Séance en hémicycle du 4 février 2010 à 21h30

La séance est reprise.

Nous reprenons l’examen du projet de loi de réforme des collectivités territoriales.

Dans la discussion des articles, nous poursuivons l’examen de l’article 31.

L'amendement n° 644, présenté par Mme N. Goulet, est ainsi libellé :

Alinéa 9

Remplacer les mots :

pour information aux maires des communes concernées dans les meilleurs délais

par les mots :

concomitamment aux maires des communes concernées

La parole est à Mme Nathalie Goulet.

Aux termes de l’alinéa 9 de l’article 31, lorsque le président de l’établissement public de coopération intercommunale prend un arrêté de police dans les cas énumérés au I, il le transmet pour information aux maires des communes concernées dans les meilleurs délais.

Afin que l’arrêté soit transmis plus rapidement que ne le laisse entendre l’expression « les meilleurs délais », je souhaite qu’il soit transmis « concomitamment » aux maires des communes concernées.

Je ne doute pas que vous réserverez un accueil enthousiaste à cet amendement. On conçoit assez mal, en effet, que des mesures de police puissent être transmises huit jours après qu’elles aient été prises.

Quel est l’avis de la commission ?

Une transmission parfaitement concomitante est par définition impossible et la mention « dans les meilleurs délais » nous semble traduire une exigence suffisante.

Je souhaite donc le retrait de cet amendement. À défaut, j’y serai défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire. Puis-je vous rappeler, madame Goulet, que la notion de concomitance a donné lieu à discussion lors de l’examen d’un précédent projet de loi ?

S’agissant du présent texte, une communication dans les meilleurs délais est prévue, ce qui semble suffisant.

Je souhaite donc le retrait de cet amendement. À défaut, j’y serai également défavorable.

La parole est à M. Nicolas About, pour explication de vote.

M. Nicolas About. Est-il vraiment utile de préciser que l’arrêté est transmis « pour information » ? On ne va pas en faire des cocottes en papier !

La parole est à M. le ministre.

Nous n’allons pas engager un débat sur ce sujet. Je tiens toutefois à apporter une précision.

Lorsque le président d’un établissement public transmet un arrêté au préfet, on emploie l’expression « le président transmet », car le préfet a le pouvoir d’exercer le contrôle de légalité.

En revanche, lorsque l’arrêté est transmis à un maire, on utilise la formule « le président transmet pour information », car le maire n’a aucun pouvoir sur l’arrêté.

Madame Goulet, l’amendement n° 644 est-il maintenu ?

Je continue à penser que les maires seront choqués que l’on puisse leur transmettre tardivement des informations relatives à leur propre commune.

Ce n’est pas le cas !

Toutefois, eu égard à l’heure, et sachant que nous n’en sommes qu’à la première lecture de ce texte, je fais confiance au Gouvernement et je retire l’amendement n° 644.

L’amendement n° 644 est retiré.

L'amendement n° 312, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 11

Rédiger ainsi cet alinéa :

« III. - Un ou plusieurs maires peuvent décider, dans chacun des domaines énumérés aux trois premiers alinéas du I, de reprendre les pouvoirs de police qu'ils auraient transférés au président de l'établissement public de coopération intercommunale. » ;

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Il s’agit d’un amendement de cohérence.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est, par cohérence, défavorable à cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage l’avis de la commission.

Je mets aux voix l'amendement n° 312.

L'amendement n° 678, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéa 15, deuxième phrase

Remplacer les mots :

aux trois premiers alinéas du I

par les mots :

aux trois premiers alinéas du I de l'article L. 5211-9-2

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de nature rédactionnelle.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable !

Je mets aux voix l'amendement n° 678.

Je mets aux voix l'article 31, modifié.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 41 rectifié est présenté par MM. Pintat, J. Blanc, Revet, Laurent et Doublet et Mme Des Esgaulx.

L'amendement n° 635 rectifié est présenté par MM. Merceron, Amoudry, J.L. Dupont et Soulage, Mmes N. Goulet et Morin-Desailly et M. Dubois.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Après l'article 31, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la première phrase du premier alinéa de l'article L. 1331-10 du code de la santé publique, les mots : « le président de l'établissement public compétent en matière de collecte à l'endroit du déversement si les pouvoirs de police des maires des communes membres lui ont été transférés dans les conditions prévues par l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales » sont remplacés par les mots : « lorsque la compétence en matière de collecte à l'endroit du déversement a été transférée à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte, par le président de l'établissement public ou du syndicat mixte ».

L’amendement n° 41 rectifié n'est pas soutenu.

La parole est à M. Jean-Claude Merceron, pour présenter l’amendement n° 635 rectifié.

Cet amendement prévoit que les autorisations de déversement, dans les réseaux de collecte, d’eaux usées non domestiques, c'est-à-dire d'origine industrielle, artisanale ou agricole, notamment, sont délivrées par l'exécutif de la collectivité compétente en matière d'assainissement collectif - collecte des eaux usées -, et non par le maire détenteur du pouvoir de police.

Ces autorisations sont fondamentalement liées à la gestion du réseau de collecte des eaux usées, qui n'a aucun rapport direct avec le pouvoir de police du maire.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement permet de revenir à un dispositif beaucoup plus simple et plus pratique dans son application. Nous y sommes donc favorables.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre. Je ne veux pas troubler une aussi belle unanimité.

Je mets aux voix l'amendement n° 635 rectifié.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 31.

L’article 32 a été supprimé par la commission.

Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 454 rectifié, présenté par MM. Portelli, Béteille, Huré, Houel, Bernard-Reymond et Mayet et Mmes Sittler et Descamps, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I. - À la première phrase du deuxième alinéa de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « délibérant et », sont insérés les mots : « d'au moins la moitié » et les mots : « se prononçant dans les conditions de majorité requise pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale » sont remplacés par les mots et une phrase ainsi rédigée : « des communes membres représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci. Cette majorité doit nécessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale s'il s'agit d'un syndicat ou d'une communauté de communes ou le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale ou, à défaut, de la commune dont la population est la plus importante s'il s'agit d'une communauté d'agglomération, d'une communauté urbaine ou d'une métropole.

II. - À la fin du premier alinéa du IV de l'article L. 5214-16 du même code, les mots : « majorité qualifiée requise pour la création de la communauté de communes » sont remplacés par les mots et une phrase ainsi rédigée : « majorité du conseil communautaire. Toutefois, si 30 % au moins du conseil communautaire en décide, cet intérêt communautaire est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil communautaire. »

III. - Le dernier alinéa du I de l'article L. 5215-20 et le III de l'article L. 5216-5 du même code sont ainsi modifiés :

1° À la première phrase, les mots : « des deux tiers » sont supprimés ;

2° Après la première phrase, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

« Toutefois, si 30 % au moins du conseil communautaire en décide, cet intérêt communautaire est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil communautaire. »

La parole est à M. Hugues Portelli.

Je retire cet amendement, monsieur le président.

L'amendement n° 454 rectifié est retiré.

L'amendement n° 479 rectifié bis, présenté par MM. Braye, Laménie, B. Fournier, P. André, Milon et Portelli et Mme Sittler, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I. - À la fin du premier alinéa du IV de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, les mots : « majorité qualifiée requise pour la création de la communauté de communes » sont remplacés par les mots : « majorité du conseil communautaire ».

II. - À la première phrase du dernier alinéa du I de l'article L. 5215-20 et à la première phrase du III de l'article L. 5216-5 du même code, les mots : « des deux tiers » sont supprimés.

La parole est à M. Dominique Braye.

Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, dans la version adoptée en conseil des ministres le 21 octobre dernier, prévoyait que l'intérêt communautaire était défini à la majorité simple du seul conseil communautaire, quelle que soit la catégorie juridique de la communauté, qu’il s’agisse d’une communauté de communes, d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté urbaine.

Cette avancée est apparue indispensable au renforcement des compétences intercommunales et à la simplification des processus de décision.

Le présent amendement vise, d’une part, à réintroduire le principe de la définition de l'intérêt communautaire par le conseil communautaire dans les communautés de communes, évolution rendue nécessaire par la diversification de leurs compétences et l'élargissement de leur périmètre, et, d’autre part, à définir l'intérêt communautaire à la majorité simple du conseil communautaire dans l'ensemble des catégories juridiques de communautés, c’est-à-dire les trois catégories de communautés que vous connaissez.

Ces dispositions faisaient partie des avancées attendues du projet de réforme des collectivités. Elles sont essentielles pour introduire davantage de souplesse et de rapidité dans le processus décisionnel intercommunal. Elles ont vocation à faciliter en particulier le fonctionnement des communautés de communes importantes, notamment celles qui sont issues de fusions.

Dans une communauté de quarante ou cinquante communes, taille qui sera fréquente puisque la loi favorisera les élargissements, il serait très lourd de demander quarante délibérations concomitantes des conseils municipaux.

L'amendement n° 559 rectifié ter, présenté par MM. Charasse, Collin, Baylet, Barbier et Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I. - Au 2° de l'article L. 5214-23-1 et au 2° du I de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « schéma de secteur ; », sont insérés les mots : « plan local d'urbanisme, hors territoire de la région Île-de-France; ».

II. - Les communautés de communes éligibles à la dotation prévue au deuxième alinéa du II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales, hors territoire de la région Île-de-France, et les communautés d'agglomération existant à la date d'entrée en vigueur de la présente loi et qui ne sont pas compétentes en matière de plan local d'urbanisme, le deviennent de plein droit le premier jour du sixième mois suivant la publication de la même loi, sauf délibération contraire de l'organe délibérant statuant à la majorité qualifiée des membres présents. »

Cet amendement n'est pas soutenu.

Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 479 rectifié bis ?

L’amendement n° 479 rectifié bis réintroduit les dispositions du projet de loi, supprimées par la commission des lois, prévoyant que l’intérêt communautaire est déterminé à la majorité simple du conseil communautaire dans les communautés de communes, urbaines et d’agglomération. Il est donc contraire à une position de fond de la commission, qui a considéré que la préservation du principe de majorité qualifiée était une garantie du bon fonctionnement des EPCI.

J’ajoute que, depuis ce matin, nous réintroduisons systématiquement le principe de la majorité qualifiée.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement vise à rétablir le texte du Gouvernement dont l’objet était d’alléger les procédures relatives au transfert de compétences aux EPCI et de faciliter la définition de l’intérêt communautaire au sein d’un EPCI à fiscalité propre.

Dans l’esprit du Gouvernement, cette mesure était destinée à approfondir l’intercommunalité. Je ne peux bien entendu qu’être favorable à un texte qui vise à rétablir le texte initial du Gouvernement…

La parole est à M. Dominique Braye, pour explication de vote.

Mes chers collègues, nous allons vers un changement de nature de l’intercommunalité. La future loi encouragera en effet l’élargissement du périmètre des établissements publics. Or ce qui est concevable pour de petites intercommunalités ne l’est plus pour des intercommunalités importantes, sauf à nuire à leur efficacité.

Ces dispositions sont déjà applicables dans les deux autres catégories de communautés et beaucoup de communautés de communes demandent à ce que la décision appartienne au conseil communautaire.

Je me suis battu envers et contre tous pour que le conseil communautaire permette la représentation légitime des communes. Si l’on veut que ce dispositif fonctionne, les petites communes doivent être bien représentées au sein du conseil communautaire.

À cet égard, la position de la commission des lois me semble quelque peu contradictoire. Si le conseil communautaire ne représente pas correctement toutes les petites communes et si, à chaque décision, il faut revenir aux conseils municipaux, on casse toute la dynamique de l’intercommunalité.

Je tiens donc à attirer l’attention de mes collègues sur l’importance de cet amendement.

La parole est à M. le président de la commission.

Chaque fois que nous avons voulu instituer des majorités simples, on nous a répondu qu’il fallait des majorités qualifiées. Je le rappelle, car cela s’est produit à de nombreuses reprises.

L’intérêt communautaire n’a rien de secondaire et n’est pas à prendre à la légère !

En fin de compte, il s’agit ici d’étendre les compétences de la communauté. Franchement, j’en appelle à ceux qui, tout à l’heure encore, prônaient la majorité qualifiée : si l’on se contente en la matière de la majorité simple, cela risque de permettre l’écrasement de certaines communes une fois que la communauté aura été créée.

Vous avez raison !

Nous avons essayé de suivre une certaine logique. Je comprends parfaitement qu’il faille simplifier et alléger les procédures. Mai la définition de l’intérêt communautaire est une décision fondamentale ! Elle est aussi importante que la décision de participer à une intercommunalité, puisque la définition de l’intérêt communautaire permet précisément de déterminer ce que va faire l’intercommunalité.

Par conséquent, je crains que cet amendement ne suscite bien des difficultés, ne serait-ce que pour s’assurer que tous les conseils municipaux ont bien conscience de ce que l’on met dans la définition de l’intérêt communautaire.

Je comprends très bien Dominique Braye, et nous avons d’ailleurs accepté tous les amendements qu’il nous a présentés en faveur des majorités qualifiées. Je rappelle que le Gouvernement n’y était pas favorable dans la plupart des cas, mais nous avons pu faire évoluer le texte dans le bon sens. Voilà pourquoi, cher Dominique Braye, je m’étonne de cet amendement, qui n’est absolument pas cohérent par rapport à la logique que vous avez défendue depuis près de trois semaines maintenant.

Si ! Je vais m’en expliquer !

Non ! Pardonnez-moi, mais ce n’est pas cohérent ! J’avais compris qu’il fallait absolument avoir recours à des majorités qualifiées. Eh bien, cette exigence vaut aussi pour la définition de l’’intérêt communautaire !

Il me paraît nécessaire que s’appliquent pour la définition de l’intérêt communautaire les mêmes règles de majorité que pour la création d’une communauté ou la fusion.

C’est fondamental pour savoir ce que l’on fait ensemble !

La parole est à M. Dominique Braye…

Il a déjà parlé !

… pour répondre à la commission.

Je ne suis nullement en contradiction avec les positions que j’ai prises antérieurement.

Pour décider de questions telles que le transfert de compétences, il est bien certain que la majorité qualifiée doit être la règle.

En revanche, j’ai reproché à la commission des lois de mettre en place trois catégories de majorité en en inventant deux, que j’ai qualifiées, l’une, d’hyper-qualifiée, l’autre, d’hypo-qualifiée.

On a corrigé !

On vous a déjà entendu !

Il existe dans notre droit deux types de majorité. Il y a, d’une part, la majorité qualifiée que nous connaissons tous, qui a été inventée en 1960, comme l’a rappelé M. Chevènement, et qui consacre un équilibre dont je n’ai pas compris pourquoi on voulait le bouleverser. Il y a, d’autre part, la majorité simple.

Je signale, mais tous ceux qui ont l’habitude de l’intercommunalité le savent, que l’intérêt communautaire fait l’objet d’un travail mené au sein de la commission, où toutes les communes sont représentées. En premier lieu, on décide ensemble de l’intérêt communautaire ; la mise en place a été très lente dans certaines communautés, au moment du vote de la précédente loi, car les débats ont été localement très vifs. Mais, une fois que tout le monde s’est accordé sur le périmètre de cet intérêt communautaire, il me semble par trop lourd, et bien inutile, de recueillir l’approbation de l’ensemble des conseils municipaux.

Cela ne doit pas être confondu, monsieur le président, avec le transfert de compétences, sur lequel il est nécessaire que soient consultés l’ensemble des conseils municipaux, et pour lequel la majorité qualifiée doit être retenue.

Ce sont là deux problèmes différents, et je n’ai d’autre ambition en cet instant que de vous convaincre de la différence qui les sépare.

Ne vous inquiétez pas, je connais ces dossiers aussi bien que vous !

La parole est à M. Alain Vasselle, pour explication de vote.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j’ai plaidé depuis le début de l’examen du texte pour que nous retenions la majorité qualifiée dans le maximum de cas. J’ai encore plaidé en ce sens lors de l’examen d’un article précédent, et je considère, à l’instar du président de la commission des lois, que la définition de l’intérêt communautaire s’apparente à la décision que devront prendre les collectivités pour ce qui concerne le transfert d’une compétence.

L’intérêt communautaire est tout de même une décision importante, mes chers collègues. J’entends bien que cela peut créer quelques difficultés dans un certain nombre d’intercommunalités, mais nous avons montré tout à l’heure de quel poids risquait de peser la commune la plus importante représentant plus du quart de la population. Je rappelle que la représentation, c'est-à-dire le nombre de délégués, est proportionnelle à la population.

Il suffirait d’une entente, et, avec une majorité simple, la commune la plus importante pourrait peser beaucoup plus lourd. Cela reviendrait à redonner du poids à la commune la plus importante dans ce type de décisions. Je pense donc qu’il serait sage que nous en restions à la majorité qualifiée. Il sera toujours temps, puisque nous sommes législateurs, de revenir sur cette disposition si l’on constate qu’elle a trop d’effets pervers.

Je suis désolé pour mon collègue Dominique Braye, avec lequel je me suis trouvé en phase sur plusieurs articles, mais je ne peux pas le rejoindre sur ce point.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je voulais féliciter notre président de commission, M. Hyest. Je trouve en effet que le débat parlementaire a ceci de bon qu’il nous permet de voir parfois évoluer les esprits, comme ce fut le cas au fil des trois semaines que nous avons eu la chance de passer ensemble autour de ce texte, intéressant à bien des égards, même si nous n’en partageons pas la philosophie.

Je parlais d’évolution. S’agissant de la majorité qualifiée, je vois que M. Hyest en vient peu à peu à épouser le discours de l’opposition. Nous avons beaucoup ramé en ce sens lors de l’examen des articles précédents, et nous voyons que M. Hyest défend maintenant des analyses proches des nôtres. Je pense qu’il a raison et je partage le point de vue de M. Vasselle.

Il est tellement persuasif !

Mais j’ai tout de même le droit de partager son avis !

Comme Alain Vasselle, je pense que le transfert d’une compétence d’une commune à l’intercommunalité est un événement important. Comme lui, je pense que définir l’intérêt communautaire revient à préciser très exactement ce que vont faire les communes et ce que va faire l’intercommunalité.

Par conséquent, c’est un sujet qui intéresse toutes les communes ainsi que la communauté, et qui suppose une majorité qualifiée. Je voulais donc dire mon accord avec M. le président de la commission des lois et mon désaccord avec l’amendement de M. Braye.

La parole est à M. Adrien Gouteyron, pour explication de vote.

Je voudrais faire deux remarques.

On a dit tout à l’heure, à raison, qu’il faudrait une majorité qualifiée pour le transfert de compétences. Je fais simplement observer que les compétences transférées découlent de la définition de l’intérêt communautaire.

Mais non !

C’est le contraire !

Je veux dire par là que, dans le texte proposé par Dominique Braye, non seulement on abandonne la majorité qualifiée, mais, de surcroît, c’est le conseil communautaire qui décide. Autrement dit, on ne consulte plus les communes ! Or, dans la conception que nous avons de l’intercommunalité, l’EPCI agit en quelque sorte par délégation des communes. Ce sont les communes qui décident de confier des compétences.

J’en suis désolé, cher Dominique Braye, mais je crois qu’il faut en rester à la position de la commission.

Très bien !

Je mets aux voix l'amendement n° 479 rectifié bis.

En conséquence, l’article 32 demeure supprimé.

L'amendement n° 313 rectifié bis, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 7

Compléter cet alinéa par les mots :

après consultation des comités techniques paritaires compétents

La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.

Dans le cadre de ce chapitre III consacré au renforcement de l’intercommunalité, l’article 33 vient apporter des modifications à l’article L.5211-4-1 du code général des collectivités territoriales. Cet article prévoit en effet que le transfert de compétences d’une commune à un EPCI entraîne le transfert du service ou de la partie du service chargé de sa mise en œuvre. Il prévoit également, à côté des transferts de personnel, des possibilités de mise à disposition des services.

L’alinéa 7, notamment, vient porter quelques modifications au régime en vigueur en matière de mises à disposition. Selon ce texte, ces mises à disposition de services communaux au bénéfice d’un EPCI ou, à l’inverse, de services d’un EPCI au bénéfice d’une ou plusieurs communes membres s’accompagnent, comme dans l’actuel article L.5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, de la conclusion d’une convention.

Cependant, si elles prévoient les conditions du remboursement, par le bénéficiaire de la mise à disposition, des frais de fonctionnement du service, ces conventions ne prévoient rien en matière de consultation des instances chargées de l’organisation des services mis à disposition, à savoir les comités techniques paritaires.

En effet !

Comme nous avons déjà eu l’occasion de l’expliquer à de nombreuses reprises, notamment lors de l’examen de l’article 5 de ce projet de loi, nous estimons que les comités techniques paritaires doivent être consultés pour avis quand il y a transfert total ou partiel de services ou quand il y a mise à disposition totale ou partielle de services.

Le comité technique paritaire est l’instance que l’administration employeur doit obligatoirement consulter avant de prendre toute décision relative à l’organisation et au fonctionnement des services. Puisque ces mises à disposition de services auront nécessairement des conséquences sur l’organisation des services concernés, ces comités techniques paritaires devront obligatoirement être consultés.

D’ailleurs, l’article L5211-4-1 du code général des collectivités territoriales précité prévoit la consultation des comités techniques paritaires en matière de transfert de services. Nous estimons qu’il faut étendre ces consultations aux cas de mises à disposition de services. Vous avez d’ailleurs déjà été sensibles à notre proposition, chers collègues, puisque vous avez adopté cette consultation dans le cadre de l’examen de l’article 5.

Je vous invite donc à voter cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

J’indique d’ores et déjà que la commission est favorable à tous les amendements qui rendent obligatoire la consultation des comités techniques paritaires pour les transferts de services.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’avis est également favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 313 rectifié bis.

L'amendement n° 677, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéa 10

Remplacer les mots :

du cinquième alinéa du I

par les mots :

du II de l'article L. 5211-4-1

La parole est à M. le rapporteur.

C’est un amendement rédactionnel.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 677.

Je mets aux voix l'article 33, modifié.

L'amendement n° 314, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Art. L. 5211 -4 -2. - Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services communs.

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

Cet amendement est, nous semble-t-il, suffisamment clair pour ne pas nécessiter un long développement. Le texte du projet de loi prévoit en effet qu’un EPCI et certaines de ses communes membres peuvent créer des services communs pour l’exercice de compétences qui n’ont pas été transférées à cet EPCI.

Cette proposition va donc entraîner des coûts supplémentaires à la charge de l’EPCI, sans aucun réel fondement juridique, puisqu’il s’agira de charges de personnel et de gestion ne relevant pas de ses compétences. Par ailleurs, outre le fait que rien n’est dit sur l’autorité administrative qui assumera cette charge, ni de qui relèveront les agents attachés à ces services communs, il nous semble que ce texte peut favoriser des pratiques relativement perverses, permettant à certaines communes d’alléger leurs charges de gestion au détriment des intérêts de celles qui assurent principalement le financement de l’EPCI.

Pour toutes ces raisons, nous vous demandons de voter notre amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à supprimer la possibilité de créer des services communs en dehors des compétences transférées. Or le projet de loi permet justement de créer des services communs dans les domaines fonctionnels, tels que les ressources humaines, l’informatique, c’est-à-dire en dehors des compétences strictes des communes et de leurs EPCI.

Cet amendement tend à rendre impossible cette souplesse, alors même que de nombreuses intercommunalités expérimentent déjà dans ce domaine, et sont demandeurs.

L’avis est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement, en déposant le projet de loi dont il vous a saisis, a voulu donner à l’intercommunalité tout son sens et l’approfondir.

Il s’agit principalement de permettre à la structure intercommunale de mutualiser, si les communes membres le souhaitent, un certain nombre de services – par exemple la gestion des ressources humaines –, même si ces derniers ne relèvent pas des compétences que l’intercommunalité exerce au fond. Cet article est inspiré du rapport de la Cour des comptes relatif à l’intercommunalité.

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 314.

L'amendement n° 315 rectifié ter, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Après les mots :

par convention,

insérer les mots :

après avis des comités techniques paritaires compétents,

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

L’objectif est le même que pour l’amendement n° 313 rectifié bis : il s’agit de soumettre systématiquement les modalités de création de services communs à l’avis des comités techniques paritaires.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 315 rectifié ter.

L'amendement n° 316, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéas 4 et 5

Supprimer ces alinéas.

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

Cet amendement vise à supprimer les alinéas 4 et 5 de l’article 34, qui précisent dans le détail le contenu des conventions de mise en commun que pourront passer les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre avec une ou plusieurs communes.

En effet, le contenu de ces conventions doit être défini par les parties à celles-ci, et non par la loi. L’article 72 de la Constitution prévoit que les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. Ce principe fondamental, qui a été de nouveau réaffirmé lors de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, est l’un des piliers de la décentralisation à la française.

Si le présent texte venait encadrer trop étroitement les conventions précitées, il contreviendrait à ce principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Ce serait, selon nous, un motif d’inconstitutionnalité, comme cela a été à juste titre relevé lors du débat sur la motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité. La libre administration des collectivités locales implique que ces dernières puissent organiser elles-mêmes, certes dans le cadre d’une loi plus générale, les modalités de leur gestion. La mise en commun de services dans le cadre de l’intercommunalité est précisément un domaine où la loi ne doit pas se substituer à la volonté des collectivités locales, qui doivent pouvoir garder une certaine marge de manœuvre. Il faut trouver le point d’équilibre entre libre administration et administration selon le cadre de la loi. En l’occurrence, nous estimons que cet équilibre est rompu et que les collectivités sont phagocytées.

Quel est l’avis de la commission ?

L’article 34 prévoit que les services communs sont rattachés à l’EPCI, ce qui permet de concilier pragmatisme et respect du droit communautaire.

En conséquence, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’avis est également défavorable, pour les motifs que j’ai précédemment indiqués.

Je mets aux voix l'amendement n° 316.

Je mets aux voix l'article 34, modifié.

L'amendement n° 107, présenté par M. Lambert, est ainsi libellé :

Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le titre unique du livre Ier de la première partie du code général des collectivités territoriales est complété par un chapitre VI ainsi rédigé :

« Chapitre VI

« MUTUALISATION

« Art. L. 1116-1. - Les communes, départements, régions, établissements publics intercommunaux, syndicats mixtes et les établissements publics qui en dépendent peuvent conclure entre eux des conventions de gestion de services publics communs ainsi que de leurs équipements lorsqu'une bonne organisation et la rationalisation de l'action publique le nécessitent. À ce titre, des conventions de mise à disposition d'un ou plusieurs services peuvent être conclues.

« Dans le cadre défini au premier alinéa, la convention prévue entre les parties fixe les modalités de la gestion commune et prévoit notamment les conditions de remboursement des frais dus par la collectivité ou l'établissement public bénéficiaire. »

Cet amendement n'est pas soutenu.

Monsieur le président, j’en reprends le texte.

Je suis donc saisi d’un amendement n° 733, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, qui reprend le contenu de l’amendement n° 107.

Vous avez la parole pour le défendre, monsieur le président de la commission des lois.

Cet amendement, initialement déposé par M. Alain Lambert, prévoit que, en vue d'une amélioration de l'efficacité de l'action publique et d'une optimisation de la gestion des fonds publics, l'exercice d'une même mission de service public par plusieurs collectivités, par exemple la restauration scolaire dans les écoles élémentaires, les collèges et les lycées, puisse être mutualisé par convention, sans que l’on soit obligé de passer par la constitution d'un syndicat mixte ou intercommunal.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Bien qu’il soit intéressant, cet amendement est susceptible de poser un certain nombre de problèmes juridiques, que je voudrais souligner.

Je les connais !

Bien entendu, mais vous avez omis de les rappeler…

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Je n’avais pas de raison de les exposer !

M. Michel Mercier, ministre. Je suis là pour le faire…

Actuellement, la mutualisation de services concerne les EPCI à fiscalité propre et les communes qui en sont membres. Or le présent amendement prévoit d’élargir le cadre de ces mutualisations au-delà de ce bloc communal. Il n’est aujourd’hui pas possible d’affirmer que ce type de mutualisation serait conforme à la législation communautaire en matière de droit de la commande publique.

Le Gouvernement considère avec intérêt les projets de mutualisation de services qui permettent de partager les moyens et compétences et de dégager des économies d’échelle. Cependant, alors que la Commission européenne est en passe de clôturer la procédure précontentieuse engagée contre la France à propos des mises à disposition de services entre EPCI à fiscalité propre et communes rurales, il paraît souhaitable de compléter l’analyse de cette proposition avant de donner à Bruxelles un nouveau motif de récriminations.

Eu égard à ces obstacles juridiques importants, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.

Cet amendement tout à fait bienvenu, qui émanait initialement du président de la Commission consultative d’évaluation des normes, permettra d’introduire davantage de souplesse. C’est fort opportunément que la commission l’a repris. Il me semble vraiment frappé au coin du bon sens, c’est pourquoi je le soutiens résolument.

La parole est à M. Philippe Adnot, pour explication de vote.

Si, comme je le souhaite, les régions et les départements conservent la clause de compétence générale, cet amendement est superfétatoire.

À l’heure actuelle, cette clause nous permet déjà de pratiquer régulièrement ce genre de mutualisations, sans que cela pose le moindre problème. Je serais très surpris si, demain, on venait nous faire des difficultés.

Vous n’avez pas compris.

Aujourd’hui, lorsqu’un lycée et un collège occupent les mêmes bâtiments ou que l’État demande à un département d’accueillir une classe d’adaptation dans un collège, le service de restauration est déjà géré en commun. Des conventions sont signées à cette fin sans qu’il soit besoin de créer un syndicat. Voilà ce que permet la clause de compétence générale, …

Cela n’a rien à voir !

… dont le maintien écartera toute insécurité juridique. J’espère donc que le Sénat admettra, lors de la discussion de l’article 35, la nécessité de la préserver.

La parole est à M. Dominique Braye, pour explication de vote.

Chacun comprend l’intérêt de la mutualisation. Le problème porte non pas sur la clause de compétence générale, monsieur Adnot, mais sur la conformité de la loi au droit communautaire de la concurrence : les collectivités doivent lancer des appels d’offres, auxquels les départements ou les régions peuvent répondre, pour la prestation de certains services. C’est peut-être regrettable, mais la législation européenne est ainsi faite : tout ce qui paraît frappé au coin du bon sens et souhaitable n’est pas forcément autorisé. N’oublions pas que les règles de la concurrence sont l’alpha et l’oméga des positions prises par la Commission européenne.

Je mets aux voix l'amendement n° 733.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 34.

L'amendement n° 615 rectifié bis, présenté par MM. J. L. Dupont, Merceron, Borotra et Dubois, Mme Morin-Desailly et MM. Deneux et Amoudry, est ainsi libellé :

Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« Par dérogation au deuxième alinéa la commune actionnaire d'une société d'économie mixte locale dont l'objet social s'inscrit dans le cadre d'une compétence qu'elle a transférée à une métropole ou à un pôle métropolitain peut continuer à participer au capital de cette société pendant un délai de deux ans à compter de la création de la métropole ou du pôle métropolitain.

« À l'issue de cette période de deux ans, la commune actionnaire d'une société d'économie mixte locale dont l'objet social s'inscrit dans le cadre d'une compétence qu'elle a transférée à une métropole ou à un pôle métropolitain peut continuer à participer au capital de cette société à condition qu'elle cède à la métropole ou au pôle métropolitain plus des deux tiers des actions qu'elle détenait antérieurement au transfert de compétences. »

La parole est à M. Jean-Claude Merceron.

L'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales précise qu'une commune actionnaire d'une société d'économie mixte locale dont l'objet social s'inscrit dans le cadre d'une compétence qu'elle a transférée à un établissement public de coopération intercommunale peut continuer à participer au capital de cette société, à condition qu'elle cède à l'EPCI plus des deux tiers des actions qu'elle détenait antérieurement au transfert de compétences.

Compte tenu de l'ampleur des transferts de compétences liés à la création d'une métropole ou d'un pôle métropolitain, il convient de prévoir une période transitoire pour l'application de cette disposition, afin de laisser suffisamment de temps aux élus de la commune, de la métropole ou du pôle métropolitain pour organiser les modalités de la cession des actions et la mise en place de la nouvelle gouvernance des sociétés d'économie mixte concernées par les transferts de compétences.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à instaurer une période transitoire de deux ans pendant laquelle une commune actionnaire d’une société d’économie mixte locale dont l’objet s’inscrit dans le cadre d’une compétence transférée à une métropole ou à un pôle métropolitain peut continuer à participer au capital de cette SEML, alors que le droit commun prévoit que la commune doit céder à l’EPCI les deux tiers de ses actions.

Cet amendement ne présente pas de rapport direct avec le projet de loi, qui prévoit des conditions d’achèvement et de rationalisation de l’intercommunalité, mais ne préjuge en rien des compétences qui seront exercées par les EPCI.

En outre, il va à l’encontre du principe de spécialité qui s’applique en matière de répartition des compétences entre les EPCI et leurs communes.

En conséquence, la commission sollicite le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Comme vient de le rappeler M. le rapporteur, le transfert de compétences à un EPCI entraîne de plein droit la mise à disposition des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice.

Toutefois, en droit commercial, la notion de mise à disposition des EPCI des biens nécessaires à l’exercice des compétences transférées ne peut s’appliquer au cas particulier de l’actionnariat social. Une simple mise à disposition d’actions conduirait à dissocier totalement le droit de vote de la propriété du capital, alors que les sociétés d’économie mixte locales sont des sociétés anonymes dans lesquelles les droits de vote sont liés et proportionnels au montant du capital détenu.

Pour l’ensemble de ces raisons, le Gouvernement sollicite le retrait de cet amendement.

Monsieur Merceron, l'amendement n° 615 rectifié bis est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L'amendement n° 615 rectifié bis est retiré.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 45 est présenté par M. Pintat.

L'amendement n° 636 rectifié est présenté par MM. Merceron, Amoudry, J. L. Dupont et Soulage, Mmes N. Goulet et Morin-Desailly et M. Dubois.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le second alinéa de l'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales est complété par une phrase ainsi rédigée :

« La condition mentionnée au présent alinéa n'est pas imposée lorsque la société d'économie mixte locale constitue un organisme de distribution mentionné à l'article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz. »

L’amendement n° 45 n'est pas soutenu.

La parole est à M. Jean-Claude Merceron, pour défendre l'amendement n° 636 rectifié.

L'indispensable rationalisation de la coopération intercommunale ne doit pas conduire à fragiliser l'existence des distributeurs non nationalisés d'électricité et de gaz, dont le maintien est prévu par la loi du 8 avril 1946 relative à la nationalisation de ces deux secteurs.

Le regroupement des autorités organisatrices dans de grands syndicats d'électricité de taille départementale ou interdépartementale ne doit pas avoir pour conséquence de rompre les liens – contrôle du capital, présence au sein du conseil d'administration – entre les autorités qui ont constitué un distributeur non nationalisé sous forme de société d'économie mixte locale et cette société.

Or l'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales impose, dans sa rédaction actuelle, que lorsqu'une collectivité a transféré à une intercommunalité une compétence pour laquelle elle a créé une SEML, la collectivité d'origine ne peut conserver, au maximum, qu'un tiers des actions qu'elle détenait antérieurement.

L'amendement a donc pour objet de rendre cette condition inopposable lorsque la SEML est un distributeur non nationalisé d'électricité ou de gaz.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à supprimer l’obligation, pour une commune actionnaire d’une société d’économie mixte locale de distribution de gaz ou d’électricité, lorsque la compétence correspondante a été transférée à un EPCI, de céder à celui-ci plus des deux tiers des actions qu’elle détient dans la SEML. Comme l’amendement précédent, il ne présente pas de rapport direct avec le présent projet de loi et contrevient au principe de spécialité.

D’ailleurs, le droit en vigueur représente déjà un compromis, puisqu’il permet à une commune de garder le tiers de ses actions, alors que la règle traditionnelle veut que les biens suivent les compétences transférées.

En conséquence, la commission sollicite le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je partage largement l’avis de M. le rapporteur. Il résulte en effet des dispositions de l’article 23 de la loi du 8 avril 1946 relative à la nationalisation de l’électricité et du gaz que les services de distribution de gaz et d’électricité constitués, au moment de la publication de ladite loi, sous la forme de sociétés d’économie mixte, n’ont été exclus de la nationalisation et maintenus dans leur situation antérieure que lorsque l’État ou des collectivités publiques, c’est-à-dire des collectivités territoriales et leurs groupements, détenaient plus de la moitié de leur capital.

Compte tenu des arguments avancés par M. le rapporteur et de cet élément supplémentaire, je vous demanderai, monsieur le sénateur, de bien vouloir retirer votre amendement.

Monsieur Merceron, l'amendement n° 636 rectifié est-il maintenu ?

Cette question, fort complexe, mérite d’être approfondie. Nous aurons peut-être l’occasion d’en reparler en deuxième lecture, mais, pour l’heure, je retire cet amendement, monsieur le président.

L'amendement n° 636 rectifié est retiré.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 46 est présenté par M. Pintat.

L'amendement n° 637 rectifié est présenté par MM. Merceron, Amoudry, J. L. Dupont et Soulage, Mmes N. Goulet et Morin-Desailly et M. Dubois.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Avant la dernière phrase du deuxième alinéa du IV de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales sont insérées deux phrases ainsi rédigées :

« Lorsque le territoire du syndicat unique ainsi créé comprend le territoire d'une collectivité ou d'un groupement de collectivités ayant constitué une régie de distribution relevant de l'article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée, la collectivité ou le groupement de rattachement d'origine peut conserver ses liens organiques, budgétaires et financiers avec cette régie, notamment pour l'application des articles L. 2221-10 et L. 2221-14. Une convention par laquelle le syndicat unique confie à la régie la gestion du réseau desservant la collectivité ou le groupement de rattachement est alors conclue par le syndicat susmentionné, soit directement avec la régie si celle-ci dispose de la personnalité morale, soit avec la collectivité ou le groupement de rattachement dans le cas contraire. »

L’amendement n° 46 n'est pas soutenu.

La parole est à M. Jean-Claude Merceron, pour présenter l'amendement n° 637 rectifié.

La rationalisation de la coopération intercommunale prévue par le texte est indispensable et attendue par tous. Elle passe notamment par le regroupement des autorités organisatrices de la distribution d'électricité à l'échelon départemental, mais cette évolution ne doit pas conduire à remettre en cause le maintien des régies de distribution d'électricité prévu à l'article 23 de la loi du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement apparaît comme satisfait dans son principe. La commission demande donc son retrait. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le transfert de la compétence à un syndicat unique n’implique en aucune façon la remise en cause de l’existence des régies de distribution d’électricité. Comme l’a dit M. le rapporteur, l’amendement est satisfait ; je vous demande, monsieur Merceron, de bien vouloir le retirer.

Monsieur Merceron, l’amendement n° 637 rectifié est-il maintenu ?

Je le retire, monsieur le président.

L’amendement n° 637 rectifié est retiré.

L'amendement n° 439, présenté par MM. Domeizel, Peyronnet, Sueur, Bel, Anziani, Collombat et Povinelli, Mme Bonnefoy, MM. Frimat, C. Gautier, Krattinger et Mauroy, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La deuxième phrase du premier alinéa de l'article 15 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est ainsi rédigée :

« Dans le cadre des communautés d'agglomération et des communautés de communes à taxe professionnelle unique, le seuil d'affiliation au centre de gestion de trois cent cinquante agents est calculé sur la base de la moyenne arithmétique du nombre de fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet employés par l'établissement public par rapport au nombre de communes adhérentes. »

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

Les communes et les EPCI adhèrent à un centre de gestion de la fonction publique territoriale lorsqu’ils emploient moins de 350 fonctionnaires ou, par dérogation, moins de 300.

À l’évidence, un nombre croissant d’intercommunalités sont appelées à dépasser le seuil de 350 agents, ce qui ne sera pas sans poser un certain nombre de problèmes pour les fonctionnaires territoriaux intéressés : certains continueront à relever du centre de gestion, les autres dépendront de leur collectivité.

Mais la principale difficulté tient à la diminution probable de la base des cotisations constituant l’essentiel des ressources des centres de gestion, qui doivent assurer un certain nombre de missions pour le compte des collectivités non affiliées, par exemple l’organisation des concours ou la prise en charge des fonctionnaires privés d’emploi.

Dans l'hypothèse vraisemblable où le transfert d’agents vers des établissements comptant plus de 350 fonctionnaires territoriaux s'amplifierait, les centres de gestion, perdant ainsi de plus en plus d’affiliés, se trouveront dans une situation financière à haut risque. On peut même imaginer que, dans certains départements urbanisés, le nombre de collectivités adhérentes devienne très faible, et les ressources des centres de gestion infimes.

Le présent amendement a donc pour objet de clarifier les conditions d'affiliation, d'assurer une égalité de traitement, en matière de gestion, entre agents appelés à travailler sur un même territoire et de rendre plus lisible la gestion du personnel territorial. Son adoption permettrait de résoudre dès maintenant un problème qui, de toute façon, se posera.

Quel est l’avis de la commission ?

L’amendement vise à supprimer l’abaissement de 350 à 300 agents du seuil d’affiliation aux centres de gestion pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique. Il tend à élargir cette disposition aux communautés d’agglomération. Il précise en outre le mode de calcul de cet effectif, sur la base de la moyenne arithmétique du nombre de fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet employés par l’EPCI rapporté au nombre de communes adhérentes. De ce fait, il abaisse drastiquement le seuil d’affiliation qui, tel que calculé dans l’amendement, ferait dépendre l’adhésion des EPCI à un centre de gestion du nombre de leurs communes membres.

La commission émet un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement vise à calculer de façon spécifique, pour les communautés d’agglomération ou les communautés de communes à taxe professionnelle unique, le seuil d’affiliation obligatoire à un centre de gestion. Ce seuil serait égal à l’effectif réel d’agents divisé par le nombre de communes. Retenir ce mode de calcul pourrait avoir pour conséquence de réduire la liberté de choix offerte aux EPCI à taxe professionnelle unique de plus de 350 agents de s’affilier ou non au centre de gestion. En effet, si l’effectif est supérieur à 350, mais que ce chiffre, rapporté au nombre de communes adhérentes, est inférieur à ce seuil, l’EPCI sera affilié de droit au centre de gestion.

Un tel dispositif créerait une distorsion entre le seuil d’affiliation, calculé de façon fictive, et l’assiette de cotisations, calculée selon les effectifs réels.

Pour toutes ces raisons, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement, monsieur Peyronnet. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

La parole est à M. Hugues Portelli, pour explication de vote.

Le problème soulevé par M. Peyronnet est tout à fait réel. Plusieurs de mes collègues et moi-même avons interrogé sur ce point M. le secrétaire d’État aux collectivités territoriales, qui nous a demandé de préparer une proposition de loi sur le sujet, de façon à maintenir, et si possible à accroître, les compétences des centres de gestion.

Par conséquent, cette question fera l’objet d’une proposition de loi, qui sera déposée ultérieurement. Je suis prêt à en discuter avec tous les collègues intéressés.

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, pour explication de vote.

Je fais confiance à M. Portelli, et je vais donc retirer mon amendement.

Toutefois, je voudrais dire à M. le ministre que la situation actuelle, où les EPCI de plus de 350 agents sont libres d’adhérer ou non à un centre de gestion, va à l’encontre de la mutualisation. Il faudra bien que l’on prenne en compte cet aspect des choses, éventuellement dans le cadre de la future proposition de loi, car il s’agit d’un problème important, en particulier pour les petites communes.

La parole est à M. le président de la commission.

Lors de la discussion de la dernière loi relative à la fonction publique territoriale, le Gouvernement avait proposé de porter le seuil d’affiliation de 250 à 500 agents. Nous avions finalement trouvé une cote mal taillée à 350.

La solution proposée ici revient pratiquement à exclure les intercommunalités, ce qui aurait l’effet inverse de ce que l’on souhaite. Elle n’est donc pas satisfaisante, mais le problème du seuil soulevé par M. Peyronnet reste posé. Il tient d’ailleurs peut-être surtout à l’augmentation régulière de l’effectif du personnel communal. Beaucoup de collectivités souhaitent gérer elles-mêmes leur personnel, ce qui n’empêche pas leur affiliation volontaire à un centre de gestion pour l’exercice d’un certain nombre de missions.

Quoi qu’il en soit, il serait opportun de traiter ce sujet à l’occasion de l’examen d’une proposition de loi sur la fonction publique territoriale.

L’amendement n° 439 est retiré.

L'amendement n° 491 rectifié bis, présenté par MM. Revet, Bécot, Doublet, Laurent, Trillard, de Montesquiou, Bizet, Lardeux et Gélard, Mme Des Esgaulx, MM. Pierre et Béteille, Mme Henneron, M. Vasselle, Mmes Sittler, B. Dupont et Morin-Desailly, M. Merceron, Mme Hummel et M. Bailly, est ainsi libellé :

I. - Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le 3° de l'article 1382 du code général des impôts est ainsi rédigé :

« 3° Les ouvrages des services d'eau potable et des services d'assainissement des communes rurales et des groupements de collectivités territoriales dont plus de 80 % de la population totale est constituée par la population des communes rurales incluses dans leur périmètre ; ».

II. - La perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales du I ci-dessus est compensée, à due concurrence, par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.

... - La perte de recettes résultant pour l'État du paragraphe précédent est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Laurent Béteille.

Les ouvrages de distribution d’eau potable en milieu rural sont depuis longtemps exonérés de la taxe foncière, le coût de ce service y étant beaucoup plus élevé que dans les zones urbaines.

Néanmoins, la rédaction des dispositions du code général des impôts est archaïque et ne permet pas aux communautés de communes de bénéficier de cette exonération, réservée pour l’heure aux communes et aux syndicats de communes. L’amendement tend à remédier à cette situation.

Quel est l’avis de la commission ?

Il est parfaitement légitime de proposer que les EPCI puissent bénéficier, comme les communes rurales et les syndicats de communes rurales, de l’exonération de la taxe foncière prévue pour les ouvrages de distribution d’eau potable. L’amendement vise en outre les ouvrages d’assainissement.

Nous sommes donc tout à fait d’accord sur le fond, mais cet amendement n’a pas de rapport direct avec le présent projet de loi. Il aurait sans doute vocation à être représenté lors de la discussion du prochain projet de loi de finances. Pour l’heure, la commission demande donc son retrait.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je comprends tout à fait l’intérêt de cet amendement. Toutefois, s’agissant d’un dégrèvement supplémentaire, le dispositif présenté ne peut pas être inscrit dans une loi ordinaire. Je partage l’avis du rapporteur : il convient de renvoyer son étude à la discussion d’un prochain projet de loi de finances, et je suggère donc à M. Béteille de retirer cet amendement.

Monsieur Béteille, l’amendement n° 491 rectifié bis est-il maintenu ?

Je le retire, en espérant qu’il ne s’agit pas d’un enterrement !

Cela dépend de vous !

L’amendement n° 491 rectifié bis est retiré.

L'amendement n° 43 rectifié bis, présenté par MM. Béteille, Lecerf et Revet, est ainsi libellé :

Après l'article 34 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le premier alinéa du 1° du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« En outre, l'attribution de compensation des communes ayant réalisé des équipements avant le transfert de la compétence correspondante à l'établissement public de coopération intercommunale est révisée tous les six ans dans le cas où de nouveaux équipements de même nature, créés sur le territoire d'une ou de plusieurs autres communes par l'établissement public de coopération intercommunale après la date du transfert de la compétence, connaissent un déficit de fonctionnement. Cette révision est adoptée à la majorité des deux tiers du conseil communautaire. La première révision a lieu au plus tard le premier jour du douzième mois qui suit la promulgation de la loi n° ... du ... de réforme des collectivités territoriales.

« Le conseil communautaire tient compte de l'évaluation effectuée par la commission locale d'évaluation des transferts de charges. Celle-ci calcule, pour chaque catégorie d'équipements, le montant total des subventions versées par l'établissement public de coopération intercommunale pour assurer l'équilibre de fonctionnement de l'ensemble des équipements de cette catégorie créés après le transfert de la compétence correspondante. Ce montant est ensuite réparti à parts égales entre les attributions de compensation de toutes les communes qui avaient réalisé un équipement de la catégorie concernée avant le transfert de compétence correspondant. Cette disposition s'applique également à compter de la promulgation de la loi n° ... du ... de réforme des collectivités territoriales aux établissements publics de coopération intercommunale soumis au 31 décembre 2009 aux dispositions du présent article.

La parole est à M. Laurent Béteille.

Cet amendement prévoit que le montant de l’attribution de compensation doit être révisé périodiquement, en pratique tous les six ans, pour tenir compte de l’évolution de la situation.

Je suis maire d’une ville membre d’un EPCI auquel un certain nombre de communes ont transféré la gestion de piscines, tout en continuant à assumer les coûts afférents. Or, il se trouve que la communauté d’agglomération a réalisé depuis deux autres piscines, situées dans des communes qui bénéficient de ce nouvel équipement sans supporter la moindre charge !

Dans ces conditions, il me semble préférable de remettre les choses à plat.

Quel est l’avis de la commission ?

L’adoption de cet amendement permettrait de remédier à un problème réel. La commission émet un avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’amendement présenté par M. Béteille vise à ouvrir une dérogation aux modalités de calcul des attributions de compensation pour tenir compte de la situation des communes qui ont réalisé des dépenses d’équipement avant l’adhésion à un EPCI ayant créé par la suite des équipements de même nature sur le territoire d’une ou de plusieurs autres communes.

Dans le régime en vigueur jusqu’au 31 décembre 2009, l’attribution de compensation était versée par un EPCI à ses communes membres lorsque celles-ci ont souhaité mettre en commun l’intégralité de leurs ressources en matière de taxe professionnelle. Cette attribution avait pour objet d’assurer la neutralité budgétaire du changement de régime fiscal et des transferts de compétences pour l’EPCI et pour les communes membres.

Je comprends bien la préoccupation d’assurer un équilibre des relations au sein de l’EPCI et de maîtriser les dépenses intercommunales en pénalisant la réalisation d’équipements déficitaires qui sous-tend l’amendement, mais je ne puis malheureusement souscrire au dispositif en l’état, parce que sa mise en œuvre engendrerait, me semble-t-il, quelques effets indésirables.

Ainsi, une double charge serait imposée à l’EPCI qui subirait des pertes et de plus majorerait les attributions de compensation.

Par ailleurs, il est proposé d’autoriser la majoration des attributions de compensation, alors même que les communes concernées n’auraient plus les équipements dont la gestion a été transférée.

Enfin, s’agissant d’une modification liée à l’existence d’un déficit de fonctionnement, le rythme de six années autoriserait le versement d’attributions de compensation majorées alors même que les équipements seraient redevenus bénéficiaires.

Pour l’ensemble de ces raisons, monsieur le sénateur, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement, afin que nous puissions étudier, peut-être au cours de la navette, des solutions techniques qui éviteraient ces effets indésirables.

La parole est à M. Laurent Béteille, pour explication de vote.

Il faut bien comprendre qu’il s’agit d’une question d’équité entre les communes. La gestion d’une piscine, par exemple, représente une charge très lourde : dès lors que certaines communes l’assument pleinement et d’autres pas, alors qu’elles bénéficient exactement du même service, il y a un grave déséquilibre.

Par ailleurs, l’amendement prévoit que le conseil communautaire se prononce à la majorité des deux tiers. Nous avons donc pris de grandes précautions, me semble-t-il, pour que l’établissement public de coopération intercommunale ne fasse pas n’importe quoi.

Peut-être la navette permettra-t-elle d’améliorer le dispositif, mais il serait bon, dans l’immédiat, d’adopter cet amendement, car cela permettra d’approfondir la réflexion.

La parole est à M. Dominique Braye, pour explication de vote.

Je rejoins M. le ministre, qui ne souhaite pas que les ressources des EPCI soient amputées en raison d’une augmentation des allocations de compensation. En effet, les EPCI doivent être avant tout des outils contribuant à l’aménagement et à l’animation d’un territoire.

Quoi qu’il en soit, beaucoup d’EPCI ont réglé depuis longtemps ce problème d’équité entre communes, par des moyens tout à fait légaux que j’exposerai volontiers à notre collègue.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Combien coûte votre conseil ? Il est gratuit ?

Il est plus simple et plus efficace de recourir aux dispositifs qu’offre déjà notre droit, telle la DSC, la dotation de solidarité communautaire, par exemple.

Je mets aux voix l'amendement n° 43 rectifié bis.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 34 bis.

L'amendement n° 480 rectifié, présenté par MM. Braye, Bailly, Laménie, B. Fournier, P. André, Milon, Portelli et Vasselle, est ainsi libellé :

Après l'article 34 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article L. 5211-28-1 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 5211-28-2 ainsi rédigé :

« Art. L. 5211 -28 -2. - Afin de permettre une mise en commun des ressources, sur délibérations concordantes du conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux des communes membres, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut percevoir en lieu et place de ses communes membres les montants dont elles bénéficient au titre de la dotation globale de fonctionnement prévue aux articles L. 2334-1 et suivants.

« Dans cette hypothèse, l'établissement public de coopération intercommunale met en place à destination de ses communes membres une dotation de reversement, selon des critères de ressources et de charges librement définis par l'organe délibérant statuant à la majorité qualifiée des suffrages exprimés. »

La parole est à M. Dominique Braye.

Mes chers collègues, même si cet amendement peut paraître quelque peu aventureux et susceptible de heurter certaines sensibilités au sein de la Haute Assemblée, j’espère qu’il trouvera grâce à vos yeux…

Jusqu'à son examen par le Conseil d'État, l'avant-projet de loi prévoyait la faculté d'instaurer, sur la base du volontariat, une DGF dite « territoriale ». Cette innovation était destinée à permettre l'agrégation des dotations communales et intercommunales afin d'optimiser l'utilisation de la croissance des ressources au service soit de projets communautaires, soit de politiques de solidarité. L'institution d’une telle DGF devait nécessiter l'accord du conseil communautaire et de la majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux représentant plus des deux tiers de la population – on avait encore inventé là une majorité super-qualifiée !

Or le juge administratif a disjoint ces dispositions. Le présent amendement vise donc à réinsérer la possibilité d'instaurer une DGF territoriale à l'échelle des communautés. Compte tenu du caractère expérimental de ce dispositif, il est prévu que l'accord unanime du conseil communautaire et des communes membres soit requis.

J’espère que mes collègues accepteront cette proposition, de nature à permettre aux collectivités qui le souhaiteront de pouvoir tenter cette expérimentation.

Le sous-amendement n° 720 rectifié, présenté par MM. Belot, Doublet, Laurent et Portelli, est ainsi libellé :

Compléter l'amendement n° 480 rectifié par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Afin de permettre une mise en commun des ressources, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, issu de la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale dont au moins un a bénéficié, au cours des cinq dernières années, de la dotation prévue à l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales, peut percevoir, en lieu et place des établissements publics antérieurement bénéficiaires, à compter de l'année de sa création, une attribution au titre de ladite dotation égale à la somme de la moyenne des attributions perçues sur les cinq dernières années par les établissements publics membres bénéficiaires. Les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales relatives au seuil de population ne s'appliquent pas à l'attribution de la dotation pour ce nouvel établissement public de coopération intercommunale.

La parole est à M. Hugues Portelli.

Ce sous-amendement vise à étendre le champ du dispositif présenté par notre collègue Dominique Braye aux EPCI situés en zones rurales.

En effet, en cas de fusion entraînant un dépassement du seuil fatidique de 60 000 habitants, certains établissements publics de coopération intercommunale risquent de perdre le bénéfice de la dotation de développement rural, la DDR, qu’ils percevaient auparavant.

Nous proposons donc, dans un tel cas, le maintien de cette dotation au bénéfice du nouvel EPCI issu de la fusion, dès l’année de sa création, à concurrence de la somme de la moyenne des attributions perçues au cours des cinq dernières années par les établissements publics membres.

Quel est l’avis de la commission ?

Le dispositif prévu par le sous-amendement n° 720 rectifié permettra de favoriser les fusions d’EPCI. La commission ne l’a pas examiné, mais j’y suis, à titre personnel, favorable.

Quant à l’amendement n° 480 rectifié, il prévoit que les EPCI puissent percevoir en lieu et place des communes membres les montants de DGF dont elles bénéficient, un accord unanime étant requis. Dans la mesure où une commune ne pourrait pas se voir imposer un tel transfert, la commission a émis un avis favorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le sous-amendement n° 720 rectifié vise à garantir l’éligibilité à la dotation de développement rural d’un EPCI issu de la fusion d’EPCI dont au moins un a bénéficié de la DDR au cours des cinq ans précédant cette création. Il s’agit de passer outre les règles applicables en matière d’éligibilité à cette dotation, concernant en particulier les seuils de population.

Ainsi, ce sous-amendement prévoit que le plafond de 60 000 habitants au-delà duquel un EPCI n’est pas éligible à la DDR ne soit pas pris en compte lors de la création par fusion d’un nouvel EPCI dont la population serait supérieure à ce seuil.

Tout d’abord, je soulignerai que ce chiffre de population excède le seuil conditionnant le passage à la catégorie des communautés d’agglomération, lesquelles bénéficient d’une dotation d’intercommunalité plus importante que les autres EPCI, dont le montant s’élèvera, à la suite des décisions prises par le comité des finances locales, à plus de 48 euros par habitant pour l’année 2010.

Surtout, comme son nom l’indique, la DDR vise à soutenir le développement local et concerne en priorité les communes et groupements ruraux, ce qui justifie l’application d’un critère de population.

En outre, la DDR, dont le montant global s’élève, cette année, à 133 millions d’euros, constitue une ressource budgétaire limitée, qui doit profiter aux communes les plus rurales.

Pour toutes ces raisons, je vous demande, monsieur Portelli, de bien vouloir retirer votre sous-amendement ; à défaut, le Gouvernement y sera défavorable.

En revanche, le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 480 rectifié, dans la mesure où l’accord unanime des communes membres de l’EPCI sera nécessaire.

Monsieur Portelli, le sous-amendement n° 720 rectifié est-il maintenu ?

M. Belot m’ayant demandé de le soutenir en son nom, je ne saurais le retirer, monsieur le président !

La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote sur le sous-amendement n° 720 rectifié.

Il s’agit d’un excellent sous-amendement, que pour ma part je soutiendrai résolument.

Un certain nombre d’incitations financières ont déjà été supprimées par ce texte. En l’espèce, il me semble particulièrement important de maintenir cette dotation afin de favoriser la fusion d’EPCI en milieu rural : 60 000 habitants, ce n’est pas beaucoup !

La parole est à M. Alain Vasselle, pour explication de vote.

Pour ce qui me concerne, j’ai été convaincu par l’argumentation développée par M. le ministre.

Le franchissement du seuil de 60 000 habitants permet la transformation en communauté d’agglomération et, par là même, l’accès à des dotations bien plus importantes que la DDR. Certes, la perte de celle-ci peut constituer un frein psychologique à la fusion des communes, mais il suffira de procéder à une étude d’impact financier préalable pour le lever.

La dotation de développement rural a vocation à être affectée au milieu rural, et non à des structures intercommunales de cette nature. Lorsqu’une communauté de communes comprend plus de 60 000 habitants groupés autour d’une unité urbaine de 15 000 habitants, elle peut se transformer en une autre forme de structure intercommunale et bénéficier alors de dotations supérieures.

En tout état de cause, il serait particulièrement maladroit d’adopter aujourd’hui une telle disposition dans la précipitation, sans avoir approfondi la réflexion.

Pour ma part, je le répète, je soutiens la position du Gouvernement.

La parole est à M. Dominique Braye, pour explication de vote.

M. Belot entendait viser, me semble-t-il – je parle sous le contrôle de M. Portelli –, le cas où la fusion de communautés de communes débouche sur la création d’un nouvel EPCI dont la population totale dépasse 60 000 habitants, sans qu’aucune commune-centre ne compte 15 000 habitants.

Eh oui !

Dans cette hypothèse, la transformation en communauté d’agglomération n’est pas possible et le nouvel EPCI ne peut donc prétendre à une majoration de la DGF.

Par ce sous-amendement, nos collègues souhaitent encourager la fusion de communautés de communes en milieu rural, en levant le frein que pourrait représenter une perte de recettes.

La parole est à M. le ministre.

M. Michel Mercier, ministre. Madame Goulet, 60 000 habitants, c’est déjà pas mal ! C’est d’ailleurs 9 000 habitants de plus que la communauté urbaine d’Alençon…

La communauté urbaine d’Alençon n’est-elle pas plutôt anormale, monsieur le ministre ?

N’utilisons pas de tels qualificatifs, monsieur Braye !

Je vois, comme nombre d’entre vous, l’utilité de ce sous-amendement.

Eh oui !

Toutefois, tel qu’il est actuellement rédigé, son dispositif ne correspond pas du tout à ce qu’a indiqué M. Braye ! Aussi conviendrait-il de le rectifier afin d’exclure le cas où la fusion des communautés de communes pourrait déboucher sur la constitution d’une communauté d’agglomération.

C’est cohérent !

Le Gouvernement s’en remettrait alors à la sagesse du Sénat.

La parole est à M. le rapporteur.

Ce sous-amendement, que je soutiens résolument, ne concerne bien que les communautés de communes ne pouvant se constituer en communautés d’agglomération, eu égard à la référence à l’article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales.

Je mets aux voix le sous-amendement n° 720 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 480 rectifié, modifié.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 34 bis.

TITRE IV

CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, sur l'article.

Hier, nous avons pu voir que la simplification se traduisait, en général, par un surcroît de complexité. L’intitulé du titre IV comporte le mot « clarification » : apprécions donc la clarté qui se dégage de l’article 35, tel qu’il a été adopté par la commission…

Son premier alinéa prévoit que, « dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, une loi précisera la répartition des compétences des régions et des départements ».

Mes chers collègues, voilà une disposition parfaitement inutile ! Monsieur le ministre, pourquoi voter une loi renvoyant à une autre loi qui nous sera présentée dans un délai de douze mois ? Peut-être craignez-vous de ne plus être au Gouvernement à cette échéance ?

Vous savez ce qu’il en est, monsieur le sénateur !

Mais je ne pense pas que vous nourrissiez une telle inquiétude ! C’est donc vous qui nous présenterez ce nouveau projet de loi !

Dire cela à un ministre ! Quelle vulgarité !

Pas du tout, mon cher collègue ! Je m’interroge simplement sur l’intérêt de voter un alinéa prévoyant qu’une nouvelle loi sera adoptée dans les douze mois.

C’est pour ne pas oublier !

Si l’un de nos collègues pense qu’il est opportun de voter une telle disposition, qu’il m’explique pourquoi !

Ensuite, le deuxième alinéa de l’article 35 prévoit que « la région et le département exercent, en principe exclusivement, les compétences qui leur sont attribuées par la loi ». Je félicite l’auteur du « en principe exclusivement » !

Le troisième alinéa est très intéressant, puisqu’il précise que « la capacité d'initiative de la région ou du département ne peut s’appliquer qu’à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante, …

On ne les connaît donc pas !

… dès lors qu’elle est justifiée par l’intérêt local ». Une telle précision est merveilleuse ! Autant dire qu’il sera possible de tout justifier par l’intérêt local !

Non ! M. Trillard l’a démontré ce matin !

Quelle proposition de la région ou du département pourrait ne pas avoir un intérêt local ?

Cette formulation est tout à fait floue et confuse : monsieur le ministre, je vois mal comment vous pouvez soutenir une telle littérature !

Enfin, le cinquième alinéa, aux termes duquel « la pratique des financements croisés entre les collectivités territoriales est encadrée afin de répartir l’intervention publique en fonction de l’envergure des projets », est tout aussi merveilleux !

On pourrait restreindre la pratique des financements croisés aux projets de grande envergure – encore faudrait-il préciser ce que recouvre ce terme. Mais, en l’occurrence, elle sera possible dès lors qu’un projet aura une envergure, qu’elle soit grande, moyenne ou petite… Peut-on parler d’une pratique des financements croisés « encadrée » dans ces conditions ? Cela n’a vraiment aucun sens ! J’espère, mes chers collègues, que vous serez convaincus que nous ne saurions voter un texte aussi mal rédigé…

Il ne se lasse pas !

Mais nous, il nous lasse !

Je pense pourtant être clair, monsieur Braye !

Le plus grave, c’est qu’un tel texte inquiète de nombreuses personnes, qui se demandent ce que peut cacher une telle rédaction et quelles sont les véritables intentions de ses auteurs.

Voilà !

M. Courtois lui-même s’inquiète, comme en témoigne, à la page 166 de son rapport, cette observation tout à fait judicieuse : « Votre rapporteur remarque toutefois que le texte proposé comporte des dispositions quelque peu imprécises ou dépourvues de portée normative. »

Je décerne un grand prix de l’euphémisme à M. Jean-Patrick Courtois pour ce « quelque peu » !

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, sur l’article.

L’article 35 constitue à lui seul une sorte de loi d’orientation !

M. Michel Mercier, ministre. Très bien ! Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a tout compris !

Cependant, son contenu est très flou. Il ne comporte aucune disposition de portée normative, or chacun sait que, habituellement, la commission des lois s’oppose catégoriquement à ce que l’on inscrive dans la loi des mesures ne présentant pas ce caractère !

Surtout quand elles viennent de l’opposition !

Effectivement, mais, en l’occurrence, ce n’est pas le cas !

Par conséquent, en bons élèves que nous sommes, nous proposerons la suppression de cet article, comme devrait normalement le faire la commission des lois.

Cela dit, l’article 35 appelle de notre part plusieurs remarques.

On y annonce une future loi, à l’échéance de douze mois, appelée à préciser les compétences de chaque niveau de collectivités. Or, tout au long de ces heures de débat, qui nous procurent un plaisir partagé, du moins je l’espère, …

Bien sûr !

… vous n’avez cessé d’attribuer à telle ou telle forme d’intercommunalité des compétences dévolues actuellement à des collectivités territoriales ! Tout ce travail législatif semble donc appelé à être modifié, voire totalement bouleversé, par la future loi, laquelle pourra revenir sur les transferts de compétences opérés. En effet, rien ne nous assure aujourd’hui qu’elle confirmera, pour chaque niveau de collectivités territoriales de droit ou de fait, les choix que le Sénat aura faits.

Pour notre part, nous refusons que les régions et les départements perdent leur compétence dite générale et que vous réduisiez la possibilité de recourir aux financements croisés, qui seuls, vous le savez, peuvent permettre la réalisation d’équipements et de services publics répondant aux besoins des populations.

Toutefois, si nous devions exprimer ici nos souhaits quant au contenu de la future loi annoncée, nous demanderions une remise à plat de la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales, sur la base d’un vrai bilan de l’application des lois de décentralisation, en particulier des lois Raffarin. Celle-ci s’est souvent soldée par des obligations de dépenses non compensées ou par l’utilisation des collectivités locales comme de simples instruments de trésorerie ne disposant en réalité d’aucun pouvoir d’intervention. Je pourrais bien sûr évoquer, à cet instant, le RMI, devenu le RSA !

Par conséquent, nous ne sommes nullement favorables au statu quo. Au contraire, nous souhaitons une remise à plat des transferts opérés et l’établissement d’un bilan, s’agissant notamment des finances des collectivités territoriales.

Nous ne sommes pas favorables non plus à un durcissement des conditions de mise en œuvre des politiques publiques, à la réduction des dépenses publiques ou à la mise en cause des services publics locaux. Or votre objectif est d’encadrer et de mettre au pas nos collectivités territoriales, qui ne représentent à vos yeux que des coûts, des contre-pouvoirs, d’intolérables lieux de démocratie proches des citoyens, des pouvoirs de proximité trop prompts à répondre aux besoins et aux attentes de la population, bref des obstacles à la mise en œuvre de vos politiques.

Sachez que, dans ces conditions, nous serons particulièrement vigilants quant au contenu de la future loi. Pour l’heure, nous nous opposons à cet article 35, qui n’apporte pas grand-chose, hormis des dispositions inappropriées !

La parole est à M. Bernard Vera, sur l'article.

Alors que, depuis des mois, le Gouvernement affirme que la question des compétences des collectivités territoriales sera abordée dans un second temps, vous tentez d’encadrer le futur travail du Parlement, de fixer les limites et les finalités du débat avant même qu’il ne commence ! C’est, à nos yeux, contraire à l’esprit de nos institutions. L’examen du projet de loi relatif aux compétences des collectivités territoriales est prévu au plus tôt pour l’automne prochain, mais, déjà, vous voulez verrouiller le débat et graver dès maintenant dans le marbre de la loi la fin de la compétence générale des départements et des régions.

Pour la deuxième fois dans ce débat, vous mettez la charrue avant les bœufs. Vous avez déjà imposé la création du conseiller territorial sans ouvrir la discussion sur son mode d’élection. Maintenant, vous entendez supprimer le principe de compétence générale des collectivités territoriales sans ouvrir le débat sur la future répartition des compétences. Avant même de savoir si l’abandon de ce principe est démocratiquement possible, compatible avec nos institutions, vous cherchez à l’entériner. Cette manipulation du Parlement mine la valeur et la portée du travail législatif : c’est la politique du fait accompli.

Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, le groupe CRC-SPG ne signera pas de chèque en blanc. Par conséquent, il votera contre cet article 35, d’autant plus résolument qu’il le juge contraire à la Constitution.

Cette appréciation ne se fonde pas seulement sur le fait que, comme vous le reconnaissez vous-même, monsieur le rapporteur, cet article n’a pas de valeur normative et que, conformément à la nouvelle jurisprudence du Conseil constitutionnel, il est donc contraire à la Constitution ; plus fondamentalement, la clause de compétence générale est inscrite implicitement et explicitement dans l’article 72 de la Constitution.

Dans votre rapport, monsieur Courtois, vous indiquez prudemment qu’il ne vous « semble pas, par ailleurs, que la clause générale de compétence soit garantie par la Constitution », et vous évitez de reprendre dans leur intégralité les conclusions du comité Balladur, car elles vous contredisent !

Monsieur le rapporteur, la clause de compétence générale est-elle, oui ou non, consubstantielle à la notion de collectivité territoriale ? Une collectivité sans compétence générale redevient-elle, oui ou non, un établissement public régi par le principe de spécialité, comme la région au début de son existence ? La clause de compétence générale est-elle, oui ou non, une composante de la libre administration des collectivités territoriales ? Cette libre administration est-elle, oui ou non, reconnue par la jurisprudence du Conseil constitutionnel ? Pour être encore plus précis, le Conseil constitutionnel a-t-il décidé, oui ou non, que la collectivité devait, pour exister, être gouvernée par un conseil élu « doté d’attributions effectives » ?

Monsieur le rapporteur, vous savez fort bien que seule la compétence générale permet à un conseil élu de disposer de ces attributions. Vous savez très bien aussi que la capacité démocratique d’un conseil élu se mesure à sa capacité à intervenir de manière générale, à appliquer un programme. Enfin, monsieur le rapporteur, pouvez-vous nier que la compétence générale se fonde sur la vocation des collectivités à gérer leurs affaires, au nom du principe de subsidiarité ?

Ces questions, nous les avons déjà posées au cours du débat, sans que vous y répondiez précisément. À l’occasion de l’examen de l’article 35, il est nécessaire que la clarté soit faite et que le non-respect de la Constitution soit établi !

Très bien !

La parole est à Mme Dominique Voynet, sur l’article.

Après trois semaines d’examen du présent projet de loi, nous avons finalement l’impression qu’il est constitué de deux textes très différents.

Le premier, assez cohérent, même si l’on n’en approuve pas forcément tous les points ni toutes les finalités, est destiné à parachever la carte de l’intercommunalité, à créer les métropoles et les pôles métropolitains. Les articles correspondants offrent un luxe de détails concernant les compétences, les ressources et la gouvernance de ces niveaux institutionnels.

Le second texte constitue, au contraire, un ensemble d’articles assez disparates, mal pensés et mal rédigés, qui se greffent sur le dispositif précédent, dont on comprend qu’il avait été, quant à lui, longuement travaillé.

Au nombre de ces derniers figure bien sûr l’article 1er, qui crée le conseiller territorial, innovation dont on est bien incapable d’évaluer les conséquences, puisque personne ici n’a la moindre idée de ce qui sera réellement demandé à ce nouvel élu, ni de la façon dont il travaillera ou dont s’articuleront ses responsabilités départementales et régionales.

Il en va de même de cet article 35. On a de nouveau l’impression que le Gouvernement avance à tâtons, sans avoir une vision claire de l’architecture institutionnelle qu’il entend défendre. Cela se confirme au fil de notre débat : aux partisans de la région, le Gouvernement a bien évidemment assuré qu’il n’était pas question de l’affaiblir ; aux partisans du département, il a expliqué qu’ils avaient mal compris et qu’il n’était pas question non plus d’affaiblir le département. Ce qui est très clair, en tout cas, c’est que la place de l’État n’est pas contestée, mais au contraire plutôt renforcée !

Pour ma part, je ne sais toujours pas ce que souhaite le Gouvernement ! Il prétendait vouloir, par ce texte, simplifier l’intercommunalité, mais nous avons vu ce qu’il en est en réalité, et clarifier les compétences. Sur le principe, tout le monde est évidemment d’accord : nous avons suffisamment dénoncé, au cours des années passées, les financements croisés et la lourdeur bureaucratique, la complexité et les incohérences qui en découlent, pour ne pas reculer aujourd’hui !

En vérité, le fait que les régions, les départements et les communes se marchent sur les pieds ne constitue pas la principale difficulté à laquelle nous sommes confrontés. Le véritable problème, c’est que l’État leur demande trop souvent de pallier ses propres manquements, qu’il s’agisse de financer le logement étudiant, la politique culturelle, les centres municipaux de santé, la prise en charge des mineurs isolés, ou encore d’assumer partiellement ou complètement à sa place des missions qui n’incombent qu’à lui seul : la confection des passeports, l’organisation des élections, celle du recensement, la vaccination contre la grippe A…

Pour l’heure, il me semble urgent d’attendre ! Vous avez souhaité saucissonner nos débats et revenir à maintes reprises sur la création du conseiller territorial, ainsi que sur les compétences des régions, des départements et des communes : reprenons ces sujets quand le Gouvernement aura clarifié sa position. Les parlementaires pourront alors proposer un texte d’équilibre clair, préservant les solidarités et favorisant des dynamiques de territoire. Les dispositions qui nous sont soumises aujourd’hui ne présentent pas, à l’évidence, ce caractère !

La parole est à M. Hervé Maurey, sur l'article.

Nous en arrivons à un point important de ce projet de loi. Bien qu’il ne soit abordé qu’en fin de discussion et qu’il constitue l’amorce d’un autre texte relatif aux compétences des collectivités territoriales, cet article nous permet néanmoins d’évoquer un certain nombre de principes essentiels.

Sur la forme, M. Sueur a dit à bon droit que sa portée est plus déclarative que normative. Or, la commission des lois ne cesse de le rappeler, tout ce qui n’est pas normatif doit être banni. Mais je ne rejoins M. Sueur que sur ce seul point…

Sur le fond, en effet, je suis de ceux, peu nombreux dans cette assemblée, qui sont favorables à une remise en cause de la clause générale de compétence. Je le dis, contrairement à d’autres, sans aucun complexe. Il faut sortir de cet enchevêtrement de compétences absolument invraisemblable, où tout le monde peut s’occuper de tout, ce qui est cause de dysfonctionnements, de surcoûts et, par là même, d’inefficacité.

Vous allez donc voter contre cet article !

Laissez-moi finir, monsieur Sueur !

Bla, bla, bla !

M. Hervé Maurey. La suppression de la clause générale de compétence va donc dans le bon sens à mes yeux, mais tout en affirmant, au travers de ce texte, que chaque collectivité doit détenir des compétences, on ouvre la porte à un certain nombre d’exceptions, et cela, comme l’a dit M. Sueur, dans un certain flou. J’avais soulevé ce point au cours de la discussion générale : il ne faudrait pas, à force de multiplier les exceptions, en revenir à la case départ après avoir encore compliqué les choses. En effet, le projet de loi présente de nombreuses vertus, mais certainement pas celle de clarifier la situation !

Ainsi, il est quelque peu préoccupant de découvrir, à la lecture de l’article 35, que la région et le département exerceront, « en principe exclusivement », des compétences propres, mais que des compétences, non précisées, pourront être partagées « à titre exceptionnel ». En outre, la région ou le département auront la possibilité de se saisir de certains sujets dès lors qu’un intérêt local le justifie… On peut donc craindre que la suppression de la clause générale de compétence ne reste théorique !

Il n’y a pourtant pas à rougir de vouloir la supprimer, car elle est, je le répète, source de dysfonctionnements et de surcoûts. Nous aurions tout à y gagner : les élus sauraient à quelle porte frapper, et les citoyens sauraient enfin qui fait quoi.

J’ai été un peu sévère avec la commission des lois concernant la forme ; j’adoucirai mon propos à son égard en soulignant qu’elle a pris la très heureuse initiative de supprimer deux motifs d’inquiétude, exploités par l’opposition.

Premièrement, en matière de financements croisés, la commission a écarté la nécessité, pour le maître d’ouvrage, d’assurer une « part significative » du financement. Cette notion n’a, en effet, aucun sens juridique, et j’ai pu voir des élus de gauche se faire une joie de l’utiliser pour inquiéter les maires, en leur affirmant, de façon gratuite, qu’ils seraient contraints de financer les investissements à hauteur de 50 %.

Deuxièmement, la commission a clairement inscrit dans cet article que les départements continueront d’être compétents en ce qui concerne l’aide aux communes rurales. Cela est très important, car là encore des élus de gauche se sont employés à souffler sur les braises, en expliquant aux maires qu’ils seraient obligés de financer seuls leur école, parce que les départements n’auraient plus la possibilité d’intervenir dans ce domaine à la suite de la suppression de la clause générale de compétence !

Ces apports de la commission des lois devraient mettre un frein à toutes les affirmations erronées à propos de ce texte.

La parole est à M. Bruno Retailleau, sur l'article.

Nous abordons effectivement l’un des articles les plus importants du texte : derrière les notions de capacité d’initiative, de répartition des compétences, de financements croisés ou de chef de file, on trouve celle de libertés locales.

L’une des plus fondamentales de ces libertés locales, c’est la liberté d’agir, de façon contrôlée et limitée. Elle est désignée, dans le projet de loi, par l’expression « capacité d’initiative », et elle correspond à la clause générale de compétence.

Si celle-ci revêt une importance essentielle, c’est notamment parce qu’elle se trouve depuis plus d’un siècle, qu’on le veuille ou non, au cœur du droit des collectivités territoriales, au point que notre conception de la clause générale de compétence exprime et définit aussi notre conception de la décentralisation, qui peut être seulement administrative, ou politique.

Tout à l’heure, en défendant l’amendement que j’ai déposé sur cet article, je montrerai que le projet de loi dénature habilement la clause générale de compétence, jusqu’à l’anéantir, ou presque. Auparavant, je souhaite insister sur la signification de cette capacité d’initiative.

La clause de compétence générale reflète une réaction française devant un État historiquement très jacobin, très unitaire et très centralisé. C’est la solution que nous avons trouvée, dans notre pays, pour faire respirer un système quelque peu verrouillé. Il ne s’agit pas seulement d’une considération théorique générale : la capacité d’initiative permet aux administrations locales d’être efficaces et de répondre aux besoins de la population, dans un système qui n’est pas fédéral, la Constitution ne précisant pas de manière limitative la répartition des compétences entre l’échelon central et les niveaux périphériques.

Par ailleurs, la clause de compétence générale a une portée éminemment constitutionnelle, même si elle ne constitue pas en soi un principe constitutionnel. Elle est selon moi la pierre angulaire du principe de libre administration locale, qui est lui-même un principe constitutionnel. Cela me semble assez clair, même si j’aimerais que le Conseil constitutionnel se prononce un jour sur ce point !

Pour être plus précis, depuis la réforme opérée par le gouvernement Raffarin, l’article 1er de notre Constitution dispose que la France est une République dont l’organisation est décentralisée. Or l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle et le compte rendu des débats de l’époque renvoient à l’article 72 de la Constitution, où il est question de subsidiarité et de libre administration des collectivités territoriales. La portée constitutionnelle de la clause de compétence générale n’est donc nullement théorique : il s’agit de protéger des libertés qui, historiquement, se sont constituées en réaction à un État central fort.

Enfin, la clause générale de compétence est tout simplement le principe de l’efficacité locale. Certains de nos collègues voudraient nous faire croire qu’elle offre aux élus la liberté de faire n’importe quoi, de dépenser comme ils l’entendent ! Or il n’en est rien : il s’agit de pouvoir répondre aux attentes de la population lorsqu’un problème se pose sur un territoire, par exemple en cas de marée noire. Nos concitoyens se moquent bien de la clause générale de compétence, du principe de spécialisation ou d’exclusivité des compétences : ils veulent que l’on réponde concrètement à leurs besoins et que l’on règle les problèmes. À cet égard, la clause générale de compétence est, pour les élus, un principe de liberté d’action et d’imagination. Il en va des personnes publiques comme des personnes privées : dans une démocratie, ce n’est pas leur liberté qu’il faut mettre en cause, mais le mauvais usage qu’elles peuvent éventuellement en faire. Dans le cas des élus, c’est aux électeurs qu’il revient alors de se prononcer.

Je le répète, ce sujet est fondamental. Le texte, bien plus habilement qu’on ne le pense, vide de sa substance la clause générale de compétence, qui assure donc à une collectivité la possibilité d’exercer sa liberté, tout en étant bien sûr soumise à certaines contraintes, et de faire preuve d’imagination.

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, sur l’article.

Monsieur le ministre, lorsque j’ai défendu, au nom de mon groupe, une motion tendant à opposer au présent texte l’exception d’irrecevabilité, vous m’avez répondu que l’article 35 ne contredisait en rien la clause générale de compétence, mais qu’il en organisait l’exercice.

Or il est très difficile d’organiser des compétences dont on ne connaît pas la nature ! Quant aux principes affirmés, ils sont tellement vagues qu’il est ardu d’en déduire qui fait quoi ! Nous ne le saurons pas avant la fin de cette année, ou le début de la prochaine…

Le plus évident, dans ce texte, c’est son caractère flou, et par là même inquiétant. En effet, on se demande vraiment ce qu’il cache ! Pourquoi avoir élaboré un tel article, dépourvu de contenu normatif ? Il n’organise rien, se bornant à poser des principes si vagues qu’ils sont dénués de portée.

Les seules compétences visées semblent être celles des conseils généraux et des conseils régionaux, les communes n’étant pas citées.

Vous avez dénoncé, monsieur Maurey, la confusion et l’illisibilité instaurées par les financements croisés. Sur ce point, je rejoins tout à fait M. Retailleau : ce qui compte avant tout, pour nos concitoyens, c’est l’efficacité. Il faut être en mesure de répondre à d’éventuelles suspicions, mais, en tout état de cause, les montages sont compliqués et sont affaire de spécialistes. D’ailleurs, les financements de l’État ne sont pas plus transparents, mais personne ne s’en inquiète.

Quoi qu’il en soit, ces financements ne concernent que de 10 % à 15 % au maximum des compétences des conseils généraux et des conseils régionaux. Pour le reste, les compétences sont déjà très fortement spécialisées. Ainsi, hors la compétence sociale, les marges de manœuvre des conseils généraux sont assez limitées.

Vous avez en outre affirmé, monsieur Maurey, que certains d’entre nous cherchent à effrayer les maires, en leur annonçant qu’ils devraient à l’avenir financer seuls leurs écoles, à la suite de la suppression de la clause générale de compétence des départements. Mais le problème tient surtout au manque de ressources, une baisse assez forte de celles-ci ayant déjà été constatée dans certains départements…

À l’instar de nombre d’intervenants, j’estime que la clause de compétence générale, c’est la liberté, c’est la marge d’adaptation des collectivités aux spécificités du territoire, c’est leur capacité d’action et d’innovation : il en est ainsi depuis le xixe siècle. Si elle est supprimée, tout le monde fera partout la même chose.

Comment faut-il interpréter la dernière phrase de l'article 35, aux termes de laquelle le « rôle du département dans le soutien aux communes rurales sera confirmé » ? Si l’on vise ici l’entretien de la voirie, la distribution d’eau, l’assainissement, la réalisation d’équipements sportifs, ces actions s’inscrivent pleinement dans l’exercice de la clause générale de compétence. Vous le savez pertinemment, on ne pourra pas se passer de l’intervention du département dans ces domaines, et la clause générale de compétence survivra donc à travers de multiples exceptions. Voilà qui ne simplifiera guère le fonctionnement de nos institutions !

Par conséquent, mieux vaudrait, compte tenu surtout des non-dits et des inquiétudes qu’il suscite, supprimer purement et simplement cet article, et passer à autre chose !

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement, sur l'article.

Comme l’a fort bien dit M. Retailleau, la clause de compétence générale, c’est une liberté.

Vous voulez enfermer les départements et les régions dans des compétences spéciales, non encore définies. Il aurait été bon de commencer par les préciser.

Eh oui !

Comme je l’ai déjà dit en défendant la motion tendant au renvoi à la commission, vous avez mis la charrue avant les bœufs.

Dans un an, nous nous pencherons donc sur la définition desdites compétences, mais, d’ores et déjà, le Gouvernement et la majorité sentent bien que quelque chose ne va pas. Alors, tel le cheval qui se cabre à la vue de son ombre, …

Oh là là !

… le Gouvernement introduit l’idée d’une capacité d’initiative : c’est l’objet de l'article 35.

Mais de quelle capacité d’initiative parlons-nous ? Ce texte a-t-il, oui ou non, une réelle signification ? M. Guené, à la page 41 de son rapport pour avis fait au nom de la commission des finances, écrit que, « eu égard au caractère non normatif du dispositif proposé, votre rapporteur pour avis n’a pas souhaité proposer d’amendement sur cette partie du texte dont votre commission des finances est saisie. […] Il est donc prématuré de poser des principes sur lesquels le Parlement pourra revenir, en fonction notamment des autres dispositions contenues dans le texte du futur projet de loi. »

D’ailleurs, M. Courtois a lui-même noté, à la page 166 de son propre rapport, que, en 2005, « le Conseil a censuré une disposition sans portée normative de la loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école ».

Voilà qui est tout à fait frappant ! On aurait pu penser, monsieur le rapporteur, que, après avoir fait le constat d’une possible inconstitutionnalité du texte, vous présenteriez un amendement substantiel. M. Mézard et moi-même vous en avions soumis un en commission des lois, aux termes duquel l'intérêt local devait être apprécié par délibérations concordantes des assemblées délibérantes des collectivités concernées. C’était simple et clair.

Mais, toujours à la page 166 de votre rapport, …

C’est la meilleure !

… vous indiquez que « les dispositions de l'article 35 sont plus précises que celles qui ont été censurées […] puisqu’elles fixent notamment clairement les principes de spécialité et d’exclusivité qui s’appliqueront, sous réserve de leur capacité d’initiative, aux compétences de la région et du département. À propos de cette capacité d’initiative, la commission a d’ailleurs adopté, sur proposition de MM. Chevènement et Mézard, un amendement précisant qu’elle ne s’exerce que sur le fondement d’une délibération du conseil concerné. »

Or tel n’était pas du tout l’objet de notre amendement, qui tendait à inscrire dans la loi que l'intérêt local serait apprécié par délibérations concordantes des assemblées des collectivités concernées – régions, départements, communes. Vous avez fait de cet amendement une condition nécessaire, alors que c’était pour nous une condition suffisante : il suffisait, dans notre esprit, que deux délibérations définissent l'intérêt local pour que l'article 35 signifie quelque chose. Mais tel que vous l’avez rédigé, il ne signifie toujours rien !

C’est la confusion !

M. Jean-Pierre Chevènement. Il est donc inconstitutionnel !

Quelle conclusion ! Il suffit d’oser !

La parole est à M. Gérard Longuet, sur l'article.

Personnellement, monsieur le ministre, j’aime bien cet article 35 ! Il est en train de produire son effet, car c’est un appel au débat…

Ah ! Voilà que la droite appelle au débat !

… sur la nécessité de clarifier les responsabilités et les rôles respectifs des trois niveaux –communal et intercommunal, départemental, régional – de collectivités territoriales.

Nous assistons à un combat à front renversé : cette surenchère dans l’ultralibéralisme sur les travées de l’aile gauche de notre hémicycle me surprend !

Ce n’est pas de l’ultralibéralisme, monsieur l’ultralibéral, c’est la défense de la liberté, ce qui n’a rien à voir !

Il est dans la provocation, comme d’habitude !

Cet appel de nos collègues à la liberté absolue de tous les acteurs locaux laisse penser que la France pourrait être une simple juxtaposition de républiques autonomes qui, au motif qu’elles sont dirigées par des conseils municipaux, généraux ou régionaux élus au suffrage universel, seraient en droit, n’ayant pour seul guide que l’idée qu’elles se font de leur intérêt, de s’exonérer de toute discipline et de toute réflexion d’ensemble sur leur façon de contribuer à la réussite de la République.

La clause générale de compétence, que vous invoquez en permanence, veut par exemple que le conseil municipal gère les affaires de la commune. Mais quelles sont ces dernières, sinon les affaires qui relèvent de la compétence donnée aux communes par la loi ? Ou alors, les communes seraient totalement autonomes, et nous aboutirions à cet ultralibéralisme qu’habituellement vous condamnez.

M. Retailleau, à qui je rends hommage, est quant à lui dans son rôle : c’est un Girondin, un homme attaché à la libre entreprise, à l’initiative, à la liberté totale.

Ne confondons pas la Gironde et la Vendée !

Mes chers collègues, revenons à deux considérations simples.

La première, c’est que le suffrage universel, si nous voulons une représentation des territoires, ne peut aboutir à accorder un pouvoir absolu, à l’image de celui dont dispose le Parlement, aux exécutifs communaux, départementaux et régionaux.

D'une part, ce serait contradictoire et ingérable sur le plan national, où se manifeste un besoin d’unité.

D'autre part, et nous en parlerons lors de l’examen du texte relatif aux modalités d’élection des conseillers territoriaux, des élus ayant vocation à représenter un territoire, dont la désignation ne repose donc pas sur des critères strictement démographiques, ne sauraient prendre des décisions qui ne peuvent être le fait que d’élus représentant un même nombre de citoyens. Je m’étonne d’ailleurs que nos collègues socialistes défendent aujourd’hui avec autant de conviction les conseils généraux, dont les membres sont pourtant élus dans des conditions inégalitaires sur le plan démographique…

La seconde considération, beaucoup plus importante, c’est que les collectivités locales sont au service de nos compatriotes. Or, comme je l’ai dit à de très nombreuses reprises, cela fait bien longtemps que ceux-ci habitent dans une commune, travaillent dans une autre, voire dans un autre département ou une autre région, se distraient, se forment, se soignent ailleurs encore. Ils souhaitent donc que la République soit organisée de façon cohérente. Depuis l’Ancien Régime, ils n’appartiennent plus, et c’est heureux, à des féodaux qui les obligeraient à vivre dans les limites d’un territoire donné ! En tant que citoyens, nous attendons de nos collectivités locales qu’elles prennent en compte cette dimension intercommunale, interdépartementale et interrégionale de nos vies. C’est la raison pour laquelle une solidarité territoriale est nécessaire.

Dans cette perspective, nous avons besoin d’une clause générale de compétence pour la collectivité de base, mais aussi d’une définition par la loi des compétences dont doivent disposer les départements et les régions pour organiser la solidarité dans l’espace départemental et l’espace régional. Sans l’intervention de la loi, qui permet d’organiser la justice territoriale, la clause de compétence générale donne au plus riche la liberté de mener ses projets et d’aider ceux-là seuls qu’il choisit : nous avons tous en tête la célèbre formule de Lacordaire.

C’est au nom de cette justice territoriale, qui est au service de nos compatriotes, que je souhaite nous voir préparer, au cours des mois à venir, la mise en œuvre de cet article 35, dont le dispositif constitue, je le reconnais volontiers, une innovation à la limite de la constitutionnalité, mais qui a l’immense mérite de nous permettre de sortir enfin de ce débat théologique sur la clause de compétence générale, …

Il n’est pas théologique !

M. Gérard Longuet. … qui marque une exaltation de l’indépendance des collectivités locales, alors que ces dernières ne sont légitimes que si elles sont au service de nos concitoyens !

La parole est à Mme Bernadette Bourzai, sur l'article.

Ayant moi-même été maire, je voudrais relayer une interrogation des élus de terrain : comment les communes et les intercommunalités feront-elles si demain il n’est plus possible de recourir à des financements croisés pour réaliser des équipements structurants ?

Elles agiront dans le cadre de la loi que nous votons !

Peut-être, mais on nous dit que les collectivités locales ne pourront plus outrepasser les compétences « en principe exclusives » qui leur seront accordées.

Dans une ville de 5 000 habitants comme la mienne, qui compte un collège, un lycée, des associations sportives, comment procède-t-on actuellement pour satisfaire les besoins en termes d’équipements, qu’il s’agisse de la rénovation du gymnase, de l’entretien des stades ou de la réalisation d’un complexe aquarécréatif ?

La loi permettra tout cela !

Ne vous faites pas peur !

On sollicite le conseil général, le conseil régional, voire l’État, en espérant que celui-ci trouvera quatre sous au fond d’un tiroir, et si cela est possible, on se tourne vers les fonds européens : telle est la réalité quotidienne des élus de terrain.

Au-delà des collectivités locales, est aussi concerné le développement économique et social. En particulier, cette loi inquiète fortement les acteurs du monde culturel, …

Tout à fait !

Quand on vous entend, cela se comprend !

… dont la pratique est financée, à l’heure actuelle, à 70 % par les collectivités territoriales. Dans ce domaine aussi, l’État s’est désengagé et continue de le faire. Que se passera-t-il, demain, dans les territoires, en matière d’emploi de personnels permanents ou intermittents ? À mes yeux, ce texte est lourd de risques non seulement pour les collectivités territoriales, mais aussi pour leurs habitants. C’est pourquoi nous présenterons des amendements tendant à empêcher la disparition des financements croisés.

Très bien !

La parole est à M. Philippe Adnot, sur l’article.

J’ai été très surpris par les propos de M. Longuet ou de M. Maurey : j’ai le sentiment que nous ne parlons pas de la même chose. Vous semblez, mes chers collègues, hostiles aux financements croisés, mais la suppression de la clause de compétence générale ne les empêchera pas. Cela n’a strictement rien à voir ! Ce que les collectivités locales perdront avec la clause de compétence générale, c’est leur capacité d’initiative pour répondre aux problèmes particuliers qui se posent à elles.

Pas du tout !

Mon cher collègue, j’avais très envie de vous interrompre tout à l’heure, mais je ne l’ai pas fait. J’espère donc que vous ne m’interromprez pas non plus.

Je voudrais que l’on comprenne bien cela : les problèmes ne sont pas les mêmes dans les Hauts-de-Seine, dans l’Aube, en Bretagne, en Alsace ou ailleurs, c’est pourquoi nous avons besoin de pouvoir prendre des initiatives pour trouver des solutions originales. Or c’est cette capacité d’initiative qui est menacée par le texte.

Je proposerai tout à l’heure non pas la suppression de l’article 35, mais une modification de sa rédaction, car son adoption en l’état nous plongerait dans une profonde insécurité juridique, même si le dispositif nous permettrait de continuer à agir comme nous l’avons fait jusqu’à présent.

Voilà quelques années, le conseil général de l’Aube a créé un parc logistique de 250 hectares sur le territoire de petites communes qui n’auraient pu le faire par leurs propres moyens.

Il est riche !

Le conseil général a donc assumé l’intégralité de l’investissement, soit 35 millions d’euros. Un fonctionnaire de l’État nous a alors écrit que nous n’avions pas le droit de le faire, au motif que selon lui il revenait au syndicat d’électrification ou au syndicat des eaux du département, par exemple, d’intervenir dans les domaines relevant de leur compétence. C’était complètement délirant !

Nous avons pu invoquer la clause de compétence générale, mais demain, si l’article 35 est adopté dans la rédaction qui nous est proposée, n’importe qui pourra venir nous dire que nous ne pouvons pas construire une telle infrastructure, même si la région, l’État et les communes concernées soutiennent notre initiative. Ce serait grave !

Si l’on supprime la clause de compétence générale, nous serons donc privés de notre capacité d’initiative, mais les financements croisés continueront néanmoins à prospérer, je vous le garantis, et la confusion actuelle des compétences perdurera.

Pour ma part, je n’ai jamais vu une région demander à s’occuper des collèges, ou un département souhaiter prendre en charge la gestion des lycées. Chacun joue son rôle, mais, ensemble, les collectivités peuvent prendre des initiatives originales. Ainsi, le conseil général de l’Aube a décidé de développer l’enseignement supérieur pour faire face à la nécessaire reconversion du secteur du textile. L’enseignement supérieur ne relève pas de la compétence du département, mais nous nous sommes engagés dans cette voie parce que personne ne l’aurait fait à notre place. Avec l’accord de l’État et de la région, nous avons donc créé une université qui fait de la recherche et répond parfaitement aux attentes. À l’avenir, nous ne pourrons plus mener une telle action, que tout le monde a pourtant approuvée, si la clause de compétence générale est supprimée. J’ajoute, monsieur Longuet, que cet établissement a pris une dimension internationale : son recrutement n’est nullement restreint au département ou à la région, mais une initiative locale était nécessaire pour relever le défi de la transformation industrielle.

Mes chers collègues, la suppression de la clause de compétence générale, c’est la fin non pas de la confusion des compétences – au contraire –, mais de notre capacité de répondre de manière originale aux problèmes spécifiques qui nous sont posés. Cela mérite que l’on y réfléchisse !

La parole est à M. Hugues Portelli, sur l’article.

L’article 35 me semble intellectuellement intéressant, mais me laisse dubitatif sur le plan politique.

Comme cela a déjà été dit, la clause de compétence générale n’a pas d’existence juridique.

Exactement !

Le Conseil constitutionnel ne l’a jamais reconnue.

C’est exact !

Pour le Conseil constitutionnel, une collectivité territoriale se caractérise par le fait qu’elle s’administre librement par un conseil élu. S’administrer librement, cela signifie avoir une autonomie financière et un pouvoir réglementaire résiduel.

Je rappelle que nous n’avons pas osé, en 2003 et en 2004, aller très loin en matière d’autonomie financière, comme nous aurions pu le faire. Nous avons finalement adopté un texte tout à fait ambigu à cet égard.

Il en est de même concernant le pouvoir réglementaire. Dans un pays centralisé comme le nôtre, la loi fixe les règles, le Gouvernement les applique en exerçant son pouvoir réglementaire et les collectivités territoriales agissent dans ce cadre. Ainsi, si le Gouvernement omet de prendre les décrets d’application d’une loi, les collectivités territoriales n’ont pas le droit de l’appliquer directement : le pouvoir réglementaire du Gouvernement doit obligatoirement jouer son rôle de filtre.

Voilà donc en quoi consiste la libre administration des collectivités territoriales : on voit que ce n’est pas grand-chose !

Parlons maintenant des compétences. Les lois de décentralisation de 1981 et de 1982, puis celles qui ont suivi, ont donné des compétences d’attribution à la région, au département et à la commune. En dehors de ces compétences attribuées, les collectivités territoriales exercent, dans le cadre du pouvoir réglementaire résiduel dont elles disposent, cette clause de compétence générale qui n’est pas constitutionnellement reconnue : cela signifie qu’elles peuvent agir quand il existe un intérêt local.

En fin de compte, l’article 35 vise à inscrire noir sur blanc la pratique et l’état du droit aujourd’hui. Par exemple, s’il fait référence à la collectivité chef de file, c’est parce que, quand on a supprimé la tutelle de l’État, on n’a pas eu le courage de prévoir la tutelle d’une collectivité sur une autre. Les mêmes pouvoirs ont donc été donnés à tout le monde. Pourtant, on sait très bien que le maire d’un village n’a pas les mêmes moyens administratifs, humains et financiers que le maire de Paris, même s’il a les mêmes compétences. C’est une complète hypocrisie ! Toutes les collectivités disposent de la clause de compétence générale, mais la plupart d’entre elles, fautes de moyens, ne l’exerceront jamais, y compris bon nombre de départements et certaines régions, malheureusement trop pauvres.

Dans ces conditions, on a introduit la notion de chef de file lors de la révision de 2003, et encore sous une forme très édulcorée, et on a maintenu le système des financements croisés.

Je voudrais, à cet instant, évoquer ma région, l’Île-de-France. La gauche, qui la dirige actuellement, est en train de liquider les financements croisés. Par exemple, je voulais conclure un contrat régional pour la rénovation d’une vieille piscine se trouvant dans ma commune : le conseil régional m’a répondu que ce n’était plus possible, mais qu’un plan piscine était disponible. Seulement, je n’obtiendrai à ce titre que 300 000 euros, alors que j’aurais pu auparavant recueillir 1, 5 million d’euros, apportés à parité par la région et le département… C’est donc la gauche elle-même qui, à travers la modification de la réglementation, a liquidé les financements croisés et la clause de compétence générale.

Le présent texte ne fait qu’entériner une pratique progressivement adoptée par tous, y compris par les détracteurs de l’article 35. Comme me le faisait remarquer Gérard Longuet en aparté tout à l’heure, c’est le conseiller territorial qui, par sa présence dans les deux assemblées, départementale et régionale, assurera une cohérence.

Confusion !

En conclusion, cet article 35 pourrait s’intituler Glissements progressifs du désir…

… du plaisir !

M. Hugues Portelli. Il annonce en effet le contenu d’un texte ultérieur, tout en introduisant un certain nombre de principes constitutionnels et législatifs qui formeront le cadre de celui-ci.

L'amendement n° 318, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.

L’article 35 présente au moins un intérêt, celui de permettre un échange de vues sur le sens que l’on souhaite donner à la décentralisation.

En effet, au-delà de ce débat sur les compétences des collectivités territoriales, c’est bien d’une remise en cause des acquis de la décentralisation qu’il s’agit ici. Avec l’article 35, le projet de loi anticipe le contenu du futur texte relatif aux compétences des collectivités territoriales en l’assujettissant à un certain nombre de critères paradoxalement aussi larges que précis.

Disons-le, cet article 35 constitue en fait la déclinaison de la révision générale des politiques publiques pour les collectivités territoriales. Il procède du choix délibéré et assumé d’attribuer des blocs de compétences délimitées à chaque échelon de collectivité territoriale, et donc des responsabilités délimitées à chaque type d’élu local.

La remise en question de la notion de compétence générale aura notamment pour conséquence directe de mettre en cause le sens même de certaines consultations électorales. Demain, avec la réforme des finances locales et celle des collectivités, les régions ne seront habilitées qu’à gérer des compétences stratégiques relativement vagues, avec des ressources fiscales largement dédiées. En effet, la taxe professionnelle régionale disparaît au sein de la répartition nationale de l’imposition forfaitaire des entreprises de réseaux, comprenez la SCNF ou EDF, et de la cotisation sur la valeur ajoutée des autres entreprises, tandis que la taxe foncière régionale est finalement dévolue aux autres acteurs locaux.

La remise en question de la clause de compétence générale qui sous-tend cet article 35 est donc une atteinte directe portée à la décentralisation et au sens même de la démocratie locale.

Quel est l’avis de la commission ?

Il est nécessaire de fixer les principes qui permettront de rationaliser les compétences des régions et des départements. En outre, la rédaction actuelle du texte préserve le pouvoir d’initiative de ces collectivités.

La commission est donc tout à fait défavorable à cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je suis naturellement défavorable à l’amendement n° 318, mais je voudrais apporter quelques éléments de réponse aux orateurs qui se sont exprimés sur l’article 35.

Tout d’abord, je comprends les interrogations et l’émotion suscitées par cet article. Cela étant, je suis tout à fait d’accord avec les propos de M. Portelli sur la valeur juridique de la clause de compétence générale.

(Mme Dominique Voynet s’exclame.) Je le dis gentiment, madame Voynet, et M. Sueur le sait très bien !

Je voudrais simplement lui faire observer que renvoyer dans un article à une loi à venir n’est pas particulièrement original. Ainsi, sur le même sujet, l’article 1er de la loi du 2 mars 1982 prévoyait déjà que des lois détermineraient la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État…

M. Sueur s’est exprimé, selon son habitude, avec beaucoup de finesse et un peu d’ironie… §De la même façon, nous disons, à l’article 35, qu’une loi déterminera la répartition des compétences entre les diverses collectivités. Nous sommes même un peu plus stricts, puisque nous prévoyons un délai de douze mois.

Nous avons surtout parlé de la capacité d’initiative !

Je vais y venir, monsieur Chevènement !

Par conséquent, inscrire dans cet article qu’une loi ultérieure définira la répartition des compétences entre les collectivités n’a rien d’original. Il s’agit non pas de réinventer l’eau chaude, mais d’établir un inventaire des dispositions relatives aux compétences déjà en vigueur, qui sont réparties dans des lois diverses. En de très nombreuses occasions, au détour du vote d’un texte, telle ou telle compétence a été attribuée à la commune, au département ou à la région

Pour mener à bien cette tâche de clarification des compétences, il faut tracer un certain nombre de directions. Tel est l’objet de l’article 35. Le Gouvernement aurait très bien pu travailler sans qu’aucun cadre ne soit fixé à son action.

L’article 72 de la Constitution habilite le législateur à déterminer les conditions d’exercice de la libre administration des collectivités territoriales. Je ne veux pas que le Parlement abdique ce pouvoir ! Le législateur va donc encadrer le travail du Gouvernement en matière de répartition et de mise en cohérence des compétences. C’est un point très important, car les dispositions de la Constitution, mais aussi celles de la Charte européenne de l’autonomie locale, s’imposent à nous.

En outre, l’article 3 de la loi du 7 janvier 1983 prévoyait que « chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l’État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions » : c’est la définition même des compétences exclusives. Cette loi, vous l’avez votée, monsieur Sueur !

Absolument !

Que n’avez-vous alors dénoncé la suppression de la clause de compétence générale !

Nous entendons également respecter le cadre fixé par l’arrêt « commune de Mons-en-Barœul » du Conseil d’État, rendu le 29 juin 2001 : une collectivité ne peut intervenir que sous réserve que la compétence en cause n’ait pas déjà été dévolue par la loi à une autre collectivité publique.

Enfin, j’approuve moi aussi les conclusions de la mission Belot, dont les deux rapporteurs appellent à renforcer les compétences obligatoires, à recentrer l’action des départements et des régions sur leurs domaines propres, ainsi qu’à privilégier la voie de la spécialisation de l’action des collectivités territoriales, tout en garantissant le respect des initiatives locales. Les collectivités territoriales doivent, selon eux, continuer de disposer à titre subsidiaire d’une compétence d’initiative. Le rapport précise qu’il ne s’agit cependant nullement d’une liberté d’agir dans tous les domaines, cette capacité d’initiative s’arrêtant là où commencent les compétences attribuées à un autre échelon territorial selon la logique de clarification de chacun des échelons territoriaux envisagée par la mission.

Le Gouvernement, par l’article 35, n’entend rien faire qui ne soit conforme à l’article 72 de la Constitution, à la jurisprudence du Conseil d’État et aux préconisations du rapport de la mission Belot. Par conséquent, je ne peux que m’opposer à la suppression de cet article.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, la question des compétences des collectivités territoriales n’est pas aussi tranchée que vous l’affirmez, puisque le comité Balladur a longuement débattu de l’interprétation de l’article 72 de la Constitution.

Pour notre part, il nous semble logique de considérer que la clause de compétence générale va de pair avec le principe de libre administration des collectivités territoriales, principe qui n’a d’ailleurs pas prévalu d’emblée, tant s’en faut : l’État centralisé d’avant 1981 ne s’interrogeait guère sur le sujet.

Le fait que les conseils qui dirigent les collectivités territoriales soient élus au suffrage universel direct les rend comptables, à l’égard des citoyens, des engagements qu’ils prennent. À ce titre, j’observe que nombre de promesses faites par des candidats de l’UMP aux élections régionales reposent sur l’existence de la clause de compétence générale des collectivités territoriales !

Par ailleurs, l’action des collectivités territoriales n’est-elle pas déjà, de fait, encadrée ? A-t-on jamais vu des collectivités territoriales prétendre se substituer à d’autres ou assumer des responsabilités qui incomberaient à l’État ? En général, il s’agit surtout pour elles d’essayer de pallier les manquements de ce dernier et de tenir les engagements pris devant les citoyens, dans les limites, bien entendu, de leurs capacités financières…

Tout à l’heure, M. Longuet a voulu montrer que les libéraux ne sont pas ceux que l’on croyait.

Je me réjouis que vous deveniez libérale !

Les libéraux, ce sont ceux qui veulent que l’État renonce à ses compétences et que le secteur privé assure les services publics. Mais les libertés locales relèvent d’une tout autre logique !

Comment pourrez-vous concilier certains engagements pris par les candidats de votre bord avec les limites posées par la loi en matière de compétences et les contraintes financières des collectivités territoriales ? Comment pourrez-vous, dans ces conditions, mener l’action annoncée ? Certes, vous pouvez toujours affirmer que vous ferez mieux que les autres avec les compétences dédiées et les financements encadrés dont vous disposerez, mais cela ne convaincra pas forcément les électeurs…

Veuillez conclure, ma chère collègue !

Nous devrions tous approfondir notre réflexion sur ce que recouvrent les notions de libre administration des collectivités territoriales et de clause de compétence générale.

En tout état de cause, ce qui est certain, c’est que votre objectif, en supprimant la clause de compétence générale, est d’obliger les collectivités territoriales à réduire les services rendus à la population, et donc, par ce biais, de faire supporter à cette dernière la réduction des déficits publics, qui sont pourtant principalement ceux de l’État !

Très bien !

Je mets aux voix l'amendement n° 318.

Je suis saisi de vingt-huit amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 442, présenté par MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

I. - Alinéas 1 à 3

Supprimer ces alinéas.

II. - Alinéa 4

Rédiger ainsi le début de cet alinéa :

Lorsqu'une compétence est partagée entre plusieurs niveaux de collectivités, une collectivité peut être désignée chef de file chargée...

III. - Alinéa 5, première phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Monsieur le ministre, vous avez évoqué à juste titre l’article 72 de la Constitution. Nous ne sommes pas des ultralibéraux, …

Me voilà rassuré !

… nous croyons en l’État républicain. Nous pensons que la libre administration des collectivités territoriales doit s’exercer dans le cadre défini par la loi.

Eh bien voilà !

Cela étant, monsieur Longuet, encore faudrait-il faire des lois mieux rédigées que ce texte quelque peu filandreux et obscur ! Il n’est pas possible de donner un tel cadre à l’action des collectivités territoriales, sauf à se faire une piètre idée des intentions des rédacteurs de l’article 72 de la Constitution ! Certains font valoir que ce projet de loi suscite la discussion. Certes, mais nous sommes là avant tout pour faire la loi ! Il ne manque pas de colloques et de lieux de réflexion pour ceux qui souhaitent discuter à perte de vue…

Par ailleurs, vous avez cité, monsieur le ministre, l’arrêt « commune de Mons-en-Barœul » du Conseil d’État, rendu le 29 juin 2001, mais en en donnant une interprétation que je ne partage pas ! En effet, en l’occurrence, le juge administratif a estimé que la clause générale de compétence n’habilitait le conseil municipal à statuer sur les questions d’intérêt public communal que sous réserve qu’elles ne soient pas dévolues par la loi à l’État ou à d’autres personnes publiques. Cela est très clair : le Conseil d’État reconnaît donc l’existence d’une clause de compétence générale, …

Il s’agissait d’une commune !

… sous réserve de la prise en compte d’une loi spécifique.

Ainsi, une commune qui interviendrait dans un collège excéderait les pouvoirs que lui donne la clause générale de compétence, la loi ayant attribué de manière spécifique la responsabilité des collèges aux départements.

Puisque tout cela est très clair et que, de toute façon, j’arrive au terme de mon temps de parole, je conclus, mes chers collègues, en disant qu’il serait décidément salutaire pour tout le monde que vous acceptiez d’ôter de l’article 35 ces alinéas flous, vagues, mal rédigés, inopérants et source de soupçons.

L'amendement n° 319, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Rédiger ainsi cet alinéa :

Avant la promulgation de la présente loi, une loi précisera la répartition des compétences des régions, des départements et des communes en réaffirmant le rôle de l'État en tant que garant de la cohésion nationale et de l'égalité de chacun devant la loi.

La parole est à M. Guy Fischer.

Avant même de mettre en question la clause générale de compétence, sans doute serait-il bienvenu de procéder à une forme d’audit de la décentralisation et d’évaluation du bien-fondé de la répartition des compétences qui en découle.

Notre amendement vise notamment à faire en sorte qu’une forme de compétence générale soit assumée par l’État, ne serait-ce que pour prendre en charge, au niveau requis, tout ce qui ne peut être assumé de manière efficiente par les collectivités territoriales afin d’assurer la solidarité nationale.

Ce questionnement est d’autant plus important que nous avons connu, ces dernières années, un mouvement de décentralisation qui, sous bien des aspects, était surtout un mouvement de transfert de charges de l’État vers les collectivités territoriales.

Cette offensive a singulièrement affecté les départements, conduisant notamment à renforcer plus encore leur spécificité d’intervenants en matière sociale et médicosociale, ce qui sert aujourd’hui de justification pour aller vers la spécialisation des compétences par échelon de collectivité.

En clair, ceux qui ont chargé de plomb le sac à dos des conseils généraux sont les mêmes que ceux qui proposent de l’alourdir encore en y laissant subsister un bloc de compétences à la fois pesant et réduit, en tout cas du point de vue de la diversité…

Un certain nombre de départements, comme l’a justement souligné le président du Sénat lui-même dans des déclarations à la presse, sont aujourd’hui en quasi-cessation de paiement, victimes de la hausse constante des crédits qu’ils doivent consacrer à l’allocation personnalisée d’autonomie, …

Jospin !

… au revenu de solidarité active, à la prestation de compensation du handicap ou à l’entretien de voiries départementalisées par un État toujours plus chiche de ses propres deniers.

La prétendue « folie fiscale » de certains départements ne résulte pas du fait du prince ou de quelque inconséquence budgétaire. Elle ne gagne en ampleur et en volume qu’à la mesure de la hausse des charges transférées par l’État qui ne sont pas compensées.

Dans le département de l’Aisne, dont le conseil général a pour président un de nos collègues, ce sont dix points de fiscalité locale qui doivent être affectés à « éponger » ce qui n’est pas compensé.

Dans celui de la Meurthe-et-Moselle, département dont notre collègue Évelyne Didier est conseillère générale – c’est d’elle que je tiens ces chiffres –, l’insuffisance de compensation de l’État représentera 18 millions d’euros en 2010, soit près de 25 euros par an et par habitant de ce département lorrain.

Ces exemples démontrent que, avant même de réfléchir à la spécialisation des compétences entre collectivités territoriales, il conviendrait que nous nous livrions à une nécessaire approche critique de ce qui a été fait, et notamment que nous nous demandions si tout doit être forcément décentralisé.

L'amendement n° 440, présenté par MM. Collombat, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Frimat, C. Gautier, Krattinger et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, M. Fichet, Mme Ghali, MM. Guérini, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

I - Alinéa 1

Après les mots :

des départements

supprimer la fin de cette phrase.

II - Alinéas 2 à 5

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

En premier lieu, nous proposons que les chefs de file soient désignés librement, de manière pragmatique, par les collectivités, qui pourraient très bien, monsieur Longuet, passer convention.

Pourquoi en effet la loi devrait-elle définir, pour chaque construction, par exemple celle d’un gymnase, quelle collectivité doit être le chef de file ? Cela nous paraît correspondre à une conception un peu rigide et archaïque, mais c’est pourtant bien celle qui a été retenue dans le texte.

En deuxième lieu, s’agissant des financements croisés, qu’il est certes très facile de critiquer, je vais utiliser un exemple concret, celui des universités.

Il me paraît essentiel que l’État consacre à son échelle un important budget à l’enseignement supérieur ; sinon, comment garantir que des formations supérieures de haute qualité seront dispensées dans l’ensemble de nos régions ?

Pour autant, qui refuserait que la région, le département, la communauté de communes, la communauté d’agglomération ou encore la grande ville apportent leur concours ? Sans le concours de ces différentes collectivités, il y aurait eu bien des difficultés dans beaucoup d’universités, mes chers collègues !

Il est très admirable, monsieur le ministre, de dire « non » aux financements croisés, mais il serait sympathique de votre part de nous indiquer de combien l’État compte augmenter le budget qu’il consacre à l’enseignement supérieur pour réduire ces financements croisés !

Enfin, en troisième lieu, je l’ai déjà dit, je me suis rendu récemment à une réunion du district de football de mon département, où, très naturellement dans une telle réunion et s’agissant d’un sujet d’intérêt commun, je m’attendais à ce que l’on me parle de football. Eh bien, pas du tout : c’est de ce projet de loi qu’il a été question, et je puis vous dire, mes chers collègues, qu’il suscite bien des inquiétudes !

Ces inquiétudes – on m’a demandé de les communiquer au Sénat, et je le fais donc – portent en particulier sur la question de savoir si les subventions viendront dorénavant de la seule région, du seul département ou de la seule commune. Et l’on se demande comment, dans ce dernier cas, on pourra faire fonctionner les clubs…

Au-delà des grandes idées générales et abstraites, c’est à des questions concrètes, et notamment à celle de l’intérêt communautaire, qu’il va nous falloir répondre.

Il est normal que la région intervienne dès lors qu’il s’agit d’équipements sportifs d’une certaine dimension. Il est normal que le département conduise une politique sportive à son échelle. Il est normal que les communes soutiennent des clubs. Cela, tout le monde le comprend, et je vous souhaite bon courage, chers collègues de la majorité, si vous devez expliquer demain pourquoi vous avez décidé de ne plus confier la charge du sport qu’à une seule collectivité : vous allez avoir du succès !

L'amendement n° 591, présenté par Mmes Voynet, Blandin et Boumediene-Thiery et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 1

Supprimer les mots :

en application des principes suivants

II. - Alinéas 2 à 5

Supprimer ces alinéas.

La parole est à Mme Dominique Voynet.

Certes, monsieur le ministre, un article de loi qui annonce une autre loi n’a rien de nouveau, et cet amendement vise à ce que l’article 35 s’en tienne à prévoir que, dans un délai de douze mois, une autre loi viendra clarifier un sujet qui, à cette heure, demeure particulièrement confus : inutile donc de poser d’ores et déjà des principes qui devraient être débattus dans le cadre du travail préparatoire à l’examen de cette future loi !

Nous ne souhaitons pas, vous l’aurez compris, l’adoption de dispositions qui, sans pour autant nécessairement clarifier les choses, pourraient brider les départements et les régions dans leur capacité à intervenir dans tous domaines relevant de leurs compétences. Au contraire, la capacité d’initiative de ces collectivités locales doit être reconnue, ce qui ne vaut d’ailleurs pas engagement de leur part à financer tout et n’importe quoi.

C’est vraiment méconnaître la façon de travailler des régions que d’imaginer qu’elles ne se dotent pas de critères d’intervention pour concentrer leurs actions sur des secteurs jugés prioritaires.

C’est en tout cas ce que fait la région Île-de-France, et le plan piscines en témoigne : il n’est pas question de céder aux pressions de tout élu local ; il s’agit d’améliorer la cohérence, de réduire les inégalités, de permettre à chacun d’accéder à des plans d’eau de qualité. Il est bien dommage que M. Portelli ne l’ait pas compris…

Il est parti !

J’en reviens à mon amendement. Conformément à ce que prônait tout à l’heure M. le ministre et, pour reprendre sa formule « sans inventer l’eau chaude », …

Pour les piscines, c’est pourtant utile !

… il a simplement pour objet de renvoyer à plus tard un débat qui, manifestement, n’est pas mûr aujourd'hui.

Les amendements n° 320 et 451 sont identiques.

L'amendement n° 320 est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.

L'amendement n° 451 est présenté par MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéas 2 et 3

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

- la région et le département règlent par leurs délibérations les affaires d'intérêt régional et départemental ;

La parole est à Mme Éliane Assassi, pour présenter l’amendement n° 320.

Nous l’avons dit lors de la discussion générale et de nos prises de parole sur l’article 35, les alinéas 2 et 3 de cet article sont contraires à la Constitution, laquelle conditionne, que vous le vouliez ou non, monsieur le ministre, le caractère de collectivité territoriale par la compétence générale. M. le rapporteur le reconnaît d’ailleurs lui-même, puisqu’il a par exemple dit que, sans compétence générale, la région redeviendra de fait un établissement public.

Il serait intéressant pour les électeurs d’apprendre, d’ici au 14 mars, que le Gouvernement et sa majorité désirent mettre un terme à la compétence générale des régions et s’attaquent donc à leur capacité d’initiative comme à leurs finances !

Certains tracts électoraux qui circulent aujourd'hui, notamment en région parisienne, devraient ainsi être réécrits, car il y a une réelle hypocrisie à vanter les mérites d’une institution que l’on se propose par ailleurs de défaire de ses prérogatives !

En tout état de cause, l’article 35 porte un coup grave à la démocratie locale et à la décentralisation en actant la suppression programmée des départements et en réduisant les régions à un rôle de plus en plus administratif de relais des politiques de l’État ou des politiques européennes.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour présenter l'amendement n° 451.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, vous aurez déjà perçu toute la cohérence de cet amendement, car vous ne pouvez que reconnaître vous-mêmes que l’article 35 contient des formulations extrêmement critiquables, à commencer par celle-ci : « la région et le département exercent, en principe exclusivement, les compétences qui leurs sont attribuées par la loi ». Ce mot : « en principe » est franchement très curieux !

Plus loin, on lit que « la capacité d’initiative de la région ou du département » peut s’exercer en dehors de ce que prévoit la loi « dès lors qu’elle est justifiée par l’intérêt local », formule parfaitement creuse puisque n’importe quel projet pourra être présenté comme d’« intérêt local » par les collectivités !

Nous proposons donc d’inscrire dans la loi que « la région et le département règlent par leurs délibérations les affaires d'intérêt régional et départemental ».

Ce qui ne veut pas dire grand-chose non plus !

Au contraire, c’est net et précis, …

Ah non !

… et, monsieur le président, puisqu’il me reste une minute de temps de parole, je vais aussi défendre, si vous le voulez bien, l’amendement n° 441, qui vise, lui, à supprimer l’alinéa 3.

Mes chers collègues, en votant ces deux amendements, vous supprimeriez des alinéas imprécis et même plus qu’imprécis : incompréhensibles, et donc source de graves problèmes d’interprétation.

Revenons donc à des choses simples, claires, cartésiennes : la région s’intéresse aux affaires régionales et le département aux affaires départementales.

L'amendement n° 489 rectifié bis, présenté par MM. Adnot, Masson et Darniche, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

- la région et le département exercent principalement les compétences qui leur sont attribuées par la loi et conservent la clause de compétence générale dans le respect de la subsidiarité ;

II. - Alinéa 3

Supprimer cet alinéa.

III. - Alinéa 5, seconde phrase

Supprimer le mot :

rurales

La parole est à M. Philippe Adnot.

Cet amendement a pour objet de laisser aux collectivités des capacités d’initiative tout en leur assurant une certaine sécurité juridique pour leur mise en œuvre.

En l’état, le texte ouvre en effet à n’importe quel citoyen la possibilité d’entraver une action conduite par une collectivité, alors même qu’elle aurait l’accord de toutes les parties, au motif qu’elle ne dispose pas de la clause générale de compétence.

Je ne propose pas la suppression de l’article 35, prenant acte du fait que la commission nous a quasiment donné satisfaction…

« Quasiment » ?...

… quant à la possibilité pour les collectivités d’engager des actions lorsqu’elles sont d’intérêt local.

Il me semble cependant que l’on gagnerait à adopter une rédaction plus précise pour qu’il soit bien clair que les collectivités exercent, bien sûr chacune à leur niveau, les compétences qui leur sont reconnues dans le cadre de la loi, mais aussi dans le respect du principe de subsidiarité.

Je propose par ailleurs que l’on supprime le mot : « rurales » pour ne conserver que le mot : « communes ».

Absolument !

Dans le département de l’Aube, si le texte est appliqué dans sa rédaction actuelle, les habitants des villes de Troyes, de Romilly, de Nogent, de Bar-sur-Aube risquent d’avoir une déconvenue lorsqu’ils constateront que leur commune n’a pas droit à l’aide du conseil général, par exemple pour la construction d’une piscine, au motif qu’elle n’est pas « rurale ».

Mes chers collègues, si en tant que parlementaires représentants les collectivités locales vous votez le texte qui nous est proposé, vous aurez quelques soucis à vous faire de retour dans vos circonscriptions !

Ils en ont déjà !

Le conseil général ne peut être cantonné à un rôle de soutien des seules communes rurales.

S’agissant de la suppression de l’alinéa 3, il est simplement nécessaire que nous, élus locaux, puissions prendre des initiatives en fonction de la diversité de nos situations. Je n’imagine pas un seul instant que des sénateurs puissent entraver la capacité des régions et des départements à prendre des initiatives.

L'amendement n° 441, présenté par MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, M. Fichet, Mme Ghali, MM. Guérini, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Supprimer cet alinéa.

Cet amendement a déjà été défendu.

L'amendement n° 573, présenté par M. Retailleau, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

- Dans le respect des compétences attribuées à chaque collectivité territoriale, la région et le département conservent une capacité d'initiative dès lors qu'elle est justifiée par l'intérêt local et motivée par une délibération de l'assemblée concernée ;

La parole est à M. Bruno Retailleau.

L’amendement que je défends, tout en entérinant la limitation de la clause générale de compétence, vise à écarter une éventuelle dénaturation de celle-ci. Or la rédaction actuelle du texte pourrait justement la vider de sa substance.

Aujourd’hui, la clause générale de compétence correspond à la fois à un objectif et à une limitation. Elle a pour objectif de défendre l’intérêt local. Cette liberté s’arrête là où commence la compétence exclusive d’une autre collectivité ou la compétence d’une personne privée, notamment en matière de liberté du commerce et de droit de la concurrence. Pour cette raison, aujourd’hui déjà, la clause générale de compétence ne permet pas de tout faire, elle ne confère pas une totale liberté d’action.

En revanche, demain, si ce texte était voté, le champ de la clause générale de compétence serait restreint, puisque l’article 35 prévoit que le principe des compétences exclusives est le principe cardinal de répartition des compétences.

Évidemment, plus on multiplie les limitations, les exclusivités, plus le champ d’application de la clause générale de compétence se restreint. Cette clause s’en trouve par conséquent dénaturée, puisqu’elle est cantonnée, à l’alinéa 3 de l’article 35, « à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante ».

Comme vous l’expliquiez, monsieur Adnot, ce principe est générateur d’une très forte insécurité juridique. Mais que signifie-t-il réellement ?

Jusqu’à présent, la clause générale de compétence se définissait par sa finalité. Il s’agissait de répondre aux besoins de la population, à un intérêt local. Demain, le critère de la finalité sera abandonné pour celui des moyens. On s’en tiendra à un critère que j’appellerai « notarial » : j’ai le plus grand respect pour les notaires, et j’entends simplement par là que le cadre juridique l’emportera sur la satisfaction des besoins. La clause de compétence générale deviendra une clause de compétence secondaire.

C’est ce changement que je n’accepte pas, car une telle règle de partage des responsabilités sera difficile à appliquer et génératrice d’insécurité juridique.

Pour conclure, mes chers collègues, certains d’entre vous auraient affirmé – je l’ai entendu tout à l’heure – que la clause générale de compétence était source de surcoûts, etc. Monsieur le ministre, où sont les études ? Où sont les preuves de ce que la clause générale de compétence coûte trop cher ?

Il n’y en a pas !

En revanche, je peux vous en apporter de nombreuses preuves, la clause générale de compétence permet réellement aux collectivités d’inventer, d’imaginer, d’agir et de répondre aux besoins des populations.

L'amendement n° 602, présenté par M. Darniche, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

- la capacité d'initiative du département s'applique en dehors des compétences qui lui est attribuée par la loi à tous les objets sur lesquels l'intérêt local justifie son intervention ;

Cet amendement n'est pas soutenu.

Les amendements n° 607 et 651 rectifié sont identiques.

L'amendement n° 607 est présenté par Mme Bourzai.

L'amendement n° 651 rectifié est présenté par MM. Amoudry, J. Boyer et J.L. Dupont, Mmes N. Goulet et Morin-Desailly et M. Jarlier.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

- la capacité d'initiative de la région ou du département ne peut s'appliquer qu'à des situations et des demandes justifiées par l'intérêt local et motivées par une délibération de l'assemblée concernée, notamment s'il s'agit de projets concernant des territoires classés en montagne en application de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ;

La parole est à Mme Bernadette Bourzai, pour défendre l’amendement n° 607.

Cet amendement a pour objet de laisser un droit d'initiative aussi bien aux conseils généraux qu'aux conseils régionaux pour tout ce qui concerne la conception et le financement de projets intéressant les zones de montagne.

En effet, les facteurs de pente, d'altitude et de climat constituent en montagne des sources de surcoûts importants, généralement dissuasifs pour les budgets des collectivités territoriales au regard de la part généralement faible des populations concernées.

La disposition proposée permet ainsi soit à la région, soit au département d'intervenir sur ce type de projet en cas de carence de l'autre niveau de collectivité.

L’amendement n° 651 rectifié n’est pas soutenu.

L'amendement n° 560 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Baylet, Barbier et Chevènement, Mme Laborde et MM. Fortassin, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

- la capacité d'initiative de la région ou du département ne peut s'appliquer qu'à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante, dès lors qu'elle est justifiée par l'intérêt local apprécié souverainement par les Assemblées délibérantes concernées et motivée par une délibération ;

II. - Alinéa 4

Remplacer les mots :

la loi peut désigner

par les mots :

elles peuvent désigner

III. - Alinéa 5, seconde phrase

Remplacer le mot :

rurales

par les mots :

et à leurs groupements

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement.

Cet amendement vise à rétablir la condition suffisante de définition de l’intérêt local : il suffit d’une délibération en dernier ressort et, naturellement, concordante des assemblées délibérantes.

En second lieu, comme l’a d’ailleurs très bien dit M. Sueur, pourquoi faudrait-il recourir à la loi pour désigner le chef de file en cas de financements croisés ? Vous évoquez vous-même une seconde hypothèse ; nous pourrions donc conserver cette seule modalité de désignation.

Enfin, s’agissant du mot « rurales », j’adhère pleinement aux propos de M. Adnot. Il est évident qu’existent aussi des communes urbaines. Pourquoi le département serait-il rejeté vers la ruralité et empêché d’apporter son soutien dans les zones urbaines ? Je propose donc que l’on supprime le mot « rurales », et que l’on ajoute « et à leurs groupements ».

Monsieur le ministre, je vous suggère de reconnaître dans ce texte le rôle de l’intercommunalité, un rôle important auquel vous avez d’ailleurs pleinement contribué.

L'amendement n° 621 rectifié bis, présenté par MM. Maurey, Dubois, Deneux et Soulage, est ainsi libellé :

Alinéa 3

après les mots :

des situations

insérer le mot :

exceptionnelles

et après les mots :

l'intérêt local

insérer le mot :

suffisant

La parole est à M. Hervé Maurey.

Pour gagner du temps, je présenterai les amendements n° °621 rectifié bis et 625 rectifié, puisqu’ils ont le même objectif, à savoir encadrer les exceptions à la création des blocs de compétences que nous souhaitons instituer.

Malgré les arguments que nous avons pu entendre ce soir, je ne vois vraiment pas en quoi la qualité de service est améliorée, en quoi nos concitoyens sont gagnants lorsqu’une multitude de collectivités exercent la même compétence.

Ce n’est pas parce que la commune, la communauté de communes, le département, la région, voire le pays s’occupent de développement économique que la situation de notre pays s’améliore. En tout cas, ce fonctionnement n’est certainement pas gage d’efficacité ou de maîtrise des délais et des coûts.

La capacité d’initiative proposée à l’article 35 est tout à fait justifiée. L’alinéa 3 prévoit qu’elle soit réservée à des situations non prévues par la loi ; je suggère d’ajouter l’adjectif « exceptionnelles », afin que cette capacité ne soit réservée qu’à des situations exceptionnelles non prévues par la loi. Je propose également d’ajouter l’adjectif « suffisant » : la capacité d’initiative de la région ou du département doit être justifiée par l’intérêt local suffisant.

Concernant l’amendement n° 625 rectifié, qui a pour objet les financements croisés, je suggère de revenir à la rédaction du Gouvernement, de telle manière que cette pratique soit non pas « encadrée » mais « limitée ».

Les deux amendements suivants sont identiques.

L'amendement n° 580 rectifié est présenté par MM. Vial, Hérisson, Faure, P. Blanc, Pierre, Jarlier, Revet, Juilhard, B. Fournier, Gouteyron, Bailly et Carle.

L'amendement n° 649 rectifié est présenté par MM. Amoudry, J. Boyer, Biwer et J.L. Dupont et Mmes N. Goulet et Morin-Desailly.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 3

Remplacer les mots :

et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante, dès lors qu'elle est justifiée

par le mot :

justifiées

La parole est à M. Adrien Gouteyron, pour présenter l’amendement n° 580 rectifié.

L’amendement dont notre collègue M. Vial est à l’origine vise à élargir le champ de la capacité d'initiative des départements et des régions en fondant cette capacité sur l'intérêt local, et en la limitant à lui seul.

Le principe d'une nouvelle répartition des compétences entre départements et régions sur la base de l'exclusivité, avec un renforcement très probable du niveau régional, notamment en matière économique, fonde pour les départements une crainte réelle quant à l'avenir des projets microéconomiques, essentiels sur un plan strictement local pour maintenir la dynamique de nos territoires. Nous craignons donc que ces projets ne soient pas suffisamment soutenus.

Il faut par conséquent veiller à ce que tout département, toute région gardent une capacité d'intervention pour se prémunir contre la carence de la collectivité titulaire d'une compétence donnée.

L’amendement n° 649 rectifié n’est pas soutenu.

L'amendement n° 321, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

- lorsqu'une compétence est partagée entre plusieurs collectivités territoriales, celles-ci désignent l'une d'entre elles comme chef de file pour organiser par voie de convention les modalités de leur action commune et de l'évaluation de celle-ci ;

La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.

Notre amendement vise deux objectifs.

Premièrement, nous refusons que l’existence de compétences partagées entre plusieurs niveaux de collectivités territoriales soit caractérisée comme exceptionnelle.

Les débats qui ont eu lieu sur plusieurs articles ont en effet montré la nécessité de laisser de nombreuses compétences en partage. Il en est ainsi, par exemple, du développement du territoire, du développement économique, de l’action sociale, de la culture, des sports, de l’université et de la recherche.

L’article 35 visant à encadrer les futures compétences des différentes collectivités territoriales, il nous semble dangereux de prévoir que les compétences partagées seront exceptionnelles. Cette disposition réduirait en effet nos capacités futures à faire la loi.

L’amendement vise par ailleurs à refuser que la loi désigne les chefs de file qui devront à l’avenir organiser la mise en cohérence de politiques publiques mises en œuvre dans le cadre des compétences partagées.

Nous sommes favorables à la notion de chef de file. Nous avons même déposé des amendements permettant leur mise en place. Mais nous pensons que leur désignation doit non pas être imposée par la loi mais rester du domaine de la décision partagée entre les différents niveaux de collectivité.

Si nous sommes tout particulièrement contre ce projet de désignation par la loi, c’est aussi parce que nous sommes persuadés que sera à chaque fois désigné le président de la collectivité la plus importante. Ce faisant, malgré les clauses de style qui pourront être utilisées, c’est une forme de mise sous tutelle qui se mettra en place.

Notre amendement permet de faire disparaître ce risque et de laisser les collectivités locales s’organiser entre elles.

L'amendement n° 58 rectifié, présenté par MM. Vasselle et Revet et Mme Procaccia, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Remplacer les mots :

la loi peut désigner la collectivité chef de file

par les mots :

celles-ci désignent entre elles la collectivité chef de file

La parole est à M. Alain Vasselle.

Monsieur le président, si vous le permettez, je commencerai par un rappel au règlement avant de présenter mon amendement.

J’avais manifesté tout à l’heure le désir de prendre la parole sur l’amendement de Mme Borvo Cohen-Seat tendant à supprimer l’article 35. Vous n’avez pas jugé bon de me la donner, considérant sans doute que nous manquions déjà de temps et qu’une intervention supplémentaire n’était pas nécessaire.

Je commence à être un peu irrité par les nombreuses prises de paroles sur les articles : il y en a eu pas moins de douze sur l’article 35, alors que six étaient annoncées. Il serait temps de toiletter quelque peu le règlement du Sénat, sinon nous assisterons toujours à des débats qui s’allongent sans fin, à tel point que certains de nos collègues finissent par quitter l’hémicycle avant la fin de la séance.

J’en viens à l’amendement n° 58 rectifié, qui est tout à fait dans l’esprit de ceux qu’ont défendus voilà quelques instants M. Chevènement et Mme Gonthier-Maurin : s’agissant du chef de file, il faut non pas inscrire dans la loi quelle collectivité assurera cette fonction pour l’exercice d’une compétence mais laisser aux collectivités le soin de le décider.

J’ai été très tenté de voter l’amendement de suppression de l’article 35 présenté par Mme Borvo Cohen-Seat. En effet, cet article comporte toute une série de déclarations de bonnes intentions.

On veut nous faire croire que la disposition de l’article 35 relative à la clause générale de compétence permettra de recentrer les départements et les régions sur leurs compétences exclusives en leur évitant de se disperser en intervenant auprès d’autres collectivités locales.

Or cet objectif est annulé par l’alinéa 5, qui maintient la possibilité pour les départements d’intervenir en lieu et place des autres collectivités, ou lorsque l’intérêt local le justifie. Tout cela est empreint d’une grande hypocrisie !

Ce n’est pas la première fois qu’on se livre à cet exercice de clarification des compétences des collectivités. On avait commencé avec la loi Pasqua, qui s’est soldée par un échec. On a poursuivi avec la loi Voynet, qui n’a pas permis d’avancer davantage sur le sujet, puis avec la loi Chevènement, qui n’a pas connu plus de succès. On recommence, à nouveau, avec ce texte.

Il ne faut jamais désespérer : peut-être parviendrons-nous enfin à clarifier les compétences des communes, des intercommunalités, des départements et des régions… Cependant, pour y parvenir, il aurait fallu, premièrement, que l’on définisse l’ensemble des compétences et, deuxièmement, que l’on donne aux collectivités de chaque niveau les moyens financiers de les assumer.

Chacun reconnaît aujourd’hui que les communes, en particulier rurales, ne disposent pas de l’autonomie financière qui leur permettrait d’exercer la totalité de leurs compétences. La preuve en est qu’elles ne peuvent pas investir ! Quelle commune rurale peut-elle investir dans des équipements dont elle souhaite faire profiter sa population sans le concours du conseil général, du conseil régional ou de l’État via la dotation globale d’équipement, la DGE ? Je n’en connais pas !

Cessons toute hypocrisie à ce sujet ! À moins que le Gouvernement ait réellement la volonté d’accorder une véritable autonomie financière aux communes, ce qui dispenserait alors les collectivités locales de tendre la main en permanence afin d’obtenir l’aide de telle collectivité régionale ou départementale.

Pour avoir appartenu successivement à la majorité et à l’opposition au sein du conseil général de l’Oise, je connais bien cette tentation très forte de la majorité de favoriser plutôt les élus de la même sensibilité politique, aux dépens des autres. Le président de ce conseil général fait ainsi comprendre aux élus de l’opposition qu’ils doivent se montrer conciliants, ou qu’ils attendront longtemps leur tour avant de pouvoir bénéficier du concours du conseil général. Cela confine parfois au chantage ! Il est particulièrement désagréable d’être obligé de tendre la main en permanence pour bénéficier d’une subvention destinée à répondre aux attentes de nos populations en matière d’équipements et de services.

J’adhère donc tout à fait aux propos tenus par Hugues Portelli, Hervé Maurey et Gérard Longuet. Nous verrons, dans le cadre de cette loi, si nous aurons le courage d’aller jusqu’au bout de la logique souhaitée par le Gouvernement.

L’amendement n° 443, présenté par MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

La fonction de chef de file est définie par la voie d'une convention, qui prévoit les conditions du respect de cette fonction par l'ensemble des collectivités ;

La parole est à Mme Dominique Voynet.

Cet amendement tend à poser le principe selon lequel la fonction de chef de file serait définie par la voie d’une convention prévoyant les conditions du respect de cette fonction par l’ensemble des collectivités.

Le concept de chef de file existe depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, et c’est la droite qui l’a créé. L’alinéa 5 de l’article 72 nouveau de la Constitution dispose : « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ».

Cet article de la Constitution est malheureusement resté un vœu pieux. Pire, la loi d’août 2004 n’a prévu cette possibilité que dans deux cas précis : l’action sociale dans le cadre du département ; le développement économique et les aides aux entreprises dans le cadre de la région. La loi n’est pas allée jusqu’à donner à la collectivité chef de file un quelconque pouvoir de contrainte à l’égard des autres collectivités. C’est ainsi qu’elle a conféré à la région, pour les aides aux entreprises, un simple rôle d’incitation et d’impulsion, qui risque d’ailleurs, aujourd’hui, de disparaître.

Vous aurez compris que nous ne sommes pas enthousiasmés par l’article 35. Puisque vous avez souhaité le maintenir, nous vous proposons de saisir cette opportunité pour renforcer la notion de chef de file, en lui assignant des objectifs précis. Je pense, par exemple, au développement économique et aux questions de logistique pour les régions. Certaines le font déjà.

Les amendements n° 36 rectifié et 100 rectifié sont identiques.

L’amendement n° 36 rectifié est présenté par Mme Gourault et MM. Jarlier, Biwer, Deneux, Détraigne, Saugey, Soulage et Zocchetto.

L’amendement n° 100 rectifié est présenté par MM. Collomb, Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Après l’alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

- dans des domaines de compétences limitativement énoncés par la loi, les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles fixent dans un accord-cadre avec leurs communes les orientations générales de leurs interventions en définissant notamment leurs actions respectives et leurs actions conjointes. À défaut de l’existence d’un tel accord-cadre, l’établissement public de coopération intercommunale exerce l’intégralité des compétences d’intérêt communautaire qui lui ont été transférées ;

Ces amendements ne sont pas soutenus.

L’amendement n° 322, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

Comme il faut bien que les dispositions du présent texte aient un minimum de lien avec les autres projets de loi constituant la réforme des collectivités territoriales, cet article 35 trace à grands traits les orientations à partir desquelles sera pensée la future loi relative à la répartition des compétences dévolues aux divers échelons de pouvoir local.

On pourrait presque s’étonner que cet article 35 ne soit pas un article d’habilitation à légiférer sous l’empire de l’article 38 de la Constitution, tant les orientations qui y sont décrites sont précises et « orientées » afin d’indiquer la voie que le Gouvernement entend suivre.

Si les premiers alinéas du texte consacrent la disparition programmée de la clause générale de compétence et la hiérarchisation des rapports entre échelons de collectivité, le cinquième alinéa, dont il est question ici, vise concrètement à réduire à la portion congrue la part des financements croisés dans la réalisation des équipements comme dans la gestion.

À la vérité, l’encadrement des financements croisés ne vise que deux objectifs de fond.

Le premier objectif est de mettre les finances locales à contribution, dès lors que l’État entend ne pas participer totalement au financement de ce qui relève de sa compétence quasi régalienne, sinon exclusive. Le Gouvernement aura toujours besoin, pour la mise en œuvre exténuante de la RGPP, des deniers locaux pour mener à bien le financement des grands projets d’infrastructure, notamment ceux qui découlent de la mise en œuvre des orientations du Grenelle de l’environnement.

Le second objectif est de favoriser autant que faire se peut, et partout où c’est possible, le recours à la procédure particulière du partenariat public-privé, votre nouveau credo.

C’est cela que vous organisez au travers de cette démarche d’encadrement des financements, et singulièrement des financements croisés. Nous nous y opposons avec vigueur !

Les investissements publics ont vocation à apporter un « plus » à l’ensemble de la collectivité. Le profit qu’en tire la collectivité est à la mesure de la qualité des financements comme de la conception de ces investissements et, plus encore, de la réparation des inégalités sociales, spatiales, culturelles, ou autres, que ces investissements permettent.

Nous invitons les maires de ce pays à mesurer les conséquences de l’éventuelle adoption de cet article, qui signe la fin de tout projet majeur pour 90 % des communes incapables de s’autofinancer.

L’amendement n° 628, présenté par Mme Morin-Desailly et les membres du groupe Union centriste, est ainsi libellé :

Alinéa 5, première phrase

Remplacer le mot :

croisés

par le mot :

conjoints

La parole est à M. Jean-Claude Merceron.

Cet amendement vise à rendre plus manifeste la coopération des collectivités locales dans le financement commun d’actions.

L’amendement n° 625 rectifié, présenté par MM. Maurey, Deneux et Pozzo di Borgo, est ainsi libellé :

Alinéa 5, première phrase

Remplacer le mot :

encadrée

par le mot :

limitée

La parole est à M. Hervé Maurey.

Cet amendement a déjà été défendu.

L’amendement n° 600, présenté par Mme Férat, est ainsi libellé :

Alinéa 5, seconde phrase

Rédiger ainsi cette phrase :

Le département continuera à être identifié comme le lieu des politiques publiques de proximité et sera confirmé dans son rôle de garant des solidarités sociales et territoriales.

Cet amendement n’est pas soutenu.

J’en reprends le texte.

Je suis donc saisi d’un amendement n° 734, présenté par M. Courtois, au nom de la commission, qui reprend le contenu de l’amendement n° 600.

Vous avez la parole pour le défendre, monsieur le rapporteur.

Cet amendement précise le rôle que le département pourra continuer à jouer en matière de politique de proximité ainsi que de solidarités sociales et territoriales.

Cette rédaction permet de couvrir l’ensemble des cas où le soutien et l’intervention du département s’avèrent nécessaires, en particulier les situations des communes de montagne.

Les amendements n° 581 rectifié, 596 et 650 rectifié sont identiques.

L’amendement n° 581 rectifié est présenté par MM. Vial, Hérisson, Faure, P. Blanc, Pierre et Jarlier, Mme Payet et MM. Bernard-Reymond, Revet, Juilhard, B. Fournier, Bailly et Carle.

L’amendement n° 596 est présenté par Mme Bourzai, MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mme Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, M. Fichet, Mme Ghali, MM. Guérini, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

L’amendement n° 650 rectifié est présenté par MM. Amoudry, J. Boyer et J.L. Dupont et Mmes N. Goulet et Morin-Desailly.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 5, seconde phrase

Après les mots :

communes rurales

insérer les mots :

et aux communes bénéficiant d'un classement en application de l'article 3 de la loi n°85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne

La parole est à Mme Anne-Marie Payet, pour présenter l’amendement n° 581 rectifié.

Cet amendement vise à concrétiser les propos tenus par Alain Marleix, secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales, le 2 décembre dernier, lors du débat d’orientation générale organisé par la commission des lois.

Il avait indiqué qu’une possibilité d’initiative serait prévue afin que chaque territoire puisse exercer des compétences en fonction, notamment, de son histoire singulière. Il a illustré son propos en prenant l’exemple des communes et des départements de montagne, qui pourront toujours intervenir pour des aménagements liés aux stations de ski.

La parole est à Mme Bernadette Bourzai, pour présenter l’amendement n° 596.

Après trois ans de sommeil, le Conseil national de la montagne a été réactivé par le Premier ministre, qui a ainsi répondu à une attente forte de l’Association nationale des élus de montagne, l’ANEM, inquiète de la tournure que prenait la réforme des collectivités territoriales, et qui en avait donc demandé la réunion.

En zone de montagne, la question de la cohérence, de l’efficacité et du caractère démocratique de l’intercommunalité est vitale. La solidarité entre les territoires est encore plus vitale en zone de montagne qu’ailleurs, car c’est d’elle que dépend le maintien des services publics de proximité. Nous vous proposons donc d’indiquer explicitement dans la loi que les départements pourront continuer de financer les communes rurales mais aussi celles classées montagne, qui sont parfois très urbanisées lorsqu’elles accueillent des stations touristiques.

L’amendement n° 650 rectifié n’est pas soutenu.

Quel est l’avis de la commission ?