Séance en hémicycle du 5 juillet 2010 à 14h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

J’informe le Sénat que M. le Premier ministre, par lettre en date du 2 juillet 2010, a estimé souhaitable, sans attendre l’adoption des règles organiques qui permettront la mise en œuvre de l’article 13 de la Constitution, de mettre la commission intéressée en mesure d’auditionner, si elle le souhaite, M. Pierre Cardo, qui pourrait être prochainement nommé aux fonctions de président de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires.

Acte est donné de cette communication et ce courrier a été transmis à la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

M. le Premier ministre a transmis au Sénat le rapport sur les conditions de mise en œuvre des procédures de rescrit, de promotion du dispositif et de publication des avis de rescrit pour l’année 2009.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Il a été transmis à la commission des finances et sera disponible au bureau de la distribution.

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion en deuxième lecture du projet de loi, modifié par l’Assemblée nationale, de réforme des collectivités territoriales (projet de loi n° 527, texte de la commission n° 560, rapports n° 559, 573, 574 et 552).

Nous poursuivons la discussion des articles.

TITRE III

DÉVELOPPEMENT ET SIMPLIFICATION DE L’INTERCOMMUNALITÉ

Au sein du titre III, nous en sommes parvenus au chapitre III.

Chapitre III

Renforcement de l’intercommunalité

L’amendement n° 74 rectifié bis, présenté par MM. Braye, Hérisson, A. Dupont, Milon, P. André, Vestri, Laurent, Doublet, Houel, Bécot, Bernard-Reymond, Jarlier, Cléach et Vasselle, Mmes Bout et G. Gautier et Mlle Joissains, est ainsi libellé :

Avant l'article 31, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article L. 5211-40 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. L. - Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre forme une commission dans les conditions prévues à l'article L. 2121-22, les conseillers municipaux des communes membres de cet établissement peuvent y siéger. »

La parole est à M. Dominique Braye.

Le présent amendement vise à donner une base légale à la participation des conseillers municipaux aux commissions formées au sein des établissements publics de coopération intercommunale. En effet, une incertitude juridique demeure sur ce point dans le droit en vigueur. Selon certains contrôles de légalité, seuls des conseillers communautaires devraient être autorisés à siéger au sein des commissions intercommunales, et ce par renvoi aux dispositifs existants pour les commissions municipales.

Or, nous le savons, les conseils communautaires sont conduits à déterminer un nombre parfois important de commissions. Il est naturellement souhaitable que les élus communaux puissent y siéger et, dans le même temps, que la représentation des conseillers communautaires au sein de ces organes diminue.

Dans presque tous les établissements publics de coopération intercommunale, les EPCI, ce sont les conseillers municipaux qui représentent l’organisme au sein des commissions concernées. Alors que nous réduisons l’effectif des personnes siégeant dans les conseils communautaires et que le nombre de commissions devient important, il est sage de permettre aux conseillers municipaux de siéger au sein de ces commissions. C’est d’ailleurs, en général, la règle.

Cet amendement vise donc à lever l’incertitude juridique que je viens d’évoquer.

Le sous-amendement n° 579, présenté par MM. Béteille et Portelli, est ainsi libellé :

Alinéa 3 de l’amendement n° 74 rectifié bis

Après la référence :

L. 2121-22,

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

il peut prévoir la participation de conseillers municipaux des communes membres de cet établissement selon des modalités qu'il détermine

La parole est à M. Hugues Portelli.

Ce sous-amendement a pour objet, tout comme l’amendement auquel il se rapporte, de permettre la participation des conseillers municipaux aux commissions formées au sein des établissements publics de coopération intercommunale, selon des modalités que ceux-ci détermineront. Il vise à préciser, en outre, que cette participation est une simple possibilité.

Quel est l’avis de la commission ?

L’amendement n° 74 rectifié bis vise à légaliser la possibilité pour les conseillers municipaux des communes membres de participer aux commissions créées par l’EPCI en vue d’étudier les questions qui lui sont soumises soit par l’administration, soit sur l’initiative d’un de ses membres.

Le dispositif proposé par M. Braye permet de clarifier la situation actuelle, en prévoyant expressément une telle faculté, qui constitue une souplesse dans le fonctionnement des EPCI. La commission émet un avis favorable sur cet amendement.

Le sous-amendement n° 579 tend à préciser l’amendement n° 74 rectifié bis, en confiant à l’EPCI la décision d’autoriser, au cas par cas, la participation des conseillers municipaux. Cette décision devra être prise au moment de la création de la commission concernée.

Il est proposé d’attribuer ce pouvoir d’autorisation à l’organe délibérant de l’EPCI, ce qui permet d’adapter la participation des conseillers municipaux concernés à l’objet de la commission.

La commission émet un avis favorable sur ce sous-amendement.

Très bien !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 74 rectifié bis, ainsi qu’au sous-amendement n° 579.

Je mets aux voix le sous-amendement n° 579.

Je mets aux voix l’amendement n° 74 rectifié bis, modifié.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, avant l’article 31.

L’amendement n° 77 rectifié, présenté par MM. Braye, Béteille, Hérisson, César, A. Dupont, Milon, Vestri, P. André, Laurent, Doublet, Houel, Bécot, Bernard-Reymond, Jarlier, Cléach et Vasselle et Mmes Bout et G. Gautier, est ainsi libellé :

Avant l'article 31, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le premier alinéa du IV de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Dans les mêmes conditions de majorité, les conseils municipaux des communes membres peuvent à tout moment habiliter, par la décision institutive, l'organe délibérant de cet établissement à définir l'intérêt communautaire des compétences visées au présent IV et aux 1°, 2°, 3°, 4° et 6° de l'article L. 5214-23-1. L'organe délibérant de la communauté de communes détermine alors l'intérêt communautaire à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. »

La parole est à M. Dominique Braye.

Le présent amendement vise à donner aux communes membres d’une communauté la possibilité de confier à l’organe délibérant de cette dernière le soin de définir l’intérêt communautaire.

Une telle habilitation s’effectuerait alors par la voie des statuts et nécessiterait, par conséquent, l’approbation d’une majorité qualifiée de conseils municipaux dans les conditions de droit commun, soit les deux tiers des communes représentant la moitié de la population, ou la moitié des communes représentant les deux tiers de la population. En outre, le conseil communautaire serait conduit, lui aussi, à se prononcer à la majorité des deux tiers des membres présents.

Il s’agit, évidemment, d’aboutir à un consensus. S’il faut fluidifier le processus, notamment en évitant les complications, car nous sommes obligés d’effectuer de nombreuses délibérations, il ne faut pas que les décisions puissent être prises sans l’avis favorable des communes. C’est la raison pour laquelle nous avons souhaité l’institution de ces deux majorités.

L’adoption de cet amendement permettrait aux organes délibérants des structures intercommunales de fonctionner de manière plus simple et plus rapide, dès lors que les communes en décideraient ainsi.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement a pour objet de permettre aux communes membres d’une communauté de communes d’habiliter le conseil communautaire à déterminer l’intérêt communautaire à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés.

Outre qu’une telle mesure pourrait conduire à des décisions défavorables à l’encontre de certaines communes, cet amendement revient sur des dispositions dont la suppression par le Sénat a fait l’objet d’un vote conforme à l’Assemblée nationale. Au demeurant, il n’aurait théoriquement pas dû revenir en deuxième lecture.

Pour toutes ces raisons, l’avis de la commission est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement, pour les raisons présentées par la commission.

La parole est à M. Dominique Braye, pour explication de vote.

Je regrette, une nouvelle fois, que l’on empêche – mais c’est malheureusement la règle depuis le début de l’examen du présent projet de loi par la Haute Assemblée ! – les collectivités territoriales désireuses d’avancer plus rapidement de le faire. En fait, on a décidé de se caler sur le pas de celles qui avancent le plus lentement.

Je le déplore d’autant plus que ma proposition impliquait l’accord des communes concernées.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. Il ne faut pas confondre la coopération intercommunale avec le Tour de France !

En l’occurrence, les questions relatives aux transferts de compétences et à leurs modalités concernent directement les communes. Il est donc souhaitable que celles-ci conservent leur pouvoir décisionnel en la matière.

Monsieur Braye, l’amendement n° 77 rectifié est-il maintenu ?

Oui, je le maintiens, madame la présidente, tout en notant que le conservatisme est partagé sur toutes les travées de la Haute Assemblée !

Je mets aux voix l’amendement n° 77 rectifié.

L’amendement n° 76 rectifié, présenté par MM. Braye, Béteille, Hérisson, César, A. Dupont, Milon, Vestri, P. André, Laurent, Doublet, Bécot, Houel, Jarlier, Cléach et Vasselle, Mmes Bout et G. Gautier et Mlle Joissains, est ainsi libellé :

Avant l'article 31, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la première phrase du III de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « deux tiers », sont insérés les mots : « des membres présents et représentés ».

La parole est à M. Dominique Braye.

M. Dominique Braye. Peut-être M. Collombat n’est-il pas capable d’avancer à la fois vite et bien, mais d’autres savent très bien le faire ! Certes, j’admets que ce n’est pas à la portée de tous…

Je ris !

Le présent amendement vise à fixer la majorité requise pour déterminer l’intérêt communautaire dans les communautés d’agglomération à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés du conseil communautaire.

En effet, en 2004, un tribunal administratif a jugé que cette majorité devait être calculée en prenant comme référence l’effectif total du conseil communautaire, et non les seuls suffrages exprimés. Un tel seuil se révèle souvent difficile à atteindre, surtout lorsqu’il y a un certain nombre d’absents, et si ceux-ci n’ont pas donné pouvoir aux présents.

Il convient de préciser dans la loi qu’il s’agit bien de la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, et non de la composition théorique du conseil.

Là encore, une telle proposition s’inscrit dans une démarche de simplification, une perspective que le projet de loi devrait théoriquement défendre…

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à substituer la prise en compte des deux tiers des membres présents et représentés du conseil communautaire d’une communauté d’agglomération pour la détermination de l’intérêt communautaire à la majorité des deux tiers des membres du conseil, qui est actuellement en vigueur.

En fait, cet amendement revient sur le contenu de l’article 32, dont la suppression a été confirmée par l’Assemblée nationale. Il n’aurait donc normalement pas dû revenir en deuxième lecture.

Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

C’est le même avis.

La parole est à M. Dominique Braye, pour explication de vote.

Si l’objet de la navette est de voter conforme le texte qui a été voté par l’Assemblée nationale, et non d’essayer de l’améliorer, nous ne pouvons que le regretter !

Ça, c’est vrai !

Dans ces conditions, les présidents de commissions, qu’il s’agisse de la commission des lois ou des autres, doivent cesser de se plaindre lorsque le Gouvernement décide d’engager la procédure accélérée sur un projet de loi. Ce que nous sommes en train de faire, certes à notre corps défendant, revient exactement au même !

Reprochez-le donc au Gouvernement !

La parole est à M. le président de la commission des lois.

Je suis désolé de vous dire, mon cher collègue, que la navette doit avoir un sens !

Oui, justement !

Nous sommes dans le cas où les deux assemblées ont retenu une position commune sur un point essentiel, en l’occurrence les dispositions de l’ancien article 32. Dans ces conditions, votre amendement n’aurait pas dû revenir en deuxième lecture, monsieur Braye.

D’ailleurs, à l’avenir, puisque cette possibilité existe, j’invoquerai l’irrecevabilité sur ce type d’amendements ; ce sera beaucoup plus simple. Nous n’allons tout de même pas refaire, en deuxième lecture, le même débat qu’en première !

Il était légitime de débattre de la question en première lecture, mais l’Assemblée nationale a, depuis lors, adopté la même position que le Sénat. Normalement, ne doivent être abordés en deuxième lecture que les points sur lesquels demeurent des désaccords.

Recommencer, lors de la deuxième lecture, le débat qui a eu lieu lors de la première revient à justifier le recours du Gouvernement à la procédure accélérée !

Je suis désolé de devoir vous rappeler le règlement, monsieur Braye. Vous avez d’ailleurs été modeste : après tout, vous auriez pu aussi redéposer tous vos amendements sur lesquels vous n’avez été suivi ni par le Sénat ni par l’Assemblée nationale…

À un moment donné, il n’est plus possible de présenter des amendements tendant à insérer des articles additionnels qui sont en contradiction avec les articles adoptés conformes !

Dans la mesure où cet amendement vise à revenir sur un point voté de façon identique par l’Assemblée nationale et le Sénat, nous aurions dû invoquer l’irrecevabilité. Je suis parlementaire depuis quelques années

Madame la présidente, il nous faudra nous pencher sur le problème des irrecevabilités et mettre un terme aux actuels détournements de procédure. Ce n’est pas une bonne façon de légiférer !

La démocratie, c’est la discussion !

La démocratie, ma chère collègue, c’est aussi le respect des lois et des règlements !

Je vous donnerai un cours particulier sur la navette et la règle de l’entonnoir, qui veut que l’on ne revienne pas indéfiniment sur les mêmes points, dès lors que l’Assemblée nationale et le Sénat ont adopté une position commune. La démocratie, ce n’est pas faire trois ou quatre lectures en reprenant les mêmes thèmes !

Lorsque les deux assemblées sont d’accord, on ne revient pas sur leurs votes en deuxième lecture. C’est la règle depuis que le bicaméralisme existe ! Autrefois, de tels amendements n’auraient jamais été présentés… La commission ou le Gouvernement doivent veiller à ce qu’ils soient déclarés irrecevables. Cela me donne d’ailleurs des idées pour simplifier le débat…

C’est une menace ?

J’appelle votre attention, mes chers collègues, sur les alinéas 5 et 6 de l’article 48 de notre règlement, qui sont très précis sur ce sujet.

Exceptionnellement, la parole est de nouveau à M. Dominique Braye.

J’ai entendu M. le président de la commission des lois dire tout et son contraire !

C’est une insulte, je ne vous permets pas !

Je me le permets tout de même, monsieur le président de la commission des lois !

D’un point de vue pratique, la navette permet d’abord aux parlementaires d’enrichir un texte. Si le président de la commission des lois estime, contrairement à ce qu’il m’a affirmé en d’autres circonstances, qu’il ne faut pas rediscuter de dispositions sur lesquelles le Parlement s’est déjà prononcé une fois, et s’il a la certitude qu’un seul vote met à l’abri de l’erreur, je lui laisse cette opinion. Il est vrai que je n’ai pas son acuité d’esprit ni son intelligence supérieure…

La navette a bien pour fonction de nous permettre d’améliorer un texte et vos postures, monsieur le président de la commission des lois, ne nous aideront pas à voter une bonne loi !

Mes chers collègues, je vous appelle à un peu plus de sérénité, et je vous invite à relire les alinéas 5 et 6 de l’article 48 du règlement du Sénat.

Lisez-les !

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Madame la présidente, je demande une suspension de séance, le temps de lire cet article et de ramener nos collègues à la sérénité.

Est-ce bien nécessaire ?

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Monsieur Braye, même l’opposition respecte cette règle !

Tout à fait !

Si nous avions redéposé tous les amendements que nous avons présentés en première lecture et qui sont devenus sans objet après le vote du texte à l’Assemblée nationale, nous ne serions pas parvenus à ce stade du débat…

Les règles que l’opposition respecte doivent pouvoir être respectées, également, par la majorité !

M. Dominique Braye. La commission des lois a au moins le soutien des communistes !

Je mets aux voix l’amendement n° 76 rectifié.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, sur l’article.

L’article 31, qui concerne les pouvoirs de police du maire et leur transfert aux présidents des EPCI, est complexe et engendrera d’importantes difficultés dans les années à venir.

Si nous ne sommes pas opposés à ce que, par cohérence, certains pouvoirs de police administrative soient transférés, nous considérons toutefois que cette délégation doit être encadrée dans le temps et au niveau du champ de compétence. Il ne doit naturellement pas s’agir d’une délégation irréversible et le maire délégataire doit pouvoir, s’il l’estime nécessaire, y mettre un terme et reprendre l’intégralité des pouvoirs qu’il a temporairement transférés.

Nous entendons aussi rappeler le principe du libre transfert de ces compétences : le maire doit pouvoir y consentir, ce qui interdit l’automaticité des transferts prévue à l’article 31.

Enfin, l’article 31 fait naître une certaine confusion entre les pouvoirs de police administrative générale et les pouvoirs de police, au sens de l’article L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, qui n’appartiennent qu’aux maires. Compte tenu de leur importance et de leur objet, ces derniers ne doivent pas être transférés aux présidents des EPCI. Je rappelle, en effet, qu’ils permettent au maire d’assurer « le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ».

Par ailleurs, un tel transfert serait inenvisageable dans le cadre d’une intégration, voire d’une fusion forcée, comme le prévoit d’ailleurs ce projet de loi.

L’amendement n° 432, présenté par MM. Collombat, Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Cet article pose un sérieux problème ; nous en avons d’ailleurs longuement discuté en commission.

Nous ne sommes pas opposés au transfert de certains pouvoirs de police administrative, si ce transfert est volontaire – ce qui n’est pas vraiment prévu dans le projet de loi ! –, et surtout total.

Comme vient de le dire ma collègue, il y aura bien transfert de certains pouvoirs de police, mais sans préjudice de l’application de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : le maire de la commune restera donc responsable.

« Donner, donner, c’est fermer la porte au nez ! », comme le disent les enfants à l’école maternelle…

La sagesse aurait voulu que l’on s’abstînt d’introduire un tel article, qui créera beaucoup plus de problèmes qu’il n’en résoudra, et que l’on en restât à la pratique actuelle. Certes, celle-ci est juridiquement assez « vaseuse », mais pourquoi en remettre une couche ?

Pour ces raisons, nous ne voterons pas cet article.

Très bien !

Quel est l’avis de la commission ?

Comme l’a souligné M. Collombat, la commission des lois a longuement discuté de la question des pouvoirs de police lors de la première lecture ; le principe de leur transfert a été voté, même si c’est à une courte majorité.

Par ailleurs, l’Assemblée nationale a légèrement amélioré notre rédaction. Nous pouvons donc considérer que l’article 31 est désormais équilibré et l’accepter tel quel. Je suis donc défavorable à cet amendement de suppression.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je partage l’avis de la commission.

Madame la présidente, avant d’examiner les amendements suivants, je souhaite faire quelques remarques préalables.

L’article 31 dispose que, dans les domaines de l’assainissement, de l’élimination des déchets ménagers et de la réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage – autant de questions qui préoccupent grandement les maires ! –, le transfert des pouvoirs de police spéciale est automatique. Il dispose également que les maires pourront s’opposer à ce transfert dans les douze mois suivant la promulgation de la loi, par une notification au président de l’EPCI, puis dans un délai de six mois suivant chaque élection du président de l’EPCI. Par conséquent, le caractère obligatoire de la disposition est atténué.

En outre, l’exercice d’un pouvoir de police par le président de l’EPCI, tel qu’il est prévu à l’article 31, correspond au transfert du pouvoir de police spéciale détenu par le maire, et en aucun cas au transfert d’un pouvoir de police générale. Cette mesure est un facteur de simplification et d’amélioration du fonctionnement des services publics pour les compétences concernées qui, à l’heure actuelle, sont considérables et préoccupent l’ensemble des collectivités.

Cet article étant d’une grande sagesse, je suis défavorable à sa suppression.

La parole est à M. Hervé Maurey, pour explication de vote.

L’article 31 est exemplaire de ce projet de loi mi-chèvre, mi-chou, qui ne ressemble plus à grand-chose.

Il était prévu au départ, dans le texte du Gouvernement, le transfert automatique des pouvoirs de police au président de l’EPCI, dès lors que cet établissement exerce la compétence correspondante, qu’il s’agisse de voirie, d’assainissement ou d’élimination des déchets. Puis, en première lecture, le Sénat est revenu sur cette disposition et a décidé qu’il n’y avait pas lieu de transférer ces pouvoirs de police. L’Assemblée nationale, enfin, a rétabli le principe du transfert, sauf lorsque le maire de la commune ne le souhaite pas.

En définitive, la situation risque d’être ingérable si la police de la voirie ou de l’assainissement est gérée, selon les communes, par le maire ou par le président de l’EPCI. Ce sera tout à fait impraticable !

Tout à fait ! Mais l’Assemblée nationale l’a voté, donc c’est très bien…

À force de vouloir plaire à tout le monde, on aboutit à un texte qui ne plaît à personne ! C’est un vrai problème…

Il y avait pourtant matière à s’interroger. Lorsqu’un EPCI exerce une compétence, son président doit-il détenir le pouvoir de police correspondant ? Ce pouvoir est-il le prolongement de la compétence ou un pouvoir consubstantiel aux attributions du maire ? Je ne prétends pas détenir la réponse, mais il aurait fallu, à tout le moins, conduire un vrai débat de fond et prendre une position.

Je présenterai, tout à l’heure, un amendement visant à prévoir des transferts à titre expérimental. Nous pourrions réaliser des essais dans les intercommunalités durant quelques années et faire ainsi, le cas échéant, machine arrière.

Je le répète, ce dispositif ne ressemble à rien et les présidents d’EPCI auront beaucoup de mal à le mettre en œuvre.

La parole est à M. Dominique Braye, pour explication de vote.

Sur ce point, aussi, le texte n’est ni fait ni à faire.

Vous dites, monsieur le secrétaire d’État, que le transfert de compétences doit être décidé par le maire. Certes ! Mais mettez-vous à la place d’un président d’EPCI regroupant quarante communes, un agrandissement des périmètres que vous appelez de vos vœux, et qui est d’ailleurs souhaitable… Que fera-t-il si la moitié seulement des maires approuvent le transfert ?

Dans ce cas, un président d’EPCI doit pouvoir refuser d’assumer la compétence, et je présenterai un amendement en ce sens.

Sous prétexte de faciliter la vie de nos concitoyens et des maires sur le terrain, nous la leur rendons impossible ! Tous les responsables politiques et les représentants des collectivités territoriales disent qu’il faut soulager ces pauvres maires, alors qu’ils les accablent, tous les jours, un peu plus !

N’oubliez pas, mes chers collègues, que des élections sénatoriales auront lieu en 2011 : ces élus de terrain vous diront s’ils sont satisfaits ou non… En attendant, ils ont déjà dit que ce projet de loi leur compliquait la vie.

Même s’il fait progresser l’intercommunalité, ce texte pose de sérieux problèmes de transfert des pouvoirs de police aux présidents d’EPCI.

Dans la communauté d’agglomération que je préside, nous avons un stade nautique qui est situé sur le territoire de deux communes. Peut-on exercer le pouvoir de police sur une seule moitié du stade ?

Monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, je vous propose de venir en barque sur ce stade nautique – nous y organisons le championnat du monde d’aviron ! –, avec une brassière de sauvetage pour ne pas vous noyer, et vous nous direz où commence et où s’arrête le pouvoir de police de chaque maire !

Mes chers collègues, si nous pouvions faire preuve d’un peu de bon sens et de réalisme, nous pourrions progresser en évitant de rendre la vie des élus totalement impossible !

Monsieur Maurey, je partage votre avis. Mais le pouvoir de police est, selon moi, inhérent à l’exercice d’une compétence. Si une intercommunalité gère une piscine, ou n’importe quel autre équipement, c’est bien au responsable de cette intercommunalité qu’il appartient d’édicter les mesures de police. Le maire de la commune d’implantation n’a pas à déterminer les consignes de sécurité applicables à l’intérieur de l’équipement communautaire. En cas d’accident, la répartition des responsabilités devrait suivre la même règle !

Il en va de même pour un pôle nautique ou pour un service de traitement des déchets : quand un règlement est élaboré par la communauté d’agglomération, la plupart des maires n’en connaissent ni les tenants ni les aboutissants. Et je parle en connaissance de cause ! Il est donc quasiment impossible de leur demander d’exercer le pouvoir de police dans le cadre de ce règlement.

Nous devons faire œuvre de simplification et de cohérence : je suis d’accord avec vous, monsieur Maurey, ce projet de loi en est très éloigné !

La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

La situation actuelle n’est pas bonne. Je préside une communauté d’agglomération sans être maire : le problème me semble donc évident et il convient d’essayer de le résoudre, sans rendre la situation plus compliquée qu’elle ne l’était déjà.

Cet article, dans sa rédaction actuelle, va compliquer la situation à plusieurs égards.

Tout d’abord, il ne pose pas une règle générale de répartition du pouvoir de police entre les communes et l’intercommunalité, mais se limite à définir un transfert du pouvoir de police spéciale dans un certain nombre de domaines, d’ailleurs très dissemblables : l’assainissement ne pose pas les mêmes problèmes que l’accueil des gens du voyage ou la voirie !

Ensuite, le projet de loi prévoit un droit d’opposition des maires, qui risque de rendre la situation encore plus compliquée, parce que le maire qui, à la différence de ses voisins, refusera de déléguer sa compétence, créera une situation inextricable. Or j’ignore comment ce problème pourra être résolu concrètement.

Par conséquent, soit nous adoptons une approche globale, intégrant les compétences de l’intercommunalité qui découlent de l’intérêt communautaire, avec l’instauration d’un système de délégation avant le début du nouveau mandat, ou juste après, soit nous retenons un système qui ne trie pas entre les compétences.

Manifestement, l’objectif visé est tout à fait louable, mais la rédaction de l’article va poser beaucoup plus de difficultés qu’elle n’en résoudra, du fait des grandes différences de situation selon les communes et les territoires. Une réécriture de cet article paraîtrait donc tout à fait souhaitable.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

J’approuve tout ce qui vient d’être dit, mais j’insiste sur le fait que deux problèmes se superposent.

Le premier problème est lié aux conditions du transfert des compétences de police spéciale, qui ne se situent pas toutes sur le même plan. Par exemple, si vous désirez transférer les pouvoirs de police en matière d’accueil des gens du voyage, vous allez provoquer un enthousiasme assez général de la part des maires. En revanche, la situation sera plus délicate en matière de voirie, avec toutes les conséquences qui en résulteront, notamment dans le domaine du stationnement.

Soit le transfert est automatique, soit on laisse aux communes et aux intercommunalités la possibilité de décider de ces transferts ; mais si un transfert intervient, il doit être entier, car on ne va pas morceler les compétences.

Le deuxième problème tient à l’exercice du pouvoir de police générale. Si la compétence est transférée, la responsabilité du maire ne devrait plus pouvoir être mise en cause.

Encore une fois, il aurait été plus sage d’éviter de créer une situation juridique encore plus complexe que celle qui prévaut à l’heure actuelle.

La parole est à M. le président de la commission des lois.

Nous avons déjà eu ce débat, mais il n’a pas abouti complètement. Tout d’abord, je pense que nous sommes tous d’accord pour reconnaître que la possibilité d’un transfert des pouvoirs de police du maire à un président d’EPCI est déjà prévue par le droit en vigueur.

Ce transfert crée évidemment de vraies difficultés. Vous le savez, la définition de la frontière entre pouvoirs de police spéciale et de police générale a toujours été compliquée. Ainsi, l’eau et l’assainissement relèvent d’une police spéciale ; quant à la voirie et à la police de la circulation, elles relèvent des pouvoirs de police générale. On peut toujours avoir des doutes, et certains équilibres sont très difficiles à assurer dans ce domaine.

En revanche, comme l’a expliqué M. Braye, si une partie des maires refusent de transférer leurs pouvoirs de police, je ne vois pas comment l’EPCI pourrait exercer cette compétence…

Quand vous dites des choses raisonnables, monsieur Braye, je les écoute !

Cette question a déjà été discutée en première lecture !

Non, pas sur ce point précis ! Si l’Assemblée nationale avait tranché, nous nous en remettrions à sa décision. En outre, monsieur Braye, contrairement au cas de figure de votre amendement n° 76 rectifié, l’article 31 fait toujours l’objet de la navette ; son texte peut donc être complété. Je suis désolé de devoir vous rappeler les principes, mais c’est ainsi !

Le transfert peut intervenir quand tous les maires sont d’accord. À mon avis, cet accord unanime est indispensable ; autrement, la situation paraîtra inextricable. L’exemple du stade nautique situé sur deux communes donné par M. Braye est très éclairant : il est évident que si l’un des maires refuse de transférer sa compétence, il sera impossible d’exercer la police spéciale sur cet équipement.

En fin de compte, notre collègue Braye a procédé à la présentation de son amendement n° 80 rectifié, alors que nous n’y sommes pas encore arrivés suivant l’ordre de discussion prévu par le dérouleur : nous avons, de fait, improvisé une sorte de discussion générale sur l’article. Je pense que cet amendement n° 80 rectifié représente une solution de sagesse ; s’il ne devait pas être adopté, l’article 31 serait inapplicable.

D’une manière générale, je suis très réservé sur le transfert des pouvoirs de police générale du maire, parce que cette compétence lui est confiée par la loi depuis que les communes existent. Nous devons donc être très prudents. On comprend bien que, dans le cas des compétences relatives à l’eau ou à l’assainissement, le pouvoir de police puisse sans problème être transféré à l’intercommunalité. On oublie souvent de dire que cette police était, auparavant, généralement exercée par l’État, et très peu par les collectivités locales : les agents de la direction départementale de l’agriculture ou de la direction départementale de l’équipement s’en chargeaient le plus souvent. Aujourd’hui, les services de l’État sont moins présents et les collectivités locales assument donc souvent ces pouvoirs de police.

Le droit actuel permet ces transferts. Nous avions déjà débattu de cette question lors de la discussion du précédent projet de loi sur l’intercommunalité, et nous avions fini par convenir qu’il était possible de transférer les pouvoirs de police spéciale aux intercommunalités dans leurs domaines de compétence. Aujourd’hui, nous allons au-delà, puisque le texte du projet de loi reviendrait à autoriser le président de l’EPCI à exercer ces pouvoirs de police, même s’il ne les exerce pas sur la totalité des communes : ce serait assez bizarre et incohérent !

Tels sont les commentaires que m’inspirent ces amendements, avant même que la commission ait donné son avis sur l’ensemble des amendements.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

La parole est à M. François Fortassin, pour explication de vote.

La nature de nos débats montre à quel point la situation est complexe. Quel que soit le choix qui sera fait par la Haute Assemblée, le principe majeur qui doit nous guider, me semble-t-il, est la lisibilité du texte par nos concitoyens. Or, si l’on veut obtenir un minimum de lisibilité, …

Il ne faut pas voter cette disposition !

… le principe doit être que le transfert de compétences des collectivités entraîne celui des pouvoirs de police. Nous ne devons pas opter pour des transferts à la carte.

Ce faisant, on aura sans doute introduit un soupçon de simplification, mais on n’aura pas réglé tous les problèmes. Prenons l’exemple d’équipements sportifs voisins, les uns étant de compétence communautaire, les autres de compétence communale. À l’évidence, dès l’instant où un accident surviendra dans l’un ou l’autre de ces équipements, la personne responsable sera soit le maire, soit le président de la communauté.

La simplicité ne sera certainement pas au rendez-vous pour nos concitoyens… Mais, au moins, évitons les transferts à la carte ! Ce serait la meilleure façon, alors qu’on prétend améliorer les choses, de se retrouver dans un système destructeur et complètement incompréhensible.

Je mets aux voix l’amendement n° 432.

Je suis saisie de trois amendements identiques.

L’amendement n° 79 rectifié est présenté par MM. Braye, Hérisson, César, A. Dupont, Milon, P. André, Laurent, Doublet, Houel, Bécot, Vestri, B. Fournier, Bernard-Reymond, Cléach et Vasselle et Mmes Bout et G. Gautier.

L’amendement n° 213 rectifié est présenté par Mme Payet et M. Détraigne.

L’amendement n° 433 est présenté par MM. Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 5

Remplacer les mots :

établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre

par les mots :

groupement de collectivités

et les mots :

cet établissement

par les mots :

ce groupement

La parole est à M. Dominique Braye, pour présenter l’amendement n° 79 rectifié.

Je ne suis pas certain qu’il soit utile de voter ces amendements. Il me semble, en effet, que la commission mixte paritaire sur le projet de loi portant engagement national pour l’environnement, dit Grenelle II, a déjà adopté une disposition identique. Les rapporteurs de ce projet de loi auront estimé qu’il valait mieux tenir que courir, considérant peut-être que, même en présentant des dispositions évidentes à notre assemblée, celle-ci risquait de les refuser.

Cela étant dit, l’amendement n° 79 rectifié vise tout simplement à autoriser le transfert des attributions permettant de réglementer le service public d’élimination des déchets à tout président d’une structure intercommunale dotée d’une compétence statutaire en la matière, et pas seulement aux présidents d’EPCI à fiscalité propre.

Certaines petites intercommunalités sont regroupées en syndicat mixte, cette structure assurant la collecte des déchets. Actuellement, alors qu’il est possible de transférer la compétence aux présidents d’EPCI à fiscalité propre, il est impossible, comme par hasard, de la transférer aux présidents de ces syndicats mixtes qui, pourtant, ont les mêmes attributions et les mêmes devoirs. Notre amendement vise à résoudre ce problème.

La parole est à Mme Anne-Marie Payet, pour présenter l’amendement n° 213 rectifié.

Cet amendement a été défendu.

La parole est à M. Roland Courteau, pour présenter l’amendement n° 433.

Le transfert des attributions permettant de réglementer le service public d’élimination des déchets est possible depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Toutefois, ce transfert ne concerne que les présidents d’EPCI à fiscalité propre, et les syndicats de communes et syndicats mixtes ne peuvent en bénéficier.

En d’autres termes, actuellement, un syndicat de communes ou un syndicat mixte responsable de la collecte des déchets ne peut se voir transférer le pouvoir de police correspondant, alors qu’un EPCI à fiscalité propre, dans la même situation, le peut. Le syndicat en question est alors tributaire des autorités de police de ses communes membres, ce qui est contre-productif.

Cet amendement tend donc à permettre le transfert à un syndicat chargé de la collecte des déchets du pouvoir de police en matière d’élimination des déchets, comme on le fait pour les EPCI à fiscalité propre. Ce syndicat pourrait, par exemple, verbaliser un administré pour non-respect du règlement de collecte, le maire conservant, bien entendu, ses attributions de police générale, notamment la police de la salubrité publique.

Quel est l’avis de la commission ?

Ces amendements reprennent effectivement une disposition adoptée lors de la discussion du projet de loi Grenelle II. Puisqu’une même disposition ne peut apparaître dans deux textes différents, nous pouvons considérer qu’ils n’ont plus d’objet.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Nous partageons l’opinion de la commission.

La parole est à M. le président de la commission des lois.

L’adoption de cette disposition lors de la commission mixte paritaire sur le projet de loi Grenelle II nous est bien confirmée. Je pense donc, également, qu’il n’est pas nécessaire de voter ces amendements. Je remercie d’ailleurs M. Braye de sa vigilance.

Je suis toujours vigilant, monsieur le président !

La commission des lois est, pour une fois, d’accord avec lui…

Cela ne s’améliore pas ! Nous assistons en spectateurs, et nous nous instruisons…

Les amendements identiques n° 79 rectifié, 213 rectifié et 433 n’ont donc plus d’objet.

L’amendement n° 80 rectifié, présenté par MM. Braye, Gouteyron, Hérisson, Alduy, César, A. Dupont, Milon, P. André, Bécot, Laurent, Doublet, Houel, Vestri, B. Fournier, Bernard-Reymond, Jarlier, Cléach et Vasselle, Mmes Bout et G. Gautier et Mlle Joissains, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 12

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Dans un délai de six mois suivant son élection, si un ou plusieurs maires des communes concernées se sont opposés au transfert de leurs pouvoirs de police, le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut refuser, dans chacun des domaines énumérés aux trois premiers alinéas du I, que les pouvoirs de police spéciale des maires des communes membres lui soient transférés de plein droit. À cette fin, il notifie son opposition à chacun des maires des communes membres. Dans ce cas, le transfert des pouvoirs de police n'a pas lieu. »

La parole est à M. Dominique Braye.

Nous avons évoqué ce problème précédemment. Il s’agit, dans le cas où le transfert des pouvoirs de police n’a été accepté que par une partie des communes concernées, de donner au président d’EPCI la possibilité de refuser le transfert.

J’insiste bien sur un point : je ne propose pas que les compétences de police puissent être transférées uniquement si la totalité des communes y est favorable. En effet, on sait très bien qu’il serait alors facile, pour une petite commune nullement concernée, de brouiller le jeu et d’empêcher le transfert. Une telle proposition ne pourrait émaner que de personnes n’ayant aucune expérience de l’intercommunalité. Pour les autres, elle serait inacceptable !

Il revient donc au président de l’EPCI, après que certaines communes ont accepté le transfert de leurs pouvoirs de police, de faire le bilan et de déterminer s’il est en mesure ou non d’exercer correctement ce pouvoir.

Je le constate, dans le cadre de mes fonctions, s’agissant d’un certain nombre de compétences. Si le transfert d’un pouvoir de police, comme celui qui concerne l’élimination des déchets, par exemple, est refusé par trois ou quatre communes, cela m’est égal. En revanche, si la commune-centre le refuse, je serai dans l’incapacité d’exercer correctement ce pouvoir.

C’est donc au président de l’EPCI de prendre la décision, une fois que tous les maires se sont prononcés.

Quel est l’avis de la commission ?

Le présent amendement n’a pas été examiné, dans cette rédaction, par la commission des lois. À titre personnel, j’y suis favorable, car je considère que celui qui détient la compétence doit également disposer du pouvoir de police correspondant. Néanmoins, l’amendement doit être rectifié, par souci de cohérence : la modification proposée pour l’alinéa 12 devrait également être apportée à l’alinéa 16.

Sous réserve de cette correction, j’émets un avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je comprends la logique défendue par M. Braye : il s’agit d’éviter que le président de l’EPCI dispose d’un pouvoir de police qui soit, en quelque sorte, à géométrie variable, selon que les maires se sont opposés ou non au transfert automatique prévu dans le projet de loi. En cas d’opposition de certaines communes, si j’ai bien compris, le président pourrait refuser la totalité du transfert.

Le Gouvernement est favorable à cet amendement.

C’est parfait !

Monsieur Braye, que pensez-vous de la suggestion de M. le rapporteur ?

Étant très peu compétent sur les questions de forme et m’attachant, depuis toujours, essentiellement au fond des dossiers, je laisse à M. le rapporteur le soin de déterminer quels sont les alinéas concernés. L’essentiel est que cette disposition soit prise, afin d’offrir un bon outil à nos élus. Ils ne demandent que cela !

Le droit, c’est la forme !

Je suis donc saisie d’un amendement n° 80 rectifié bis, présenté par MM. Braye, Gouteyron, Hérisson, Alduy, César, A. Dupont, Milon, P. André, Bécot, Laurent, Doublet, Houel, Vestri, B. Fournier, Bernard-Reymond, Jarlier, Cléach et Vasselle, Mmes Bout et G. Gautier et Mlle Joissains, et ainsi libellé :

Après les alinéas 12 et 16

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Dans un délai de six mois suivant son élection, si un ou plusieurs maires des communes concernées se sont opposés au transfert de leurs pouvoirs de police, le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut refuser, dans chacun des domaines énumérés aux trois premiers alinéas du I, que les pouvoirs de police spéciale des maires des communes membres lui soient transférés de plein droit. À cette fin, il notifie son opposition à chacun des maires des communes membres. Dans ce cas, le transfert des pouvoirs de police n'a pas lieu. »

Je le mets aux voix.

La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, pour explication de vote sur l’article 31.

Avant de voter l’article 31, je souhaite poser une question au Gouvernement.

Dans sa rédaction actuelle, cet article tend à prévoir que les polices municipales puissent appliquer partiellement, sur le territoire de leur commune, un certain nombre de décisions prises par le président de la communauté. Le Gouvernement a-t-il l’intention d’envisager, à plus ou moins long terme, un dispositif de police au niveau même de la communauté ? Ce serait tout de même plus simple et permettrait d’éviter ces problèmes difficiles de comparabilité des statuts des organisations entre les différentes polices concernées.

Je prendrai l’exemple de communautés de communes que j’ai eu l’occasion de présider, ou au sein desquelles j’ai pu siéger. Elles regroupent des communes de tailles très différentes, certaines disposant d’une police municipale, d’autres non. Comment fera-t-on respecter les décisions du président de la communauté dans les communes qui ne sont pas dotées d’un service de police municipale ?

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Je voudrais indiquer, à nouveau, que nous ne voterons pas cet article. Nous avons tous souligné, en effet, qu’il était extrêmement complexe et qu’il compliquait encore la situation. Or je constate, avec un amusement désabusé, que nous l’avons compliquée un peu plus. Nous transférons un certain nombre de compétences, mais la compétence de police générale demeure aux mains du maire. Et, désormais, ce transfert ne se fait que si le président de l’EPCI le veut bien…

Heureusement que nous ne devons pas faire trois ou quatre lectures du texte !

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Monsieur Fourcade, les EPCI peuvent déjà recruter des policiers qu’ils mettent à la disposition des communes membres qui en font la demande.

Le maire ne perd jamais ses pouvoirs de police générale !

Je mets aux voix l’article 31, modifié.

L’amendement n° 434, présenté par MM. Repentin, Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Collombat, Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 31, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° À la première phrase du deuxième alinéa de l'article L. 5211-17, après les mots : « délibérant et », sont insérés les mots : « d'au moins la moitié » et les mots : « se prononçant dans les conditions de majorité requise pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale » sont remplacés par les mots : « des communes membres représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci » ;

2° À la fin du premier alinéa du IV de l'article L. 5214-16, les mots : « majorité qualifiée requise pour la création de la communauté de communes » sont remplacés par les mots : « majorité du conseil communautaire » ;

3° Dans la première phrase du dernier alinéa du I de l'article L. 5215-20, les mots : « des deux tiers » sont supprimés ;

4° Dans la première phrase du III de l'article L. 5216-5, les mots : « des deux tiers » sont supprimés.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Nous retirons cet amendement, madame la présidente.

L’amendement n° 434 est retiré.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, sur l'article.

Dès la première lecture de ce texte, nous vous avons fait part de nos fortes inquiétudes sur l’avenir des personnels des collectivités locales, dans le cadre de la transformation institutionnelle prévue par ce projet de loi.

Nous avions alors, par voie d’amendement, demandé que le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale soit saisi pour avis. Vous l’avez refusé.

Il est vrai que la direction générale des collectivités locales affirmait, il y a encore quelques mois, que ce projet de loi n’avait aucune incidence sur les fonctionnaires. Or nous voyons ce qu’il en est, tout au long de l’examen de ce projet de loi, et en particulier à la lecture de cet article 33.

Ainsi, il est prévu à cet article que des conventions régleront les transferts de ces personnels entre leur commune d’origine et l’EPCI dont celle-ci est membre, sans qu’il soit fait aucune référence au statut de la fonction publique territoriale, ce qui pourtant permettrait de s’assurer que les règles seront respectées.

Ce même type de transfert de personnel est prévu pour les fusions d’EPCI, la création des métropoles avec leur absorption de différentes missions venant des départements et des régions.

Les mouvements de personnel engendrés par de telles modifications de périmètre d’intervention vont concerner des dizaines, voire des centaines de milliers d’agents, de techniciens et de cadres de la fonction publique territoriale.

Nous avons donc le devoir de nous demander si, pour tous les aspects du texte concernant le personnel des collectivités locales, le droit est bien respecté.

Certes, le Sénat a adopté en première lecture toute une série d’amendements, dont certains avaient d'ailleurs été déposés par notre groupe, afin de garantir a minima la situation des personnels et le respect des règles de fonctionnement au sein de la fonction publique territoriale.

Nous avons ainsi permis l’inscription dans le texte de la consultation des comités techniques paritaires avant tout transfert de personnel et le maintien des avantages acquis lorsque ce transfert est effectué.

Mais nous ne saurions nous satisfaire de ces avancées.

Aussi, par cette intervention, nous souhaitons attirer l’attention sur les préoccupations émises à la fin du mois d’avril par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.

À la suite d’une étude relative à l’incidence de ce projet de réforme sur les personnels territoriaux, d'ailleurs diligenté par le CSFPT, une série de questions a été soulevée. Nous aimerions savoir, monsieur le secrétaire d'État, quelles réponses vous avez apportées aux préoccupations présentées par le CSFPT.

L'amendement n° 48, présenté par MM. Lambert, Détraigne, Mézard et Sido, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Toutefois, dans le cadre d'une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert de compétences, soit à raison du caractère partiel de ce dernier, soit lorsque ledit service a pour mission d'assurer, en tout ou en partie, un service fonctionnel au sens de l'article L. 5111-1-1. » ;

La parole est à M. Jacques Mézard.

Par cet amendement n° 48, nous souhaitons modifier la rédaction de l’alinéa 3 de l’article 33, en application des conclusions du rapport que nous avons établi au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation

En effet, la délégation a considéré que la mutualisation et le transfert de compétences dans le cadre intercommunal devaient être complémentaires et non concurrents. Dans ce cadre, la mutualisation doit seulement concerner des services qui ne sont pas susceptibles d’être transférés à l’EPCI, puisque, selon la délégation, le fin du fin de la mutualisation, c’est le transfert de compétences. Il s’agit donc de scinder les deux choses.

Cette complémentarité ne peut être assurée que si l’on distingue clairement ce qui doit être transféré à l’EPCI et ce qui peut ne pas l’être. En permettant à une commune de conserver ses services « notamment » en raison du transfert partiel d’une compétence, le projet de loi ne permet pas de clairement faire cette distinction.

Notre amendement prévoit donc d’énumérer de manière limitative les cas dans lesquels le transfert d’une compétence à un EPCI peut ne pas donner lieu à un transfert des services communaux correspondants, à savoir, d’une part, comme le prévoit le projet de loi, lorsque la compétence n’a été transférée que partiellement, et, d’autre part, comme l’a proposé la délégation à la décentralisation dans son rapport, lorsqu’il s’agit d’un service fonctionnel.

En tout état de cause, nous considérons qu’il faudrait, à tout le moins, supprimer du texte du troisième alinéa le mot « notamment ». Nous voulons une liste d’exceptions limitative et ce « notamment » prive de toute substance le principe selon lequel le transfert de compétences doit entraîner le transfert des moyens.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement précise les cas dans lesquels une commune pourra conserver tout ou partie d’un service concerné par un transfert de compétences. Il ajoute ainsi le cas où le transfert de compétences affecterait un service fonctionnel.

Toutefois, mon cher collègue, l’article 33 concerne non pas les services fonctionnels mais seulement les transferts des services liés directement aux compétences. Je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement, car il est étranger à cet article, étant précisé que la commission sera favorable aux autres amendements que vous avez déposés.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il partage l’avis de la commission. Cet amendement n° 48 n’a pas sa place à l’article 33, qui prévoit les transferts de compétences et le devenir des services. Il devrait se trouver à l’article 34, qui prévoit la mise en place des mutualisations, question dont nous avons d'ailleurs débattu voilà quelque temps ici-même.

Monsieur Mézard, l’amendement n° 48 est-il maintenu ?

Je me permets d’insister sur la nécessité de supprimer l’adverbe « notamment ». Le Gouvernement souhaite le maintenir, ce qui nous gêne car, comme je l’ai indiqué, cela prive de toute substance le principe selon lequel le transfert de compétences doit entraîner le transfert des moyens.

La parole est à M. le président de la commission des lois.

Monsieur Mézard, ce « notamment » avait échappé à la commission des lois, qui tente en général d’empêcher la prolifération de cet adverbe. Il n’y aurait selon moi aucun inconvénient à le supprimer du texte.

La commission propose donc d’amender l’article 33 en supprimant le mot « notamment ».

Je suis donc saisie d’un amendement n° 596, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, et ainsi libellé :

Alinéa 3

Supprimer le mot :

notamment

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Monsieur Mézard, cette solution vous convient-elle ?

Oui, madame la présidente, et je retire mon amendement.

L’amendement n° 48 est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 596.

Je mets aux voix l'article 33, modifié.

La parole est à M. Claude Domeizel, sur l'article.

Je voudrais apporter quelques précisions concernant les missions des comités techniques paritaires, les CTP, et des commissions administratives paritaires, les CAP. Un rappel historique me paraît nécessaire pour mieux comprendre cet article.

Les CTP traitent de questions très générales et particulièrement d’organisation du travail alors que les CAP traitent de questions statutaires individuelles. Ces instances diffèrent totalement. Or je crains que l’amendement déposé à l’Assemblée nationale, qui a complété l’article 34 par les alinéas 11 à 13, ne soit fondé sur de fausses interprétations ou de fausses conceptions.

Aujourd’hui, il est possible d’avoir un comité technique commun pour un ensemble de collectivités au sein d’une communauté de communes. Ce n’est pas moi qui m’y opposerai, puisque c’est à la suite de l’adoption d’un amendement que j’avais déposé dans la loi de 2007 que cette possibilité a été inscrite dans la loi. Dans la mesure où les personnels des communes ou des communautés de communes sont appelés à travailler ensemble, il est tout à fait normal qu’il y ait un comité technique commun pour l’organisation du travail. Il n’est pas anormal non plus qu’il y ait une commission administrative paritaire commune pour la commune et le centre communal d’action sociale, le CCAS, ou la caisse des écoles. Il s’agit là de la même autorité territoriale.

Mais, lorsque j’ai déposé l’amendement qui a abouti à l’inscription dans la loi d’un comité technique paritaire commun, je me suis bien gardé de proposer qu’il y ait une commission administrative paritaire commune. Or c’est ce que l’Assemblée nationale a proposé, et c’est l’objet d’une partie de cet article 34.

Lorsque l’on dit qu’il s’agit de rapprocher les CAP des agents, il faut être très prudent. En effet, les CAP sont appelées à traiter de questions délicates. Je pense aux prolongations de stage, aux refus de titularisation ou aux refus de promotion. Il faut savoir que, plus on se rapproche du lieu de décision de l’autorité territoriale, plus les difficultés deviennent aiguës. C’est la raison pour laquelle je vous mets en garde. En mettant en place une commission paritaire intercommunale, on s’éloigne d’une notion fondamentale : l’unicité de la fonction publique territoriale.

C’est la raison pour laquelle mes collègues du groupe socialiste et moi-même allons tout à l’heure vous demander de supprimer les alinéas 11 à 13 de l’article 34 parce qu’ils présentent un certain danger pour les collectivités et pour leurs agents.

Enfin, l’amendement adopté par l’Assemblée nationale avait pour objectif de limiter le coût de fonctionnement des CAP. Excusez-moi : il y a actuellement une CAP départementale et une CAP dans les communes qui comptent plus de 350 agents. Or le texte de l’Assemblée nationale entraînera la multiplication des CAP, ce qui alourdira les frais liés aux élections et à l’organisation des débats au sein des CAP.

L'amendement n° 161, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Au cours de la première lecture nous n’avions pas demandé la suppression de cet article 34 mais nous avions déposé des amendements pour en améliorer la rédaction. L’un de ces amendements avait d’ailleurs été adopté par le Sénat.

Cependant, nous nous interrogeons encore sur la légalité de l’ensemble des procédures liées au transfert ou à la mise en commun des personnels territoriaux.

Nous avons aussi attiré votre attention sur le questionnement important du CSFPT. Sans réponse précise, nous ne pouvons que demander la suppression de cet article.

Cela dit, nous sommes conscients qu’il faudrait alors remettre totalement l’ouvrage sur le métier.

Mais notre demande de suppression de l’article 34 est aussi justifiée par les modifications apportées à cet article par l’Assemblée nationale sur un point que nous contestons.

En effet, il serait dorénavant possible à un EPCI et à plusieurs communes réunies de créer leur propre commission administrative paritaire pour gérer la carrière de leurs agents. Nous considérons cette disposition comme illégale, car contraire au statut de la fonction publique. Ce dernier prévoit que les CAP sont confiées au centre de gestion pour toutes les communes de moins de 350 salariés et qu’elles peuvent l’être pour des effectifs supérieurs.

Ce mode de gestion des carrières des agents se veut comme une garantie contre le clientélisme des promotions. Par ailleurs, grâce à l’importance du nombre d’agents gérés par les CAP, et donc le plus grand nombre de postes ouverts à la promotion, il permet d’offrir un choix plus large d’opportunités de carrière.

L’existence des centres de gestion et de leurs CAP constitue donc une garantie statutaire que l’article 34 dans sa rédaction actuelle remet en cause et tente de contourner. C’est aussi pour cette raison, je le répète, que nous demandons la suppression de cet article.

Notre position est confortée par le fait que les différents regroupements, fusions et transferts de compétences vont entraîner des mouvements de personnels très importants. Par conséquent, la concentration d’agents dans certaines structures administratives conduira au dépassement des seuils sous lesquels l’affiliation à un centre de gestion est obligatoire.

Dès lors, les centres de gestion risquent de voir se réduire le nombre des personnels dont ils gèrent la carrière. De ce fait, les possibilités de promotion des agents vont, elles aussi, diminuer.

La mesure proposée dans cet article risque donc d’entraîner des conséquences en cascade, dont il est difficile aujourd’hui de mesurer les conséquences. C’est une raison supplémentaire de supprimer l’article 34.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est favorable, depuis la première lecture, à l’article 34, qui tend à instituer les services communs. L’Assemblée nationale l’a approuvé également. Il serait incompréhensible que nous acceptions de le supprimer en deuxième lecture ! Nous sommes donc défavorables à cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 161.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 6 rectifié est présenté par MM. Portelli, B. Fournier, Doublet, Laurent, Cléach, Belot, Vasselle, Vestri, Milon, Etienne et Pintat et Mme Panis.

L'amendement n° 476 est présenté par MM. Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Collombat, Mme Cartron, MM. Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéas 11 à 13

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Hugues Portelli, pour présenter l'amendement n° 6 rectifié.

Il s’agit de supprimer le III de l’article 34, qui a été introduit à l'Assemblée nationale. Cette disposition vise à permettre la création à la majorité, au sein des intercommunalités à fiscalité commune, d’une commission administrative paritaire qui pourrait gérer à la fois le personnel de l’intercommunalité et celui d’un certain nombre de communes.

S’il était adopté, ce système, créerait tout d’abord au sein de l’intercommunalité une distorsion dans la gestion du personnel entre ceux qui relèveraient de la CAP et les autres. Ensuite, il risquerait de porter un coup fatal aux centres de gestion, lesquels exercent leur mission de façon tout à fait satisfaisante dans de nombreux départements.

En effet, un certain nombre d’agglomérations ou de communes sortiraient de la gestion de ces centres et seraient dorénavant gérées par les CAP. L’existence d’un double système de gestion du personnel territorial dans l’intercommunalité et dans le département pourrait alors aboutir à une double interprétation du statut de la fonction publique.

Très bien !

La parole est à M. Claude Domeizel, pour présenter l'amendement n° 476.

Je me suis déjà exprimé sur ce sujet dans mon intervention sur l’article. Le III de l’article 34 vise à permettre la création, par délibérations concordantes des organes délibérants d’un EPCI et d’une ou plusieurs de ses communes membres, d’une commission administrative paritaire commune compétente à l’égard des fonctionnaires desdites collectivités.

Dans l’exposé sommaire de l’amendement par l'Assemblée nationale qui a conduit à insérer ce III, il est indiqué que « cette mutualisation permettrait également de favoriser la promotion des agents concernés puisqu’elle augmenterait les chances d’ouverture de postes ». Je demande qu’on me le démontre ! Moins il y a d’agents, plus les chances de promotion diminuent. C'est la raison pour laquelle il vaut mieux avoir une CAP départementale qu’une CAP locale.

L’utilité d’une telle création ne semble donc pas évidente. Pourquoi permettre la création de commissions compétentes en matière de gestion des personnels territoriaux alors que les centres de gestion remplissent parfaitement depuis de nombreuses années cette mission ? Je suis président d’un centre de gestion qui fonctionne, je peux vous l’assurer, à la grande satisfaction de tous les maires de mon département.

Ces dispositions, si elles étaient adoptées, affaibliraient les centres de gestion, dont la compétence et l’efficacité sont largement reconnues. Pour toutes ces raisons, nous proposons la suppression des alinéas 11 à 13 de l’article 34 du projet de loi.

Quel est l’avis de la commission ?

Ces amendements tendent à supprimer la possibilité, introduite par l’Assemblée nationale, de créer une commission administrative paritaire unique pour un EPCI et une ou plusieurs de ses communes membres lorsque l’effectif global de leurs agents atteint le seuil au-dessus duquel l’affiliation au centre de gestion n’est plus obligatoire.

Ces dispositions risquent, en effet, de bouleverser l’organisation des centres de gestion. En outre, elles impliqueraient une certaine tutelle des EPCI sur les communes concernées.

La commission est donc favorable à ces deux amendements identiques.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Sagesse.

La parole est à M. Dominique Braye, pour explication de vote.

Je voterai avec plaisir ces deux amendements. De par mon expérience, je sais que, dans les communes qui ne sont pas assujetties au centre de gestion, les décisions sont prises de façon différente. En matière de gestion de la fonction publique territoriale – je pense aux promotions internes –, on s’aperçoit qu’il y a une différence d’appréciation notable dans les grosses municipalités. Il ne faudrait pas que ces différences de gestion soient étendues aux établissements publics.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 6 rectifié et 476.

Je constate que ces amendements ont été adoptés à l’unanimité des présents.

La parole est à M. Adrien Gouteyron, pour explication de vote sur l’article 34.

Madame la présidente, avant le vote de cet article, je voudrais poser une question au Gouvernement et à la commission.

Si j’ai bien compris, cet article tend à introduire plus de souplesse dans la gestion et à permettre une mutualisation des moyens. §

À la lecture du texte, il semble que ce soit l’EPCI qui gère les personnels « mutualisés ». Mais, dans certains cas, cela pourra donner lieu à des situations bizarres ! Je connais au moins une communauté d’agglomération dans laquelle l’essentiel des moyens techniques dépend des communes qui, de temps en temps, mettent ces moyens, par voie conventionnelle, comme le permet l’article, à la disposition de l’agglomération. N’y aurait-il pas quelque paradoxe à ce que ces personnels qui sont, pour l’essentiel de leurs tâches, dépendants des communes adhérentes à la communauté d’agglomération, soient forcément gérés par la communauté d’agglomération ? Mais peut-être ai-je mal compris le dispositif ?

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur Gouteyron, l’EPCI n’a autorité que pendant le temps où le personnel est mis à sa disposition, deux heures par exemple ! Dans le cas que vous avez cité, le reste du temps, il est sous l’autorité de la commune.

La disposition est très claire : « En fonction de la mission réalisée, le personnel des services communs est placé sous l’autorité fonctionnelle du maire ou celle du président de l’établissement public », c'est-à-dire que pour la partie de la mission réalisée.

Merci !

Je mets aux voix l'article 34, modifié.

L'amendement n° 435, présenté par MM. Domeizel, Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Collombat, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La deuxième phrase du premier alinéa de l'article 15 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est ainsi rédigée :

« Dans le cadre des communautés d'agglomération et des communautés de communes à taxe professionnelle unique, le seuil d'affiliation au centre de gestion de trois cent cinquante agents est calculé sur la base de la moyenne arithmétique du nombre de fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet employés par l'établissement public par rapport au nombre de communes adhérentes. »

La parole est à M. Claude Domeizel.

L'amendement n° 435 se situe dans le droit fil de l’article 34 que nous venons de voter.

Je le rappelle, adhèrent au centre de gestion les communes comptant moins de 350 agents. Or, en cas de mutualisation, par détachement ou mise à disposition du personnel, il peut arriver que l’ensemble des personnels gérés par la communauté de communes ou d’agglomération dépassent ce seuil. Dans ce cas, la collectivité n’adhérera plus au centre de gestion. Dans certains départements, pratiquement toutes les communautés de communes auront plus de 350 agents : le centre de gestion n’aura alors plus aucun adhérent.

Mon amendement propose une solution pour sortir de cette impasse : l’effectif de 350 agents doit être calculé sur la base de la moyenne arithmétique du nombre de fonctionnaires de l’ensemble divisée par le nombre de communes. C’est seulement si le résultat est supérieur à 350 personnes que la communauté de communes ou d’agglomération n’est pas obligée d’adhérer au centre de gestion.

Quel est l’avis de la commission ?

L’amendement de M. Domeizel tend à ce que l’effectif soit calculé sur la base de la moyenne arithmétique du nombre de fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet employés par l’EPCI rapporté au nombre de communes adhérentes. De ce fait, il abaisse drastiquement le seuil d’affiliation. Du coup l’adhésion des EPCI à un centre de gestion dépendrait du nombre de leurs communes membres.

Cet amendement avait déjà été discuté en première lecture et retiré à la demande du Gouvernement. Il empêcherait les communautés d’agglomération d’être un jour indépendantes du centre de gestion

Quant à la question du seuil, elle pourra être examinée dans une loi sur la fonction publique territoriale.

La commission est donc défavorable à cet amendement, qui va trop loin.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable.

La parole est à M. Claude Domeizel, pour explication de vote.

Monsieur le rapporteur, je voudrais revenir sur ma démonstration.

Prenons l’hypothèse où, dans un département, toutes les communautés de communes et d’agglomération compteraient plus de 350 agents : le centre de gestion n’aurait plus de ressources. Si tel était le cas, comment gérer la prise en charge du personnel de ce centre ?

La règle veut que le personnel licencié soit pris en charge par le centre de gestion. Dès lors, si un centre de gestion licenciait tout son personnel, celui-ci serait remis à la disposition du centre de gestion, lequel n’existerait plus… c’est la quadrature du cercle !

Eh oui, comment on fait ?

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

N’oublions pas le cas où le personnel refuserait ce transfert.

Le problème s’est posé il y a une vingtaine d’années lorsqu’un certain nombre de services de grandes communes, je pense à Toulon par exemple, ont été concédés. Les personnels ont refusé de passer à la concession. Tous ces personnels – il y a eu jusqu’à 80 agents – ont été mis à disposition du centre de gestion Qui devait payer ? Bien sûr, la commune de Toulon a participé.

Tout cela a donné lieu à un abominable micmac. Plusieurs textes se sont succédé pour régler le problème.

Avant d’aller dans la direction proposée par le projet de loi, on ferait bien d’examiner toutes les implications d’une telle disposition. Car, mes chers collègues, ce n’est pas un problème théorique. Rappelez-vous, il a fallu des années pour trouver une solution !

La parole est à M. le président de la commission des lois.

Lorsque nous avons abordé le seuil d’affiliation aux centres de gestion dans le cadre de différents projets de loi, il a été proposé de porter celui-ci à 250, puis à 500. Comme cette mesure avait déplu à certaines associations d’élus, nous avons trouvé une cote mal taillée à 350.

Il peut très bien arriver qu’une commune ou une communauté de communes passe de 340 à 360 fonctionnaires. À ce moment-là, elle a le droit de gérer ses propres agents.

Mais là, c’est systématique !

Mon cher collègue, vous parlez de mutualisation, dans ce cas, les agents s’ajoutent, et une collectivité ou un établissement public qui atteint 350 fonctionnaires a le droit de gérer ses agents. C’est la loi ! Or en faisant la moyenne arithmétique des communes, comme vous le proposez dans votre amendement, monsieur Domeizel, on fait descendre le seuil d’affiliation de manière excessive.

Mais non !

Mais si ! Cela veut dire qu’il ne sera plus jamais possible à un EPCI de plus de 350 fonctionnaires de gérer ses propres agents.

Autant j’étais d’accord avec les amendements précédents, autant je suis défavorable à celui-ci qui aura l’effet inverse de ce que vous souhaitez.

M. Collombat a cité l’exemple de Toulon, mais des solutions ont été trouvées. Et je rappelle qu’il y a mutualisation quand les agents sont mis à disposition du centre de gestion ou du CNFPT. Mais ce sont les collectivités qui paient.

Si l’on a mis ce cliquet, c’est parce que cela commençait à bien faire ! On se débarrassait des agents pour tout un tas de raisons. On a donc estimé qu’il fallait responsabiliser les collectivités. Certains trouvent que ce n’est pas bien. Ce n’est pas mon avis, car, centre de gestion ou pas, c’étaient toutes les autres collectivités qui payaient.

Monsieur Domeizel, nous soutenons tous les deux les centres de gestion, mais je pense que là vous allez trop loin.

Je rappelle que cet amendement tendant à insérer un article additionnel avait déjà été déposé et rejeté en première lecture. Je le répète encore une fois : ne recommençons pas les mêmes débats en deuxième lecture et ne faisons pas comme si rien ne s’était passé avant. Mais je sais qu’on aime bien débattre au Sénat… C’est pour cela que nous sommes très libéraux !

Je mets aux voix l'amendement n° 435.

L'amendement n° 162, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Il est défendu.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 162.

Je mets aux voix l'article 34 bis AA.

L'amendement n° 163, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Odette Terrade.

Plusieurs articles contiennent de nombreuses dispositions permettant le transfert ou la mise en commun de personnels dans le cadre des missions en partage ou des compétences transférées.

Dans cette perspective, l’article 34 bis A dans sa rédaction actuelle, qui fait suite à un amendement déposé par le Gouvernement, approuvé par l’Assemblée nationale et confirmé par la commission des lois du Sénat, semble vouloir permettre la réalisation commune de prestations de service. Dans son rapport, la commission des lois tient à souligner que ce dispositif renforce les possibilités ainsi offertes aux collectivités locales d’exercer en commun une compétence ou de mettre en place un même service pour assurer en commun un service fonctionnel.

Outre ce dernier point, qui nous semblait déjà être traité dans d’autres articles, le rapport ne met pas en lumière l’autre versant de cet article.

Dorénavant, les conventions de coopération conclues entre des collectivités ou avec leur groupement, dont l’objet est la simple réalisation de prestations de services, devront être passées dans les conditions de publicité et de mise en concurrence de droit commun. Ainsi, ces coopérations ne pourront se mettre en place qu’après consultation de la concurrence privée, c’est-à-dire que, pour la mise en œuvre de ces missions communes, sans passer par des syndicats, ce sera peut-être demain une société privée qui s’en chargera et non pas un service public. Or, tout au long de ce texte, il a souvent été question de ce type de convention.

Cet article permet donc la privatisation de services communs des collectivités locales.

Nous vous avons alertés plusieurs fois sur le risque d’« évaporation » de nos communes à partir du transfert de leurs compétences, de leur personnel, des services mis en œuvre. Mais ici, outre l’organisation de cette évaporation de la commune au profit d’une autre structure publique, on la rend possible au profit de sociétés privées.

Dans ces conditions, mes chers collègues, vous comprendrez que nous vous demandions de supprimer cet article.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à supprimer un article qui a été adopté par la commission des lois. L’avis est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 163.

Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 46, présenté par MM. Lambert, Détraigne, Mézard et Sido, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Des conventions qui ont pour objet la réalisation de prestations de services peuvent être conclues entre les collectivités territoriales, leurs établissements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes. Lorsque les prestations qu'elles visent à accomplir portent sur des services non économiques d'intérêt général au sens du droit de l'Union européenne ou lorsque, portant sur d'autres tâches d'intérêt public, les prestations sont appelées à s'effectuer en coopération entre les personnes signataires, ces conventions ne sont pas soumises aux règles prévues par le code des marchés publics ou par l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics. La participation au financement d'une prestation ne saurait, à elle seule, être assimilée à une coopération au sens du présent alinéa. »

La parole est à M. Jacques Mézard.

En modifiant l’alinéa 2 de cet article, nous souhaitons faciliter la mutualisation. Tel est également l’objectif que poursuit la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

Le dispositif relatif à la mutualisation ne peut rester en l’état, sauf à admettre que la mutualisation serait rendue encore plus difficile qu’elle ne l’est aujourd’hui. En effet, aux termes du second alinéa de l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, « les collectivités territoriales peuvent conclure entre elles des conventions par lesquelles l’une d’elles s’engage à mettre à la disposition d’une autre collectivité ses services et moyens afin de lui faciliter l’exercice de ses compétences ».

Or le texte qui nous est soumis vise à ajouter la phrase suivante : « Ces conventions sont passées dans les conditions prévues par le code des marchés publics ou par l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics ».

Le projet de loi soumet donc expressément toutes les mutualisations au droit de la commande publique. Il en résulte que des mutualisations qui, aujourd’hui, peuvent échapper au droit de la commande publique y seront soumises demain. Cette nouvelle législation serait plus contraignante que le droit en vigueur.

Nous souhaitons donc élargir le champ de la mutualisation en respectant la jurisprudence européenne – je pense notamment aux arrêts Teckal et Coditel Brabant SA –, qui est beaucoup plus large. Nous savons en effet que les mutualisations conventionnelles entre collectivités publiques sont admises par le droit communautaire.

En outre, vous le savez, le dispositif que propose la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation s’inscrit dans le droit fil de la proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales, qui a été adoptée à l’unanimité par le Sénat.

Voilà pourquoi l’adoption de cet amendement nous semble tout à fait nécessaire.

L'amendement n° 29 rectifié, présenté par M. Revet et Mme Henneron, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Supprimer les mots :

ou avec leurs groupements

Cet amendement n'est pas soutenu.

Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 46 ?

Cet amendement tend à préciser les cas dans lesquels la collaboration par mutualisation entre les collectivités territoriales en vue de remplir leurs missions de service public peut être réalisée en dehors des règles prévues par le code des marchés publics.

En effet, la rédaction issue de l’Assemblée nationale ne tire pas toutes les conséquences de l’évolution du droit et de la jurisprudence communautaires dans ce domaine. Je pense en particulier à l’arrêt Coditel Brabant SA de 2008 et au protocole n° 26 annexé au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui définit les services non économiques d’intérêt général.

Ces nouvelles sources juridiques permettent de considérer que les mutualisations peuvent être réalisées dans deux cas : lorsqu’elles s’appliquent à des services non économiques d’intérêt général ; lorsqu’elles portent sur une activité d’intérêt public tout en intervenant entre des personnes morales de droit public, à condition que cette activité ait le caractère d’une véritable coopération et non d’une simple prestation de services.

Le présent amendement, issu de la réflexion menée par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, qui s’est traduite par un rapport d’information sur la mutualisation des moyens de MM. Lambert, Détraigne, Mézard et Sido, reprend l’ensemble de ces conditions.

Ces nouvelles dispositions permettront d’aller plus loin dans les nécessaires mutualisations entre les collectivités.

La commission a donc émis un avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Lors du débat sur l’optimisation des moyens des collectivités territoriales, qui s’est déroulé ici même le 17 juin dernier, à la demande de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, le Gouvernement a eu l’occasion d’exprimer sa très large communauté de vue avec MM. Lambert, Mézard, Sido et Détraigne, auteurs du rapport intitulé « Un nouvel atout pour les collectivités territoriales : la mutualisation des moyens ».

Le Gouvernement est notamment favorable à toute initiative permettant de favoriser les mutualisations de moyens au-delà du bloc communal, à la fois pour offrir à la population des services plus nombreux et de meilleure qualité et pour concourir à une meilleure maîtrise de la dépense publique locale. C’est donc avec intérêt qu’il a pris connaissance de l’amendement n° 46.

Monsieur Mézard, vous proposez de modifier cet article pour y distinguer expressément deux types de conventions de prestations de services hors droit de la commande publique, celles dont les prestations portent sur des services non économiques d’intérêt général et celles portant sur d’autres tâches d’intérêt public appelées à s’effectuer en coopération entre les personnes publiques signataires.

Je saisis tout à fait la motivation de cette démarche, mais la construction proposée, je me permets de le souligner, me paraît présenter quelques incertitudes juridiques.

Pour ces raisons, je m’en remets à la sagesse de la Haute Assemblée.

La parole est à Mme Jacqueline Gourault, pour explication de vote.

Cet amendement me paraît tout à fait bienvenu.

Le texte qui nous est proposé aurait pour effet de compliquer la situation actuelle, puisqu’il n’y a pas lieu de soumettre au droit de la commande publique un certain nombre de conventions de prestations de services, en particulier entre un EPCI et ses communes membres.

Je voterai par conséquent résolument ce très bon amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 46.

Je suis saisie de cinq amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 204 rectifié, présenté par MM. Lecerf et Pointereau, est ainsi libellé :

I. - Alinéas 4 à 11

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

« Art. L. 5111 -1 -1. - I. - Les départements et les régions, leurs établissements publics et les syndicats mixtes visés à l'article L. 5721-2 auxquels ils appartiennent peuvent, notamment par la création d'un syndicat mixte, se doter d'un service unifié ayant pour objet d'assurer en commun des services fonctionnels. Les services fonctionnels se définissent comme des services administratifs concourant à l'exercice des compétences des collectivités intéressées sans être directement rattachés aux dites compétences.

II. - Alinéa 12

Remplacer la référence :

III

par la référence :

II

Cet amendement n'est pas soutenu.

L'amendement n° 47, présenté par MM. Lambert, Détraigne, Mézard et Sido, est ainsi libellé :

Alinéas 4 et 5

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

« Art. L. 5111 -1 -1. - I. -Lorsqu'elles ont pour objet d'assurer l'exercice en commun d'une compétence reconnue par la loi ou transférée à leurs signataires, les conventions conclues entre les départements et les régions, leurs établissements publics et les syndicats mixtes auxquels ils appartiennent prévoient :

La parole est à M. Jacques Mézard.

Il s’agit d’un amendement de coordination. L’amendement n° 46 ayant été adopté, il convient de modifier la rédaction des alinéas 4 et 5 de l’article 34 bis A.

Nous proposons la rédaction suivante : « Lorsqu'elles ont pour objet d'assurer l'exercice en commun d'une compétence reconnue par la loi ou transférée à leurs signataires, les conventions conclues entre les départements et les régions, leurs établissements publics et les syndicats mixtes auxquels ils appartiennent prévoient : ».

Quel est l’avis de la commission ?

Comme l’a indiqué M. Mézard, cet amendement découle de l’adoption de l'amendement n° 46. Je proposerai toutefois à son auteur de le rectifier, afin que les personnes publiques désignées aux alinéas 4 et 5 soient les mêmes qu’à l’alinéa 2 que nous venons d’adopter.

Seraient ainsi concernés « les collectivités territoriales, leurs établissements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes », ce qui permet d’inclure la coopération entre plusieurs EPCI.

Si M Mézard acceptait de rectifier son amendement en ce sens, la commission émettrait un avis favorable.

Monsieur Mézard, êtes-vous favorable à cette rectification ?

Oui, madame la présidente.

Je suis donc saisie de l'amendement n° 47 rectifié, présenté par MM. Lambert, Détraigne, Mézard et Sido, ainsi libellé :

Alinéas 4 et 5

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

« Art. L. 5111 -1 -1. - I. -Lorsqu'elles ont pour objet d'assurer l'exercice en commun d'une compétence reconnue par la loi ou transférée à leurs signataires, les conventions conclues entre les collectivités territoriales, leurs établissements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes prévoient :

Les amendements n° 14 rectifié et 436 sont identiques.

L'amendement n° 14 rectifié est présenté par MM. Sido, Doligé, Leroy, Pinton, Trillard, Pointereau et Dufaut.

L'amendement n° 436 est présenté par MM. Domeizel, Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Collombat, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 4, première phrase

Après les mots

peuvent conclure entre eux

insérer les mots

et, le cas échéant, avec d'autres établissements publics

L'amendement n° 14 rectifié n'est pas soutenu.

La parole est à M. Domeizel, pour présenter l'amendement n° 436.

Il est défendu, madame la présidente.

L'amendement n° 258 rectifié, présenté par MM. Fouché, Milon, Pointereau, Lefèvre, Juilhard, Houpert et A. Dupont, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 7

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« - soit la mutualisation, au sein d'un syndicat mixte, d'agents partagés entre plusieurs services, au sein d'un service unifié relevant d'un seul de ces cocontractants.

Cet amendement n'est pas soutenu.

Quel est l’avis de la commission sur les amendements n° 47 rectifié et 436 ?

La commission, comme elle l’a déjà indiqué, est favorable à l'amendement n° 47 rectifié.

L’amendement n° 436 vise à étendre le champ des conventions de mutualisation entre des collectivités et des établissements publics. Ce faisant, il risque d’aller au-delà de l’équilibre satisfaisant instauré par le présent article. La commission y est par conséquent défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 47 rectifié.

Il émet un avis défavorable sur l'amendement n° 436.

Je mets aux voix l'amendement n° 47 rectifié.

En conséquence, l'amendement n° 436 n’a plus d’objet.

L'amendement n° 259 rectifié, présenté par MM. Fouché, Milon, Pointereau, Lefèvre, Bernard-Reymond, Juilhard, Houpert et A. Dupont, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 11

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Plusieurs établissements publics de coopération intercommunale peuvent par un syndicat mixte se doter d'un service unifié, ayant pour objet d'assurer en commun des services fonctionnels ou de bénéficier de la collaboration d'agents mutualisés.

Cet amendement n'est pas soutenu.

Je mets aux voix l'article 34 bis A, modifié.

L'amendement n° 536, présenté par M. Retailleau, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

Cet amendement n'est pas soutenu.

L'amendement n° 164, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 4, première phrase

I. - Après les mots :

fixé par

insérer les mots

le vote unanime de

II. - Supprimer les mots :

à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Cet article pousse très loin la logique de l’intégration financière des communes parties prenantes d’un établissement public puisqu’il tend à donner faculté aux élus de verser dans un pot commun l’ensemble de la DGF perçue par les communes membres, quitte ensuite à mettre en œuvre une péréquation horizontale menée à partir du périmètre de l’établissement public, péréquation fondée sur des critères tendant à se rapprocher de ceux des dotations de solidarité.

Nous ne sommes pas favorables à cette disposition pour plusieurs raisons.

D’abord, il conviendrait que le parallélisme des formes soit applicable à cet article. Si c’est sur délibération concordante de l’organe délibérant de l’EPCI et de chacun des conseils municipaux des communes membres que le principe de la mutualisation peut être mis en œuvre, il nous semble logique que les attributions spécifiques de chaque collectivité soient décidées dans les mêmes conditions.

Ensuite, est-ce aux communes de mener entre elles, au sein de leur intercommunalité, la réforme de la DGF que le Gouvernement se refuse à faire depuis la dernière évolution sensible, qui date de la loi de 1993 ? Ne court-on pas le risque de dédouaner l’État, dont la responsabilité est clairement établie sur cette question et qui demeure responsable de l’abaissement régulier du montant de la dotation ?

Enfin, l’objectif de cet article est en réalité de permettre au Gouvernement d’encadrer plus étroitement encore l’évolution des concours budgétaires aux collectivités, dans le droit-fil de la démarche tendant à les associer à la réduction des déficits publics.

Telles sont les raisons pour lesquelles nous vous invitons, mes chers collègues, à adopter cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

Le principe du transfert de la DGF est déjà décidé à l’unanimité.

Une fois que ce transfert a eu lieu, il paraît raisonnable de rendre possible la fixation du montant individuel reversé aux communes à la majorité des deux tiers du conseil communautaire afin de ne pas paralyser l’ensemble du système.

La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet également un avis défavorable.

En l’état actuel du texte, la dotation de reversement est fixée par le conseil de l’EPCI à la majorité qualifiée. Vous proposez que cette décision soit prise à l’unanimité, mais votre proposition reviendrait tout simplement à empêcher la mise en place d’un tel mécanisme de solidarité, voire de la péréquation au sein de l’intercommunalité.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

L’article 34 quater, d’apparence anodine, montre une fois encore que, dans ce texte, on ne sait jamais sur quel pied danser ! Les intercommunalités sont des coopératives de communes, mais elles sont aussi l’antichambre des futures communes…

Il n’y a aucune raison que la DGF des communes soit versée à l’intercommunalité, même si c’est sur la base du volontariat, encore que celui-ci ne soit pas total, si j’ai bien compris.

Là encore, le texte n’est pas clair. C’est la raison pour laquelle je ne peux accepter ce type de disposition.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Nous ne sommes pas favorables à l’article 34 quater, comme vient de l’indiquer Pierre-Yves Collombat.

On peut nous répondre, comme l’a fait M. le rapporteur, que la mutualisation des ressources requiert l’accord concordant de l’ensemble des communes et de l’organe délibérant de l’intercommunalité. Les dispositions de l’article 34 quater seraient donc impossibles à mettre en œuvre sans l’accord de 100 % des communes.

Permettez-nous de nous interroger sur la finalité de ce dispositif, qui devient très compliqué.

Nous avons beaucoup parlé de la DGF jeudi et vendredi derniers, monsieur le secrétaire d’État : la DGF devient un monument de complexité qui engendre un monument d’ambiguïté, un monument d’illisibilité portant finalement préjudice à la nécessaire péréquation.

C’est exact !

En outre, il convient de rappeler que la DGF comprend une part qui revient aux intercommunalités à fiscalité propre et une part attribuée aux communes. Dans le système que vous avez imaginé, les communes et les organes délibérants des intercommunalités décideraient conjointement de se priver de la principale des dotations de l’État. Or, si une commune se prive de la principale des dotations de l’État, elle risque d’avoir du mal à faire face à ses charges, ce qui induit le transfert de celles-ci à l’intercommunalité.

Par ailleurs, en vertu du dispositif que vous prévoyez à l’alinéa 4, chaque intercommunalité devra à son tour mettre en place une nouvelle usine à gaz pour répartir cette dotation entre les communes membres.

Nous aurons donc une DGF avec trois parts, monsieur le secrétaire d’État, chacune comportant d’innombrables sous-parts. Une part est destinée à l’intercommunalité, une autre aux communes. La commune décide de rendre cette part à l’intercommunalité, laquelle répartit entre les communes cette DGF que les communes lui ont préalablement rétrocédée – je cite votre magnifique texte – « en fonction de critères tenant compte prioritairement, d’une part, de l’écart entre le revenu par habitant de la commune et le revenu moyen par habitant de l’établissement public de coopération intercommunale et, d’autre part, de l’insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal communal moyen par habitant sur le territoire de l’établissement public de coopération intercommunale. »

Quel embrouillamini, monsieur le secrétaire d’État ! Pensez-vous franchement que cet alinéa 4 relève de la pensée cartésienne ? Pensez-vous qu’il soit nécessaire à la simplification de notre édifice territorial ? Pour ma part, je ne le pense pas.

Nous ne sommes pas défavorables à des avancées en matière d’intercommunalité dès lors que l’on respecte la réalité communale.

De la même manière, nous avions indiqué que nous étions pour les métropoles, mais contre la première rédaction du texte, dans laquelle leur création se traduisait par la suppression de fait des communes, celles-ci n’ayant pratiquement plus de ressources fiscales.

En d’autres termes, si les communes n’ont plus de ressources fiscales, d’une part, et ne reçoivent plus de dotations de l’État, d’autre part, reconnaissez, monsieur le secrétaire d’État, que cela peut accréditer des idées dont vous dites qu’elles ne sont pas les vôtres.

La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

Je m’interroge sur l’objet réel de cet article et sur son intérêt. En effet, l’enveloppe globale de la DGF qui sera versée à l’intercommunalité ne sera pas modifiée si celle-ci décide, sur délibération de son conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux, de percevoir le montant global de la DGF de l’ensemble des communes.

Reste ensuite le problème du reversement. Soit le mécanisme ne change rien, et l’on n’en perçoit mal l’intérêt ; soit il permet des changements, à savoir que certaines communes de l’intercommunalité perçoivent moins et d’autre plus. Je suis, comme tout le monde, très favorable à la péréquation. Cependant, pour parvenir à la réaliser, il faut faciliter les choses pour les conseils municipaux et le conseil communautaire.

Tel qu’il est rédigé, cet article va bien évidemment donner lieu à une bataille de chiffonniers au sein du conseil communautaire, à supposer que le choix de ce type de système puisse faire l’objet d’un vote unanime.

En l’état actuel du développement de l’intercommunalité, je ne pense pas que la méthode retenue soit la meilleure.

Je mets aux voix l'amendement n° 164.

Je mets aux voix l'article 34 quater.

Franchement, chers collègues, je ne vois pas comment vous pourriez voter pour un truc aussi incompréhensible, aussi tordu ! Réfléchissez bien !

M. Jean-Pierre Sueur. Pauvre Descartes !

L'amendement n° 517 rectifié, présenté par MM. Collin, Alfonsi, Baylet, Chevènement et Detcheverry, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Mézard, Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Jacques Mézard.

L’article 34 quinquies A a été introduit par l'Assemblée nationale, selon nous sans expertise préalable.

Les transferts de charges et leur évaluation sont un sujet extrêmement sensible pour les collectivités locales, sujet à propos duquel la plus grande transparence est requise et, surtout, où les décisions doivent faire l’objet d’un consensus.

Or, à l’inverse, cet article prévoit que la composition des commissions locales pour l’évaluation des charges et des ressources transférées sera déterminée à la majorité simple. Pourtant, la jurisprudence retient actuellement l'accord des communes membres de l'EPCI.

L'instauration d'une majorité simple pourrait notamment permettre à certains maires d'empêcher que d'autres, aux convictions politiques différentes des leurs ou avec qui ils ne s’entendent simplement pas, y siègent.

Une telle disposition porte atteinte aux intérêts des communes, qui se trouveraient ainsi privées de toute garantie quant à leur représentation au sein de cette commission. La majorité du conseil communautaire ne peut décider de manière discrétionnaire de la composition de la commission locale, alors même que le présent projet de loi vise par ailleurs à assurer, en matière d'intercommunalité, une représentation équitable de toutes les communes, qu’il instaure des mécanismes de majorité qualifiée et qu’il offre des garanties de représentation.

En outre, cet article, adopté par la voie d'un amendement parlementaire présenté en séance, vise en fait à faire échec à plusieurs procédures en cours. Une telle circonstance ne peut que donner à nos concitoyens la mauvaise impression que cet amendement constitue une intervention dans une affaire pendante devant les juridictions administratives.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à supprimer une disposition introduite à l’Assemblée nationale en séance publique, sur proposition de M. Jean-Pierre Gorges, qui prévoit que la composition des commissions locales pour l’évaluation des charges et des ressources transférées sera désormais déterminée à la majorité simple du conseil communautaire.

Cette disposition étant contraire à l’objectif que poursuit la commission des lois depuis le début de l’examen de ce texte de préserver un fonctionnement consensuel de l’intercommunalité, j’émets un avis favorable sur cet amendement de suppression.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Sagesse.

Je mets aux voix l'amendement n° 517 rectifié.

En conséquence, l'article 34 quinquies A est supprimé.

L'amendement n° 165, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Mireille Schurch.

L’article 34 quinquies met en place une nouvelle usine à gaz. L’unification des impositions locales devient une faculté des établissements publics de coopération intercommunale.

On s’interroge d’ailleurs sur ce que les communes membres d’un EPCI pourront encore faire en leur nom propre une fois que leur DGF et leurs impositions locales seront unifiées et l’on se demande si un territoire communal et une gestion communale, c’est-à-dire ce qui fait de la commune l’échelon de proximité par excellence, auront encore la moindre raison d’être.

Sans dotation, ni impôt, ni compétences propres, une commune pourra légitimement songer à disparaître et à se fondre dans cet espace que vous appelez la « commune nouvelle ». Tel est sans doute l’objectif de cet article.

L’un des aspects les plus pervers de ce dispositif, outre que la raison d’être de certaines communes sera remise en cause, est qu’il conduira les collectivités territoriales à mener elles-mêmes la réforme fiscale que l’État n’a pas su mettre en œuvre.

Je rappelle que la dernière révision des valeurs cadastrales au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties a été effectuée voilà quarante ans. Il serait temps de faire sortir la fiscalité locale de l’ornière ou elle est tombée, faute d’actualisation des fichiers et de la liste des biens imposables !

En permettant aux élus locaux de réformer la fiscalité locale et en gommant nombre de spécificités, le Gouvernement se libère en fait de ses propres obligations.

Une fois les taux « lissés » ou « harmonisés », et autres euphémismes de cette nature, il n’y aura plus de différences de taux ou de potentiels fiscaux, donc plus de péréquation à organiser à partir des concours budgétaires. Moins de concours à verser signifie plus de recettes fiscales préservées pour réduire les déficits publics !

À l’instar d’autres dispositions de ce projet de loi, une telle intégration financière des communes membres d’un EPCI risque de remettre en cause l’intégrité des communes et de favoriser leur disparition. C’est l’intégration contre l’intégrité !

Quel est l’avis de la commission ?

L’article 34 quinquies précise la procédure d’unification des « taxes ménages », unification qui ne peut être décidée, je tiens à le souligner, qu’à l’unanimité des communes membres d’un EPCI, par parallélisme avec le dispositif instauré lors du passage à la taxe professionnelle unique.

La commission des lois ayant accepté l’article 34 quinquies, elle ne peut émettre qu’un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 165.

L'amendement n° 23, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

I. Alinéa 2, seconde phrase

Supprimer cette phrase.

II. Compléter cet article par six alinéas ainsi rédigés :

« Pour chaque taxe dont l'unification est décidée, le taux de la taxe est voté par le conseil de l'établissement public de coopération intercommunale dans les mêmes limites et conditions que celles applicables à leur vote par les communes.

« La première année d'application du présent article, le taux de la taxe sur les propriétés bâties ou de la taxe sur les propriétés non bâties dont il a été décidé l'unification ne peut excéder le taux moyen de cette taxe des communes membres constaté l'année précédente, pondéré par l'importance relative des bases de ces communes.

« La première année d'application du présent article, le taux de la taxe d'habitation, si son unification a été décidée, ne peut excéder le taux moyen harmonisé des communes membres constaté l'année précédente.

« Par dérogation, lorsque l'établissement public de coopération intercommunale percevait une fiscalité additionnelle l'année précédant celle de l'application de ces dispositions, le taux moyen mentionné aux deux alinéas précédents est majoré du taux de la taxe perçue l'année précédente par cet établissement public de coopération intercommunale.

« Le taux de la taxe applicable dans chaque commune membre est rapproché du taux de l'établissement public de coopération intercommunale, jusqu'à application d'un taux unique, l'écart étant réduit chaque année par parts égales, dans des proportions dépendant du rapport observé, l'année précédant la première année d'application du présent article, entre le taux de la commune la moins taxée et celui de la commune la plus taxée.

« Lorsque ce rapport est supérieur à 90 % et inférieur à 100 %, le taux de l'établissement public de coopération intercommunale s'applique dès la première année. Lorsque ce rapport est supérieur à 80 % et inférieur à 90 %, l'écart est réduit de moitié la première année et supprimé la seconde. La réduction s'opère par tiers lorsque le rapport est supérieur à 70 % et inférieur à 80 %, par quart lorsqu'il est supérieur à 60 % et inférieur à 70 %, par cinquième lorsqu'il est supérieur à 50 % et inférieur à 60 %, par sixième lorsqu'il est supérieur à 40 % et inférieur à 50 %, par septième lorsqu'il est supérieur à 30 % et inférieur à 40 %, par huitième lorsqu'il est supérieur à 20 % et inférieur à 30 %, par neuvième lorsqu'il est supérieur à 10 % et inférieur à 20 %, et par dixième lorsqu'il est inférieur à 10 %. »

La parole est à M. Charles Guené, rapporteur pour avis.

L’Assemblée nationale a introduit la possibilité pour un EPCI et pour ses communes membres de décider, à l’unanimité de celles-ci, des modalités d’harmonisation de certaines taxes.

Tel qu’il est rédigé, l’article 34 quinquies n’est pas applicable, car il y est fait référence à une future loi d’application. Or une telle loi ne nous paraît pas nécessaire dans la mesure où nous disposons d’un excellent outil, qui a fait ses preuves à l’occasion de la mise en œuvre de la taxe professionnelle unique. Nous vous proposons donc de l’intégrer dans cet article.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est favorable à cet amendement, qui apporte une amélioration très significative du texte.

Je mets aux voix l'amendement n° 23.

Je mets aux voix l'article 34 quinquies, modifié.

L'amendement n° 549 rectifié, présenté par MM. Maurey, J.L. Dupont et les membres du groupe Union centriste, est ainsi libellé :

Après l'article 34 quinquies, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le premier alinéa de l'article L. 5211–17 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Ces transferts peuvent être réalisés à titre expérimental, après délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et de chacun des conseils municipaux des communes membres, pour une durée maximale de cinq ans, dans des conditions prévues par décret. »

La parole est à M. Hervé Maurey.

Cet amendement, auquel j’ai fait référence tout à l’heure, vise à permettre des transferts de compétences à titre expérimental entre un EPCI et ses communes membres, pour une durée de cinq ans au maximum.

Cette disposition donnerait la possibilité de tester le transfert d’une compétence en évitant l’effet de cliquet qui fait qu’il est extrêmement difficile de faire machine arrière une fois qu’une compétence transférée.

L’adoption de cet amendement permettrait de développer l’intercommunalité et de rassurer les communes lorsqu’elles s’engagent dans le transfert d’une compétence.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission comprend tout à fait la proposition de notre collègue M. Maurey, mais elle considère que, du moins dans l’esprit, son amendement est satisfait par l’article 35, qui prévoit la possibilité de délégations temporaires de compétences. On peut considérer qu’un transfert temporaire et un transfert à titre expérimental, c’est sensiblement la même chose.

Je prie donc M. Maurey de bien vouloir retirer son amendement, afin de ne pas alourdir le texte.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage l’avis de la commission.

Monsieur Maurey, l'amendement n° 549 rectifié est-il maintenu ?

M. Hervé Maurey. Je suis assez surpris que la commission des lois, qui s’appuie d’habitude sur des arguments juridiques, considère que mon amendement est satisfait « dans l’esprit » ! Je n’avais jamais entendu un tel argument. Je note néanmoins que M. le rapporteur n’est pas allé jusqu’à évoquer l’Esprit Saint…

En tout cas, si mon amendement est satisfait dans l’esprit, cela signifie bien qu’il ne l’est pas dans le texte !

Certes, l’article 35 prévoit des délégations de compétences, mais un transfert de compétences et une délégation de compétences – je ne me permettrai pas de l’expliquer à des juristes bien plus éminents que moi ! –, ce n’est absolument pas la même chose. De plus, à l’article 35, il est précisé que ces délégations s’exercent sous l’autorité du délégataire.

Comme je ne considère pas que mon amendement est satisfait et que, de plus, je ne suis pas certain du sort qui sera réservé à l’article 35, je préfère le maintenir.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

L’idée de pouvoir mener, pour une période déterminée, des expérimentations en matière de transfert de compétences, afin d’en apprécier les résultats avant de prendre des décisions définitives, me paraît relever d’une conception pragmatique et assez moderne du fonctionnement de nos collectivités.

La parole est à Mme Marie-Christine Blandin, pour explication de vote.

Je partage la position de M. Sueur : c’est en effet une bonne chose de permettre de procéder à des expérimentations, puis de les évaluer, avant de les étendre ou, le cas échéant, de revenir en arrière.

Je souhaite simplement que l’on fasse preuve de vigilance en ce qui concerne les conséquences que cela peut avoir pour les personnels.

Les transferts de compétences provoquent toujours un certain stress dans les services. Chacun se demande alors ce qu’il va devenir, s’il va partir ou rester, qui sera son chef, quelle sera sa hiérarchie, etc. Si, en plus, on part avec la perspective de revenir éventuellement dans le service… Il faut se représenter ce que cela peut avoir de complexe pour les intéressés.

Je ne voterai pas contre cet amendement, mais je tenais à appeler l’attention de tous sur la souffrance que peuvent provoquer ces circonstances.

Je mets aux voix l'amendement n° 549 rectifié.

TITRE IV

CLARIFICATION DES COMPÉTENCESDES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, sur l’article.

L’article 35 met en cause la clause générale de compétence des collectivités territoriales.

Le texte originel du Gouvernement comme celui qui avait été adopté par le Sénat en première lecture fixaient les principes généraux de cette remise en cause, un projet de loi à venir devant organiser concrètement la nouvelle répartition des compétences et entériner ainsi la fin de la compétence générale, puisque vous voulez supprimer celle-ci pour les départements et les régions.

Le Gouvernement et les députés en ont décidé autrement. Par le biais d’un amendement tendant à réécrire totalement l’article 35, la majorité à l’Assemblée nationale a fixé la répartition précise des compétences dans le présent projet de loi, nous privant ainsi de l’occasion de débattre d’un texte spécifiquement consacré à la répartition des compétences et dont le Sénat aurait dû être le premier saisi.

Mais la situation a évolué puisque le Sénat a, après un long débat, adopté mercredi dernier, avant le chapitre Ier, un amendement n °166 rectifié, présenté par mon groupe, qui refuse explicitement l’orientation de cet article 35. Ainsi s’est trouvé réaffirmé, par scrutin public, le principe de la clause générale de compétence.

Autrement dit, l’article 35 tel qu’il nous est présenté n’est plus de mise : aujourd’hui, il n’a pas de sens ! Que cela vous plaise ou non, c’est un fait, et cet article 35 n’est pas acceptable au regard de ce que le Sénat a voté mercredi dernier. Dans ces conditions, on peut se demander dans quelle mesure nous pouvons discuter de cet article.

La parole est à Mme Odette Terrade, sur l’article.

Cet article 35 pose plus de problèmes qu’il n’en résout. En effet, derrière la volonté de clarifier les compétences de chaque collectivité se profile l’extinction de la clause de compétence générale accordée jusqu’à présent aux départements et aux régions, et cela alors même que ces collectivités ont pris pour habitude, depuis de longues années, de pallier les carences de l’État dans de nombreux domaines par l’utilisation de cette clause, notamment dans le secteur du logement, qui souffre de la baisse constante de ses crédits inscrits en loi de finances.

La fin de la clause générale de compétence signifie donc qu’à l’avenir il sera interdit à ces collectivités d’intervenir pour répondre aux besoins.

En effet, alors que la compétence « logement » est l’une de celles qui incombent directement à l’État, les politiques menées depuis de nombreuses années ont conduit à un désengagement massif, dans l’aide à la pierre comme pour les rénovations.

Ainsi, alors que vous n’avez de cesse de nous parler de l’Agence nationale de rénovation urbaine, l’ANRU, vous en réduisez constamment les moyens ! Le rapporteur du budget pour le logement à l’Assemblée nationale a d’ailleurs évoqué, à propos de cette agence, un risque de cessation de paiement par dès 2011. C’est dire la gravité de la situation ! Dans la situation présente, cette agence ne peut donc aujourd’hui accomplir seule ses missions de rénovation urbaine.

La politique de l’État consiste de plus en plus en des aides personnalisées et des exonérations fiscales d’accession à la propriété. Or, nous le voyons chaque jour, cette politique est une impasse au regard d’une crise du logement qui s’accentue, avec des millions de demandeurs de logement.

Les départements et les régions se sont donc dotés d’outils au service de la construction et de la rénovation des logements. C’est une chance ! Je citerai, à titre d’exemple, le milliard d’euros qui a été investi en dix ans dans le logement par la région d’Île-de-France. Sur les toutes dernières années, ce sont même, en moyenne, 200 millions d’euros par an que la région a consacrés au logement. C’est d’ailleurs le logement qui, avec 189 millions d’euros, a bénéficié de la plus forte augmentation dans le budget régional de 2009.

En outre, la région accompagne la réhabilitation du parc HLM avec, pour objectif, la rénovation de 120 000 logements sociaux. Entretien, rénovation, sécurisation, adaptation du bâti à une population vieillissante, accessibilité aux personnes handicapées : autant d’actions qui relèvent de l’intérêt général.

Les régions agissent parallèlement en faveur de l’hébergement d’urgence. En 2009, cette action a représenté, pour le simple budget de la région capitale, 7, 8 millions d’euros, alors même que, dans la loi de finances, les crédits accordés à cette action ont subi une baisse de plus de 22 %.

Et je ne parle pas ici de la politique fondamentale de maîtrise du foncier menée, par exemple, par l’établissement public foncier d’Île-de-France. Elle a notamment permis d’équilibrer, à l’échelle de la région, la répartition du logement social par la constitution de réserves foncières.

Quant aux départements, leur action est également importante, notamment dans le domaine du renouvellement urbain.

Nous voyons donc bien que, sans être obligatoires, ces politiques menées par les collectivités n’en restent pas moins nécessaires et fondamentales. La suppression de la clause générale de compétence remettra donc directement en cause la qualité du service public de l’habitat et nous éloignera encore un peu plus de l’objectif de garantir à tous un toit.

La parole est à M. Jack Ralite, sur l’article.

J’étais intervenu en première lecture sur l’impérieuse nécessité de maintenir la clause de compétence générale en matière de culture.

Les sénateurs qui ont voté la suppression de cette clause avaient pris la lourde responsabilité de diminuer le budget national 2010 de la culture, car, en annonçant son intention de diminuer les crédits affectés à la culture, l’État obligeait les collectivités territoriales, qui financent 75 % du budget culturel de la nation, à faire de même.

Tous les milieux culturels protestèrent, pétitionnèrent, manifestèrent. Ici même, des représentants des groupes de gauche reçurent une forte délégation des milieux de la création et de la culture, à l’issue d’une manifestation qui rassembla 4 000 participants. En région, il y eut un vrai mouvement de protestation, y compris chez beaucoup d’élus.

L’Assemblée nationale dut alors modifier le texte du projet de loi par un amendement introduisant le maintien des compétences partagées dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme.

C’est un progrès, mais un petit progrès, tant les textes qui le définissent sont marqués par un flou. Il y a, certes, un ajustement, mais cet ajustement est, disons le mot, bancal et il est marqué par le langage technocratique.

Je dis aux artistes et techniciens, aux sportifs, aux associatifs, aux élus de toutes les collectivités territoriales et à vous, mes chers collègues, que la modification votée au Palais-Bourbon ne doit pas ébrécher vos inquiétudes : aux alentours de cette loi, se multiplient déjà les soustractions contraintes des finances des collectivités territoriales, au moment où l’État, par le biais de la RGPP n° 2 et par les récentes décisions présidentielles, rabote ses crédits culturels.

Autrement dit, la bataille n’est pas gagnée : les actions qui rassemblent doivent continuer.

Fondée en 1960 par le député-maire de Saint-Étienne Michel Durafour, la Fédération nationale des communes pour la culture, toujours pluraliste, a fait une analyse lucide du projet de loi. Bien sûr, elle préfère l’amendement de l’Assemblée nationale, même ultra-compliqué – donc un « ultra-piège » ! –, mais elle n’est pas béate devant la solution proposée dont elle sent et devine les chausse-trapes. Elle nous a dit sa vigilance.

Je ne saurais donc me réjouir pleinement de la petite avancée proposée, d’autant qu’inscrire la culture, le sport et le tourisme au rang des exceptions, c’est mieux confirmer la suppression de la clause de compétence générale des collectivités territoriales comme principe, c’est porter un coup à la solidarité entre territoires, source de travail ensemble, de maillage, de coopérations et de mutualisation, cette solidarité à laquelle on doit tant.

Ce rétropédalage en catastrophe, inscrit in extremis à l’Assemblée nationale, montre bien que ce projet de loi, censé simplifier les structures et les compétences territoriales, témoigne d’une méconnaissance effarante des réalités locales : la culture est, de fait, une compétence partagée avec financements croisés et il ne peut en être autrement.

Enfin, la rédaction du texte actuel n’enraye pas le désengagement de l’État puisque la compétence culturelle, sportive et touristique est partagée entre les communes, les départements et les régions. Mais où donc se trouve alors l’État ? Il a disparu, s’arrangeant pour organiser lui-même son éloignement, sa sortie !

Par exemple, à l’article 35 ter, alinéa 6, le fait, dans le patrimoine, de contraindre les collectivités territoriales à une participation minimale de 20 % du montant total du financement est un pas en avant sur le texte d’origine, où elle était de 50 %. Mais la contrainte des 20 % l’est par dérogation, avec un bel avenir jurisprudentiel !

Comme l’État s’est lui-même « passé par la fenêtre », cette dérogation contrainte facilite le transfert et culpabilise les collectivités territoriales, de plus en plus dépouillées de ressources par le même État, à moins qu’un privé ne se présente et n’emporte la mise, comme c’est souvent la règle aujourd’hui.

Cette loi est un micmac et la Fédération nationale des communes pour la culture s’inquiète légitimement de ses potentialités dangereuses dans un moment d’asphyxie financière organisée, qu’illustre l’évanouissement de la taxe professionnelle !

Allons ! culture, sport et tourisme sont des compétences partagées, mais financées par quels moyens ?

Enfin, un amendement de la commission des finances nous propose de rétablir l’article 35, …

Quelle erreur !

… supprimé par la commission des lois. Cet article prévoit de réduire considérablement les financements croisés entre collectivités dans le domaine du fonctionnement et de leur soutien à des projets qu’elles subventionnent. Comme si l’on pouvait assurer l’effectivité des compétences partagées sans financements croisés !

Personne n’ignore, et le Gouvernement moins que quiconque, que les projets culturels sont en majorité financés à la fois par les régions, départements et communes. Au lieu de simplifier le millefeuille institutionnel, vous en rajoutez dans la confusion et la cacophonie.

Vous comprendrez qu’à moins d’accepter d’être trompé, je manque pour le moins d’enthousiasme et n’encense pas le résultat du débat qui est mineur pour la culture, le sport et le tourisme dans un projet de loi aux conséquences par contre majeures et dramatiques, précisément pour la culture, le sport et le tourisme.

Je m’adresse aux citoyens qui font des spectacles et à ceux qui les rencontrent, aux élus concernés par ces aspects fondamentaux de leur charge, et je ne peux que les appeler tous à défendre ensemble, aujourd’hui, une compétence culturelle et sportive digne de ce nom.

En 1946, le metteur en scène Frank Capra tourna la Vie est belle, l’histoire d’un citoyen, George, généreux et consacrant beaucoup de temps aux autres, mais qu’un banquier traite de telle manière que sa petite entreprise fait faillite. Désespéré, il veut se suicider. Son meilleur ami l’arrache à cet acte et ils discutent profondément. Pour convaincre George de son utilité humaine, l’ami projette un petit film sur ce que serait la vie de la cité où habite George si celui-ci n’avait pas été là. La cité a alors une tout autre histoire, pas belle, triste. Et Frank Capra de conclure : « Étrange, n’est-ce pas ? La vie de chacun interfère avec tant d’autres que, s’il n’est pas là, il laisse un terrible trou. » J’ai envie de dire : en culture, ne laissons aucun trou ! §

La parole est à Mme Isabelle Pasquet, sur l'article.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, dès la présentation de ce projet de loi, l’émotion a saisi l’ensemble du mouvement sportif, du fait du retrait de la compétence générale aux départements et aux régions ainsi que de la limitation des financements croisés.

En effet, c’est dans le cadre de leur compétence générale que ces collectivités sont intervenues dans le domaine sportif, et cela de longue date, bien avant les premières lois de décentralisation.

Cette intervention est tellement entrée dans les mœurs que l’on a oublié que la compétence « sport » ne leur avait jamais été transférée. Cette compétence est toujours une compétence d’État, mais, dans les faits, les collectivités territoriales sont devenues les premiers financeurs publics du sport. Il faut dire que le budget des sports est ridiculement bas !

Aussi l’interdiction faite aux collectivités locales d’intervenir à l’avenir dans ce domaine a entraîné de l’émoi d’abord, beaucoup d’incompréhension ensuite et, quelles qu’aient été les fausses assurances données par les pouvoirs publics, sans doute beaucoup de colère.

Le président du CNOS, le Comité national olympique et sportif, s’en est inquiété publiquement, en annonçant la perte de plus d’un milliard d’euros de dépenses publiques en faveur du sport. Dans le même temps, de nombreux comités départementaux olympiques et sportifs se sont réunis pour dire l’inquiétude du mouvement sportif dans son ensemble.

Face à ce mécontentement, le Gouvernement a soutenu, à l’Assemblée nationale, un amendement qui tentait de rassurer le mouvement sportif.

Les plus hautes autorités de l’État ont même ouvert très vite cette voie, en assurant que départements et régions pourraient toujours assurer leur compétence dans ce domaine. Or, je le rappelle, ces collectivités ne disposent pas de la compétence sportive ; elles n’interviennent que volontairement, dans le cadre de leur compétence générale. C’est donc de manière mensongère que le Gouvernement a pu annoncer que rien n’allait changer.

Nous en voyons d’ailleurs le résultat aujourd’hui avec l’alinéa 14 de l’article 35, qui prévoit que « les compétences en matière de tourisme, de culture et de sport sont partagées entre les communes, les départements et les régions ».

Cet ajout prouve bien que la disparition de leur compétence générale retirait toute possibilité d’intervention aux départements et aux régions. Il y a donc clairement eu mensonge à affirmer le contraire, et nous avions raison lorsque nous le dénoncions.

Cependant, la nouvelle rédaction est peut-être plus dangereuse encore que l’écriture initiale. En effet, par cette seule phrase, le Gouvernement transfère aux collectivités locales la compétence « sport », qui devient obligatoire, et non plus facultative comme elle l’était auparavant.

De surcroît, alors que cette compétence relevait jusqu’à ce jour de l’État, celui-ci disparaît, laissant les seules collectivités responsables dans les domaines du sport, de la culture et du tourisme.

Ainsi, cette disposition entraîne un transfert de compétence sans que celle-ci soit définie. Et ce transfert n’est pas compensé, ce qui est contraire à la Constitution.

Enfin, cette nouvelle donne annonce le désengagement de l’État dans ces domaines, ce qui est grave pour l’avenir du sport, de la culture et du tourisme.

La parole est à M. Michel Billout, sur l'article.

On voudrait limiter les capacités des régions et de départements à jouer pleinement leur rôle, celui d’une solidarité renforcée et de proximité, que l’on ne s’y prendrait pas autrement !

En effet, cet article 35, qui constitue une véritable remise en cause du principe de compétence générale, prévoit expressément que ces deux collectivités territoriales sont, en pratique, exclusivement compétentes pour les missions que la loi leur confie.

Autrement dit, elles ne pourront plus intervenir, contrairement à ce qu’il en est aujourd’hui, en dehors du cadre que le Gouvernement et la majorité présidentielle entendent leur imposer.

Or cette compétence générale est précisément le moteur des collectivités territoriales et, lorsqu’on interroge les élus locaux et nos concitoyens, tous s’accordent à dire que les régions et les départements sont de véritables acteurs de solidarité, dont l’action est perçue bien plus clairement que celle de l’État, … et pour cause !

Avec cet article 35, le Gouvernement, qui est toujours prompt à donner des leçons de réductions budgétaires et d’amoindrissement des solidarités, entend mettre en œuvre les mesures désastreuses qu’il applique sur le plan national à l’ensemble des collectivités territoriales.

Tout est bon pour imposer, partout et tout le temps, la politique comptable appliquée à l’échelle nationale, comme l’attestent les récentes déclarations du Président de la République et de Mme Lagarde sur la nécessité de réduire les dépenses des collectivités territoriales, en étendant, par exemple, les mesures de non-remplacement des fonctionnaires d’État à la fonction publique territoriale.

Surtout, et c’est sur ce point que je veux insister, les conséquences de l’article 35 se feront particulièrement sentir pour nos concitoyens les plus en difficulté. En effet, les régions et les départements sont souvent pour les plus démunis de véritables espaces de solidarité.

Très bien !

Ces collectivités territoriales suppléent chaque jour un peu plus aux désengagements successifs de l’État et permettent à une partie toujours plus grande de nos concitoyens de survivre dans la dignité ou d’accéder à certains services auxquels ils n’auraient plus accès sans elles.

Pour illustrer mes propos, je ne prendrai qu’un exemple, celui des services à la petite enfance.

Qu’adviendra-t-il demain de la garde des jeunes enfants si une loi, dictée par un souci d’économie, venait à préciser que cette mission ne relevait plus de la compétence des départements ? Les familles modestes, qui privilégient les modes de garde collectifs, par volonté de sociabilisation des enfants et afin de bénéficier des tarifs sociaux, seraient naturellement les grandes perdantes de cette mesure.

Il ne s’agit là, me direz-vous, que de politique-fiction… Mais il arrive que les pires de nos cauchemars deviennent des réalités : ainsi, pour s’en tenir à cet exemple, la récente loi organisant le regroupement des assistantes maternelles dans des structures fonctionnant sans règles, sans exigences et sans tarifs sociaux, prend une dimension toute particulière. On pourrait craindre que, dans une perspective d’exclusion de la garde de la petite enfance du champ de la compétence des départements, ces regroupements ne deviennent la seule solution offerte aux familles.

Les départements voulant réduire leurs dépenses sociales y trouveraient d’ailleurs bien des avantages puisque les locaux, principal poste de dépense, peuvent être pris en charge par les communes, tandis que les salaires des assistants maternels seraient assumés par les familles elles-mêmes.

Sans doute ne s’agit-il que d’un exemple tiré du fruit de notre imagination, mais l’article 35, dans sa rédaction, nous fait craindre le pire. C’est, pour le groupe CRC-SPG, une raison supplémentaire de demander le rejet de cet article.

La parole est à Mme Marie-Christine Blandin, sur l'article.

Une majorité a, dans cette assemblée, restauré la clause de compétence générale et je m’en félicite ! Dès lors, on pourrait presque considérer, comme l’a fait Nicole Borvo Cohen-Seat, même si elle n’a pas utilisé le verbe, que l’article 35 « tombe ».

Exactement !

Or il est maintenu !

Je n’ose imaginer que le vote audacieux de la semaine dernière puisse être remis en cause.

Bien sûr que non !

Si nous relisons l’article 35, éclairés par quatre heures de questions des sénateurs et de réponses des ministres, dans la soirée du mercredi 30 juin, sur l’article additionnel avant le chapitre Ier, nous en déduisons un certain nombre de choses.

Premièrement, la collectivité exerce les compétences attribuées par la loi – alinéas 2, 6 et 11 –, mais le brouillage commencera avec les métropoles, qui pourront, à façon, faire « glisser » vers elles ces compétences.

Deuxièmement, si la collectivité délibère et motive son choix, elle peut se saisir d’un autre objet – alinéas 4, 8 et 12. Mais cela fera de perdre du temps et de l’argent avec des réunions plénières qui seraient inutiles si la clause de compétence générale était confortée.

Troisièmement, la coopération décentralisée est une compétence partagée. Fort bien ! Mais seul le sport, le tourisme et la culture sont inscrits. La confusion se poursuit…

Enfin, l’alinéa 17 permet que, partagée ou non, toute compétence puisse être déléguée à une autre collectivité.

Eh bien, je regrette de ne pas avoir eu la présence d’esprit de déposer un amendement pour remplacer « clarification » par « brouillage des compétences » !

Rappelons que, à force de vouloir clarifier, on a failli tuer la culture. Alors que 70 % des financements du spectacle vivant viennent des collectivités, et pour une part significative des régions et des départements, vous aviez envisagé la fin des compétences partagées !

En la matière, cela signifiait la perte des deux tiers des ressources, mais aussi la fin de l’autonomie de l’artiste, qui ne saurait dépendre d’un seul interlocuteur politique : après ce que Jean Vilar décrivait à Malraux comme le « mariage cruel » entre politique et artiste, on irait tout droit vers le risque d’inféodation, voire d’instrumentalisation de la culture, qui, rappelons-le, n’est pas là pour convier les foules à des fêtes populaires dédiées au rayonnement du territoire et à la gloire des élus qui les financent.

Il aura fallu trois quarts de navette et l’alerte lancée par tous les acteurs concernés pour qu’enfin l’on parvienne à une rédaction à peu près satisfaisante et pour que l’alinéa 14 spécifie clairement que la compétence est partagée entre les communes, les départements et les régions. Nous nous en réjouissons, mais ce n’est guère qu’une bouée de sauvetage et nous ne sommes pas vraiment rassurés pour autant.

La suppression de la taxe professionnelle, qui restreint les marges de manœuvre des collectivités, va pousser les élus peu vigilants à faire de la culture leur variable d’ajustement et à préférer soutenir l’entreprise de frites congelées plutôt que le sextuor à cordes !

C’est pourquoi le Gouvernement ne saurait se soustraire à son devoir de financeur et de garant de la création et de la diffusion sur tout le territoire. Or, de RGPP 1 en RGPP 2, de régime maigre de l’intermittence en subventions amoindries des DRAC, le compte n’y est plus.

Monsieur le secrétaire d'État, il n’y a pas de bonne décentralisation sans clarification des compétences de l’État, sans garanties de son engagement.

Dès lors, sauf assertion contraire de votre part, il doit être entendu que, dans la phrase « Les compétences en matière […] de culture […] sont partagées entre communes, départements et régions », la non-mention de l’État ne s’explique que par l’intitulé du titre du projet de loi, « de réforme des collectivités territoriales », et qu’il faut comprendre : « Les compétences en matière de culture sont partagées entre les communes, les départements, les régions et l’État. »

Enfin, il y a quand même quelque chose de romantique, voire de pathétique à nous voir ainsi revendiquer des compétences. C’est comme si nous exigions de courir le triathlon alors que vous nous auriez lié les chevilles et coupé l’oxygène en supprimant la taxe professionnelle.

La parole est à Mme Mireille Schurch, sur l'article.

Avec l’article 1er, l’article 35 constitue le cœur de ce projet de loi, dont l’objet est au fond, sous prétexte de rationaliser l’action publique, de porter atteinte au service public.

Le Gouvernement ne fait qu’entreprendre pour le niveau local ce qu’il opère déjà pour les services publics nationaux.

Entre suppression de la taxe professionnelle et réforme des collectivités territoriales, l’objectif est l’affaiblissement du pouvoir local.

La suppression de la moitié des élus départementaux et régionaux, jugés « usés » par le Président de la République, la réduction des dotations puis l’entrave à l’autonomie fiscale des collectivités territoriales, la non-compensation des charges transférées et, enfin, la remise en cause de la clause de compétence générale des régions et des départements constituent une véritable rupture avec la place et le rôle respectifs de l’État et des collectivités dans l’identité, tant constitutionnelle qu’institutionnelle, de notre République.

L’article 35 qui nous est proposé ici est en totale contradiction avec l’amendement n° 166 rectifié qui a été adopté la semaine dernière et qui précise que la compétence générale est un principe fondateur de la libre administration des collectivités locales.

Le Sénat, garant de la décentralisation et représentant des territoires, doit avoir le courage de maintenir la position qu’il a adoptée et donc de rejeter l’article 35, qui devrait en fait « tomber ».

Derrière une volonté de clarification, oubliant que la création d’un catalogue de compétences n’est pas une solution, cette réforme sonne le glas des politiques volontaristes sur les territoires – politiques qui font pourtant leur identité – et entérine le désengagement de l’État.

L’article 35 remet en cause le principe d’égalité républicaine, la capacité d’action, la légitimité de l’intervention des autorités locales à l’égard de presque tous les sujets de préoccupation de leurs administrés, et le service public local, dont chacun d’entre nous sait combien son essor est intimement lié à la clause de compétence générale.

Le rétablissement de cette clause de compétence assurerait la pérennité des mécanismes de financements croisés. En effet, et cela a été rappelé à plusieurs reprises sur ces travées, nombreuses sont les collectivités locales qui participent, sous différentes formes, au financement du logement social, exemple que ma collègue Odette Terrade vient d’évoquer. Leur contribution à la construction et à la réhabilitation est souvent supérieure à celle de l’État, alors même que le budget étatique de 2010 dans ce domaine est de nouveau en diminution.

Il semble, par conséquent, difficile d’évoquer les compétences des collectivités sans mener une réflexion concomitante sur le rôle de l’État.

Enfin, l’article 35 tout comme l’ensemble du présent projet de loi vident le département et la région de leurs éléments constitutifs au profit des métropoles, en les dénaturant et en heurtant la logique démocratique, oubliant la cohérence territoriale et la cohésion sociale dont est traditionnellement porteur tout projet de décentralisation.

Comme l’a très justement rappelé mon collègue Gérard Le Cam la semaine dernière, les métropoles et les pôles métropolitains auront des compétences stratégiques, alors même que seule l’idée de compétitivité et de concurrence sous-tend leur création, et non l’ambition d’en faire les moteurs du développement solidaire de toute une région.

L’article 35, replacé dans le contexte de la réforme qui nous est proposée, amplifie le risque réel de voir s’accroître le fossé entre les communes qui deviendront des métropoles et les autres, d’accentuer ainsi les déséquilibres sur le territoire départemental au point de désintégrer ce dernier.

Le présent projet de loi privilégie une vision urbaine exclusive de la société, dans laquelle l’espace rural et les petites villes sont plus que jamais délaissés, marginalisés, considérés comme résiduels. C’est là une vision que nous ne pouvons partager.

Les pôles métropolitains concentreront les investissements, les aides, les emplois, confisquant ainsi l’activité économique, et signeront l’abandon de la cohésion sociale et territoriale.

Tout dans ce projet de loi est tourné vers l’objectif de transformer les collectivités territoriales en structures commerciales et les élus locaux en simples membres de conseils d’administration. Le territoire réel ne peut être réduit aux logiques du marché, de l’offre et de la demande.

La clause générale de compétence est indispensable aux collectivités. Revenir sur la position adoptée la semaine dernière reviendrait à trahir l’esprit de la décentralisation et la confiance des élus locaux.

C’est pourquoi, par souci de cohérence avec l’amendement 166 rectifié, les membres du groupe CRC-SPG ne voteront par l’article 35 : plus que jamais, ils font le pari de l’intelligence territoriale.

La parole est à M. Hervé Maurey, sur l’article.

Madame la présidente, monsieur le ministre de l’intérieur, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, l’article 35 est particulièrement important, d’abord parce qu’il est censé traiter de la question essentielle des compétences, mais aussi parce que c’est celui qui a, dans sa philosophie générale, le plus changé entre la première lecture et la deuxième lecture au Sénat.

Tel qu’il avait été adopté en première lecture, il posait notamment le principe de l’adoption d’une loi, dans un délai d’un an après la promulgation de celle qui résultera de nos actuels travaux, précisant la répartition des compétences entre chaque collectivité. Tout au long de la première lecture, on nous a bien rappelé qu’il s’agissait d’un article de principe, que la question des compétences serait abordée ultérieurement et qu’elle ne devait en aucun cas être traitée dans le cadre du présent texte !

Or, lors de la première lecture à l’Assemblée nationale, le Gouvernement a opéré un revirement complet : il a déposé un amendement tendant à régler la question des compétences.

Comme je l’ai déjà indiqué, d’un point de vue formel, je considère cette attitude comme quelque peu désinvolte - pour ne pas dire plus – vis-à-vis de la Haute Assemblée, qui est, je le rappelle, compétente en premier ressort sur tous les sujets concernant les collectivités locales. Il s’agit donc d’une violation, si ce n’est du texte même de l’article 39 de la Constitution, à tout le moins de son esprit, pour reprendre une formule utilisée tout à l’heure par M. le rapporteur sur un autre sujet.

De plus, lorsque des dispositions importantes sont introduites par voie d’amendement, et non d’emblée dans le projet de loi, les travaux préalables, les expertises effectuées ne sont pas les mêmes ; l’avis du Conseil d’État, en particulier, n’est pas requis.

Nous regrettons donc profondément la méthode employée.

Sur le fond, et c’est évidemment le plus important, l’article 35 ne règle rien du tout ! Il illustre la position mi-chèvre mi-chou du Gouvernement, qui, par le texte qui nous est soumis, veut faire plaisir à tout le monde mais ne fait finalement plaisir à personne.

Dans ce texte, on ne trouve pas la clause générale de compétence – certains, dont je ne suis pas, le déplorent –, mais on n’y trouve pas non plus de dispositions précises quant aux compétences affectées à chaque niveau de collectivités.

Ce qu’on y trouve, en revanche, ce sont des formules assez extraordinaires : on nous explique que les collectivités exercent les compétences que leur confère la loi. Une véritable révolution juridique ! On nous indique également qu’une collectivité peut se saisir d’une compétence qui n’aurait pas déjà été attribuée à une autre collectivité, ce qui est tout de même, juridiquement parlant, très intéressant…

Il est néanmoins précisé que des compétences au demeurant importantes – en matière de culture, de sport et de tourisme – sont attribuées de manière concurrente aux communes, aux départements et aux régions. On pourrait penser que cette liste est exhaustive. Mais il n’en est rien ! Lors du débat que nous avons eu voilà quelques jours sur la clause générale de compétence, Michel Mercier, alors au banc du Gouvernement, voulant nous rassurer, a bien dit que les compétences spécifiquement visées à l’article 35 n’étaient pas les seules concernées. À titre d’exemple, il a cité la loi de 2004 pour la confiance dans l’économie numérique, aux termes de laquelle les collectivités – sans autre précision – sont compétentes en matière de haut débit.

En définitive, il n’y a même pas, dans ce texte, la moindre clarification quant aux compétences attribuées à chaque niveau de collectivités.

Bref, l’article 35, tel qu’il est rédigé, n’est pas du tout satisfaisant. C’est pourquoi nous présenterons un amendement tendant à revenir aux engagements initiaux du Président de la République, à savoir l’élaboration, dans un deuxième temps, d’un projet de loi fixant les compétences précises de chaque niveau.

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre, sur l’article.

Avec l’examen de l’article 35, nous arrivons au cœur du présent projet de loi.

Parallèlement à la restructuration du paysage institutionnel, vous envisagez, sous prétexte de clarifier les domaines d’intervention de chaque collectivité, la suppression de la clause de compétence générale. Or, si le principe peut donner lieu à discussion, la question se pose dans un contexte donné : l’assèchement des ressources des collectivités en raison de la disparition de la taxe professionnelle.

Au surplus, il nous paraît difficile de faire un pot commun de l’ensemble des compétences qui seraient réparties par la loi. Une telle césure n’est pas pertinente pour l’ensemble des compétences exercées aujourd’hui par les collectivités. En effet, comment nier l’existence, dans certains domaines, de compétences qui, de par leur essence, ne peuvent être que partagées entre les collectivités ? Je pense notamment aux questions liées à l’aménagement du territoire ou encore à l’environnement.

Priver les départements et les régions de la possibilité d’intervenir en ces matières ne peut conduire qu’à un échec cuisant de toute politique d’aménagement du territoire fondée sur des documents d’urbanisme dont chaque collectivité conserve pourtant la compétence.

Nous vous le disions lors de la discussion du projet de loi relatif au Grand Paris : il n’existe pas, d’un côté, des opérations d’intérêt national pour lesquelles l’État, au nom de l’intérêt général, pourrait intervenir et, d’un autre côté, des situations nécessitant des adaptations locales en raison des particularismes locaux. Il existe un gouffre entre ces deux cas de figure, et le désinvestissement des régions et des départements risque d’aboutir à des déserts administratifs.

Ces compétences sont aujourd’hui partagées à plusieurs niveaux, et ce afin de donner de la cohérence à l’ensemble. L’action concertée est le gage le plus clair de l’efficacité et de la prise en compte de l’ensemble des problématiques et des besoins.

Nous vous le répétons : l’intervention de chaque échelon territorial est pertinente. Il ne peut y avoir de découpage administratif et autoritaire des compétences, au nom d’une simplification administrative qui serait contraire à l’intérêt général.

D’autre part, la clause générale de compétence a permis aux collectivités de maintenir, au bénéfice des citoyens un certain niveau de prestations face au désengagement de l’État.

Mes chers collègues, si les collectivités ne sont plus compétentes, si l’État n’assume plus son rôle de garant de l’égalité territoriale, de la cohésion sociale, alors qui interviendra ? Nous avons bien compris que la volonté était de laisser une certaine place au privé dans le cadre des services publics...

Aujourd’hui, les collectivités sont responsables de plus des trois quarts de l’investissement public. Qu’en sera-t-il après le vote de cette loi ? Quel est donc l’intérêt d’une nouvelle répartition des compétences ?

Nous estimons que des élus du suffrage universel doivent garder une compétence générale parce que l’intérêt général ne se dissèque pas.

Enfin, nous voyons bien les risques que font courir de telles mesures au secteur de l’environnement. Nous estimons, en effet, conformément au Grenelle de l’environnement, que seul un effort partagé par l’ensemble des représentants de la puissance publique aura des résultats significatifs en termes de réduction des émissions de gaz à effet de serre ou encore d’obtention d’une bonne qualité des eaux de nos rivières en 2015, dans le respect des directives européennes.

Nous inscrivant totalement en faux contre la philosophie de l’article 35, nous ne le voterons pas.

La parole est à Mme Catherine Morin-Desailly, sur l’article.

Comme l’a rappelé mon collègue Hervé Maurey, le projet de loi initial limitait la portée de l’article 35 et posait le principe de l’élaboration d’une future loi – dont je regrette la disparition – clarifiant les compétences des collectivités territoriales.

Si je juge importante l’introduction par nos collègues députés d’une exception culturelle – je suis attachée à ce secteur et j’ai toujours plaidé en faveur de l’intervention conjointe des collectivités territoriales –, je regrette que l’ambition initiale ait été abandonnée pour permettre la simplification du millefeuille administratif.

Il est indispensable de clarifier certaines missions exercées dans ce domaine. Quelles collectivités sont le plus à même de porter des projets comportant une offre de services publics structurante pour notre territoire ?

Pour illustrer mon propos, je rappellerai quelques débats qui ont eu lieu dans cet hémicycle.

En 2004, dans le souci d’une plus grande efficacité, nous avons évoqué, soutenus notamment par le Syndicat national des entreprises artistiques et culturelles, l’hypothèse d’une loi d’orientation sur le spectacle vivant qui fixerait certains grands principes.

Au mois d’octobre dernier, lors d’un débat sur l’enseignement artistique, nous avons jugé intéressant que certaines collectivités puissent être désignées chefs de file, dans un souci de bonne organisation d’un service à rendre à l’ensemble de nos jeunes concitoyens.

Il est donc dommage que l’on abandonne l’idée d’un texte fondateur qui aurait en même temps permis de jeter les bases d’une certaine clarification, sans pour autant que les collectivités délaissent des secteurs tels que la culture. Cependant, je n’exclus pas que, lors de la discussion d’un éventuel projet de loi fondateur, nous puissions de nouveau mettre en avant cette exception culturelle à laquelle nous sommes attachés.

La parole est à M. Gérard Collomb, sur l’article.

Monsieur le ministre, je vous demande de bien vouloir être attentif à mon intervention, car elle « pèse » 18 millions d’euros. Vous comprendrez que j’y tienne quelque peu !

En effet, dans votre article 35, vous supprimez la clause générale de compétence applicable aux départements et aux régions, en excluant toute intervention de ces deux catégories de collectivités dans des domaines autres que ceux qui leur ont été expressément confiés ou que ceux qui sont dits « partagés » et reconnus comme tels de manière limitative par le texte, à savoir le sport, le tourisme et la culture.

Or les compétences en matière de transport urbain sont, en application de la loi d’orientation des transports intérieurs, confiées aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale, les départements ayant, pour leur part, selon la même loi, vocation à gérer les seuls transports routiers non urbains de personnes. En d’autres termes, les transports urbains qui sont du ressort des communes et des EPCI ne constituent ni une compétence départementale exclusive ni une compétence générale.

Si nous adoptons l’article 35 en l’état, demain, dans un certain nombre d’EPCI, nous ne pourrons plus constituer des syndicats intercommunaux pour les transports comme ceux que nous avons créés entre les départements et les EPCI. De nombreuses agglomérations, dont l’agglomération lyonnaise, sont concernées par ce problème.

Nous risquons de nous apercevoir après coup que beaucoup de domaines de compétences ont été oubliés ou bien que les compétences sont extrêmement floues dans d’autres domaines, notamment le haut débit, cité tout à l’heure par l’un de nos collègues. Ne serait-il pas plus raisonnable, à partir du moment où l’on a déjà fait une exception pour le sport, la culture et le tourisme, de renoncer à cet article, qui ne me semble pas si important que cela dans la loi que vous voulez faire passer.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, sur l'article.

Je reviendrai sur trois points : la méthode, les principes et les réalités.

D’abord, l’une des objectifs fondamentaux de cette réforme, et cela a été annoncé d’emblée, est la clarification des compétences. Le Sénat, à la demande de son président, a donc constitué une mission, présidée par notre collègue Claude Belot, qui a traité du problème des compétences. De fait, nous avons essayé de démêler l’écheveau des compétences, comme l’attestent d’épais rapports.

Mais, par un mystère insondable, le projet de loi qui nous a été soumis n’en traitait pas, renvoyant cette question – en effet, fort complexe – à des textes ultérieurs. Cependant, comme la marmite bouillait un peu trop, on a quand même évoqué les principes et l’on est entré un peu dans le détail ! Et c’est ainsi que l’article 35 initial a complètement éclaté en un ensemble d’articles successifs, ce qui fait que l’on ne s’y retrouve plus très bien. Voilà pour la méthode.

S’agissant des principes, je serai très bref, car nous avons eu la semaine dernière un très long débat sur ce sujet. Tout le monde s’accordera pour le dire, la notion de « compétence générale » est consubstantielle à celle de « collectivités territoriales ». Cette idée a été défendue tant par notre collègue Bruno Retailleau que par Edmond Hervé.

D’ailleurs, « compétence générale » n’est peut-être pas la meilleure formulation puisqu’il s’agit en fait de la possibilité, pour les collectivités, d’intervenir dans des domaines où il y va de l’intérêt de leur collectivité.

Cet article est un signe de plus de la confusion perpétuelle entre collectivité territoriale et EPCI, ce dernier ayant, par définition, des compétences d’attribution.

Enfin, sur le plan pratique, quel est l’intérêt de cet article et de sa « pulvérisation » ? On nous dit que les Français ne comprennent rien au millefeuille territorial. C’est évident : tous les matins, quand ils se réveillent, ils se demandent qui fait quoi ! Ils ne s’intéressent pas au problème du chômage, à l’avenir de leurs enfants ou à leur retraite ! Non, la question qu’il se pose avant toute autre, c’est : « Qui fait quoi ? »

Alors, bien sûr, que faire quand on ne sait pas qui fait quoi ? Chez moi, on va tout simplement voir le maire. Mais nous sommes sans doute un peu arriérés…

Faute avouée est à demi pardonnée !

Après, quand le maire ne pourra plus rien faire, ils iront voir le président de l’EPCI !

Autre argument avancé : on va faire des économies ! On part du principe qui veut que moins il y a de financeurs pour un projet, moins le projet coûte cher ! Voilà, en gros, le raisonnement qui est à la base de l’article 35.

Combien y gagnera-t-on ? J’ai essayé de le savoir…

C’est très intéressant !

Au début, vous avez annoncé une économie de 20 milliards d’euros ! Dans l’étude d’impact, on n’est plus qu’à 18 milliards ! J’ai tenté de vérifier, à partir des comptes administratifs des départements et des régions : j’arrive seulement à 11 ou 13 milliards d’euros ! Mais je dois me tromper…

Ces 18 milliards d’euros, soit 11 milliards d’euros économisés par les départements et 7 milliards d’euros par les régions, concernent des compétences non exclusives et des domaines où ces collectivités interviennent avec d’autres catégories de collectivités : j’en déduis que cela comprend aussi les communes et les intercommunalités.

Pour ce qui est du financement commun entre les départements et les régions, je reste sur ma faim et j’aimerais bien qu’on affine le calcul.

Paradoxalement, et grâce aux amendements qui ont été introduits, les compétences partagées seront la culture, le sport et le tourisme, celles où l’on trouve les fameux financements communs. En grattant bien, elles comprendront peut-être aussi le haut débit, le transport et, si j’ai bien écouté ce que l’on a dit à propos des métropoles, peut-être le développement économique, dont une partie revenait à la région et une autre au département.

Que restera-t-il à la fin ? Je n’en sais trop rien !

On nous a précisé que l’« exclusivité des compétences » ne signifiait pas qu’on ne pourrait pas cofinancer des projets dans d’autres domaines de compétences que les nôtres. Fort bien, mais on ne sait toujours pas ce que, en fin de compte, signifie l’« exclusivité des compétences ».

Au final, que restera-t-il de cet article ? S’il n’en reste rien, nous nous en féliciterons, mais faire « rien » d’une manière compliquée, c’est un peu dommage…

La parole est à M. Yves Daudigny, sur l'article.

La discussion de l’article 35, après le rétablissement de la clause de compétence générale, témoigne de l’incohérence dans le fond et dans le déroulement de l’examen de ce projet de loi. Mais puisque discussion sur l’article 35 il y a, allons-y.

Je voudrais combattre l’idée de la complexité de notre organisation territoriale et de nos financements, qui est sous-jacente à votre démarche et qui est prétexte à votre offensive sans précédent contre les collectivités territoriales.

Quel parent de collégien ne sait pas que le département est en charge des collèges ? Quel parent de lycéen ne sait pas que la région est en charge des lycées ? Et ceux qui ne le savent pas actuellement ne le sauront pas plus demain !

Bien sûr, des améliorations sont possibles et même souhaitables. Mais cela ne justifie pas le grand chambardement que vous voulez opérer sur nos collectivités !

Complexité, dites-vous ? Eh bien oui, notre société est complexe ! Tout est complexe !

C’est vrai !

A-t-on besoin de connaître le solfège pour apprécier Mozart ? A-t-on besoin d’être électronicien pour utiliser un iPhone ?

Les textes que nous votons dans cet hémicycle sont-ils accessibles aux citoyens ? À la page 44 du projet de loi, par exemple, voici ce que je lis pour l’alinéa 13 de l’article 10 : « À l’article L. 2571-2 du même code, la référence : “L. 2113-26” est remplacée par la référence : “L. 2113-23”. » Il ne fait aucun doute que ce fruit d’un excellent travail parlementaire est accessible à tout citoyen…

Pourquoi, dans notre pays, seule l’organisation territoriale devrait-elle être parfaitement simple, voire simpliste ? Mais là n’est peut-être pas la question principale.

Monsieur le ministre, pourquoi vouloir réduire à tout prix la capacité d’initiative d’une collectivité territoriale, en contradiction avec le principe de la libre administration ?

De nombreux exemples de toutes les avancées que, dans les années précédentes, des initiatives ont permis de réaliser. On prétend vouloir maîtriser la dépense. Mais on sait bien que ce n’est pas parce qu’un investissement sera, demain, décidé et financé par une seule collectivité, au lieu de deux ou trois, qu’il coûtera moins cher !

Et puis, s’il s’agit de maîtriser et d’étrangler les collectivités territoriales, monsieur le ministre, vous l’avez déjà fait : avec la suppression de la taxe professionnelle et le resserrement des dotations de l’État ! Inutile, donc, de passer un deuxième garrot autour du cou des collectivités : elles sont déjà étranglées !

Ce n’est peut-être qu’un détail, mais quelle signification donner à la mise en place de ce seuil démographique de 3 500 habitants, sans prise en compte de la richesse de la commune, de son potentiel ou de son effort fiscal ? Comment pourrait-on traiter uniquement en fonction de ce seuil démographique une commune située en périphérie d’une grande agglomération ou une autre placée au centre d’un bassin de vie rural ?

J’ajoute une autre question essentielle : quels progrès ces dispositifs amèneront-ils par rapport à la situation actuelle ?

On le sait d’ores et déjà, 80 à 90 % des financements des départements et des régions sont des financements spécialisés. Les financements croisés concernent la culture, le sport et le tourisme : des domaines pour lesquels vous voulez précisément maintenir diverses possibilités de financement.

Monsieur le ministre, concernant le développement économique, quels sont vos objectifs, quelles sont vos intentions ? Envisagez-vous que certains niveaux de collectivités territoriales, disposant d’assemblées élues, n’aient plus aucun regard sur le développement économique, n’aient plus aucun lien ni aucun partenariat avec le monde de l’économie ?

Une expérience maintenant assez ancienne nous le montre, la conjugaison de la décentralisation et de la clause de compétence générale a donné naissance à des partenariats de qualité entre les collectivités. Elle a contribué au développement de nos territoires, de nos communes et de nos villages.

L’article 35 illustre l’absence de cohérence et de ligne directrice d’un projet où les revirements succèdent aux hésitations, où le bricolage le dispute à l’improvisation !

Malheureusement, il mettra en danger l’équité territoriale, l’aménagement du territoire et de l’espace rural, l’équipement de nos communes et leur développement.

D’autres voies étaient possibles, en faisant le pari de la décentralisation, de la confiance aux élus et de l’« intelligence des territoires » – l’expression est forte –, mais aussi en construisant de nouvelles relations de confiance entre l’État et les collectivités territoriales.

La parole est à M. Marc Daunis, sur l'article.

Je partirai de la conclusion de mon collègue Yves Daudigny.

Notre famille politique est viscéralement attachée à la décentralisation, la vraie, celle qui fait confiance aux élus locaux, celle de la libre administration des collectivités territoriales, celle qui favorise la capacité d’initiative pour répondre au mieux aux besoins des territoires.

On le sait, il n’est pas forcément aisé de faire la part, chez les habitants, entre ce qui relève du besoin et ce qui constitue une aspiration. Il faut savoir décrypter une expression polymorphe, issue de tel territoire, de ses habitants, de ceux qui y travaillent, tout en tenant compte du patrimoine de ce territoire, de ses caractéristiques environnementales, bref, de tout ce qui fait la diversité de notre pays.

Nous sommes également attachés à une décentralisation marquée par l’esprit de responsabilité.

Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, le cœur du problème, c’est que vous avez du rôle de l’État une conception ancienne, étriquée, presque archaïque, pour reprendre un adjectif que vous nous appliquez souvent, …

Tout à fait !

C’est Michel Rocard qui l’a utilisé le premier !

… comme s’il y avait d’un côté les modernes et de l’autre les archaïques, étant bien sûr entendu que vous seriez, vous, par une sorte de grâce tombée du ciel, dans le camp de la modernité !

M. Gérard Longuet. Bien vu !

Je vous remercie de le reconnaître, monsieur Longuet !

Nous vous invitons donc à ne pas être aussi frileux vis-à-vis des lois de décentralisation que vous l’avez été à l’époque de leur adoption. Faites confiance à ces textes, n’essayez pas à tout prix de revenir en arrière, de rogner les ailes à l’intelligence territoriale !

Au contraire, il faut laisser à ces territoires les moyens de continuer à se développer et à s’aménager, en dépit, cela a été dit, de l’asphyxie financière et de la dépendance vis-à-vis de l’État auxquelles vous les avez contraints.

C’est vrai !

J’en veux pour preuve l’autonomie fiscale des régions et leur capacité à s’administrer librement qui ont été réduites à epsilon.

La discussion de l’article 35 constitue, sinon le moment clef, comme on a pu le dire, au moins un point extrêmement important de nos débats.

C'est pourquoi je vous invite, après Pierre-Yves Collombat, à vous demander si la question de la compétence générale se pose vraiment aujourd'hui avec une acuité particulière, si elle constitue un élément nodal de dysfonctionnement, au point d’exiger impérieusement une décision rapide et une clarification immédiate.

Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, soyons sérieux ! Comme Gérard Collomb l’a souligné, cet article n’est pas essentiel pour vous. Il ne s’agit que d’un problème technique de clarification des compétences. Du reste, vous supprimez la clause de compétence générale sans pour autant préciser le rôle respectif des uns et des autres !

Il est évident que, si votre propos – et je ne vous fais pas ici un procès d’intention – est avant tout d’ôter aux régions, aux départements et aux autres collectivités cette clause de compétence générale, le débat prend une tout autre tournure !

C'est pourquoi je dois évoquer non seulement l’article 39 de la Constitution, auquel notre collègue Hervé Maurey a fait référence tout à l’heure, sans doute à juste titre, mais aussi son article 72, qui, à travers ce que l’on a appelé la subsidiarité, établit l’importance de la clause de compétence générale pour l’administration des collectivités territoriales. Permettez-moi de le souligner, cet article 35 du projet de loi, s’il était adopté, contredirait le vote que nous avons émis naguère sur l’article 72 de la Constitution.

Poursuivons notre raisonnement. Pourquoi prenez-vous de tels risques ? C’est là que réside le véritable archaïsme ! Votre logique peut être ramenée à une équation extrêmement simple : « désengagement de l’État + asphyxie financière organisée + fin de la compétence générale = impossibilité pour toute une partie de notre territoire de continuer à s’organiser et à s’administrer librement ».

Dès lors, et je le dis avec beaucoup de gravité, la porte est ouverte à la privatisation de tout un pan de l’activité publique. Cette évolution relève non pas d’un choix technique de gestion, mais d’une obligation. C’est l’ère des PPP, les partenariats publics privés, mais aussi de l’externalisation et de l’impossibilité pour les collectivités de jouer leur rôle de solidarité ! On s’en remet au secteur privé pour l’exercice de compétences essentielles qui ressortissent selon nous à l’initiative publique, à savoir le développement des territoires et la solidarité entre nos concitoyens.

En conclusion, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, au moment de l’examen de cet article, nous vous demandons d’être modernes, d’avoir une conception des collectivités territoriales et de la décentralisation qui soit tournée vers l’avenir, au lieu de vous complaire dans de petits calculs frileux et archaïques et de vous replier sur un État qui ne sera jamais plus tel que vous le rêvez.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, sur l’article.

Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, nous voyons bien que cela ne va pas !

Vous vous efforcez de façon quelque peu désespérée, et même pathétique, car vous ne manquez pas de bonne volonté, je vous le concède volontiers à tous deux, de sauver un esquif qui perd des planches à chaque vague !

Un fragile esquif !

Ne pensez-vous pas qu’il serait préférable de prendre acte de la situation dans laquelle nous nous trouvons ?

Rares sont ceux qui, ici, ont vraiment envie de voter cet article 35. Certains seront peut-être animés d’une sorte de sursaut, un peu forcé, de volontarisme, d’abnégation…

De conviction !

… ou peut-être de conviction, ma chère collègue, je ne sais pas.

Toutefois, nous le voyons bien, cet article 35 est en lambeaux.

Lors de l’examen de la première version de votre texte – si j’ose même parler de première version, puisque la réforme dont nous avons discuté en première lecture a été totalement modifiée depuis lors –, chaque fois que nous évoquions les compétences, vous répondiez qu’elles seraient déterminées par une future loi ! Chaque fois que nous évoquions les élections, vous répondiez qu’elles seraient déterminées par une future loi !

Or, comme M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, a estimé qu’il fallait en finir au plus vite avec cette affaire, vous avez essayé de raccrocher tous ces éléments à ce texte qui, du coup, ressemble à un costume rapiécé.

Mme Nathalie Goulet. C’est la saison des soldes !

Votre projet ne donne vraiment pas le sentiment d’être poussé par un souffle décentralisateur.

À ce sujet, je voudrais d’ailleurs faire un petit rappel.

Dans les années quatre-vingt, l’adoption des lois Deferre, qui ont lancé le mouvement de décentralisation, fut bien sûr très importante ; toutefois, il faut aussi souligner que, parallèlement, les contrats de plan ont été créés par Michel Rocard.

Le vieux rocardien que je suis…

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, et M. Gérard Collomb. Pas si vieux !

Le rocardien fidèle !

M. Jean-Pierre Sueur. Merci, messieurs !

Le rocardien que je suis et que je resterai a toujours considéré que les deux concepts allaient de pair : il faut en même temps la décentralisation et le contrat.

C’est vrai !

L’invention du contrat de plan a été déterminante parce qu’elle rompait avec les conceptions anciennes du plan, dans lequel l’État décidait de tout. À mes yeux, il a été très important d’instituer des contrats permettant à l’État et aux régions de discuter et de se mettre d'accord : ainsi le contrat de plan État-région est-il une œuvre commune.

Je prendrai un seul exemple, qui n’est pas évoqué dans le présent texte, mais sur lequel nous reviendrons : celui des universités. Il me paraît essentiel qu’il existe une politique nationale de l’université ! En effet, si tel n’est pas le cas, nous risquons d’avoir des difficultés à financer des troisièmes cycles diversifiés et de qualité dans la région Limousin, par exemple, cependant que l’université Vinci, dans les Hauts-de-Seine, regorgera de moyens, à trois cents mètres de l’université publique de Nanterre qui, elle, dispose de ressources par étudiant bien plus faibles.

Il s’agit du pôle universitaire Léonard de Vinci !

Tout à fait ! Il ne s'agit pas de l’autre Vinci, dont on parle d'ailleurs bien plus que de Léonard.

De toute façon, bientôt, les parkings Vinci financeront les universités…

L’État a donc une responsabilité éminente en la matière. Or nous craignons qu’il n’ait plus l’argent nécessaire pour l’exercer, qu’il ne devienne un mendiant, quémandant auprès des collectivités – les régions, les départements, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les communes – afin qu’elles paient à sa place ! Et il est vrai que nous avons tous à cœur, dans toutes les régions dont nous sommes les élus, d’avoir des universités, et des universités de qualité.

J'ajoute que l’université est l’affaire non pas seulement de l’État et des collectivités, mais aussi celle des chercheurs, des professeurs, des étudiants et des personnels.

Autrement dit, si nous voulons une université qui aille de l’avant, il faut nécessairement une politique nationale en la matière. Nous y tenons comme à la prunelle de nos yeux, car, sans elle, il n'y a pas d’aménagement du territoire équilibré en ce qui concerne l’enseignement supérieur, donc pas de justice dans l’accès à l’université.

Toutefois, la force des régions, des départements et des agglomérations est aussi nécessaire. À l’évidence, il s'agit donc là d’un faux débat : si l’on crée une compétence exclusive, à quelque collectivité qu’on la confie, on porte atteinte à l’université. Et le même raisonnement vaut bien sûr pour d’autres domaines, tel celui de la culture.

C'est pourquoi, si j’étais vous, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, plutôt que de m’agripper aux lambeaux qui subsistent de l’article 35 – sans parler du 35 bis, du 35 ter, du 35 quinquies ! –, je liquiderais toutes ces dispositions, au bénéfice de la clause de compétence générale.

Ainsi, nous ne perdrions pas notre temps avec des morceaux de texte inutiles. Nous pourrions repartir de l’avant, tous ensemble, pour ce troisième souffle de la décentralisation qui est attendu depuis trop longtemps !

La parole est à M. Jacques Mézard, sur l’article.

Lorsque j’ai défendu la motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité devant notre assemblée, j’ai rappelé ce qui, pour nous, constituait un problème de forme : le texte que nous voyons revenir ici n’a guère à voir avec celui qui était parti du Sénat. L’article 35, voté par la Haute Assemblée, à une faible majorité d'ailleurs, si mes souvenirs sont bons, …

Mais c’était tout de même une majorité !

Certes, monsieur le président, mais je suis en droit de rappeler qu’elle était, sinon faible, du moins courte : la majorité des suffrages exprimés était de 167 voix, et le Sénat a adopté à 175 voix un texte qui, objectivement, me semblait meilleur que celui qui nous vient de l’Assemblée nationale.

Alors, il fallait le voter à une plus large majorité !

Cela ne veut pas dire qu’il fallait le voter, mon cher collègue ! N’interprétez mes propos de manière à appuyer votre propre thèse.

Par rapport à l’article 35 qui est issu des travaux de l’Assemblée nationale, ce texte était à peu près clair, mais vous avez compliqué la clarification qu’il apportait, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, sous prétexte de simplification !

Revient donc devant nous un article 35 très différent, accompagné d’un article 35 bis A, d’un article 35 bis et d’un article 35 ter dont la rédaction contredit ce qui nous avait été affirmé lors de la première lecture. En effet, M. Michel Mercier, qui représentait le Gouvernement, avait souligné que nos débats étaient intéressants, il avait salué la finesse de M. Sueur, ce que je me plais à faire aussi, et il avait indiqué : « Nous disons, à l’article 35, qu’une loi déterminera la répartition des compétences entre les diverses collectivités. Nous sommes même un peu plus stricts puisque nous prévoyons un délai de douze mois. » En l’occurrence, il se référait à la loi du 2 mars 1982, qui prévoyait que des lois détermineraient la répartition des compétences entre l’État, les régions et les départements.

Nous n’étions donc pas censés parler du système de répartition des compétences puisqu’un projet de loi allait être ultérieurement soumis au Parlement sur ce sujet. Et voilà que vous revenez devant la Haute Assemblée non seulement avec un dispositif de répartition des compétences, mais aussi avec un système de pourcentage dans les cofinancements.

Sur la forme, je le répète, nous considérons qu’un tel procédé est contraire à l'article 39 de la Constitution et que ce n’est pas correct au regard du rôle fondamental du Sénat en matière d’organisation des collectivités territoriales.

J’en viens maintenant au fond.

S’appuyant sur une étude d’impact, le Gouvernement entend réaliser des économies de gestion, qu’il évalue à 20 milliards d'euros, en luttant contre les chevauchements de compétences. En ce qui me concerne, je n’ai rien trouvé qui corrobore cette estimation.

On les connaît, les chiffres de Bercy !

Bien sûr, des économies sont certainement possibles. Pour notre part, nous n’avons jamais été hostiles à une gestion plus rationnelle, encore que nous estimions que les collectivités locales, si elles peuvent accomplir des progrès, n’ont pas de leçon à recevoir en la matière !

M. le ministre Michel Mercier prétend que le rapport de la mission Belot est en quelque sorte ma bible. Disons que, pour un radical qui n’a en général qu’un goût modéré pour la lecture des Saintes Écritures, c’est une bible raisonnable !

M. Gérard Longuet. On peut être cultivé sans être croyant !

Exactement, mon cher collègue !

Mme Nathalie Goulet. Et réciproquement !

À ceux qui seraient tentés de nous reprocher de ne rien vouloir changer, je rappelle que ce rapport contient, à la page 59, des propositions constructives, novatrices, raisonnables et acceptables par une grande majorité de nos collègues. Le Gouvernement a décidé de ne pas les mettre en application. C’est regrettable pour le fonctionnement de nos collectivités, car, je le répète, aucune clarification ne sera possible avec un texte aussi compliqué.

Très bien !

La parole est à M. Roland Courteau, sur l'article.

Je rappelle que l’adoption par le Sénat, mercredi dernier, de l'amendement n° 166 rectifié a été tout particulièrement appréciée par la très grande majorité des élus. C’est un vote qui fait honneur à la Haute Assemblée...

Très bien !

Tu parles !

... et qui justifie que le Sénat soit appelé « Grand Conseil des communes de France ».

Plus que jamais, nous avons besoin de solidarité territoriale dans nos départements et dans nos régions. Or le vote intervenu ici même la semaine dernière tient compte de cette absolue nécessité, car, faute de solidarité territoriale, c’est l’existence même des petites et des moyennes communes qui est remise en cause.

Dans ma grande naïveté, je pensais – tout comme beaucoup d’entre nous, d’ailleurs – que l’article 35 serait par conséquent considéré comme n’ayant plus d’objet ou serait retiré.

Eh oui !

Pourquoi est-il maintenu ? Cela signifie-t-il que la majorité sénatoriale, qui n’a pas été en nombre suffisant mercredi dernier, entend revenir, par le biais d’une seconde délibération, sur la restauration de la clause de compétence générale en faveur de laquelle nous nous sommes prononcés ?

C’est sûr !