Séance en hémicycle du 3 février 2010 à 14h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat que le Conseil constitutionnel a été saisi le 2 février 2010 d’une demande d’examen de la conformité à la Constitution par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs de la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.

Le texte de ces saisines est disponible au bureau de la distribution.

Acte est donné de cette communication.

Je rappelle que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation du sénateur appelé à siéger au sein de la Commission permanente pour l’emploi et la formation professionnelle des Français de l’étranger.

La commission des affaires sociales a fait connaître qu’elle propose la candidature de Mme Christiane Kammermann pour siéger au sein de cet organisme extraparlementaire.

Cette candidature a été affichée et sera ratifiée, conformément à l’article 9 du règlement, s’il n’y a pas d’opposition à l’expiration du délai d’une heure.

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de réforme des collectivités territoriales (projet de loi n° 60, texte de la commission n° 170, rapport n° 169 et avis n° 198).

Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l’article 9.

Monsieur le ministre, nous sommes très heureux de vous retrouver dans cette enceinte afin de poursuivre cet important débat !

M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire. Moi aussi !

Avec votre permission, monsieur le président, je m’exprimerai également sur l’article 10, ce qui m’évitera de multiplier les interventions.

À une heure très avancée de la nuit, notre groupe a voté contre l’article 8 portant création des communes nouvelles.

Vous votez contre tout ce qui est nouveau !

En effet, nous avons considéré que le processus de création d’une commune nouvelle comportait des mécanismes que je qualifierai d’autoritaires et accordait au représentant de l’État une place non négligeable.

Monsieur le rapporteur, nous prenons acte des améliorations que la commission des lois a apportées à ce texte, mais, pour autant, nous sommes très préoccupés par ce qui pourrait constituer un retour en arrière, un retour à la loi Marcellin, toujours en vigueur et dont nous considérons, au regard de l’histoire, qu’elle a eu un effet plutôt funeste.

La bonne méthode eût été, à notre sens, de s’en remettre à la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République et à celle du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, lesquelles ont permis la création, dans le respect de l’autonomie, de l’indépendance et des libertés des communes, des structures intercommunales, qu’il s’agisse des communautés de communes, des communautés de villes, remplacées par les communautés d’agglomération, ou des communautés urbaines. Ces lois ont porté leurs fruits, et je crois vraiment que si, à l’époque, les communautés avaient existé, il n’aurait pas été nécessaire d’adopter d’autres textes qui ont été source de nombreux problèmes.

En effet, les communes associées souffrent de bien des ambiguïtés. Dans certains cas, l’association se passe bien ; dans d’autres, elle suscite des difficultés, le maire délégué ou le conseil de la commune associée se demandant véritablement quel est leur pouvoir, quelles sont leurs prérogatives. Ces situations, sources de conflits, ne sont pas saines.

Le bouquet, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, ou le « pompon », si je puis dire, c’est de voir réapparaître, avec votre idée de fusion de communes et de création d’une commune unique, des maires délégués. Nous n’en finirons donc jamais ! Ou bien l’on veut créer de nouvelles communes et, dans ce cas, la législation en vigueur permet aux communes qui le souhaitent de fusionner pour former une commune unique ; ou bien l’on veut maintenir les communes existantes et, dans ce cas, il convient de jouer la carte de l’intercommunalité. C’est cette seconde position que nous défendons. Dans tous les cas, il ne faut pas revenir en arrière en réinstallant des maires délégués, comme si l’on voulait s’excuser de créer ces communes nouvelles.

Monsieur le président, je profite de cette prise de parole sur l’article 9 pour exprimer quelle philosophie nous défendrons lors de l’examen des prochains articles.

Notre groupe présentera deux séries d’amendements.

La première aura pour objet, dans le cas où des associations de communes ne fonctionnent pas, ne correspondent ni aux vœux des populations ni à ceux des élus ou connaissent un fonctionnement problématique, de permettre leur « défusion » de manière simple et rapide.

Les autres amendements que présentera notre groupe, et en particulier Virginie Klès, viseront à permettre, dans les cas où les communes issues d’une fusion entretiennent de bonnes relations et ont véritablement pour ambition de constituer une seule et même commune, que celles-ci puissent « se marier » aussi facilement que possible.

Nous sommes pour la démocratie, pour la transparence, pour le pragmatisme et pour la simplicité. La position du Gouvernement est quelque peu différente ; c’est ce qui fait les charmes de la République !

L'amendement n° 217, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Je souscris aux propos que vient de tenir notre collègue Jean-Pierre Sueur. Nous aussi avons voté contre l’article 8 créant les communes nouvelles, car nous considérons que la méthode retenue n’est pas démocratique. En outre, la législation en vigueur permet déjà tout à fait aux communes qui le souhaitent de fusionner.

Cela étant, si nous sommes contre ce dispositif, la suppression de l’article 9 ne se justifie pas formellement. Nous retirons donc cet amendement.

L'amendement n° 217 est retiré.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 339, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

2° Au I, à la fin de la première phrase, les mots : « nouvelle commune » sont remplacés par les mots : « commune nouvelle », à la troisième phrase, les mots : « commune fusionnée » sont remplacés par les mots : « commune nouvelle » et le mot : « fusion » est remplacé par les mots : « création de la commune nouvelle » et à la dernière phrase, le mot : « fusionner » est remplacé par les mots : « faire partie d'une commune nouvelle ».

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Cet amendement de coordination a pour objet de remédier à deux oublis en procédant à des modifications de vocabulaire, afin de viser les communes nouvelles.

L'amendement n° 675, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

2° Au premier alinéa du I, à la troisième phrase, les mots : « commune fusionnée » sont remplacés par les mots : « commune nouvelle » et à la dernière phrase, le mot : « fusionner » est remplacé par les mots : « faire partie d'une commune nouvelle ».

La parole est à M. le rapporteur.

Je retire cet amendement, monsieur le président.

L'amendement n° 675 est retiré.

Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 339 ?

Avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 339.

Je mets aux voix l'article 9, modifié.

Je suis saisi de quatre amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 218, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :

Alinéas 2 à 4

Supprimer ces alinéas.

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

La question du potentiel fiscal, comme nous l’avons déjà dit lors de la discussion d’articles précédents, est pour le moins sujette à caution, notamment depuis que la loi de finances pour 2010 a supprimé la taxe professionnelle afin de la remplacer par une contribution économique territoriale, dont l’assiette est sensiblement plus réduite.

La « richesse relative » des différentes collectivités, qu’il s’agisse des communes, des établissements publics de coopération intercommunale ou des départements, est devenue, à la suite de l’adoption de cette loi de finances, une notion extrêmement mouvante et pour le moins incertaine.

Nous avons déjà eu l’occasion de pointer les résultats déroutants qui ont été constatés en matière d’écrêtement des ressources des collectivités territoriales. Cela imposera, le moment venu, c’est-à-dire lors de la mise en œuvre de la clause de revoyure prévue par l’article 76 de la loi de finances, d’examiner les conditions sous lesquelles cet écrêtement doit effectivement être appliqué.

Que la progression du potentiel fiscal d’une collectivité, quel que soit son rang, ou d’un EPCI, quel que soit son mode d’intégration fiscale, conduise à l’écrêtement de ses ressources alors même que cette collectivité ou les communes adhérentes de cet EPCI bénéficient de dotations de solidarité constitue l’une des incohérences qu’il nous faudra pallier. On ne peut pas attribuer une dotation de fonctionnement minimale à des départements confrontés à la faiblesse de leurs ressources fiscales tout en procédant à l’écrêtement de ces mêmes ressources, comme c’est le cas pour le moment.

S’agissant des communes nouvelles, la logique est la même. Nous sentons de manière de plus en plus précise qu’elles ont pour vocation de se substituer aux EPCI à fiscalité mixte ou additionnelle et à compétences optionnelles qui ont vu le jour depuis la loi Chevènement, notamment dans nos départements ruraux.

La raison en est tout simplement que ces EPCI sont, avec la réforme de la taxe professionnelle, directement confrontés au plafonnement de leurs ressources fiscales. À terme, cela annihilera les efforts que les élus locaux de toutes obédiences ont pu consentir pour tenter à la fois, dans la limite de leurs moyens, de mener une politique de développement économique raisonnable et raisonné et de mettre en œuvre des services publics locaux répondant aux besoins de la population.

Dans notre esprit, avant que nous ayons clos la discussion sur les effets de la réforme des finances locales, rien ne doit encourager la dissolution de l’identité communale et de la coopération intercommunale dans des structures nouvelles –ici, les communes nouvelles – qui auront sans doute les mêmes défauts que les « communes associées » de la lointaine et inefficace loi Marcellin.

Sous le bénéfice de ces observations, nous ne pouvons que vous inviter, mes chers collègues, à adopter cet amendement.

L'amendement n° 340, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Alinéas 2 à 4

Rédiger ainsi ces alinéas :

II. L'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° À la première phrase du premier alinéa, après les mots : « d'une commune » sont insérés les mots : « ou d'une commune nouvelle » et après les mots : « bases communales » sont insérés les mots : « ou aux bases de la commune nouvelle, telles que définies à l'article L. 2113-22, »

2° À la première phrase du deuxième alinéa, après les mots : « d'une commune » sont insérés les mots : « ou d'une commune nouvelle » et après les mots : « par la commune » sont insérés les mots : « ou par la commune nouvelle ».

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Cet amendement est de nature rédactionnelle.

L’article 10 du projet de loi apporte certaines adaptations nécessaires au code général des collectivités territoriales, notamment en ce qui concerne le potentiel fiscal. Or cette notion même devra être revue à la suite de la suppression de la taxe professionnelle inscrite dans la loi de finances de 2010. Il nous paraît donc préférable de ne plus faire référence aux « quatre vieilles » – les anciennes taxes locales.

L'amendement n° 537 rectifié bis, présenté par MM. Charasse, Collin, Barbier, Baylet et Fortassin, Mme Laborde et MM. Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 3, première phrase

Supprimer le mot :

quatre

Cet amendement n'est pas soutenu.

L'amendement n° 219, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Après les mots :

quatre taxes directes locales

ajouter les mots :

au sens de l'article 76 de la loi de finances pour 2010 (n° 2009-1673 du 30 décembre 2009)

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

Il s’agit d’un amendement de repli par rapport à notre proposition de supprimer les alinéas 2 et 4 de l’article 10. Il vise en outre à ce que les réalités soient mieux prises en compte.

La réforme des finances locales est si peu engagée et ses implications sont encore si incertaines que même la commission des finances nous propose de remettre en question le contenu de cette partie de l’article 10.

En effet, les notions de « potentiel fiscal » et de « potentiel financier » sont appelées à évoluer substantiellement dans les mois à venir, notamment lorsque nous aurons procédé à l’évaluation des effets de la suppression de la taxe professionnelle. De plus, l’annonce du lancement de la concertation sur la révision des valeurs locatives complique encore le problème.

En conséquence, si les premiers alinéas de l’article 10 n’étaient pas amendés, nous mettrions en place une évaluation des potentiels fiscal et financier des communes nouvelles déconnectée des réalités. Mais peut-être s’agit-il, en retenant des bases d’évaluation de ces potentiels erronées, d’aboutir à un résultat qui soit de nature à inciter les établissements publics de coopération intercommunale de population réduite, directement visés, à s’ériger le plus vite possible en communes nouvelles pour préserver des ressources qui risqueraient autrement de leur échapper… Cela favoriserait une « rationalisation de l’intercommunalité » – l’un des objectifs avoués du présent projet de loi – passant par le mariage forcé, ou de raison, de communes parfois déjà éprouvées par les vicissitudes de la coopération intercommunale.

Ces incitations financières ne sont pas sans rappeler, à la vérité, les dispositions de la loi Marcellin de 1972 – loi que le Sénat, dans sa grande sagesse, avait d’ailleurs à l’époque rejetée au terme de quatre lectures ! Cela étant, la « carotte » financière prévue à l’article 10 n’aura sans doute pas la même saveur ni la même qualité une fois que la réforme des finances locales, telle qu’elle semble se dessiner, aura été pleinement mise en œuvre.

Quoi qu’il en soit, le dispositif de l’article 10 nous paraît totalement prématuré et condamné à une obsolescence rapide. Cela nous semble constituer un motif suffisant pour que cet article soit rectifié ainsi que nous le proposons par cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est défavorable à l’amendement n° 218, ainsi qu’à l’amendement n° 219, l’article 76 de la loi de finances pour 2010 n’ayant pas pour objet de définir les quatre taxes locales directes, contrairement à ce qui a été affirmé.

Par ailleurs, la commission émet un avis favorable sur l’amendement n° 340.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales. Le Gouvernement fait siens les avis formulés par la commission.

Je mets aux voix l'amendement n° 218.

Il aurait été plus prudent de l’adopter. Nous ne savons pas ce qui nous attend !

Je mets aux voix l'amendement n° 340.

En conséquence, l'amendement n° 219 n'a plus d'objet.

L'amendement n° 220, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 8, première phrase

Remplacer les mots :

pendant les trois premiers exercices à compter de

par les mots :

pour l'exercice suivant

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

Le Gouvernement avait manifestement l’intention, à l’origine, de créer les conditions d’une « rationalisation » de l’intercommunalité, passant par la dissolution d’un certain nombre d’EPCI et leur transformation en « communes nouvelles ».

Cela explique, en particulier, que la commission des lois ait finalement rejeté les termes du paragraphe I de l’article, qui assortissait la dotation générale de fonctionnement d’une dotation spécifique « communes nouvelles », et que les notions de « potentiel fiscal » et de « potentiel financier » soient mises en question par la commission des finances, sans doute instruite par l’expérience.

Je relèverai une contradiction entre les dispositions de l’article 5, qui encouragent une forte intégration fiscale des métropoles, et celles que nous découvrons depuis le début de l’examen de l’article 8, qui tendent à limiter les incitations financières à la création des communes nouvelles.

Attachés comme nous le sommes à la démocratie de proximité, nous ne pouvons que douter du bien-fondé de la création des métropoles et des communes nouvelles.

S’agissant des communes nouvelles, force est de constater que nombre des dispositions du texte les concernant ont un air de déjà-vu. Elles rappellent en effet des dispositions inscrites par le passé dans différents textes, qui visaient notamment à réduire le nombre des collectivités locales, et avant tout celui des communes.

J’évoquerai, à titre d’exemple, la loi Marcellin

C’est là une fort lointaine époque, chacun en conviendra, que celle des centimes additionnels ! On sait que, malgré l’autoritarisme préfectoral de rigueur à l’époque de la loi Marcellinet en dépit des incitations financières que nous venons de rappeler, le mouvement de fusion de communes n’a pas pris les proportions espérées par ses promoteurs. Il n’a en effet concerné qu’un peu plus d’un millier de communes, dont un bon tiers ont d’ailleurs fini par faire jouer la clause de « défusion ». Il ne reste donc qu’un peu plus de 700 communes associées dans notre pays, et ce cadre institutionnel n’a pas nécessairement permis de simplifier les choses…

Nous proposons de rejeter les dispositions du présent projet de loi tendant à offrir une petite « prime » financière à la création de communes nouvelles. Il s’agit pour nous de faire en sorte que les projets de fusion ne soient pas artificiellement encouragés : ils doivent procéder de la libre volonté des élus locaux, qui seuls ont la légitimité nécessaire pour engager de telles opérations.

Quel est l’avis de la commission ?

Réduire de trois ans à un an la période transitoire pendant laquelle les communes nouvelles percevront la dotation générale d’équipement dans les mêmes conditions que les communes auxquelles elles succèdent nous semble inutilement défavorable aux communes nouvelles.

L’avis de la commission est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 220.

L'amendement n° 221, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 10

Remplacer les mots :

pendant les trois premiers exercices à compter de leur

par les mots :

l'année suivant leur

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

On pourrait évidemment se demander pourquoi ce projet de loi est ainsi truffé d’incitations financières, que celles-ci soient destinées aux métropoles ou aux communes nouvelles.

En effet, depuis quelque temps déjà, les concours budgétaires de l’État aux collectivités territoriales sont soumis aux dures règles de l’encadrement et de l’indexation.

Depuis 1993 et la réforme de la dotation globale de fonctionnement, nous avons connu des phases successives d’encadrement des dotations budgétaires, conduisant à amputer le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, à brider la progression de la DGF et à faire de la dotation de compensation de la taxe professionnelle la variable d’ajustement des concours financiers.

À cela se sont ajoutées, bien entendu, les mesures diverses et variées, souvent prises au nom de la « proximité », par lesquelles l’État se désengage d’un certain nombre de ses missions pour les confier, le plus souvent sans véritable compensation, aux collectivités locales.

Cela n’a pas empêché l’aggravation du déficit de l’État, malgré le concours que les collectivités locales, à leur corps défendant, ont apporté à la modération de ce déficit.

Dans ce contexte, on peut se demander si les incitations financières prévues par le présent texte ne sont pas destinées, en réalité, à préparer la suite des opérations, à savoir une nouvelle réduction, dès le budget de 2011, de l’enveloppe des concours budgétaires de l’État aux collectivités locales, dans la perspective du respect par la France des critères de convergence européens.

La seule manière de maintenir la dotation globale d’équipement de certains EPCI sera donc de passer sous les fourches caudines de la transformation en « commune nouvelle ». Faute de quoi, l’aide perçue sera d’un moindre montant.

La même observation vaut bien entendu pour la DGF. En effet, la « prime » accordée à ce titre aux communes nouvelles s’imputera évidemment sur le montant départemental de la dotation globale d’équipement, ce qui grèvera de fait le financement d’opérations menées par les EPCI qui auraient le mauvais goût de croire encore à la coopération entre communes égales en droits et en devoirs.

Une telle démarche nous semble incohérente du point de vue de l’aménagement du territoire, en ce qu’elle crée un effet d’aubaine alors que devrait plutôt prévaloir une juste répartition de l’effort de solidarité entre les territoires, pour un développement durable et harmonieux de l’ensemble des bassins de vie et d’emploi.

Nous ne pouvons évidemment partager cette orientation, et invitons donc le Sénat à adopter notre amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 221.

L'amendement n° 344, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Alinéa 10

Après les mots :

de leur création,

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

lorsque le ou les établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont issues étaient éligibles à la dotation l'année précédant leur transformation en commune nouvelle ;

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Il s’agit d’un amendement rédactionnel : une commune nouvelle pourra se substituer à plusieurs EPCI.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 344.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote sur l'article 10.

Hier encore, M. Mercier nous assurait, la main sur le cœur, que ce texte ne visait nullement à pousser des communes qui ne le souhaiteraient pas à fusionner et qu’aucune incitation financière ne serait instituée à cette fin.

Nos amendements semblent irriter nos collègues de la majorité, mais ils devraient néanmoins y prêter attention, eux qui se posent en défenseurs de la liberté des communes, car les aspects financiers de ce projet de loi démentent les paroles de M. Mercier : le Gouvernement a bien la volonté d’amener les communes à fusionner qu’elles le veuillent ou non, en créant des incitations financières qui leur seront attribuées au détriment des autres.

Je vous invite donc à être très attentifs aux dispositions qui vous sont soumises, mes chers collègues. Vous pourriez, par la suite, regretter de ne pas avoir suffisamment mesuré les conséquences de leur mise en œuvre.

Bien entendu, nous ne voterons pas l’article 10 en l’état.

Je mets aux voix l'article 10, modifié.

L'amendement n° 222, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

L’article 11 tire les conséquences des dispositions du projet de loi concernant la création des communes nouvelles au regard des communes fusionnées sous le régime de la loi Marcellin.

Dans la mesure où nous ne sommes pas favorables aux communes nouvelles telles qu’elles sont prévues dans le présent projet de loi, nous avons déposé, dans un souci de cohérence et de coordination, un amendement de suppression de l’article 11.

Cet article prévoit que les communes anciennement fusionnées resteront régies par la loi Marcellin. L’article L. 2334-11 du code général des collectivités territoriales relatif au calcul de diverses dotations ne leur sera cependant plus applicable à compter de 2011. Il convient dès lors d’être très vigilant.

La commission des lois a intégré un amendement précisant que ces communes, fusionnées sous la loi Marcellin, et ayant alors opté pour le régime d’association, peuvent choisir pour leurs communes associées le nouveau statut de communes déléguées. Nous revenons donc, par un effet boomerang, à de précédents articles, notamment à l’article 8.

Cette possibilité risque d’être de peu d’effets, le nombre de ces communes associées étant déjà très faible. Ma collègue a évoqué tout à l’heure un millier de communes, et il semble qu’elles ne soient plus aujourd’hui qu’environ 700. C’est dire le peu d’enthousiasme que suscitent ces fusions !

La suppression de la taxe professionnelle incitera peut-être au regroupement de communes afin de tenter de mutualiser les moyens. Nous pouvons déjà constater que c’est dans les territoires les moins peuplés, les plus désindustrialisés, là où l’exode rural est le plus important, que l’on recense le plus grand nombre de fusions. Je pense notamment à la Meuse et à la Haute-Marne.

D’une manière générale, nous ne voyons pas comment les nouvelles dispositions pourraient changer cette situation.

L’étude d’impact jointe au projet de loi conclut d’ailleurs : « l’impact des communes nouvelles dépendra de la volonté des élus de s’engager dans cette démarche, par conséquent son éventuelle utilisation dans le temps ne peut être évaluée ». Autrement dit, on crée de nouvelles structures, mais sans savoir si elles répondent à des besoins ou à des demandes, et surtout si cela correspond à l’intérêt des élus voire au souhait des citoyens.

Quel est l’avis de la commission ?

L’article 11 règle le régime applicable aux anciennes communes fusionnées sous l’empire de la loi Marcellin.

La commission a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je ne peux que partager les excellents arguments de M. le rapporteur. Je suis donc également défavorable à cet amendement.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, je constate, une fois encore, que votre réponse est un peu faible.

Je mets aux voix l'amendement n° 222.

L'amendement n° 400 rectifié, présenté par MM. Sueur, Bel, Peyronnet et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat, Berthou, Bodin et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, M. Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

II. - Dans les communes fusionnées avant la publication de la présente loi, le représentant de l'État dans le département peut prononcer le retour à l'autonomie de la commune « associée », si les électeurs inscrits dans la section électorale de la commune associée se prononcent en faveur de cette autonomie dans le cadre de l'appartenance à une communauté de communes, à une commune d'agglomération ou à une communauté urbaine.

La procédure de consultation est réalisée dans les conditions suivantes :

1° Le représentant de l'État organise la consultation lorsqu'il a été saisi d'une demande soit par le conseil consultatif ou la commission consultative de la commune associée, soit par le tiers des électeurs inscrits sur la liste électorale de la commune associée.

2° La consultation est organisée dans les six mois qui suivent la réception de la demande par le représentant de l'État.

3° Pour être validé, le projet doit recevoir la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre au moins égal au quart des électeurs inscrits consultés.

4° Le retour à l'autonomie est de plein droit au 1er janvier de l'année qui suit la consultation, dans le respect des limites territoriales de l'ancienne commune « associée ».

5° La nouvelle commune redevient propriétaire de tous les terrains et édifices communaux, du domaine privé communal, du patrimoine des établissements publics communaux situés sur son territoire, des obligations et des droits relatifs à son territoire. Elle se voit dévolue la totalité des archives administratives nécessaire à son fonctionnement dans les trois mois qui suivent le retour à l'autonomie. »

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Cet amendement vise la situation très concrète de communes associées qui ne parviennent pas à rompre leur association.

Or, force est de constater que les habitants et les élus des communes associées n’exercent pas les droits qui devraient être les leurs au titre de l’exigence de la démocratie.

Les maires des communes associées sont souvent amenés à constater que le statut de fusion-association issu de la loi du 16 juillet 1971 conduit trop souvent à des différends graves entre les communes associées et la commune-centre.

Les difficultés liées au fonctionnement du statut-association nous ont amenés à déposer deux amendements.

L’amendement n° 400 rectifié a été adopté par la commission des lois, et j’en remercie mes collègues.

Il a fait l’objet d’un avis défavorable.

Non, il a été adopté, monsieur le rapporteur.

M. Jean-Pierre Sueur. Il y avait une majorité à la commission des lois pour l’adopter, monsieur le rapporteur.

Veuillez poursuivre, monsieur Sueur.

Je suis troublé, monsieur le président, car la commission des lois a adopté cet amendement, et M. le rapporteur semble penser que tel n’est pas le cas.

M. le rapporteur donnera dans un instant l’avis de la commission.

L’amendement n° 400 rectifié vise donc à favoriser la « défusion » de deux communes, c’est-à-dire le retour à deux communes distinctes.

Je tiens à souligner que cette position est défendue par l’association nationale des communes associées. Il s’agit de prendre en compte le cas de communes qui se trouvent dans des situations conflictuelles. En fait, dans la plupart des cas, les élus de la commune associée, mais parfois aussi ceux de la commune-centre, souhaitent que l’on favorise le retour à deux communes distinctes. Dans cette hypothèse, monsieur le ministre, les deux communes seront obligatoirement membres d’une intercommunalité.

Au lieu de laisser des contentieux s’envenimer sans solution possible, il nous paraît préférable d’opter pour la solution proposée dans l’amendement, qui, je le souligne, a été élaborée avec les représentants des communes concernées. J’ai rencontré les représentants de leur association. Ils souhaitent que l’on puisse, dans des délais rapides, consulter la population afin que le processus de séparation des communes devienne effectif en une année.

Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, l’amendement n° 492 rectifié ter, que M. Anziani présentera dans un instant, est complémentaire du présent amendement dans la mesure où il permet, en cas d’accord des communes concernées et de la commune-centre, de procéder à une fusion totale.

En d’autres termes, lorsque c’est le vœu de l’ensemble des élus, nous voulons favoriser la fusion totale afin qu’il n’y ait plus qu’une seule commune. Dans le cas contraire, il faut, et c’est l’objet de l’amendement n° 400 rectifié, permettre aux deux communes de défusionner dès lors que la population a démocratiquement donné son accord.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement organise une procédure de défusion des communes anciennement associées qui adhéreraient à un EPCI à fiscalité propre.

Ses auteurs font valoir les relations souvent conflictuelles entre les communes associées et la commune-centre, et on connaît malheureusement un certain nombre de cas.

Dans le compte rendu des travaux de la commission, à la page 2694, sur l’article 11 et sur les dispositions applicables aux communes fusionnées, on peut lire que Mme Jacqueline Gourault est intervenue sur l’amendement n° 400 de M. Jean-Pierre Sueur et des membres du groupe socialiste et apparenté prévoyant la faculté pour le préfet de prononcer la défusion d’une commune anciennement associée, approuvée par une consultation des électeurs inscrits dans cette section électorale. Elle a remarqué que certaines communes associées, pour échapper à une cohabitation conflictuelle, souhaitaient reprendre leur liberté pour adhérer à une communauté de communes. M. Jean-René Lecerf s’est déclaré favorable à cet amendement. La commission a néanmoins adopté l’avis défavorable proposé par le rapporteur.

La commission est donc défavorable à l’amendement n° 400 rectifié.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je comprends bien l’intérêt des deux amendements jumelés. Néanmoins, je le rappelle, l’article L. 2112-2 du code général des collectivités territoriales permet déjà aux communes associées de se détacher d’une commune fusionnée.

Aujourd’hui, rien n’oblige une commune associée à rester avec la commune à laquelle elle est associée. Le code général des collectivités territoriales offre déjà aux communes un mode de défusion très souple. Dans ces conditions, il ne me paraît pas souhaitable d’en ajouter un nouveau.

Pour cette raison, le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

La parole est à Mme Jacqueline Gourault, pour explication de vote.

Pour ma part, je voterai l’amendement n° 400 rectifié.

Je ne mets absolument pas en doute les propos de M. le rapporteur – ma mémoire peut fort bien se montrer défaillante –, mais j’avais compris que la majorité de la commission des lois avait adopté cet amendement. Je l’avais d’ailleurs indiqué à M. Sueur. Je me souviens très bien que nous avions voté à main levée, M. Jean-René Lecerf nous ayant appuyés.

Toutefois, je le répète, ma mémoire peut me faire défaut et mon souvenir ne pas être exact.

La parole est à M. Claude Bérit-Débat, pour explication de vote.

Je ne comprends pas l’avis tant de la commission des lois que du Gouvernement.

Dans mon département, au moins deux communes souhaitent défusionner, pour différentes raisons, et se trouvent dans une situation difficile.

Si les électeurs inscrits dans la section électorale de la commune associée se prononcent en faveur de l’autonomie dans le cadre de l’appartenance à une communauté de communes, à une commune d’agglomération ou à une communauté urbaine, cela signifie que ces communes sont rattachées à un EPCI. Les dispositions du présent amendement permettent alors de remédier à des situations qui sont aujourd’hui difficiles à résoudre.

M. le ministre nous dit que la défusion est prévue dans le code général des collectivités territoriales. Force est de constater que, parfois, les communes concernées ne parviennent pas à opérer cette défusion. Je connais ainsi une commune qui cherche depuis plusieurs années à défusionner et qui, pour diverses raisons, est confrontée à des difficultés.

Cet amendement a le mérite de proposer une solution qui me semble réaliste et qui s’inscrit parfaitement dans l’esprit du projet de loi que nous examinons.

La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.

Lors de la discussion générale, j’ai attiré l’attention du Gouvernement sur le fait que ce texte ne comprenait que trop peu de dispositifs à même de résoudre les difficultés qui ne manqueraient pas de se poser.

Nous connaissons tous, dans nos départements, des cas douloureux et difficiles. Le temps est venu de trouver des solutions afin de permettre aux intercommunalités ou aux communes fusionnées qui ne s’entendent pas de se séparer.

Lorsque les litiges durent, il devient de plus en plus complexe de trouver une solution.

Il me semble nécessaire de prévoir, soit en première lecture, soit en deuxième lecture, des dispositifs qui permettront au préfet de donner plus facilement une base légale à ses décisions, que ce soit pour faire sortir une commune d’une intercommunalité, pour l’y rattacher ou pour créer des communes nouvelles. Ce texte manque de dispositifs permettant au préfet de prendre, sur des bases légales solides, des dispositions de nature à remédier à des conflits.

Pour toutes ces raisons, je voterai l’amendement n° 400 rectifié de M. Sueur.

La parole est à M. le président de la commission.

Je me souviens très bien que cet amendement a donné lieu à des avis favorables en commission. Toutefois, je tiens à souligner deux aspects.

En premier lieu, le paragraphe 3° de cet amendement n’est pas cohérent avec ce qui a été décidé sur la participation. On s’y réfère en effet au quart des électeurs inscrits alors que nous avions décidé qu’au moins la moitié des électeurs inscrits devait participer. Il conviendrait de modifier ce dispositif par cohérence avec ce que nous avons décidé.

En second lieu, si l’amendement devait être accepté, il faudrait le coordonner avec la procédure existante. Rien n’est pire, en effet, que de viser une situation unique par deux procédures différentes.

Tout à fait !

Cet amendement est certes intéressant, mais il manque de cohérence avec les dispositions du code général des collectivités territoriales.

Ensuite, je le répète, nous avons décidé par deux fois hier que le projet devait recevoir la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à la moitié des électeurs inscrits. Il conviendrait donc, dans un souci de cohérence, de rectifier l’amendement pour porter la participation à la moitié des électeurs inscrits.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

J’ai bien entendu vos arguments, monsieur le président de la commission des lois.

Mes chers collègues, s’il nous arrive de nous opposer pour des questions de clivages politiques, tout le monde conviendra que ce n’est pas le cas sur ce sujet.

Lorsque cet amendement a été examiné en commission des lois, Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-François Lecerf se sont exprimés en sa faveur.

Des difficultés liées à la défusion de communes associées se posent dans certains départements. Comme vous l’avez rappelé à juste titre, monsieur le ministre, cette question est traitée dans le code général des collectivités territoriales. Mais il apparaît que les communes associées concernées, qui ne sont pas très nombreuses au demeurant, éprouvent des difficultés à mettre en œuvre ces dispositions législatives. C’est pourquoi leurs représentants nous ont demandé de les modifier.

Quelle que soit la position de la commission, sur laquelle il est inutile d’épiloguer, le Sénat va devoir se prononcer. J’accepte donc très volontiers de rectifier cet amendement pour prendre en compte les observations formulées par M. le président de la commission des lois.

La modification porterait sur le sixième alinéa : pour que le projet soit validé, le scrutin devrait donner lieu à une participation de la moitié des électeurs inscrits, et pas seulement du quart. Nous serions alors en cohérence avec les autres dispositions du code général des collectivités territoriales.

J’espère de tout cœur que cet amendement rectifié pourra être adopté, afin de répondre aux difficultés rencontrées par les élus de ces communes.

La parole est à M. le président de la commission.

Le projet doit recueillir la majorité absolue des suffrages exprimés, sous réserve que la participation au scrutin soit supérieure à la moitié des électeurs inscrits.

J’ai commis la même erreur hier, monsieur Sueur : c’est bien la participation qui doit être supérieure à la moitié des électeurs inscrits.

En conséquence, la référence au quart des électeurs inscrits serait supprimée.

En effet, une participation du quart des électeurs inscrits serait insuffisante.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Je partage entièrement votre point de vue, monsieur Hyest. Je crois que nous nous sommes mal compris, car la rectification que je propose est en tout point conforme à vos attentes.

Je suis donc saisi d’un amendement n° 400 rectifié bis, présenté par MM. Sueur, Bel, Peyronnet et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat, Berthou, Bodin et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, M. Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

II. - Dans les communes fusionnées avant la publication de la présente loi, le représentant de l'État dans le département peut prononcer le retour à l'autonomie de la commune « associée », si les électeurs inscrits dans la section électorale de la commune associée se prononcent en faveur de cette autonomie dans le cadre de l'appartenance à une communauté de communes, à une commune d'agglomération ou à une communauté urbaine.

La procédure de consultation est réalisée dans les conditions suivantes :

1° Le représentant de l'État organise la consultation lorsqu'il a été saisi d'une demande soit par le conseil consultatif ou la commission consultative de la commune associée, soit par le tiers des électeurs inscrits sur la liste électorale de la commune associée.

2° La consultation est organisée dans les six mois qui suivent la réception de la demande par le représentant de l'État.

3° Pour être validé, le projet doit recevoir la majorité absolue des suffrages exprimés, sous réserve que la participation au scrutin soit supérieure à la moitié des électeurs inscrits, correspondant à un nombre au moins égal au quart des électeurs inscrits consultés.

4° Le retour à l'autonomie est de plein droit au 1er janvier de l'année qui suit la consultation, dans le respect des limites territoriales de l'ancienne commune « associée ».

5° La nouvelle commune redevient propriétaire de tous les terrains et édifices communaux, du domaine privé communal, du patrimoine des établissements publics communaux situés sur son territoire, des obligations et des droits relatifs à son territoire. Elle se voit dévolue la totalité des archives administratives nécessaire à son fonctionnement dans les trois mois qui suivent le retour à l'autonomie. »

Quel est l’avis de la commission ?

Nous aurions pu choisir d’attendre, mais de nombreuses voix semblent s’élever pour qu’une nouvelle procédure, plus souple, soit instaurée. En conséquence, la commission s’en remet à la sagesse du Sénat.

Mais, dans tous les cas, le dispositif devra être modifié au cours de la navette, afin d’assurer la cohérence du texte.

De l’utilité de la navette…

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cette discussion montre que la loi Marcellin n’est pas si bonne que vous le prétendez, monsieur Sueur. Je vous sais gré de contredire ainsi vos discours par vos actes…

Je n’ai jamais défendu cette loi !

M. Michel Mercier, ministre. Pour vous remercier de nous encourager ainsi à réformer cette loi, je m’en remets à la sagesse du Sénat !

Je mets aux voix l'amendement n° 400 rectifié bis.

L'amendement n° 492 rectifié ter, présenté par Mme Klès et MM. Anziani et Sueur, est ainsi libellé :

A. Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

II. L'article L. 2113-16 du code général des collectivités territoriales pour son application aux communes visées au premier alinéa du I est ainsi rédigé :

« Art. L. 2113-16. - I. - Le représentant de l'État dans le département peut prononcer la suppression de la ou des communes associées lorsqu'il a été saisi d'une demande à cet effet, soit par délibération à la majorité des deux tiers du conseil municipal, soit par le tiers des électeurs inscrits de la commune ou de la portion de territoire en question après accomplissement des formalités prévues aux articles L. 2112-2 et L. 2112-3.

« II. - Les dispositions du I s'appliquent aux communes visées au premier alinéa du I de l'article 11 de la loi n° ... du ... de réforme des collectivités territoriales. »

B. Compléter le premier alinéa de l'article 11 par les mots :

sous réserve des dispositions du II

La parole est à M. Alain Anziani.

Cet amendement constitue le pendant de celui qui vient d’être présenté par M. Sueur et j’espère, mes chers collègues, que vous lui réserverez le même accueil.

Lorsque les communes associées rencontrent des difficultés, elles peuvent soit défusionner, comme le suggère M. Sueur, soit se diriger vers la fusion, comme le propose Mme Klès à travers cet amendement.

C’est-à-dire créer les communes nouvelles dont vous ne voulez pas !

Cette seconde possibilité existe déjà aujourd’hui, mais la procédure, complexe, requiert un vote du conseil municipal, qui doit demander au préfet d’organiser un référendum. Ce dernier est coûteux, et les électeurs ne montrent pas nécessairement un grand intérêt pour ce type de consultations.

Toujours dans le même esprit, qui consiste à vouloir renforcer le pouvoir des élus locaux et à simplifier les procédures, nous vous proposons de substituer au référendum une délibération du conseil municipal prise à la majorité des deux tiers, ou une demande formulée par un tiers des électeurs inscrits sur la liste électorale de la commune concernée, ce qui permettrait alors d’envisager la fusion.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement, qui constitue effectivement le pendant du précédent, vise à assouplir la procédure actuelle de suppression d’une commune associée, qui dépend de l’accord des électeurs de ladite commune, recueilli à la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des inscrits.

Cet amendement prévoit que la demande de suppression de la commune associée pourra résulter d’une délibération du conseil municipal de la commune fusionnée, adoptée à la majorité des deux tiers.

Cette procédure présente des similitudes avec la création d’une commune nouvelle, puisqu’une commune associée fusionnerait avec une commune existante pour créer une commune nouvelle.

En conséquence, la commission émet un avis de sagesse favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement me semble extrêmement intéressant…

Forcément !

Je vous remercie, madame la présidente, de souligner qu’il vise en réalité à transposer l’article 8 du projet de loi !

Cela ne m’a pas échappé !

M. Michel Mercier, ministre. Il faut croire que la nuit a porté conseil… Tout pécheur a droit à la repentance, monsieur Sueur !

Pour ma part, je n’éprouve donc aucune difficulté à émettre un avis de sagesse très favorable !

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

J’ai bien compris que cet amendement tendait à revenir à l’article 8 et à supprimer la consultation des habitants. Nous ne pourrons donc pas le voter.

Je mets aux voix l'amendement n° 492 rectifié ter.

Je mets aux voix l'article 11, modifié.

L'amendement n° 102, présenté par M. Longuet, est ainsi libellé :

Après l'article 11, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au dernier alinéa de l'article L. 2143-1 du code général des collectivités territoriales, le nombre : « 20 000 » est remplacé par le nombre : « 10 000 ».

Cet amendement n'est pas soutenu.

Monsieur le président, j’en reprends le texte.

Je suis donc saisi d’un amendement n° 719, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, qui reprend le contenu de l’amendement n° 102.

Vous avez la parole pour le défendre, monsieur le rapporteur.

La loi du 27 février 2002 a rendu obligatoire les conseils de quartiers pour les villes de plus de 80 000 habitants et a donné la possibilité d'en créer dans les communes de 20 000 à 80 000 habitants.

Il serait donc souhaitable d'étendre cette possibilité aux villes de plus de 10 000 habitants.

Tel est le sens de cet amendement, initialement présenté par M. Longuet, et sur lequel la commission avait émis un avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est favorable à cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 719.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 11.

L'amendement n° 506 rectifié, présenté par MM. Mézard et Collin et Mme Escoffier, est ainsi libellé :

Après l'article 11, insérer un article additionnel ainsi rédigé:

I. - Le Titre Ier du Livre IV de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales est abrogé.

Les biens visés par les dispositions de l'alinéa précédent ont vocation à être acquis par la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés selon une procédure d'expropriation dont les modalités sont fixées ci-après.

II. - Le représentant de l’État dans le département établit, dans un délai de quatre mois suivant l'entrée en vigueur de la présente loi, un inventaire des sections de communes. Cet inventaire est communiqué, pour la partie les concernant, aux maires des communes intéressées.

III. - À compter de la réception de l'inventaire des sections de communes situées sur le territoire de la commune, le maire établit par procès-verbal publié dans les quinze jours la liste des sections de communes situées sur le territoire de la commune. Il dispose d'un délai d'un mois à compter de la réception de l'inventaire pour informer la commission syndicale du projet d'expropriation de la section de commune dont elle assure la gestion des biens et des droits ainsi que de ses modalités. La commission dispose d'un délai de deux mois pour présenter ses observations. Par dérogation à l'article L. 2411-4, son président peut convoquer une réunion extraordinaire dans un délai de quinze jours pour émettre un avis sur le projet communiqué par le maire.

Si aucune commission syndicale n'est constituée, le maire informe les ayant droit connus dudit projet, dans un délai d'un mois. Ceux-ci disposent d'un délai de deux mois pour présenter leurs observations.

Si l'un des ayants droit n'a pu être identifié ou si son domicile n'est pas connu, la notification du projet d'expropriation est valablement effectuée par affichage durant trois mois à la mairie de la commune. Ce projet fait également l'objet d'une insertion dans deux journaux d'annonces légales diffusés dans le département.

IV. - Si nul ne s'est manifesté à l'issue du délai visé au troisième alinéa du III., le maire constate par procès-verbal la clôture de la procédure de publicité et l'état de bien sans maître de la section de commune concernée. La section de commune est incorporée au domaine communal dans les conditions prévues aux quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 1123-3 du code général de la propriété des personnes publiques.

V. - 1° À l'issue du délai de deux mois visé aux premier et deuxième alinéas visé au III., le maire saisit le conseil municipal qui l'autorise à poursuivre l'expropriation des sections de commune ayant fait l'objet du procès-verbal visé au premier alinéa du III. En cas de refus du conseil municipal, le représentant de l'État dans le département se substitue à la commune pour l'ensemble de la procédure d'expropriation.

2° En cas d'approbation par le conseil municipal, le maire constitue un dossier présentant le projet simplifié d'acquisition publique qui est mis à la disposition du public appelé à formuler ses observations dans un délai de deux mois.

Par dérogation aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, le représentant de l'État dans le département, dans un délai de trois mois à compter de la réception du dossier :

- Déclare d'utilité publique le projet visé aux premier et deuxième alinéas du III;

- Procède à l'enquête parcellaire dans les conditions prévues aux articles R. 11-19 à R. 11-27 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique;

- Déclare cessibles les sections de commune et droits réels concernés;

3° Les modalités de transfert de propriété des biens visés par le présent article sont soumises aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, à l'exception de son article 12-6 et sous réserve du 2° ci-dessus.

VI. - La commune est entièrement substituée à la section de commune dans ses droits et obligations à compter du transfert définitif de propriété, notamment pour ce qui relève des usages et conventions légalement formées à cette date visés à l'article L. 2411-10.

VII. - La commune qui souhaite revendre tout ou partie de la section de commune dans les cinq ans qui suivent l'acquisition est tenue d'en informer les anciens ayants droit, dans la limite des parcelles concernées, qui peuvent s'en porter acquéreurs en priorité.

VIII. - Les dispositions du I. entrent en vigueur le 1er janvier de la quatrième année qui suit l'entrée en vigueur de la présente loi.

IX. - En conséquence, faire précéder cet article d'une division additionnelle et de son intitulé ainsi rédigés :

Chapitre III bis

Suppression des sections de communes

La parole est à M. Jacques Mézard.

Cet amendement porte sur les biens détenus par les sections de communes.

L’un des buts fondamentaux de la réforme des collectivités territoriales étant la simplification et la modernisation de notre organisation territoriale, un moyen simple d’y parvenir consiste à permettre définitivement aux communes de régler le problème des biens sectionnaires.

On dénombre aujourd’hui plus de 26 000 biens de cette nature : cette question importante concerne donc des milliers de communes, dans de nombreux départements, en particulier dans les zones rurales.

Vous faites souvent le bonheur de nos communes rurales, monsieur le secrétaire d’État, en répartissant la réserve ministérielle ; mais si vous émettiez un avis favorable sur cet amendement, des centaines de maires érigeraient sans doute des statues sur les places de leur village pour vous rendre hommage !

Cet amendement vise, très simplement, à supprimer le titre Ier du livre IV de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales, et à préciser que les biens de section ont vocation à être acquis par la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés, selon une procédure d’expropriation dont les modalités sont également fixées dans l’amendement.

Nous avons déjà utilisé la procédure d’expropriation pour la suppression des avoués ; nous pouvons fort bien y recourir pour la suppression des biens de section, ce qui permettra une indemnisation équitable de ceux qui ont la jouissance de ces biens. Je rappelle que les sections sont dotées de la personnalité morale, qu’elles sont propriétaires de biens immobiliers, mobiliers ou de droits collectifs, et que leurs ayants droit n’en ont que la jouissance collective.

Nous avons la possibilité, dans le cadre de cette réforme des collectivités territoriales, de supprimer les difficultés considérables générées par les milliers de procédures engagées chaque année.

Nous proposons de rendre plus facile, pour les maires, le recours à l’expropriation et à l’indemnisation des ayants droit, et de mettre définitivement fin à ces problèmes récurrents qui rendent très difficile la gestion de centaines et de milliers de communes.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement soulève effectivement un problème important, puisqu’il vise à mettre fin au régime des sections de communes, qui fait l’objet du titre Ier du livre IV du code général des collectivités territoriales.

Nombre de maires voient les sections de communes comme une source de contraintes et un obstacle à l’aménagement et au développement rural. Un rapport de l’Inspection générale de l’administration de 2003 a proposé des pistes pour améliorer la gestion des sections de communes. En outre, plusieurs lois successives ont tenté de faciliter le transfert aux communes des biens de section et, ce faisant, de supprimer ces sections.

Ainsi, à côté des procédures de transfert impliquant la consultation de la commission syndicale ou des ayants droit, qui sont très lourdes, la loi du 13 août 2004 a créé une procédure allégée n’impliquant ni déclaration d’utilité publique ni indemnisation des ayants droit. Cependant, la cour administrative d’appel de Lyon a considéré, en décembre 2009, que cette procédure était contraire à l’article 1er du protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ou CEDH, dans la mesure où elle rompait l’équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde du droit au respect des biens.

Le dispositif prévu au présent amendement doit être examiné à cette aune. Aussi légitime que soit son objet, il ne présente pas, à ce stade, toutes les garanties de conformité à l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme consacrant le droit de propriété, ainsi qu’au protocole additionnel à la CEDH.

Il prévoit en effet une procédure simplifiée d’expropriation pour cause d’utilité publique, qui n’offre pas les mêmes protections aux personnes concernées que la procédure normale. Ainsi, elle ne comporte pas d’enquête publique à proprement parler, avec les garanties qui l’accompagnent, telles que la présence d’un commissaire-enquêteur auprès duquel les ayants droit peuvent se manifester, pas plus qu’elle ne prévoit l’élaboration d’un rapport comportant d’éventuelles contre-propositions.

En outre, dans la procédure normale, l’existence d’un projet justifiant l’expropriation est nécessaire, et, si ce dernier n’est pas mené à bien dans les cinq ans, il doit y avoir une nouvelle enquête publique ou une rétrocession des biens. Le présent amendement ne prévoit pas un tel dispositif.

Pour ces différentes raisons, il semble plus raisonnable, tout en prenant sérieusement en compte ce problème, de s’assurer d’abord du caractère irréprochable du dispositif, afin qu’il puisse être effectivement mis en œuvre.

Je demanderai donc au Gouvernement de s’engager à présenter un projet allant dans ce sens dans un délai raisonnable, voire de créer un groupe de travail avec les signataires de cet amendement.

Si M. le secrétaire d’État prend cet engagement, je vous demanderai, mon cher collègue, de bien vouloir retirer votre amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement peut prendre cet engagement, d’autant qu’un projet de loi de modernisation agricole sera prochainement présenté à l’Assemblée nationale et au Sénat. La dernière fois que la législation a été modifiée sur ce point, c’était en 1999, me semble-t-il, lors de la loi d’orientation agricole présentée par M. Le Pensec.

C’était en 2003 !

Non, il y a eu une modification en 1999, j’en suis certain, et j’avais fait voter en 1983 une disposition qui allait dans le sens d’une municipalisation. Les deux versions sont bonnes puisqu’il y a eu deux textes, monsieur le sénateur.

Sur le fond, il est vrai que les communes soulèvent très souvent ce problème qui complique énormément leur gestion et qui crée des « microclimats » très difficiles pour le maire et pour les sous-préfets d’arrondissement concernés.

Monsieur le sénateur, je vous demande à mon tour de retirer votre amendement, car il vise à supprimer les biens de section par expropriation au profit des communes et il me semble un peu trop « radical » – non pas au sens politique mais au sens littéral – pour être accepté sans une réflexion plus approfondie qui devrait aussi prévoir les conditions d’amélioration de leur fonctionnement.

Il me semble également indispensable, au-delà de la concertation avec les élus, de prévoir une concertation avec la profession agricole. C’est la raison pour laquelle la future loi de modernisation me paraît être un pôle de discussion important. Pourquoi ? On est dans un système où les agriculteurs contractualisent avec l’Europe pour une durée de cinq ans, et cette contractualisation est fondée sur la surface agricole utile, la SAU, à laquelle on ne peut pas toucher pendant cette période. L’enjeu financier de cette contractualisation, je vous le rappelle, est la prime herbagère agro-environnementale, la PHAE, et toutes sortes de primes qui dépendent de la surface agricole utile dans laquelle on compte, bien entendu, les biens de section.

D’ailleurs, sans ces biens de section, nombre de paysans n’auraient pas le droit de s’installer puisque la surface minimum d’installation, la SMI, est en moyenne en France de 25 à 28 hectares. Dans ces conditions, beaucoup de jeunes agriculteurs sont très heureux d’avoir des biens de section pour s’installer.

Sur le fond, je pense qu’il faut moderniser le système, le faire évoluer, mais ce n’est pas à l’occasion du vote d’un amendement, si important soit-il et déposé par une personnalité aussi éminente que M. Mézard, que l’on peut régler ce problème.

Il est nécessaire de mener une concertation avec la profession agricole, parce que le revenu agricole dépend aussi de cette contractualisation. C’est l’ensemble des biens de section qui seraient supprimés. Dans votre département, monsieur le sénateur, ce sont cent à deux cents contrats qui disparaîtraient dans les mois qui viennent. Par conséquent, cela aurait des conséquences financières extrêmement lourdes pour le monde agricole.

Monsieur Mézard, l'amendement n° 506 rectifié est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

Dans plusieurs départements mais pas dans tous, monsieur le secrétaire d’État, la question des biens de section est tout à fait irritante. C’est une question ancienne, elle a une origine historique, c’est ce que l’on appelait autrefois dans un village, un secteur d’une commune, les « feux » : un certain nombre de « feux » se regroupaient et devenaient sectionnaires, c’est-à-dire qu’ils étaient propriétaires des biens alentours. Lorsque la loi de 1884 sur les communes a été votée, on a introduit peu après dans la législation le régime particulier des biens de section.

Monsieur le secrétaire d’État, cet avantage, qui était certain lorsque les sections ont été constituées, est devenu aujourd'hui pour beaucoup de communes une pénalisation.

Il est vrai que la loi de 1999 a constitué une avancée incontestable, mais il y a eu aussi la loi du 13 août 2004 dans laquelle quatre ou cinq amendements, dont j’étais l’auteur, ont été votés avec l’accord du Gouvernement, à la suite des rapports de l’Inspection générale de l’administration évoqués par M. le rapporteur il y a un instant. Cette loi a permis de nouvelles avancées, mais elle n’a pas réglé la question.

Que les choses soient claires : dans une section, si besoin est, on peut toujours exproprier, mais il faut le faire parcelle par parcelle, et c’est une procédure extrêmement longue et lourde. La section se mobilise aussitôt ; si la commission syndicale de section n’a pas été constituée, elle est créée car tous les ayants droit ont intérêt à faire bloc pour s’opposer à l’opération. C’est une pénalisation terrible pour les communes malgré les assouplissements de la loi de 1999, monsieur le secrétaire d’État, vous avez raison de le rappeler, et de la loi de 2004.

Notre collègue Jacques Mézard propose d’aller un peu plus loin et de mettre un terme à ce régime lorsque la commune et le maire estiment qu’il faut le faire, ce qui n’est pas une obligation. On ne peut donc pas dire que demain, subitement, tous les biens de section vont être supprimés. Ce n’est que dans les cas où il y aura une utilité communale, monsieur le secrétaire d’État, au sens de l’article 17 de la Déclaration de 1789 sur la propriété.

J’ai écouté tout à l’heure M. le secrétaire d’État et M. le rapporteur, mais la question qui préoccupe la commission des lois dans cette affaire, c’est moins celle de la propriété qui, dans la Déclaration de 1789, n’est pas intangible puisqu’elle peut toujours être supprimée pour cause d’utilité publique dûment constatée, que celle de l’indemnisation.

Si, du côté de la commission, le différend ne porte que sur cette question, je pense qu’on peut très bien profiter de la navette pour mettre le texte au point. Et d’ici là, nous pouvons essayer, les uns et les autres, de trouver une solution consensuelle, étant entendu – je le redis de la façon la plus claire – que l’amendement Mézard ne supprime pas les sections de communes, mais donne la possibilité au maire et au conseil municipal de mettre un terme à un régime s’il est « nuisible » pour une commune – au sens administratif du terme –, c’est-à-dire pénalisant.

Voilà, monsieur le président, les motifs pour lesquels je souhaite que nous adoptions l’amendement de M. Mézard et que nous profitions de la navette pour mettre au point le dispositif d’une façon définitive dans le sens souhaité par la commission des lois, qui ne me paraît pas déraisonnable ni incompatible avec la proposition de M. Mézard.

La parole est à M. Jean Boyer, pour explication de vote.

Je n’apprendrai rien à personne en disant que les biens de section ont quelque chose de psychologiquement très délicat. Mais je me demande si nous ne manquons pas de courage, s’ils n’appartiennent pas à un passé révolu.

Certains biens de section sont productifs – les forêts, les carrières, les plans d’eau – et doivent être dissociés des biens de section qui bloquent le développement et l’aménagement de nos communes. C’est le cas, dans certains villages, quand le propriétaire d’une maison ne peut pas construire une terrasse !

Je ne parle pas, bien sûr, des richesses patrimoniales ou des forêts, il faut les respecter. Mais certains biens de section n’ont aucune valeur sauf psychologique et provoquent, mes chers collègues, des polémiques dans les villages qui devraient être dépassées aujourd'hui.

Monsieur Mézard, nous sommes des élus de la même région : c’est une polémique qui n’a plus de raison d’être en 2010, sauf peut-être dans des cas exceptionnels.

Monsieur le secrétaire d’État, je sais que c’est facile à dire, un peu plus difficile à faire.

Nous étions intervenus sur la loi relative aux territoires ruraux, en 2005, pour décider que, lorsqu’une organisation syndicale n’avait pas payé d’impôts pendant cinq ans, la commune pouvait gérer les biens de section. Cette décision a généré des polémiques inutiles.

Monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, l’amendement de M. Mézard est peut-être un peu prématuré. Mais quand on vit dans la France profonde, dans le Cantal ou dans la Haute-Loire, on constate que des petites surfaces de biens de section peuvent bloquer l’aménagement d’un village, …

Oui !

… y compris pour créer un lagunage dans le cas de l’assainissement. Ce sont des batailles dépassées.

Je voterai l’amendement de M. Mézard, non pas par sympathie, parce que c’est un homme de bon sens, mais parce que je suis convaincu qu’il y va de l’avenir de nos territoires ruraux.

La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Monsieur Mézard, ce n’est pas ce qui était convenu.

Le sujet est important. Monsieur Charasse, contrairement à ce que vous pensez, c’est maintenant le régime unique qui nous est proposé pour les biens de section, ce n’est pas à discrétion.

Ce n’est pas à la carte !

Un certain nombre de problèmes juridiques n’ont pas été abordés et mériteraient un examen plus approfondi. On nous dit que l’on reverra le problème lors de la navette. Oui, mais vous changez un régime juridique qui est extrêmement complexe !

Monsieur Boyer, il n’y a pas que le fin fond de la France profonde qui est concerné : la Seine-et-Marne l’est aussi. Je rencontre des problèmes de sections de communes très délicats concernant les aménagements fonciers, par exemple.

Nous nous étions engagés à déposer une proposition de loi si le Gouvernement ne proposait pas rapidement une solution. Nous n’enterrons pas le projet ! Monsieur Mézard, je crois connaître un peu ces sujets : votre proposition mérite d’être approfondie. Nous sommes bien d’accord pour régler tous les problèmes de sections de communes, mais votre rédaction est incomplète et prématurée. Il faudra, par exemple, consulter la jurisprudence des tribunaux administratifs afin de ne pas répéter les erreurs des lois passées. Monsieur Mézard, vous serez spécialement désigné pour suivre ce dossier.

Quoi qu’il en soit, je demande le retrait de l’amendement.

Monsieur Mézard, l’amendement est-il retiré ?

Je comprends enfin, aujourd’hui, les réticences du Gouvernement et la raison pour laquelle nous attendons depuis de nombreuses années la solution de ces problèmes.

M. le secrétaire d’État nous a dit qu’il convenait d’attendre le projet de loi de modernisation agricole. J’ai bien compris qu’il craignait en fait les réactions du monde agricole, en particulier de la FNSEA.

Non !

Or, il n’y a pas dans les biens de section que des biens agricoles.

Bien sûr que non !

C’est une difficulté qui touche de nombreuses communes, y compris en dehors du secteur agricole.

Monsieur le président de la commission des lois, j’ai entendu le reproche sur la construction juridique de l’amendement. On me dit qu’il n’y a ni enquête publique, ni commissaire enquêteur et que l’on n’a pas prévu le cas où l’expropriation n’est pas réalisée dans les cinq ans après la déclaration d’utilité publique, conformément au droit commun.

Cela étant, le 23 décembre dernier, on a été moins exigeants, concernant la suppression des avoués, sur le code de l’expropriation. Ce n’est donc pas un argument.

C’est un engagement !

Monsieur le président de la commission des lois, j’ai entendu votre propos. Je souhaite que M. le secrétaire d’État s’engage une bonne fois pour toutes à résoudre ce problème. Et je suis tout à fait d’accord avec mon collègue Jean Boyer : ce sont des problèmes qu’il faut définitivement régler.

Alors même que nous sommes en 2010, nous en sommes encore aujourd'hui à plaider sur les « feux », une notion antérieure à la Révolution française !

Absolument !

C’est la France !

Certes, tout cela est extrêmement intéressant sur le plan historique, mais soyons raisonnables ! Dans une loi qui se veut une loi de modernisation, il convient de régler les vrais problèmes de terrain, dont celui-ci !

Toutefois, eu égard aux engagements de M. le président de la commission des lois, je retire mon amendement.

L'amendement n° 506 rectifié est retiré.

Chapitre IV

Regroupement de départements et de régions

La parole est à M. Gérard Le Cam, sur l'article.

Comme pour les autres articles, nous ne nous opposons pas au renforcement des coopérations entre collectivités locales, ni même à leur fusion éventuelle, mais nous refusons toute automaticité, toute contrainte autoritaire et toute précipitation.

Nous souhaitons que les assemblées délibérantes concernées soient toujours à l’initiative des procédures, qu’il y ait concordance des délibérations pour poursuivre celles-ci et que la décision finale revienne aux citoyens.

Aussi, nous ne pouvons pas accepter les termes de cet article, qui, sans le mentionner officiellement, vise à favoriser la fusion des départements.

En effet, nous sommes pour le moins dubitatifs sur cet article qui prévoit qu’une procédure de fusion est automatiquement lancée par le préfet dès lors qu’un conseil général en aura fait la demande. Nous refusons que le ou les autres départements concernés soient contraints d’examiner cette demande et d’y répondre dans un délai de six mois. L’enjeu est d’importance, et ce délai peut s’avérer insuffisant pour examiner l’ensemble des conséquences d’une telle fusion. En fait, nous nous trouvons là dans le cas de figure d’une OPA qui peut, certes, être amicale, mais peut tout autant être hostile.

Quelle que soit la motivation de la demande, celle-ci doit être étudiée. Or, à défaut de délibération, la décision est supposée être acceptée.

Dès lors que la procédure de fusion est lancée, elle peut être conduite à son terme, même si l’un des départements n’est pas favorable, ce que nous ne saurions accepter.

En effet, une fois la demande formulée par un département, la machine est mise en route, et rien ne peut l’arrêter si le préfet en décide ainsi. C’est dire le rôle primordial, qui lui est, une nouvelle fois, attribué, celui-ci pouvant aller à l’encontre des décisions d’une assemblée élue.

Dans le cas de délibérations concordantes des conseils généraux concernés, une fusion de départements peut être réalisée sans que les citoyens soient consultés.

Pour notre part, nous considérons que les citoyens doivent être appelés à se prononcer dans tous les cas, et que leur décision s’impose.

Aussi, après l’organisation d’une consultation et un vote contre la fusion proposée, nous ne saurions accepter qu’une loi impose ce que le peuple a refusé.

Dans ces conditions, vous comprendrez, mes chers collègues, que nous vous proposions une série d’amendements visant à modifier ces dispositions. Si aucun d’entre eux n’est adopté, nous voterons contre l’article 12.

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement, sur l'article.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la volonté du Gouvernement est, me semble-t-il, de faire disparaître à terme – j’y insiste ! – les départements, …

Eh oui !

… et ce par deux voies : la création des conseillers territoriaux, par le biais desquels les départements vont s’évaporer, selon l’expression de M. Balladur, dans les régions, mais aussi les fusions, celle des départements…

Ce sont les régions qui vont disparaître !

… ou des régions et, plus bizarrement encore, à l’article 13 bis, la création, en métropole, de véritables collectivités d’outre-mer issues de la réunion d’une région et des départements qui la composent.

Au départ, le Gouvernement avait prévu un vote dans l’ensemble des communes des départements concernés.

Pour autant, évite-t-on le risque d’« OPA », amicale ou inamicale ? Je ne le crois pas.

Au demeurant, je m’interroge sur l’intention véritable du Gouvernement. Il est tout de même impensable que le Gouvernement ait pu élaborer ces trois articles en prévoyant un vote dans l’ensemble des communes de tous les départements concernés et de toutes les régions concernées, sauf à croire que les personnes ayant rédigé ce projet de loi avaient la tête ailleurs ! Mais je demande à être convaincu…

Où est donc la véritable intention du Gouvernement ?

En encourageant les fusions de départements et de régions, je crains que vous ne vous engagiez dans un processus dont vous n’avez pas réellement mesuré la portée ! Sans vous en rendre compte, vous allez ouvrir la voie aux régionalismes, voire à certains ethnicismes, …

Voilà !

… que l’on croyait avoir bannis depuis la Révolution française précisément en ayant créé les départements.

Éclater la France !

Faudra-t-il, oui ou non, rattacher la Loire-Atlantique à la Bretagne, opposant ainsi les départements et, par là même, les élus entre eux ? En Alsace, certains pourront avoir la tentation de créer une sorte de territoire « d’outre-terre » entre les Vosges et le Rhin, sur le modèle de la Martinique. C’est en ces termes que se posera le débat !

Dès lors que l’on encourage ces fusions, comment pourra-t-on résister aux demandes de scission, de défusion ? Que répondrez-vous, monsieur le secrétaire d'État, à ceux qui demanderont, par exemple, à Saint-Jean-de-Luz ou ailleurs, la création d’un département basque ?

Ce sont là, à mon avis, des évolutions qu’un législateur sage ne devrait pas encourager ! Même si je note les inflexions très importantes que la commission des lois a apportées en catimini au texte initial du Gouvernement, …

Ah non ! Pas en catimini !

… je considère que ce texte reste dangereux.

En conséquence, je vous invite, mes chers collègues, à ne pas voter cet article.

L'amendement n° 223, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Gérard Le Cam.

Monsieur le secrétaire d'État, le regroupement de départements n’était pas jusqu’à présent prévu dans la loi, mais vous voulez l’imposer avec l’article 12.

Votre objectif est de créer, de toutes les façons possibles, des entités territoriales élargies pour les faire entrer dans la compétition, la concurrence, entre les territoires. De votre point de vue, cela suppose in fine la suppression des départements, ce qui passe par la création d’un élu commun au département et à la région et la suppression de la clause de compétence générale, mais vous ne pouvez évidemment pas le dire clairement !

Il en va de même des départements concernés par la création de métropoles, que nous avons évoquées hier, et qui vont se retrouver à gérer des territoires pauvres et étendus sans disposer des moyens financiers nécessaires qui auront été captés par ladite métropole.

Vous voulez intégrer dans la loi des dispositions contraignantes pour les habitants et leurs élus, et vous donnez au Gouvernement une marge d’appréciation importante pour juger de l’opportunité d’un projet et pour s’y opposer.

En réalité, vous lui donnez tout pouvoir en matière de regroupement : il peut accepter ou non la demande, organiser ou non la consultation des populations dans le cas où tous les conseils généraux sont d’accord et faire fi, s’il le souhaite, de l’avis issu de la consultation des populations qu’il aura pourtant lui même organisée. Ainsi, vous vous passez de l’avis et de la décision des conseils généraux, puisque ceux qui n’ont jamais émis un quelconque souhait de fusion seront réputés accepter celle-ci s’ils n’ont pas délibéré dans les six mois suivant la notification qui leur aura été adressée par le préfet, un délai bien court, je le rappelle.

Le projet de loi du Gouvernement permettait même à des conseils généraux d’imposer à d’autres conseils généraux non demandeurs leur décision de se regrouper. Le résultat des votes des électeurs était en effet comptabilisé sur l’ensemble du périmètre correspondant au projet de regroupement, tous départements confondus, ce qui est, là encore, contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales.

La commission des lois a adopté un amendement qui va dans le bon sens : l’accord de la population dans chaque département est désormais exigé pour tout regroupement. Toutefois, elle n’a pas remis en cause le fait que le Gouvernement aura finalement la haute main sur la décision.

Nous demandons la suppression de l’article 12 non seulement parce que nous nous opposons à la disparition des départements, mais aussi parce que les modalités envisagées sont antidémocratiques.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement est contraire à la position de la commission. Nous voulons offrir aux collectivités qui le souhaitent la possibilité de se regrouper sur une base volontaire, ce qui constitue un immense progrès.

Le dispositif, tel que modifié par la commission, garantit, en outre, que le regroupement n’aura lieu qu’avec l’accord unanime de chacune des collectivités concernées ou celui de leur population respective, ce qui évite l’OPA inamicale que vous avez évoquée tout à l'heure, mon cher collègue.

Dans ces conditions, la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement a également émis un avis défavorable sur cet amendement.

L’objectif du Gouvernement n’est absolument pas de favoriser les fusions de départements. En revanche, celui-ci veut donner aux départements qui souhaitent se regrouper les moyens de le faire, mais ce uniquement bien entendu sur la base du volontariat.

On a pu le lire dans la presse, plusieurs départements ont déjà pris position.

Absolument !

Je peux citer les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, …

La Corse ?

… les départements normands, etc.

Par ailleurs, je veux dire à M. Chevènement qu’aucune disposition ne permet ni n’autorise la scission d’une partie d’un département, répondant en cela à son interrogation sur l’exemple basque. Nous sommes tout à fait sur la même ligne, monsieur le sénateur.

La parole est à M. Michel Boutant, pour explication de vote.

Je souhaite laisser un instant de côté le niveau conceptuel pour revenir au niveau factuel.

L’article 12 me pose quelques problèmes. Je siège aux côtés de mon ami Gérard Miquel, président du conseil général du Lot, et je suis moi-même président du conseil général de la Charente. Nous pensions peut-être fusionner nos deux départements…

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Bonne idée !

M. Michel Boutant. … et donner ainsi naissance à un petit Charlot ou à une petite Charlotte !

Je me suis alors dit que la Charente pourrait lier ses destinées sentimentales avec celles de la Haute-Vienne, unissant à la fois la porcelaine et le cognac, à défaut de marier le cognac et la truffe. Mais il se trouve que ces départements appartiennent à deux régions.

Expliquez-moi, monsieur le secrétaire d'État, en quoi consiste la simplification du « millefeuille territorial » auquel vous faites souvent allusion ? Comment les conseillers territoriaux de la Charente pourront-ils siéger au conseil régional du Limousin, et ceux de la Haute-Vienne à celui de Poitou-Charentes ? En effet, l’article 12 permet la fusion des départements n’appartenant pas aux mêmes régions. Voilà une difficulté supplémentaire qui se fait jour ici.

Pour cette raison, vous le comprendrez, mes chers collègues, le groupe auquel j’appartiens votera cet amendement de suppression.

La parole est à M. Bruno Sido, pour explication de vote.

Hier soir, fort tard, nous évoquions, de façon tout à fait intéressante, les communes nouvelles. Aujourd’hui, la discussion porte sur les départements nouveaux et, bientôt, sur les régions nouvelles, ce qui est tout aussi important !

Avec les mêmes élus !

Sur ce sujet, la lecture du projet de loi ne m’a pas permis de bien comprendre ce qui est proposé. Certes, les propos tenus tout à la fois par M. le rapporteur et M. le secrétaire d’État éclaircissent quelque peu la situation.

Si je me réfère à l’alinéa 4 de l’article 12, je ne vois pas comment le cas de figure d’une « OPA inamicale » d’un département sur un autre pourrait se produire.

Dans le cadre d’un référendum commun !

Nous l’avons dit et redit hier, et M. Mercier s’est d’ailleurs fait l’avocat de cette cause, un accord unanime est indispensable. Dans ces conditions, pourquoi lit-on à l’article 12 la phrase suivante : « À la demande d’un ou plusieurs conseils généraux, des départements formant un territoire continu peuvent être regroupés en un seul » ? Il faudra que nous nous expliquions plus précisément sur ce point lors de l’examen d’amendements ultérieurs.

À l’alinéa 6, on peut également lire : « Si le Gouvernement décide de donner suite à la demande ». Entre nous soit dit, on ne voit pas pourquoi tel ne serait pas le cas !

Dès lors, en cas de délibérations concordantes des conseils généraux, la consultation de la population n’est pas obligatoire, ce qui n’est pas normal ! Les personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces départements doivent être consultées. En outre, comme nous l’avons prévu pour les communes nouvelles, il faut que la moitié de la population – et non les trois cinquièmes ! –s’exprime. Je soutiendrai donc l’amendement n° 541 déposé par Michel Charasse.

Par ailleurs, il faut tordre le cou à l’adage selon lequel « qui ne dit mot consent ». Si un département ne se prononce pas dans les six mois sur le projet de regroupement, cela ne signifie pas qu’il y est favorable, bien au contraire !

Or il est précisé à l’alinéa 5 que, dans ce cas, « la décision est réputée favorable ». Je ne souscris pas à une telle procédure. En effet, si un département ne formule pas d’avis dans un délai de six mois, cela veut dire qu’il est contre le projet de regroupement !

Il n’a qu’à le dire !

Dans notre droit positif, notamment en matière fiscale, une absence de réponse équivaut à une réponse négative, car on considère que l’information n’a pas forcément été transmise : le courrier a pu se perdre ou le téléphone sonner dans le vide !

Ou bien internet n’a pas fonctionné !

M. Bruno Sido. Il est vrai que, pour des questions aussi importantes, l’occurrence serait rare !

Je ne suis pas juriste, je suis un Français moyen qui comprend les procédures « normales ». Il est faux de prétendre qu’un silence équivaut à un acquiescement. Nous devrons débattre très sérieusement de ce point !

Très bien !

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Nous sommes favorables à cet amendement de suppression de l’article.

Monsieur le secrétaire d’État, vous l’avez affirmé tout à l’heure – je vous ai écouté avec intérêt –, vous n’êtes pas pour la fusion des départements.

Oui ! La fusion autoritaire !

Mon éminent collègue Daniel Raoul me le disait en aparté, dans ce texte, finalement, on a toujours le sentiment que le Gouvernement ne dit pas ce à quoi il veut arriver.

Monsieur le secrétaire d’État, nous l’avons bien compris, vous êtes pour les communes, les départements et les régions. Vous êtes également pour les fusions de communes, de régions et de départements. Par ailleurs, vous ne voulez pas que ces regroupements soient perçus comme des suppressions de communes, de départements et de régions.

Ils doivent s’effectuer sur la base du volontariat !

Vous avez dû envoyer vos préfets expliquer cette situation trouble. Elle prête en effet le flanc à quantité d’intentions supposées, devinées ou induites, ce qui engendre un véritable malaise.

Or les préfets ont défendu le projet de loi du Gouvernement…

Ils n’ont pas réussi !

… et non pas le texte de la commission !

En lisant attentivement le projet qui nous est soumis, je relève, comme M. Sido, que, « en cas de délibérations concordantes de l’ensemble des conseils généraux intéressés, [le Gouvernement] peut consulter » la population. Il pourrait donc se produire des fusions de départements sans que la population soit consultée.

Sur l’avenir de notre organisation territoriale, toutes les idées sont possibles ! À une époque, M. Juppé s’était déclaré favorable à la suppression des départements. Pour notre part, nous ne partageons pas cette position, qui a toutefois le mérite de la clarté.

En effet, le département, comme la commune, sont des institutions que nous portons dans notre cœur : nous sommes les citoyens d’un département. Si un sentiment d’appartenance régional est en train de naître, il faudra du temps pour que les gens s’approprient véritablement la région – c’est d’ailleurs ce que nous souhaitons –, comme ils ont adopté, au fil des décennies, le département.

Monsieur le secrétaire d’État, notre position est donc très claire. Nous voterons pour l’amendement de suppression de l’article 12, et notre position sera identique concernant les régions.

Nous respectons la liberté locale, celle des assemblées élues.

Mais si deux départements veulent fusionner, vous le leur interdisez !

Si des départements souhaitent fusionner, il faut que les deux ou trois assemblées départementales concernées expriment leur accord, par un vote concordant. Ensuite, le peuple doit être consulté. Nous défendons clairement le respect des libertés locales et du suffrage : telle est notre position !

Selon les termes du projet de loi du Gouvernement et du texte adopté par la commission, le Gouvernement « peut » consulter la population. C’est seulement en l’absence de délibérations concordantes que la consultation deviendra obligatoire ! Réfléchissez-y bien, mes chers collègues ! Si les élus d’un département, qui sont élus au suffrage universel, ne sont pas d’accord avec un projet de regroupement, le Gouvernement aura alors la faculté de dresser la population contre eux. Voyez-vous les conséquences d’une telle situation ?

C’est qu’ils ne sont pas à l’écoute de la population ! Allez voir en Martinique et en Guyane !

C’est peut-être vrai, monsieur le président de la commission des lois, mais la population les a élus !

Notre position est claire, simple et précise : les libertés locales et le suffrage universel doivent être respectés, ce qui signifie que les assemblées concernées doivent se prononcer de manière concordante pour qu’un regroupement de départements soit possible. C’est pourquoi nous ne voterons ni cet article ni le suivant !

La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur vient de prononcer le mot clé, celui de « malaise », qui pèse sur les décisions que nous sommes amenés à prendre depuis quelques jours. Il traduit les hésitations, les errements sémantiques du Gouvernement, qui a évoqué pêle-mêle la « fusion-absorption », la « fusion » ou encore l’ « évaporation ». À toute force, on veut maintenant regrouper ! Depuis vingt-quatre heures, le mot d’ordre est : « Regroupons ! »

Je l’ai bien compris, le Gouvernement ne veut rien brusquer. Ce faisant, il reste au milieu du gué.

Il est tout à fait légitime que deux départements aient l’ambition de se regrouper pour atteindre un niveau démographique et économique critique leur permettant un meilleur développement. Mais, avec la rédaction qui nous est soumise, il suffirait – je rejoins ici les propos de notre collègue Bruno Sido – que l’un des deux aspire à un tel regroupement pour que l’autre, faute de moyens d’expression suffisants, soit victime d’une sorte d’OPA.

Ce texte est donc mauvais, parce qu’on peut l’interpréter de manières très différentes.

Par ailleurs, l’institution du département, qui est biséculaire, dépasse largement le cadre d’une entité géographique peuplée par une population déterminée. Il s’agit véritablement d’une communauté d’histoire et de destin, qui a toute sa légitimité pour exprimer, à l’occasion d’une consultation, ce qu’elle souhaite.

Le flou de ce texte révélant, d’une certaine manière, vos intentions, monsieur le secrétaire d’État, nous voterons l’amendement n° 223 tendant à supprimer l’article 12.

La parole est à M. Alain Fouché, pour explication de vote.

Je rejoins tout à fait la position exprimée par M. Bruno Sido. L’accord des départements est bien évidemment indispensable pour procéder à leur fusion, tout comme la consultation des populations concernées.

Que disons-nous d’autre ?

Il serait tout de même contradictoire d’évoquer sans cesse cette consultation et de ne pas la mettre en œuvre dans le cas qui nous occupe !

Au demeurant, nous sommes sur le point d’examiner un certain nombre d’amendements qui nous permettront de « rectifier le tir » à cet égard.

Il convient également de limiter les pouvoirs des préfets dans ces domaines. Nous évoquions tout à l’heure la loi Marcellin, que je connais bien puisque j’ai été élu dans le cadre d’une fusion de communes. Pourquoi cette loi, qui n’était pas mauvaise en soi, a-t-elle échoué ? Les causes sont à rechercher dans l’application qui en a été faite.

Tout d’abord, les préfets ont décidé de fusionner les communes en établissant un plan de fusion de communes qui a été rejeté par l’ensemble des maires en raison de son caractère autoritaire.

Tel n’est pas le cas aujourd’hui !

Ensuite, les crédits affectés étaient insuffisants. Par exemple, si une commune fusionnée avait deux stades à restaurer, un seul faisait l’objet d’une intervention.

Pour ces deux raisons essentielles, la loi Marcellin est tombée en désuétude, son application s’avérant insatisfaisante.

Par conséquent, je suis très clair sur ce point, les préfets ne doivent pas prendre trop d’importance. Telle n’est pas l’évolution actuelle, ce qui me choque parfois.

La parole est à M. Gérard Miquel, pour explication de vote.

S’il est un secteur pour lequel nous avons besoin de proximité, c’est bien le secteur social ! Or le département s’est vu confier des missions très larges dans ce domaine, puisque, au travers de diverses lois, nous lui avons transféré la gestion de tout le champ social.

Nous avons démontré, dans chaque département de France, que nous gérions ce secteur de façon beaucoup plus efficace que ne le faisait l’État précédemment.

Aujourd’hui, on nous propose de regrouper des départements, qui peuvent en effet se trouver unis par certaines affinités. Bien que Michel Boutant m’ait proposé de réunir nos départements, je lui fais remarquer que ces derniers sont un peu éloignés !

En revanche, mon collègue René Teulade, sénateur de la Corrèze, pourrait me faire une proposition similaire, puisque nos deux départements entretiennent des liens forts, qui se traduisent par des partenariats dans un grand nombre de domaines.

Mais qu’en serait-il, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, s’il nous venait à l’esprit de fusionner nos deux départements ? Nous élirions des conseillers territoriaux dans chacun d’eux.

Vous n’avez pas lu le texte !

On ne vous force pas à fusionner !

Quelle caricature !

Où ces conseillers territoriaux siégeraient-ils ? Alternativement, aux conseils régionaux du Limousin et de la région Midi-Pyrénées ? Comment le système pourrait-il fonctionner ? C’est tout simplement impossible ! En effet, mon département aurait la possibilité de fusionner avec des départements, comme le Cantal et le Lot-et-Garonne, appartenant à des régions différentes.

Un tel système ne tient pas : s’il peut s’appliquer dans certains cas, il est inenvisageable dans la plupart des départements de France.

Quand on présente un texte de cette importance, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, il faut avoir le courage d’afficher ses intentions. En réalité, vous souhaitez la fusion des communes dans le cadre de communautés élargies et l’« évaporation » des départements dans le cadre des régions. Voilà ce que nous pensons !

C’était déjà la volonté affichée par M. Balladur et par M. Attali dans leurs rapports. Vous revenez à cet objectif, mais sans l’afficher. Il reste qu’au travers de ce texte, en douce, nous nous dirigerons immanquablement vers un tel résultat.

Nous serons dans l’impossibilité de gérer des départements, avec toutes les charges qui ont été transférées et un très faible nombre d’élus. Vous nous dites que vous allez réaliser des économies, mais nous dépenserons beaucoup plus d’argent parce que nous aurons besoin d’une administration beaucoup plus puissante qui travaillera aux lieu et place des élus.

Nous refusons ces perspectives et nous continuerons à nous battre. C’est la raison pour laquelle nous voterons pour cet amendement de suppression et contre l’article 12. La richesse de la France s’exprime au travers de ses collectivités territoriales.

Nos concitoyens sont attachés au département ; ils le prouvent à chaque fois que nous procédons à des consultations. Dans mon département, monsieur le ministre, la participation aux élections cantonales s’élève à plus de 80 %. Nous sommes bien loin des faibles taux de participation qui caractérisent les élections européennes !

C’est le signe que les électeurs sont très attachés aux départements. Ne cassons pas quelque chose qui fonctionne. Les départements sont des collectivités qui ont une histoire et qui apportent des services à la population. C’est le lieu où s’exerce la solidarité sociale et territoriale. Avec ce texte, vous la mettrez à mal, immanquablement.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Je me suis déjà exprimée à plusieurs reprises, mais je tiens à réitérer brièvement notre analyse.

Le projet du Gouvernement a une logique. Cette logique, exprimée par le comité Balladur et relayant vraisemblablement la pensée présidentielle, consiste en une réorganisation totale de notre architecture institutionnelle locale. Celle-ci comprend à la fois la suppression de la commune telle que nous la connaissons, afin de réduire leur nombre – le chiffre de 5 000 communes a été avancé –, la suppression des départements et l’émergence de régions plus importantes. On voit bien en effet que les régions telles qu’elles existent aujourd’hui, avec les métropoles et les départements « croupions », n’ont aucune possibilité de devenir des référents, en particulier sur le plan économique. Des régions élargies devraient voir le jour, sur le modèle des provinces ou des que l’on connaît chez nos voisins européens.

Évidemment, le Gouvernement ne peut pas afficher cette cohérence, face aux doutes et aux craintes exprimés par nos concitoyens et par les élus, attachés à la démocratie locale.

À force d’édulcorer le projet pour le rendre présentable – édulcoré à son tour par la commission des lois pour le rendre encore plus présentable –, on aboutit à une organisation d’une confusion et d’une complexité extrêmes, qui va inexorablement favoriser la mise en œuvre du projet global que vise le Gouvernement. La création des communes nouvelles et des métropoles – c’est-à-dire le « vidage » des départements – combinée à l’impuissance des régions va permettre au Gouvernement de réaliser ses desseins.

Ces réformes seront doublées d’une insuffisance de ressources, dans la mesure où le pouvoir veut faire supporter la révision générale des politiques publiques, ou RGPP, par les collectivités territoriales.

Si nous mettons le doigt dans l’engrenage, aussi édulcoré ou présentable que soit le projet qui nous est présenté, nous irons immanquablement vers la suppression des communes et des départements et vers l’éclatement de l’organisation territoriale que nous connaissons aujourd'hui.

Pour ces raisons, je crois qu’il vaut mieux s’abstenir d’emprunter le chemin proposé par le Gouvernement.

La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

Ah, le département ! Son histoire est ancrée dans la France moderne, c’est-à-dire celle qui est née à la Révolution française, au point qu’il évolue parallèlement à la démocratie et à la République.

À peine tombée la Bastille, c’est la circonscription que choisit la monarchie constitutionnelle à la place des provinces, et que confirment la République, le Directoire, le Consulat, l’Empire, la Restauration, la monarchie de Juillet, le Second Empire, et la République, qui lui donne son organisation de base dès 1871, et le charge même de défendre la République par la loi Tréveneuc du 15 février 1872.

Pourquoi ? Parce que, mes chers collègues, le département avec son assemblée, le conseil général, c’est l’unité de la nation et l’autorité de l’État, mais c’est aussi le contrepouvoir que réclamaient les physiocrates, Montesquieu, Rousseau, et plus tard Tocqueville. Au lendemain de Sedan, c’est la première organisation administrative de la démocratie naissante et de la future République, le contrepouvoir pour empêcher le retour des préfets de l’Empire.

C’est alors que l’organisation administrative actuelle de la France est fondée. Le département est, depuis cent quarante ans, la base non seulement de l’administration française mais également – et j’appelle votre attention sur ce point – de l’élection du pouvoir législatif, puisque l’élection du Sénat et de l’Assemblée nationale se fait sur une base départementale.

Malgré les vicissitudes qu’a connues le département de 1789 à aujourd’hui, j’appelle votre attention sur le fait qu’aucun pouvoir républicain, aucun programme républicain à aucun moment n’a jamais demandé la suppression du département. Le département, mes chers collègues, c’est de la porcelaine ! On ne peut pas y toucher sans précautions et sans un minimum de réflexion. On ne peut pas, en particulier, me semble-t-il, priver le citoyen d’un bien qui lui appartient depuis la Révolution, qu’il a fait sien, qui lui est devenu naturel, évident, même s’il n’y songe pas tous les jours, tant et si bien que le peuple ne s’est jamais dressé contre les départements et n’a jamais demandé leur suppression.

Certes, monsieur le ministre, dans cette affaire, on ne peut pas s’opposer à l’évolution. On l’a acceptée dans les années 1960-1970 lorsque les départements de la région parisienne ont été créés et qu’il a fallu découper les gros départements de la région parisienne en plusieurs départements moins importants. L’institution n’est donc pas intouchable et doit, elle aussi, évoluer avec son temps.

L’amendement de nos collègues communistes nous invite, au fond, à une réflexion qui doit avoir une conclusion très simple : le maintien du département doit rester la règle.

Très bien !

M. Michel Charasse. Sa suppression ou sa fusion doit être l’exception. L’évolution, oui, mais rayer d’un trait de plume cent quarante ans d’histoire, c’est impossible !

C’est la raison pour laquelle, sans aller peut-être jusqu’à la suppression de l’article – je ne sais pas quel sera le sort de cet amendement –, nous devons prendre les précautions nécessaires pour préserver ce bien commun de la République qu’est le département.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Tout est dit ! Je n’ai rien à ajouter ni à retrancher aux propos de votre collègue Michel Charasse. En particulier, il a bien fait de rappeler que le département sert de cadre aux élections sénatoriales, mais qu’il sert également de base pour le découpage des circonscriptions législatives que le Parlement vient d’adopter.

Or ce projet de loi a été voté du côté droit de l’hémicycle, mais pas du côté gauche. Je ne voudrais pas être trop cruel, mais je me souviens avoir entendu certains d’entre vous plaider pour des circonscriptions régionales… Le cadre du département a été privilégié, ce qui prouve bien l’attachement du Gouvernement à ce dernier.

J’ai écouté avec beaucoup d’attention les prises de position des uns et des autres, mais certains propos sont tout de même très caricaturaux. Au sujet du chapitre IV, intitulé « Regroupement de départements et de régions », et de l’article 12, l’exposé des motifs du projet de loi est très clair sur les intentions du Gouvernement : « Le Gouvernement souhaite faciliter et non imposer des regroupements entre régions ou entre départements. […] C’est pourquoi la procédure de regroupement proposée par le projet de loi repose exclusivement sur l’initiative des collectivités intéressées.

« L’article 12 met fin à un vide juridique. À la différence des dispositions de l’actuel code général des collectivités territoriales sur le regroupement des régions » – article L.4123-1, introduit en application de la loi du 5 juillet 1972 –, « il n’existait pas de procédure similaire pour les départements. Cette procédure, qui repose sur le volontariat des collectivités concernées, permettra d’offrir un cadre rénové pour les initiatives que souhaiteraient prendre les élus locaux. Le projet de regroupement doit nécessairement reposer sur l’initiative de l’un ou de l’ensemble des conseils généraux intéressés. Si le Gouvernement estime qu’il y a lieu de poursuivre la procédure, la consultation des électeurs résidant sur le territoire concerné par le projet de regroupement est facultative si tous les conseils généraux se sont prononcés en faveur du projet, obligatoire dans le cas contraire ».

Comme vous pouvez le constater, la lecture de l’exposé des motifs du projet de loi concernant cet article permet de clarifier les intentions du Gouvernement.

Je mets aux voix l'amendement n° 223.

Je suis saisi de douze amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 541, présenté par MM. Charasse, Milhau, Vall, Plancade, Chevènement, Tropeano et Collin, est ainsi libellé :

Alinéas 4 à 10

Remplacer ces alinéas par trois alinéas rédigés :

« Art. L. 3114-1. - I. - À la demande de leurs conseils généraux, des départements concernés formant un territoire continu peuvent être regroupés en un seul.

« II. - En cas de délibérations concordantes de l'ensemble des conseils généraux intéressés, le Gouvernement ne peut donner suite à la demande qu'avec l'accord des personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces départements.

« Cette consultation sera organisée selon les modalités définies aux articles L.O. 1112-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. »

La parole est à M. Michel Charasse.

L’objet de cet amendement est très simple : on ne peut pas fusionner deux départements sans leur demande conjointe et sans l’accord de leur population par référendum.

Très bien !

L'amendement n° 538 rectifié bis, présenté par MM. Chevènement, Collin, Barbier, Baylet, Charasse et Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 4

1° Remplacer les mots :

d'un ou plusieurs

par le mot :

des

2° Après les mots :

conseils généraux

insérer le mot :

concernés

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement.

Cet amendement vise à rédiger ainsi l’alinéa 4 : « À la demande des conseils généraux… », en remplaçant les mots « d’un ou plusieurs » par le mot « des ». Autrement dit, la demande doit émaner de tous les conseils généraux.

À cet égard, je partage le point de vue de M. Charasse, point de vue qu’ont également exprimé M. Sido et plusieurs de nos collègues : les électeurs doivent obligatoirement être consultés dans chacun des départements concernés, dans les conditions de majorité que nous avons rappelées hier.

Je pense exprimer ainsi un vœu partagé par tous les sénateurs, monsieur le ministre.

Permettez-moi d’ajouter quelques mots sur le département basque. Monsieur le ministre, vous m’avez dit qu’aucune scission n’était envisagée. Certes, mais dès lors que vous encouragez les fusions, que vous vous lancez dans le meccano territorial, comment résisterez-vous à la demande de certaines minorités actives lorsqu’elles proposeront la création d’un département basque ?

L'amendement n° 401 rectifié, présenté par MM. Sueur, Bel, Collombat, Peyronnet et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 4

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Cette demande doit être effectuée par l'ensemble des conseils généraux concernés.

II. - Alinéa 5

Supprimer cet alinéa.

III. - Alinéa 7

Rédiger ainsi cet alinéa :

Il consulte les personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces départements sur l'opportunité de ce regroupement.

IV. - Alinéa 8

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Claude Jeannerot.

À ce stade du débat, l’essentiel a été dit. Il a été dit par nos collègues de l’UMP, qui ont parfaitement argumenté afin que la Haute Assemblée aille beaucoup plus loin en matière de respect de l’autonomie et de la liberté de choix de l’ensemble des conseils généraux concernés. Le respect de ces principes est pour nous un impératif absolu.

Pour garantir le respect de ces principes, il convient de modifier le projet de loi qui dispose que le Gouvernement « peut consulter » les personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant aux départements concernés et de prévoir qu’une telle consultation est impérative pour permettre un éventuel regroupement.

En d’autres termes, il nous semble que les garanties de démocratie offertes dans le texte ne sont pas suffisantes. Nous souhaitons aller le plus loin possible afin de garantir le respect de l’autonomie et de la liberté de choix des collectivités territoriales.

L'amendement n° 610, présenté par M. Doligé, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 4 et alinéa 5, première phrase

Après les mots :

conseils généraux

insérer les mots :

d'une même région ou de régions différentes

II. - Alinéa 11

Compléter cet alinéa par les mots :

qui en tirera les conséquences éventuelles sur les limites régionales et sur la composition des assemblées régionales

Cet amendement n'est pas soutenu.

L'amendement n° 224, présenté par Mmes David et Mathon-Poinat, M. Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 4

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

L'avis du comité de massif compétent est requis dès lors que l'un des départements intéressés comprend des territoires de montagne au sens de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 modifié.

II. - Alinéas 5 et 7

Après les mots :

conseils généraux intéressés

insérer les mots :

et, le cas échéant, des comités de massif

La parole est à M. Jean-François Voguet.

Notre collègue Annie David ne pouvant être présente cet après-midi, je présenterai cet amendement à sa place.

Tout comme l’amendement adopté à l’article 3 visait à prévoir la consultation, au sein des conseils communautaires, des collèges spécifiques regroupant les communes de montagne sur les décisions ayant un impact sur la vie de leur population, l’amendement n° 224 tend à rendre obligatoire la consultation des comités de massif lorsque les départements sont concernés par des regroupements.

En effet, leur avis est primordial afin de permettre un aménagement harmonieux et cohérent du territoire dans la mesure où les massifs sont caractérisés par une hétérogénéité géographique, économique et sociale nécessitant une approche différenciée. Cette hétérogénéité peut exister au sein d’un même département. C’est le cas en Isère, en région Rhône-Alpes, ce département présentant les paysages les plus hétérogènes. Les massifs du Vercors, de la Chartreuse, de Belledonne ou encore de l’Oisans se distinguent tant par leurs caractéristiques géographiques et leur biodiversité que par leurs activités économiques et agricoles, et la densité de leur population.

La politique, et plus spécifiquement la politique en faveur de la montagne, doit prendre en considération ces différents aspects et reconnaître la spécificité des zones de montagne. Tel est le rôle notamment des élus siégeant au sein des comités de massifs, qui ont en charge la coordination des actions publiques dans le massif. Ils prennent en compte dans les politiques publiques l’hétérogénéité des populations et des territoires.

Compte tenu de la spécificité des territoires de montagne, qui nécessitent des dispositions particulières, les comités de massif doivent donc être obligatoirement consultés en cas de projet de regroupement. Ils pourront ainsi déterminer si le regroupement envisagé a du sens en termes d’aménagement du territoire.

Dans un souci de cohérence territoriale, je vous demande, chers collègues, de bien vouloir adopter cet amendement.

L'amendement n° 539 rectifié, présenté par MM. Collin, Barbier, Baylet, Plancade, Fortassin, Milhau et de Montesquiou, Mme Laborde et MM. Tropeano et Charasse, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Yvon Collin.

Cet amendement, comme les amendements n° 541 et 538 rectifié bis, défendus ardemment et avec talent par Jean-Pierre Chevènement et Michel Charasse, est relatif à la consultation des conseillers généraux en vue de leur regroupement.

Le projet de loi prévoit de donner la faculté aux conseils généraux de se regrouper à la demande de l’un ou de plusieurs d’entre eux.

Le présent amendement vise à prévoir que la demande de regroupement de départements doit émaner de tous les conseils généraux concernés. Il s’agit d’éviter qu’une collectivité ne puisse réussir un coup de force à l’égard d’une autre collectivité, ce qui remettrait en cause les principes constitutionnels de libre administration des collectivités territoriales et de non-tutelle d’une collectivité sur une autre.

Cet amendement tend donc à permettre aux conseillers territoriaux concernés de juger de la pertinence et du bien-fondé de la fusion de leur assemblée tout en leur laissant, et c’est important, la possibilité de s’y opposer.

Si la création du conseiller territorial accélère déjà le processus de délitement de l’institution départementale, le présent amendement tend à permettre à ce conseiller de décider des coopérations qu’il jugera utiles et fructueuses pour son département afin d’empêcher toute ingérence étatique.

Enfin, l’amendement n° 539 rectifié tend à supprimer la décision réputée favorable pour défaut de délibération et, par conséquent, à supprimer l’obligation faite aux départements de fusionner sans leur accord.

Mes chers collègues, telles sont les raisons pour lesquelles je vous invite à adopter cet amendement.

L'amendement n° 225, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 5

1° Première phrase

Après les mots :

six mois

insérer les mots :

renouvelable si nécessaire

2° Seconde phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à M. Jean-François Voguet.

Cet amendement vise à permettre aux conseils généraux de disposer du temps nécessaire pour décider d’un éventuel regroupement de départements.

Autoriser un regroupement est une décision importante qui ne peut être prise dans la précipitation. C’est pourquoi nous souhaitons que le délai de six mois prévu dans le texte puisse être renouvelé si les conseils généraux n’ont pu se prononcer dans le délai imparti.

En tout état de cause, la procédure de regroupement ne saurait être mise en œuvre tant que les conseils généraux ne se sont pas prononcés.

Tel est le sens de cet amendement.

L'amendement n° 402 rectifié, présenté par Mme Bourzai, MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy, Povinelli et Collomb, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mme Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade, Repentin et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 5

Compléter cet alinéa par une phase ainsi rédigée :

L'avis du comité de massif compétent est requis dès lors que l'un des départements intéressés comprend des territoires de montagne au sens de l'article 3 de la loi 85-30 du 9 janvier 1985 modifiée.

II. - Alinéa 7

Après les mots :

conseils généraux intéressés

insérer les mots :

et, le cas échéant, des comités de massif

III. - Alinéa 8

Après les mots :

conseils généraux

insérer les mots :

et, le cas échéant, des comités de massif

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

Monsieur le président, je souhaite rectifier cet amendement, afin d’en supprimer les paragraphes II et III.

Le paragraphe I de cet amendement tend à rendre obligatoire l’avis du comité de massif compétent en cas de fusion des départements.

Les paragraphes II et III visent à prévoir un vote concordant des comités de massif et des conseils généraux, ce qui donnerait, nous semble-t-il, un poids excessif au comité de massif. En effet, autant il est légitime que l’avis du comité de massif soit sollicité, autant il est discutable qu’il soit contraignant au même titre que celui des conseils généraux.

Nous avons déposé un amendement similaire à l’article 13, l’amendement n° 405 rectifié bis, concernant les regroupements de régions.

Je suis donc saisi d’un amendement n° 402 rectifié bis, présenté par Mme Bourzai, MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy, Povinelli et Collomb, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mme Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade, Repentin et les membres du groupe Socialiste et apparentés, et qui est ainsi libellé :

Alinéa 5

Compléter cet alinéa par une phase ainsi rédigée :

L'avis du comité de massif compétent est requis dès lors que l'un des départements intéressés comprend des territoires de montagne au sens de l'article 3 de la loi 85-30 du 9 janvier 1985 modifiée.

L'amendement n° 629, présenté par Mme Morin-Desailly et M. Maurey, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 6

Supprimer cet alinéa

II. - Alinéa 7

Remplacer les mots :

il peut consulter les personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces départements sur l'opportunité de ce regroupement

par les mots :

le regroupement est de droit

III. - Alinéa 8

Remplacer les mots :

la consultation mentionnée au 1° est obligatoire

par les mots :

le Gouvernement consulte les personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces départements sur l'opportunité de ce regroupement

La parole est à Mme Catherine Morin-Desailly.

Contrairement à nombre de mes collègues du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG qui ont réclamé la suppression de l’article 12, comme ils demanderont, j’imagine, celle de l’article 13, qui porte sur la fusion des régions, je me réjouis que le projet de loi dont nous débattons créé les conditions d’une fusion possible entre collectivités volontaires dans le but d’accroître l’efficacité et la lisibilité de l’action publique au bénéfice de nos concitoyens. C’est, me semble-t-il, le sens de l’histoire, comme l’a d’ailleurs indiqué M. Charasse tout à l’heure.

L’amendement n° 629 est un amendement d’appel. Il vise à souligner que la tendance est aujourd'hui inéluctablement à la mise en œuvre de synergies entre territoires ayant des points et des projets communs.

On le voit, notre débat est sans cesse enrichi par nos expériences d’élus des territoires. Dans mon département, la Seine-Maritime, il y a des convergences extrêmement fortes, contractualisées sur un ensemble de projets très structurants, avec le département voisin. C’est pourquoi je suis très étonnée que la gauche ici s’oppose à ce qu’on puisse aller plus loin en traduisant de tels rapprochements de manière législative.

Mon amendement est avant tout, je le répète, un amendement d’appel : d’une part, le texte qui nous est soumis est assez équilibré ; d’autre part, nous aurions souhaité que notre proposition puisse s’accompagner de la possibilité de consulter par voie de référendum local nos concitoyens concernés par un regroupement. Une telle consultation n’aurait pas eu un caractère obligatoire, mais elle aurait été de droit à la demande de 20 % des personnes inscrites sur les listes électorales. Malheureusement, cette proposition a été déclarée irrecevable.

Pour conclure, j’insiste sur les possibilités que nous offre ce projet de loi. N’allons pas contre le sens de l’histoire ! Le monde bouge autour de nous, il faut l’observer et le reconnaître.

L'amendement n° 226, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 7

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Après délibérations concordantes de l'ensemble des conseils généraux intéressés, il organise la consultation des personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces départements sur l'opportunité de ce regroupement.

La parole est à Mme Odette Terrade.

L’alinéa 7 que nous proposons de modifier bafoue la souveraineté populaire. Il prévoit en effet que les conseils généraux et les élus qui les composent puissent se substituer aux citoyens pour décider d’un regroupement, c’est-à-dire de la suppression d’un ou plusieurs départements.

Nous l’avons vu, l’article 12 écarte le principe, pourtant essentiel, de la compétence législative pour décider du sort d’un département. Non seulement, monsieur le ministre, vous renoncez à la compétence du peuple tout entier par la voix de ses représentants – vous imposez ainsi une vision quasi fédérale de notre pays –, mais vous refusez que les populations aient obligatoirement leur mot à dire. Vous préférez évoquer la possibilité d’une consultation.

L’amendement n° 226 tend donc à prévoir l’organisation obligatoire d’une consultation de la population des départements concernés par un regroupement.

L'amendement n° 227, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Jean-François Voguet.

Selon nous, le regroupement de collectivités doit se faire de la manière la plus démocratique possible. C’est pourquoi nous défendons le principe selon lequel les conseils généraux doivent consulter les populations concernées avant de décider d’une fusion. Il nous semble en effet inconcevable de procéder à un regroupement sans consulter au préalable les populations concernées alors même que ce regroupement aura nécessairement des répercussions sur leur vie.

Les citoyens doivent obligatoirement être consultés lorsqu’un tel regroupement est envisagé. Cela permettra de revitaliser la démocratie locale.

Telles sont les raisons pour lesquelles nous souhaitons la suppression de l’alinéa 8 de l’article 12, qui n’a plus aucune raison d’être.

L'amendement n° 543 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Baylet, Chevènement et Fortassin, Mmes Escoffier et Laborde et MM. Milhau, Vall, Tropeano et Plancade, est ainsi libellé :

Alinéa 11

Rédiger ainsi cet alinéa :

« III. - Le regroupement est décidé par la loi. »

La parole est à M. Yvon Collin.

Cet amendement a été très largement défendu par notre collègue Michel Charasse.

Je tiens seulement à ajouter que, en vertu de l'article 34 de la Constitution, les circonscriptions électorales relèvent de la loi. Le département étant une circonscription électorale, on ne saurait modifier ses limites par décret en Conseil d'État.

Quel est l’avis de la commission ?

L’amendement n° 541 vise à modifier la procédure de regroupement sur plusieurs points : l’initiative du regroupement nécessiterait l’accord de tous les conseils généraux et celui des personnes inscrites sur les listes électorales.

La commission, au vu de l’amendement tel qu’il est rédigé, s’apprêtait à solliciter l’avis du Gouvernement. Toutefois, compte tenu du débat qui vient d’avoir lieu et des précisions qui ont été apportées, à titre personnel, j’émettrai un avis favorable sur cet amendement, à la double condition, d’une part, que dans le troisième alinéa le mot « concernés » soit supprimé – il s’agit d’une simple modification de style – et, d’autre part, que l’engagement soit pris que la même procédure s’appliquera aux régions à l’article 13. Il ne saurait en effet être envisagé que les départements et les régions puissent ne pas être soumis à une procédure identique.

Monsieur Collin, acceptez-vous de rectifier l’amendement n° 541 dans le sens suggéré par M. le rapporteur ?

Oui, monsieur le président.

Je suis donc saisi d’un amendement n° 541 rectifié, présenté par MM. Charasse, Milhau, Vall, Plancade, Chevènement, Tropeano et Collin, et qui est ainsi libellé :

Alinéas 4 à 10

Remplacer ces alinéas par trois alinéas rédigés :

« Art. L. 3114-1. - I. - À la demande de leurs conseils généraux, des départements formant un territoire continu peuvent être regroupés en un seul.

« II. - En cas de délibérations concordantes de l'ensemble des conseils généraux intéressés, le Gouvernement ne peut donner suite à la demande qu'avec l'accord des personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces départements.

« Cette consultation sera organisée selon les modalités définies aux articles L.O. 1112-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. »

Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.

Je le répète, monsieur le président, je n’émettrai un avis favorable sur cet amendement qu’à la condition que la même procédure s’applique aux départements et aux régions. Nous devons prendre un engagement moral en ce sens.

Si l’amendement n° 541 rectifié est adopté, plusieurs amendements tomberont. C’est le cas de l’amendement n° 538 rectifié bis, sur lequel je souhaitais solliciter l’avis du Gouvernement, comme de l’amendement n° 401 rectifié visant à modifier la procédure de regroupement des départements, ou encore des amendements n° 224, 539 rectifié, 225, 402 rectifié bis, 629, 226 et 227. Il me semble inutile, dans ces conditions, de m’étendre sur le sujet.

Enfin, je demande le retrait de l’amendement n° 543 rectifié.

En effet, le droit en vigueur prévoit d’ores et déjà que les limites départementales puissent être décidées en Conseil d’État. De surcroît, la modification ne joue que pour l’avenir. Le cas échéant, il appartiendra au législateur d’en tirer les conséquences qu’il jugera utiles en matière électorale.

C'est la raison pour laquelle la commission sollicite le retrait de cet amendement.

Monsieur Collin, l'amendement n° 543 rectifié est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L'amendement n° 543 rectifié est retiré.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat sur l’amendement n° 541 rectifié, ainsi que sur l’amendement n° 538 rectifié bis.

Il émet un avis défavorable sur les amendements n° 401 rectifié et 224 ; il s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée sur l’amendement n° 539 rectifié et émet un avis défavorable sur l’amendement n° 225. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat sur l’amendement n° 402 rectifié bis de M. Jean-Claude Peyronnet.

Au sujet de l’amendement n° 629, présenté par Mme Catherine Morin-Desailly, je voudrais préciser que la carte des départements héritée de la Révolution française est une composante essentielle de notre organisation territoriale et de celle de l’État. Le département n’est pas seulement une collectivité territoriale, il est également une circonscription administrative de l’État. Dès lors, le regroupement des départements dépasse le seul intérêt local des conseils généraux concernés. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

L’avis du Gouvernement est également défavorable sur les amendements n° 226 et 227.

Enfin, le Gouvernement partageait le point de vue de la commission sur l’amendement 543 rectifié qui a été retiré.

La parole est à M. Claude Bérit-Débat, pour explication de vote sur l'amendement n° 541 rectifié.

À une exception près, tous les amendements sur lesquels nous sommes amenés à nous prononcer vont dans le même sens. Il s’agit de satisfaire une exigence des collectivités territoriales, en l’occurrence des conseils généraux : disposer de plus d’autonomie et renforcer la démocratie locale.

Pour ma part, je suis très attaché à ce double dispositif, et je crois que le groupe socialiste l’est également.

Dans ces conditions, je voterai l’amendement qui a été déposé par M. Charasse, mais qui ressemble comme deux gouttes d’eau à un certain nombre d’amendements, notamment à celui du groupe socialiste.

La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou, pour explication de vote.

Je souscris aux propos de mon collègue Claude Bérit-Débat.

Toutefois, je souhaite formuler une observation. Tout à l’heure, monsieur le secrétaire d’État, vous nous avez assurés de votre attachement, et de celui du Gouvernement, au département.

Nous aimerions bien vous croire, mais force est de constater que vous supprimez dans le même temps les conseillers généraux pour créer les conseillers territoriaux.

Mais non !

Il y a là une ambiguïté. Du coup, nous sommes tentés de croire que vous n’êtes pas exempt d’arrière-pensées…

La parole est à Mme Catherine Morin-Desailly, pour explication de vote.

Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, je trouve équilibrées les procédures prévues par le présent projet de loi pour permettre des fusions de départements. D’ailleurs, lors de l’examen de l’article 13, nous verrons que la même mesure est envisagée pour les fusions de régions.

Je pense donc que l’amendement déposé par notre collègue Michel Charasse complique sérieusement la donne. Le dispositif qu’il vise à instituer crée de nouvelles étapes qu’il sera très difficile de franchir pour regrouper les départements. J’y reviendrai dans quelques instants, lorsque nous examinerons les dispositions envisagées pour permettre les regroupements de régions.

En attendant, j’estime qu’il vaut mieux nous en tenir au texte actuel. J’ai bien entendu que le Gouvernement s’en était remis à la sagesse de notre assemblée sur cet amendement.

La parole est à M. Francis Grignon, pour explication de vote.

Le sujet dont nous débattons en ce moment est à l’ordre du jour dans ma région.

Je me réjouis que l’amendement déposé par M. Charasse permette de prendre en compte la volonté à la fois des conseils généraux et des populations.

La parole est à M. Daniel Dubois, pour explication de vote.

Monsieur le secrétaire d’État, je souhaite vous rappeler qu’il existe encore des espaces ruraux en France !

D’aucuns ont évoqué les métropoles, les réseaux de métropoles ou la carte intercommunale, mais il y a également des territoires ruraux où – cela a été souligné – le conseil général est un cadre de cohérence dans l’aménagement du territoire et de cohésion sociale.

Dès lors, il est inimaginable que des territoires et des départements puissent s’unir sans y être autorisés par des délibérations concordantes des conseils généraux et des populations !

C’est pourquoi je voterai avec force l’amendement déposé par M. Charasse.

La parole est à M. Claude Jeannerot, pour explication de vote.

Le sujet dont nous débattons est extrêmement important, car il touche à la démocratie !

Comme vient de l’exprimer mon collègue, les départements sont – ne l’oublions pas – les collectivités des solidarités sociales et territoriales.

Nous devons appliquer les exigences absolues de la démocratie. Souvenons-nous – nos collègues de la majorité sénatoriale devraient y être sensibles –, que le général de Gaulle accordait la plus haute valeur au principe de l’autodétermination.

En l’occurrence, c’est ce qui nous est proposé. C’est pourquoi l’amendement de notre collègue Michel Charasse recueille notre assentiment.

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, pour explication de vote.

À l’instar de nombre de mes collègues, je me félicite de l’amendement présenté par Michel Charasse. En effet, un tel dispositif évitera que des fusions ne soient décidées dans la précipitation, en l’absence de procédure réellement démocratique.

Mais ne croyons pas que les départements seront sauvés pour autant ! Ce ne sont pas les regroupements qui menaçaient de les tuer… Ce qui va tuer les départements, c’est, d’une part, leur situation financière et les difficultés auxquelles ils vont être confrontés dans les années à venir et, d’autre part, la confusion générée par la création du conseiller territorial et par le mode d’élection qui va en résulter, en tout cas d’après les textes qui nous sont soumis. C’est cela qui les fera disparaître !

Par conséquent, tant mieux si cet amendement semble avoir de bonnes chances d’être adopté. Mais ne croyons pas pour autant que les départements seront sauvés !

Je mets aux voix l'amendement n° 541 rectifié.

En conséquence, les amendements n° 538 rectifié bis, 401 rectifié, 224, 539 rectifié, 225, 402 rectifié bis, 629, 226 et 227 n'ont plus d'objet.

L'amendement n° 630 rectifié, présenté par M. Maurey et Mme Morin-Desailly, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 5

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Par dérogation aux articles L. 3121-9 et L. 3121-10 du code général des collectivités territoriales, la demande de regroupement de départements prévue aux alinéas précédents est inscrite à l'ordre du jour du conseil général à l'initiative d'au moins 10 % de ses membres.

La parole est à Mme Catherine Morin-Desailly.

Le présent amendement vise à permettre l'inscription à l'ordre du jour du conseil général de la question du regroupement des départements, sur l’initiative non pas de son seul président, mais également d'une minorité d'élus, afin de permettre le débat sur ce sujet important dès lors qu'un certain nombre de conseillers généraux souhaitent l'organiser au sein de l'assemblée délibérante.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 630 rectifié.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 576 rectifié est présenté par MM. Vial, Hérisson, Faure, P. Blanc, Pierre, Jarlier, Bernard-Reymond, Revet, Juilhard, B. Fournier et Carle.

L'amendement n° 646 rectifié est présenté par MM. Amoudry, J. Boyer et J.L. Dupont, Mme N. Goulet, M. Merceron et Mme Morin-Desailly.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 10

Remplacer les mots :

au quart des électeurs inscrits

par les mots :

à 50 % des électeurs inscrits

Ces deux amendements identiques n'ont plus d'objet.

Les deux amendements suivants sont également identiques.

L'amendement n° 228 est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.

L'amendement n° 542 rectifié est présenté par MM. Charasse, Collin, Baylet, Chevènement, Milhau, Plancade, Tropeano et Vall.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 10, seconde phrase

Supprimer cette phrase.

Ces deux amendements identiques n'ont également plus d'objet.

Je mets aux voix l'article 12, modifié.

L'amendement n° 48, présenté par M. de Legge, est ainsi libellé :

Après l'article 12, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article L. 4122-1 du code général des collectivités territoriales est inséré un article L. 4122-1-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 4122 -1 -1. - I. - À la demande du conseil général intéressé ou d'un ou des deux conseils régionaux intéressés, un département peut être rattaché à une région qui lui est limitrophe.

« Lorsque la demande n'émane pas à la fois des organes délibérants des trois collectivités intéressées, celui ou ceux ne s'étant pas prononcés disposent pour le faire d'un délai de six mois à compter de la notification par le représentant de l'État dans le département ou la région du projet de rattachement. À défaut de délibération dans ce délai, la décision est réputée favorable.

« II. - Si le Gouvernement décide de donner suite à la demande :

« 1° En cas de délibérations concordantes de l'ensemble des organes délibérants des collectivités intéressées, il peut consulter les personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant aux régions concernées, sur l'opportunité de ce rattachement.

« 2° En l'absence de délibérations concordantes de l'ensemble des organes délibérants des collectivités intéressées, la consultation mentionnée au 1° est obligatoire.

« Lorsqu'une consultation a été organisée, le rattachement ne peut être décidé que si le projet recueille, dans chacune des deux régions concernées, et dans le département concerné, l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits dans l'ensemble des communes qui la composent. À défaut, le rattachement ne peut intervenir que dans les conditions fixées à l'article L. 4122-1.

« III. - Le rattachement est décidé par décret en Conseil d'État. »

La parole est à M. Dominique de Legge.

Les articles 12 et 13 du présent projet de loi prévoient respectivement les cas de regroupements de départements et de régions. Toutefois, la situation particulière d’un département qui souhaiterait changer de région n’est pas évoquée.

Par conséquent, et par analogie avec les articles 12 et 13, le présent amendement a pour objet d’introduire dans le projet de loi un dispositif pour les cas de figure de ce type, en prévoyant évidemment la consultation des administrés, dès lors qu’il y a délibération concordante du département et des deux régions concernés.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement a pour objet de permettre le rattachement d’un département à une région limitrophe, sur l’initiative du département ou de l’une des deux régions concernés.

La procédure suivie est calquée sur celle qui est prévue pour le regroupement des départements ou des régions. La réflexion sur le sujet mérite d’être ouverte. La suite de l’examen de ce texte devrait permettre d’affiner la procédure suivie. Nous sommes donc favorables à une telle possibilité. Toutefois, l’amendement devra être ajusté au cours de la navette parlementaire afin de tenir compte des modifications que nous avons adoptées aux articles 12 et 13.

La commission émet par conséquent un avis favorable sur cet amendement, sous réserve que M. Dominique de Legge accepte ces modifications dans le cadre de la navette.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage l’avis de la commission.

La parole est à M. Dominique de Legge, pour explication de vote.

Compte tenu des observations de M. le rapporteur, d’ailleurs confirmées par M. le secrétaire d’État, je pense que nous devons effectivement laisser cette proposition vivre sa vie dans le cadre de la navette.

Je mets aux voix l'amendement n° 48.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 12.

La parole est à Mme Catherine Morin-Desailly, sur l'article.

Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales a pour objectif affiché, entre autres, de rendre le « millefeuille territorial » plus rationnel et les politiques publiques locales plus simples, plus efficaces et plus performantes.

L’article que nous examinons à présent doit faciliter le regroupement des régions. Il a donc tout son sens.

Selon un rapport de la délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires du mois de janvier 2009, en Europe, les régions françaises font preuve d’une « dynamique démographique favorable ».

Toutefois, seules les régions d’Île-de-France, de Rhône-Alpes et de Provence-Alpes-Côte d’Azur figurent parmi les quinze premières régions européennes pour leur niveau de production. Pourquoi ? Parce que nombre de régions subissent – il faut le reconnaître – des flux migratoires qui creusent les écarts entre, d’une part, le sud et l’ouest, et, d’autre part, le nord et l’est.

Dans le même temps, le mouvement de résidentialisation en zones périurbaines et la construction d’infrastructures continuent de réduire le périmètre des espaces agricoles et ruraux français.

De concert avec les dynamiques économiques, ces mouvements de population dessinent de grands ensembles interrégionaux de plus en plus homogènes.

Des regroupements interrégionaux, on le constate, se font aujourd’hui de manière naturelle. Il me semble utile de prendre acte de ce phénomène et d’aménager le cadre légal de telle façon que ces regroupements ne soient pas seulement factuels, mais puissent devenir, dans le respect des collectivités et des populations concernées, institutionnels.

De tels ensembles régionaux, vastes et cohérents d’un point de vue socio-économique, permettraient de mener des politiques publiques plus efficaces.

Hostiles à d’éventuelles fusions de régions, d’aucuns invoquent, selon les cas, la notion d’identité régionale. C’est une vraie question qui doit être sérieusement étudiée.

Néanmoins, il est aussi des régions auxquelles, d’emblée, la fusion non seulement ouvrirait des perspectives de développement, mais aussi et surtout permettrait de retrouver une identité pleine et entière.

Élue de Seine-Maritime, mes chers collègues, je me préoccupe du devenir de ma région, qui est un cas d’école en la matière.

Comment justifier l’existence de deux Normandie ? Comme l’a indiqué le Président de la République lui-même dans un discours sur la réforme territoriale prononcé le 21 octobre dernier, « vu de n’importe quel endroit du monde, les frontières administratives du Calvados, de l’Orne ou de la Seine-Maritime n’ont pas de sens. Pas davantage que celles de la Haute-Normandie et de la Basse-Normandie ». Ces dernières ont en effet été créées, à l’orée des années cinquante, pour satisfaire les visées de deux champions politiques. Totalement artificielle, cette division conduira ces deux mini-régions à l’impuissance si elles continuent à demeurer isolées et séparées par ce véritable « mur » administratif. Leur existence disjointe ne se justifie nullement. Leur unité est profonde et se fonde sur l’histoire, la culture et l’identité qu’elles ont en commun et qu’elles partagent.

À l’heure où l’on veut construire le Grand Paris, qui représentera une aire urbaine de 11 millions d’habitants, la question pour nous, Normands, se pose avec encore plus d’acuité. Que pèseront ces deux mini-régions et quel sera leur degré d’attractivité ?

Je rappelle que la Haute-Normandie représente 1, 6 million d’habitants et la Basse-Normandie 1, 4 million d’habitants, ce qui fait un total de 3 millions d’habitants.

La réunification de ces deux régions est donc une véritable nécessité, sous peine de les voir devenir des banlieues périphériques d’un Grand Paris qui concentrera tous les services, tous les centres de recherches, toutes les entreprises, tous les projets. Le Grand Paris appelle la Grande Normandie ! Atteindre une taille et une masse critiques suffisantes rendrait, autour d’un vrai projet de développement, les politiques publiques régionales plus cohérentes.

Les moyens humains, financiers et techniques seraient démultipliés. Des synergies pourraient être dégagées pour résoudre un certain nombre de dossiers structurants dans notre région. Je pense, notamment, à la question des infrastructures de transport, mais aussi à l’offre de formation, ainsi qu’aux politiques d’innovation et de recherche.

Ainsi, le regroupement de ces deux régions donnerait plus de poids politique à l’ensemble. Il simplifierait également le réseau des collectivités territoriales. Il le rendrait surtout plus intelligible et transparent, bref plus accessible à nos concitoyens.

En raison de tous ces éléments, je ne peux que me réjouir des possibilités de fusion offertes par ce projet de loi.

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, nous allons maintenant examiner les différents amendements déposés sur l’article 13.

Si l’amendement n° 544, qui vise à prévoir le même dispositif pour les régions que celui que nous venons de créer pour les départements – la commission, je le précise, avait émis un avis favorable – était adopté, les autres amendements en discussion commune n’auraient plus d’objet, hormis les amendements n° 404 rectifié quater de M. Sueur et 624 rectifié de Mme Morin-Desailly. J’indique par avance que la commission est également favorable à ces deux amendements.

Nous pourrions donc gagner du temps en évitant des débats que nous avons déjà eus sur les départements et qui sont identiques pour les régions. C’est pourquoi, monsieur le président, je demande que le Sénat se prononce par priorité sur les amendements n° 544, 404 rectifié quater et 624 rectifié.

Monsieur le rapporteur, je vous précise toutefois que le règlement du Sénat m’impose de laisser présenter chaque amendement par l’un de ses auteurs.

Quel est l’avis du Gouvernement sur cette demande de priorité ?

Favorable.

La priorité est de droit.

Les dix-neuf amendements faisant l'objet d'une discussion commune vont donc être présentés, et les amendements n° 544, 404 rectifié quater et 624 rectifié seront ensuite mis aux voix par priorité.

L'amendement n° 544, présenté par MM. Charasse, Collin, Chevènement, Fortassin, Mézard, Milhau, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :

Alinéas 2 à 8

Remplacer ces alinéas par trois alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 4123 -1. - I. - À la demande de leurs conseils régionaux, des régions formant un territoire continu peuvent être regroupées en une seule.

« II. - En cas de délibérations concordantes de l'ensemble des conseils régionaux intéressés, le Gouvernement ne peut donner suite à la demande qu'avec l'accord des personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces régions ;

« Cette consultation est organisée par le représentant de l'État selon les modalités définies aux articles L.O. 1112-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. »

La parole est à M. Yvon Collin.

Cet amendement est le pendant de l’amendement n° 541 rectifié que nous avons adopté à l’article 12.

Au nom du parallélisme des formes, nous devrions l’adopter pour harmoniser nos prises de position.

L'amendement n° 545 rectifié bis, présenté par MM. Chevènement, Charasse, Collin, Barbier, Baylet et Fortassin, Mme Laborde et MM. Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 2

1° Remplacer les mots :

d'un ou plusieurs

par le mot :

des

2° Après les mots :

conseils régionaux

insérer le mot :

concernés

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement.

Il est défendu.

L'amendement n° 403 rectifié, présenté par MM. Sueur, Bel, Collombat, Peyronnet et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 2

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Cette demande doit être effectuée par l'ensemble des conseils régionaux concernés.

II. - Alinéa 3

Supprimer cet alinéa.

III. - Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Il consulte les personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces régions sur l'opportunité de ce regroupement ;

IV. - Alinéa 6

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Claude Bérit-Débat.

Cet amendement est le jumeau de celui que nous avons défendu à l’article 12. Par ailleurs, il ressemble comme deux gouttes d’eau à celui que vient de présenter notre collègue Yvon Collin.

Nous souhaitons que soient respectées les décisions de l’ensemble des conseils régionaux concernés. Pour ce faire, il est nécessaire de prévoir une délibération concordante. Nous souhaitons également qu’une consultation citoyenne ait lieu sur le territoire concerné. Sous ces deux conditions, nous sommes tout à fait favorables au dispositif proposé.

Néanmoins, je fais observer que la logique qui sous-tend la fusion des régions est quelque peu différente de celle qui sous-tend la fusion des départements.

Un certain nombre de comités et de commissions ont rabâché qu’il fallait que nos régions ressemblent aux régions allemandes ou espagnoles. C’est pour cette raison que nous avons envisagé de les regrouper en leur donnant une taille critique, étant entendu que la taille est un critère qui ne prévaut pas forcément en matière d’efficacité.

M. Balladur a proposé de ramener le nombre de régions à quinze, au nom des mêmes critères. J’insiste sur ce point : la taille n’est pas toujours proportionnelle à l’efficacité et ne préjuge point le rayonnement à l’échelle française, européenne ou internationale.

Dans l’une de ses contributions à la réforme des collectivités territoriales, Adrien Zeller avait décrit les trois conditions qu’il fallait réunir pour espérer des fusions démocratiques, réussies et utiles. Il fallait, selon lui, que la dimension des projets d’avenir dépasse manifestement le cadre d’une seule région, que la surface, c’est-à-dire l’étendue du territoire, soit relativement réduite et, surtout, que s’exprime un « désir de région ». Ce désir doit être partagé par les acteurs et par la population de ces territoires.

L'amendement n° 229, présenté par Mmes David et Mathon-Poinat, M. Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 2

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

L'avis du comité de massif compétent est requis dès lors que l'un des départements intéressés comprend des territoires de montagne au sens de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

II. - Alinéas 3 et 5

Après les mots :

conseils régionaux intéressés

insérer les mots :

et, le cas échéant, des comités de massif

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Je me fais le porte-parole de ma collègue Annie David.

Dans la même logique que pour le regroupement des départements, cet amendement vise à rendre obligatoire la consultation des comités de massif lors de projet de regroupement de régions qui comprennent, dans leur périmètre, des territoires de montagne.

Il s’agit d’un amendement de cohérence avec l’amendement n° 224 présenté à l’article 12.

Le comité de massif est la seule instance, la seule tribune d’expression des élus de montagne. À travers ce comité, ils peuvent défendre les besoins inhérents aux territoires de montagne en faveur d’un aménagement harmonieux.

Il est donc logique que, pour chaque projet de regroupement entre régions, l’avis des comités de massif soit requis.

Les amendements n° 484 rectifié et 577 rectifié sont identiques.

L'amendement n° 484 rectifié est présenté par MM. J. Blanc, Hérisson et B. Fournier, Mme Payet et MM. Revet, Faure, Pierre, Alduy, Bernard-Reymond, Carle, Jarlier et Juilhard.

L'amendement n° 577 rectifié est présenté par MM. Vial, Hérisson, Faure, P. Blanc, Pierre, Jarlier, Bernard-Reymond, Revet, Juilhard, B. Fournier, Bailly et Carle.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Après l’alinéa 2

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« L’avis du comité de massif compétent est requis dès lors que l’une des régions intéressées comprend des territoires de montagne au sens de l’article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

La parole est à M. Pierre Jarlier, pour présenter l'amendement n° 484 rectifié.

Cet amendement est similaire à l’amendement qui vient d’être défendu.

Il vise à rendre obligatoire la consultation des comités de massif lorsque les régions qui veulent fusionner sont concernées par un projet de regroupement comprenant des zones de montagne.

La parole est à M. Pierre Jarlier, pour présenter l'amendement n° 577 rectifié.

Il est défendu.

L'amendement n° 404 rectifié quater, présenté par MM. Sueur, Bel, Peyronnet et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade, Repentin et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 2

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Le projet de regroupement est soumis pour avis simple aux conseils généraux concernés qui disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Il s’agit de prévoir une consultation des conseils généraux.

L'amendement n° 546 rectifié, présenté par MM. Chevènement, Collin et Baylet, Mme Laborde et MM. Fortassin, Milhau, Plancade, Vall, Tropeano, Mézard et Charasse, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Supprimer cet alinéa

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement.

Le raisonnement est le même que pour les départements.

La demande de regroupement doit émaner de tous les conseils régionaux, pas uniquement d’un seul. Chacune des régions, c’est le minimum que nous puissions demander, doit se prononcer favorablement.

L'amendement n° 578 rectifié, présenté par MM. Vial, Hérisson, Faure, P. Blanc, Pierre, Jarlier, Bernard-Reymond, Revet, Juilhard, B. Fournier et Carle, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Après les mots :

conseils régionaux intéressés

insérer les mots :

et, le cas échéant, des comités de massif

La parole est à M. Pierre Jarlier.

Cet amendement a le même objet que l’amendement n° 484 rectifié. Il est donc défendu.

L'amendement n° 405 rectifié bis, présenté par Mme Bourzai, MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mme Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade, Repentin et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 3

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

L'avis du comité de massif compétent est requis dès lors que l'une des régions intéressées comprend des territoires de montagne au sens de l'article 3 de la loi 85-30 du 9 janvier 1985 modifiée.

II. - Alinéa 5

Après les mots :

conseils régionaux intéressés

insérer les mots :

et, le cas échéant, des comités de massif

III. - Alinéa 6

Après les mots :

conseils régionaux

insérer les mots :

et, le cas échéant, des comités de massif

La parole est à Mme Bernadette Bourzai.

M. Jean-Claude Peyronnet l’a annoncé, l’argumentation qui a été développée pour les départements vaut également pour les régions.

Tout à l’heure, M. le rapporteur a déclaré qu’un certain nombre d’amendements deviendront sans objet.

Les modifications que nous sollicitons et celles que demandent Mme David ou M. Jarlier seront-elles prises en compte ? Nos amendements seront-ils purement et simplement rejetés ?

Ces amendements n’auront plus d’objet, ma chère collègue, et les modifications proposées ne seront pas prises en compte.

Je souhaite que tous les amendements soient mis aux voix, car la consultation du comité de massif s’impose, me semble-t-il, en vertu de la loi Montagne de 1985.

Madame Bourzai, je me borne à constater que l’adoption de l’amendement n° 544 fera tomber votre amendement.

Vous pouvez néanmoins vous appuyer sur la navette pour essayer de réintégrer dans le texte l’avis des comités de massif, en demandant à vos collègues députés, par exemple, de déposer un amendement similaire à l’Assemblée nationale en première lecture ou en déposant vous-même un autre amendement lorsque le texte reviendra au Sénat en deuxième lecture.

Je vous remercie de vos conseils, monsieur le président.

Il faut introduire un article additionnel !

L'amendement n° 230, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 3, première phrase

Après les mots :

six mois

insérer les mots :

renouvelable si nécessaire

II. - Alinéa 3, seconde phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à M. Jean-François Voguet.

Le regroupement de régions ne peut se faire sans l’accord exprès de l’ensemble des conseils régionaux et des populations concernés.

Aller contre ce principe remettrait en cause la libre administration des collectivités locales. Or la seconde phrase de l’alinéa 3 permet d’incorporer dans un regroupement une région qui ne s’est pas prononcée.

Nous n’avons clairement pas la même vision de ce que doit être la rénovation de la démocratie locale !

Nous rappelons donc que, lorsqu’un regroupement de régions est envisagé, les collectivités concernées doivent avoir tout le temps qu’elles jugent nécessaire pour prendre une décision.

Tout le monde s’accorde pour reconnaître qu’une fusion implique de nombreuses conséquences. On ne doit donc pas enserrer la décision des conseils régionaux dans des délais qui risquent de provoquer la précipitation. Au contraire, la décision doit être prise le plus sereinement possible, et c’est pourquoi nous refusons de l’enfermer dans un délai de six mois.

Surtout, nous refusons d’adopter la disposition qui prévoit que la décision est réputée favorable en l’absence de délibération, ce qui démontre une nouvelle fois votre mépris des élus locaux. Nous nous opposons à ce que le silence de la collectivité soit compris comme une acceptation et, en cohérence, nous demandons que le délai de six mois soit renouvelable, car aucun regroupement ne doit pouvoir intervenir sans l’accord des collectivités concernées, qui doivent disposer de temps pour se prononcer.

L’amendement n° 624 rectifié, présenté par M. Maurey et Mme Morin-Desailly, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 3

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation aux articles L. 4132-8 et L. 4132-9 du code général des collectivités territoriales, la demande de regroupement des régions prévue aux alinéas précédents est inscrite à l’ordre du jour du conseil régional à l’initiative d’au moins 10 % de ses membres.

La parole est à Mme Catherine Morin-Desailly.

Cet amendement a le même objet que l’amendement n° 630 rectifié que nous avions déposé à l’article 12, relatif aux regroupements de départements, et vise tout simplement à permettre l’inscription à l’ordre du jour du conseil régional d’une demande de regroupement de régions. Il ne me paraît donc pas utile de répéter les arguments développés précédemment.

L’amendement n° 620, présenté par Mme Morin-Desailly et M. Maurey, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 4

Supprimer cet alinéa

II. - Alinéa 5

Remplacer les mots :

il peut consulter les personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces régions sur l’opportunité de ce regroupement

par les mots :

le regroupement est de droit

III. - Alinéa 6

Remplacer les mots :

la consultation mentionnée au 1° est obligatoire

par les mots :

le Gouvernement consulte les personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces régions sur l’opportunité de ce regroupement

La parole est à Mme Catherine Morin-Desailly.

Cet amendement est défendu.

L’amendement n° 231, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi et Mathon-Poinat, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Après délibérations concordantes de l’ensemble des conseils régionaux intéressés, il organise la consultation des personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces régions sur l’opportunité de ce regroupement. »

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

Conformément à la position que nous avons adoptée lors de l’examen des dispositions relatives aux regroupements de départements, nous souhaitons que les éventuels regroupements de régions interviennent dans le respect des collectivités territoriales et des populations concernées.

Ainsi, nous estimons nécessaire de rendre obligatoire la consultation des citoyens. En effet, si nous ne contestons pas la possibilité de modifier, à l’avenir, l’organisation territoriale, cette modification ne peut être décidée dans le dos des citoyens.

Nous le savons, nos concitoyens sont très attachés à leurs collectivités locales : il est donc normal de les consulter sur toute modification de l’organisation territoriale. C’est pourquoi, une fois que l’ensemble des conseils régionaux a donné son accord à la procédure de fusion, la suite logique doit être la consultation des citoyens, car il convient de respecter nos principes républicains. La fusion pourra donc aboutir uniquement si elle emporte l’adhésion des populations.

La participation des citoyens à l’organisation de leurs collectivités territoriales ne pourra qu’améliorer la vitalité de la démocratie locale. En permettant une meilleure participation de nos concitoyens aux choix politiques, nous rénovons la démocratie, c’est pourquoi j’invite le Gouvernement et sa majorité à voter cet amendement, puisqu’ils semblent soucieux d’améliorer l’exercice de la démocratie locale.

L’amendement n° 579, présenté par MM. Vial, Hérisson, Faure, P. Blanc, Pierre, Jarlier, Bernard-Reymond, Revet, Juilhard, B. Fournier et Carle, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Après les mots :

conseils régionaux intéressés

insérer les mots :

et, le cas échéant, des comités de massif

La parole est à M. Pierre Jarlier.

Cet amendement est défendu, monsieur le président.

Les deux amendements suivants sont identiques.

L’amendement n° 232 est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.

L’amendement n° 549 rectifié bis est présenté par MM. Chevènement, Collin, Baylet, Charasse, Mézard, Milhau, Plancade, Tropeano et Vall.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 6

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre, pour présenter l’amendement n° 232.

En cohérence avec notre amendement précédent, nous demandons la suppression de l’alinéa 6 de l’article 13.

Puisque nous prônons la consultation obligatoire des citoyens concernés par l’éventuel regroupement de régions, toutes dispositions qui font de la consultation une simple possibilité doivent donc être supprimées.

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement, pour présenter l’amendement n° 549 rectifié bis.

Cet amendement vise à imposer qu’une fusion de régions soit acceptée par les électeurs inscrits dans chacune des deux régions.

L’amendement n° 647 rectifié, présenté par MM. Amoudry, J. Boyer, J.L. Dupont et Merceron et Mmes N. Goulet et Morin-Desailly, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Remplacer les mots :

au quart des électeurs inscrits

par les mots :

à 50 % des électeurs inscrits

La parole est à M. Jean-Paul Amoudry.

Cet amendement vise à garantir la représentativité des suffrages exprimés, dès lors que la consultation des populations est organisée.

En l’état actuel du texte, le pourcentage retenu ne paraît pas garantir une représentation suffisante de l’opinion des citoyens, car une région qui comprendrait un million d’électeurs inscrits pourrait lancer une consultation et valider le principe du regroupement avec une autre région avec 50 % de votes favorables, représentant 250 000 électeurs inscrits. Cela signifie que, potentiellement, 75 % des électeurs inscrits dans cette région se verraient imposer ce choix.

Aussi, pour renforcer la légitimité démocratique de la consultation et donner une portée plus importante à ce référendum local, il est proposé de renforcer la représentativité des suffrages, afin qu’ils correspondent, au minimum, à 50 % des électeurs inscrits dans les communes des régions concernées.

L’amendement n° 233, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 8, seconde phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Nous demandons la suppression de la seconde phrase de l’alinéa 8 de l’article 13, parce qu’elle entérine la volonté manifestée par la majorité de passer outre le choix des citoyens.

Comme nous l’avons dit et répété, nous ne pouvons pas accepter que des fusions de régions interviennent sans l’accord des citoyens des deux régions.

Monsieur le rapporteur, j’ai cru comprendre que la commission émettait un avis favorable sur les amendements n° 544, 404 rectifié quater et 624 rectifié.

C’est effectivement le cas ! Je souhaite simplement que l’amendement n° 404 rectifié quater fasse l’objet d’une rectification : il conviendrait en effet de supprimer la référence à un avis « simple » des conseils généraux. Il suffit en effet d’indiquer que « le projet de regroupement est soumis pour avis aux conseils généraux concernés ».

Monsieur Sueur, que pensez-vous de la rectification proposée par M. le rapporteur ?

J’y suis favorable, et je rectifie mon amendement en ce sens, monsieur le président.

Il s’agit donc de l’amendement n° 404 rectifié quinquies, ainsi libellé :

Après l’alinéa 2

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Le projet de regroupement est soumis pour avis aux conseils généraux concernés qui disposent d’un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l’avis est réputé favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est favorable aux amendements n° 544 et 624 rectifié, et s’en remet à la sagesse du Sénat sur l’amendement n° 404 rectifié quinquies.

Avant de mettre aux voix par priorité l’amendement n° 544, je donne la parole à M. Edmond Hervé, pour explication de vote.

Je souhaite simplement présenter une observation générale sur les échanges que nous avons eus. En effet, la coopération interrégionale et le regroupement volontaire, démocratiquement encadré, des régions me semblent constituer des avancées positives. Encore faut-il éviter de créer des tensions entre les régions.

Je me permets d’attirer votre attention, mes chers collègues, sur l’amendement n° 48 dont nous avons débattu, car il ne faudrait pas que son adoption aboutisse à des tensions entre des régions, dans la mesure où il permet un transfert d’un département d’une région vers une autre. J’approuve la sagesse dont fait preuve M. le rapporteur lorsqu’il invoque le nécessaire enrichissement que doit apporter la navette !

Je mets aux voix l’amendement n° 544.

Je mets aux voix l’amendement n° 404 rectifié quinquies.

Je mets aux voix l’amendement n° 624 rectifié.

En conséquence, les amendements n° 545 rectifié bis, 403 rectifié, 229, 484 rectifié, 577 rectifié, 546 rectifié, 578 rectifié, 405 rectifié bis, 230, 620, 231, 579, 232, 549 rectifié bis, 647 rectifié et 233 n’ont plus d’objet.

L’amendement n° 550 rectifié bis, présenté par MM. Charasse, Collin, Baylet et Chevènement, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 9

Rédiger ainsi cet alinéa :

« III. - Le regroupement est décidé par la loi. »

La parole est à M. Yvon Collin.

Nous retirons cet amendement, monsieur le président.

L’amendement n° 550 rectifié bis est retiré.

Je mets aux voix l’article 13, modifié.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, sur l’article.

Avec cet article 13 bis, élaboré par notre commission, la vision à long terme qui inspire cette réforme devient plus claire. Comme il l’a indiqué dans son rapport, M. Courtois entend ainsi ouvrir « une perspective » aux territoires qui, « pour des raisons particulières » – on ne saura pas lesquelles ! –, « souhaitent pousser plus loin l’intégration entre deux niveaux territoriaux ».

Ainsi, le Président de la République avait raison de se féliciter, la semaine dernière à la télévision, que la Martinique et la Guyane ouvrent la voie à la mise en place de la loi dont nous discutons les termes. Au fond, puisque M. Sarkozy l’a voulu, le Sénat le fait !

Ainsi, bien que cette loi prévoie déjà la quasi-disparition des communes et des départements, avec une intercommunalité renforcée et obligatoire, avec les métropoles et les pôles métropolitains, avec la disparition des conseillers généraux et régionaux et les diverses fusions possibles entre collectivités territoriales, il fallait aller encore plus loin dans la désorganisation et le démantèlement de nos institutions locales.

Nos départements pourront disparaître totalement en fusionnant avec leur région en une nouvelle collectivité locale dont on ne sait rien, même pas le nom – mais je suis sûr que vous en trouverez un ! Quelles seront ses compétences, sa gouvernance, le statut de ses élus ? On n’en sait rien, mais votre majorité est poussée à rendre ces fusions possibles par la loi. Nous pensons qu’il vaudrait mieux y réfléchir plus sérieusement.

Avec différents amendements acceptés en commission et en séance, ce projet de loi prend la forme de plus en plus affirmée d’un projet de loi d’orientation, qui renvoie à des textes ultérieurs. Nous percevons une certaine inquiétude parmi vous quant à ces textes, mais à partir du moment où l’on accepte cette loi, il faut admettre que l’on s’engage largement. Cependant, ce texte n’est pas un véritable projet de loi d’orientation et les règles qui sont attachées à ce type de loi ne sont pas respectées : nous votons des principes, des possibles, sans aucune précision normative !

Le texte qui en résulte ferait peut-être un excellent programme électoral, mais il ne peut être considéré comme une loi. D’importants éléments font pour le moins défaut pour rendre lisible et intelligible ce projet de loi, ainsi que quelques règles pourtant importantes, notamment celles concernant les majorités requises pour conduire, à chaque étape, à la création de ce nouveau type de collectivité.

Par ailleurs, il nous semblait que l’objectif de cette réforme était de réduire le prétendu « millefeuille ». En fait, à chaque article, nous en rajoutons !

En revanche, une chose est sûre : toutes nos collectivités locales actuelles – oui, toutes ! – sont appelées à disparaître à plus ou moins brève échéance. Avec cet article ajouté, c’est bien la disparition totale des départements qui est ainsi programmée. Aussi sommes-nous résolument opposés à ce projet : c’est la raison pour laquelle nous voterons contre cet article 13 bis.

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement, sur l’article.

Tout à l’heure, Michel Charasse rappelait que les départements font corps avec la République. Avec l’article 13 bis, tel qu’il a été introduit par la commission des lois, la disparition des départements est annoncée : c’est clair ! Ils disparaissent, dès lors qu’une région et plusieurs départements qui la composent demandent à former une unique collectivité à statut particulier.

Avons-nous simplifié le millefeuille, en créant, à côté des départements et des régions, des collectivités à statut particulier ?

Nous connaissons un précédent, mes chers collègues, c’est l’exemple de la Corse. Cet exemple est-il heureux ? Posez-vous la question ! Croyez-vous que l’on résout des problèmes, pour la plupart sociaux ou culturels, par l’octroi de statuts ? Avec l’article 13 bis, vous introduisez sur le continent, en métropole, des statuts d’outre-mer : on parlera de collectivités « d’outre-terre ».

Prenez l’exemple de la fusion de la région Alsace avec ses deux départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin : vous obtiendrez une collectivité « d’outre-terre » entre Vosges et Rhin, une sorte d’euro-région qui se baladera entre la France et l’Allemagne, mais vous aurez fait œuvre de déconstruction. Évidemment, il s’agit d’une école à la mode en philosophie, pourtant, avant d’appliquer les concepts derridiens à l’organisation territoriale du pays, vous feriez mieux d’y réfléchir à deux fois ! En effet, après la Corse, l’Alsace ! Pourquoi pas la Bretagne ou la Normandie ? Il n’y a plus de terme à cette course folle !

Au contraire, réintroduisons un peu d’ordre et de rigueur ! La loi n’est bonne que si on ne la modifie pas trop souvent. Le département, qui a fait ses preuves depuis plus de deux siècles, ne mérite pas d’être ainsi assassiné, au détour d’un article bis introduit, sans doute avec de bonnes raisons, par la commission des lois. Pour faire œuvre de législation, il faut avoir une vue longue des choses. Créer une collectivité territoriale sur le modèle de l’outre-mer en France métropolitaine n’est pas raisonnable !

La parole est à M. Bruno Sido, sur l'article.

Nous avons d’abord examiné l’éventuelle existence de communes nouvelles. C’était un sujet très important et il était traité de manière extrêmement détaillée dans le projet de loi.

Nous sommes ensuite passés à l’éventuelle fusion des départements et des régions, possibilité que le projet de loi tend à décrire dans son principe, mais non dans le détail.

Et, comme nous sommes cartésiens dans notre pays, nous en arrivons naturellement, au travers d’un article nouveau introduit par la commission des lois, à la possibilité pour les départements de fusionner avec la région pour créer, comme l’indiquait M. Jean-Pierre Chevènement, un OVNI métropolitain.

Le caractère laconique du texte de cet article 13 bis démontre bien que le législateur, du moins le rédacteur, ne croit pas beaucoup à cette possibilité. Il semble bien plus convaincu par les nouvelles communes, auxquelles il consacre plusieurs pages et dont il détaille le processus de création.

S’agissant des regroupements de départements et de régions, nous venons quasi-unanimement de poser des limites très sérieuses : in fine, la moitié des populations concernées doit s’être prononcée.

L’article 13 bis, quant à lui, présente beaucoup d’intérêts sur le plan intellectuel. En revanche, il n’a pratiquement aucune portée et il est très laconique. Je suis prêt à en discuter, puisqu’il semble intéresser un certain nombre d’entre nous, mais nous pourrions le supprimer que je n’y verrais pas d’inconvénient…

L'amendement n° 234, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Éliane Assassi.