement de leurs ressources.

A contrario, la présence de grands établissements de production, établissements secondaires de grands groupes industriels et commerciaux dans certaines villes ou EPCI, conduit à constater une chute importante du produit de la taxe professionnelle et une forte sollicitation du Fonds national de garantie.

Restent les cas, finalement assez peu nombreux, des communes, EPCI, départements ou régions où la matière fiscale est soumise à écrêtement par accumulation de valeur ajoutée « centralisée » sur les sièges sociaux.

Si l’on ne fait pas cette analyse, on ne comprend évidemment pas pourquoi il convient, dès maintenant, de procéder à l’extension de l’assiette de la contribution économique territoriale aux actifs financiers détenus par les entreprises assujetties.

En effet, quand la valeur ajoutée créée par le travail salarié est ainsi captée par les sociétés « tête de groupe » et largement utilisée pour réaliser des placements de trésorerie, des placements financiers, voire des raids boursiers, c’est tout simplement qu’il est temps de prendre en compte la réalité économique du pays.

La financiarisation pollue, depuis bien des années, toutes les stratégies d’entreprise ; de ce fait, par exemple, une grande entreprise automobile, dont l’État est encore actionnaire de référence, a choisi de délocaliser les trois quarts de sa production, ne serait-ce que pour assurer le niveau des dividendes qu’elle est amenée à distribuer.

Selon nous, il faut donc taxer les actifs financiers, et, au-delà de la constitution d’un outil de péréquation indispensable dans une fiscalité locale de plus en plus rabougrie, dissuader clairement les entreprises de s’éloigner de leur mission première : produire à un coût raisonnable des biens et des services accessibles aux consommateurs, tout en dégageant les moyens d’investir.

Quel est l’avis de la commission ?

Les auteurs de cet amendement proposent une réforme de la nouvelle contribution économique territoriale et la création d’une nouvelle contribution assise sur les actifs financiers. Une telle réforme paraît pour le moins prématurée, alors que la contribution précitée vient tout juste d’être créée. De surcroît, sa place n’est pas dans le projet de loi, mais dans un texte financier.

C’est pourquoi la commission émet un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je reprendrai le même argument que celui que vient de présenter M. le rapporteur : un tel amendement trouve naturellement sa place dans l’une des lois de finances que nous examinons chaque année.

Par conséquent, le Gouvernement émet un avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 202.

L'amendement n° 201, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

Avant l'article 8, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Au I de l'article 1586 ter du code général des impôts, le montant : « 152 500 » est remplacé par le montant : « 100 000 ».

II. - Pour compenser les pertes de recettes résultant pour l'État des dispositions ci-dessus, il est créé une taxe additionnelle aux droits fixés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Bernard Vera.

Comme chacun le sait, la nouvelle cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la CVAE, créée après la suppression de la taxe professionnelle, est perçue à compter d’un chiffre d’affaires s’élevant à 152 500 euros par entreprise.

Il en résulte un double effet : le nombre des entreprises assujetties à cette partie de la nouvelle contribution se trouve restreint et les collectivités locales sont privées de ressources susceptibles, dans les faits, d’être plus largement soumises à péréquation que la contribution « localisée » au titre des biens fonciers imposables.

Nous estimons, pour notre part, qu’il est indispensable d’accroître la part de la CVAE mise en redistribution. C’est la raison pour laquelle nous proposons d’abaisser le seuil du chiffre d’affaires à 100 000 euros, afin d’accroître le produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, en vue de faciliter une plus grande péréquation des ressources, notamment en direction des collectivités faiblement pourvues de potentiel fiscal propre.

Quel est l’avis de la commission ?

Même avis que précédemment, madame la présidente.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis que M. le rapporteur.

Je mets aux voix l'amendement n° 201.

L'amendement n° 203, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

Avant l'article 8, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - En 2010, le montant de la dotation tel qu'il résulte de l'application de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales est majoré de 3, 8 milliards d'euros.

Cette majoration n'est pas prise en compte dans le montant de l'enveloppe normée des concours budgétaires de l'État aux collectivités territoriales.

II. - Pour compenser les pertes de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus, le taux prévu à l'article 219 du code général des impôts est relevé à due concurrence.

La parole est à M. Bernard Vera.

Le projet de loi dont nous débattons tend, notamment, à placer les collectivités locales en position de « partenaires obligés » de la réduction du déficit de l’État, la dénonciation du prétendu millefeuille territorial consistant surtout à trouver les moyens de réduire les dotations budgétaires accordées aux différents échelons de pouvoir local.

Comme nous avons eu l’occasion de l’indiquer, l’une des options de fond du texte est de renforcer la solidarité horizontale entre les collectivités et les transferts de ressources et de compétences entre elles, tandis que serait mise en déclin la contribution de l’État aux budgets locaux.

Nous souhaitons, contrairement à cette option, une majoration de la DGF.

Depuis des années, les désengagements de l’État se multiplient et les transferts de compétences ont lieu sans véritable transfert de moyens. Des compensations sont quelquefois réalisées, mais elles sont insuffisantes, au vu des lourdes conséquences, sur le terrain, de ces désengagements.

Les collectivités territoriales doivent également faire face à des tâches nouvelles, sans qu’une véritable décision de transfert soit intervenue. Les communes rurales gèrent ainsi les problèmes de permis de construire et de droit des sols, car les directions départementales de l’équipement n’exercent plus cette compétence. Le recensement général de la population, avec ses nouvelles modalités – un sondage annuel – est toujours plus lourd à réaliser. Quant à la prise en charge des cartes d’identité et des passeports sécurisés, elle mobilise toujours plus de personnels depuis l’entrée en vigueur des nouvelles règles en la matière.

En cet instant, je ne peux manquer d’évoquer l’arrêt rendu par le Conseil d’État le 30 décembre dernier dans le contentieux qui opposait les départements de Seine-Saint-Denis et de Saône-et-Loire à l’État, relatif à la prise en charge des dépenses occasionnées par la mise en œuvre de la loi réformant la protection de l’enfance. Cet arrêt montre ce que signifie l’absence de transfert réel des ressources qui devaient être associées au transfert des compétences.

Je pense, d’ailleurs, que nombre de charges transférées ces dernières années aux collectivités locales présentent les mêmes défauts que la disposition législative incriminée par le Conseil d’État.

De surcroît, notons aussi que, depuis plusieurs années, le pouvoir d’achat de la dotation globale de fonctionnement s’est sensiblement réduit et que, du fait de la faible progression de son montant, les collectivités territoriales n’ont pas été en mesure de faire face, avec toute l’efficacité et la souplesse requises, à leurs obligations comme aux besoins des populations.

Nous proposons donc, par le biais de l’amendement n° 203, un rattrapage minimal de cette déperdition du pouvoir d’achat de la dotation globale de fonctionnement. Cette mesure rapporterait des fonds à chaque échelon de collectivité et serait à même de permettre la modération de la pression fiscale que d’aucuns nous promettent, sans jamais la mettre en œuvre.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission émet le même avis que sur les deux amendements précédents.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis !

Je mets aux voix l'amendement n° 203.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, sur l'article.

L’article 8, qui vise à rendre plus efficace le dispositif de fusion des communes instauré par la loi Marcellin de 1971, suscite scepticisme et inquiétude parmi les élus locaux et les citoyens.

Certes, lorsque le projet de création d’une commune nouvelle fait l’unanimité des élus et de la population concernés, il n’y a aucune raison de s’y opposer.

Toutefois, le dispositif proposé par le Gouvernement traduit une vision plutôt dogmatique de l’organisation territoriale. En outre, le volontarisme affiché dans l’article 8 masque mal une attaque en règle contre l’institution communale.

M. Sarkozy veut du chiffre, c’est vrai : il faut supprimer des élus ; il faut supprimer des fonctionnaires ; il faut supprimer des services publics locaux, tout cela pour réduire le déficit qu’il alimente lui-même par ses décisions nationales. La solution ? Facilitons et imposons même la fusion de communes !

Sous l’empire de la loi Marcellin, seules les communes concernées avaient l’initiative et les populations devaient être consultées. Le présent projet de loi, même modifié par la commission, permettra à une majorité, certes qualifiée, d’imposer la fusion à une ou plusieurs communes si celles-ci ne sont pas suffisamment peuplées.

Pourquoi la loi Marcellin a-t-elle si peu fonctionné ? Est-ce par conservatisme ou bien en raison d’un attachement à une réelle démocratie de proximité ?

Monsieur le rapporteur, vous indiquez dans votre rapport que l’article 8 a suscité beaucoup d’émotion parmi les maires, en particulier bien entendu parmi ceux des petites communes. L’Association des maires de France évoque le risque d’intégration forcée des petites communes. D’autres rappellent le principe de la coopération et la possible fusion sur la seule base du volontariat.

La commission doute et laisse le Gouvernement, moyennant quelques aménagements, d’ailleurs, mettre en péril l’existence de milliers de petites communes.

L’article 8 n’est donc pas anodin. Au-delà des résultats chiffrés, il s’inscrit dans l’architecture globale du texte. L’effort se concentrera donc autour des métropoles.

Ailleurs, pour survivre, des communes devront fusionner au prix du maillage démocratique du territoire et, bien entendu, au prix d’une certaine idée de la ruralité.

Comment ne pas percevoir en effet que, si l’article 8 était mis en œuvre, nous assisterions à une accélération de la désertification rurale ? En effet, sans poste, sans école, loin de tout établissement de santé, une commune est déjà moribonde. Que sera donc une commune sans mairie ?

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, sur l'article.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, il faut retenir les leçons de l’histoire : jamais dans notre pays les fusions autoritaires de communes n’ont fonctionné, jamais elles n’ont eu de succès, jamais elles n’ont convaincu les habitants. Monsieur le ministre, vous pouvez tenter aujourd'hui d’en imposer de nouvelles, mais c’est à vos risques et périls !

De la même manière, je rappelle que, ce qui a fonctionné ces quinze dernières années, depuis l’adoption des lois de 1992 et de 1999, c’est le développement de l’intercommunalité dès lors qu’il s’est fait dans le respect des communes et des libertés communales. C’est un fait historique !

J’ai eu l’honneur de défendre, en 1992, le projet de loi relatif à l’administration territoriale de la République. S’il avait alors avait suscité quelque scepticisme – c’est un euphémisme –, y compris au Sénat, il avait été voté parce que l’on y avait affirmé le respect des libertés communales.

Aujourd’hui, monsieur le ministre, vous essayez d’en revenir aux fusions imposées ou aux créations autoritaires de communes nouvelles. C’est, à nos yeux, une erreur.

Nous sommes pour l’intercommunalité, et nous l’avons prouvé ; nous pensons que les métropoles peuvent être une excellente idée ; nous pensons de même que nous pourrons faire à l’avenir de nouveaux progrès en termes de démocratisation des intercommunalités ; mais nous pensons aussi qu’il faut respecter la commune.

Nous aussi !

Tout à l’heure, monsieur le ministre, nous avons voté l’un des articles que vous avez présentés dans la rédaction proposée par la commission et après la déclaration que vous avez faite et que nous avons entendue. Nous vous avions dit que, si cet article prévoyait une recentralisation, autrement dit, s’il s’agissait de confier aux représentants de l’État l’initiative de la création des pôles métropolitains, nous ne le voterions pas. Vous avez pris des engagements, et nous en avons tiré les conséquences.

Nous connaissons tous nos 36 700 communes, du moins une partie d’entre elles, et nous savons bien que l’on peut faire beaucoup en matière de coopération, beaucoup aussi en matière d’intercommunalité, y compris pour parvenir à des formes plus intégrées avec les métropoles, à condition, je le répète, de respecter les communes.

De la même manière que, lorsque nous avons débattu de l’article sur les métropoles, nous avons dit que ce serait une erreur de supprimer les communes à l’intérieur des métropoles, ce qui se serait passé si on leur avait ôté tout pouvoir fiscal, de même, nous disons ici que ce serait une erreur totale de vouloir créer à marche forcée des communes nouvelles sans respecter les conseils municipaux et les habitants.

Permettez-moi, à cet égard, de relire les premiers alinéas du texte qui nous est soumis et qui concernent la procédure de création: « Une commune nouvelle peut être créée aux lieu et place de communes contiguës :

« 1° Soit à la demande de tous les conseillers municipaux ;

« 2° Soit à la demande des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres du même établissement public de coopération intercommunale ». Cela signifie donc que l’on pourrait faire disparaître une commune au motif qu’elle ferait partie du tiers des communes qui ne seraient pas d’accord !

Il faut lire également l’alinéa 14 !

J’ai lu l’alinéa 14, mon cher collègue, mais j’ai lu aussi l’alinéa 11 : « Soit à l’initiative du représentant de l’État dans le département. »

Nous disons « Non ! » et nous demandons la suppression de cet alinéa parce que nous respectons profondément l’identité et la réalité communales. Ceux qui se sont affranchis de ce respect en ont payé le prix. Nous ne serons pas de ceux-là !

Si plusieurs conseils municipaux de communes contiguës décident, tous, de constituer une nouvelle commune et si ce choix est librement consenti, alors, nous le respectons.

En revanche, si le représentant de l’État…

Il faut que le conseil municipal soit d’accord !

… est à l’origine de la création ou de la disparition d’une commune, parce qu’il aura reçu l’instruction, non pas de donner une conférence de presse, mais de faire en sorte, par exemple, que, là où il y avait quatre, cinq, dix ou vingt communes, il n’y en ait plus qu’une, dans ce cas, nous pensons que c’est une erreur profonde.

Un tel procédé blesse l’idée que nous nous faisons de la démocratie en général et de la démocratie locale en particulier.

Si nous sommes très attentifs à toutes les formes de volontariat, nous pensons qu’il faut respecter le suffrage et la liberté des communes.

C’est le cas !

La parole est à M. Claude Bérit-Débat, sur l'article.

Mon intervention, madame la présidente, ira dans le même sens que celle de Jean-Pierre Sueur.

L’objectif de cet article sur les communes nouvelles est évident : il nous est proposé de mettre fin à une exception française, à savoir l’émiettement du territoire en plus de 36 000 communes. L’objectif peut paraître légitime pour qui considère qu’il y a trop de communes et qu’il faut œuvrer à leur regroupement. Il y a déjà eu par le passé des tentatives en ce sens, je pense notamment à la loi Marcellin.

Pour cette raison, je le répète, une telle position est tout à fait admissible. On n’est pas obligé d’y adhérer, mais elle est cohérente. En revanche, les moyens qui nous sont proposés pour y parvenir sont, eux, beaucoup moins cohérents ! On constate en effet, à la lecture de l’article 8, que les fusions de communes seront plus orchestrées par les préfets que par les communes elles-mêmes.

Je tiens donc à l’affirmer dès à présent, le texte octroie en la matière aux préfets des pouvoirs exorbitants. S’il fallait extraire un article de ce texte pour mettre en évidence sa philosophie recentralisatrice, l’article 8 serait parfait. C’est la raison pour laquelle je ne peux que m’y opposer.

Il me semble en réalité indispensable de garder à l’esprit que les communes ne sont pas seulement les institutions politiques et administratives les plus proches des citoyens : ce sont aussi des collectivités locales et, à ce titre, elles méritent sinon des égards, du moins le respect de leurs droits.

Quels sont ces droits ?

Tout d’abord, chaque commune doit pouvoir se prononcer sur son devenir. Or, avec ce texte, des communes risquent de se voir imposer une fusion contre leur gré, ce qui n’a pas de sens.

Une commune doit pouvoir décider de son avenir, que ce soit par le biais de ses représentants ou par celui de ses habitants. C’est un principe intangible sur lequel on ne peut pas raisonnablement vouloir revenir. Il me paraît donc important que figurent dans le texte des dispositions consacrant le principe du caractère volontaire de la création d’une commune nouvelle.

Plus globalement, nous défendrons des amendements visant à encadrer les prérogatives accordées aux préfets en la matière, en partant du constat simple qu’il est plus cohérent que ce soit les communes concernées ou leurs habitants qui se prononcent sur d’éventuels regroupements plutôt que le représentant de l’État.

En définitive, cet article traduit un profond mépris pour les communes et leurs représentants.

Compte tenu des constats d’évidence que je viens de rappeler, je voterai contre cet article s’il doit rester en l’état. Je voterai contre une recentralisation qui ne dit pas son nom et surtout pour préserver ce que j’estime être le pouvoir des communes de disposer librement d’elles-mêmes.

Très bien !

Tout cela est caricatural ! Lisez le texte au moins, avant d’en parler !

La parole est à M. Yves Daudigny, sur l’article.

Voici un article qui mérite quelques éclaircissements de votre part, monsieur le ministre.

Il s’agit en apparence d’une proposition simple, qui s’inscrit dans le droit fil des travaux de la commission Balladur et qui est conforme au principe énoncé par l’ancien Premier ministre : l’organisation territoriale de notre pays repose sur deux piliers, l’intercommunalité et la région.

L’article 8 organise bien le processus de disparition de l’échelon communal et affirme l’échelon intercommunal, sous l’appellation de « commune nouvelle », comme le premier niveau de collectivité territoriale.

Il s’agit d’une proposition lisible et simple, qui peut susciter des approbations – je le comprendrais – ou de vives oppositions – c’est mon cas –, mais c’est en tout cas un beau sujet de débat.

Décidément, dans ce projet de réforme territoriale, rien n’est clair, rien n’est simple, rien n’est cohérent. En effet, depuis des mois et des semaines, dans les débats, les prises de position, les écrits, les documents du Gouvernement ou de ses soutiens, soit on feint d’ignorer purement et simplement l’article 8 soit ses objectifs sont niés.

On nous dit qu’il s’agit d’une réécriture de la loi Marcellin, que cet article ne sera pas appliqué – je tiens à votre disposition des citations de M. le président de la commission des lois – ou bien encore cet article est masqué par d’enthousiastes déclarations de principe. Permettez-moi à cet égard de vous citer le texte d’un sénateur de l’UMP : « Ce texte devra conforter l’autonomie et le rôle central des communes, qui sont le ciment de la démocratie. » Je suis d’accord avec cette déclaration, mais qu’en est-il exactement, monsieur le ministre ?

Le long article 8 est pourtant précis. Le processus de création de la commune nouvelle envisagé peut être soit le produit d’une démarche volontaire des conseils municipaux ou d’établissements publics – pourquoi pas ? –, soit la conséquence, et c’est bien là que le bât blesse, d’une initiative du représentant de l’État dans le département.

Quant aux anciennes communes, elles deviennent des communes déléguées, le maire délégué assurant les fonctions d’officier d’état civil et d’officier de police judiciaire. Cette organisation est proche du système des mairies d’arrondissement à Paris.

Certes, et on l’a noté, le texte proposé dans le projet de loi initial pour l’article L. 2113-21 du code général des collectivités territoriales a été supprimé par la commission des lois du Sénat. Cet article instituait au bénéfice des communes nouvelles une dotation particulière correspondant à une majoration de 5 % de la dotation forfaitaire.

Que souhaitez-vous donc, monsieur le ministre ? Ou bien cet article vise à une réorganisation fondamentale de notre système territorial local…

Mais non !

M. Yves Daudigny. … et, dans ce cas, dites-le

Monsieur le ministre, mes chers collègues, je veux réaffirmer ici combien notre organisation locale, qui repose à la fois sur la commune et sur une intercommunalité de coopération - même si les liens entre les deux doivent être précisés et peuvent évoluer -, n’est pas un handicap pour la France, mais constitue pour celle-ci tout à la fois une force et un atout.

Oui, notre organisation locale constitue une force, avec l’implication essentiellement bénévole de nos 500000 élus locaux, avec l’autorité du maire, non seulement exécutif du conseil municipal mais aussi représentant de l’État dans sa commune, avec, enfin, la connaissance du terrain ainsi que la capacité d’initiative d’élus engagés dans le développement de leur territoire.

Oui, notre organisation locale constitue un atout, en ce qu’elle est le premier espace de vie démocratique - absolument irremplaçable -, mais aussi en ce qu’elle nourrit un tissu social et solidaire authentique et qu’elle permet l’existence d’identités affirmées, reconnues et revendiquées.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, nous avons procédé au premier acte, mercredi dernier, de l’exécution de l’échelon départemental comme échelon d’action publique. Ne procédons pas ce soir à ce qui pourrait être le premier acte de l’exécution de l’échelon local, porteur d’une si riche histoire, de tant de vie, de tant de dynamisme et de tant d’espoirs.

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement, sur l’article.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, j’ai lu et relu cet article 8, y compris après les transformations qu’il a subies lors de son examen par la commission des lois, qui sont loin d’être négligeables.

Quand même !

Je pense néanmoins que cet article reste dangereux et inutile.

Pour avoir défendu la loi de 1999, que M. Mercier connaît bien, puisqu’il était le rapporteur de ce texte au Sénat, nous pensions avoir trouvé une solution simple et pratique au problème dit de « l’émiettement communal ».

Je précise que ce phénomène présente aussi de nombreux avantages. En effet, nous nous plaisons tous à rappeler que la commune est l’échelon de base de la démocratie, l’école de la démocratie, et que nous avions résolu le problème à partir du moment où l’on mettait en commun les compétences stratégiques des communes, à travers les communautés de communes et d’agglomération, les communautés urbaines, et bientôt les métropoles.

Pourquoi aller vers des « communes nouvelles », dans une démarche qui laisse apparaître qu’un conseil communautaire pourrait décider à la majorité de se transformer en commune nouvelle ? Le texte est clair à cet égard : la commune nouvelle peut être créée « à la demande de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ». J’ai bien noté qu’une consultation des électeurs est prévue et que vous aviez substitué à l’expression « dans l’ensemble des communes » l’expression « dans chaque commune ». C’est évidemment important.

Vous ne répondez cependant pas à une question tout à fait centrale : en admettant que cette proposition soit formulée soit par les deux tiers des communes, ou, mieux, par l’organe délibérant de l’EPCI, ou plus encore par le préfet, représentant de l’État, les 36 000 communes existantes vont-elles être remplacées par 2 600 communes nouvelles qui se substitueraient aux EPCI ?

Mais non !

Je note, à l’alinéa 19 du projet de loi tel que modifié par la commission des lois, qu’en cas de création d’une commune nouvelle aux lieu et place des communes appartenant à un même établissement public de coopération intercommunale, l’arrêté portant création de ladite commune nouvelle emporte également suppression de l’EPCI.

Essayons, par conséquent, de réfléchir en tenant compte du fait que la consultation a lieu dans chaque commune. Prenons l’exemple d’un EPCI de onze communes, parmi lesquelles neuf sont d’accord, et l’expriment par un vote à la majorité de leurs électeurs, tandis que deux ne le sont pas. Que se passe-t-il ? On va procéder à la dissolution de l’EPCI. Mais que vont alors devenir les deux communes récalcitrantes ?

Il y a un référendum !

Je ne comprends pas la logique de votre projet. Je considère qu’il est très dangereux et qu’il ouvre la voie à une remise en cause de l’intercommunalité telle qu’elle fonctionne.

Vous mettez les communes en contradiction les unes avec les autres, et votre texte, parce que vous n’en aurez pas mesuré assez les conséquences, aboutira à un véritable cafouillage. Naturellement, j’écouterai attentivement les réponses que vous ne manquerez pas de m’apporter, mais, dans l’état actuel du texte, je considère que cet article 8 est tout à fait dangereux et inutile.

Mais cohérent avec le reste du texte !

À cet égard, j’adhère tout à fait à l’argument développé par notre collègue du groupe CRC-SPG pour supprimer cet article, dont je ne laisserais subsister que la seule disposition qui prévoit l’hypothèse d’une création à l’initiative des communes elles-mêmes.

La parole est à M. Hervé Maurey, sur l’article.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous entamons ici la discussion d’un article très important, puisque la création des communes nouvelles est l’une des dispositions du projet de loi qui ont le plus fait débat, et qui ont suscité - et suscitent encore - le plus d’inquiétude parmi les élus et notamment les maires.

En écoutant mes collègues qui se sont exprimés juste avant moi, je constate que beaucoup de choses inexactes continuent d’être dites, j’ignore si c’est à dessein ou non.

Je suis néanmoins étonné quand j’entends des personnes qui, comme M. Chevènement, ont pourtant une expertise reconnue sur la question des collectivités locales, expliquer que les EPCI pourraient décider tout seuls de se transformer en communes.

Je n’ai pas dit cela !

M. Hervé Maurey. Il est tout de même écrit en toutes lettres dans le projet de loi qu’une majorité des deux tiers au moins des conseillers municipaux des communes membres représentant plus des deux tiers de la population est requise. Je remarque d’ailleurs que l’opposition nationale oublie souvent ce détail !

Il est curieux que vous ayez oublié cela, monsieur Chevènement. Dans mon département, le président du conseil général avait fait le même oubli lors de l’assemblée générale des maires. De là à penser qu’il y a une volonté d’inquiéter les élus en diffusant des informations qui, sans être fausses, ne sont pas tout à fait exactes, il n’y a qu’un pas que, naturellement, je ne franchirai pas.

Je suis, comme tout un chacun ici, extrêmement attaché à l’existence des communes, à l’autonomie des communes. Naturellement, je suis entièrement d’accord avec M. Chevènement pour dire que la commune est l’échelon de base de la démocratie, de la proximité, et même de la bonne gestion. Je ne vois néanmoins pas en quoi la création de ces communes nouvelles met en cause l’autonomie et la libre administration des communes.

Il y a, comme je l’ai dit, un certain nombre de dispositifs qui encadrent bien cette possibilité de création de communes nouvelles. La commission des lois est même allée encore plus loin - peut-être trop loin à certains égards, comme je m’en expliquerai – puisque, au-delà de cette majorité des deux tiers des conseillers municipaux des communes représentant deux tiers de la population, elle souhaite que, dans chaque commune, se tienne un référendum et que, dans chaque commune, la création fasse l’objet d’une approbation par la population.

Cela signifie que, sur un territoire donné, la plus petite commune a le pouvoir de s’opposer à la création de la commune nouvelle, ce qui pose d’ailleurs une vraie question d’un point de vue démocratique : est-il sain, démocratiquement parlant, qu’une seule commune puisse s’opposer à la volonté de l’ensemble des autres communes ?

Oui, c’est très sain !

C’est plutôt en cela qu’une vraie question persiste dans le texte qui nous est proposé. Je ne crois pas, comme M. Chevènement, que cet article soit dangereux, mais je rejoins notre collègue quand il dit que cet article est inutile.

En effet, tel qu’il est rédigé, avec cette double condition de majorité de deux tiers des conseillers municipaux des communes représentant deux tiers de la population, à laquelle s’ajoute la nécessité d’un référendum dans chaque commune, il est certain que nous ne serons pas nombreux dans nos départements à assister à la création de communes nouvelles…

Le risque, aujourd’hui, est donc de passer encore des heures à discuter d’un article qui, s’il n’est pas un peu revisité, pourrait ne pas trouver à s’appliquer du tout. C’est d’autant plus vrai que la commission des lois a aussi supprimé l’incitation financière qui existait à l’origine pour que ces EPCI puissent se transformer en communes nouvelles.

Eu égard à la suppression de l’incitation financière et à la nécessité de la tenue d’un référendum dans chaque commune - même lorsqu’il y a accord de l’ensemble des conseils municipaux -, il me paraît difficile de voir dans cet article une volonté de porter atteinte à la liberté et à l’autonomie des communes.

Ceux qui défendent un tel point de vue ont soit quelques difficultés de compréhension, ce que je n’imagine pas un seul instant, soit jouent à se faire peur, soit, plus vraisemblablement, tentent une fois de plus d’effrayer les élus des petites communes. Il faudra montrer, au cours de ces débats, que tout cela n’est pas fondé.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, sur l’article.

Je répondrai tout simplement à mon collègue que, si toutes ces discussions ont lieu, c’est parce que ce texte entretient la confusion systématique entre commune et intercommunalité. Pour vous, les communes nouvelles sont une modalité de l’intercommunalité. J’en veux pour preuve que, lorsque nous avons discuté du nombre de délégués des communes de l’EPCI, nous avons fait la somme des représentants de chacune des communes qui composent la commune nouvelle.

Si l’on fait preuve de cohérence, la commune nouvelle doit avoir pour nombre de représentants le nombre de représentants qu’aurait la commune de même nature et de même niveau démographique. Là aussi, on fait face à la même interrogation : pourquoi maintenir des communes déléguées ? Si des collectivités veulent fusionner, qu’elles fusionnent, puisque telle est leur volonté ! Mais qu’elles ne soient pas amenées à fusionner contre leur gré, fût-ce à une majorité très renforcée de deux tiers plus deux tiers !

Admettez alors la règle de l’unanimité. Si une petite commune refuse d’être intégrée, elle doit pouvoir rester en marge. Ne mélangeons pas tout !

Encore une fois, nous avons ce type de discussions parce que vous mélangez tout et confondez collectivité territoriale et établissement public de coopération intercommunale.

On navigue de l’un à l’autre, et c’est pour cela que le texte prévoyait des incitations financières, qui ont été depuis supprimées par la commission. Pourquoi donc avait-on souhaité introduire des incitations financières ? Si les citoyens souhaitent fusionner et créer une commune, pourquoi ne le feraient-ils pas ?

Admettons donc que ces opérations se font à l’unanimité, et que la commune nouvelle, une fois constituée, est une commune comme les autres et non pas une commune particulière. Des incitations financières ne sont pas nécessaires. Si les collectivités choisissent de fusionner, c’est qu’elles y trouvent leur avantage. Laissons-les faire, et ne nous mêlons pas d’assortir ce dispositif d’incitations financières.

Si l’on parvient à clarifier tout cela, il ne sera plus nécessaire d’agiter des chiffons rouges.

La parole est à M. Bruno Sido, sur l’article.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’heure est grave.

Je connais relativement bien le sujet, puisque je suis issu d’un département – la Haute-Marne – qui est champion de la fusion-association et de la loi Marcellin. Nous avions à l’époque 530 communes ; 200 ont fusionné dans des circonstances que j’exposerai plus loin. Il en reste aujourd’hui 100.

Oui, l’heure est grave, monsieur le ministre, mes chers collègues, car, si l’intercommunalité n’est pas aussi avancée qu’il serait nécessaire dans mon département, c’est bel et bien parce que la Haute-Marne et tous ses maires ont été traumatisés par la loi Marcellin.

Il faut entendre cela, monsieur le ministre, mes chers collègues !

Je défendrai donc bec et ongles les communes, parce qu’il s’agit, de mon point de vue en tout cas, d’une institution très importante. Je vais vous expliquer pourquoi.

On nous propose la création de communes nouvelles : pourquoi pas ? À l’instar de l’orateur précédent, je ne suis pas hostile au fait que des communes fusionnent si elles le souhaitent. Simplement, il n’y a pas besoin d’un nouveau texte législatif pour cela ; pas besoin de cet article 8 : nous avons déjà la loi Marcellin.

Quoi qu’il en soit, le huitième alinéa de l’article 8 est inutile.

Ensuite, il est envisagé qu’une commune nouvelle puisse être créée à la demande des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d’un EPCI à fiscalité propre. Cela va encore occasionner des conflits. Toutefois, il existe un filet de sécurité.

La création d’une commune nouvelle pourrait également résulter de la demande de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre. Honnêtement, s’il est une démarche dont l’initiative ne devrait pas revenir à un tel établissement public, c’est bien celle-là !

Dans les faits, il y aura toujours des oppositions, notamment de la part du tiers des communes restant.

Exactement !

Nous reviendrons sur les dispositions prévues par les quatorzième et quinzième alinéas de l’article.

Là où je vois une véritable provocation – même si le terme est sans doute un peu fort –, c’est dans le dispositif institué au onzième alinéa de l’article, c'est-à-dire la possibilité pour le préfet de prendre l’initiative d’une telle création ! (

Monsieur le président de la commission, je sais comment se sont passées les fusions et associations en Haute-Marne.

Moi aussi, je pourrais vous raconter mon expérience !

En attendant, je vous raconte la mienne !

Pour avoir prôné une fusion simple dans une commune où j’étais premier adjoint, puis avoir été obligé de réaliser une « défusion » – un véritable divorce – dans une commune dont j’étais le maire, je connais le sujet par cœur.

Des sous-préfets, donc des « hussards de la République », ont promis à certaines communes, ici, une station d’épuration, là, l’installation du téléphone, car l’ensemble du territoire n’était pas encore desservi à l’époque. Du coup, les communes se sont décidées dans la précipitation. Je peux vous citer une commune – mon grand-père en avait d’ailleurs été le maire – qui a fusionné avec une autre, mais la décision n’était même pas inscrite dans le registre des délibérations du conseil municipal ! C’est dire combien ces fusions ont pu être décidées à la va-vite !

Dès lors, donner au préfet un pouvoir d’initiative en la matière, c’est, me semble-t-il, quasiment revenir à la loi Marcellin, que le présent projet de loi ne vise d’ailleurs pas à abroger, à mon grand regret.

Heureusement, tout cela n’est pas bien grave, puisque, au final, la population devra se prononcer !

Toutefois, j’envisage de déposer un sous-amendement sur une des dispositions de l’article, à moins que je ne dépose un amendement en deuxième lecture si l’Assemblée nationale m’en laisse la possibilité.

Dans la mesure en effet où la création d’une commune nouvelle est une décision extrêmement grave pour les communes - il s’agit même d’un chemin sans retour -, je pense qu’elle devrait être décidée à la majorité des trois cinquièmes, comme cela se pratique pour les révisions constitutionnelles.

En matière d’intercommunalité, le département de la Haute-Marne se classe au premier rang français, suivi par la Meuse.

D’ailleurs, monsieur le ministre, comme je suis curieux et parce que j’ai un peu mauvais esprit, j’ai examiné la situation du Morbihan.

C'est-à-dire le département de Raymond Marcellin !

Une fois de plus, l’adage selon lequel nul n’est prophète dans son pays se vérifie. Dans le Morbihan, il n’y a eu absolument aucune fusion-association : zéro !

Il est vrai que la Bretagne a pris beaucoup d’avance sur nous. Dans le Finistère, les fusions de communes se sont faites à la Libération, probablement pour sanctionner certains maires convaincus d’actes de collaboration.

Veuillez conclure, monsieur Sido !

Je conclus, madame la présidente, mais la question est tout de même importante.

D’autres communes ont été créées en Bretagne quelques années plus tard. Peut-être les Bretons avaient-ils pris suffisamment d’avance sur le reste de la France…

Comme d’habitude !

M. Bruno Sido. Toujours est-il que l’article 8 est extraordinairement important pour nos maires, pour la démocratie locale et – de ce point de vue, je suis d'accord avec notre collègue Jean-Pierre Chevènement – pour l’école de la démocratie locale. C'est la raison pour laquelle je déposerai un sous-amendement visant à imposer la règle de majorité des trois cinquièmes, à l’alinéa 15 de l’article 8.

La parole est à M. Gérard Le Cam, sur l'article.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, à mon sens, l’article 8 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales est le plus évocateur, le plus révélateur et le plus redoutable d’un texte qui veut la mort des communes, mais qui n’ose pas le dire, tant l’opposition est grande au sein de nos mairies, quelles qu’en soient les obédiences politiques.

La fusion des communes ne date pas d’aujourd'hui, puisque la loi Marcellin de 1971 la permettait déjà. Certes, si elle avait rencontré un vif succès, cela se saurait…

À titre d’exemple, dans mon canton, la commune de Jugon-les-Lacs a fusionné avec deux autres petites communes. Résultat de l’opération : près de quarante ans plus tard, les deux autres communes ont complètement disparu ! Il reste, certes, deux églises à entretenir, mais il n’y a plus un seul commerce.

Comment fait le curé ?

Les communes sont complètement mortes, et il faut les gérer. Ce n’est donc sans doute pas un exemple idéal, même si la commune en tant que telle continue d’exister.

Par ailleurs, dans le département, on a pu assister à deux ou trois fusions, mais également à des défusions, donc à des divorces ou à des séparations de communes, ce qui montre également toute la difficulté de l’exercice.

Les communes n’ont à l’évidence pas envie de fusionner, ni de se marier, et ce quelle que soit leur taille. Elles ont leur propre richesse, leur milieu associatif, leurs capacités d’identification pour les personnes qui viennent y habiter ou qui y vivent depuis longtemps, leur projet partagé autour d’élus pour l’essentiel bénévoles et le trésor incomparable que représente la gestion de proximité. Et, si l’on regarde le montant de la DGF versée au niveau national, notamment pour les 20 % de population rurale de ce pays, on s’aperçoit qu’elles ne coûtent rien.

Pourquoi créer des communes nouvelles, sinon pour réduire significativement le nombre de celles qui existent actuellement ? Selon nous, communistes, les communes qui veulent démocratiquement s’assembler peuvent le faire. Et il n’y a pas besoin d’une nouvelle loi pour cela ; il en existe déjà une !

Les quatre conditions de création d’une commune nouvelle vont à l’encontre de la démocratie, à l’exception du 1°du texte proposé par l’article 8 pour l’article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales, et sous réserve que la décision soit soumise à un référendum local.

Le 2° de ce même texte, qui prévoit la condition des deux tiers, méprise le tiers restant.

Le 3° laisse le champ libre aux instances de second degré de la démocratie locale que sont les communautés de communes, et livre aux appétits de quelques-uns, que l’on trouvera toujours ici et là, la volonté de gérer un espace toujours plus grand.

Et il faut d’office écarter le 4° du texte proposé par l’article 8 pour l’article L. 2113-2, toujours en ce qui concerne la procédure de création. Que vient faire là l’autorité de l’État ? Il s’agit simplement d’exercer une pression sur les maires, afin d’atteindre les objectifs visés par les promoteurs de la loi !

L’article 8 est conforme à la vision de ceux qui traitaient hier la République de « gueuse ». Aujourd’hui, ce sont les communes, issues de la Révolution, qui sont dans le collimateur. Lieux privilégiés de démocratie et de gestion de proximité, ce sont elles qu’il faudrait supprimer !

Les filles de la République…

Ce sont les paroisses, héritées de l’Ancien Régime !

… seraient-elles devenues gênantes pour M. le Président de la République ?

L’intercommunalité portait le même danger en son sein par le mécanisme du coefficient d’intégration fiscale, qui vidait progressivement les communes de leurs compétences. Mais les élus ont eu la sagesse d’y mettre un coup d’arrêt en conservant pour leur propre commune les compétences nécessaires, et indispensables à la justification de leur existence.

Cet exemple montre bien jusqu’où il est possible d’aller sans briser le précieux équilibre qui règne dans notre pays. Cet équilibre est désormais remis en cause par l’UMP et par le Président Nicolas Sarkozy, qui n’ont que faire de la démocratie locale, mais qui ont une grande hâte de livrer les marchés publics, les emplois et tout ce qui peut rapporter de l’argent au secteur privé !

Voilà la vérité !

Quel est le rapport avec le projet de loi que nous examinons aujourd'hui ?

M. Gérard Le Cam. Oui, il faut barrer la route à cet article, et je compte sur vous tous pour le faire !

La parole est à M. le président de la commission.

Mes chers collègues, honnêtement, dans ce débat, on dépense beaucoup de salive pour…

Pas grand-chose !

… pas grand-chose, en effet !

Ce n’est pas fini !

Si vous croyez que vous parviendrez à nous faire taire…

surtout quand elles sont un peu répétitives.

Ne dites pas n’importe quoi !

Madame Assassi, il est assez facile de se servir de tribunes pour affoler les maires, en prétendant que la création des communes nouvelles ira de pair avec des fusions autoritaires. C’est facile, …

Mais c’est faux !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. … mais c’est faux !

C’est inscrit dans le projet de loi !

Mon cher collègue, je vous rappelle tout de même que, depuis la dernière révision constitutionnelle, nous examinons en séance le texte issu des travaux de la commission. Et, si le Gouvernement n’était pas d'accord avec le texte proposé par la commission des lois, il aurait pu déposer des amendements, ce qu’il n’a pas fait.

L’article 8 prévoit quatre hypothèses de création d’une commune nouvelle.

M. Sido évoque son expérience dans son département. Pour ma part, je peux me prévaloir d’une expérience encore plus importante, puisque j’ai été secrétaire de la commission des élus qui avait été mise en place pour travailler sur les fusions de communes, au moment de l’adoption de la loi Marcellin. À l’époque, les préfets disposaient de nombreux pouvoirs et ils les exerçaient parfois avec une certaine autorité…Pour autant, les élus locaux ne se sont pas laissé faire et il y a eu très peu de fusions de communes !

D’ailleurs, le président du conseil général du Morbihan n’était sans doute pas toujours totalement d'accord avec le ministre de l’intérieur.

Bien que ce fût la même personne !

Et le préfet devait sans doute avoir bien du mal à naviguer au milieu de tout cela.

Mon département a connu quinze fusions de communes.

Au demeurant, dans l’Histoire, il y a déjà eu des suppressions de communes ! Il y en a même eu toute une vague au cours du XIXe siècle ! On l’oublie complètement, mais, à l’époque, on ne consultait personne : c’était les préfets qui décidaient !

Parce que ce n’était pas encore la République !

Mais si ! C’était déjà la République, car je parle de la fin du XIXe siècle !

À cette époque, il y a également eu des créations de communes. Je pourrais mentionner le cas de la commune, mondialement connue, de Barbizon. À l’origine, c’était simplement un hameau de la commune de Chailly-en-Bière. Depuis, c’est devenu une commune à part entière, dont nous avons célébré le bicentenaire il n’y a pas si longtemps.

C’est parce qu’il y avait les peintres !

Ils n’étaient pas encore là, mon cher collègue !

Quand ils sont venus, cela a tout changé !

Mais je ne suis pas là pour vous faire un cours sur l’histoire de mon département !

En fait, que proposons-nous, sinon la possibilité pour des communes qui le souhaitent de se regrouper au-delà d’une intercommunalité ? Cela s’est déjà produit. Or la volonté des élus doit être encadrée par la loi, notamment par des conditions précises. À défaut, il y aurait effectivement un risque de voir de telles décisions être prises de manière autoritaire.

Aujourd'hui, la loi Marcellin telle qu’elle avait été adoptée initialement n’est plus véritablement applicable. Nous créons donc la possibilité de demander la création d’une commune nouvelle, par exemple pour deux communes qui, compte tenu d’une communauté d’intérêts, décideraient de se réunir.

Mais, et notre collègue Hervé Maurey l’a bien souligné tout à l’heure – cela lui paraissait presque trop beau –, nous avons bien prévu, que, dans chacune des communes concernées par le projet de création, ce serait la population qui déciderait.

Tout à fait !

Ce n’était pas exactement le point de vue du Gouvernement à l’origine.

Il faut donc la volonté des élus. Quant aux préfets, même s’ils ont un pouvoir d’initiative, ils resteront extrêmement prudents !

Mes chers collègues, je trouve tout de même excessivement dommageable d’affirmer que les préfets, représentants de l’État, ne seraient pas dignes de formuler des propositions.

Ils font des conférences de presse pour légiférer à notre place !

Et vous, vous en faites pour légiférer à la place de qui ?

Je suis parlementaire !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. L’Association des maires ruraux de France a adressé à toutes les communes du pays un courrier truffé de contrevérités sur le projet de loi !

Affirmation gratuite !

Franchement, monsieur Collombat, de ce point de vue, vous n’êtes pas du tout crédible !

À mon avis, les fusions de communes, même souhaitées par les élus, doivent être encadrées par la loi. C’est l’objet des précautions que nous avons introduites dans le texte et ajoutées aux dispositions proposées par le Gouvernement.

Justement pour protéger les communes !

La commission a sans doute trop bien travaillé, surtout pour, en définitive, déclencher de telles réactions…

Bien sûr, cela a des conséquences juridiques, chers collègues. Il y aura des fusions de communes, comme dans le passé, mais elles seront moins amples que celles qui étaient imposées à l’époque par la loi.

Aujourd'hui, il s’agit simplement d’avancer une proposition. Dans certains cas, et j’en connais un certain nombre, on peut se poser la question de savoir pourquoi il y a deux communes !

Vous voulez dire que vous allez les obliger à fusionner ?

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Pas du tout !

Si les élus et la population sont d’accord, la fusion me paraît constituer une utile rationalisation.

Si elles ne veulent pas fusionner, elles ne fusionneront donc pas ?

Bien sûr que non, puisque ce sont les populations qui décideront, dans chaque commune !

Lisez le texte !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Nous sommes pour le peuple et pour la décision du peuple, contrairement à d’autres !

Nous nous méfions !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. En conclusion, l’article 8 me paraît tout à fait convenable.

La parole est à Mme Évelyne Didier, sur l'article.

Je doute que le projet de loi ait été élaboré par des élus de base.

Pourquoi ?

Les élus et les populations des communes ne rêvent pas tous les matins de fusionner ; ce n’est pas leur préoccupation essentielle.

Le travail principal des élus est d’essayer de répondre aux besoins des habitants, tout d’abord en trouvant des financements.

Ce texte a été pensé par des personnes qui ont l’habitude de vivre dans des grandes villes et qui ne comprennent pas l’intérêt d’habiter dans des petites villes.

Sur toutes les travées de cet hémicycle siègent des élus ruraux, qui savent ce que veut dire vivre dans une commune où tout le monde se connaît. C’est toute la richesse de ces petites communautés humaines dont l’animation repose en grande partie sur des bénévoles, associatifs mais aussi élus.

Et c’est cette richesse-là que vous voulez gommer, parce que vous ne la valorisez pas, parce qu’elle ne compte pas pour vous. En revanche, la compétitivité, l’attractivité, voilà, oui, ce qui compte pour vous !

Or l’attractivité d’un territoire, c’est également la qualité des relations entre les habitants.

Encore une fois, je suis convaincue que ces textes sont « pondus » par des personnes qui vivent à Paris, ou dans les grandes villes, et qui ne perçoivent pas l’intérêt d’habiter une petite commune.

Je le répète, le principal souci des élus n’est pas de fusionner. Plusieurs de nos collègues l’ont souligné, nous disposons déjà de la législation nécessaire. Je ne vois pas l’intérêt d’en ajouter.

La parole est à M. Adrien Gouteyron, sur l'article.

Mes chers collègues, je souhaite vraiment qu’il s’agisse de la dernière intervention sur l’article.

Je n’ai pas beaucoup pris la parole jusqu’à présent, et il se trouve que j’ai envie de m’exprimer sur l’article 8, madame la présidente !

Lors du débat que nous avons eu, au Sénat, avec les représentants de la commission Belot, en présence de Mme Michèle Alliot-Marie, à l’époque responsable des collectivités locales, j’avais exprimé une crainte. Certains d’entre vous s’en souviennent certainement.

Je craignais, en effet, que l’on ne pousse aux fusions de communes, en particulier en mettant en œuvre des incitations financières.

M. Pierre-Yves Collombat se trouvait alors au banc de la commission, et était de ceux qui cherchaient à apaiser mes craintes.

Il a changé d’avis !

Moi aussi, peut-être, monsieur le président de la commission !

J’ai écouté avec beaucoup d’attention les interventions fort intéressantes des uns et des autres.

Si nous nous étions prononcés sur l’article 8 initialement présenté par le Gouvernement, monsieur le ministre, je suis au regret de vous dire franchement que je ne l’aurais pas voté.

J’aurais, en effet, pensé aux communes qui n’appartiennent pas à la majorité des deux tiers et à ce tiers des communes à qui nous aurions, d’une certaine manière, forcé la main.

Je crois moi aussi à la liberté communale. Je suis maire. Je sais ce qu’est une petite commune et je consacre beaucoup de temps à la mienne. C'est la raison pour laquelle je me passionne pour ce sujet et que j’ai demandé à intervenir, madame la présidente.

Finalement, je voterai cet article, car il prévoit la consultation des populations, qui est la condition première de la démocratie.

Parler des libertés communales, auxquelles je suis très attaché, est une bonne chose, mais décider de consulter les populations apporte la garantie démocratique suprême.

Je me pose néanmoins quelques questions.

Première question, monsieur le ministre, faut-il forcément que les communes appartiennent au même EPCI ?

Non !

Deuxième question, si elles n’appartiennent pas au même EPCI – il suffit, c’est écrit noir sur blanc dans le texte, qu’elles soient contiguës –, que se passera-t-il pour les EPCI auxquels elles appartenaient ?

Absolument !

Troisième question, monsieur le ministre, si les populations sont consultées, la majorité absolue suffit. Ne s’agit-il pas de la règle démocratique normale ?

Oui !

Sur ce point, je ne partage pas tout à fait l’avis de mon ami Bruno Sido, qui prône une majorité qualifiée des trois cinquièmes.

Enfin, quatrième question, comment envisagez-vous les rapports entre les deux ou trois communes qui auront refusé la fusion et celles qui étaient à l’initiative de la demande de fusion ?

Mon EPCI compte onze communes. Supposons que deux communes refusent la fusion. Que se passera-t-il ? Que deviendront ces deux communes ? Quels seront leurs rapports avec les autres communes qui auront vu leur projet contrecarré par la volonté des électeurs de deux communes que l’on peut supposer petites ?

J’ai la faiblesse de penser que mes questions ne sont pas tout à fait absurdes. Je les pose d’autant plus facilement que je suis assez décidé à voter l’article. Je serai néanmoins totalement décidé, monsieur le ministre, lorsque vous aurez apporté des réponses à mes questions, qui sont autant de craintes que suscite en moi le dispositif en cet instant.

Très bien !

La parole est à M. le ministre.

Je souhaite répondre globalement à l’ensemble des orateurs qui ont pris la parole sur cet article. Je m’exprimerai moins longuement sur les amendements.

Je comprends parfaitement que bon nombre de sénatrices et de sénateurs se souviennent de la loi Marcellin. J’ai été moi-même élu l’année où cette loi a été votée, et mes premiers souvenirs d’élu local concernent précisément la mise en application des dispositions de ce texte, en 1971.

J’ai une assez bonne mémoire et je crois pouvoir affirmer qu’il existe une différence fondamentale entre la loi Marcellin de 1971 et le texte qui vous est proposé aujourd'hui.

La loi Marcellin prévoyait un schéma départemental des fusions, …

Eh oui !

… qui était établi par une commission composée de maires, d’élus, de représentants du conseil général et présidée par le préfet. Le préfet nommait des élus représentant cette commission pour aller expliquer dans chaque commune concernée le projet de fusion.

Ce n’est pas du tout le dessein du Gouvernement en présentant l’article 8.

Je veux le dire de la façon la plus claire possible, le Gouvernement n’a pas d’autre ambition que de proposer une formule simple et rénovée de réunion à des communes qui souhaitent se réunir. Si elles ne le souhaitent pas, elles n’utiliseront pas cette possibilité ; elles n’y seront pas obligées et il n’y aura pas de « carotte » financière.

Monsieur Chevènement, j’ai été rapporteur de votre loi avec beaucoup de passion et d’intérêt. Je vous remercie de la façon dont vous aviez, à l’époque, laissé toute liberté au rapporteur que j’étais. Nous savons, néanmoins, les uns et les autres, que le grand essor qu’a connu l’intercommunalité avec la loi qui porte votre nom est lié à l’incitation financière que contenait votre texte, contrairement à la loi Joxe. Ce n’est pas une critique, c’est un constat.

Le texte que nous vous présentons aujourd'hui ne contient aucune incitation pour les communes nouvelles. L’idée n’est pas d’exercer des pressions.

Nous misons sur l’accord des communes, des conseils municipaux et des populations pour la création de communes nouvelles. C’est la formule la plus démocratique qui soit. Si l’article 8 n’est pas utilisé, le Gouvernement n’en sera pas malade et il ne forcera personne !

En revanche, si des communes ont envie de se réunir, l’article 8 leur fournira une formule simple et pratique, qui se nourrit des enseignements de la loi Marcellin. La loi Marcellin, en effet, offrait le choix entre la fusion simple et la fusion-association, avec cette particularité, pour les communes associées, de conserver encore un peu d’autonomie, mais de ne jamais élire le maire, qui était toujours choisi par la commune-centre.

Nous ne voulons plus de cela. C’est pourquoi nous créons les communes nouvelles, avec participation des citoyens à l’élection du maire, ce qui est fondamental pour les libertés communales.

Madame Didier, j’ai participé à l’élaboration de ce texte et je ne suis pas un grand technocrate. Je suis un élu de terrain depuis trente-neuf ans.

Et vous avez rencontré du monde ?

J’ai même été réélu de nombreuses fois. Comme vous, je n’ai jamais changé de positions, ce qui explique certainement que nous soyons là aujourd'hui tous les deux.

L’article 8 est constitué de propositions simples et pratiques à la disposition des communes qui souhaitent se réunir de façon très démocratique. Ce sont les conseils municipaux qui décident, mais c’est la population qui vote et qui emporte la décision finale dans chaque commune.

La commission des lois est allée clairement plus loin que ce que souhaitait le Gouvernement.

L’intention était différente !

L’intention du Gouvernement était de déférer, comme toujours, aux désirs des communes, monsieur Chevènement !

Comme vous, je suis élu local et je n’ai pas envie d’aller contre la volonté des communes. Disant cela, je ne pense pas aux communes de 15 000, de 20 000 ou de 30 000 habitants, mais j’envisage le cas de ces petites communes qui ont envie de se réunir. Il n’est pas facile d’avoir le courage de l’initiative. Il est bon que le préfet puisse prodiguer ses conseils.

Beaucoup de choses ont été dites ce soir auxquelles je peux souscrire. Je ne peux néanmoins, en tant que membre du Gouvernement et élu local, être d’accord lorsque l’on présente les préfets comme des agents chargés de recentraliser. Ce n’est pas du tout cela !

Le préfet est un animateur de territoire. Le bon préfet, vous le savez bien, monsieur Sueur, c’est celui qui sent ce que veulent les habitants et les collectivités territoriales et qui est capable de l’expliquer au Gouvernement. Il n’est en aucun cas ce bras armé de la recentralisation qui a été dépeint et qui relève, d’ailleurs, d’une vision datée et dépassée !

Les préfets sont chargés de conseiller. Jamais le Gouvernement ne leur donnera comme instruction de réaliser des fusions à toute vitesse, car une fusion forcée déboucherait nécessairement sur une défusion. Or nous ne souhaitons pas enchaîner fusions et défusions !

L’objectif est simplement de permettre à des communes souhaitant se réunir de pouvoir le faire dans des conditions adaptées à leur situation, le cas échéant avec l’assistance du préfet, notamment s’il s’agit de petites communes.

J’indique à M. Gouteyron que si les communes souhaitant fusionner ne sont pas membres du même établissement public de coopération intercommunale, le texte de la commission des lois prévoit que le nouveau conseil municipal choisira l’EPCI de rattachement. En cas de désaccord ou de difficulté, le représentant de l’État dans le département saisira la commission départementale de la coopération intercommunale, qui se prononcera à la majorité des deux tiers de ses membres. On retrouve donc alors le droit commun.

Très sincèrement, cet article 8 n’impose absolument rien aux communes ! Il apporte simplement des solutions à celles qui estimeront pouvoir mener une action plus efficace en se réunissant. Nous aborderons demain la discussion de dispositions plus contraignantes relatives à l’intercommunalité : elles relèvent d’un esprit tout à fait différent. Je tiens à affirmer de la façon la plus claire que le Gouvernement n’entend pas donner aux préfets pour instruction de pousser les communes à fusionner ; il veut uniquement fournir un outil moderne et adapté à celles qui souhaitent se réunir. Cet article n’a rien de contraignant : il s’agit d’un dispositif modeste, qu’il faut prendre pour ce qu’il est.

C’est du bon sens !

L’amendement n° 204, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Annie David.

Malgré les explications apportées par M. le ministre et par M. le président de la commission des lois, on peut s’interroger sur l’utilité de cet article, puisque rien ne sera obligatoire, rien ne va changer : la loi Marcellin continuera à s’appliquer, les communes resteront libres de fusionner ou pas, à ceci près qu’une décision de fusion prise à la majorité des deux tiers des conseils municipaux des communes membres du même EPCI, représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci, pourra s’imposer à un conseil municipal, tandis qu’un accord unanime était requis auparavant. Le principe de libre administration des communes pourra donc être bafoué.

La loi Marcellin, fondée sur la libre adhésion des communes à un projet de fusion, n’ayant pas donné les résultats que vous escomptiez, tant s’en faut – notre collègue Sido a évoqué des fusions débouchant finalement sur des « divorces » –, l’article 8 prévoit, quoi que vous en disiez, des obligations auxquelles les conseils municipaux concernés auront beaucoup de mal à se soustraire.

C’est la raison pour laquelle nous maintenons cet amendement de suppression, pour lequel nous demandons un scrutin public.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement est contraire à la position de la commission, qui est favorable à la création de communes nouvelles. L’avis est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable, pour les raisons que j’ai exposées tout à l’heure.

Je mets aux voix l’amendement n° 204.

J’ai été saisie d’une demande de scrutin public émanant du groupe CRC-SPG.

Je vous rappelle que la commission a émis un avis défavorable, de même que le Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin public dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 142 :

Le Sénat n’a pas adopté.

Je suis saisie de seize amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 532 rectifié bis, présenté par MM. Chevènement, Collin, Barbier, Baylet, Charasse et Fortassin, Mmes Escoffier et Laborde et MM. Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :

Alinéas 7 à 13

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

« Art. L. 2113-2. - Une commune nouvelle peut être créée aux lieu et place de communes contiguës à la demande de tous les conseils municipaux.

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement.

Cet amendement est très simple : il vise à ne laisser subsister qu’une seule voie pour la création d’une commune nouvelle, à savoir la délibération concordante des conseils municipaux concernés, en supprimant la possibilité qu’un tel processus puisse être engagé sur l’initiative des deux tiers des communes membres de l’EPCI, de l’organe délibérant de ce dernier ou du préfet.

Personnellement, je suis plutôt favorable à l’achèvement du mouvement vers l’intercommunalité, mais pas dans n’importe quelles conditions ! Au départ, l’intention du Gouvernement était claire : la création d’une commune nouvelle pourrait être décidée si les deux tiers des conseils municipaux des communes membres d’un EPCI se prononçaient en ce sens, ce qui signifie que des communes pourraient se voir imposer la fusion. Voilà la vérité !

La commission des lois s’en est aperçue et s’est interrogée : s’agit-il d’une intention maligne ou d’une « gaffe » commise par le Gouvernement – cela peut arriver, car les rédacteurs des projets de loi sont parfois éloignés des réalités locales que vous et moi connaissons bien, monsieur le ministre ? J’ignore ce qu’il en est, mais je constate que le texte du Gouvernement comportait bien une telle disposition.

La commission des lois a reculé, mais sa proposition aboutit à déséquilibrer l’intercommunalité. M. Gouteyron l’a souligné à juste titre : si, dans un établissement public de coopération intercommunale réunissant onze communes, neuf se prononcent pour la fusion et deux contre, que se passera-t-il ? Vous nous dites, monsieur le ministre, que, dans ce cas, les neuf communes consentantes fusionneront et constitueront un EPCI avec les deux autres. Ne pensez-vous pas que, par un effet pervers que, peut-être, vous n’avez pas perçu – je ne veux pas vous faire de procès d’intention –, vous risquez de porter un coup sérieux à l’intercommunalité ? Réfléchissez-y : ce texte est mauvais, vous devriez le reprendre. La bonne solution consisterait à supprimer les trois voies d’accès à la fusion qui ne procèdent pas de la libre volonté de toutes les communes concernées !

L’amendement n° 205, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Supprimer le mot :

Soit

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Si vous n’y voyez pas d’inconvénient, madame la présidente, je défendrai en même temps l’amendement n° 206.

L’amendement n° 206, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéas 9 à 13

Supprimer ces alinéas.

Veuillez poursuivre, ma chère collègue.

L’article 8 est vraiment très dangereux, car il répond à un objectif assigné par le Président de la République, à savoir réduire le nombre de communes et d’élus dans notre pays.

Cet article est la parfaite illustration de cette volonté : il constitue une attaque en règle contre le principe de libre administration des communes. Son alinéa 9 vise ainsi à permettre que la création d’une commune nouvelle puisse être imposée à une majorité des deux tiers des conseils municipaux, représentant plus des deux tiers de la population totale, mais aussi sur l’initiative de l’organe délibérant de l’EPCI ou même du préfet. Cet élargissement exprime un volontarisme qui confine à l’autoritarisme, l’objectif étant de réduire à tout prix, je le répète, le nombre de communes et d’élus.

On comprendra donc que nous soyons radicalement opposés à cet article.

L'amendement n° 393, présenté par MM. Bérit-Débat, Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

I. – Alinéas 9 et 11

Supprimer ces alinéas.

II. – Alinéa 12

Supprimer les mots :

dans les conditions de majorité mentionnées au 2°

III. Alinéas 13 à 16

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Claude Bérit-Débat.

Comme je l’ai dit tout à l’heure, l’article 8 vise clairement à remédier à l’émiettement supposé de notre pays entre 36 000 communes. Pour réduire le nombre spectaculairement élevé de celles-ci, qui irait à l’encontre de tout principe de bonne gouvernance et serait aberrant du point de vue de la rationalité administrative, des solutions pour le moins étonnantes sont proposées.

Ainsi, il est prévu qu’une commune nouvelle puisse être créée à la demande des deux tiers des conseils municipaux des communes concernées ou sur l’initiative du préfet, sous réserve dans ce cas, il est vrai, que les deux tiers des conseils municipaux soient d’accord.

Certes, de telles dispositions pourraient s’avérer efficaces et permettre une réduction significative, à long terme, du nombre des communes, mais il est tout de même extraordinaire que l’on n’ait même pas pris la peine d’envisager, dans ce texte, la possibilité qu’une commune puisse refuser de se fondre dans une commune nouvelle !

Encore une fois, j’ai conscience que de tels propos risquent d’engendrer des railleries et de me valoir des accusations d’archaïsme. Cependant, il est évident qu’une commune doit pouvoir décider de son avenir, que ce soit par le biais de ses représentants ou par le biais de ses habitants. Il n’appartient pas à d’autres communes, et encore moins au préfet, de le faire à sa place !

La commune ayant une réalité juridique consacrée par de nombreux textes et constituant bien une personne morale, on ne peut présenter une disposition visant à passer outre son consentement sur un sujet la concernant, a fortiori quand il s’agit de rien de moins que de son existence même.

Refuser de respecter ces principes fondamentaux revient, là encore, à réaffirmer implicitement que les communes actuelles ne sont pas un échelon pertinent dans l’organisation de la France contemporaine.

Nous n’entendons pas, par cet amendement, nier que la création de communes nouvelles soit une évolution positive : nous visons non pas la fin, mais les moyens, en l’occurrence la possibilité de fusionner des communes contre leur gré.

Cet amendement tend donc à réaffirmer le pouvoir des communes de disposer librement d’elles-mêmes.

L'amendement n° 533 rectifié, présenté par MM. Chevènement, Collin, Baylet, Charasse et Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Mézard, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :

Alinéas 9 et 13 à 15

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement.

Pour les raisons que j’ai déjà exprimées, une commune nouvelle ne peut être créée à la place de communes contiguës qu’à la demande de tous les conseils municipaux concernés. Ce projet doit, bien entendu, être validé par la majorité des électeurs des communes en cause.

L'amendement n° 394 rectifié, présenté par MM. Povinelli, Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger et Mauroy, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéas 9 à 13

Remplacer ces alinéas par trois alinéas ainsi rédigés :

« 2°soit à la demande de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, en vue de la création d'une commune nouvelle en lieu et place de toutes ses communes membres ;

« 3° Dans les cas mentionnés au 2° et au 3°, la création est subordonnée à l'accord de tous les conseils municipaux. À compter de la notification de la délibération de l'organe délibérant ou de l'arrêté de périmètre au maire de chaque commune intéressée, le conseil municipal dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée favorable.

« La création ne peut être refusée que par une décision motivée du représentant de l'État dans le département où se situe la commune nouvelle.

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

Cet amendement, signé en premier lieu par M. Povinelli, tend à conditionner la fusion des communes à l’accord de l’ensemble des conseils municipaux concernés.

Pour ma part, j’ai été intrigué par la rédaction de l’alinéa 17 de l’article 8, qui me paraît quelque peu surprenante : « Lorsque la demande fait l’objet de délibérations concordantes des conseils municipaux de toutes les communes concernées, la création ne peut être refusée que pour des motifs impérieux d’intérêt général par le représentant de l’État dans le département où se situe la commune nouvelle. »

Cela signifie-t-il que lorsque la demande ne fait pas l’objet de délibérations concordantes des conseils municipaux concernés, le préfet peut refuser la création sans motifs impérieux d’intérêt général ? Peut-être quelque chose nous a-t-il échappé, mais cette interrogation nous amène à proposer, par notre amendement, que la décision du représentant de l’État doive être motivée dans tous les cas.

L'amendement n° 395 rectifié, présenté par MM. Collombat, Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 9

Rédiger ainsi cet alinéa :

« 2° Soit à l'unanimité des conseils municipaux des communes membres du même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Cet amendement s’inscrit dans le droit fil des positions que nous avons défendues jusqu’à présent.

Fusionner est une décision grave, qui ne saurait être prise qu’à l’unanimité des conseils municipaux qui composent l’EPCI lorsque celui-ci est à l’initiative de la création d’une commune nouvelle. Très franchement, prévoir le recours à la majorité qualifiée n’a pas de sens dans ce cas de figure, sauf à considérer que les communes nouvelles sont une forme d’EPCI.

Des communes n’ont pas à disparaître parce qu’une majorité, fût-elle qualifiée, des membres de l’EPCI auquel elles appartiennent a décidé de se fondre en une commune nouvelle. Il suffit de laisser fusionner les communes qui le veulent, sans l’imposer aux autres : c’est d’une simplicité évangélique !

Comment peut-on se poser en défenseur de la liberté des communes tout en obligeant certaines d’entre elles à se fondre en une commune nouvelle contre leur gré ? Adoptez nos amendements, mes chers collègues, et il n’y aura plus aucune ambiguïté !

L'amendement n° 589, présenté par Mmes Voynet, Boumediene-Thiery et Blandin et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Alinéa 9

Rédiger ainsi cet alinéa :

« 2° Soit à la demande de 80 % au moins des conseils municipaux des communes membres du même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, représentant plus de 80 % de la population totale de celles-ci ;

Cet amendement n'est pas soutenu.

L'amendement n° 396 rectifié, présenté par MM. Collombat, Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéas 11 et 13

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Cet amendement a pour objet de supprimer le pouvoir d’initiative du préfet en matière de création d’une commune nouvelle. Encore une fois, cette initiative doit procéder des communes, et non du préfet, aussi génial, visionnaire et indépendant des volontés du Gouvernement soit-il !

L'amendement n° 534 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Baylet, Chevènement et Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Mézard, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 11

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Michel Charasse.

Cet amendement, que je présente avec plusieurs de mes collègues, tend à supprimer l’alinéa 11 de l’article 8, relatif au droit d’initiative du préfet.

Tous ceux qui me connaissent savent que je n’ai rien contre les préfets. Il faut bien que l’État gouverne et se fasse respecter, et qu’il ait pour cela des représentants dans les départements et les régions, sinon c’est l’anarchie, il n’y a plus de gouvernement et c’est la fin de l’unité de la République !

Tout le monde sait également que, dans l’histoire de la République, l’immense majorité des préfets se sont plutôt comportés en dignes représentants de la République et de l’État. Pendant la dernière guerre, l’un d’entre eux a été un exemple pour l’ensemble du corps préfectoral, au prix de son sang et de sa mort tragique. Et je ne parle pas du préfet Grimaud à Paris en mai 1968…

Donc, mes chers collègues, loin de moi l’idée de suspecter le préfet en quoi que ce soit, au contraire.

Mais celui-ci est aux ordres du Gouvernement. C’est la règle, et c’est normal ! J’ajouterai même que c’est l’un des rares fonctionnaires qui obéissent encore sans discuter… C’est précieux, surtout par les temps qui courent !

Monsieur le ministre, je vous ai bien entendu tout à l’heure, lorsqu’un très court débat a été engagé sur ce sujet. Toute la question est de savoir, dans cette affaire, quelles instructions le Gouvernement donnera à ces préfets. Leur demandera-t-il d’aider, de conseiller, d’accompagner, de faciliter ou, au contraire, d’essayer de tout faire pour obtenir à marche forcée le maximum de regroupements ?

Je me permets de vous signaler, à cet égard, qu’il n’y a pas si longtemps – quelques mois –, un certain nombre de préfets agissant sur instructions ont engagé des démarches dans plusieurs départements pour obtenir à tout prix des regroupements d’intercommunalités, alors même que nous étions encore loin du dépôt des projets de loi dont nous discutons !

Tout à fait !

Je n’ai rien inventé ! Certains préfets ont donné suite aux instructions, d’autres ne l’ont pas fait, ou plus ou moins… Mais une commande leur avait bien été adressée par le Gouvernement.

Donc, monsieur le ministre, dans quelle situation allons-nous nous trouver avec votre texte ?

Une majorité de communes, plutôt modestes et petites, sera alors face à un conseil général qui disparaît plus ou moins et qui ne sera plus en mesure de leur apporter une aide aussi importante qu’aujourd’hui. Or, dans beaucoup de départements, pas tous ruraux, comme le mien en particulier, les communes, surtout les plus petites, ne peuvent rien faire sans l’aide du département.

C’est vrai !

En outre, les communes auront perdu une large partie d’elles-mêmes à travers l’intercommunalité et l’abandon de nombreuses compétences et prérogatives transférées dans ce cadre institutionnel.

Tout cela, et surtout dans les petites communes, va donner aux maires un sentiment de solitude, d’isolement, d’absence d’avenir.

Dans ce contexte et sur ce terreau fragile, une intervention du préfet à la hussarde n’est pas acceptable ! J’entends bien que le préfet ne décidera pas à la place des conseils municipaux et des populations. Mais, son intervention ne manquant pas d’un certain poids, le maire ne pourra pas éviter d’expliquer à son conseil municipal qu’il a parlé au préfet, que celui-ci a insisté, que cela peut comporter bien des avantages, même si, contrairement à d’autres lois antérieures, aucune carotte ne sera au bout cette fois-ci faute de moyens dans les caisses de l’État !

Notre amendement a donc surtout pour objet d’obtenir du Gouvernement un certain nombre d’assurances, mais M. le ministre a déjà commencé à nous répondre…

Le Gouvernement a une politique : c’est son droit et son devoir. Il souhaite que des regroupements soient opérés et il souhaite faciliter ces regroupements là où – espérons-le – ils sont désirés ou envisagés. Très bien !

Dans ce cadre, je veux bien que le préfet facilite les choses par son intervention, mais je vous dirai, mes chers collègues – ce sera ma conclusion provisoire –, qu’au fond, il n’y avait pas besoin de l’écrire dans le projet de loi.

Bien sûr !

En effet, si nous enlevons au préfet le droit de demander, il n’y a pas besoin d’écrire quoi que ce soit pour lui laisser le pouvoir non écrit de suggérer !

Or la suggestion est parfois beaucoup plus forte que la demande légale et formelle, surtout si elle est exprimée dans le cabinet feutré du préfet, dans le silence de son bureau, à l’occasion d’un tête-à-tête amical autour de l’apéritif, canon de rouge ou whisky de six heures du soir… §

Par conséquent, je crois, cher Michel Mercier, que vous auriez pu vous dispenser d’écrire cela dans le projet de loi.

Cela étant dit, la question qui est posée est très simple : soit le préfet est là pour représenter l’État, l’État neutre, l’État fort mais qui n’appartient à personne, donc pour conseiller, faciliter, accompagner, aider, et alors aucun républicain ne critiquera le rôle de cet éminent fonctionnaire ; soit il devra agir à la hussarde, avec des ordres précis, un but à atteindre par tous les moyens, comme on l’a vu à certaines époques – il n’y a pas si longtemps que cela –, et l’amendement n° 534 rectifié garde toute sa valeur et toute sa portée.

L'amendement n° 655 rectifié, présenté par M. About et les membres du groupe Union centriste, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 14

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Art. L. 2113-3. - I - Lorsque la demande ne fait pas l'objet de délibérations concordantes des conseils municipaux de toutes les communes concernées, mais est formée dans les conditions de majorité prévues à l'article L. 2113-2, les personnes inscrites sur les listes électorales municipales sont consultées sur l'opportunité de la création de la commune nouvelle. Un décret en Conseil d'État fixe les modalités de ces consultations. Les dépenses sont à la charge de l'État.

II. – Alinéa 15

Rédiger ainsi cet alinéa :

« La création ne peut être décidée par arrêté du représentant de l'État dans le département où se situe la commune nouvelle que si le projet recueille :

« a) l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits dans l'ensemble des communes intéressées, quand la création concerne les communes membres du même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

« b) l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits dans chacune des communes intéressées, quand la création concerne les communes n'appartenant pas à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.»

III. – Alinéa 17

Remplacer les mots :

concernées

par les mots :

appartenant à un même établissement public de coopération intercommunale

La parole est à M. Yves Détraigne.

Le processus de création d’une commune nouvelle, tel qu’il est prévu par la commission, risque en fait de rester un cadre juridique inopérant dans la pratique.

En effet, une consultation électorale sera systématiquement organisée et les résultats de cette consultation devront être appréciés commune par commune. Aussi la création de la commune nouvelle ne pourra-t-elle aboutir dès lors que, dans une des communes, le projet n’a pas recueilli l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits. Pour parler de manière triviale, c’est « ceinture et bretelles » !

Alors que le projet de loi avait initialement pour objet de faciliter, pour les communes qui souhaitent fusionner, la création d’une commune nouvelle, toutes les précautions prises ici risquent de rendre cette opération pratiquement impossible.

C’est pourquoi nous proposons, au travers de cet amendement, que la consultation électorale de la population n’intervienne que lorsque les conseils municipaux des communes n’auront pas été en mesure de délibérer à l’unanimité. Les résultats de cette consultation seraient appréciés différemment selon qu’elle concerne un projet de création de commune nouvelle à partir de communes membres d’un EPCI existant ou de communes simplement contiguës. Dans la première hypothèse, les votes seraient appréciés sur l’ensemble du territoire de la future commune nouvelle alors que, dans la seconde hypothèse, serait maintenue la nécessité d’un accord à la majorité qualifiée de chaque commune, tel qu’il est actuellement prévu par le code général des collectivités territoriales en matière de fusion de communes.

Le sous-amendement n° 718, présenté par M. Sido, est ainsi libellé :

Amendement n°655 rectifié

Paragraphe II, alinéas 4 et 5

Remplacer le mot :

absolue

par les mots :

des trois cinquièmes

La parole est à M. Bruno Sido.

Je voudrais d’abord remercier la commission d’avoir pensé à faire voter la population sur la création d’une commune nouvelle, et de ne pas en être restée à une demande exprimée par les deux tiers des conseils municipaux ou à l’initiative du préfet ; c’est une excellente chose.

En feuilletant les amendements déposés par mes collègues, j’ai trouvé le véhicule qui me permettrait de proposer de retenir la majorité des trois cinquièmes : ce seuil, prévu pour l’approbation d’un projet de révision de la Constitution, offre la solennité requise pour un vote qui sera sans recours, dans la mesure où il ne sera pas possible de revenir en arrière dès lors que des communes auront décidé de fusionner. Je ferai observer que, n’étant pas jusqu’au-boutiste, je n’ai pas proposé d’opter pour une majorité des deux tiers ou des trois quarts.

En outre, dans les très petites communes, il existe des majorités « de famille », qui n’ont rien à voir avec la politique : or si une famille, au sens large du terme, peut emporter la majorité des suffrages, il est tout de même rare qu’elle en détienne à elle seule les trois cinquièmes. Par conséquent, mon sous-amendement permettra de régler cette question.

Enfin, monsieur Charasse, si M. le préfet peut effectivement impressionner les maires dans l’ambiance feutrée de son cabinet, il impressionne beaucoup moins les populations…

L'amendement n° 535 rectifié, présenté par MM. Chevènement, Collin, Baylet, Plancade, Milhau, Vall et Tropeano, Mme Laborde et M. Fortassin, est ainsi libellé :

Alinéa 14, après la première phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Le regroupement ne peut être décidé que si le projet recueille l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits dans l'ensemble des communes concernées.

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement.

L’amendement est retiré, madame la présidente.

L’amendement n° 535 rectifié est retiré.

L'amendement n° 564 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Baylet, Chevènement, Milhau, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 14, après la première phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Le regroupement ne peut être décidé que si, dans chaque commune, la participation au scrutin est supérieure à la moitié des électeurs inscrits et si le projet recueille l'accord de la majorité des suffrages exprimés.

La parole est à M. Michel Charasse.

Il me paraît très difficile d’avoir, dans notre régime juridique, trente-six manières d’organiser des référendums locaux. Après la révision constitutionnelle de 2003, nous avons voté une loi organique, rapportée à l’époque par notre excellent collègue M. Hoeffel, prévoyant que, en cas de référendum local – c’est-à-dire un référendum organisé par le conseil municipal, général ou régional pour faire approuver une décision ou une délibération par le peuple –, le vote n’a de sens que s’il émane d’au moins la moitié des électeurs inscrits et de la majorité absolue des suffrages exprimés.

Cette proposition du Sénat, acceptée par l’Assemblée nationale et validée par le Conseil constitutionnel, avait pour objet d’éviter ce qui s’était produit dans le passé à l’occasion d’un certain nombre de référendums locaux – à une époque où ils n’étaient ni interdits ni organisés, mais où certaines communes en faisaient. Je pense notamment au référendum d’Orléans sur le tramway, quand notre collègue M. Sueur était maire : 15 % de la population avait voté contre à 90 %, et ce vote était plus que contestable puisque les gens ne s’étaient pas dérangés, à part une petite minorité.

Aujourd'hui, ce tramway, il roule !

Nous avons dans notre régime juridique des règles établies pour que le référendum soit vraiment décisionnel parce que la majorité des électeurs inscrits va voter et que la décision est prise par la majorité de ceux qui s’expriment.

L’amendement que je propose vise simplement à préciser que le regroupement ne peut être décidé que si, dans « chaque » commune – amendement de la commission des lois –, la participation au scrutin est supérieure à la moitié des électeurs inscrits et si le projet recueille l’accord de la majorité des suffrages exprimés.

De grâce, évitons qu’il y ait trente-six régimes différents de référendum local, sinon les gens n’y comprendront plus rien !

J’ajoute que si nous ne retenons pas un régime unique pour les référendums locaux, une délibération portant sur la construction d’une halle des sports relèvera de l’accord de la majorité des électeurs inscrits et des suffrages exprimés, tandis que, pour supprimer la commune, cette règle ne sera pas exigée. Or il me paraît plus important de s’assurer vraiment de l’accord du peuple pour supprimer une commune que pour savoir si l’on construit ou non une halle des sports !

Absolument !

L'amendement n° 590, présenté par Mmes Voynet, Blandin et Boumediene-Thiery et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Alinéa 15

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Lorsque les électeurs d'une commune se prononcent à la majorité absolue contre la création de la commune nouvelle, cette commune n'est pas intégrée à la commune nouvelle.

Cet amendement n'est pas soutenu.

L'amendement n° 207, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 17

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

L’objet de cet amendement est d’affirmer que seule l’expression de la souveraineté populaire peut être à l’origine de la création d’une commune nouvelle.

Notre amendement montre bien que nous ne sommes pas opposés par principe à la fusion de communes. En effet, lorsque la décision est unanime, nous considérons qu’en aucun cas le préfet ne doit pouvoir manifester une opposition, fût-ce pour des motifs impérieux d’intérêt général.

L'amendement n° 397 rectifié, présenté par MM. Collombat, Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 17

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Lorsque les électeurs d'une commune se prononcent à la majorité absolue contre la création de la commune nouvelle, cette commune n'est pas intégrée à la commune nouvelle.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Nous considérons que lorsque les électeurs d’une commune concernée par un projet de fusion se sont prononcés à la majorité absolue contre la création de la commune nouvelle, cette commune ne saurait être intégrée à cette dernière.

Quel est l’avis de la commission ?

L’amendement n° 532 rectifié bis est contraire à la position de la commission, qui a retenu pour la création d’une commune nouvelle diverses possibilités d’initiative, outre la demande unanime des conseils municipaux : cette initiative peut émaner des deux tiers des communes membres du même EPCI à fiscalité propre, représentant les deux tiers de la population totale, de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre ou du préfet. Dans tous les cas, un référendum est nécessaire. L’avis est défavorable.

L'amendement n° 205 est également contraire à la position de la commission, de même que l'amendement n° 206. La commission y est défavorable.

En ce qui concerne l'amendement n° 393, je souligne que le système est encadré : les électeurs seront consultés dans tous les cas et leur accord sera requis dans chaque commune –j’y insiste, car cela signifie qu’il ne pourra y avoir d’ « OPA » d’une commune sur une autre –, à la majorité des suffrages exprimés correspondant au moins au quart des électeurs inscrits. La commission émet un avis défavorable sur cet amendement, ainsi que sur l'amendement n° 533 rectifié, pour les mêmes raisons.

L'amendement n° 394 rectifié est contraire à la position de la commission, qui a retenu la majorité qualifiée proposée dans le projet de loi à défaut de délibérations concordantes des conseils municipaux intéressés. En revanche, la commission l’a assortie de plusieurs garanties : une consultation de la population dans tous les cas, dont les résultats seront appréciés à l’échelon de chaque commune ; une décision motivée du préfet pour refuser la création de la commune nouvelle engagée par délibérations concordantes des conseils municipaux intéressés. L’avis est défavorable.

L'amendement n° 395 rectifié reçoit un avis défavorable de la commission, qui a retenu la possibilité d’une initiative émanant des deux tiers au moins des communes membres du même EPCI, représentant plus des deux tiers de la population totale. Sera en outre exigé l’accord des électeurs dans chaque commune, à la majorité absolue des suffrages exprimés.

L'amendement n° 396 rectifié est contraire à la position de la commission. L’initiative du préfet est encadrée : elle devra être ratifiée par les deux tiers des conseils municipaux concernés, représentant plus des deux tiers de la population totale, puis recueillir l’accord des électeurs, dans chaque commune, à la majorité absolue des suffrages exprimés, représentant au moins le quart des inscrits. L’avis est défavorable.

Je ferai la même observation sur l'amendement n° 534 rectifié que sur l’amendement n° 533 rectifié : l’initiative préfectorale devra être validée dans chaque commune par les électeurs. L’avis est défavorable.

L'amendement n° 655 rectifié tend à revenir sur l’organisation d’une consultation des électeurs dans tous les cas. Il distingue l’appréciation des résultats de la consultation selon que les communes concernées sont simplement contiguës ou appartiennent à un même EPCI : dans le premier cas, la majorité est appréciée commune par commune, dans le second cas, elle est appréciée à l’échelle de l’EPCI.

Il nous paraît discriminatoire d’opérer une telle distinction, même si l’intention des auteurs de l’amendement de faciliter la création de la commune nouvelle mérite d’être approuvée : en effet, l’appartenance des communes à un EPCI ne signifie pas automatiquement l’adhésion de leur population à leur fusion, puisque les électeurs n’ont pas été consultés lorsque la commune a rejoint l’EPCI. L’avis est défavorable.

La commission comprend bien l’intention exprimée par M. Sido au travers de son sous-amendement n° 718, mais l’adoption de celui-ci aurait pour conséquence que deux cinquièmes des habitants imposeraient leur volonté à la majorité, ce qui est contraire aux règles de la démocratie. De plus, cela ne s’est jamais pratiqué pour aucun référendum. Enfin, l’argument selon lequel une « famille », dans une très petite commune, peut modifier le résultat du référendum s’applique tout aussi bien aux élections municipales, pour lesquelles il conviendrait dès lors, en suivant le raisonnement de M. Sido, d’instaurer également la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, ce qui serait tout de même difficile…

Donc, même si j’en comprends les motivations, je demande le retrait de ce sous-amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

S’agissant de l’amendement n° 564 rectifié, monsieur Charasse, la commission avait émis un avis défavorable, mais, après vérification des textes, il apparaît que vous avez raison. À titre personnel, j’émets donc un avis favorable.

Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur le rapporteur ?

Je vous en prie, monsieur le président.

La parole est à M. le président de la commission des lois, avec l’autorisation de M. le rapporteur.

Je suggère à M. Charasse de rectifier son amendement en faisant référence à la moitié, plutôt qu’au quart, des électeurs inscrits. Pour les référendums locaux, effectivement, la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal à la moitié des électeurs inscrits, est requise.

Monsieur Charasse, acceptez-vous de rectifier votre amendement dans le sens suggéré par M. le président de la commission des lois ?

Je n’ai aucune vanité d’auteur à cette heure tardive ! Je rectifie donc mon amendement, ce qui donnera satisfaction à tous.

Je suis donc saisie d’un amendement n° 564 rectifié bis, présenté par MM. Charasse, Collin, Baylet, Chevènement, Milhau, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 15

Après les mots :

que si

insérer les mots :

la participation au scrutin est supérieure à la moitié des électeurs inscrits et que

Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.

L’avis de la commission est défavorable sur l’amendement n° 207, qui tend à supprimer le pouvoir d’appréciation du préfet.

Enfin, l'amendement n° 397 rectifié est satisfait par le texte de la commission, qui exige l’accord des électeurs, dans chaque commune, manifesté à la majorité absolue des suffrages exprimés représentant au moins le quart des électeurs inscrits. Je demande donc le retrait de cet amendement, sinon j’émettrai un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’amendement n° 532 rectifié bis prévoit un accord unanime des conseils municipaux pour la création d’une commune nouvelle. Si je comprends les arguments avancés par M. Chevènement, je préfère l’amendement de M. About et je rejoins M. le rapporteur en émettant un avis défavorable.

Sur l’amendement n° 205, qui vise à permettre la création d’une commune nouvelle uniquement sur demande unanime des conseils municipaux concernés, le Gouvernement a émis un avis défavorable, de même que sur les amendements n° 206, 393, 533 rectifié et 394 rectifié.

Le Gouvernement est également défavorable à l’amendement n° 395 rectifié, prévoyant qu’une commune nouvelle ne pourra être créée à partir des communes membres d’un EPCI à fiscalité propre que sur demande unanime des conseils municipaux de ces communes.

Concernant l'amendement n° 396 rectifié, qui vise à supprimer la possibilité, pour le préfet, de proposer la création d’une commune nouvelle, j’ai déjà indiqué les raisons pour lesquelles j’étais défavorable à une telle mesure.

En ce qui concerne l’amendement n° 534 rectifié, je le répète, il s’agit, dans l’esprit du Gouvernement, de permettre au préfet de jouer pleinement son rôle de facilitateur et de conseil, notamment auprès des petites communes, en lui ouvrant la possibilité de proposer la création d’une commune nouvelle quand cela lui semble correspondre aux préoccupations des conseils municipaux concernés.

Certes, une loi n’est pas forcément nécessaire pour cela, mais, s’agissant des collectivités locales, il me paraît tout de même préférable de mettre les choses sur la table plutôt que de les taire dans le silence d’un cabinet. Cette disposition est utile, car elle reconnaît le rôle du préfet, mais il ne s’agit nullement, pour le Gouvernement, d’assigner à celui-ci des objectifs en termes de réalisation de fusions : nous le savons très bien, ce serait aller droit à l’échec. Une fusion qui réussit est une fusion qui a été voulue par les communes. En revanche, si le préfet sent que des communes ont envie de se réunir, il doit pouvoir leur apporter les explications et les conseils dont elles pourraient avoir besoin : c’est cette mission que nous souhaitons voir affirmée dans la loi, et rien d’autre.

Pourquoi ne pas appliquer la loi Marcellin ?

Monsieur Sueur, il aura fallu attendre une heure du matin pour enfin vous entendre défendre la loi Marcellin ! Je suis heureux d’être témoin de l’hommage que vous lui rendez !

Ce n’est pas un hommage, je rappelle l’existence de cette loi ! Vous ne l’avez pas abolie !

Il vous aura fallu du temps, mais au pécheur pénitent, tout est pardonné ! La loi Marcellin, c’était avant tout le schéma départemental de fusion des communes. Or, il n’y a plus de schéma. Nous entendons simplement permettre aux communes qui veulent fusionner de pouvoir recourir aux conseils du préfet, lequel n’imposera rien. Je le dis à M. Charasse de la façon la plus claire, afin qu’il puisse retirer son amendement.

J’espère que vos successeurs reliront votre déclaration !

M. Michel Mercier, ministre. S’il faut vraiment que je sois candidat pour les siècles qui viennent, je ferai ce sacrifice !

L’amendement n° 655 rectifié me paraît extrêmement pertinent. Il prend en compte la volonté des conseils municipaux et celle de la population en vue de la création de communes nouvelles. Le Gouvernement y est donc favorable. §

Sur le sous-amendement n° 718, le Gouvernement partage l’avis de la commission des lois.

Autrement, ce serait la minorité qui déciderait !

En effet !

Avec l’amendement n° 564 rectifié bis, nous avons une illustration parfaite de la réforme des institutions. MM. Charasse et Hyest se sont mis d’accord, sans que le Gouvernement comprenne exactement sur quoi… Il s’en remet à la sagesse du Sénat !

Enfin, le Gouvernement émet un avis défavorable sur les amendements n° 207 et 397 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 532 rectifié bis.

Je mets aux voix l'amendement n° 205.

Je mets aux voix l'amendement n° 206.

Je mets aux voix l'amendement n° 393.

Je mets aux voix l'amendement n° 533 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 394 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 395 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 396 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 534 rectifié.

La parole est à M. Bruno Sido, pour explication de vote sur le sous-amendement n° 718.

Je vais retirer mon sous-amendement. Cela étant, l’argumentation de la commission est quelque peu curieuse, car cela reviendrait à dire que lorsqu’on modifie la Constitution, c’est aussi la minorité qui décide.

Pas par référendum !

Lorsque le Parlement est réuni en Congrès !

Cela dit, je considère l’amendement de M. Charasse comme une solution de repli tout à fait acceptable. Je le voterai donc et je retire mon sous-amendement.

Très bien !

Le sous-amendement n° 718 est retiré.

La parole est à M. Adrien Gouteyron, pour explication de vote sur l'amendement n° 655 rectifié.

Je m’étonne que le Gouvernement ait donné un avis favorable à cet amendement. J’ai cru comprendre que la commission y était, quant à elle, défavorable.

Pour ma part, j’estime qu’il ne faut pas distinguer les situations selon que les communes concernées appartiennent ou non à un même EPCI.

Je suis d’accord !

Cet amendement présente un autre inconvénient très important : dans une des hypothèses, c’est la majorité de l’ensemble des communes, et non plus de chaque commune, qui décide. Pour le coup, nous sortons totalement du schéma proposé par la commission des lois. Or je ne saurais accepter que l’on ne respecte plus la souveraineté communale. Par conséquent, je ne voterai pas cet amendement. Je le dis, monsieur le ministre, avec beaucoup de conviction !

La parole est à M. le président de la commission des lois.

La commission ne peut être que défavorable à cet amendement, car elle a prévu une consultation dans chaque commune.

La parole est à M. le ministre.

La situation n’a rien de sensationnel : le Gouvernement et la commission ne sont pas d’accord. C’est tout !

La République s’en remettra !

Il est tout à fait normal que cela puisse arriver. Je réitère donc l’avis favorable que j’ai émis sur cet amendement : il nous semble très pertinent, parce qu’il tient compte de la réalité des choses.

Je voudrais faire remarquer que l’amendement n° 564 rectifié bis deviendra sans objet si l’amendement n° 655 rectifié est adopté.

Je mets aux voix l'amendement n° 655 rectifié.

La parole est à M. le président de la commission des lois.

En ce qui concerne l'amendement n° 564 rectifié bis, je rappelle que la participation au scrutin doit être supérieure à la moitié des électeurs inscrits. C’est d’ailleurs ce qui figure dans le code général des collectivités territoriales pour les référendums d’initiative locale : la majorité absolue est requise, ainsi que la participation au scrutin de la moitié au moins des électeurs inscrits.

C’est l’harmonisation des deux textes !

Exactement, cela nous a semblé logique. Je crois que le Gouvernement est d’accord sur ce point.

La parole est à M. le ministre.

Je constate l’accord et m’en remets à la sagesse de la Haute Assemblée.

Je mets aux voix l'amendement n° 564 rectifié bis.

Je mets aux voix l'amendement n° 207.

Je vais mettre aux voix l'amendement n° 397 rectifié.

Je le retire, madame la présidente.

L'amendement n° 208, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 18

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

Le dix-huitième alinéa de l’article 8 est intéressant à plusieurs titres.

Au nom de la création d’une commune nouvelle, il deviendrait possible de modifier le périmètre d’un département ou d’une région. Cette disposition est assez stupéfiante. Comme nous l’avons vu, la fusion pourrait être imposée à une commune, dont les habitants seraient le cas échéant contraints de renoncer non seulement à leur commune, mais également à leur département, voire à leur région.

C’est tout de même faire peu de cas de l’attachement de nos concitoyens à leurs territoires, à leur histoire et aux institutions qu’ils représentent. Cette disposition, qui n’est pas anodine, peut participer d’une déconnexion de la population de son environnement institutionnel.

Cela étant, on ne peut pas vraiment s’en étonner, le projet témoignant d’un grand mépris du pouvoir exécutif à l’égard des départements, et même des régions. Dans ces conditions, modifier leurs limites n’a pas grande importance…

Pour notre part, nous refusons que les institutions de la République soient traitées ainsi à la légère. La fusion des communes ne peut remettre en cause l’intégrité des départements ou des régions.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a renforcé les garanties apportées aux départements et aux régions pour tirer les conséquences de la création d’une commune nouvelle sur les limites de ces deux collectivités : elle a prévu leur accord et, à défaut, l’intervention du législateur.

Ces modifications sont indispensables pour respecter la liberté des communes décidant de fusionner au sein d’une commune nouvelle ; celle-ci ne peut appartenir à plusieurs départements et régions pour des motifs évidents de cohérence administrative et territoriale.

La commission a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 208.

Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 453 rectifié bis, présenté par MM. Portelli, Béteille, Huré, Houel, Bernard-Reymond et Mayet, Mmes Sittler et Descamps et MM. Braye et Bailly, est ainsi libellé :

Alinéa 26

Remplacer cet alinéa par trois alinéas ainsi rédigés :

« II. - Lorsque la commune nouvelle est issue de communes contigües membres d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre distincts, le conseil municipal délibère dans le mois de sa création sur l'établissement public dont elle souhaite être membre

« En cas de désaccord du représentant de l'État dans le département, dans un délai d'un mois, celui-ci saisit la commission départementale de la coopération intercommunale d'un projet de rattachement de la commune nouvelle à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel appartenait une des communes dont la commune nouvelle est issue. La commission dispose d'un délai de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer. À défaut de délibération, celle-ci est réputée favorable à la proposition du représentant de l'État dans le département. La commune nouvelle ne devient membre de l'établissement public en faveur duquel elle a délibéré que si la commission départementale s'est prononcée en ce sens à la majorité des deux tiers de ses membres. En l'absence d'une telle décision, elle devient membre de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre désigné par le représentant de l'État dans le département.

« Un arrêté du représentant de l'État dans le département prononce le rattachement de la commune nouvelle à un établissement public. Jusqu'à cet arrêté, la commune nouvelle reste membre de chacun des établissements publics auxquels les communes appartenaient dans la limite du territoire de celles-ci.

La parole est à M. Hugues Portelli.

Cet amendement vise le cas d’une commune nouvelle issue du rapprochement de communes membres d’EPCI distincts.

En cas de désaccord entre le conseil municipal de la commune nouvelle et le préfet sur l’intercommunalité de rattachement, il reviendra à la Commission départementale de la coopération intercommunale, ou CDCI, de trancher. Si elle confirme à la majorité des deux tiers le choix du conseil municipal, celui-ci sera retenu. Dans le cas contraire, le choix du préfet prévaudra.