Séance en hémicycle du 4 février 2010 à 9h30
La séance
La séance est ouverte à neuf heures trente-cinq.
Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n’y a pas d’observation ?…
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.
(Texte de la commission)
L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de réforme des collectivités territoriales (projet de loi n° 60, texte de la commission n° 170, rapport n° 169 et avis n° 198).
Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 19.
L'amendement n° 47, présenté par Mme N. Goulet, est ainsi libellé :
Après l'article 19, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
1° Le premier alinéa de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Cet arrêté est pris dans un délai de deux mois suivant la saisine du ou des représentants de l'État concernés par une des collectivités locales concernées : »
2° Le 2° de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités locales est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Cet arrêté est pris dans un délai de deux mois suivant la saisine du ou des représentants de l'État concernés par une des collectivités locales concernées. »
La parole est à Mme Nathalie Goulet.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, cet amendement est lié à un conflit dont vous avez sans doute déjà beaucoup entendu parler…
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Ah bon ?
Sourires.
Mais il ne s’agit pas de la ligne SNCF Paris-Granville !
J’évoquerai ce matin la situation, dans mon département, de La Ferté-Macé, qui a décidé de quitter l’intercommunalité dont elle est la commune-centre. Le conseil communautaire a voté en faveur de ce retrait à trente-quatre voix contre deux, et l’ensemble des conseils municipaux des communes constituant l’intercommunalité se sont également prononcés en ce sens.
Or, en raison de la discussion actuelle du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, lequel, d’ailleurs, ne prévoit aucune disposition en cas de litige dans une intercommunalité, le préfet n’a pour l’instant pas pris sa décision.
J’ai écouté hier soir avec beaucoup d’intérêt nos collègues du groupe CRC-SPG exposer leurs amendements, mais l’heure quelque peu tardive ne m’a malheureusement pas permis d’intervenir à cet égard.
Il me paraît extrêmement important, au regard des conséquences des décisions de retrait sur les plans financier et politique et sur l’économie générale de l’intercommunalité, que le préfet soit tenu de prendre dans un certain délai ces décisions, afin qu’elles puissent être rapidement exécutées.
Dans le contexte actuel, il est parfaitement évident que le préfet ne va pas décider de laisser sortir une commune-centre sans qu’elle soit rattachée à une autre intercommunalité ou qu’elle constitue une commune nouvelle avec une commune voisine.
Cet amendement vise simplement à régler les situations de blocage, en proposant que le préfet soit tenu de prendre sa décision dans un délai de deux mois.
Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat sur cet amendement.
L'amendement est adopté.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 19.
Je constate par ailleurs que cet amendement a été adopté à l’unanimité des présents.
1° Au cinquième alinéa de l’article L 5211-5 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « se prononcer » sont insérés les mots : « sur le projet de périmètre et sur les statuts du nouvel établissement public de coopération intercommunale » ;
2° Après le huitième alinéa de l’article L. 5211-5-1 du même code, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Lors de la création d’un établissement public de coopération intercommunale, ils sont soumis aux conseils municipaux en même temps que la liste des communes intéressées dans les conditions prévues à l’article L. 5211-5. »
L'amendement n° 257, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 1
Avant les mots :
sur le projet
insérer les mots :
sur son éventuelle adhésion
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, par cet amendement de clarification, nous souhaitons rappeler que la création des intercommunalités ne peut se faire sans l’accord de l'ensemble des conseils municipaux de chaque commune concernée.
C'est la raison pour laquelle nous proposons de modifier l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, pour préciser que le conseil municipal de chaque commune concernée doit se prononcer sur son éventuelle adhésion à l’intercommunalité et sur les statuts de l’EPCI. Il convient en effet de retenir l’hypothèse, tout à fait plausible mais que la rédaction de cet article ne semble pas prendre en compte, selon laquelle le conseil municipal refuserait une telle adhésion.
Conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales, celles-ci doivent décider librement. Elles peuvent s’opposer à la création d’une intercommunalité sans que le représentant de l’État puisse l’imposer.
Tel est l’objet de cet amendement.
La commission émet un avis défavorable sur cet amendement. La précision qu’il vise à apporter est inutile puisque chaque conseil municipal concerné est consulté sur le projet du périmètre, et donc sur son intégration à l’EPCI.
Le Gouvernement émet le même avis que la commission.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 19, déposé par Mme N. Goulet, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 2
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« ...) Le cas échéant, la liste nominative des personnels transférés à l'établissement public de coopération intercommunale, comportant leur fonction et leur ancienneté.
Cet amendement n’est pas soutenu.
L'amendement n° 20, déposé par Mme N. Goulet, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 2
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« ...) Le cas échéant, la liste des engagements financiers repris par l'établissement public de coopération intercommunale.
Cet amendement n’est pas soutenu.
Je mets aux voix l'article 19 bis.
L'article 19 bis est adopté.
L’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Le quatrième alinéa du I est ainsi rédigé :
« 2° Soit à l’initiative du ou des représentants de l’État. » ;
2° Les deux premières phrases du cinquième alinéa du I sont ainsi rédigées :
« L’arrêté fixant le projet de périmètre dresse la liste des établissements publics de coopération intercommunale intéressés. Le projet de périmètre, d’un seul tenant et sans enclave, peut en outre comprendre des communes dont l’inclusion est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière nécessaires au développement du nouvel établissement public. » ;
3° La dernière phrase du cinquième alinéa du I est supprimée ;
4° Le sixième alinéa du I est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés :
« Le projet de périmètre, accompagné d’un rapport explicatif, est soumis pour avis par le représentant de l’État dans le département à la ou aux commissions départementales de la coopération intercommunale compétentes. Dès la notification du rapport et du projet de périmètre aux membres de la commission, son examen est mis à l’ordre du jour et fait l’objet d’une délibération. À défaut de délibération dans le délai de deux mois à compter de la notification, l’avis est réputé favorable.
« Une fois l’avis rendu par la ou les commissions départementales, les établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée sont consultés par le représentant de l’État dans le département sur le projet de périmètre. Leur avis est réputé favorable s’il n’intervient pas dans un délai de trois mois après transmission du projet d’arrêté.
« Le projet de périmètre est également notifié par le représentant de l’État dans le département au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre. Les conseils municipaux disposent d’un délai de trois mois à compter de la notification pour se prononcer sur le projet de périmètre et les statuts du nouvel établissement public de coopération intercommunale. À défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable. » ;
5° Le dernier alinéa du I est supprimé ;
6° Dans la première phrase du II, les mots : « et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale » sont supprimés et après les mots : « et des communes », sont insérés les mots : « inclus dans le projet de périmètre et sur les statuts » ;
7° Dans la deuxième phrase du II, les mots : « par les organes délibérants des établissements publics et » sont supprimés ;
8° Le II est complété par deux phrases ainsi rédigées :
« Cette majorité doit nécessairement comprendre au moins un tiers des conseils municipaux des communes qui sont regroupées dans chacun des établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée, ce tiers comprenant le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse du futur périmètre. Sous réserve de leur accord, l’arrêté vaut retrait des communes des établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres et qui ne sont pas intégralement inclus dans le périmètre. » ;
9° Dans le deuxième alinéa du III, les mots : « et optionnel » sont supprimés ;
10° Le troisième alinéa du III est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
« Sans préjudice des dispositions du II de l’article L. 5214-16 et du II de l’article L. 5216-5, les compétences transférées à titre optionnel et celles transférées à titre supplémentaire par les communes aux établissements publics de coopération intercommunale existant avant la fusion sont exercées par le nouvel établissement sur l’ensemble de son périmètre ou font l’objet d’une restitution aux communes.
« Lorsque l’exercice des compétences du nouvel établissement public est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est défini au plus tard deux ans après l’entrée en vigueur de l’arrêté prononçant la fusion. À défaut, l’établissement public exerce l’intégralité de la compétence transférée. Jusqu’à la définition de l’intérêt communautaire, celui qui était défini au sein de chacun des établissements publics de coopération intercommunale ayant fusionné est maintenu dans les anciens périmètres correspondant à chacun de ces établissements. » ;
11° Après le IV, il est inséré un V ainsi rédigé :
« V. – Le mandat des délégués en fonction avant la fusion des établissements publics de coopération intercommunale est prorogé jusqu’à l’installation du nouvel organe délibérant au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion. La présidence de l’établissement issu de la fusion est, à titre transitoire, assurée par le plus âgé des présidents des établissements publics ayant fusionné. Les pouvoirs de l’assemblée des délégués et du président sont limités aux actes d’administration conservatoire et urgente. »
Avec cet article 20, il est répondu une nouvelle fois aux réels besoins de coopération entre collectivités locales, intercommunalités, départements et régions par la fusion, c’est-à-dire par la disparition de ce qui existe et sa transformation en une autre entité élargie. C’est donc toujours une vision favorable à plus de concentration, et donc de centralisation qui domine.
Aux termes du présent article, la fusion entre EPCI peut se faire sur l’initiative du préfet, sans recueillir au préalable l’avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, la CDCI, contrairement à ce que prévoient les textes actuels. Certes, la consultation de cet organisme n’est pas supprimée, mais elle se situe dorénavant au sein du processus de fusion, et n’est donc plus un préalable.
Ainsi le préfet est-il habilité à lancer seul une telle procédure sans qu’aucun EPCI en ait fait la demande et sans un avis favorable de la CDCI. La fusion peut, en outre, inclure des communes qui n’étaient pas membres des EPCI appelés à fusionner. De ce fait, le périmètre du futur EPCI est totalement laissé au libre arbitre du préfet.
Nous ne pouvons accepter que le préfet se voie ainsi accorder des pouvoirs élargis, même si nous n’entendons pas pour autant nier son rôle, fondé sur une vision nationale de l’aménagement du territoire.
Nous l’avons déjà souligné à de nombreuses reprises, notamment lors de la défense de notre amendement précédent, nous ne saurions valider le fait que des communes membres d’EPCI appelés à fusionner soient contraintes d’intégrer le nouvel EPCI, quand bien même elles auraient exprimé leur désaccord. Pour nous, il s’agit là d’une rupture du principe de libre administration des collectivités territoriales.
Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 418 rectifié, présenté par MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
Alinéas 2 et 3
Supprimer ces alinéas.
La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.
Nous avons déjà largement débattu de l’initiative laissée au préfet dans le cadre du schéma départemental de coopération intercommunale, en particulier lorsqu’il est question de fusions de communes. Nous sommes finalement parvenus à un accord sur un projet de schéma.
Par conséquent, sans nier l’importance, peut-être excessive, donnée au préfet, je préfère retirer l’amendement n° 418 rectifié. Cela ne veut pas dire, bien au contraire, que je ne défendrai pas l’amendement suivant, lequel vise à subordonner la fusion d’EPCI au respect du schéma départemental de coopération intercommunale.
L’amendement n° 418 rectifié est retiré.
L’amendement n° 76 rectifié, présenté par M. Pointereau, Mme Procaccia, MM. Bailly, Pillet, Pinton, Mayet, Revet, Houel, Juilhard, Trillard et B. Fournier et Mme Rozier, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Compléter cet alinéa par les mots :
, soit à l’initiative de la ou des commissions départementales de coopération intercommunale
La parole est à M. Charles Revet.
Dans l’esprit et le cadre de la décentralisation, il paraît logique de donner davantage de pouvoirs aux commissions départementales de coopération intercommunale.
L'amendement n° 258 rectifié, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Compléter cet alinéa par les mots :
, après avis de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale compétentes
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
Nous ne cesserons de le répéter, nous rejetons l’idée d’accorder de nouveaux pouvoirs au représentant de l’État dans le département. Or, en réécrivant l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, vous permettez au préfet de se passer de l’avis de la commission départementale de la coopération intercommunale lorsqu’il est envisagé une fusion entre EPCI entraînant une modification du périmètre.
Cela contrevient à votre objectif de revaloriser le rôle de la CDCI, laquelle doit pourtant être obligatoirement saisie pour avis et, en outre, disposer du temps nécessaire pour rendre ses décisions. C'est pourquoi nous souhaitons modifier les alinéas qui renforcent les prérogatives du préfet en matière de fusions d’EPCI.
Nous ne rejetons pas l’idée de telles fusions, mais celles-ci ne sauraient se faire sans l’accord de l'ensemble des communes des EPCI concernés, le préfet ne pouvant procéder à la modification du périmètre du nouvel EPCI qu’après avoir reçu l’avis de la commission départementale de coopération intercommunale.
La commission émet un avis favorable sur l’amendement n° 76 rectifié.
S’agissant de l’amendement n° 258 rectifié, je rappelle que la commission départementale de coopération intercommunale sera saisie par le préfet du projet de périmètre, auquel sera joint un rapport explicatif, comme nous l’avons vu hier soir. Elle disposera ainsi de tous les éléments nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause. La commission émet donc un avis défavorable.
Le Gouvernement partage l’avis de la commission : il est favorable à l’amendement n° 76 rectifié et défavorable à l’amendement n° 258 rectifié.
L'amendement est adopté.
En conséquence, l'amendement n° 258 rectifié n'a plus d'objet.
L'amendement n° 259, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 5, seconde phrase
Après le mot :
comprendre
insérer les mots :
après leur accord
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Le code général des collectivités territoriales dans son état actuel conditionne les fusions d’EPCI à fiscalité propre à l’accord de l’ensemble des communes concernées, en vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales.
Cependant, les modifications que vous souhaitez apporter à ce texte vont à l’encontre de ce principe. Sous prétexte de simplifier la procédure de fusion des EPCI, vous permettez en réalité qu’une commune se voie contrainte d’intégrer une intercommunalité. Sur ce point, notre position n’a pas varié : l’accord de l’ensemble des communes concernées est un préalable indispensable à tout regroupement d’intercommunalités.
De plus, la nouvelle rédaction de l’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales supprime la possibilité de retrait dont disposaient jusqu’ici les communes appartenant à une structure intercommunale. Cette disposition découlait pourtant de la nature même des intercommunalités, qui ont été conçues pour permettre aux communes de coopérer volontairement autour de projets de développement communs.
Cet amendement est satisfait par le cinquième alinéa de l’article L.5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que la fusion de deux EPCI à fiscalité propre requiert l’accord des communes qui y sont rattachées. Je souhaite donc son retrait.
Je m’associe à la demande de retrait formulée par la commission.
L’amendement n° 259 est retiré.
L'amendement n° 419 rectifié, présenté par MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
Alinéa 5
Compléter cet alinéa par les mots :
dans le respect du schéma départemental de coopération intercommunale
La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.
Cet amendement concerne l’arrêté fixant le périmètre des EPCI.
Deux souhaits, largement partagés, se sont dégagés de nos débats sur ce projet de loi : celui de voir se généraliser l’intercommunalité et celui de préserver la liberté de choix des communes.
Il n’est guère aisé, je le reconnais, de concilier ces deux impératifs. Comme nous le savons tous, un certain nombre de communes seront tôt ou tard contraintes à fusionner. Du moins faut-il limiter l’exercice de cette contrainte en leur donnant des garanties suffisantes. Voilà pourquoi nous souhaiterions que l’arrêté préfectoral fixant le projet de périmètre du nouvel EPCI soit pris dans le respect du schéma de coopération intercommunale.
Si ce schéma n’existait pas, le préfet pourrait faire ce qu’il veut. Mais il existe, car nous l’avons créé ; et le préfet doit le respecter. Ainsi, les élus auront eu leur mot à dire.
En réalité, cher collègue, tout projet de fusion est obligatoirement soumis à la CDCI, qui est compétente pour en vérifier la conformité avec le schéma puisque c’est elle-même qui l’aura adopté. L’avis de la commission est donc défavorable.
Le Gouvernement estime que cet amendement introduirait trop de rigidité dans le système. Il émet donc un avis défavorable.
Votre réponse, monsieur le secrétaire d’État, ne laisse pas de me surprendre. Si vous refusez ce dispositif au nom de sa « rigidité », cela signifie que le schéma ne sert à rien. Il serait tout de même extraordinaire que le préfet puisse décider d’intégrer des communes sans respecter un document dont il aurait signé l’arrêté de publication !
Vous dites qu’il n’y a pas de recentralisation. Néanmoins, monsieur le secrétaire d'État, votre intervention nous conforte dans l’idée que nous sommes en pleine recentralisation !
Je suis d’accord avec M. Peyronnet, et j’ajouterai que notre discussion d’hier sur le projet de schéma départemental de coopération intercommunale n’aura servi strictement à rien si ce schéma ne s’impose pas au préfet.
À mon sens, la question de M. Peyronnet nécessite une explication beaucoup plus claire du secrétaire d’État !
Exclamations sur certaines travées de l ’ UMP.
M. Dominique Braye. Soit on fait un schéma, soit on ne le fait pas ! Quand un parlementaire pose une question au Gouvernement, il faut lui répondre !
Très bien ! sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.
L'amendement est adopté.
L'amendement n° 455 rectifié ter, présenté par MM. Portelli, Béteille, Huré, Houel, Bernard-Reymond et Mayet, Mmes Sittler et Descamps et MM. Lecerf, Vasselle, Jarlier, Pinton et Braye, est ainsi libellé :
I. - Alinéa 5, première phrase
Compléter cette phrase par les mots :
et détermine la catégorie de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre envisagé conformément au premier alinéa du III
II. - Alinéa 10, deuxième phrase
Après les mots :
projet de périmètre
insérer les mots :
, la catégorie
III. - Alinéa 16
Remplacer cet alinéa par trois alinéas ainsi rédigés :
9° Le III est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, les mots : « de droit » sont supprimés et sont ajoutés les mots : « ou d'une catégorie plus intégrée, sous réserve qu'il remplisse les conditions de création de celle-ci » ;
b) Au deuxième alinéa, les mots : « et optionnel » sont supprimés ;
IV. - Alinéa 17
Remplacer le mot :
deux
par le mot :
trois
V. - Après l'alinéa 18
insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Dans le cas où le nouvel établissement public relève d'une catégorie plus intégrée que celle des établissements publics qui fusionnent, les statuts doivent, le cas échéant, prévoir des compétences nouvelles afin de respecter les conditions tenant aux compétences obligatoires et optionnelles prévues par la loi pour cette catégorie. »
La parole est à M. Alain Vasselle.
Monsieur le président, cet amendement a été déposé sur l’initiative de notre collègue M. Portelli.
Dans le droit actuel, les établissements publics issus d’une fusion relèvent de la catégorie la plus intégrée des EPCI. En revanche, cette procédure de fusion ne peut aboutir à la création d’un nouvel EPCI d’une autre nature que les établissements fusionnés.
Ainsi, une communauté d’agglomération et une communauté de communes fusionnent pour créer une nouvelle communauté d’agglomération ; en revanche, la fusion de deux communautés de communes ne peut donner lieu à la création d’une communauté d’agglomération, même dans le cas où le nouvel établissement remplirait les critères démographiques. Une telle transformation n’est possible qu’une fois la procédure de fusion achevée.
C’est donc par souci de simplification que les auteurs de l’amendement proposent d’offrir la possibilité aux élus de réaliser, par une procédure unique, la fusion de plusieurs EPCI et la transformation du nouvel établissement en une forme plus intégrée d’intercommunalité. M. le rapporteur étant très soucieux de la simplification de notre fonctionnement administratif, je ne doute pas qu’il examinera ce texte d’un œil bienveillant.
L'amendement est adopté.
L'amendement n° 23, présenté par Mme N. Goulet, est ainsi libellé :
Alinéa 8, première phrase
Après les mots :
rapport explicatif
insérer les mots :
et d'une étude d'impact budgétaire et fiscal
La parole est à Mme Nathalie Goulet.
On nous a expliqué, lors de la discussion sur l’article 16, que le renforcement de la solidarité financière pouvait se faire sans étudier au préalable l’endettement des communes. Je ne crois pas, pour ma part, que cela aille de soi.
Comme je ne suis pas femme à renoncer
Sourires.
Après un tel plaidoyer, je ne peux qu’être favorable à l’amendement de Mme Goulet !
L'amendement est adopté.
L'amendement n° 260, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 8, dernière phrase
Supprimer cette phrase.
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Nous souhaitons rappeler par cet amendement que le préfet ne peut pas passer outre la délibération des CDCI.
Votre dispositif prévoit que, après un délai de deux mois, le silence de la CDCI vaut avis favorable. Nous estimons quant à nous que le préfet ne devrait pas pouvoir continuer la procédure tant que la CDCI n’a pas délibéré. Celle-ci doit donner un avis, qu’il soit favorable ou défavorable.
Cet amendement supprimant le délai imparti à la CDCI pour se prononcer sur le projet de périmètre aboutira à bloquer toute la procédure. La commission émet donc un avis défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 261, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 9, seconde phrase
Supprimer cette phrase.
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Cet amendement, qui est un texte de cohérence avec l’amendement précédent, a toutes les chances de subir le même sort que ce dernier…
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 56 rectifié, présenté par MM. Vasselle et Revet, Mme Procaccia et M. Pointereau, est ainsi libellé :
Alinéa 9
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
En cas d'avis défavorable de la commission départementale de la coopération intercommunale, le représentant de l'État dans le département fait une nouvelle proposition de schéma en tenant compte de l'avis motivée de celle-ci.
La parole est à M. Alain Vasselle.
Permettez-moi de faire une brève remarque avant de vous présenter cet amendement. Une nuance importante de l’économie générale du texte proposé par le Gouvernement, dont la commission n’a pas altéré l’essentiel, a en effet dû m’échapper.
Lors du débat d’hier sur l’article 12, plusieurs de nos collègues ont plaidé pour que le projet de schéma départemental élaboré par le préfet soit soumis pour avis aux conseils municipaux et aux structures intercommunales avant d’être transmis à la CDCI. Vous constaterez cependant, mes chers collègues, que l’article 20 introduit une tout autre démarche. Cette fois, c’est la CDCI qui devra être saisie avant les EPCI.
Avec cet article 20, en somme, vous acceptez aujourd’hui ce que vous refusiez hier, …
… et je ne peux donc que m’interroger sur la cohérence du dispositif retenu par la commission des lois.
J’aimerais par conséquent que M. le rapporteur m’explique pourquoi, dans les cas évoqués à l’article 12, il apparaît absolument nécessaire de consulter au préalable les communes et les structures intercommunales, et pourquoi, lorsqu’il s’agit du périmètre, on devrait saisir d’abord la CDCI – elle fonderait sans doute ses conclusions sur le schéma départemental – et ne demander qu’ensuite l’avis des EPCI. Une nuance a dû m’échapper. J’espère donc que vous comprendrez ma perplexité et que vous m’apporterez des précisions suffisantes pour que je puisse voter sereinement l’article 20.
Quant à l’amendement n° 56, il s’apparente aux propositions que j’avais faites hier à l’article 12 et qui furent adoptées sans difficulté par cette assemblée. Ces amendements prévoyaient un système de majorité des deux tiers, qui permettait à la CDCI d’avoir le dernier mot. Une telle disposition n’est pas prévue à l’article 20 : c’est pourquoi j’ai déposé cet amendement, que je souhaite néanmoins rectifier : c’est bien une proposition de périmètre, et non une proposition de schéma, que fait le représentant de l’État dans le département.
Je suis donc saisi d’un amendement n° 56 rectifié bis, présenté par MM. Vasselle et Revet, Mme Procaccia et M. Pointereau, et ainsi libellé :
Alinéa 9
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
En cas d'avis défavorable de la commission départementale de la coopération intercommunale, le représentant de l'État dans le département fait une nouvelle proposition de périmètre en tenant compte de l'avis motivée de celle-ci.
Quel est l’avis de la commission ?
La commission, compte tenu de cette rectification, s’en remet à l’avis du Gouvernement. Je considère, à titre personnel, qu’il serait illogique de ne pas tirer les conséquences des votes intervenus précédemment, et suis plutôt favorable à cet amendement.
Nous avons dépassé la phase de l’élaboration du schéma pour aborder l’étape de sa mise en œuvre. Dans ces conditions, la CDCI, garante de la cohérence de la carte, doit, de notre point de vue, être consultée en premier. Cela dit, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.
Il faut à mon avis nous en tenir à la logique que nous avons suivie hier. Nous ne pouvons pas continuer de la sorte ! Mettons-nous à la place de la commission départementale de coopération intercommunale. Elle est composée d’élus désignés. Ne pas lui permettre de prendre préalablement l’avis des communes la placerait dans une situation extrêmement difficile à l’égard de ces dernières.
L’adoption de l’amendement n° 76 rectifié, déposé sur l’initiative de M. Revet, contredit ce que nous avions voté. Nous avions prévu d’abord la proposition du préfet, puis l’avis des conseils municipaux ou des intercommunalités, ensuite l’avis de la CDCI et, enfin, éventuellement, en cas de désaccord, la décision du préfet.
Le schéma a pour objectif de couvrir tout le territoire d’intercommunalités. Mais des fusions d’intercommunalités peuvent intervenir dans le schéma, et également au-delà de ce schéma et, dans ce cas, il ne sera pas indispensable de modifier ce dernier au fil des inévitables évolutions. Aujourd’hui, la CDCI est saisie tout de suite. Le cas est légèrement différent du précédent, à savoir la constitution du schéma départemental.
Par cohérence avec le vote de l’amendement n° 76 rectifié, il faut voter l’amendement de M. Vasselle. Mais n’allons pas au-delà, sauf à compromettre la construction que nous avons entreprise hier ! Mes chers collègues, je lance un appel à la cohérence : à force de voter, au gré des articles, des dispositions incompatibles les unes avec les autres, le texte deviendra totalement incompréhensible !
Cela étant, je reconnais qu’on peut s’inspirer, pour le schéma, de certaines dispositions anciennes qui concernaient la fusion des intercommunalités. Encore faut-il avoir conscience des inéluctables évolutions. Le schéma n’est pas éternel, il se passera des choses, certaines intercommunalités exprimeront des souhaits, d’autres pas. Que cela donne lieu, comme aujourd’hui, à la consultation de la CDCI ne me paraît pas complètement anormal.
Je voterai l’amendement n° 56 rectifié bis puisqu’il faut naturellement prévoir ce qui va se passer en cas de désaccord.
En revanche, j’avoue n’avoir pas du tout été convaincu par les arguments de M. le président de la commission des lois. Actuellement, je suis, à titre personnel, confronté à une fusion. Dans ce cas, le représentant de l’État commence par inviter les présidents d’intercommunalités concernés par la fusion pour connaître leur perception de la situation.
Que l’avis des présidents d’intercommunalités amenés à fusionner soit demandé et transmis à la commission départementale de coopération intercommunale me paraît aller tout à fait dans le sens de ce que nous avons dit auparavant. Il faut absolument que la CDCI connaisse l’avis des présidents d’intercommunalités sur une éventuelle fusion. Nous avons dit exactement la même chose pour les communes. Cela ne change rien. La commission départementale de coopération intercommunale – je l’ai dit au président Jean-Jacques Hyest – souhaite avoir l’avis des élus concernés avant de se prononcer.
C’est la même logique ! Je ne vois pas pourquoi, dans un cas, la CDCI consulterait les élus des communes avant de se prononcer et pourquoi, en cas de fusion d’intercommunalités, elle se dispenserait de l’avis des présidents des communautés de communes ou des communautés d’agglomération ! Pour moi, la logique n’est pas du tout respectée, et je n’ai pas été convaincu par votre argumentation, monsieur Hyest !
L'amendement est adopté.
L'amendement n° 6, présenté par Mme N. Goulet, est ainsi libellé :
Alinéa 10, première phrase
Compléter cette phrase par les mots :
et aux parlementaires concernés, le député de la circonscription et le ou les sénateurs du département
La parole est à Mme Nathalie Goulet.
Hier, lorsque nous avons examiné l’article 16, on nous a expliqué que le projet de schéma départemental n’avait pas à être communiqué aux parlementaires qui, finalement, seraient informés bien assez tôt.
Je vous propose, à l’alinéa 10 de cet article, de compléter le dispositif par l’information des parlementaires concernés. Il arrive encore que certains parlementaires ne soient pas membres des commissions départementales de coopération intercommunale, qu’ils ne cumulent pas de mandats et qu’ils ne soient pas dans d’autres instances, qu’ils soient, en quelque sorte, « hors sol ». Il serait bon de les faire bénéficier en temps réel des informations de refonte des périmètres engagés par les EPCI de leur département. Cette mesure me semble assez naturelle.
Je vous renvoie au débat que nous avons eu hier soir et maintiens l’avis défavorable pour les mêmes raisons.
Je ne sais pas s’il faut voter l’amendement de Mme Goulet dans l’urgence, mais il soulève un vrai problème.
À l’heure actuelle, l’information des parlementaires, députés ou sénateurs, dans leur département et leur circonscription, est absolument inexistante s’ils ne sont pas membres d’un syndicat, d’une structure quelconque, c’est-à-dire s’ils ne cumulent pas les mandats. Autrement dit, un parlementaire peut être en apesanteur totale, faute de participer à quoi que ce soit.
Sourires
Je suppose que l’immense majorité des sénateurs présents, bons connaisseurs du terrain et des dossiers que nous étudions, sont élus locaux ou l’ont été dans un passé récent.
Il y a une véritable difficulté, qui s’aggravera si le cumul des mandats fait l’objet de nouvelles restrictions, et j’attire votre attention là-dessus. Je vois bien quels problèmes cela peut poser, par exemple dans un département comme la Seine-et-Marne – je le dis à l’intention de M. le président de la commission – représenté par de nombreux parlementaires. On n’échappera pas à ce débat, surtout quand il met en cause les sénateurs qui prétendent être les représentants des collectivités.
Je pense qu’il faut faire une distinction entre deux choses.
Il serait un peu inquiétant qu’un parlementaire, élu local ou non, ne soit pas informé de ce qui se passe dans son département. Cela signifierait qu’il n’a pas de contact avec les élus locaux.
Hier, nous avons accepté le droit à l’information.
Si, à la fin !
Le droit à l’information, c’est une chose.
Mais au nom de quoi un parlementaire interférerait-il par ses avis dans un processus voulu par des élus responsables ? Ce n’est pas le rôle d’un parlementaire en tant que tel, et il faut le savoir ! Pour moi, un parlementaire n’est pas un « super élu local ». Je me félicite pourtant quand un parlementaire a un mandat local. Je suis en effet contre la suppression totale du cumul des mandats, et je penche plutôt pour obliger certains à avoir un mandat local. Cela leur apprendrait beaucoup de choses !
Et ils ne seraient pas hors sol ! Je ne citerai pas de noms mais j’ai quand même quelques exemples en tête : cela se voit d’ailleurs assez vite ! Avoir les mains dans le cambouis, ce n’est pas mal !
Encore faut-il respecter certaines limites. Qu’un parlementaire écoute et prenne des contacts, c’est du ressort de sa fonction. Mais il serait quand même extraordinaire qu’il puisse intervenir et donner son avis en cours de procédure !
Bien entendu, les parlementaires, députés et sénateurs, peuvent intervenir, mais pas officiellement. Il est de leur rôle de faciliter les choses. Mais je vous mets en garde contre la tentation de mélanger les fonctions de parlementaire et d’élu local. Elle nous exposerait à une dérive dont on ignore jusqu’où elle pourrait nous mener !
Je vous le dis : on n’est pas parlementaire pour donner son avis. Ce serait instaurer une sorte de tutelle du parlementaire sur les élus locaux.
Or la fonction de parlementaire et celle d’élu local sont quand même différentes.
Je partage l’avis de M. Peyronnet et de Mme Goulet. Je ne suis pas une élue cumularde puisque je n’exerce plus qu‘un seul mandat, celui de sénateur. Mais pour avoir été pendant vingt-cinq ans élue locale et territoriale, je peux revendiquer une certaine expérience.
Comment un sénateur pourrait-il ne pas être informé de ce qui se passe dans son département et dans les collectivités locales qui y sont implantées ? Pour moi, ce n’est pas une intervention du sénateur ou du parlementaire dans les décisions de la CDCI que demande Mme Goulet ; c’est en tout cas la lecture que je fais de ce texte. Il me paraît quand même tout à fait anormal que le sénateur ne soit pas informé de ces décisions ! Comment va-t-il discuter avec les élus communaux ou intercommunaux ? Comment va-t-il pouvoir faire son travail, ne serait-ce que de dialogue et de conseil ? Cessez de lire « interférence » là où il n’y a qu’une demande d’information ! Cela donne vraiment l’impression qu’on tient à instaurer un dialogue unique entre l’État et les intercommunalités en excluant tout le reste, qui n’aurait pas de raison d’être !
Pour ma part, je trouve cela malsain, et je crois nettement préférable d’autoriser un dialogue, une information et une concertation.
Je partage tout à fait l’avis du président de la commission des lois : à chacun son métier, et les vaches seront bien gardées !
Je ne peux imaginer que Mme Goulet ne soit pas au courant. En quoi consiste, à l’échelon du département, le travail d’un sénateur qui n’a plus que ce mandat si ce n’est d’être en contact permanent avec les communes ? S’il n’est pas au courant de ce qui s’y passe par l’intermédiaire du préfet, du sous-préfet, des élus, j’y vois manifestement, comme le disait le président de la commission, le signe d’un vrai problème !
Je le répète, il faut absolument que les parlementaires soient informés une fois que le schéma a été adopté. Mais pendant cette phase d’adoption, laissons les élus faire leur travail. On a trop souvent vu des parlementaires peser sur des élus locaux pour des raisons de politique politicienne qui n’ont pas toujours été bénéfiques pour l’aménagement du territoire.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s’esclaffe.
Laissons aux élus locaux le soin de construire ensemble le périmètre pertinent. Une fois que c’est fait, si les élus locaux veulent des conseils de leurs parlementaires, ils savent où les joindre, croyez-moi ! Et quand on n’exerce plus qu’un seul mandat, chère Nathalie Goulet, on a tout le temps d’aller à la rencontre des élus. On le fait en dehors des jours où le Parlement siège, ce qui laisse en moyenne quatre jours pour se consacrer à ces entretiens.
En théorie, si les élus le souhaitent, vous devez être totalement au courant de tout ce qui se passe dans la moindre petite commune de l’Orne !
Les cris d’orfraie que poussent certains me laissent penser qu’ils sont au courant de choses que nous ne connaissons pas !
Franchement, le raisonnement tenu par M. le président de la commission des lois peut immédiatement être retourné : le parlementaire n’ayant pas de mandat local ne sera pas informé, alors que le parlementaire ayant un mandat local sera tenu au courant, y compris de dispositions ne concernant pas sa seule commune, et pourra peser sur les décisions !
C’est un raisonnement absurde ! Ainsi, le parlementaire qui a aussi un mandat municipal ou un mandat de conseiller général va pouvoir intervenir et user de son poids – on connaît le « gros » poids des parlementaires et l’importance de leur rôle…
Rires sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste.
… tandis que le parlementaire sans mandat local n’aura pas de poids, ne pourra pas intervenir, et même ne devra pas intervenir, car il serait dangereux que lui s’immisce dans lesdites affaires !
C’est normal que vous défendiez cette position puisque vous êtes contre le cumul des mandats !
Franchement, il y a de quoi rire ! Auriez-vous à ce point peur de la transparence ?
En montrant ainsi combien vous craignez que les parlementaires ne soient informés, vous apportez de l’eau au moulin de ceux qui se demandent à quoi ils servent.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Soyez cependant tranquilles : nous avons simplement dit que les parlementaires devaient non pas s’immiscer, mais être informés !
Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste. –M. François Fortassin applaudit également.
Mme Goulet souhaite, en définitive, non pas que les parlementaires soient associés aux prises de décision, mais qu’ils soient informés. Ce n’est pas plus compliqué que cela, …
… et c’est un souhait que je comprends.
Étant conseiller général, je ne suis personnellement pas concerné ; mais les parlementaires qui n’ont pas d’autre mandat ou n’exercent pas d’autre mission – il y en a – ont besoin d’informations plus détaillées, a fortiori lorsqu’il s’agit de sénateurs. Il n’est en effet pas inutile de rappeler que le Sénat représente les territoires, pour lesquels nous nous battons à tous les niveaux.
Pour ma part, je considère donc que l’amendement de Mme Goulet est intéressant.
Mme Goulet a provoqué, avec son amendement, un flot de prises de parole au travers desquelles s’amorce un autre débat sur un sujet que nous aborderons sans doute prochainement, lorsque nous discuterons du statut de l’élu : le cumul des mandats.
Ce qui me préoccupe, c’est que nous voyons bien que, du jour où il ne sera plus permis aux parlementaires de cumuler leur mandat national avec un mandat local, nous allons être confrontés à une pluie d’amendements de la nature de celui qu’a déposé Mme Goulet.
Très légitimement, dès lors qu’ils ne pourront exercer que leur seul mandat parlementaire, les sénateurs demanderont en effet à avoir connaissance de toutes les décisions qui seront prises par leurs grands électeurs, c'est-à-dire par les élus issus des collectivités territoriales.
Ce n’est pas que je veuille m’opposer à un amendement qui tend à assurer l’information des parlementaires…
… – encore que j’imagine difficilement que, dans un département, les conditions puissent être telles que les parlementaires ne soient pas informés par le préfet des projets de la commission départementale de la coopération intercommunale –, …
M. Alain Vasselle. … mais je vous mets en garde, mes chers collègues, contre des initiatives de cette nature, car elles tendraient à conforter les tenants du non-cumul des mandats. Ce serait une erreur magistrale, lourde de conséquences pour notre pays !
MM. Jackie Pierre et François Trucy applaudissent.
Toutes les propositions de la CDCI sont publiques : je veux bien que tous ceux qui doivent être informés soient mentionnés dans le texte – encore qu’une telle disposition ne serait pas forcément de nature législative –, mais à condition que ce soit de l’information !
Sauf à être incohérents, mes chers collègues, il nous faudra sinon préciser que, pour toutes les décisions locales publiques, les parlementaires doivent être informés !
Hier, vous alliez jusqu’à proposer de rendre nécessaire l’avis des parlementaires, proposition qui n’a pas été retenue par notre assemblée ; mais après tout, si nous voulons que soit assurée l’information des parlementaires n’ayant ni accès à internet ni collaborateur
Sourires sur les travées de l ’ UMP et de l ’ Union centriste. – Protestations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.
Mais si, ma chère collègue !
Les commissions départementales des carrières, qui ont d’ailleurs changé de nom pour devenir les commissions de la nature, des paysages et des sites, ont des missions importantes. Elles procèdent notamment à des enquêtes publiques. Faut-il informer spécifiquement, spécialement dans ce dernier cas, les parlementaires ? Voilà un exemple des questions qui se posent vraiment.
Mais allons-y, votons l’amendement de Mme Goulet : ainsi, tout le monde sera content !
Il est un peu facile de conclure que, lorsqu’un parlementaire a besoin de demander une information, c’est parce qu’il n’est pas sur le terrain !
Mme Nathalie Goulet. Je suis moi-même beaucoup sur le terrain, et c’est justement la pratique du terrain qui démontre que les parlementaires n’ayant pas d’autre mandat ne sont pas associés. Évidemment, lorsqu’on est président du conseil général, d’une communauté d’agglomération
Murmures.
C’est assez normal, et pourquoi pas ? Mais il se trouve que, pour des raisons que vous connaissez aussi bien que moi, je n’ai qu’un mandat de sénateur – je n’en cherche d’ailleurs pas d’autre – et, à titre personnel, j’ai constaté que, même pendant cette période législative particulièrement agitée où le problème de l’intercommunalité est posé, il y a eu des réunions de la CDCI auxquelles je n’ai pas été conviée.
À ce propos, je dois d’ailleurs rendre hommage au préfet, qui, depuis que j’ai déposé cet amendement, m’invite en tant qu’auditeur aux réunions de la CDCI.
Certains collègues, lorsque je discute avec eux de ce problème d’information, me disent que ce n’est pas très difficile à régler : il suffit de faire démissionner quelqu’un et de se faire désigner à sa place ! Personnellement, une telle méthode ne me paraît pas opérante.
C’est pourquoi j’ai déposé cet amendement, qui a uniquement pour objectif d’assurer une information en temps réel des parlementaires. Je ne vois pas pourquoi cette simple demande d’information soulèverait l’ire des uns ou des autres. Elle ne découle, croyez-le bien, ni d’un manque de travail, ni d’une présence insuffisante sur le terrain, ni d’une méconnaissance de ce qui se passe dans les quarante et une communautés de communes de mon département.
Simplement, au cours des réunions qui se tiennent au sein de la CDCI, des évolutions se produisent auxquelles nous, parlementaires, ne sommes pas associés en temps réel.
Je considère donc que mon amendement ne mérite pas les réactions qu’il suscite, et je le maintiens !
Que souhaite Mme Goulet, en fait ? Que les parlementaires soient tenus au courant du déroulement de la procédure. Je rappellerai que la décision finale est publiée au Recueil des actes administratifs, donc de manière tout à fait officielle.
Madame Goulet, si nous inscrivons dans la loi l’obligation d’assurer en temps réel l’information des parlementaires, nous allons figer les choses en ouvrant la voie à tous les contentieux. Un jour, on oubliera de faire une photocopie, et cet oubli permettra à un parlementaire de faire un recours devant le tribunal administratif, lequel annulera la procédure. On arrivera donc au contraire de ce que vous voulez, c'est-à-dire à retarder les opérations.
Personnellement, il y aurait à mon avis un moyen beaucoup plus simple, si M. le secrétaire d'État l’acceptait, de donner satisfaction à Mme Goulet sans qu’il soit pour autant nécessaire de passer par la loi : il faudrait que M le secrétaire d'État prenne aujourd'hui l’engagement de demander aux préfets, dans la circulaire générale qu’il leur enverra, de transmettre les documents aux parlementaires.
Non, je le retire, compte tenu de l’engagement de M. le secrétaire d'État.
L'amendement n° 6 est retiré.
L'amendement n° 262, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 10
1° Deuxième phrase :
Après les mots :
trois mois
insérer les mots :
renouvelable si nécessaire
2° Dernière phrase
Supprimer cette phrase.
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
Nous l’avons déjà dit, rien ne doit être imposé aux collectivités territoriales. Nous réitérons donc notre souhait que le temps nécessaire soit laissé aux uns et aux autres pour qu’une véritable discussion puisse avoir lieu.
Le délai de trois mois prévu tout au long du présent projet de loi ne permet pas d’avoir une réflexion sereine. Au contraire, on court le risque d’une décision prise dans la précipitation.
L’ensemble des communes comprises dans le périmètre de la fusion des EPCI à fiscalité propre doivent donc être amenées à prendre une décision en disposant du temps qu’elles jugeront nécessaire.
De fait, il ne peut être procédé à une modification du périmètre si tous les conseils municipaux ne se sont pas prononcés, le silence d’un conseil municipal ne valant pas acceptation comme vous l’envisagez.
Nous demandons donc la modification du texte afin de permettre une véritable consultation des conseils municipaux concernés par la fusion : pour que ces derniers ne soient pas enserrés dans un délai de trois mois, ce délai doit être renouvelable.
Cet amendement supprime le terme fixé aux conseils municipaux pour se prononcer sur le projet de périmètre. Il aboutit donc à bloquer la procédure.
L’avis de la commission est par conséquent défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 57 rectifié, présenté par MM. Vasselle et Revet, Mme Procaccia et M. Pointereau, est ainsi libellé :
Alinéa 10
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
En cas d'avis défavorable de la commission départementale de la coopération intercommunale, le représentant de l'État dans le département fait une nouvelle proposition de schéma en tenant compte de l'avis motivée de celle-ci.
La parole est à M. Alain Vasselle.
Il s’agit d’un amendement de conséquence de l’amendement que nous avons adopté à l’alinéa précédent, lequel concernait les syndicats de communes alors que celui-ci concerne les communes.
De la même façon, je le rectifie en remplaçant le mot : « schéma » par le mot : « périmètre ».
Je suis donc saisi d’un amendement n° 57 rectifié bis, présenté par MM. Vasselle et Revet, Mme Procaccia et M. Pointereau, qui est ainsi libellé :
Alinéa 10
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
En cas d'avis défavorable de la commission départementale de la coopération intercommunale, le représentant de l'État dans le département fait une nouvelle proposition de périmètre en tenant compte de l'avis motivé de celle-ci.
Quel est l’avis de la commission ?
Le Gouvernement s’en remet également à la sagesse de la Haute Assemblée.
L'amendement est adopté.
Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 263 est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.
L'amendement n° 420 rectifié est présenté par MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 11
Supprimer cet alinéa.
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin, pour défendre l’amendement n° 263.
Cet alinéa 11 de l’article 20 supprime une disposition de l’article L.5211-41-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que l’ensemble des conseils municipaux des communes concernées par la fusion se prononcent sur la répartition des sièges au sein du conseil du nouvel EPCI.
Il nous paraît pourtant totalement légitime que les communes, principales intéressées par la modification du périmètre de l’EPCI, puissent se charger de la répartition des sièges au sein du conseil communautaire nouvellement créé.
Cette répartition doit se faire à la suite d’un accord, après concertation de l’ensemble des communes, ce qui entre pleinement dans la logique de l’intercommunalité, laquelle doit se fonder, nous le rappelons, sur des accords de coopération.
La parole est à M. Claude Jeannerot, pour présenter l'amendement n° 420 rectifié.
Cet amendement vise tout simplement à maintenir le texte actuellement en vigueur, lequel prévoit que les conseils municipaux de toutes les communes intéressées par le projet de fusion se prononcent sur la répartition des sièges au conseil du nouvel établissement. En effet, nous ne comprenons pas pourquoi le I de l’article L.5211-41-3 du code général des collectivités territoriales serait supprimé par le projet de loi.
La répartition des sièges au sein du nouveau conseil communautaire sera établie conformément au droit commun, ainsi que nous l’avons déjà voté. En attendant, ce sont les textes actuels qui s’appliquent.
L’avis de la commission est donc défavorable.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 263 et 420 rectifié bis.
Les amendements ne sont pas adoptés.
L'amendement n° 42 rectifié, présenté par MM. Alduy, Beaumont, Béteille, J. Blanc, Chatillon, Ferrand, B. Fournier, Gilles et Grignon, Mme Henneron, MM. Laménie, Legendre, Martin et Milon, Mme Sittler et MM. Thiollière, Vasselle et Vial, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 11
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
Le I est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« À titre dérogatoire, et dans le respect du schéma d'orientation de l'intercommunalité établi par le représentant de l'État dans le département, un établissement public de coopération intercommunale issu d'une fusion peut contenir une enclave lors de sa création. »
La parole est à M. René Beaumont.
Des établissements publics de coopération intercommunale peuvent être empêchés de fusionner lorsque le nouvel établissement public issu de la fusion contiendrait une enclave, quand bien même la fusion de ces établissements publics s’inscrirait dans le cadre du schéma d’orientation de l’intercommunalité établi par le représentant de l’État dans le département.
Le présent amendement a pour objet de remédier à cette lacune afin de favoriser la rationalisation de la carte intercommunale.
Il se situe dans le droit fil de l’amendement n° 105 rectifié ter, déposé par François-Noël Buffet et plusieurs de mes collègues, amendement que j’ai eu l’honneur de défendre hier soir et qui a été adopté après avoir reçu un avis favorable de la commission et du Gouvernement : nous estimons, contrairement à certains de nos collègues, que les enclaves ou les communes isolées doivent être systématiquement prises en compte, avec toutes les mesures de protection que nous avons introduites hier.
Cet amendement introduit une dérogation au principe de suppression des communes enclavées posé par l’article 16, ce qui soulèvera certainement des problèmes pour l’application des projets de schéma.
La commission souhaite donc le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.
Je ne comprends pas bien en effet que notre collègue René Beaumont ait déposé un tel amendement. Hier, nous avons parlé, me semble-t-il, d’enclave sans habitant, ce qui n’est pas du tout le cas ici.
Dans le cas d’une fusion, le préfet doit intégrer la commune enclavée au sein de l’EPCI.
Cet amendement vise à statufier l’enclave de manière définitive, alors que la suppression des enclaves constitue l’alpha et l’oméga de l’intercommunalité.
Je souhaite, tout d’abord, préciser à M. Braye que l’amendement n° 105 rectifié ter que nous avons examiné hier visait bien les enclaves que constituent les communes isolées !
Je ne partage pas votre point de vue, mon cher collègue, et je parle en connaissance de cause de cet amendement, puisque je l’ai déposé conjointement avec mon collègue François-Noël Buffet et que je l’ai moi-même défendu.
Cela étant dit, après avoir écouté les avis de la commission et du Gouvernement, dont je regrette les positions, je retire mon amendement, monsieur le président.
L’amendement n° 42 rectifié est retiré.
L'amendement n° 264, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 12
Supprimer cet alinéa.
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
L’article 20 du projet de loi a pour objet de simplifier la procédure de fusion des établissements publics de coopération intercommunale dont l’un au moins est à fiscalité propre.
Jusqu’à présent la loi prévoyait que la fusion pouvait être décidée par arrêté du ou des représentants de l’État dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux et des organes délibérants des EPCI. Mais cet accord devait être exprimé par les organes délibérants des établissements publics et par deux tiers au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.
Or l’article 20 prévoit de limiter l’accord aux seuls conseils municipaux. Désormais, les organes délibérants des EPCI appelés à fusionner ne pourront plus donner leur avis.
Les organes représentant les échelons locaux, c'est-à-dire la région, le département et la commune, se trouvent donc systématiquement dépossédés de leurs droits au profit de l’État et de ses représentants. Nous l’avons déjà dit à maintes reprises, ce projet de loi vient démolir un travail de décentralisation qui a été engagé en France depuis presque trente ans, et l’article 20 en est une preuve supplémentaire.
Par cet amendement, nous demandons que les organes délibérants des EPCI gardent la possibilité de donner leur avis sur des décisions visant à fusionner les établissements publics entre eux et engageant l’avenir de ces derniers.
Cet amendement est contraire à la simplification proposée par l’article 20, laquelle consiste à supprimer l’accord des EPCI à la fusion, en renforçant parallèlement les conditions de majorité requises pour recueillir l’accord des communes. L’avis de la commission est donc défavorable.
Monsieur le président, il s’agit plutôt d’un rappel au règlement. Les pendules semblent déréglées, puisque les temps de parole attribués aux orateurs sont variables. Ils ne sont pas systématiquement de trois minutes pour la présentation des amendements et de cinq minutes pour les explications de vote. Il faudrait qu’ils soient un peu plus respectés.
Mon cher collègue, je vais y veiller, mais il me semble que, depuis ce matin, nous sommes restés dans les limites fixées par le règlement. Je rappelle, en outre, que le président de la commission peut intervenir à tout moment.
Je mets aux voix l'amendement n° 264.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 265, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 13
Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :
7° La deuxième phrase du II est ainsi rédigée :
« Cet accord doit être exprimé par les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale et par l'ensemble des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le projet. » ;
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
Notre amendement de réécriture permet de respecter le principe de libre administration des collectivités locales.
En effet, l’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales dispose que la fusion est entérinée après l’accord, notamment, des « deux tiers au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population ».
De fait, des communes peuvent se voir imposer la fusion, cette contrainte pesant évidemment sur les communes les moins peuplées. Nous souhaitons réparer cette inégalité en précisant que l’accord doit être exprimé à l’unanimité des conseils municipaux concernés par le projet de fusion.
Les procédures de fusion doivent respecter la liberté des communes qui ne souhaitent pas en faire partie. Ce principe de libre administration est garanti par la Constitution.
Tel est l’objet de cet amendement, que j’ai exposé sans avoir dépassé, me semble-t-il, le temps de parole qui m’était imparti, monsieur le président !
Je n’ai jamais eu ce sentiment, ma chère collègue !
Quel est l’avis de la commission ?
Comme pour l’amendement précédent et pour les mêmes raisons, la commission émet un avis défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L'amendement n° 266, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéas 14 et 15
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
Dans la suite logique des amendements défendus précédemment, nous refusons de donner à la commune qui dispose de la population la plus nombreuse une prérogative particulière.
Or, en attribuant un rôle prépondérant à la commune la plus importante démographiquement, votre disposition aura pour conséquence d’établir une sorte de hiérarchie entre les communes membres de l’intercommunalité, ce qui contrevient au principe constitutionnel de non-tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre.
De plus, une telle mesure délivre un droit de veto à la commune la plus peuplée, car elle seule peut refuser la fusion.
Nous le répétons, les éventuelles fusions ne peuvent être décidées sans l’accord des intéressés.
Les seuils que vous instaurez sont clairement attentatoires au principe même de l’intercommunalité, qui repose sur la coopération volontaire entre collectivités.
La mesure que vous proposez s’inscrit parfaitement dans la logique de votre projet de loi, que nous combattons parce que nous pensons qu’il nuira gravement à la démocratie locale.
Nous demandons donc la suppression d’une disposition portant atteinte à l’égalité entre les communes.
L'amendement n° 77 rectifié, présenté par M. Pointereau, Mme Procaccia, MM. Revet, Pillet, Pinton, Mayet, B. Fournier, Houel, Juilhard et Trillard et Mme Rozier, est ainsi libellé :
Alinéa 15, première phrase
Rédiger comme suit cette phrase :
Cette majorité doit nécessairement comprendre au moins les deux tiers des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, qui sont regroupées dans chacun des établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée, ces deux tiers comprenant le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse du futur périmètre.
La parole est à M. Rémy Pointereau.
M. Rémy Pointereau. Une minute devrait suffire pour présenter cet amendement !
Sourires
Il est très important. En effet, je n’imagine pas que l’on puisse fusionner deux communautés de communes sans un accord plus que majoritaire des conseils municipaux, et donc de la population.
Aussi, je propose que la fusion n’ait lieu qu’après l’accord au moins, non pas d’un tiers, mais de deux tiers des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, qui sont regroupées dans chacun des établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée, ces deux tiers comprenant le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse du futur périmètre.
Rendre possible la fusion de deux communautés de communes par l’accord d’un tiers seulement des conseils municipaux poserait des problèmes insolubles.
L'amendement n° 86 rectifié, présenté par MM. Cornu et Buffet, est ainsi libellé :
Alinéa 15, deuxième phrase
Compléter la deuxième phrase par les mots :
lorsque sa population est supérieure au quart de la population du futur périmètre
Cet amendement n’est pas soutenu.
Je suis donc saisi d’un amendement n° 723, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, qui reprend le contenu de l’amendement n° 86 rectifié.
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur les amendements n° 266 et 77 rectifié.
La commission reprend cet amendement, car elle partage le souci de ses auteurs. Le projet de périmètre peut inclure des communes ayant une population comparable.
L’amendement n° 266 étant contraire à la position de la commission, cette dernière émet un avis défavorable.
Concernant l’amendement n° 77 rectifié, nous comprenons très bien la logique exposée par M. Pointereau, mais nous risquons de bloquer complètement le processus de fusion en en durcissant trop les conditions. Le texte de la commission est le fruit d’un compromis équilibré entre la proposition du Gouvernement et celle de M. Pointereau.
La commission sollicite donc le retrait de l’amendement n° 77 rectifié.
L’avis du Gouvernement est défavorable sur l’amendement n° 266.
Concernant l’amendement n° 77 rectifié, le Gouvernement souhaite, comme la commission, qu’il soit retiré, car la procédure proposée rendrait plus difficiles les fusions entre EPCI, ce qui va à l’encontre du but recherché.
En revanche, le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 723.
Je ne retire pas l’amendement n° 77 rectifié, mais je le rectifie en indiquant que l’accord doit être exprimé par les deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population.
Cela me paraît être un minimum. En effet, une ville-centre entourée de communes rurales peut-elle légitimement contraindre ces dernières à fusionner ? Dans mon département, par exemple, les deux tiers des conseils municipaux refusent de fusionner avec une autre communauté de communes. Avec le texte de la commission, une ville-centre importante à proximité les y obligerait automatiquement. Cette procédure est inacceptable.
Je suis donc saisi de l’amendement n° 77 rectifié bis, présenté par M. Pointereau, Mme Procaccia, MM. Revet, Pillet, Pinton, Mayet, B. Fournier, Houel, Juilhard et Trillard et Mme Rozier, et ainsi libellé :
Alinéa 15, première phrase
Rédiger comme suit cette phrase :
Cette majorité doit nécessairement comprendre au moins les deux tiers des conseils municipaux des communes représentant la moitié de la population, ou la moitié des communes représentant les deux tiers de la population, qui sont regroupées dans chacun des établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée, cette majorité comprenant le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse du futur périmètre.
Quel est l’avis de la commission ?
Cet amendement, qui vient d’être déposé, n’a pas été examiné par la commission. Toutefois, à titre personnel, j’y suis favorable. En effet, je ne vois pas d’inconvénient à ce que l’on reprenne les majorités qualifiées.
Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.
Il s’agit de la règle de la double majorité, que nous connaissons. Cette proposition n’est donc pas choquante.
Je suis très favorable à la rectification que vient de proposer M. Pointereau à l’amendement que j’ai cosigné avec lui.
Tout d’abord, il s’agit de s’en tenir au principe selon lequel la fusion doit se décider sur la base du volontariat.
Ensuite, nous espérons tous que la loi que nous voterons sera appliquée. Comment pourrait-on faire appliquer une loi qui n’aurait pas l’aval d’une majorité des habitants ou des responsables locaux ?
L’amendement n° 77 rectifié bis est donc un bon amendement, et je le voterai.
Je veux remercier la commission et le Gouvernement d’avoir accepté la rectification proposée par M. Pointereau.
Il n’est pas acceptable de donner le droit de veto à une commune représentant 25 % de la population, donc de lui donner la possibilité de bloquer une fusion, alors que 75 % de la population pourraient y être favorables.
Selon cette règle, dans la communauté d’agglomération de Plaine-Commune, par exemple, où une commune compte 26 % de la population et la suivante n’en représente que 24 %, c’est la première qui se verrait attribuer le droit de veto !
Je crois au contraire qu’il faut raisonner de manière pragmatique.
Je remercie également Rémy Pointereau d’avoir modifié son amendement initial qui prévoyait une majorité superqualifiée de deux fois deux tiers. La règle de la majorité qualifiée existe dans notre droit et elle est régulièrement appliquée. Cessons d’en créer de nouvelles qui bloqueraient le système !
Je suis donc très favorable à l’amendement n° 77 rectifié bis.
Je ferai deux commentaires sur cet amendement.
Premièrement, il eût été incompréhensible que nous retenions une majorité qualifiée différente pour les fusions d’EPCI et pour la création d’une intercommunalité. La fusion est en effet un acte beaucoup plus fort, qui pousse encore plus loin l’intégration des collectivités et qui est d’une autre nature que la coopération intercommunale.
Deuxièmement, je souhaite que cette même majorité qualifiée s’applique dans l’ensemble du texte. C’est d’ailleurs le sens d’un amendement que je défendrai à l’article 35. Comme l’a dit Dominique Braye, nous devons éviter d’adopter des dispositions à géométrie variable, car les élus ne s’y retrouveraient plus. Il nous faut au contraire rendre ce texte, qui est suffisamment complexe, le plus lisible possible.
Je remercie donc Rémy Pointereau d’avoir accepté de rectifier son amendement, que je voterai.
Pour notre part, nous soutiendrons l’amendement de M. Pointereau. En effet, ce qu’il propose, c’est vraiment le bon sens. On ne comprendrait pas que, pour créer une communauté de communes de dix communes, il faudrait une majorité qualifiée des conseils municipaux concernés, les deux tiers correspondant à la moitié de la population, ou l’inverse, et que pour entrer de fait dans une communauté de communes comprenant vingt communes, c'est-à-dire deux fois plus, on se contente de l’accord du tiers des conseils municipaux, c'est-à-dire que l’on ne sollicite pas un vote majoritaire ; c’est tout à fait clair !
Je m’intéresse au plus haut point, comme vous tous, à ce débat. J’espère donc que les propositions du Sénat seront prises en compte au cours de la navette.
Nos travaux jettent rétrospectivement un jour intéressant sur les intentions du Gouvernement. Il est désormais établi qu’il était partisan de créer des métropoles même en cas de désaccord des élus concernés, qu’il souhaitait que le préfet élabore la carte de l’intercommunalité, et que les départements puissent fusionner même si l’un des conseils généraux concernés n’avait pas donné son accord. Était en effet prévue dans le projet de loi, avant la suppression bienvenue de cette disposition par le Sénat, la possibilité pour le Gouvernement de solliciter le suffrage des électeurs en cas d’avis défavorable du conseil général.
Le texte du Gouvernement prévoyait également la possibilité pour des régions ou des départements de fusionner sans l’accord des assemblées délibérantes et des populations concernées.
Les collaborateurs de M. le secrétaire d’État font des signes de dénégation
C’est n’importe quoi ! N’insultez pas les collaborateurs du Gouvernement !
Monsieur Braye, c’est vous qui dites n’importe quoi, car ce que je rappelle figure noir sur blanc dans le projet de loi ; si vous en doutez, je suis prêt à vous le démontrer.
Je voulais simplement souligner qu’il était très heureux que, pour entrer de fait dans un EPCI plus grand, on sollicite a minima les mêmes conditions que pour entrer dans un EPCI de moindre taille.
Donc, nous votons l’amendement de M. Pointereau et nous le remercions de sa proposition.
Tout ce qui ira contre les tendances recentralisatrices très importantes dans ce texte bénéficiera d’ailleurs de notre soutien.
Je voterai moi aussi cet amendement mesuré et équilibré, qui évitera, contrairement au texte initial, un certain nombre de rancœurs et de frustrations sur le terrain.
La commission émet un avis favorable sur l’amendement n° 77 rectifié bis.
Je rappelle, par ailleurs, qu’elle a repris le contenu de l’amendement n° 86 rectifié, non soutenu, devenu l’amendement n° 723. Nous souhaitons transformer ce dernier en sous-amendement afin d’éviter qu’il ne devienne sans objet en cas d’adoption de l’amendement n° 77 rectifié bis.
Ce sous-amendement vise à prévoir un seuil démographique minimal de 25 % de la population totale du futur EPCI pour que la commune la plus peuplée puisse exercer son droit de veto. Le droit de veto est donc maintenu : il n’est pas incohérent qu’une commune comptant le quart de la population totale du périmètre puisse s’opposer à la fusion.
Je suis donc saisi d’un sous-amendement n° 723 rectifié, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, et ainsi libellé :
Amendement n° 77 rectifié bis, alinéa 3
Compléter cet alinéa par les mots :
lorsque sa population est supérieure au quart de la population du futur périmètre
Je rappelle que le Gouvernement a émis un avis favorable.
Je mets aux voix l’amendement n° 266.
L’amendement n’est pas adopté.
La parole est à M. Dominique Braye, pour explication de vote sur le sous-amendement n° 723 rectifié.
Si je comprends bien ce sous-amendement, la commission veut conserver à la commune la plus peuplée son droit de veto si elle compte 25 % de la population totale du futur périmètre ?
Je préférerais, pour ma part, que l’on s’en tienne à la majorité qualifiée, à la double majorité telle qu’elle est présentée dans l’amendement n° 77 rectifié bis, sans droit de veto d’une commune comptant 25 % de la population totale.
Aussi, je ne voterai pas le sous-amendement n° 723 rectifié dont le rejet entraînera la suppression du droit de veto.
L’amendement n° 77 rectifié bis prévoit un droit de veto, mais il ne fixe pas de seuil de population.
Aux termes de cet amendement, la commune la plus peuplée, même si elle ne comprend que 10 % de la population totale, pourrait s’opposer à la fusion. Ce serait là un bien étrange droit de veto ! Imaginez dix communes comptant chacune 1 000 habitants ; celle qui en compte 1001 pourrait, seule, s’opposer à la fusion !
C’est pourquoi la commission propose, par le sous-amendement n° 723 rectifié, d’accorder cette faculté aux seules communes dont la population est supérieure au quart de l’ensemble. Cela me paraît cohérent !
La majorité qualifiée, c’est plus de la moitié de la population et deux tiers des conseillers municipaux, ce qui est largement suffisant !
Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants, afin que chacun soit au clair sur le contenu de l’amendement et du sous-amendement.
La séance est suspendue.
La séance, suspendue à dix heures cinquante-cinq, est reprise à onze heures cinq.
La séance est reprise.
La parole est à M. le président de la commission.
Nous sommes d’accord sur le principe de la double majorité, à savoir les deux tiers des communes représentant la moitié de la population ou la moitié des communes représentant les deux tiers de la population.
L’amendement n° 77 rectifié bis tend à prévoir que cette majorité comprend « le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse du futur périmètre ».
C’est, en effet, un droit de veto. Or la commission a estimé que ce dernier n’était pas justifié en cas de différence infime entre la population des différentes communes. Comme je l’ai expliqué tout à l’heure, il suffirait qu’une commune compte un habitant de plus que les autres pour qu’elle ait la possibilité d’interdire toute fusion.
C’est pourquoi la commission a repris l’amendement n° 86 rectifié sous la forme d’un sous-amendement n° 723 rectifié à l’amendement n° 77 rectifié bis, afin de réserver le droit de veto à la commune dont la population est la plus nombreuse et dépasse 25 % de la population totale du futur périmètre.
En l’absence d’une telle précision, un certain nombre de communes pourraient effectuer une OPA sur la commune-centre, ce qui n’est pas normal.
Ce sous-amendement s’inscrit de façon cohérente dans la logique de tous nos travaux tendant à élaborer des positions équilibrées, notamment en matière de démographie.
D’aucuns peuvent ne pas être d’accord. De toute façon, certains veulent « manger » la commune-centre.
Monsieur Braye, c’est la raison pour laquelle j’estime que nous devons nous élever au-dessus des problématiques locales et essayer d’instaurer un système à peu près cohérent sur l’ensemble du territoire de notre pays.
Il existera toujours des cas délicats, qui résultent non de problèmes objectifs, mais de conflits de personnes.
L’amendement n° 77 rectifié bis me satisfait tout à fait, car il introduit de la lisibilité dans le système.
Lorsque les communautés de communes ont été créées, une majorité qualifiée a été exigée selon la règle des deux tiers des conseils et la moitié de la population ou vice-versa. Ce système est cohérent et logique. Je ne vois pas pourquoi, à l’occasion d’une fusion future, cette règle serait maintenant changée.
Comme M. Vasselle l’a indiqué tout à l’heure, elle doit prévaloir dans tout le texte, faute de quoi nous ne retrouverons pas nos petits.
Ensuite, dès lors que l’on retient cette règle, pourquoi serait-il nécessaire de prévoir un droit de veto, puisque, avec ce système de la majorité qualifiée, la commune la plus importante a réellement du poids dans la prise de décision ?
Mes chers collègues, aujourd'hui, les quelque 2 600 communautés de communes existantes, dont plus de 40 % sont rurales, comptent, en moyenne, 6 000 habitants et 20 communes. Quand on fait le calcul en prenant en compte ces données, on s’aperçoit que cette règle de la majorité qualifiée suffit amplement…
… pour faire en sorte, effectivement, que les problèmes soient résolus.
En outre, et surtout, si un droit de veto est instauré, tout le système risque de se trouver bloqué. En effet, pour quelles raisons des communautés de communes voudraient-elles alors fusionner ?
Telles sont les raisons pour lesquelles je suis opposé au droit de veto.
Permettez-moi de rappeler que c’est l’amendement n° 77 rectifié bis qui prévoit un droit de veto pour la commune dont la population est la plus nombreuse du futur périmètre.
Par son sous-amendement n° 723 rectifié, la commission a voulu limiter ce droit de veto en le réservant à la commune dont la population dépasse 25 % de la population totale du futur EPIC.
En effet, la commission trouvait anormal que n’importe quelle commune, par exemple un chef-lieu de canton, à condition de compter un habitant de plus que les autres, puisse exercer un droit de veto.
Cela étant, si vous ne voulez pas de droit de veto, c’est un autre problème !
Je souscris aux propos de M. Dubois et je souhaite apporter une rectification à l’amendement n° 77 rectifié bis en proposant la rédaction suivante : « Cette majorité doit nécessairement comprendre au moins les deux tiers des conseils municipaux des communes représentant la moitié de la population, ou la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population, qui sont regroupées dans chacun des établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée. »
Cette majorité qualifiée doit s’appliquer de façon identique à tous les articles que nous allons examiner.
En effet, mon cher collègue ! C’est la règle de la majorité qualifiée qui s’applique. Je ne vois pas pourquoi il faudrait modifier un système qui a toujours bien fonctionné et introduire un droit de veto.
Je suis donc saisi d’un amendement n° 77 rectifié ter, présenté par M. Pointereau, Mme Procaccia, MM. Revet, Pillet, Pinton, Mayet, B. Fournier, Houel, Juilhard et Trillard et Mme Rozier, ainsi libellé :
Alinéa 15, première phrase
Rédiger comme suit cette phrase :
Cette majorité doit nécessairement comprendre au moins les deux tiers des conseils municipaux des communes représentant la moitié de la population, ou la moitié des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, qui sont regroupées dans chacun des établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée.
La présidence de séance est neutre par définition, mais permettez-moi d’observer que cette rédaction a le mérite d’être plus lisible.
Je souscris totalement aux propos de MM. Dubois et Pointereau, ainsi qu’à l’amendement n° 77 rectifié ter. Tout le monde a le droit de se tromper, et dès lors que l’on s’en aperçoit avant le vote, il est possible d’apporter une rectification.
Cela étant, si le sous-amendement n° 723 rectifié est maintenu, je ne voterai malheureusement pas l’amendement, car je pense qu’il ne faut pas instituer de droit de veto.
À partir du moment où le droit de veto disparaît, le sous-amendement n° 723 rectifié qui tendait à le limiter n’a plus d’objet. Par conséquent, je le retire, monsieur le président.
Le sous-amendement n° 723 rectifié est retiré.
La parole est à M. Alain Vasselle, pour explication de vote.
Je remercie M. Pointereau d’avoir rectifié son amendement. S’il ne l’avait pas fait, j’aurais déposé un sous-amendement tendant à la suppression de la dernière phrase du texte initial.
Je veux tranquilliser M. le président de la commission et lui dire qu’il avait raison. Si la rédaction initiale de l’amendement de M. Pointereau avait été maintenue, l’adoption du sous-amendement n° 723 rectifié de la commission aurait été un moindre mal.
Cela étant, si l’amendement n° 86 rectifié avait été soutenu, je m’y serais opposé, car je ne partage pas le point de vue de ses auteurs.
La rédaction de l’amendement n° 77 rectifié me convient très bien, d’autant plus que, comme beaucoup d’entre vous, mes chers collègues, j’ai l’expérience de la présidence d’une intercommunalité où la population de la commune-centre représente bien plus du quart du total des habitants. Cette commune-centre disposait déjà, en vertu du texte initial du code général des collectivités territoriales, d’un droit de veto sur le transfert de ses compétences à l’intercommunalité. Or, aujourd'hui, les petites communes situées dans sa périphérie ont compris, avec bon sens, qu’un certain nombre d’équipements et de services devaient s’installer dans la commune-centre et qu’il ne fallait pas s’y opposer. Nous travaillons ensemble en bonne intelligence.
Je ne comprends donc pas pourquoi nous introduirions aujourd'hui dans la loi un droit de veto qui a peut-être eu un sens dans le passé, mais qui n’en possède plus aujourd'hui.
La majorité qualifiée doit donc s’appliquer, et c’est la règle que le Sénat retiendra sans doute, dans sa sagesse habituelle.
Je reconnais que M. le président de la commission des lois a voulu avancer sur cette question. Manifestement, la Haute Assemblée souhaite aller encore plus loin, et je remercie M. Pointereau d’avoir formulé des propositions en ce sens.
Monsieur le secrétaire d’État, je vous poserai deux questions.
Tout d'abord, comment peut-on envisager que 25 % de la population dictent leur loi aux 75 % restants, surtout pour une question aussi importante que la fusion ?
Nous devons nous entendre pour favoriser le plus possible les fusions. Or, à l’évidence, si les villes-centres craignent parfois ces dernières, c’est parce que les établissements publics de coopération intercommunale voisins n’ont pas accompli autant d’efforts que celui auquel elles appartiennent. J’estime que ce n’est pas là une bonne raison ! Comme vous l’avez vous-même souligné, monsieur le secrétaire d'État, la solidarité doit s’exercer, et il faut absolument favoriser la constitution de périmètres cohérents, non pas pour nous, mais pour garantir la pérennité des intercommunalités.
Pour conclure, si nous avions retenu le seuil de 25 %, nous aurions acté un recul considérable. Dans les lois précédentes, la commune-centre devait représenter plus de 50 % de la population pour exercer un droit de veto. Avec la rédaction que la commission nous proposait, ce seuil tombait à 25 % !
Monsieur le secrétaire d'État, monsieur le président de la commission, j’y insiste, il faut tout faire pour favoriser les fusions et constituer des périmètres pertinents, ce qui implique de supprimer tous les obstacles à ce processus. Tel est bien l’objet de l’amendement n° 77 rectifié ter.
Sourires sur les travées du groupe socialiste.
Je me rallie à cette règle de la majorité qualifiée, que nous connaissons bien et que nous avons instaurée dans de nombreux domaines. Si nous avions créé un droit de veto, quel que soit le seuil à partir duquel celui-ci se serait appliqué, nous serions allés à l’encontre de l’esprit de l’intercommunalité.
Je ne veux pas relancer notre débat, mais il me semble évident, pour l’avoir vécu, que partout où l’on institue un droit de veto, on monte deux fronts l’un contre l’autre, ce qu’il faut absolument éviter. La règle de la majorité qualifiée, que nous appliquons déjà et qui permet aux acteurs de se retrouver autour d’un objectif commun, constitue un bon choix.
Je voudrais expliquer le vote de mon groupe.
J’ai souligné tout à l'heure notre accord avec l’amendement n° 77 rectifié de M. Pointereau.
En réalité, nous débattons ici de deux questions distinctes.
Tout d’abord, et notre position sur ce point est très claire, nous sommes opposés au texte du Gouvernement, qui aurait permis à un tiers des conseils municipaux de décider de la fusion de communautés de communes ou d’agglomération. Selon nous, c’était totalement inenvisageable.
Donc, nous savons gré à M. Pointereau d’avoir proposé de rétablir la règle de la majorité des deux tiers des communes représentant la moitié de la population, ou de la moitié des communes représentant les deux tiers de la population.
En revanche, la question dont nous débattons depuis une demi-heure, relative à la ville-centre, la commune la plus peuplée et son droit de veto, a embrouillé le débat. Les dispositions de l’amendement n° 77 rectifié maintenaient la situation existante.
Nous estimons, nous, que c’est une question délicate, difficile, et la confusion du débat a montré que manifestement les choses n’étaient pas mûres. Donc, pour notre part, nous nous abstiendrons.
M. Jean-Pierre Sueur. En effet, nous sommes d’accord avec l’amendement n° 77 rectifié, mais nous pensons que ses versions bis ou ter tendent à interférer de façon tout à fait inutile avec la question de la ville-centre, de la commune la plus peuplée, de la règle de majorité et du droit de veto. Il faut que cette question mûrisse.
Exclamations ironiques sur les travées de l ’ UMP.
Nous aurions préféré qu’on en reste à la rédaction initiale de l’amendement n° 77 rectifié que nous aurions voté.
Par conséquent, notre abstention signifie que nous sommes favorables à l’amendement n° 77 rectifié, mais que nous ne voulons pas prendre une position qui change les réalités s’agissant des villes-centres, des communes les plus peuplées et du droit de veto.
J’indique simplement que le maintien d’un droit de veto pour les communes qui représentent 25 % de la population totale de l’EPCI pouvait comporter un danger : imaginons que, au sein d’une intercommunalité, deux communes se situent au-dessus du seuil de 25 % et que les autres soient toutes faiblement peuplées ; l’une de ces deux communes pourrait disposer d’un droit de veto, parce qu’elle compterait un ou deux habitants de plus que sa voisine, qui n’aurait pas la même prérogative.
Naguère, dans le cadre de la loi Rocard, avait été mis au point un dispositif qui, outre le respect de ce seuil de 25 %, exigeait de façon astucieuse une majorité qualifiée renforcée, puisque les trois quarts des communes concernées devaient représenter les deux tiers de la population, ou les deux tiers des communes, représenter les trois quarts de la population, ce qui permettait de contourner l’obstacle.
Pour l’instant, au stade de la première lecture, nous pouvons nous en tenir, me semble-t-il, à l’amendement n° 77 rectifié ter.
Je voterai l’amendement n° 77 rectifié ter. Je me rallie entièrement à la règle de la majorité qualifiée, qui est en quelque sorte de droit commun, selon laquelle il faut l’accord des deux tiers des communes représentant la moitié de la population, ou de la moitié des communes représentant les deux tiers de la population. De grâce, ne multiplions pas les règles !
Cela étant, accorder un droit de veto à une commune me semble une idée intéressante, même s’il reste à fixer le seuil à partir duquel cette prérogative s’appliquerait, …
En effet, la finalité des EPCI est d'abord et avant tout de favoriser le développement économique. Or celui-ci ne se fait pas sans quelques points d’accroche forts, …
…. les villes-centres, en effet, ou villes-pivots – appelez-les comme vous voudrez, mes chers collègues ! Nous vivons cette réalité dans nos départements.
Nous avons commencé à débattre de cette question, ce qui n’était pas inutile. J’espère que la navette parlementaire nous permettra d’avancer.
Certes, monsieur Braye, mais, je le répète, cette question mérite réflexion.
Mes chers collègues, ce débat a été très enrichissant et le Sénat a parfaitement joué son rôle. Soyez-en tous remerciés !
Je mets aux voix l'amendement n° 77 rectifié ter.
L'amendement est adopté.
L'amendement n° 267, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 18
Remplacer les mots :
sur l'ensemble de son périmètre
par les mots :
dans les anciens périmètres où celles-ci s'exerçaient
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
La manière dont la fusion des EPCI est envisagée dans ce texte laisse tout de même penser qu’il s'agira davantage d’un accord entre ces établissements que de la création d’un nouvel EPCI composé de communes en nombre plus important, alors que celles-ci doivent pouvoir définir le mode de fonctionnement de l’intercommunalité.
Nous considérons que les communes qui composent le nouvel EPCI doivent rester prépondérantes. En adhérant à l’intercommunalité à laquelle elles appartenaient auparavant, elles n’ont pas renoncé à leur pouvoir de décision. Elles ne le feront pas davantage en entrant dans le nouvel EPCI.
Imposer des compétences issues de chacun des anciens EPCI dans l’intégralité du périmètre du nouvel établissement, c’est obliger une partie des communes à exercer des compétences dont elles ne se chargeaient pas jusqu’alors ; c’est aller au-delà de ce qui existait à la date de la création du nouvel EPCI.
Il n’est pas possible de considérer qu’il y a là un accord tacite des communes membres. Libre à ces dernières de prendre de nouvelles décisions en matière de compétences.
Les dispositions de cet amendement aboutiraient à une gestion différenciée du territoire pour l’exercice des compétences optionnelles et supplémentaires, ce qui est contraire à un développement cohérent et harmonieux dans l’ensemble du périmètre concerné.
La commission émet donc un avis défavorable.
Le Gouvernement émet également un avis défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 268, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 19, deuxième phrase
Supprimer cette phrase.
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
L’alinéa 19 de l’article 20 du projet de loi prévoit que l’exercice des compétences du nouvel EPCI résultant de la fusion exige la reconnaissance de l’intérêt communautaire de l’établissement ; cette dernière notion a d'ailleurs toujours posé problème, dès la création des EPCI.
L’intérêt communautaire doit permettre de définir clairement les axes d’intervention de la communauté : il précise la ligne de partage, au sein d’une compétence, entre les domaines d’action qui sont transférés à la communauté et ceux qui restent confiés aux communes.
Sa définition emporte donc des conséquences directes sur la répartition, le champ et l’étendue des compétences. Elle est un élément essentiel de l’accord qui fonde la constitution d’une intercommunalité, et qui doit donc être défini avec précision.
La loi du 12 juillet 1999 n’avait pas prévu de délai pour la définition de l’intérêt communautaire. Celle-ci a été précisée dans la loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales.
Nous avions alors souligné que, tel qu’il était défini dans l’article 112 de cette loi, l’intérêt communautaire risquait d’entraîner un transfert de compétences massif et artificiel des communes vers les intercommunalités. Nous avions exprimé nos craintes que l’intérêt communautaire lui-même, ainsi que son corollaire, la construction d’un projet commun, ne soient à terme niés.
Nous éprouvons les mêmes sentiments à la lecture de l’alinéa 19 de l’article 20, puisque celui-ci conduit à définir l’intérêt communautaire au profit de la structure intercommunale, sans qu’il ait été clairement précisé et décidé.
Or il ne s’agit pas ici de compétences qui, de par la loi, doivent être obligatoirement transférées à l’intercommunalité. Par conséquent, il paraît beaucoup plus légitime de considérer que, faute de définition précise, les compétences pouvant ressortir à l’intérêt communautaire ne sauraient être transférées par défaut au nouvel EPCI.
Nous considérons que, pour porter dignement son nom, l’intérêt communautaire doit être expressément reconnu par le conseil communautaire, et non pas défini par abstention.
Nous avons déjà rencontré plusieurs fois ce problème : si cet amendement était adopté, le transfert des compétences de l’EPCI serait bloqué.
La commission émet donc un avis défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 662, présenté par MM. Bernard-Reymond, Doublet, Laurent, Gouteyron, Alduy, Milon, Dufaut et Laménie, Mme Sittler et MM. Leclerc et Vasselle, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
« La fonction de président d'une communauté de communes ou d'agglomération est incompatible avec celle de maire d'une commune de plus de 30 000 habitants. »
La parole est à M. Pierre Bernard-Reymond.
Cet amendement vise à limiter le cumul excessif de mandats. J’ai déjà eu l’occasion d’aborder ce sujet lors de l’examen des précédents articles. Autant le Gouvernement que la commission des lois m’ont fait valoir que cette question serait abordée à l’occasion de la discussion d’un prochain projet de loi.
C’est pourquoi, par cohérence, je retire cet amendement, monsieur le président.
L'article 20 est adopté.
L'amendement n° 499 rectifié bis, présenté par Mme Procaccia et MM. Cambon, Demuynck, Dallier, Vasselle et Pointereau, est ainsi libellé :
Après l'article 20, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le premier alinéa de l'article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° À la première phrase, les mots : «, par le représentant de l'État dans le département après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale réunie dans la formation prévue au second alinéa de l'article L. 5211-45, » sont supprimés ;
2° La seconde phrase est supprimée.
La parole est à Mme Catherine Procaccia.
Depuis hier, il est beaucoup question de volontariat. Ainsi, M. Alain Fouché a évoqué le cas des communes contraintes d’intégrer des intercommunalités, ce qui est contraire au principe de libre adhésion des collectivités territoriales et au volontariat.
Cet amendement tend à accorder à ces communes la possibilité de sortir de l’intercommunalité, non pour être libres, mais pour en intégrer une autre, sans y être contraintes cette fois, c'est-à-dire sans l’avis du préfet et de la commission départementale de coopération intercommunale.
Je ne doute pas du sort qui sera réservé à cet amendement. Je souhaite toutefois attirer l’attention de mes collègues sur le fait qu’une deuxième lecture aura lieu. Il serait souhaitable qu’une solution soit trouvée à cette occasion pour ces communes.
Je comprends la philosophie qui sous-tend cet amendement. Toutefois, s’il est adopté, le risque est grand que, tous les six ans, en cas de changement de majorité municipale, on se trouve face à une intercommunalité shopping !
Il doit être possible de traiter le problème autrement. C'est la raison pour laquelle la commission demande le retrait de cet amendement.
Je me suis toujours opposé au fait qu’une commune intègre une intercommunalité contre son gré.
Lorsque, dans mon département du Calvados, une commune a souhaité changer d’intercommunalité, nous avons eu à nous pencher à nouveau sur le problème. La commission départementale de coopération intercommunale a alors tenu compte du fait que la commune avait manifesté son refus dans le passé au moment où elle avait intégré l’établissement public de coopération intercommunale.
À mes yeux, il ne faut pas accorder systématiquement aux communes la possibilité de passer d’une intercommunalité à une autre, car cela modifierait tous les équilibres existants et obligerait à refaire les comptes en toutes circonstances. En outre, il n’est pas sûr que le nouveau choix de la commune soit le meilleur.
Je rappelle que ce projet de loi a deux finalités : mener l’intercommunalité à son terme et rationaliser les périmètres. Il faut admettre que, si certains périmètres sont pertinents, d’autres le sont moins. Ne permettons pas à des communes d’aller à droite ou à gauche.
Sourires
C’est à la commission départementale de coopération intercommunale de se prononcer sur la pertinence du périmètre. Nous savons que certaines communes prennent des décisions en fonction des circonstances.
Il arrive qu’une commune soit contrainte d’intégrer une intercommunalité et que ce choix ne se révèle pas pertinent. Mais ce n’est pas toujours le cas ! On a vu trop souvent des communes intégrer une intercommunalité en fonction de critères qui prêtaient à discussion. De grâce, ne favorisons pas ce genre de comportement !
Sans vouloir déplaire à Mme Procaccia, je pense qu’il faut assurer une certaine stabilité aux règles de l’intercommunalité. Je me réjouis d’ailleurs que, par le biais de l'amendement n° 77 rectifié ter, nous soyons revenus aux règles existantes.
Ne chamboulons pas tout. Surtout, ne permettons pas que des initiatives puissent être prises en dehors de l’avis de la commission départementale de coopération intercommunale. Il faut que cette procédure obéisse à des règles.
Certes, il peut y avoir des ajustements, mais, aujourd'hui, l’intercommunalité couvre plus de 90 % du territoire. Autoriser une scissiparité généralisée, un phénomène d’électron libre, des mouvements intervenant indépendamment de l’avis du préfet et de la commission départementale de coopération intercommunale, loin de permettre la rationalisation de l’intercommunalité, provoquerait l’effet contraire. Or ce n’est pas ce que, dans notre immense majorité, nous voulons.
J’ai cosigné cet amendement, dont l’objet me semblait confirmer le principe de libre administration des collectivités locales en accordant aux communes un droit d’appréciation.
Cependant, dans le cadre des dispositions que nous avons adoptées et qui ont fait l’objet de larges débats, nous avons manifesté le souhait de voir la commission départementale de coopération intercommunale jouer un rôle majeur. Il est vrai qu’une telle procédure alourdira le processus et qu’il serait préférable de privilégier les accords entre collectivités par rapport à des décisions qui seraient prises d’en haut.
Néanmoins, sans doute serait-il plus sage de retirer cet amendement. Nous pourrions alors profiter de la navette parlementaire pour tenter de concilier de façon pertinente, d’une part, la décision d’une commune de se retirer volontairement d’une intercommunalité en accord avec l’ensemble des autres communes et, d’autre part, la disposition permettant à la commission départementale de coopération intercommunale et au préfet de se prononcer pour que soit assurée la cohérence du schéma de coopération intercommunale au sein d’un département.
M. Dominique Braye. La navette va permettre de concilier l’inconciliable !
Sourires
Non, monsieur le président, je le retire.
Pour avoir suivi les débats, je me doutais du sort qui serait réservé à cet amendement.
Sur l’ensemble du territoire, 90 % ou 93 % des communes sont membres d’une intercommunalité. Cependant, le taux est plus faible en région parisienne. Certaines communes ont pu intégrer d’office des intercommunalités isolées. Dans la mesure où de nouvelles intercommunalités vont se créer, il serait souhaitable de laisser les communes choisir d’en faire partie si elles en manifestent le désir précisément parce qu’elles se trouvaient dans un îlot.
J’espère que la navette parlementaire permettra d’avancer sur ce sujet.
L'amendement n° 499 rectifié bis est retiré.
Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 450 est présenté par MM. Sueur, Bel, Peyronnet et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés.
L'amendement n° 474 rectifié est présenté par MM. Braye, Cornu, Laménie, Jarlier, P. André, Milon, Portelli et Vasselle.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Après l'article 20, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
À la première phrase de l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales, les mots : « communes centre » sont remplacés par les mots : « unités urbaines ».
La parole est à Mme Bernadette Bourzai, pour présenter l'amendement n° 450.
La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a redéfini à juste titre les critères statistiques et démographiques pris en compte pour définir les catégories juridiques des EPCI à fiscalité propre. Ce faisant, et en s’appuyant avant tout sur les découpages proposés par l’INSEE, ce dispositif législatif a permis un ordonnancement du territoire en trois strates : communautés de communes, communautés d’agglomération et communautés urbaines. La loi reconnaît ainsi une triple structuration de l’espace en communautés rurales, communautés rurales-périurbaines ou périurbaines-urbaines, et grandes aires urbaines.
Cette volonté de structuration permet de comprendre les conditions nécessaires à la mise en place d’une communauté d’agglomération.
Trois critères cumulatifs doivent être respectés. Premièrement, la communauté d’agglomération partage avec les deux autres types de communautés la nécessité d’avoir un périmètre d’un seul tenant et sans enclave. Deuxièmement, elle doit comprendre 50 000 habitants au minimum. Troisièmement, elle doit compter au moins une commune de plus de 15 000 habitants.
Ce dernier critère pose un certain nombre de problèmes. Si la fixation d’un seuil de 15 000 habitants se comprend pour définir le cœur urbain autour duquel doit s’organiser une agglomération, la référence à la notion de commune-centre constitue un réel problème.
En effet, cette définition restrictive ne rend pas compte des caractéristiques de certains espaces pour lesquels la population urbaine est polarisée sur plusieurs entités communales. De même, elle ne tient pas compte de la profonde diversité des découpages administratifs municipaux liés à l’histoire, découpages qui entraînent une très forte fragmentation dans certains territoires.
Ce faisant, la notion d’unité urbaine n’apparaît pas, alors qu’il s’agit de l’outil que l’INSEE utilise pour rendre compte du phénomène d’agglomération et définir le caractère urbain d’un territoire.
Une vingtaine de communautés de communes souhaitent atteindre un niveau d’intégration intercommunale plus important et devenir des communautés d’agglomération. Elles ne le peuvent pas, faute d’avoir une ville-centre.
Étant favorables à la progression de l’intégration intercommunale sur le territoire, nous souhaitons leur donner la faculté de se transformer.
Tel est le sens de cet amendement.
La parole est à M. Dominique Braye, pour présenter l'amendement n° 474 rectifié.
Il s’agit d’un amendement très important qui concerne surtout les secteurs urbains.
Dans ces territoires, pour créer des communautés d’agglomération, il faut un pôle urbain central, une population d’au moins 50 000 habitants et une continuité territoriale.
Dans la plupart des cas, le pôle urbain central est constitué d’une seule commune. Mais il arrive qu’il soit formé de deux, voire trois communes ; on passe d’ailleurs de l’une à l’autre sans s’en rendre compte.
Certes, monsieur le secrétaire d'État, un certain nombre de communautés d’agglomération connaissent des difficultés. Toutefois, l’adoption de cet amendement n’entraînera aucune augmentation de charges ni dépense supplémentaire, car pratiquement toutes les communautés d’agglomération bénéficient déjà d’une dotation dont le montant correspond à celui qu’elles percevraient en termes de dotation globale de fonctionnement.
Il n’en reste pas moins que la définition de l’INSEE constitue un frein pour les communautés de communes. Cela les empêche de passer en communauté d’agglomération et d’engager la dynamique de développement qu’elles souhaitent pour leur territoire.
Prendre en compte la réalité du terrain serait faire preuve de bon sens. À partir du moment où le pôle urbain existe, au sens retenu par l’INSEE, peu importe qu’il soit constitué d’une, deux ou trois communes.
Une quinzaine de communautés de communes sont confrontées à ce problème. Elles comptent le plus souvent beaucoup plus que 50 000 habitants, mais, parce que leur pôle urbain est divisé en deux ou trois communes, elles ne peuvent devenir des communautés d’agglomération.
Ces amendements identiques sont très intéressants.
Il se peut que la commune-centre ne compte pas tout à fait 15 000 habitants et qu’il soit alors impossible de constituer une communauté d’agglomération. Or il arrive que la commune-centre et la commune voisine soient vraiment intégrées. C’est un sujet qui mérite réflexion.
Je rappelle que les critères de population sont en vigueur depuis 1999 et qu’un certain nombre de communautés d’agglomération se sont créées. Quel est l’intérêt de créer une communauté d’agglomération dans la mesure où rien n’empêche une communauté de communes d’acquérir les mêmes compétences ?
Ce qui est propre à la communauté d’agglomération, c’est son caractère obligatoire.
Une gradation des intercommunalités est prévue : communauté de communes, communauté d’agglomération, communauté urbaine. Ces intercommunalités se distinguent non seulement par leur taille, mais surtout par le degré d’intégration. L’intention du législateur, et je parle sous le contrôle de M. Chevènement, était de prévoir une intégration plus forte au fur et à mesure des seuils.
La communauté d’agglomération a un effet positif, notamment en termes de ressources.
Plus il y aura de communautés d’agglomération, moins les autres échelons de l’intercommunalité auront de ressources !
Nous avons déjà eu ce débat à plusieurs reprises. On m’a dit parfois que les incidences étaient tellement marginales que cela ne valait pas la peine d’en parler.
Aujourd'hui, la situation a évolué, et je ne voterai pas un dispositif qui peut avoir des effets sur l’ensemble de l’intercommunalité. C’est pour ces raisons que la commission a donné un avis défavorable à ces amendements.
Si nous avons pu mesurer, avec le Gouvernement, les incidences d’un grand nombre de dispositions de ce projet de loi, en l’occurrence, nous n’avons pas les éléments pour nous déterminer.
Je préfère donc que ces amendements soient retirés aujourd’hui, afin de nous permettre d’étudier leurs éventuels effets pervers, et que nous y revenions en deuxième lecture. L’Assemblée nationale, elle-même, prendra connaissance de nos travaux, je l’espère. Nous pourrons ainsi poursuivre le dialogue sur ce sujet.
Le Gouvernement partage les considérations que vient d’exprimer M. le président de la commission.
Sur le fond, nous pouvons envisager d’aller dans la direction qu’il propose, ce qui implique effectivement de procéder à une étude d’impact. Celle-ci doit être menée dans des délais courts par la Direction générale des collectivités locales, la DGCL, notamment en raison des effets qu’elle risque d’avoir sur la répartition de la dotation globale de fonctionnement d’intercommunalité.
Puis, dans le cadre de la navette parlementaire, nous réexaminerons, avec un a priori favorable, cet amendement.
Je me tourne vers les auteurs de l’amendement, vers M. Braye en particulier : la loi doit être claire et lisible.
La notion d’unité urbaine ne dépend que des dispositions prises par l’INSEE, qui sont éminemment variables. Or on ne peut pas mettre la loi à la remorque des catégories changeantes de l’INSEE.
Si une unité urbaine rassemble deux villes dont la population approche 15 000 habitants, l’une des deux villes finira bien par atteindre ce chiffre. Une communauté de communes peut devenir une communauté d’agglomération, c’est prévu par la loi. Où est le mal ?
Je suis partisan de la stabilité de la règle, comme dans d’autres domaines. Si l’on multiplie les contraintes, le système deviendra de plus en plus difficile. D’ailleurs, il est déjà rendu plus difficile par les conditions de désignation des conseillers communautaires en application de règles démographiques assez strictes. Plus vous compliquez le système, plus vous le rendez…
… difficilement applicable et source de conflits.
Voilà une réflexion que je ne peux m’empêcher de confier à la Haute Assemblée.
J’ai écouté avec intérêt la remarque de M. Chevènement. Mais faut-il s’enfermer dans des règles strictes et statistiques ou bien tenir compte de la réalité du terrain, du vécu, essayer de faire preuve de pragmatisme et d’adapter l’application de la loi à cette réalité ?
Bien entendu, il ne faut pas faire n’importe quoi. Faut-il faire le choix d’un tissu très étalé représentant une population de 15 000 habitants ou d’un tissu beaucoup plus ramassé avec quelques espaces rassemblant au total 15 000 habitants ? C’est un point qui mérite réflexion. J’ai bien compris que le Gouvernement et la commission n’étaient pas fermés sur ce sujet, mais qu’ils avaient besoin d’une expertise et d’une analyse.
Monsieur le président de la commission, vous m’avez dit hier, au sujet d’un amendement, que nous avions eu largement le temps, depuis le 17 décembre, de prendre connaissance du texte amendé par la commission des lois et d’élaborer nos amendements. §Je vous retourne la politesse : nous avons nous-mêmes déposé nos amendements sur le texte du Gouvernement depuis cette même date, ce qui vous donnait le temps de les expertiser, de formuler un avis et éventuellement les intégrer dans le texte. Vous le voyez, il faut user de certains arguments avec prudence !
Je remercie M. le président du Sénat de s’être fixé une année d’application de la nouvelle Constitution pour que nous puissions en tirer des enseignements, au profit tant des commissions, s’agissant de la qualité de leur travail, que des sénateurs qui déposent des amendements extérieurs. Pourquoi ces derniers ne seraient-ils pas examinés en même temps que ceux des membres de la commission ? Cela permettrait à la commission de donner ses avis simultanément et d’éviter un processus en deux temps, des échanges parfois difficiles, générateurs de tensions.
Cela étant dit, je souhaite que nous fassions preuve de pragmatisme sur la question qui nous occupe. Pour ma part, je suis prêt à suivre M. le président de la commission des lois et M. le secrétaire d'État, si des engagements très clairs sont pris, pour que nous approfondissions l’idée de M. Braye, qui m’apparaît tout à fait pertinente et m’a incité à cosigner son amendement.
Je tiens à dire à la Haute Assemblée que ce problème a été posé, il y a fort longtemps, par l’Assemblée des communautés de France, l’AdCF, et par la Direction générale des collectivités locales, la DGCL, …
… notamment par l’ancien directeur de cette dernière, M. Edward Jossa, prédécesseur de l’actuel directeur qui a récemment pris ses fonctions. La question est donc parfaitement connue du ministère de l’intérieur.
Monsieur le secrétaire d’État, une fois de plus, nous avançons en reculant, en suivant votre exemple, mais cela ne me paraît pas être la bonne solution pour la promotion de l’intercommunalité.
Monsieur Chevènement, évitez de caricaturer les situations ! Dans les dix-huit communautés d’agglomération concernées, que vous semblez d’ailleurs ne pas connaître, les communes n’approchent pas les 14 500 habitants ; elles en comptent plutôt 8 000 chacune. Elles peuvent donc mettre du temps à atteindre le seuil de 15 000 habitants !
On ne peut opposer un texte à la réalité du terrain. La loi est là pour solutionner les problèmes qui s’y posent et non pour les plier à sa rigueur. C’est pour cela que je suis devenu parlementaire. Je m’aperçois que ma conception n’est pas toujours très partagée, mais je la défendrai jusqu’au bout !
Monsieur le président de la commission, vous estimez que ce problème peut attendre, mais vous semblez ignorer le handicap qui en découle pour ces communautés.
Ainsi, les communautés de communes de plus de 50 000 habitants sont exclues d’un certain nombre d’arènes et de dispositifs essentiels réservés aux seules agglomérations « juridiques », sachant que les communautés d’agglomération appartiennent au secteur urbain. Je citerai, par exemple, et sans vouloir être exhaustif, des procédures essentielles de gouvernance locale que sont la conférence des exécutifs, le volet territorial du contrat de projet État-région dans certaines régions, certains dispositifs contractuels spécifiques très importants dans les secteurs urbains, comme les contrats de ville ou contrats d’agglomération, ou encore le fonds d’aménagement urbain. Excusez du peu, mes chers collègues !
Vous pénalisez ces communautés, qui sont, de fait, de véritables agglomérations, avec un pôle urbain constitué, dépassant parfois 20 000 habitants, et des communautés d’agglomération, qui peuvent compter plus de 80 000 habitants. Vous les empêchez de profiter de ces dispositifs au seul motif qu’il existe entre deux communes une frontière, dont ni les habitants ni les élus ne connaissent d’ailleurs le tracé, parce qu’ils se situent dans une unité urbaine.
Monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission, il faut prendre des mesures constructives. Notre Haute Assemblée ferait un bon travail en réglant ces situations totalement ubuesques et non-conformes à la réalité de la vie de nos concitoyens.
Je remercie tous les collègues qui apprécient positivement les travaux de la commission des lois.
Par respect pour l’immense travail accompli par le rapporteur et par nos administrateurs, on ne peut pas dire que les problèmes n’ont pas été réglés. Je rappelle que les amendements extérieurs déposés sur le texte du Gouvernement nécessitent une expertise. Le dialogue avec le Gouvernement est constant.
N’allons pas trop loin dans l’intercommunalité, au point d’en arriver à dire qu’il faut supprimer les communes !
Je suis pour le maintien absolu des communes. La coopération doit résulter de leur volonté.
Nous n’allons pas rouvrir le débat ! Il a été tranché par consensus.
Lorsque je suis battu, j’en conclus, contrairement à d’autres, que ce sont les autres qui ont raison. Vous avez vu que la commission a parfois évolué en raison des arguments avancés durant le débat, notamment à propos des pôles métropolitains. Les membres de la commission ne sont pas obtus ! Ils sont ouverts à une réflexion commune, et ne méritent pas des insultes permanentes !
Le problème de l’unité urbaine est encore flou et évolutif. L’INSEE décidera si l’on peut faire des communautés d’agglomération.
Les communes constituent le seul critère de population. On y naît, on y vit, on s’y marie, on y meurt…
Mes chers collègues, nous avons encore beaucoup de travail d’ici à cette nuit, et je souhaite que nous puissions aboutir. Je regrette d’ailleurs que nous n’ayons plus la procédure de la clôture de la discussion telle que nous l’avions avant, parce que nous aurions pu l’utiliser à plusieurs reprises.
Je parle en général, jamais en particulier, monsieur Sueur !
Monsieur le président, pour simplifier le débat, la commission des lois demande un scrutin public sur cet amendement et votera « contre ».
Compte tenu du débat qui vient d’avoir lieu et de l’intérêt qu’il suscite sur toutes les travées, et en contrepartie de l’engagement de M. le secrétaire d’État de faire procéder à l’étude d’impact nécessaire, notamment au regard de l’article 40 – ce sujet n’a pas été évoqué, mais il pourrait l’être –, nous acceptons de retirer cet amendement, à condition qu’il soit examiné en deuxième lecture.
L’amendement n° 450 est retiré.
La parole est à M. le secrétaire d'État.
Je formulerai quelques remarques pour éclairer le débat.
À ce jour, trente-trois communautés de communes dépassent le seuil des 50 000 habitants et ont fait le choix de ne pas passer en communauté d’agglomération en raison des contraintes obligatoires.
À propos de l’INSEE, nous sommes dans un système issu de la loi de 2002, dite loi « Jospin-Vaillant », relative à la démocratie de proximité. Le recensement « glissant » complique beaucoup les choses, notamment pour les strates des communes et des collectivités. Il faut respecter des délais, sécuriser ces strates qui font l’objet de rectifications fréquentes – je parle sous le contrôle de la DGCL. Cette loi, qui n’est pas totalement sécurisée, pose des problèmes de gestion pour les collectivités.
J’indique que je maintiens ma position sur cette proposition. Le Gouvernement a un a priori favorable, à condition de pouvoir réaliser une étude d’impact approfondie et que la DGCL ait le temps d’effectuer une expertise. À l’occasion de la navette, nous pourrons revenir sur cette question.
Enfin, j’ajoute que le coût minimum de la création d’une communauté d’agglomération est tout de même de 1 million d’euros !
Je le retire, compte tenu de l’engagement pris par le Gouvernement.
Monsieur le secrétaire d'État, permettez-moi de dissiper une confusion.
D’un côté, il y a les trente-trois communautés de communes que vous avez mentionnées qui comprennent toutes une commune-centre de plus de 15 000 habitants. Elles ne veulent pas se transformer en communautés d’agglomération, et il n’est nullement question de les y obliger !
De l’autre, il y a les communautés ayant un pôle urbain de plus de 15 000 habitants, constitué de plusieurs communes, qui veulent passer en communauté d’agglomération : ce sont celles-là qui sont visées par mon amendement.
Pour prendre un exemple que M. About connaît bien, la communauté de communes du Grand Parc, qui compte bien plus de 100 000 habitants, dont 88 000 dans la ville-centre, vient de passer en communauté d’agglomération : personne ne lui a dicté sa conduite.
En revanche, nous souhaitons que les communautés de communes réunissant tous les critères objectifs, – notamment le pôle urbain de plus de 15 000 habitants, une population supérieure à 50 000 habitants et l’absence d’enclave –, ne soient pas pénalisées par leur héritage historique, c'est-à-dire par le fait que le pôle urbain est constitué de plusieurs communes.
Vous avez cité le coût effrayant de 1 million d’euros. Nous avons fait les calculs avec la DGCL. Ils montrent, comme je vous l’ai rappelé, que la DGF de ces communautés de communes est déjà très proche de celle des communautés d’agglomération parce que leur intégration est déjà très forte.
L'amendement n° 474 rectifié est retiré.
L'amendement n° 574 rectifié bis, présenté par Mme Procaccia et MM. Cambon, Demuynck, Dallier, Vasselle et Pointereau, est ainsi libellé :
Après l'article 20, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Après l'article L. 5216-8-1, il est inséré un article L. 5216-8-2 ainsi rédigé :
- Par dérogation à l'article L. 5211-19, une commune peut être autorisée à se retirer d'une communauté d'agglomération pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le conseil communautaire a accepté la demande d'adhésion.
« Ce retrait s'effectue dans les conditions fixées par l'article L. 5211-25-1. Il vaut réduction du périmètre des syndicats mixtes dont la communauté d'agglomération est membre dans les conditions fixées au troisième alinéa de l'article L. 5211-19. » ;
2° Après la section 5 du chapitre VI du titre Ier du livre II de la cinquième partie, il est inséré une section 5 bis ainsi rédigée :
« Section 5 :
« Modifications des conditions initiales de composition et de fonctionnement de la communauté d'agglomération »
La parole est à Mme Catherine Procaccia.
Monsieur le secrétaire d’État, cet amendement est proche du précédent.
Toutefois, n’étant pas une spécialiste des intercommunalités, à la différence de la plupart de mes collègues, je souhaiterais obtenir des précisions. Une commune intégrée d’office dans une communauté d’agglomération peut-elle quitter cette dernière, éventuellement après consultation de la commission, pour rejoindre une communauté de communes ? Ou est-elle obligée d’y rester ad vitam aeternam, même si des communautés de communes sont créées par la suite ? Telle est la question qui sous-tend mon amendement.
Il faut bien voir que, en l’espace de cinq ou dix ans, la situation des communes a pu évoluer, notamment sur les plans démographique ou économique. Figer les communes dans un schéma qui correspond au passé ne me paraît pas souhaitable.
Madame Procaccia, je vous le confirme, une commune ne peut pas quitter une communauté d’agglomération pour rejoindre une communauté de communes. La commission a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.
L'amendement n° 574 rectifié bis est retiré.
L'amendement n° 552 rectifié bis, présenté par MM. Charasse, Collin, Baylet, Barbier, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :
Après l'article 20, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Un établissement public de coopération intercommunale sans fiscalité propre supprimé après le 1er décembre avec effet au 1er janvier de l'année suivante et remplacé à la même date par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre assure la continuité du service public au-delà du 1er janvier et pendant le temps strictement nécessaire à l'installation du nouvel établissement public de coopération intercommunale et au vote des premiers moyens budgétaires indispensables.
La parole est à M. Jacques Mézard.
Cet amendement vise à combler un vide juridique et à permettre la continuité administrative du service public.
La commission a émis un avis favorable sur cet amendement qui apporte une précision extrêmement utile.
Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.
L'amendement est adopté.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 20.
Je constate que cet amendement a été adopté à l’unanimité des présents.
L'amendement n° 571 rectifié bis, présenté par MM. Charasse, Barbier, Baylet et Collin, Mme Laborde et MM. Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :
Après l'article 20, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Dans les mêmes conditions que celles définies à l'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales, les conseils municipaux peuvent désigner des délégués suppléants qui siègent avec voix délibérative aux réunions de l'organe délibérant et des commissions qui en découlent en cas d'absence du délégué titulaire et si celui-ci n'a pas donné procuration.
Le nombre de délégués suppléants est fixé par l'organe délibérant de l'établissement public après avis des conseils municipaux concernés.
La parole est à M. Jacques Mézard.
Cet amendement, qui est dans la droite ligne de l'amendement n° 508, vise à faciliter le fonctionnement du travail intercommunal, particulièrement lorsqu’il y a un nombre important de petites et moyennes communes. En pratique – et ce sera d’ailleurs de plus en plus souvent le cas –, ce sont les maires qui représentent les petites communes dans l’organe délibérant.
Monsieur Mézard, nous avons déjà débattu de cette question. Une telle possibilité existe d’ores et déjà pour les syndicats de communes, les communautés d’agglomération et les communautés de communes.
Par conséquent, votre amendement est satisfait, et la commission vous demande de bien vouloir le retirer.
Je le maintiens, monsieur le président, car il ne me semble pas satisfait. En effet, l’amendement n° 508 s’appliquait uniquement aux communes disposant d’un seul délégué.
En l’occurrence, nous proposons d’aller un peu au-delà. Cela ne devrait pas poser problème, puisque nous n’ajoutons pas de nouveaux délégués. Il s’agit simplement de permettre à des communes ayant deux, trois ou quatre délégués, voire à des communes plus importantes, de disposer de suppléants, qui pourront également siéger dans les commissions. Nous avons déjà pu constater les difficultés que rencontrent les petites communes. L’adoption de cette proposition ne ferait qu’améliorer le dispositif.
Le suppléant a toujours voix délibérative pour voter au nom du titulaire. Il me semblait que la disposition que nous avions adoptée s’appliquait de façon générale, qu’il y ait un ou plusieurs suppléants.
La commission des lois dispose d’un pouvoir d’expertise qui devrait nous permettre de suivre son avis, à moins que son président ne considère qu’elle n’a pas eu le temps d’examiner cet amendement et, partant, de donner un avis pertinent. J’ai cru comprendre que tel n’était pas le cas. Pour ma part, je suis donc enclin à suivre la commission.
Nous avons eu ce débat voilà exactement une semaine. J’avais déposé un amendement similaire qui prévoyait un suppléant quel que soit le nombre de délégués. J’avais accepté de le retirer au profit d’un amendement de M. Charasse, lequel a finalement été adopté, car il avait reçu, lui, le soutien du Gouvernement et de la commission. L’amendement, qui était certainement mieux rédigé, ne visait que le cas des communes qui désignent un seul délégué.
Au cours des débats, il est apparu que, avec l’élection des délégués communautaires au suffrage universel, la possibilité qui existait auparavant de prévoir, dans les statuts, des suppléants, n’existe plus. Nous étions convenus que cette question pourrait être revue dans le cadre de la navette. Mais il est vrai que tant de choses doivent l’être que la deuxième lecture risque d’être longue !
La proposition de M. Mézard présente l’avantage d’élargir, dans le sens que j’avais initialement proposé, la disposition que nous avons votée la semaine dernière. Aussi, je ne peux que me rallier à son amendement.
Aujourd'hui, dans les communes de moins de 500 habitants, si l’on retenait ce seuil, il est possible de désigner des suppléants. Dans la mesure où cela figurait dans les statuts, je ne vois vraiment pas ce qui empêcherait cette possibilité.
À partir du moment où nous élirons ceux qui siégeront dans les organes de coopération intercommunale, il faudra trouver un système permettant aux suivants de liste de siéger comme suppléants. Cette possibilité est envisageable d’un point de vue juridique.
Monsieur le secrétaire d'État, l’amendement est certes satisfait, mais uniquement dans le cadre de la réglementation actuelle. Il en ira différemment lorsque les représentants seront désignés directement par les électeurs.
Dans les petites communes de moins de 500 habitants, il est possible de garder les suppléants, puisque c’est le conseil municipal qui désigne les titulaires et les suppléants.
Cet amendement est plus large, car il n’a pas vocation à s’appliquer uniquement aux communes de moins de 500 habitants. Nous sommes donc confrontés à une réelle difficulté.
Permettez-moi de vous répondre, monsieur le président de la commission, que le problème se posait déjà avec l’amendement n° 512 rectifié que nous avons adopté. De nombreuses communes de plus de 500 habitants n’auront qu’un seul délégué.
L'amendement est adopté.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 20.
Sous-section 2
Syndicats de communes et syndicats mixtes
I. – Après l’article L.O. 5111-5 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 5111-6 ainsi rédigé :
« Art. L. 5111-6. – La création d’un syndicat de communes visé à l’article L. 5212-1 ou d’un syndicat mixte visé à l’article L. 5711-1 ou à l’article L. 5721-1 ne peut être autorisée par le représentant de l’État dans le département que si elle est compatible avec le schéma départemental de coopération intercommunale mentionné à l’article L. 5210-1-1 ou avec les orientations en matière de rationalisation mentionnées au III de ce dernier article. »
II. – Au cinquième alinéa de l’article L. 5721-2 du même code, le mot : « est » est remplacé par les mots : « peut être ».
L'amendement n° 269, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.
Nous demandons la suppression de cet article non pas parce que nous nous opposons à la création des syndicats, lesquels ont une véritable utilité, notamment dans les domaines de l’eau et de l’environnement, comme nous l’avons évoqué hier, mais parce que nous refusons qu’elle serve à atteindre vos objectifs économiques de rationalisation.
Les syndicats doivent pouvoir être créés librement avec comme objectif principal le développement de l’intercommunalité sur un projet bien précis, ce qui favorisera la coopération intercommunale.
Monsieur le secrétaire d'État, vos objectifs, que vous ne cachez nullement, sont, d’une part, de diminuer, au nom de la rationalisation, le nombre de syndicats pour imposer une plus forte intégration et réduire les nombreux enchevêtrements que vous dénoncez et, d’autre part, de renforcer les pouvoirs du préfet. Ce dernier pourra dorénavant s’opposer à la création d’un syndicat si celui-ci ne respecte ni le schéma départemental de coopération intercommunale ni vos principes de rationalisation. Nous n’acceptons pas que le préfet ait un tel pouvoir.
Sauf à contrevenir à l’objectif de rationalisation, la création de nouveaux syndicats doit être compatible avec le schéma départemental de coopération élaboré par la CDCI, dont le fonctionnement a été revu par la commission dans un sens plus favorable aux élus.
La commission a donc émis un avis défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 467 rectifié est présenté par M. Bizet et Mme Keller.
L'amendement n° 567 rectifié est présenté par MM. Vall et Collin et Mmes Escoffier et Laborde.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
... Au premier alinéa de l'article L. 122-4-1 du code de l'urbanisme, après les mots : « lorsque », sont insérés les mots : « au moins ».
L’amendement n° 467 rectifié n'est pas soutenu.
Je suis donc saisi d’un amendement n° 724, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, qui reprend le contenu de l’amendement n° 467 rectifié.
Vous avez la parole pour le défendre, monsieur le rapporteur.
Cet amendement vise à permettre qu’un syndicat mixte ouvert prenne en charge la compétence SCOT pour la totalité des communes qu’il regroupe, alors que, aux termes de l’article L. 122-4 du code de l’urbanisme, seul un syndicat mixte fermé ou un EPCI peut d’ores et déjà élaborer un schéma de cohérence territoriale.
L’article L. 122-4-1 du code de l’urbanisme a prévu que cette compétence puisse être prise en charge par un syndicat mixte ouvert lorsque celui-ci comprend une majorité des communes comprises dans le périmètre du SCOT. Cette exception est destinée à éviter de devoir créer un syndicat mixte fermé sur le même périmètre uniquement pour gérer le SCOT.
Il s’agit, en apportant la précision proposée, d’éviter l’incongruité qui consisterait à permettre à un syndicat mixte ouvert de prendre la compétence SCOT si la majorité des communes incluses dans le SCOT sont dans son périmètre et à l’interdire aux syndicats mixtes ouverts dont la totalité des communes sont dans ce même périmètre.
En revanche, il convient de noter que la règle selon laquelle la compétence SCOT ne peut être accordée que par un syndicat mixte fermé est maintenue, les syndicats mixtes ouverts ne pouvant exercer cette compétence que par exception.
Il convient à cet égard de rappeler que, conformément au deuxième alinéa de l’article L. 122-4-1 du code de l’urbanisme, seuls pourront délibérer concernant la compétence SCOT les membres du syndicat mixte ouvert qui sont des communes ou des syndicats de communes.
Comme vous pouvez le constater, mes chers collègues, cet amendement est très important.
La parole est à Mme Françoise Laborde, pour présenter l'amendement n° 567 rectifié.
Mme Françoise Laborde. Il a été très bien défendu par M. le rapporteur ! Je suppose que la commission y sera favorable, ce dont je me réjouis.
Sourires.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 724 et 567 rectifié.
Je constate que ces amendements ont été adoptés à l’unanimité.
Je mets aux voix l'article 21, modifié.
L'article 21 est adopté.
Il est rétabli un article L. 5212-8 ainsi rédigé :
« Art. L. 5212-8. – La décision d’institution ou une décision modificative peut prévoir que les délégués désignés par les conseils municipaux des communes membres du syndicat constituent un collège pour l’élection de leurs représentants au comité. Sauf disposition contraire des statuts, et en application du 1° de l’article L. 5212-16, ces représentants ainsi élus sont également habilités à prendre part au vote pour la seule affaire mise en délibération pour laquelle au moins une commune représentée au sein du collège est concernée. »
L'amendement n° 270, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.
L’article 21 bis a été introduit par un amendement adopté en commission. Il vise à permettre aux communes membres d’un syndicat de constituer un collège de délégués communaux chargés de désigner les représentants de l’ensemble des communes au comité du syndicat.
Cette disposition est censée éviter la constitution d’un comité à effectif pléthorique lorsque le syndicat regroupe de très nombreuses communes. Toutefois, le risque inhérent à une telle disposition est que les conseils municipaux ne soient plus considérés que comme de simples électeurs dont la seule mission serait d’élire des représentants au comité sans plus se soucier des décisions du syndicat.
En réalité, cet article s’ajoute aux nombreuses autres dispositions de ce projet de loi qui limitent le pouvoir des élus. Les communes, échelons de proximité par excellence, sont en effet vouées à disparaître sous la houlette des préfets, au profit d’intercommunalités complexes dont les phares sont quelques grandes métropoles cumulant l’essentiel des compétences et sans doute des moyens.
Les élus municipaux sont les élus les plus proches des citoyens, dont ils partagent souvent la vie quotidienne et les préoccupations. Au lieu de chercher à les supprimer ou à réduire leurs prérogatives, nous pensons au contraire qu’il faut les valoriser. C’est pourquoi nous demandons la suppression de l’article 21 bis.
La simplification proposée par l’article 21 bis reprend la solution dégagée par la jurisprudence, notamment un arrêt du Conseil d’État du 1er mars 1998, visant à éviter les effectifs pléthoriques des comités syndicaux en permettant aux conseils municipaux de désigner des délégués constituant un collège pour l’élection de leurs représentants au comité du syndicat.
Une telle possibilité étant tout à fait opportune, la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement de suppression.
L'amendement n'est pas adopté.
L'article 21 bis est adopté.
I. – La sous-section 2 de la section 5 du chapitre II du titre premier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigée :
« Sous-section 2
« Fusion
« Art. L. 5212-27. – I. – Des syndicats de communes et des syndicats mixtes peuvent être autorisés à fusionner dans les conditions fixées par le présent article.
« Le projet de périmètre du nouveau syndicat envisagé peut être fixé par arrêté du représentant de l’État dans le département lorsque les membres font partie du même département, ou par arrêté conjoint des représentants de l’État dans les départements concernés dans le cas contraire :
« 1° Soit dans un délai de deux mois à compter de la première délibération transmise, à l’initiative d’un ou de plusieurs organes délibérants des membres du ou des syndicats ou de l’organe délibérant du ou des syndicats dont la fusion est envisagée ;
« 2° Soit à l’initiative du ou des représentants de l’État, après avis de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale compétentes. Cet avis est réputé favorable s’il n’a pas été rendu à l’issue d’un délai de deux mois à compter de leur saisine.
« Cet arrêté dresse la liste des syndicats intéressés. Les syndicats concernés sont consultés sur le projet de périmètre et les statuts. Leur avis est réputé favorable s’il n’intervient pas dans un délai de trois mois après la notification du projet d’arrêté.
« Le projet de périmètre est également notifié par le représentant de l’État dans le département au maire de chaque commune ou, le cas échéant, au président de l’organe délibérant de chaque membre d’un syndicat dont la fusion est envisagée. Les organes délibérants disposent d’un délai de trois mois pour se prononcer sur le projet de périmètre et les statuts du nouveau syndicat. À défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable.
« II. – La fusion peut être décidée par arrêté du ou des représentants de l’État dans le ou les départements concernés, après accord des organes délibérants des membres des syndicats sur l’arrêté dressant la liste des syndicats intéressés à la fusion et sur les statuts du nouveau syndicat. Cet accord doit être exprimé par les deux tiers au moins des organes délibérants des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale membres des syndicats inclus dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale de ceux-ci, ou par la moitié au moins des mêmes organes délibérants représentant les deux tiers de la population.
« Dans le cas où le projet de fusion inclut un ou plusieurs syndicats mixtes visés à l’article L. 5721-1, il doit aussi recueillir l’accord des membres du syndicat mixte qui ne sont ni des communes ni des établissements publics de coopération intercommunale.
« III. – L’établissement public issu de la fusion constitue de droit un syndicat de communes lorsqu’il résulte de la fusion exclusive de syndicats de communes, un syndicat prévu à l’article L. 5711-1 dans le cas contraire.
« Les statuts déterminent parmi les compétences transférées aux syndicats existants celles qui sont exercées par le nouvel établissement public dans son périmètre ; les autres compétences font l’objet d’une restitution aux membres des syndicats.
« L’ensemble des biens, droits et obligations des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés sont transférés à l’établissement public issu de la fusion.
« Lorsque la fusion emporte transfert de compétences des syndicats au nouvel établissement public, ces transferts s’effectuent dans les conditions financières et patrimoniales prévues aux quatrième et cinquième alinéas de l’article L. 5211-17.
« L’établissement public issu de la fusion est substitué de plein droit, pour l’exercice de ses compétences, dans son périmètre, aux anciens syndicats dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes.
« Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties. Les cocontractants sont informés de la substitution de personne morale par l’établissement public issu de la fusion. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les syndicats n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant.
« La fusion de syndicats est effectuée à titre gratuit et ne donne lieu au paiement d’aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires.
« L’ensemble des personnels des syndicats fusionnés est réputé relever de l’établissement public issu de la fusion dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les siennes. Les agents conservent, s’ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis en application du troisième alinéa de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
« IV. – La fusion entraîne une nouvelle élection des délégués des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale au conseil du nouvel établissement public.
« Le mandat des délégués en fonction avant la fusion des syndicats est prorogé jusqu’à l’installation du nouvel organe délibérant, au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion. La présidence de l’établissement issu de la fusion est, à titre transitoire, assurée par le plus âgé des présidents des syndicats ayant fusionné.
« Les pouvoirs de l’assemblée des délégués et du président sont limités aux actes d’administration conservatoire et urgente.
« À défaut pour une commune ou un établissement public de coopération intercommunale d’avoir désigné ses délégués, il est représenté au sein de l’organe délibérant du nouvel établissement par le maire ou le président s’il ne compte qu’un délégué, par le maire et le premier adjoint, ou le président et un vice-président dans le cas contraire. »
II. – Les septième et huitième alinéas de l’article L. 5721-2 sont supprimés.
L'amendement n° 421 rectifié, présenté par MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Alinéa 5
Après les mots :
peut être fixé
insérer les mots :
, dans le respect du schéma départemental de coopération intercommunale,
La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.
Cet amendement est identique à l’amendement n° 419 rectifié, qui visait les EPCI. Celui-ci tend à s’appliquer aux fusions de syndicats.
Comme dans le cas précédent, il s’agit de demander au préfet de respecter le schéma départemental de coopération intercommunale.
L’amendement n° 419 rectifié ayant été adopté, il est à peine besoin que vous mettiez celui-ci aux voix, monsieur le président.
Sourires
Mon cher collègue, votre amendement est satisfait.
La fusion entraîne la création d’un nouveau syndicat se substituant au syndicat fusionné. Elle doit, conformément à l’article L. 5111-6 du code général des collectivités territoriales, être compatible avec le schéma départemental de coopération intercommunale.
L’amendement n° 421 rectifié est retiré.
L'amendement n° 271, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 7
Supprimer la seconde phrase.
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
Cet amendement vise à renforcer le rôle des commissions départementales de coopération intercommunale lors de fusions de syndicats de communes et de syndicats mixtes.
La procédure permettant la fusion ne peut continuer tant que les CDCI n’ont pas donné leur avis. Or le projet de loi vise à permettre au représentant de l’État de passer outre cet avis si celui-ci n’a pas été rendu à l’issue d’un délai de deux mois après la saisine de ces commissions.
Nous refusons la toute-puissance du préfet instaurée par ce projet de loi, qui contrevient gravement à la logique des lois de décentralisation.
Adopter une telle mesure reviendrait à aller à l’encontre de votre objectif de renforcement des attributions de ces commissions. De plus, une multiplication des procédures de fusion est à craindre, ce qui vous permettra à terme de supprimer purement et simplement les syndicats de communes.
On ne peut pas laisser cette procédure aux seules mains du préfet, qui pourra faire ce qu’il veut. C’est pourquoi notre amendement vise à instaurer un garde-fou en obligeant le représentant de l’État à attendre l’avis de la CDCI pour poursuivre l’éventuelle fusion de syndicats.
Un délai et une sanction à ce délai doivent être prévus afin d’éviter que la réponse puisse être différée et retarder indéfiniment le processus de fusion. Imaginez une absence de délibération : la procédure serait alors bloquée.
La commission a donc émis un avis défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 272, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 8
Supprimer la dernière phrase.
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
Le préfet ne peut procéder à des fusions de syndicats sans avoir consulté ces derniers. C’est pourquoi nous refusons le fait qu’il puisse passer outre leur avis après un délai de trois mois suivant la notification du projet.
Les syndicats sont les premiers intéressés. Il est donc tout à fait normal de les consulter. Nous souhaitons qu’ils puissent avoir le temps qu’ils jugent nécessaire pour se prononcer sur le projet de fusion. En effet, l’instauration d’un délai n’est pas propre à une concertation sereine. Il fait au contraire courir un risque de précipitation.
Nous demandons la suppression du délai que ce projet de loi instaure et nous rappelons que le représentant de l’État doit obligatoirement attendre la décision des syndicats pour continuer l’éventuelle procédure de fusion.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 273, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 9
1° Deuxième phrase
Après les mots :
trois mois
insérer les mots :
renouvelable si nécessaire
2° Supprimer la dernière phrase.
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
Je tiens à rappeler ici que, en droit français, la libre administration des collectivités territoriales est un principe à valeur constitutionnelle. D’ailleurs, depuis 1979, le Conseil constitutionnel l’a toujours confirmé. Or il nous semble que le dispositif prévu par ce projet de loi va à l’encontre de ce principe.
En effet, cet article définit les conditions dans lesquelles des syndicats de communes et des syndicats mixtes peuvent être autorisés à fusionner et, une fois de plus, le représentant de l’État y joue un rôle prépondérant, au détriment des arènes démocratiques locales.
Ainsi, cet article dispose : « Le projet de périmètre est également notifié par le représentant de l’État dans le département au maire de chaque commune ou, le cas échéant, au président de l’organe délibérant de chaque membre d’un syndicat dont la fusion est envisagée ».
Dès lors, aux termes de cet article : « Les organes délibérants disposent d’un délai de trois mois pour se prononcer sur le projet de périmètre et les statuts du nouveau syndicat. À défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable ».
En somme, les organes délibérants des syndicats de communes ou les conseils municipaux eux-mêmes sont contraints de se prononcer sur des questions qui engagent entièrement et durablement leurs collectivités dans des délais très courts. Faute de quoi, elles verront la décision s’imposer d’elle-même.
Pour la énième fois, le Gouvernement organise dans ce projet de loi une recomposition des collectivités locales à marche forcée et décidée par le haut, au mépris de l’expression démocratique locale.
C’est pourquoi nous demandons, d’une part, que ce délai de trois mois, qui nous paraît bien trop court et surtout inapproprié à de nombreuses situations locales complexes, soit renouvelable une fois et, d’autre part, que la fusion ne s’impose pas de façon mécanique aux communes ou aux syndicats.
Un délai renouvelable sous conditions pourrait permettre aux membres des syndicats qui le souhaiteraient de faire échec à la fusion en reconduisant sans cesse le délai.
La commission a donc émis un avis défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 274, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 10
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Pour ceux qui n'ont pas approuvé ce projet un droit de retrait leur est ouvert, ils disposent d'un délai de trois mois pour l'exercer.
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
Cet amendement, qui vise la fusion entre divers syndicats de communes ou de syndicats mixtes, aurait pu être repris dans le cadre des projets de fusion d’intercommunalités. Il s’agit donc d’un amendement de repli, puisque nous sommes contre les procédures de fusion envisagées.
L’objet de notre proposition est de respecter la libre administration d’une collectivité qui s’est opposée à la fusion d’un syndicat dont elle est membre. Le projet de loi nie cette prise de position, si elle est minoritaire. De ce fait, une commune se voit contrainte de mettre en œuvre une décision qu’elle a pourtant rejetée. C’est pour le moins, chacun en conviendra, une vraie rupture du principe de libre administration.
Dans le même temps, il n’est pas facile pour une commune de se désolidariser des autres communes dans le cadre, par exemple, d’un service public local difficilement gérable à l’échelle de son territoire.
Entre la négation de sa prise de position et son isolement difficile à assumer, il nous semble que notre proposition permettrait la mise en œuvre de cette libre administration à laquelle nous sommes, comme beaucoup, très attachés.
Ainsi, si une commune a voté contre la fusion, elle dispose d’un droit de retrait du nouveau syndicat créé par la décision majoritaire des autres communes. Ce droit de retrait découlant de sa prise de position doit être respecté.
Grâce à notre amendement, le droit de retrait, auquel nous tenons, serait préservé ; la commune aurait un délai de trois mois pour l’exercer. Passé ce délai, elle serait inscrite au sein des membres du nouveau syndicat.
Il nous semble qu’il s’agit là d’une proposition équilibrée, qui devrait pouvoir trouver une majorité au sein de notre assemblée.
Cet amendement est contraire à la logique de rationalisation qui inspire le projet de loi, puisqu’il propose que les syndicats qui le souhaitent échappent à la fusion engagée.
La commission a donc émis un avis défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 97 rectifié bis, présenté par MM. Gélard et Buffet et Mme Troendle, est ainsi libellé :
Alinéa 11
Rédiger comme suit cet alinéa :
« Dans le cas où le projet de fusion inclut un ou plusieurs syndicats mixtes prévus à l'article L. 5721-1, l'accord sur la fusion doit être exprimé par délibérations concordantes des organes délibérants des syndicats intéressés et des membres les constituant.
Cet amendement n'est pas soutenu.
Je suis donc saisi d’un amendement n° 725, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, qui reprend le contenu de l’amendement n° 97 rectifié bis.
Vous avez la parole pour le défendre, monsieur le rapporteur.
Cet amendement vise à prévoir que, lorsque la fusion d’un syndicat mixte ouvert avec une autre structure syndicale est envisagée, cette fusion ne puisse intervenir qu’avec l’accord de chacun des membres du syndicat concerné, y compris les communes ou les intercommunalités.
Cette proposition a le mérite de respecter le principe de l’unanimité autour duquel sont organisés les syndicats mixtes ouverts et qui protège en particulier les membres du syndicat qui ne sont ni des communes ni des EPCI.
En revanche, elle pourrait, par rapport au texte adopté par la commission, freiner les fusions de syndicats mixtes ouverts, puisqu’une commune ou un EPCI membre pourrait, à elle seule ou à lui seul, bloquer la fusion en dépit de l’accord de tous les autres membres.
Ces deux considérations opposées présentent, l’une comme l’autre, une certaine légitimité.
Sans doute convient-il cependant, dans la mesure du possible, de privilégier le respect de l’unanimité qui préside aux décisions du syndicat mixte ouvert.
Cet amendement présenté par la commission est essentiel. En effet, sans cette disposition, certains syndicats mixtes ouverts qui ont fait leurs preuves pourraient se sentir exclus de la réorganisation de la vie locale. Or nous avons besoin de partenaires. Les organismes consulaires, par exemple, sont associés à notre travail, notamment dans le domaine de l’action économique. Nous leur donnons la possibilité de coopérer dans des conditions satisfaisantes.
Je remercie donc la commission d’avoir repris l’amendement de nos collègues Patrice Gélard, François-Noël Buffet et Catherine Troendle, car cela nous permet de ne pas perdre de temps. Certes, nous aurions pu, le cas échéant, examiner cette disposition au cours de la navette, mais c’est mieux ainsi.
Telles sont les raisons pour lesquelles je vous invite, mes chers collègues, à soutenir cet amendement.
L'amendement est adopté.
Je constate que cet amendement a été adopté à l’unanimité.
Je suis saisi de deux amendements en discussion commune.
L'amendement n° 670, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
I. - Alinéa 12
Après les mots:
prévu à l'article L. 5711-1
insérer les mots:
ou, selon sa composition, à l'article L. 5721-1
II. Alinéa 14
Supprimer les mots:
de coopération intercommunale
III. - Alinéa 20
Après les mots:
des délégués
rédiger ainsi la fin de l'alinéa :
des membres du nouvel établissement public au conseil de ce dernier.
La parole est à M. le rapporteur.
Cet amendement de clarification tend à coordonner le dispositif proposé avec l'ouverture des possibilités de fusion aux syndicats mixtes ouverts des articles L. 5721-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, ce que ne permet pas, en l'état actuel du texte, la référence, pour le nouveau syndicat issu de la fusion, aux seuls syndicats mixtes fermés de l’article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales.
En outre, cet amendement tend à supprimer, en tant que de besoin, la référence aux seuls établissements publics de coopération intercommunale dans la mesure où les syndicats mixtes ne relèvent pas de cette catégorie juridique.
Enfin, il vise à étendre à l'ensemble des membres du nouvel établissement l'obligation de désignation de nouveaux délégués.
L'amendement n° 31 rectifié, présenté par Mme Gourault et MM. Jarlier, Deneux, Détraigne, Saugey et Zocchetto, est ainsi libellé :
I. - Alinéa 12
Après les mots :
à l’article L. 5711-1
insérer les mots :
ou à l’article L. 5721-1.
II. - Alinéa 14
Supprimer les mots :
de coopération intercommunale.
III. - Alinéa 20
Supprimer les mots :
de coopération intercommunale.
La parole est à Mme Jacqueline Gourault.
Le Gouvernement émet un avis favorable sur l’amendement n° 670. L’amendement n° 31 rectifié sera satisfait.
L'amendement est adopté.
En conséquence, l'amendement n° 31 rectifié n'a plus d'objet.
Je mets aux voix l'article 22, modifié.
L'article 22 est adopté.
I. – §(Non modifié) L’article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Au deuxième alinéa, après les mots : « de conduire » sont insérés les mots : « ou lorsqu’il ne compte plus qu’une seule commune membre ; »
2° Dans ce même alinéa, les mots : « à une communauté de communes, à une communauté d’agglomération ou à une communauté urbaine » sont remplacés par les mots : « à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou à un syndicat mixte relevant des dispositions de l’article L. 5711-1 ou de l’article L. 5721-2 » ;
3° Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Dans ce dernier cas, les communes membres du syndicat dissous deviennent de plein droit membres du syndicat mixte auquel le syndicat de communes a transféré l’intégralité de ses compétences. Le syndicat mixte est substitué au syndicat de communes dissous dans les conditions prévues aux troisième à neuvième alinéas de l’article L. 5711-4. » ;
4° Au huitième alinéa, les mots : « de l’article L. 5211-25-1 » sont remplacés par les mots : « des articles L. 5211-25-1 et L. 5211-26 ».
II. – (Non modifié) Le deuxième alinéa (a) de l’article L. 5214-28 du même code est complété par les mots : « ou lorsqu’elle ne compte plus qu’une seule commune membre ».
II bis (nouveau). – Dans la première phrase du premier alinéa de l’article L. 5216-9 du même code, après les mots : « par décret en Conseil d’État, » sont insérés les mots : « de plein droit lorsqu’elle ne compte plus qu’une seule commune membre ou ».
III. – §(Non modifié) L’article L. 5721-7 du même code est ainsi modifié :
1° Le premier alinéa est complété par les mots : «, soit lorsqu’il ne compte plus qu’un seul membre » ;
2° Au deuxième alinéa, les mots : « à la demande des personnes morales qui le composent » sont remplacés par les mots : « à la demande motivée de la majorité des personnes morales qui le composent » ;
3° Au début du troisième alinéa, les mots : « Le décret ou » sont supprimés et dans ce même alinéa, les mots : « de l’article L. 5211-25-1 » sont remplacés par les mots : « des articles L. 5211-25-1 et L. 5211-26 ». –
Adopté.
I. – L’article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Les trois premiers alinéas sont ainsi rédigés :
« La communauté de communes dont le périmètre correspond ou vient à correspondre exactement à celui d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte est substituée de plein droit à ce syndicat de communes ou à ce syndicat mixte pour la totalité des compétences qu’ils exercent.
« La communauté de communes est également substituée de plein droit, pour les compétences qu’elle exerce ou vient à exercer, au syndicat de communes inclus en totalité dans son périmètre.
« Dans les cas prévus aux premier et deuxième alinéas, la substitution de la communauté de communes au syndicat s’effectue dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 5211-41. » ;
2° La première phrase du quatrième alinéa est ainsi rédigée :
« La communauté de communes est également substituée, pour les compétences qu’elle exerce ou vient à exercer, aux communes qui en sont membres lorsque celles-ci sont groupées avec des communes extérieures à la communauté dans un syndicat de communes ou un syndicat mixte. » ;
3° §(Supprimé).
II. – (Non modifié) L’article L. 5215-21 du même code est ainsi modifié :
1° Dans le premier et le deuxième alinéas, le mot : « préexistant » est remplacé par les mots : « ou au syndicat mixte » ;
2° Dans le troisième alinéa, les mots : « de communes » sont supprimés.
III. – (Non modifié) L’article L. 5216-6 du même code est ainsi modifié :
1° Dans le premier et le deuxième alinéas, le mot : « préexistant » est remplacé par les mots : « ou au syndicat mixte » ;
2° Dans le troisième alinéa, les mots : « de communes » sont supprimés.
IV §(nouveau). – Dans la première phrase du quatrième alinéa des articles L. 5215-22 et L. 5216-7 du même code, les mots : «, conformément à l'article L. 5211-18, » sont supprimés.
L'amendement n° 276, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
Cet amendement de suppression vise à rappeler que la substitution d’intercommunalités ne peut pas se faire de plein droit. Elle doit obligatoirement être soumise à l’accord des organes délibérants concernés.
La procédure de substitution d’une communauté à un syndicat de communes a pour objectif de réduire considérablement le nombre de syndicats. Cet article est en effet à mettre en relation avec celui qui concerne la fusion des syndicats et qui aura également pour conséquence de réduire leur nombre.
Cette rationalisation, comme vous l’appelez, ne peut se faire automatiquement. Elle doit toujours être précédée de l’accord des organes délibérants de l’intercommunalité.
Cet amendement tend à faire respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales.
Cet amendement est contraire à la position de la commission, qui est de rendre possible la substitution d’une communauté de communes à un syndicat de même périmètre, non seulement au moment de la création de la communauté de communes, mais aussi lorsque son périmètre ou celui du syndicat évolue.
La commission émet donc un avis défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 40 rectifié est présenté par MM. Pintat, J. Blanc, Revet, B. Fournier, Laurent et Doublet et Mme Des Esgaulx.
L'amendement n° 634 rectifié est présenté par MM. Merceron, Amoudry et J.L. Dupont, Mmes N. Goulet et Morin-Desailly et M. Dubois.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
I. - Alinéa 3
Remplacer les mots :
la totalité des compétences qu'ils exercent
par les mots :
les compétences qu'ils exercent, à l'exclusion de celles transférées le cas échéant, dans le respect des objectifs mentionnés au II de l'article L. 5210-1-1, à un syndicat de communes ou un syndicat mixte existant ou créé en application des dispositions prévues aux articles L. 5111-6 et L. 5212-27, dont le périmètre inclut en totalité celui de la communauté
II. - Alinéa 4
Compléter cet alinéa par les mots :
, à l'exclusion des compétences de ce syndicat transférées le cas échéant, dans le respect des objectifs mentionnés au II de l'article L. 5210-1-1, à un syndicat de communes ou un syndicat mixte existant ou créé en application des dispositions prévues aux articles L. 5111-6 et L. 5212-27, dont le périmètre inclut en totalité celui de la communauté
L’amendement n° 40 rectifié n’est pas soutenu.
La parole est à M. Daniel Dubois, pour présenter l'amendement n° 634 rectifié.
L’article 24 du projet de loi prévoit que, lorsque le périmètre d’une communauté de communes correspond exactement à celui d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte, cette communauté est alors substituée de plein droit à ce syndicat pour la totalité des compétences exercées par celui-ci.
Or il pourrait être opportun dans certains cas de transférer certaines compétences d’un syndicat à un syndicat voisin ou les compétences de petits syndicats qui s’exercent à l’échelon d’un département complet – je pense au domaine du numérique, par exemple – à un plus grand syndicat à l’échelle du territoire départemental.
Il nous paraît cohérent de laisser ces possibilités ouvertes dans le texte.
Cet amendement vise à restreindre le dispositif de substitution d’une communauté de communes à un syndicat de périmètre identique ou à un syndicat de plus petit périmètre.
La substitution ne porterait plus que sur les seules compétences qui n’ont pas déjà fait l’objet d’un transfert à un syndicat répondant aux orientations du schéma départemental de coopération ou résultant d’une fusion opérée sur le fondement du dispositif prévu à l’article 22 du projet de loi.
Cet amendement vise à éviter qu’une communauté de communes ne se substitue à un syndicat qui a déjà transféré la compétence à un autre syndicat dont le périmètre est plus important.
Il s’agit, notamment, de préserver les intérêts des syndicats de réseaux dont le périmètre doit être suffisamment vaste.
La modification proposée ne semble pas pertinente. En effet, si la compétence a déjà été transférée à un autre syndicat, c’est ce dernier qui l’exerce d’ores et déjà et la substitution de la communauté de communes au premier syndicat pour l’ensemble des autres compétences du syndicat aurait pour conséquence de laisser subsister une structure vide, n’exerçant même pas la seule compétence qui lui avait été laissée. C’est un peu compliqué, mais on arriverait à une coquille vide !
La commission sollicite donc le retrait de cet amendement.
Le Gouvernement émet le même avis que la commission.
L'amendement n° 634 rectifié est retiré.
L'amendement n° 104 rectifié bis, présenté par MM. Buffet, Alduy, Bailly, Beaumont, Bernard-Reymond, Béteille, P. Blanc, Braye, Carle, César et Garrec, Mme G. Gautier, MM. Gouteyron, Huré, Laménie, du Luart et Milon, Mme Papon, MM. Pierre et Pillet, Mme Sittler, MM. Trillard et Vasselle, Mme Lamure, MM. Houel, Vial et Couderc, Mme Troendle et M. Dulait, est ainsi libellé :
Alinéa 4
Après les mots :
syndicat de communes
insérer les mots :
ou au syndicat mixte
La parole est à M. Dominique Braye.
L'article 24 a pour objet d'étendre le champ d'application de la procédure de substitution d'une communauté de communes à un syndicat de communes ou à un syndicat mixte.
Le texte initial du Gouvernement prévoyait ainsi que, en cas d'inclusion en totalité d'un syndicat mixte dans le périmètre d'une communauté de communes, celle-ci soit substituée de plein droit à ce syndicat mixte, alors que les textes actuels n'ouvrent cette possibilité qu’aux syndicats de communes.
Ainsi qu'en atteste le rapport élaboré par M. Courtois lors de l'examen de cet article en commission, cette dernière a indiqué approuver cette mesure. Mais elle a souhaité modifier la rédaction du texte du Gouvernement. Toutefois, la nouvelle rédaction a omis de reprendre la nouvelle hypothèse de substitution proposée par le Gouvernement.
Le présent amendement a pour objet de corriger cette erreur rédactionnelle.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. J’indique que le premier signataire de cet amendement est membre de la commission des lois. Il est donc lui aussi à l’origine de cette erreur !
Sourires
L'amendement est adopté.
L'amendement n° 277, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 7
Remplacer les mots :
est également
par les mots :
peut être
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
En application du principe de libre administration des communes, nous ne cesserons de rappeler que toute fusion, toute substitution et tout regroupement doivent être le résultat d’une procédure démocratique, autrement dit de la décision des communes membres.
Aussi proposons-nous de modifier l’alinéa 7 de l’article 24 pour indiquer que la communauté de communes peut être substituée, pour les compétences qu’elle exerce ou vient à exercer, aux communes membres regroupées avec des communes non membres.
Disposer, comme le fait l’alinéa 7, qu’elle « est » substituée aux communes indique que la communauté reprend de plein droit les compétences du syndicat, alors même que les périmètres de l’intercommunalité et du syndicat peuvent être différents.
Or nous voulons que les communes puissent décider des compétences qu’elles souhaitent transférer à l’intercommunalité. Votre souci de favoriser l’intégration communale ne doit pas vous faire perdre de vue le principe démocratique de libre administration des collectivités locales.
Le rapporteur de la commission des lois a souligné que « la rationalisation n’impose pas nécessairement d’unifier partout les structures syndicales ». Cela doit être vrai également pour les compétences.
Cet amendement est contraire à la logique de rationalisation. La commission y est donc défavorable.
L'amendement n'est pas adopté.
L'article 24 est adopté.
L'amendement n° 481 rectifié, présenté par MM. Braye, Gournac, Bailly, Laménie, P. André, Milon, Portelli, Jarlier et Vasselle et Mmes Sittler et B. Dupont, est ainsi libellé :
Après l'article 24, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque par application des précédents articles ou des articles L. 5214-21, L. 5215-22 ou L. 5216-7, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre n'est membre que pour une partie de son territoire d'un syndicat mixte, la population prise en compte dans le cadre de la majorité prévue aux articles L. 5211-17 à L. 5211-20 et L. 5212-27 au titre de cet établissement est la population correspondant à la partie de son territoire incluse dans le syndicat mixte. »
La parole est à M. Dominique Braye.
L'article L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales a été créé par le Grenelle de l'environnement pour permettre à des EPCI compétents en matière de réseau d'adhérer pour partie de leur territoire à un syndicat mixte.
Des compléments apparaissent néanmoins devoir être apportés sur les modalités de prise en compte de la population de ces EPCI lors de l'exercice de la majorité qualifiée nécessaire à certaines décisions, notamment l’extension de périmètre ou de compétences, la dissolution, dans les syndicats mixtes fermés dont ils sont membres.
Le présent amendement tend ainsi à préciser que ne doit être pris en compte que le poids démographique des communes correspondant à la partie de l'EPCI incluse dans le périmètre du syndicat et non la population totale de l'EPCI.
Sauf à créer une inégalité de représentation, la population prise en compte dans ce cadre doit correspondre à la population de la communauté effectivement incluse dans le périmètre du syndicat considéré.
C’est la règle que vise à poser cet amendement : généraliser toutes les situations de même type.
La commission émet donc un avis favorable.
L'amendement est adopté.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 24.
L'amendement n° 63, présenté par Mme Troendle, est ainsi libellé :
Après l'article 24, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le second alinéa de l'article L. 5212-34 est complété par les mots : « suivant la notification de la proposition de dissolution faite par le ou les représentants de l'État. »
Cet amendement n'est pas soutenu.
L’amendement tend à préciser le point de départ du délai à partir duquel l’avis des conseils municipaux des communes membres doit être rendu sur la dissolution d’un syndicat inactif depuis plus de deux ans.
L'amendement est adopté.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 24.
Sous-section 3
Pays
L’article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire est abrogé.
L’article 25 prévoit de supprimer les pays, qui sont une forme de coopération locale autorisée par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire de 1995.
Même si l’on ne peut pas parler d’un succès fulgurant, cette possibilité a donné lieu à la création, depuis 1995, d’un certain nombre de pays. Pourtant, l’utilité des pays est aujourd’hui remise en cause.
Cette forme spontanée de coopération est louable et nous ne voyons pas pourquoi, au nom d’une simplification de l’organisation territoriale, elle devrait être supprimée.
Les pays mènent aujourd’hui une action intéressante en faveur de l’implication des acteurs socio-économiques, notamment en milieu rural, dans une perspective d’aménagement et de développement du territoire. Ils permettent une mise en commun d’initiatives locales réellement utiles, comme celle visant la création et la coordination des agendas 21.
Pourquoi vouloir limiter ces coopérations larges aux espaces métropolitains et considérer les milieux ruraux comme des espaces inertes, servant uniquement à approvisionner les villes, espaces où une réflexion sur l’aménagement du territoire n’aurait pas lieu d’être ?
Au contraire, les pays peuvent être le pendant des métropoles en milieu rural. Vouloir les supprimer, c’est nier la réalité de la coopération économique et sociale dans nos campagnes pour considérer que celle-ci ne peut se construire qu’autour de pôles urbains.
Par ailleurs, compte tenu des nombreuses initiatives engagées par les pays existants, qui impliquent des démarches contractuelles ou des appels à projet s’étalant sur plusieurs années, il nous paraît impensable de supprimer toute base juridique à ces derniers et de mettre ainsi fin aux projets initiés.
À la limite, s’il y a une volonté absolue d’éviter que cette forme de coopération continue à se développer, pourquoi ne pas envisager de supprimer seulement les dispositions de l’article 22 de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, relatives à la création de nouveaux pays tout en maintenant les alinéas visant le fonctionnement actuel des pays ? Il serait en effet incompréhensible de priver de toute existence légale ces coopérations, car elles continueraient alors à mener à bien leurs projets dans un vide juridique total.
Cet article, qui prévoit l’abrogation de l’article 22 de la loi de 1995, me pose vraiment un problème vu le bilan qu’on peut tirer du fonctionnement des pays sur l’ensemble du territoire.
Les pays ont des formes juridiques différentes : on peut distinguer ce que j’appellerai d’une manière lapidaire les « pays Pasqua » et les « pays Voynet ».
Sourires
Ils ont, en particulier, permis une concertation qui a évité des doublons. On le voit lors des négociations des contrats territoriaux uniques, les pays sont un lieu d’harmonisation, de concertation et de mise en réseau d’outils relativement performants, sans constituer pour autant une réelle structure supplémentaire : en tant que président d’un pays, j’ai seulement une attachée et un demi-poste de secrétariat.
Sourires
Je trouve donc dommage qu’on en arrive à empêcher la création de nouveaux pays. Je peux vous l’assurer, l’existence d’un pays favorise les échanges entre les élus, mais également avec les conseils de développement, avec les forces vives, avec les associations...
Je ne donnerai que deux exemples : la mise en réseau des écoles de musique nous permet d’avoir une vision globale sur le public potentiellement concerné – essentiellement des enfants – et donc d’optimiser l’organisation du service rendu à la population ; de même, la mise en réseau des bibliothèques nous évite de multiplier les achats de logiciels ou de livres, alors qu’il arrivait autrefois que deux établissements situés à 500 mètres de distance commandent le même ouvrage parce qu’ils n’étaient pas dans la même commune !
Il s’agit donc de véritables outils de cohérence à l’échelle d’un territoire et, dans ces conditions, il me semblerait dommage d’empêcher la création de nouveaux pays. D’ailleurs, au regard de l’expérience des pays existants, j’aurais même eu tendance à penser qu’il fallait plutôt les généraliser sur l’ensemble du territoire national.
Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.
L'amendement n° 422 rectifié, présenté par MM. Peyronnet, Sueur et Bel, Mme Voynet, M. Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau et Daunis, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.
Je partage l’avis qui a été exprimé à deux reprises : s’il est vrai que le bilan des pays est mitigé, la suppression pure et simple de la possibilité d’en créer pose un problème.
Il y a des pays qui ne fonctionnent pas bien ou qui sont gourmands en structures. Mais c’est la faute des financeurs, c'est-à-dire des départements et des régions.
Si les financeurs ne sont pas favorables à de telles évolutions, ils n’ont qu’à faire en sorte de les empêcher !
Certains pays sont d’une grande utilité pour établir la cohésion qu’évoquait Daniel Raoul. Au bout du compte, ils permettent même, je le crois, de réaliser des économies, d’éviter des doublons et de faciliter la mutualisation, la concertation et la collaboration entre communes et entre EPCI.
C'est la raison pour laquelle il me semble excessif de supprimer purement et simplement l’article 22 de la loi du 4 février 1995.
À mon sens, il faudrait laisser aux communes et aux EPCI une grande liberté de se regrouper au sein d’un pays, ou de se séparer si le pays existe et qu’ils jugent qu’il ne remplit pas un véritable rôle. Bref, la création d’un pays doit rester une possibilité, car c’est parfois fort utile.
Cet amendement est contraire à la position de la commission, qui ne souhaite précisément pas la création de nouveaux pays.
Par conséquent, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.
Comme je l’avais indiqué lors de la discussion générale, j’avais déposé un rapport sur les pays au nom de la délégation parlementaire à l’aménagement et au développement durable du territoire du Sénat. J’avais alors auditionné de nombreux acteurs, notamment des responsables de pays. Certains de mes interlocuteurs approuvaient le dispositif ; d’autres y étaient hostiles.
À cette occasion, j’ai pu m’apercevoir qu’une grande majorité de pays fonctionnaient bien.
Pour moi, les pays ont une utilité et ils ne coûtent pas cher en fonctionnement.
Globalement, les pays fonctionnent bien et ne coûtent pas cher, même si, comme dans tout système, il y a des exceptions. Certains pays dépensent plus que d’autres. En tout cas, ils permettent de mettre en place nombre de programmes.
Je voudrais avoir des garanties supplémentaires sur les pays existants. M. le secrétaire d’État a expliqué qu’ils seront maintenus si les élus concernés le souhaitent.
Certains pays sont organisés sous forme syndicale. D’autres le sont sous forme associative ; c’est le cas de celui que je préside. Dans ce cadre, je travaille avec le département et la région Poitou-Charentes, et cela se passe plutôt bien.
Dans les pays, les présidents veulent continuer à contractualiser sur des thèmes donnés ou correspondant aux compétences définies avec les départements, les régions et les collectivités. Celles et ceux qui souhaitent pouvoir continuer à travailler dans le sens de l’intérêt général doivent, me semble-t-il, pouvoir le faire.
L’article 25, qui n’a l’air de rien, est un article important. D’ailleurs, je constate qu’il a suscité le dépôt de plusieurs amendements.
Le texte qui nous a été présenté par le Gouvernement à cet égard me semble présenter une certaine cohérence.
Mes chers collègues, êtes-vous prêts à accepter que des situations tout à fait différentes puissent coexister sur le territoire national ? Les territoires ayant déjà un pays pourraient le conserver, mais ceux qui n’en ont pas ne pourraient pas en créer ! Dès lors, des collectivités territoriales souhaitant se regrouper dans un cadre excédant les limites du périmètre intercommunal devraient le faire de manière informelle ! Cela ne me paraît pas satisfaisant.
Le système des pays fonctionne plus ou moins bien selon les territoires. Notre collègue Alain Fouché nous a indiqué que tout se passait bien dans son département. Idem dans le Calvados, selon M. Ambroise Dupont.
Je pense que nous devons rechercher de la cohérence et que la cohérence est dans le texte.
En ce sens, une disposition du projet de loi – je ne sais pas si nous l’avons déjà adoptée ou si nous l’examinerons un peu plus tard – prévoit que les collectivités territoriales, notamment les départements et les régions, puisque ce seront eux les principaux concernés, ne pourront plus conditionner les aides versées aux communes et aux structures intercommunales.
En effet, que se passe-t-il aujourd'hui ? Dans ma région, la Picardie, la politique menée en la matière a constamment évolué. Voilà quelques années, le conseil régional a commencé par exiger la constitution de syndicats de pays comprenant au moins deux cantons pour pouvoir bénéficier des aides financières de la région. Puis, considérant que cela n’était pas suffisant, il a imposé aux collectivités territoriales de se réunir dans un cadre beaucoup plus large que deux cantons et de signer un contrat de territoire pour pouvoir bénéficier des aides régionales. Ensuite, la région a estimé que les contrats de territoire n’étaient pas suffisants et a exigé que des syndicats mixtes regroupant plusieurs communautés de communes se constituent.
C’est alors qu’est apparu le pays, au prétexte de quoi la région a imposé que nous nous organisions en pays… Pis, elle exige à présent que le pays soit maître d’ouvrage pour certaines opérations ! Là se pose vraiment un problème majeur !
Nous sommes donc obligés de nous constituer en syndicats, en associations, en pays… On n’en sort plus ! Quelle nouvelle condition nous imposera-t-on demain ?
Cela étant, nous devons réfléchir à des dispositions qui permettraient de maintenir la situation actuelle. L’abrogation de l’article 22 de la loi de 1995 m’apparaît pertinente, mais j’admets qu’il faut envisager des dispositifs de remplacement pour les territoires où le système fonctionne.
Ne pourrait-on pas imaginer des organes permettant aux uns et aux autres de se rencontrer pour débattre d’un certain nombre d’orientations, par exemple sur le modèle de la Conférence nationale des finances publiques, dont la mise en place a été décidée par le Président de la République ?
Je n’en sais rien ! Je réfléchis simplement à voix haute.
Quoi qu’il en soit, je pense que la sagesse serait de suivre la position de la commission et du Gouvernement.
À l’instar de nos collègues Alain Fouché et Alain Vasselle, je pense beaucoup de bien des pays. Pourquoi ? Parce qu’en créant les pays M. Pasqua avait pris comme exemple le pays d’Auge ! Or il est vrai que le pays d’Auge a une véritable identité géographique et culturelle et que certaines des actions menées dans son périmètre étaient parfaitement bienvenues.
C’est encore plus vrai aujourd'hui dans la perspective du projet du Grand Paris. Je pense notamment au développement de l’estuaire. Il n’y a pas d’estuaire s’il n’y a pas de rive gauche, et il n’y a pas de rive gauche s’il n’y a pas de pays. En effet, en l’absence de pays, il y aurait seulement un ensemble de communautés de communes, incapable de porter un discours cohérent sur les projets de développement économique de la zone, projets dont je me réjouis.
Dans ce contexte, l’organe associant les élus et les acteurs économiques est le seul cadre dans lequel nous pouvons mettre en œuvre, à partir du conseil de développement, les décisions qui sont prises.
Pour ma part, je suis attaché à cette forme de pays. À la limite, je peux accepter qu’on n’en crée pas de nouveaux. En revanche, ceux qui existent aujourd'hui et qui fonctionnent bien doivent, de mon point de vue, être pérennisés.
J’ai toujours souligné qu’il était totalement inutile de créer des pays pour le seul plaisir d’en créer.
En revanche, lorsque le pays correspond à une véritable cohérence territoriale, à un bassin de vie et à tout un ensemble d’actions communes entre le développement économique et la volonté politique, il n’y a pas de raison de le supprimer.
À l’origine, tout se passait de manière consensuelle, dans le respect de la liberté de chacun. Mais les pays posent aujourd'hui un problème.
Je n’ignore pas que des pays existaient avant l’adoption de la « loi Pasqua ». Ils correspondaient à des territoires à l’identité bien établie et où l’on avait l’habitude de travailler ensemble.
Mais, aujourd'hui, par le biais des pays, on cherche à forcer des collectivités territoriales à contractualiser.
Je souhaite également défendre un certain nombre de pays qui sont effectivement engagés dans des démarches de cohérence, de concertation et de stratégie. Ils jouent un rôle essentiel pour le développement de certains territoires.
J’entends bien ce que dit M. Mézard. C’est vrai, il y a eu des dérives ! D’ailleurs, ce sont elles que nous sommes en train de payer aujourd'hui.
Dès lors que le support est associatif, dès lors qu’il y a des engagements de stratégie, et surtout pas de maîtrise d’ouvrage, dès lors qu’il y a de la cohérence, de l’engineering et qu’il n’est pas question de prendre la place des communautés de communes, le système fonctionne.
Et je voudrais aussi vous rappeler, mes chers collègues, qu’un certain nombre de pays porteront à terme les schémas de cohérence territoriale !
Je pense que ce serait donc une erreur de tirer un trait sur les pays existants !
Mes chers collègues, nous sommes contraints par l’horaire d’interrompre maintenant nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures, pour les questions d’actualité au Gouvernement.
La séance est suspendue.
La séance, suspendue à treize heures, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Gérard Larcher.
